南京国民政府时期税收政策演变的思考
摘要:南京国民政府的税收政策随着当时经济形势的变化进行了多次调整,主要经历了初期国地分税、中期推行县自治税、抗战时期国家与县两级分税、抗战胜利后国家及省县三级分税四个阶段,产生了较为明显的经济调节作用,不同程度地实现了特定历史条件下的政策目标。总结这一时期税收政策的经验与教训,对正在进行的分税制改革有借鉴意义。
关键词:南京国民政府;税收政策;分税制
文献标识码:A
税收不仅是一个国家筹集财政收入的主要手段,也是政府调节经济运行的重要工具。运用税收政策对经济进行调控是现代国家的普遍做法,在我国也有相当长的历史传统。南京国民政府随着经济形势变化而变化的税收政策,对当时的经济产生了积极的调节作用,在不同程度上实现了特定历史条件下的政策目标。
一、南京国民政府初期的税收政策
南京国民政府成立之初,即于1927年6月召开了东南六省财政会议,议定了财政部提出的《划分国家地方收支案》,将税种分为国家税和地方税。之所以要实行这样一种分税的税收政策,按照蒋介石的演讲辞,是基于两方面原因考虑的:一是统一财权,以便维持中央威信;二是筹集军费,以期取得北伐胜利。但是由于当时中央所辖区域有限,战事进展迅速,该方案根本无从实施,因而不具有任何实际意义。
1928年6月,国民军攻克北平,北伐结束。南京国民政府于7月间召开了第一次全国财政会议,通过了《统一财政案》,对财政制度进行改革,如废两改元、统一预算、裁厘改统、关税自主等,取得了显著的成就。在税收政策方面,推行的是1927年东南六省财政会议确立的中央和地方相对独立的分税制原则。这一政策的实施,主观上是奉行孙中山提出的“地方自治”纲领,正如宋子文在会议开幕式上所指出的:“中央集权与地方分权并重,乃总理手定政纲,吾党奉为圭臬。兹所谓统一财政者,乃统一中央之财政。故中央财政应取中央集权主义,非并地方财政而统一于中央也。”也就是说,统一财政乃是实行统一的财政制度,并非统一于中央。客观原因则在于北伐战争虽然取得胜利,但各地军阀拥兵自重,经济上的诸侯割据现象仍然存在,中央政府不得不适当分权以承认地方的既得利益。
经过这次国地分税,国家与地方形成了各自的主体税种。国家税收以盐税、关税、统税为主体,地方税收以田赋、契税和营业税为主体。地方税又分为三级,即省及特别市税、县及普通市税和镇乡税。其中省税包括土地税、渔业税、省特别估税;县税有屠宰税、契税、县特别估税,市税有房捐税、营业税、普通商业注册税、车捐、船捐、码头捐、市特别估税、市公用事业特许权税、土地增价税;镇乡税有房捐、车捐、镇乡特别估税。地方税的划分本来很周详,但由于遭到与会地方代表的反对,会议最后决议由各省根据情况自行决定:“缘各省县富力不同,情况迥异,由各省财政厅审度省财政、县财政现状于此限度内公平支配,拟定办法,呈报财政部备案。”事实上,各省政府为了集中财力,地方三级分税制只实行到省级,没有落实到县(市)、镇(乡)两级。
1928年实行的税收政策对国民经济的恢复和发展起到了一定的积极作用。例如,田赋、契税、营业税划归地方,增加了地方财政的收入,对各地的经济发展提供了财力支持。另外,从税制建设来看,用独立税制取代原来北洋政府时期实行的附加税制,有利于建立现代意义上的资本主义税制。当然,这项税收政策也存在着一定的缺陷,即没有解决省以下政府的税收划分问题。正如当时的赋税司长贾士毅指出的那样:“国民政府兴都于南京之初,首将各省田赋划归地方所有,不属于中央收入,中央之重视地方可于此觇之也。惟地方有省、县两级,省之权大于县,支配财政往往厚于省而薄于县。省得最大数额,县得最小数额,以致田赋虽划归地方,而县之自治经费仍缺如也。”正是因为独立税制实行不彻底,县一级财力不足成了20世纪30年代中国地方自治所遇到的瓶颈问题。国民政府《财政年鉴》对这次税收政策的效果,给予了比较客观的评价:一方面肯定“地方财政之规模,因以具备”;一方面指出“此所谓地方财政,系以省级为主体,县则附庸于省,殊无独立地位可言”。后者为南京国民政府第二阶段的税收政策调整埋下了伏笔。
二、南京国民政府中期的税收政策
由于1928年的分税制在省以下没有实行,县级税收仍然依赖于原来各种税的附加,收入严重不足。至30年代,调整税收政策,推行省以下税种划分,已成为国民政府实施地方自治的刻不容缓的任务。1934年5月,国民政府召开第二次全国财政会议,讨论并通过了《划分省县收支原则》。1935年,立法院公布的《财政收支系统法》,确定了财政收支系统分中央、省(市)、县(市)三级,县市财政由此成为独立收支系统。经过这次划分,土地税和田赋附加全部划给了县级财政,此外还有印花税的三成、营业税的三成,从此县级收入大为增强。
1934年税收政策的调整,既有积极作用,也留下了一些问题。积极作用主要在于县级财政取得独立。孙中山主张实行地方自治,最基层的政权就是县级政府。通过这次省、县税种的划分,县级财政真正成为一级独立的财政,不仅有了自己的税种,而且有了较充裕的财政收入。《财政年鉴》三编第12篇《地方财政》明确指出:“县市财政,前多附庸于省,殊无基础可言。民国二十八年实行新县制,县市财源较前充裕。”贾士毅也说:“自国地两税划分,县属事业日广,收支日增,于是县地方财政乃渐独立,亦遂有预算决算之制定,而县地方财政遂与省地方财政同居重要地位。”
但是,1934年税收政策调整的最大问题是把田赋附加作为县级税收来源的一项重要内容,这对维护税收制度体系的权威性有较大的负面影响。现代意义的税制体系由独立的税种所组成,但征收附加税削弱了税收的独立性;现代意义的税收立法应该统一于国家立法部门,但田赋附加由县级政府征收,税收立法权下移,则违背了税收立法的法定主义原则。这两方面的弊端,都增添了税收的随意性,损害了税收的权威性。国民政府对此问题向为重视,在1928年制定第一次税收政策时,颁布了《限制征收田赋附加办法》八条,1933年又颁布了《重订整理田赋附加办法》十一条。1934年第二次全国财政会议的代表们也专门讨论了减轻附加税、取缔摊派的问题,议定自此以后对于田赋永不再增附加税,对于以前附加的各种捐税分期减除。但是,在最后的省、县税种划分中却把田赋附加作为县级税收的内容,与税收政策调整的初衷南辕北辙。
三、抗战时期的税收政策
抗日战争爆发以后,为了应对时局的变化,国民政府于1941年6月召开了第三次全国财政工作会议,对税收政策进行了较大的调整改动,将田赋收归中央,把全国税收划分为国家税收与县自治税收两大系统,原先的省级税统一纳入国家税中进行管理。关于这次税收政策转变的原因,在会议宣言里
讲得非常清楚:第一,统一全国财政,奠定现代国家之基础,“在抗建并进之原则下,集中意志,集中财力,以增强持久力量,而谋全国事业之均衡发展”;第二,推行新县制,奠定地方自治之基础;第三,改进税政税制,统一征收,以平均人民负担。经过这次政策调整,省级税收并人中央,国家的税收主体地位得到加强。中央税主要包括所得税、营业税、遗产税、印花税、田赋、盐税等,其中食盐附加、货物税和直接税构成了国民政府税收的新主体。县级税主要包括土地税的25%、遗产税的3.5%、营业税的30%-50%、印花税的3%,以及土地改良物税、营业牌照税、使用牌照税、行为取缔税、屠宰税五大独立税种。
经过这次税收政策调整,不但国家财政的实力和权限得以加强,地方自治财政也逐步建立起来。《财政年鉴》三编第12篇如此评价:“自经此次改订,系统较前明确,国地财政亦得各遂其发展。同时县市财政,复经督促整理,规模大具,对于促进地方自治,利赖殊多。”马寅初也指出:“就中央方面言,由于省级财政之归并于中央财政系统,原属地方之田赋与营业税,及契税收入列为中央收入之大宗。同时因为田赋改征实物,军粮公粮不虞匮乏,有助于抗战者至巨,确实收到相当成效。”事实上也是如此,经过政策调整,原属省级的税收划归中央,原属县级的田赋也收归国家,从而增强了国家的收入和对物资的筹集权限,适应了战时财政支出的需要。另外县市财政地位得到进一步巩固,逐渐建立起地方自治的经济基础。但是,这种税收政策毕竟属于一种战时财政政策,是中央为了集中全国的财力物力以应对抗战而采取的权宜之计,只能在特定的历史背景下适用,不宜长期实施,一旦历史条件发生变化,就会暴露其固有的遏制地方经济发展的弊端。尤其是,“中央政令,必以省为枢纽,承上启下,其地位极属重要”,中央和地方之间财力争夺素来就是中国财政体制的关键性问题。在民族矛盾突出的情况下,为了支持抗战,各省放弃了固有的财源,同意接受中枢的调遣。一旦主要矛盾消除,次要矛盾就会凸现出来,因此抗战期间实行的税收政策随着时势的变化必须及时加以调整。
四、抗战胜利后的税收政策
抗日战争取得胜利后,中国的政治经济形势发生了新的变化。南京国民政府于1946年6月召开了实施改订财政收支系统会议,对抗战期间实行的税收政策进行调整,恢复原来实行的国家、省、县三级税制,并对税种进行了重新划分。对于这次税收政策的调整目的,南京国民政府财政部长俞鸿钧讲到:“为谋财政之复员,拟仍照战前分中央、省、县三级,将土地税、营业税、契税等各种税源酌为划分配合于省县,原属各项收入,原属各级主管者,均划归各级收入。”根据公布的《修正财政收支系统法》规定,全国税收分为中央税、省税和县市税三个等级:中央税有所得税、遗产税、印花税、特种营业行为税、关税、货物税、盐税、矿税、营业税的30%、土地税的30%-40%;省税有营业税的50%和土地税的20%,院辖市税收有营业税的70%、土地税的60%、契税、遗产税的15%、土地改良物税、屠宰税、营业牌照税、使用牌照税、筵席及娱乐税;县市税有营业税的50%、土地税的50%、契税、遗产税的30%、土地改良物税、屠宰税、营业牌照税、使用牌照税、筵席及娱乐税。三级税制恢复后,税种划分呈现出共享税、中央税和地方税的新格局。从税种设置来看,中央税仍是国家主要税种,在税收收入比重中仍然保持着绝对优势。地方各级税中,省级税的实力仍显薄弱,院辖市税与县市税旗鼓相当,而院辖市稍占优势。
1946年开始实行的税收政策还给地方各级财政以一定的税收权限,试图恢复到战前的三级分税制。这从政策制定的动机来看是善意的,但是归还给地方各级财政的税收权限远远低于战前水平,因而新的税收政策在执行过程中遇到了许多困难。根据财政部地方财政司的《1946年度财政税收整顿之检讨》,官方对实施新政策困难重重的原因进行了分析:“省级财源仅为田赋二成之共分税,及其唯一省税之营业税复半分于县市,几不能构成其独立收支系统之地位。乡镇根本无可靠财源,县市尚不能自足。惟有出于苛杂摊派一途以资因应,病民无已。”可见国民政府这次实施的税收政策仍然有许多制度上的缺陷,以致地方税收收入普遍不足。尽管后来财政部又多次进行整顿,但都是些制度上的修修补补,一直到国民政府离开大陆再没有作大的政策性的调整改革。
五、反思与借鉴
南京国民政府实行的各项税收政策是随着历史条件的变化而主动进行调整的,对当时的经济运行起到了明显的调节作用,在一定程度上实现了政府的政策目标,完成了该历史阶段的政治经济使命;而且,从客观上来讲,经过二十多年的税制建设,中国已经初步形成了资本主义的税收体系,即以所得税为主体、以商品税和财产税为辅助税种的现代税收制度。当然,南京国民政府的税收政策在调整过程中也暴露出不少问题。首先,表现最为突出的是中央和地方之间在税收权限上的博弈。在中国历史上财权一直是各级政府争夺的对象,往往不是中央过度集中,就是地方截留挤占,很难实现集权与分权的平衡。南京国民政府实行分税的原因就是想向西方共和制国家学习,求取一个适当的税收分配比例以稳定中央和地方两者之间的关系,但由于受到当时历史条件的制约,特别是后来民族战争的爆发,使得南京政府的分税政策在执行力度上被减弱。其次是在税种的设置和分配上不尽合理。按照现代税收理论,税种的设置应该考虑税源的大小和税基的宽窄以及征收的难度,税种的分配则应该根据该税种的收益范围而定,但南京国民政府在设置税种和在各级政府间进行分配时却受制于现有的财力分配,在制度设计上不能做到客观科学。再次是行政级次与税种的对应不明确对称,容易导致事权与财权的分离。南京国民政府时期的行政级次主要有中央、省、县三级,与此相对应每一级政府掌握的税种应该满足该政府提供的公共产品的成本供应。但事实上过度强化了中央政府的财力集聚,地方政府的财权被弱化,主要的税种都被中央把持,省县两级政府只有一些小税杂税,很难完成其行政服务的职能。最后一个问题是正税和附加税之间的关系处理不当,削弱了税法的权威。按照税收的法定主义原则,税收立法权应集中在立法部门,不能下放到行政部门乃至职能部门,地方税的立法权不宜过大,只能在所在区域内适用。但是南京国民政府时期中央垄断了税收立法权,地方政府为了保证足够财力只能征收附加税,这就降低了税收法律的层级,破坏了税法的完整性和系统性,最后导致国家税收在纳税人心目中的权威大为下降。
我国目前正在进行的分税制改革也遇到了类似于当年南京国民政府所面临的问题,如国地之间税收权限划分的问题,政府级次与税种关系的问题,税收立法权的问题等等。要想破解这些难题,除了参考外国的做法和针对现实的条件外,借鉴历史上的经验教训也是颇有价值的。归纳起来,以下几条值得考虑:其一,兼顾集权与分权,既要保证中央的集中度,又要给地方适当的财权。我们工作中时常提到的“提高两个比重”、“调动两个积极性”就是这样的要求。在税种的划分上,全国性的税源作为中央税,区域性的税源则划归地方。其二,现行地方政府的行政级次太多,税种的划分无法对应,可以考虑只设置省、县两级,将现在正在试行的“乡财县管”和“省管县”改革继续深入下去,这样就可以保证地方政府有独立、充裕的税源。其三,税收立法权一定要收归立法部门,税种的制定、修改和废止要严格依照立法程序。现行的指定立法、委托立法都不符合税收法定主义,下一步要严肃立法的权威。在分税制财政体制下,地方税的立法可以适当下放,由地方立法机构完成。但同时要注意保证其权威性,尤其不能随意开征附加税。
参考文献:
[1]国民政府财政部,全国财政会议汇编[M],上海:上海大东书局,1928.
[2]贾士毅,民国续财政史[M],北京:商务印书馆,1937.
[3]马寅初,财政学与中国财政[M],北京:商务印书馆,2001.
[4]吴俊培,财政管理能力问题研究[J],上海财经大学学报,2008,(1):53.
(责任编校:文心)
作者：章启辉 付志宇
摘要：通过对南京市政策性农业保险实施情况的调查，分析政策设计与现实的差距、经营主体间的冲突、实际操作中的困难、农户投保意愿及保险边界定位等5个方面存在的问题。建议进一步明确农民受益主体、基层政府服务主体与保险公司行动主体的定位;以发展与农业现代化相契合的特色农业保险、建立农业灾害预防与补偿的均衡机制、实现政策性险和商业性险良性互动为南京市政策性农业保险的发展方向;构建与之配套的服务网络、专家库以及“智慧农险”平台。
关键词：南京市;政策性农业保险;现状调查;机制创新
我国是传统农业大国，农业涉及人口众多，是国民经济发展和社会安定的基础。同时，农业又是弱势产业，受自然、技术、政策、市场等多重风险影响。特别是在现代农业发展过程中，农业生产呈现出高投入、高产出态势的同时，也面临了更多的风险[1]。如何有效转移、分散风险已成为我国现代农业发展进程中亟待解决的突出问题。由于农业的重要性与农业生产的脆弱性，农业保险作为一种农业风险补偿机制，已成为世界众多发达国家和发展中国家政府支持农业发展的重要手段与保证农业生产稳定的有效办法[2-3]。
我国政府高度重视推进农业保险发展，自2004年起连续数年，中央一号文件中都提出建立政策性农业保险制度。2006年，国务院颁布了《关于保险业改革发展的若干意见》，明确提出对保险公司经营政策性农业保险适当给予补贴，探索中央、地方财政对投保农户给予补贴的方式、品种和比例[4]。2007年，我国出台《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》，要求建立中央、地方财政支持的农业保险体系，指出各级政府应对参保农户给予保费补贴[1]。自此，中央财政开始对农业保险进行保费补贴，我国农业保险发展进入政策性保险阶段[5]。相对于商业性农业保险而言，政策性农业保险是一种特殊的农业保险形式，是由政府主导，依据政策目标或服从特定的政策规划而建立的一种保险制度，旨在通过财政宏观调控手段与市场竞争机制对接，创新政府农业补助方式，提高财政资金使用效率，分散农业风险，调动农业生产积极性，促进农民收入可持续增长[6-8]。
2007年，江苏省南京市政府按照“科学发展、统筹兼顾、政府扶持、市场运作”的原则[6]，与保险机构建立“联办共保”农业保险合作经营模式，以推动政策性农业保险实施。南京市根据城市功能定位和自然条件特点，将农业发展方向定位为都市现代农业，即大力发展高效设施农业、休闲农业、农产品电商等多种新型业态，全面推进农业转型升级。创新政策性农业保险运行机制是南京市现代农业发展的根本保障。
1南京市政策性农业保险发展现状
1.1南京市政策性农业保险发展总体情况
历史上，南京市盛产优质稻谷、小麦、菜油、蔬菜、瓜果、花卉、生猪、肉牛、奶品、家禽和水产等农产品[9]。改革开放以来，随着生产要素的优化配置、劳动力素质的提高、投入的增大、科技的推广、产业结构的调整，农业已发展成为南京市经济的重要组成部分。然而，南京市也是自然灾害频繁发生的地区之一，洪涝、冻害、冰雹、霜冻、台风等自然灾害经常发生，给农业生产造成巨大经济损失[10]。
近年来，南京市政策性农业保险快速发展，服务领域不断拓宽，建立了政策性农业保险和财政补助相结合的风险防范和灾害救助体系;形成了以政策性农业保险为主、涉农民生商业保险为辅的格局;构建了“5+3+X”的政策性保险产品服务体系，即水稻、小麦、油菜、棉花、玉米5个主要种植业保险，能繁母猪、奶牛、育肥猪3个主要养殖业保险;围绕保障南京市“菜篮子”和高效设施农业，陆续开发了蔬菜大棚、露地旱生蔬菜、露地水生蔬菜、山羊、肉(蛋)鸡、鸭、鹅、露地葡萄、露地西瓜、梨、苹果、杂交水稻制种、淡水鱼、食用菌、苗木、蔬菜价格保险等30个地方特色高效农业保险险种。
同时，为优先保护地理标志性产业，在基层政府和保险公司的共同努力下，南京市专门开发了保障南京市高淳固城湖河蟹产业的“內塘河蟹养殖保险”，这是国内第1个指数型水产类保险，并成功开出国内河蟹保险首单。在“联办共保”农业保险合作经营模式下，南京市政策性农业保险已累计为全市超过67万hm2水稻、38.2万hm2小麦、28万hm2油菜、2.1万hm2 大棚蔬菜、1万hm2林木、9.6万头能繁母猪、16万头育肥猪、215万羽鸡鸭鹅等家禽、1.4万hm2河蟹、0.2万hm2 露地蔬菜、0.17万hm2林果、0.44万hm2茶叶等提供了风险保障，保障总额108亿元，保费总收入5.1亿元;农业保险报结案数超过1万起，累计发放赔款1.33亿元，受惠农户超过30万户次;市、区两级财政和保险公司积累大灾基金合计超过2亿元，其中保险公司积累近1亿元。
目前，南京市农业保险已实现了保险险种基本覆盖全市种植养殖业主要品种;保险责任基本覆盖了全市发生较为频繁和容易造成较大损失的灾害风险;参保对象基本覆盖全市从事农业生产和农产品加工的各类主体。
1.2南京市政策性农业保险代表险种开展情况
1.2.1大田作物代表——水稻险种水稻险种已在南京全市范围内开办。水稻作为主要粮食作物，水稻险种是政策性农业保险首要惠及和补助的险种，保费由“中央-地方-农户”三级机制进行补贴，中央财政补贴比例在35%以上，农户承担比例为20%。该险种主要依靠中央补贴，地方财政压力较小，在普及政策性农业保险覆盖范围、保障小农散户权益方面起到了积极作用。
1.2.2高效设施农业代表——大棚险种大棚险种在南京全市范围内开办，保费由“地方政府-农户”二级机制进行补贴，农户需要承担30%保费。溧水区作为南京市高效设施农业的领头区(县)，集中以大户方式承保，规模最大、签单最多，受灾面积和赔付金额也最大，这主要因为大棚易受风灾、雪灾影响，发生成片的坍塌，尤其是连栋大棚。但是，从全市范围看，散户投保积极性不高。
1.2.3养殖业代表——能繁母猪险种能繁母猪险种在南京全市范围内开办，保费由“中央-地方-农户”三级机制进行补贴，中央财政补贴比例在35%以上，农户承担比例为20%。能繁母猪险种的散户签单保费占比为30.89%，是4个险种中最高的，与母猪养殖出险率高、标的物市场价值高、散户风险意识相对较强有关。
1.2.4地方特色代表——河蟹险种河蟹险种由南京市2013年在高淳、浦口、溧水、六合4个区自主开办，保费由“地方政府-农户”二级机制进行补贴，农户承担保费的30%。4个开办该险种的地区中，高淳区河蟹养殖产业起步较早、规模大、发展成熟，保险承保规模较大，多为大户投保;浦口区承保规模最小，但是散户投保积极性比其他地区高。
2南京市政策性农业保险问题分析
2.1政策设计与现实的差距
南京市政府在设计农业保险政策时，以让每个农户受益、对每个农户保到位为原则，对主要种植业、主要养殖业和高效设施农业，保障承保对象的部分物化成本，以期能够保证农业生产的正常秩序，减轻农业风险损失，确保农户的基本收入。在实际操作中，农户投保意愿不强，常由基层政府、街道和村集体垫付或由有条件的地方代缴，政府承担着巨大的财政负担、人力资源配置压力。当未交保费的农户遭遇符合保险理赔条件的损失时，政府要做到理赔到户，就违背了“不投保、不理赔”的保险承保理赔规则。同时，现有的保额低于生产成本。以水稻为例，水稻的保额是8 250元/hm2，物化成本约为13 500元/hm2(包括机械成本、人工成本)，种植业大户还要考虑10 500元/hm2左右的土地流转费用。一旦出险，现有的保额并不能补偿农户的基本物化成本，农户损失严重。保额与农业生产成本之间的巨大差距，直接影响了正常农业生产活动的恢复，动摇了农户对农业保险和相关政策的信心。
2.2经营主体间的冲突
在南京市“联办共保”模式中，保险公司和政府共同承担推进农业保险工作的责任。保险公司按照市场化运行机制开展农业保险业务，通过调动基层协保员积极性、与基层政府沟通协调、满足大户、散户的不同需求等手段提高参保率。政府则通过建立支农惠农护农的政策机制转移农业生产风险、提高农民收入、提高农户参保意识和缴费意愿。在实际运行中，农户投保时，政府既要承担本身应负担的费用，还要承担农户不愿承担的费用;政府既要通过财政补贴的方式帮助农户投保，又要帮助保险公司组织农户投保;政府既要承担起维护社会稳定和农业生产正常秩序的任务，又要促进地方经济发展。政府和保险公司并没有很好地衔接这些目标与责任，未能理清政府引导和市场运作之间的合理边界，导致政府负担过重、保险公司束手束脚。
2.3实际操作中的困难
目前，南京市除部分地区是农户自交保费，多数由村集体或街道代缴，个别地区甚至需要协保员挨家挨户收取保费，增加了财政压力和工作量。农户对农业保险投保、理赔的流程、手续不了解，影响了农户的投保积极性。理赔过程中，定损和赔付的手续繁琐，条款多，受政策条款约束大。投保时，要按条款做到“三公示、两签字”。出险时，受灾面积3.3 hm2以上须要对受灾情况进行拍照，受灾面积测算工作量大，测算困难;种植业核定理赔要到作物收割时才能进行赔付，耽误了种植其他作物;部分险种赔付标准过高，如蔬菜大棚规定风力达到8级及以上受灾才能理赔，实际上低于8级的风力也能将大棚吹倒造成损失。大部分区(县)没有专门的查勘定损专家组，出险时临时抽调人员，影响农户对定损精确性和权威性的认可度。
2.4农户投保意愿的分化
2013—2014年，南京市在水稻的投保人信息中大户占82.33%，在理赔信息中大户占83.33%，散户占比均不足20%。大棚、河蟹2个高效设施农业范畴的险种从承保和理赔的数据来看，大户占绝大部分比重。特别是河蟹养殖保险，作为南京市自主开发的新险种，目前参保的农户几乎都是大户。可见，大户和散户在投保意愿上差异明显。对大户而言，所从事的农业生产活动是其主业，农业生产收益在其收入构成中有特殊定位，大户具有更为强烈的风险预期和较高的保障预期，更加注重预防风险和转移风险，投保积极性高。而散户依然存在长期以来靠天吃饭的传统思想，缺乏风险感知和风险认知。加上散户土地承包面积不大，甚至连个人应缴的保费也是村集体或街道代缴，多数散户在权衡自己的收益和成本后，往往不会参保，即便参保也是出于经济因素考虑，并非基于对农业风险预期。
2.5保险边界定位的模糊
从农业发展规律来看，事先防范机制与事后补偿机制是防范风险、应对灾害时不可分割的2个部分，偏废任何一方，都会影响农业的健康发展。调研发现，南京市政策性农业保险在事先防范和事后补偿之间边界模糊，政府和保险公司将大量的资源投入到如何提高农业保险承保理赔等事后补偿机制建设上，而无暇顾及如何提高农户的风险预防能力、如何保障农业生产过程安全等事先防范机制建设。另外，政策性保险和商业性保险之间的边界不清问题也在一定程度上制约了南京市政策性农业保险作用的发挥。
3创新南京市政策性农业保险运行机制对策建议
3.1南京市政策性农业保险的多元主体定位
3.1.1明确广大农民的受益主体定位在经济新常态下，应更加明确农民是受益主体这一定位。通过政策性农业保险实施，把农业生产所需的投入成本、农业风险可能造成的损失对农戶的影响降至最低，发挥农业保险对转移农业风险、融通农村金融、确保农民收入、调整产业结构的重要推动作用，对南京市农业生产经营集约化、专业化、规模化、市场化的积极促进作用，最终使南京市广大农民共享农业现代化发展成果。
3.1.2明确基层政府的服务主体定位南京市各级政府及与农业保险工作相关的部门要明确自身的服务主体定位，切实加强对农业保险的指导、组织与协调，按照职能分工，各司其职、相互配合、协同推进。在做好全市农业保险工作方案设计的同时，不断健全和完善工作机制。形成农业保险工作例会制度，由基层政府相关职能部门、保险公司、农户代表等共同参加，通报各区农业保险工作开展情况及问题，研究制定解决问题和处置方案。
3.1.3明确保险公司的行动主体定位随着农业产业化、规模化、市场化发展，南京市农民在应对自然风险、生产风险和市场风险方面的需求日益增长，要明确保险公司的行动主体定位，发挥其品牌信誉高、资金实力雄厚、网络运转顺畅、管理专业的优势，为广大农户提供更优质、高效的农业保险服务，增强已投保农户和意欲投保农户对转移风险的信心，提高参保率，推进农业保险实施。
3.2南京市政策性农业保险的发展方向
3.2.1发展与农业现代化相契合的特色农业保险政策性农业保险在稳定农业生产秩序和提高农民收入的基础上，还要助推农业现代化发展。在“保基础”的层面上，政策性农业保险的保障对象是大田作物。在“促发展”的层面上，政策性农业保险则要定位在引导产业结构优化、发展特色农业上，建立分产业、分农户、分险种、可结合农民需求动态调整的农业保险操作体系。此外，优先支持和引导具有一定程度产业化优势和适度规模经营的特色农产品，开办更多的特色农业保险险种，研究制定能够促进南京市农业现代化发展的全方位特色保险方案。
3.2.2建立农业灾害预防与补偿的均衡机制进一步研究优化农业灾害预防系统的方案，创新农业保险防灾防损机制，引入“风险减量”管理机制和农业防灾防损物联网新技术，促进农业保险服务形式和内涵从事后风险分散向事前风险预防和控制上转移，提升南京市農业风险抵御能力和农业灾害预警能力。保险机构要综合分析南京市农业灾害风险水平、风险损失数据、农业保险经营状况等因素，积极配合各区农业技术部门，做好自然灾害和病虫害预防治理工作，实现保险的社会服务功能。
3.2.3实现政策性险和商业性险的良性互动政策性农业保险是“三农”问题特定阶段推出的政策体系，从长期发展来看，须实现政策性农业保险和商业农业保险的良性互动。随着南京市农业发展产业化、集约化、规模化、市场化、组织化程度的提高，应在持续优化现行政策性农业保险的基础上，积极推进商业性农业保险，加快建设更加完善的农村保险服务体系，推广面向新型农民合作社、专业大户、家庭农场和现代农业企业等的财产类险种、投融资类险种、责任信用类险种、流通贸易类险种，推广面向农村的农村小额家财险、农村社会治安综合保险、农村小额贷款人身意外险等，推广面向农民的人身健康类险种、创业融资类险种、交通出行类险种等。
3.3创新南京市政策性农业保险的运行方式
3.3.1建立政府引导、市场运作、农户受益的农业保险服务网络针对农村地区面积广、人口多、村民居住分散的特点，南京市已初步搭建了“市、县、镇、村”4级农业保险服务网络，但还需要进一步完善。在街道、乡镇、中心村全面开展农业保险服务站点的科学化、技术化、标准化建设;培养、引进和聘请农业保险类专业人才、农业科学技术人员加入农业保险服务队伍;探索“协保员工作制度”，给予基层协保员合适薪资定位，保障和调动他们的工作热情和积极性;通过机构、人员、技术和服务的三下乡工程，使农户随时随地了解农业保险知识、信息，实现农业保险服务零距离。
3.3.2组建能够促进农业保险理赔过程更加科学的专家组和智囊团针对农业生产出险后查勘定损难的问题，组建专家组和智囊团，使农业保险理赔过程更科学，理赔结果更权威，减少农户与农户之间、农户与保险公司之间的矛盾和纠纷。组织专家组和智囊团开展农业保险政策制定和实际运行调研，听取广大农民群众的诉求，向政府部门提出制定和优化农业保险政策条款的建议，完善投保手续，优化保险理赔程序，缩短理赔周期;制定为南京市农业现代化发展服务的农业保险近远期规划，明确南京市农业保险的发展方向。
3.3.3搭建信息公开、规则明确、理赔程序科学的“智慧农险”平台依托市政务数据中心，运用物联网技术，研究推出南京市“智慧农险”服务平台，促进基层政府、保险公司、街道镇村以及广大农户之间的交流互动;畅通政策性农业保险的社情民意反馈渠道;开展农险承保服务和理赔服务交流;宣传农险知识、农业发展、保险承保、出险理赔等服务信息和资源信息。同时，引进金融机构、电信运营商、信息服务企业参与“智慧农险”服务平台建设和运营。鼓励各类面向农险服务的社会组织通过农险综合业务门户，提供运行规则、农险信息、理赔过程等信息免费服务和线下实体服务，满足农户多样化的农险需求。
参考文献：
[1]孙琪华. 我国政策性农业保险制度研究[D]. 苏州：苏州大学，2009.
[2]高彦彬. 中国农业保险经营模式研究[D]. 杨凌：西北农林科技大学，2006
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作者：苗阳 段亚光 张凯
为更好地普及法律常识，同时为广大读者提供法律服务，本刊联合北京大成律师事务所上海分所开设“法律服务”栏目。大成律师事务所是中国成立最早、规模最大的合伙制律师事务所之一，曾连续三年被《亚洲法律杂志》（ALB）评为“亚洲规模50强第一名”。本刊联手大成律师事务所开设“法律服务”专栏，除定期向读者介绍相关法律专业知识外，还为广大的普通民众提供法律支持和服务。如你在生活中碰到困惑的法律问题，或有法律纠纷需要咨询，都可把相关情况发至邮箱：icexue0321@163.com，我们将请大成律师事务所的相关专业律师来作解答。
Q1：王律师，你好！
本人今年78岁，老伴已于三年前过世。现在本人居住的是上海一套56平方米的房子，房子的产权证上只有我一个人的名字。由于我没有儿女，也没有人照顾，所以希望把这套房子卖掉，然后住进养老院，将该房款用于支付养老院的相关费用。但是，由于历史原因，我的房子里还有我外甥的户口。我想咨询一下，如果未经我外甥的同意，我与他人签订该套房屋的买卖合同，是否有效？此外，如果将该套房屋卖出，我外甥执意不肯迁出户口，我该如何处理？是否可以向法院起诉？
求助人 陈先生
A：陈老先生，你好。根据上海高院 《关于审理“二手房”买卖案件若干问题的解答》：房屋权利人个人购买所得的房屋，配偶或其他亲属因婚姻或亲属关系形成了同住事实，房屋所有权人有义务保障其居住权益，但该权益的存在并不构成对房屋所有权人处分房屋的限制。因此，未经在房屋内共同居住的其他成员同意并不影响房屋所有权人对外签订的房屋买卖合同的效力。
也就是说，陈老先生作为该房屋的唯一产权人，你有权利处分自己的房产。你外甥是否同意你处理该套房产，并不影响你对外签订房屋买卖合同的效力。但是，根据本律师以往的经验，房屋买卖合同中，一般会对房屋户口的迁出时间有所约定，若你的外甥不配合，未按合同约定的时间迁出户口，你可能將按照房屋买卖合同的约定承担相应的违约责任。
对于“二手房”买卖中，当事人约定出卖人迁出户口，并由买受人迁入户口，但嗣后因出卖人拒不迁出户口而引发纠纷的，上海市高院已在2003年第3期《民事法律适用问答》中对此问题作了明确规定，但实践中仍有不同理解。2005年12月16日，上海市高院下发《关于审理“二手房”买卖案件若干问题的解答》，根据其规定，当事人虽在买卖合同中就户口迁移事宜作出了约定，但户口迁移涉及相关行政部门的审批制度，属于行政管理范畴，不属于民事案件的受理范围。经释明后，当事人仍坚持主张迁移户口的，应裁定不予受理或驳回起诉。
对此，本律师建议陈老先生在房屋出卖前与自己的外甥就房屋买卖的相关事宜友好协商，以免日后因户口迁移而导致不必要的麻烦。陈老先生也可以与自己的外甥或其他第三方签订《遗赠抚养协议》，由陈老先生的外甥或该遗赠抚养协议的相对方承担照顾陈老先生的义务，并负担陈老先生养老送终的全部费用，在陈老先生百年后，将该房产赠与陈老先生的外甥或该遗赠抚养协议的相对方。这个方案或许能解决陈先生当前所遇到的难题。
王栋律师现为大成律师事务所上海分所的专职执业律师，主要致力于公司事务运作、房地产、国有产权交易、经济合同纠纷处置、婚姻家事、法律基础培训等法律业务。在房地产方面，王栋律师作为主办律师为多个大型房地产开发项目提供从土地开发、工程建设与管理直至商品房销售的全程法律服务。作为众多房地产开发商的法律顾问，王栋律师负责了十多个高档住宅、写字楼、商铺、工业园区各类房地产的租赁、销售、物业管理的法律服务。在婚姻家事方面，王栋律师对于婚姻法、继承法等相关法律法规进行了专项的研究，对于离婚及家庭财产分割的处理有着独到的见解，成功办理了数十起数额巨大，财产分割复杂的婚姻家事案件。并受邀作为上海法治频道《热点》栏目的嘉宾及接受报纸杂志的采访，对婚姻家事、房产纠纷等热点法律问题进行讲解和评述，受到了广大观众和读者的好评。
Q2：王律师，你好！
我是一个新上海人，在上海打拼多年，现有一些积蓄，准备在上海购置一套房屋，并与李女士签订了房屋买卖合同，同时约定了具体的房产过户日期。但李女士在过户前夕告知将不履行过户义务，准备解除房屋买卖合同。如果李女士一方不愿意再履行买卖合同，而我坚决要求继续履行的，该如何处理？
像目前这种状况，我们的房屋买卖合同已经成立，作为出卖人的李女士不履行产权过户义务。那么我诉至法院是否可以直接主张该房屋的权利归本人所有？
求助人 汪先生
A：小汪你好。根据《合同法》四十四条之规定：依法成立的合同，自成立时生效。
根据《上海市房地产转让办法》第十七条规定，房地产转让合同自转让当事人正式签订之日起生效，但下列情形除外：
转让当事人约定合同生效条件的，转让合同自约定的条件成立之日起生效；
法律、法规、规章规定必须进行合同公证或者转让当事人约定进行合同公证的，转让合同自公证之日起生效。
李女士作为房屋的唯一权利人与汪先生在协商一致的前提下，自愿签署了房屋买卖合同。本人认为，上述房屋买卖合同已生效。合同生效后，合同各方应当遵循合同的约定，依照诚实信用的原则，完全地行使权利和履行义务，并受合同条款的约束。
在客观情况发生变化时，当事人必须依照法律或者取得对方的同意，才能变更或解除合同。若合同当事人违反合同的约定，应当依法或依约承担相应的民事责任。因此，除合同另有约定或出现可单方解除合同的法定情形外，无论是合同签订后的预期违约，还是合同履行期届满后的实际违约，如另一方坚决要求继续履行的，除根据《合同法》第一百一十条规定，即当事人一方不履行非金钱债务或者履行非金钱债务不符合约定的，对方可以要求履行，但有下列情形之一的除外：（一）法律上或者事实上不能履行；（二）债务的标的不适于强制履行或者履行费用过高；（三）债权人在合理期限内未要求履行。
根据上述规定，本案若诉至法院，一般会责令双方继续履行。在履行义务的同时，若另一方还有其他损失的，应当赔偿损失。
对于确实不能继续履行的，违约方应当赔偿因违约而给对方造成的损失，包括直接损失和预期可得利益损失。其中房屋涨跌损失的确定，可参照以下方式：
双方协商确定的，从其约定；
双方不能协商确定的：
（一）原则上可比照最相类似房屋的市场成交价（首先是同幢相同楼层及房型；其次是相邻幢同楼层及房型；再次是相同区域内房屋）与买卖合同成交价之差确定房屋涨跌损失；
（二）无最相类似房屋比照的，可通过专业机构评估来确定房屋涨跌损失。认定损失的时间点应从保护守约方的利益出发，以守约方的请求为基础，结合合同约定的履行期限届满之日、违约方的违约行为确定之日以及审理中房屋的涨跌情况等，合理确定。
最后，守约方损失的认定还应综合考虑守约方的履约情况、违约方能预见的因房屋价值涨跌而产生的损失，以及双方是否已采取必要措施防止损失扩大等因素。
此外，根据上海高院 《关于审理“二手房”买卖案件若干问题的解答》，李女士未自动履行所有权移转义务前，汪先生尚未取得标的物的所有权，他依据合同约定要求确认房屋所有权归其所有，缺乏基础。因此，对作为出卖人的李女士不履行产权过户义务的，汪先生不能直接要求确认房屋产权归其所有，只能按合同约定要求出卖人履行产权过户义务。
法律小常识
合同的对内效力与对外效力
合同生效，是指合同产生法律约束力。
这包括：1.合同的对内效力，即在当事人之间产生法律效力。一旦合同成立生效后，当事人应当依合同的规定，享受权利，承担义务。当事人依法受合同的拘束。当事人必须遵循合同的规定，依诚实信用的原则正确、完全地行使权利和履行义务，不得滥用权利，违反义务。在客观情况发生变化时，当事人必须依照法律或者取得对方的同意，才能变更或解除合同。
2.合同的对外效力，合同一旦生效后，任何单位或个人都不得侵犯当事人的合同权利，不得非法阻挠当事人履行义务。
3.合同生效后的法律效果还表现在，当事人违反合同的，将依法承担民事责任，必要时人民法院也可以采取强制措施使当事人依合同规定承担责任、履行义务，对另一方当事人进行补救。
编辑：薛华 icexue0321@163.com
南京户口政策 6大调整迁入政策解读
南京市《关于改革和加强城市户籍管理工作为推进城市化与城市现代化服务十项措施》今天开始全面实施，市公安局向社会公布了调整后的有关户口迁移政策，这是南京城市户籍管理制度改革的又一重大举措。南京市公安局负责人接受记者采访时表示，新颁的“十项措施”与现行户籍管理制度相比，对以下六个方面进行了重大调整。
1、进一步放宽引进人才的户口迁移政策。凡南京市引进的各类优秀和紧缺人才，其本人、配偶的未成年子女可整户在南京落户;引进优秀人才已在南京落户的，其配偶投靠不受年龄、婚龄限制;引进人才到省、市重点建设工程及南京的县辖范围内工作，在市区有居住条件的其本人、配偶及未成年子女可在市区落户。
2、全面实行投资、纳税、买房人员在南京登记常住户口政策。凡个人在南京投资100万元以上，或者私营企业主连续两年每年纳税2万元以上，个体工商户连续两年每年纳税1万元以上，在南京有合法固定住所人员，以及在南京购买成套商品房的人员，允许其本人、配偶和未成年子女整户在南京登记常住户口。①其中购买成套商品房达到60平方米可办理3人，购房面积每递增20平方米可增办1人。外商、港、澳、台胞在南京投资20万美元以上，其国内亲属在南京有合法固定住所的，可允许1人来宁落户，每增加10万美元可增办1人。
3、积极吸引市外企业来宁投资、纳税的户口迁移政策。在南京投资100万元、建成投产1年以上或年纳税连续两年达20万元以上的市外驻宁企业，其法人代表和具有中级以上职称的中层经营管理人员，在南京有合法固定住所，允许本人、配偶和未成年子女整户在南京登记常住户口。
4、服务于国有企业深化改革的户口迁移政策。对南京国有企业按规定引进的科技人才和企业管理人员，在南京有合法固定住所的允许本人、配偶和未成年子女整户在南京登记常住户口。
5、符合城市化发展需要的其他人员的户口迁移政策。②外地生源应届大专以上毕业生符合南京就业政策规定的人员;③外地生源往届大中专毕业生已被南京单位录、聘用连续工作满3年以上，在人才服务机构办理了人事代理和社会保险，具有合法固定住所的人员;人事劳动关系非市内隶属但具有独立法人资格的单位录、聘用的具有大专以上学历或中级以上职称的管理技术人员和具有特殊专长的技术工人，经省、市人事或劳动部门鉴证并纳入南京社会保险管理，具有合法固定住所的人员。
6、夫妻投靠户口迁移政策。对夫妻一方户口在农村，要求来宁投靠人员结婚满5年、年龄满30周岁的，准予投靠落户。
受 理 提 醒 单
尊敬的居民同志，您好：
欢迎您到本中心(派出所)办理有关户口事宜，为维护您的合法权益，请仔细阅读下列有关内容并签名，本中心(派出所)将竭诚为您做好服务。 … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … …… … …
本人姓名____________身份证号__________________________________________前来办理(迁移户口人姓名)______________________________________________________的(相应户口类型打√)□夫妻投靠、□购房入户、□子女投靠父母、□父母投靠子女、□随军、□变更(□姓名、□出生日期、□民族、□籍贯)、其它__________ 户口事宜，经我检查：
1、我提交的所有证明材料来源合法正当;
2、材料中的内容及项目真实、正确、无差错，如有虚假，我愿承担法律责任。
3、本人需说明的事项：_____________________________________________________ _______________________________________________________。
本人签名：____________________
联系电话：____________________
年
月
日
户口迁移申请
雨花台公安分局：
本人姓名____________________(填写申请人姓名)，户口在______________ _____________________________________________________________(填写申请人现户口所在地的详细地址)。
现因(相应户口类型方框内打钩)□夫妻投靠、□子女投靠父母、□父母投靠子女、□购房入户、□录用公务员、□工作调用、□录用往届大学生、其他___________________，申请将____________________________________________(填写迁移户口人姓名以及与申请人的关系，如本人某某某、配偶某某某、子女某某某、父母某某某)等人户口迁入南京雨花台区________________________________________ ______________________________________________(填写南京市雨花台区落户地的详细地址)。
申请人：______________________ ________年________月________日
本人情况是挂靠单位集体户口，办理护照流程分享如下： 第一步：人才服务中心户口页(中午休息时间为12：00-14:00)
去人才服务中心9或者12号柜台凭身份证拿户口页原件，并在门口的复印处将户口页原件复印后，再去11号柜台将户口页复印件盖章，11柜台会问你用途，比如说办护照、港澳通行证等等?可以据实回答。你想办几个证就给复印几份，柜台MM都会按你说的写上用途然后敲章。
记得哈，办护照的话这会儿一定要顺便把身份证也给复印好，跟户口页一样，办几个证就复印几张户口页跟几张身份证。一元钱一张，甭嫌贵，后面你就发现，虽然复印的大婶儿态度不咋的，但请看在她风韵犹存的情况下，爽快掏钱吧。
俺吃过亏后的人肉经验哪，话说那会也就那么看她不爽下，咱就少复印了份身份证，哎，就多出了一条排队的记录。后话后话。
人才服务中心地址 ： 北京东路63号，外国语学校对面儿。公交站点：北京东路。电话自个儿在南京人才人事网上去瞧哈。
第二步 玄武公安局盖章(中午有人值班有人盖章)
这个很简单啦，就是把户口页原件跟复印件拿去玄武公安局给盖章就行。
公交44路总统府下，建议打车，可能13米够了吧，走路的话总统府下了还得走2个路口。问路可在报亭那问，不买东西老板娘的回答也很热情。
还有个办法，人才中心的时候就留心看下周围的人，44路上车的时候就很有可能瞧见熟悉面孔，事实上俺就是跟着一红衣服MM出发的，虽然中途很没经验的跟丢，但是公安局的柜台前一个盖章的，就是那红衣服。
第三步：南京市公安局出入境管理处 (中午休息时间11:30-14:00) 一到处入境办证中心，
首当其中动作：咨询台2个MM那拿号。办证中心叫号办事儿。 甭管表格是否填了相片是否拍了，反正先拿号。拿号顺便找咨询台MM拿办证表格。反正咱是一哧溜拿了护照跟港澳通行证的表格。要经验?跟着那汹涌至咨询台的人群就行。 其次：照相及复印。 (相片+身份证复印件+户口页)
康宁照相也在办证中心里面，中午也休息，不过开门的时间比办证中心稍早，所以办证中心门还没开就有人在排队去大门排队时间早的话你也早点去把大头照给拍了吧。所以，如果你是还没拿到号就开始拍照，那么一定要记得拍好照就去领号码，排队取照片的时间重磅建议在拿到号之后;如果是拿号后再拍照，那要记得噢，拿到号就赶紧奔康宁。 8晓得出国的人咋那多，反正到处都在排队，只要你在康宁照相，那么排队取相片的时候顺便把该复印的都复印好吧，一元钱一张。记得抬头瞧LED屏，关注手中的号码是否已过。 这个步骤，俺的人肉经验如下：
A。人才中心复印好足够份数的户口页及身份证，正反复印在一张A4纸喔。
B。提前到公安局门口那一排小店去拍照，目标很明显，都黄底红字的大号印刷体出国证件拍照。不用怀疑，尽管他们不是康宁，尽管他们的照片没有条形码，但是照片真的能用喔。20米八张。
反正咱是去拍了8张，尽管当时很是游移，8过老板都说不能用随时过来退，人家那店在那生意做得，瞧那衣服的干净程度，估计是有些年份了，存在即是道理，姑且相信。 ^_^，其实你可以找拍照老板要张 护照登记表，然后就在那提前填好。当然，注意时间，比14点最起码早个10分钟，那是一定要出现在办证大厅的门口候着开门拿号了。
人肉经验，问过咨询台的MM后，人讲，没有条形码的PP也可用，贴2张即可。嘻嘻，能省20米干嘛不省呢，还能省时间省排队，多省事儿，康宁那边那个闹哄哄排队照相的状况，头昏脑胀。
一张申请表又上角标明处，另一处为个人签名水平位置靠最左边。甭担心，办证大厅那有填写样本，有浆糊贴PP，还有专门的民警咨询台。 注：工作经历写3条，没3条的写学校凑一条 记得噢，随时关注手中的号码是否有跳号。
一切准备妥当：身份证原件+复印件，户口页原件+复印件，贴2张PP+签字的申请表。 到号柜台接受你的文件后，如果过去拿不方便的话可以告知柜台说要办EMS快递，柜台MM会给你一张单子，跟你说办理EMS后需要再交还给她。
记得哈，拿了后要先去EMS旁边的银行柜台缴费，护照200米，再去EMS办邮寄，22.5米，搞定拿好EMS回单自己保留，然后将盖了EMS快件蓝色章的单子回交给柜台就行。 至此，OVER。前提准备资料：
1. 身份证原件及复印件。 2. 户口簿原件及复印件。如果没有户口簿的，就比如我们这些集体户口的刚毕业的大学生，可以拿集体户口的常住人口登记表，或者户籍证明。(注明：南京市派出所已经不再授予户籍证明的办理，而如果需要办理户籍证明来申办居住证的同学，可以在拿到常住人口登记表，复印一下，然后拿到派出所去盖章，这个盖了派出所公章的常住人口登记表的复印件就具有户籍证明的效力。) 3. 照片(这个照片比需要求有条形码的而且是指定康宁公司，可以直接到出入境管理处拍照，甚至包括复印的都可以直接在这个窗口进行。照片速拍速取，2分钟内就可以拿到，费用40元人民币。)
4. 因私出国申请表(可以提前在网上下载，预先打一下草稿，当然也可以直接去领，那边人的态度还是不错的，可以多次领取，如果有必要的话) 过程其实很简单，只要认真填写了中国公民因私出国申请表之后贴上照片，拿上所需的认证资料，就可以取号办理了。 然后去指定窗口缴费，200元。
需要快递的话，也可以到固定窗口办理快递业务。
我是10：50才到了出入境管理处的，而这里的作息时间是：8：30——11：30 下午： 2：00——5：00。而我在中午午休之前，就办理好了。所以说，如果顺利的话，不需要很长时间的40分钟足够的了。
天津户籍政策
1.引进人才户口
本市企业引进的具有研究生以上学历人员在我市注册的企业工作，准予本人、配偶及其未成年子女在津落户。
外省市具有大学本科学历(只限于全日制普通高校的毕业生，不含业大、职大、自学考试等成人教育取得本科学历的人员)，年龄在35周岁以下的，已在我市注册的企业工作并签订劳动合同的，允许本人户口迁入我市，农业户口可办理"农转非";在我市注册的企业中工作满3年，具有合法固定住所的，可申报其配偶及未成年子女户口迁入我市，并可办理"农转非"。具有我市常住非农业户口的本科学历人员，已在我市注册企业中工作满3年，要求配偶及子女迁入我市或"农转非"的，可参照此规定办理。需提交个人书面申请、身份证复印件、户口簿复印件、单位或居(村)委会证明、结婚证复印件、学历证书复印件、引进单位证明、劳动合同复印件和单位营业执照(副本)复印件。
2.投配偶户口
外地或本市农业户口的人员与我市居民结婚,年龄在35周岁以上,并且投靠配偶10年以上的人员,可准予在配偶户口所在地落户,18周岁以下的子女可以随迁。对其中外地或本市农业户口人员与我市患严重疾病或残疾的居民结婚,年龄在30周岁以上,在津居住5年以上的,可照顾在配偶户口所在地落户,子女可以随迁。需提交个人书面申请、身份证复印件、户口簿复印件、单位或居(村)委会证明、结婚证复印件,因病残投配偶还要提交指定医院证明和残疾程度照片,离婚再婚的还要提交离婚证件复印件。
3.应届大学毕业生落户
应届本市生源外地高校毕业生，已落实就业单位的，可在工作单位所在地落集体户口，也可迁回家中或在亲朋处落家庭户口;没有落实就业单位的，户口可在院校所在地保留两年，本人愿意迁回的，可以迁回入学前户口所在地。
外地生源应届本科毕业生，在我市有接收单位，持经市教委编号盖章的《报到证》、《户口迁移证》及与就业单位签订的就业协议到市公安局户口办公室办理手续。因租、借个人房屋等原因不具备登记户口条件的，允许其在服务处所所在地登记集体户口，或在津亲朋处登记家庭户口。
4.离、退休人员户口
家庭基础在津,单身在外地工作,按国家规定办理离、退休手续来津投靠配偶,需提交个人书面申请、身份证复印件、户口簿复印件、单位证明、结婚证复印件和退休证复印件,因病提前退休的还要提交劳动鉴定委员会证明。
根据《暂行办法》规定，转业军人的安置地有以下几种选择。
1.军队转业干部一般由其原籍或者入伍时所在省(自治区、直辖市)安置，也可以到配偶随军前或者结婚时常住户口所在地安置。
2.配偶已随军的军队转业干部，具备下列条件之一的，可以到配偶常住户口所在地安置：
(1)配偶取得北京市常住户口满4年的; (2)配偶取得上海市常住户口满3年的;
(3)配偶取得天津市、重庆市和省会(自治区首府)城市、副省级城市常住户口满2年的;
(4)配偶取得其他城市常住户口的。
3.父母身边无子女或者配偶为独生子女的军队转业干部，可以到其父母或者配偶父母常住户口所在地安置。未婚的军队转业干部可以到其父母常住户口所在地安置。
父母双方或者一方为军人且长期在边远艰苦地区工作的军队转业干部，可以到父母原籍、入伍地或者父母离退休安置地安置。
4.军队转业干部具备下列条件之一的，可以到配偶常住户口所在地安置，也可以到其父母或者配偶父母、本人子女常住户口所在地安置： (1)自主择业的;
(2)在边远艰苦地区或者从事飞行、舰艇工作满10年的; (3)战时获三等功、平时获二等功以上奖励的; (4)因战因公致残的。
5.夫妇同为军队干部且同时转业的，可以到任何一方的原籍或者入伍地安置，也可以到符合配偶随军条件的一方所在地安置;一方转业，留队一方符合配偶随军条件的，转业一方可以到留队一方所在地安置。
6.因国家重点工作、重点建设项目、新建扩建单位以及其他工作需要的军队转业干部，经接收单位所在省(自治区、直辖市)军队转业干部安置工作主管部门批准，可以跨省(自治区、直辖市)安置。符合安置地吸引人才特殊政策规定条件的军队转业干部，可以到该地区安置。
你丈夫今年转业，按照规定你需要在沪居住满三年，也就是说你要在零五年取得上海户口，你丈夫就可以安置进沪了。根据你说的，你零四年取得了上海户口，按理说应该是可以的，问题就出在这个集体户口上。集体户口有很多种，有的是学校学生的集体户口，这个是不承认的，如果是人才市场的集体户口也不承认的!现在普遍承认的是学校老师的集体户口，企业的集体户口也是承认的。但是有些地方还有规定，说没有根据这个集体户口开具的身份证也是不承认的。所以我也不知道你的具体情况。仅能给你回答到这里。
这个政策的确像你说的，并不合理，但是因为上海，本身城市户口很难进，我们单位只有研究生可以直接落户口，本科生只有居住证，并不负责户口。所以北京上海等城市又有了这样的不合理的规定。现在最好你再和人事局联系一下，让他们出具具体的规定，再通过部队领导和上海市人事局通一下气，看看有没有折衷的办法。祝你好运!
合肥市公安局户籍办理工作暂行规定(有删节)
http:// 2004年3月28日 10:17 合肥晚报
随着户籍政策的进一步放宽，以及公安部便民利民措施30条、省公安厅便民利民措施23条、市公安局《服务经济建设、加快合肥发展的五十条措施》和《关于贯彻公安部、省公安厅便民利民措施，规范户籍管理的通知》等有关文件的贯彻执行，我市户口迁移等工作出现了许多新情况、新问题，户口办理的权限、程序及相关证明材料的出具发生了很大变化。为方便群众办理户口，同时为各级公安机关办理户口提供便于操作和管理的统一标准，近日，市公安局根据《中华人民共和国户口登记条例》及相关的法律法规和户口政策，结合我市户籍办理工作实际，对户籍办理的方法、程序和应具备的申报材料出台了新的规定，为方便群众了解有关户籍管理规定，本刊本期特予以刊登。
一、户口登记
(一)国内新生婴儿出生入户：新生婴儿随父随母自愿选择。
1.所需材料：
(1)婴儿《出生医学证明》;(2)父母结婚证;(3)居民户口簿;(4)父母身份证明。
2.办理程序：
派出所直接办理。
户口登记部门每季度向计划生育部门通报新生婴儿户口登记情况。
(二)国内公民收养弃婴
1.所需材料：
(1)收养人持主管部门出具的《收养公证书》或《收养证》;(2)收养人合法有效的身份证件;(3)收养人申请书。
2.办理程序：
(1)1992年4月1日《收养法》实施前，收养查找不到生父母的弃婴和儿童，以及社会福利机构抚养的孤儿，且已经建立事实收养关系的，根据司法部《关于办理收养法实施前建立的事实收养公证的通知》(司发通1993125号)的规定，收养人持有关材料到其住所地公证机关办理事实收养公证;《收养法》实施后，收养查找不到生父母的弃婴和儿童，以及社会福利机构抚养的孤儿的，根据《收养法》和民政部关于《中国公民办理收养登记的若干规定》的规定，收养人应到县级以上人民政府民政部门办理收养登记并领取《收养证》。
派出所直接办理。
二、注销和恢复户口
(一)出国出境人员
取消出国、出境1年以上的人员注销户口的规定。
在国外、境外定居的人员，根据《中华人民共和国出境入境管理法实施细则》有关规定，凭外交部门开具的注销户口通知书即可办理。
以往已经注销户口的，若要恢复户口，凭中国签发的有效护照与健康证明书、出入境管理部门恢复入户通知书办理。
办理程序：派出所直接办理。
(二)劳改、劳教人员
1.取消被判处徒刑、被决定劳动教养人员注销户口的规定。2.以往已注销户口的被判处徒刑、被决定劳动教养人员需要恢复入户的，凭刑满释放证、解除劳动教养决定书，直接到原户口所在地恢复入户。
(三)死亡注销
1.所需材料：
(1)正常死亡的，凭死者的户口簿、身份证和卫生防疫部门出具的死亡证明;(2)非正常死亡的，凭死者的户主、亲属、抚养人或邻居申报、相关部门证明和死者的户口簿与身份证。
2.办理程序：
派出所直接注销户口。
(四)原籍我市的离退休人员回迁
1.所需材料：(1)凭市离退休安置办公室出具的接收安置函;(2)本人申请报告;(3)本人和子女的《居民户口簿》、居民身份证、户籍证明。
2.办理程序：
子女户口所在地派出所直接办理入户或准迁手续。离退休人员回农村的，不改变户籍性质。
三、分户、立户
1.所需材料：
(1)房产证明;(2)家庭实际生活状况。
2.办理程序：
凭相关证明和民警调查材料，派出所直接办理。
同主管人共同居住一处的立为一户，以主管人为户主;单身居住的自立一户，以本人为户主;居住在机关、团体、学校、企业、事业单位内部和公共宿舍共立一户或分别立户。
因征地、拆迁等原因经市公安局决定户口冻结地区、夫妻关系、未成年子女等不予分户。
四、户口迁移
(一)市内户口迁移
1.所需材料：
投靠直系亲属、分房、购房、换房的，凭《结婚证》、《居民身份证》、《居民户口簿》、《房地产权证》。
2.办理程序：
派出所直接办理。
(二)市外迁入
直系亲属间投靠的;
1.所需材料：
(1)本人或监护人、法定代理人申请;(2)原籍公安机关户籍证明;(3)夫妻关系的凭《结婚证》、父母子女关系凭《出生医学证明》或原籍乡(街道)和村(居)委会亲属关系证明;(4)父母投靠子女的，子女必须是成年人，且有合法固定的住所和稳定的经济来源;(5)子女投靠父母的，子女必须是18周岁以下的未成年人。
2.办理程序：
派出所审核所当场办理。
(三)录用公务员、招工、顶替及公务员、职工工作调动
1.所需材料：
(1)本人申请和单位证明;(2)市级组织人事、劳动部门录用、招聘证明;(3)市级组织人事、劳动部门调令、接收证明，垂直领导的单位和部门须有省一级单位的调令;(4)迁入人的户籍证明、身份证明。
2.办理程序：
凭上述证明材料，派出所直接办理。
五、军人户口
(一)被批准服现役的应征公民，凭《应征公民入伍通知书》到常住户口所在地的户口登记机关注销应征公民的户口。对部队按规定退回的不合格新兵，凭相关决定，到原户口所在地派出所予以复户。
(二)复员、退伍军人回原籍落户，凭民政部门安置办公室开具的《入户介绍信》予以落户。
(三)转业干部凭组织、人事部门入户介绍信及所附的随迁无工作的家属名单办理落户的手续，随同调动工作的配偶，凭劳动或人事部门同意调入的证明予以落户。
1.所需材料：
(1)入户介绍信;(2)调令、命令;(3)劳动人事部门或乡、镇、街道出具的无工作证明;(4)原籍公安机关户籍证明;(5)合法固定住所证明(或单位集体户口簿)。
2.办理程序：
派出所凭相关证明材料直接办理。
(五)军官家属随军入户
1.所需材料：
(1)干部家属随军呈批报告;(2)部队团以上政治部门批文;边防、消防总队政治部门批文;边防、警卫系统的公安厅、局政治部门批文;(3)劳动人事部门或乡、镇、街道出具的要求迁入人无工作证明;(4)要求迁入人原户口所在地公安机关户籍证明。
2.办理程序
上述材料齐全，由市公安局户政处直接办理。
七、购买成套商品住宅房申请入户
1.所需材料：
(1)购房人申请报告;(2)要求迁入人户口所在地公安机关出具的户籍证明;(3)结婚证及复印件、未成年子女(18周岁以下)出生证及复印件或乡镇、街道、村(居)民委员会出具的直系亲属关系的有效证明;(4)《房地产权证》、购房发票原件复印件;(5)
购买二手商品房的，应出具契税发票、《房地产权证》原件及复印件;按揭购买商品住宅房的，应出具按揭银行抵押房产贷款证明复印件。
2.办理程序：
凭上述有效证明，派出所责任区民警填写《申请迁入户口情况登记表》报派出所、分局和市局审批。购房人的非直系亲属和已成年子女不得申报户口迁入。
八、投资、兴办实业申请入户
1.所需材料：
(1)个人申请报告;(2)要求迁入人户口所在地公安机关出具的户籍证明;(3)结婚证及复印件、未成年子女(18周岁以下)出生证及复印件或乡镇、街道、村(居)民委员会出具的直系亲属关系的有效证明;(4)会计师事务所出具的验资报告、《工商营业执照》及复印件，个体工商户三年累计纳税五万元以上，私营企业年纳税五万元以上的纳税票据及复印件;(5)合法固定住所证明，如购买、单位正式分配的住房等相关证明：房地产权证明、土地使用证明、房屋租赁证明(不含出租房屋)等。
2.办理程序：
凭上述材料与证明，派出所民警填写《申请迁入户口人员登记表》，报派出所、分局、市局审批。
十、全日制普通大中专院校学生户口
(一)原我市生源的应届全日制普通高校及中等专业学校毕业生，毕业后未落实工作单位的，可凭毕业证书、户口簿，直接将户口迁至入学前户口所在地。此类户口在派出所直接办理。
(二)全日制普通高校及中等专业学校录取的新生，可自主选择是否办理户口迁移手续。如需迁移，可凭大中专院校录取通知书、居民户口簿、居民身份证等证明材料到户籍所在地派出所直接办理。
(三)应届全日制普通高校毕业生
1.所需材料：
(1)毕业证书;(2)全国高等普通学校毕业生就业报到证或派遣证;(3)用工(聘用)单位与毕业生签定的就业协议书;(4)户口迁移证。
2.办理程序：
凭上述证明材料，到工作单位所在地或有合法固定住所所在地派出所直接办理。
(四)非应届全日制普通高校毕业生
1、所需材料：
(1)毕业证书;(2)用人(工)单位录(聘)用手续;(3)劳动合同;(4)户口证明材料。
2.办理程序：
凭上述证明材料，到工作单位所在地或有合法固定住所所在地派出所申请，派出所审核后，报分局审批。
(五)全日制普通高校毕业生，暂时没有合法固定住所的，可在人才市场(交流中心)登记为常住集体户口。
1.所需材料：
(1)房产证;(2)户口证明材料;(3)省、市人才市场(交流中心)有关证明。 2.办理程序：
有合法固定住所的，凭前两项所需证明材料，派出所当场办理。暂无合法固定住所的，派出所审核后，报市局审批。
(六)全日制普通中等专业学校毕业生
1.应届毕业生毕业后已落实工作单位的，可凭毕业证书、普通中专学校毕业生就业报到证或派遣证、用人(工)单位与毕业生签定的就业(聘用)协议书、户口迁移证等证明材料，到工作单位所在地或有合法固定住所所在地派出所申请，派出所审核后，报分局、市局审批。
2.非应届全日制普通中等专业学校毕业生要求在我市落户的，凭毕业证书、用人(工)单位录(聘)用手续、劳动合同、户口证明材料，到工作单位所在地或有合法固定住所所在地派出所申请，派出所审核后，报分局、市局审批。
(七)2003年8月7日以后，原籍在我市的应届全日制大学毕业生，到西部或外地工作的，可以根据本人意愿，将户口迁回原籍。
1.所需材料：
(1)全国高等普通学校毕业生就业报到证或派遣证;(2)毕业证书;(3)户口迁移证;(4)居民户口簿。
2.办理程序：
凭上述证明材料派出所直接办理。
(八)毕业时未落实就业单位的全日制普通高校毕业生，可申请将户口在两年内继续保留在原就读学校或安徽省大中专毕业生就业指导中心。待落实工作单位后，将户口迁至工作单位所在地;超过两年未落实工作单位的高校毕业生，学校或就业指导中心可将其户口迁回其入学前户籍所在地。
(九)高校学生转学、退学落户，凭相关证明，到派出所直接办理。对从农村入学的学生，退学入户时可根据本人意愿转为农业户口。
(十)技工学校从农村招生，被招收录取的学生要求办理农转非的，凭省技工学校招生办验印的《技工学校招生录取通知书》(含复印件)和技工学校开具的入学证明，由本人提出申请，报派出所、分局审批，就地进行农转非。技工学校学生毕业后，凭与用人单位(包括非公有制用人单位)签订的劳动合同、技工学校毕业证书、本人申请，经用人单位所在地派出所、分局审批，办理户口迁移或入户手续。
十三、几种不常见的户口管理方法
(一)户口簿丢失
取消户口簿丢失补领要登记挂失的办法，户主提出书面申请，凭身份证等有关证明到派出所直接申请补领。
(十一)户口迁移证件丢失的，原迁出地在证明其未入户后，予以补开证明，证明内容与迁移证件上的项目相同，迁入地凭证明予以登记入户。
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