新公共服务公共管理论文

摘要：20世纪70年代末80年代初在西方国家兴起的“重塑政府”改革是以新公共管理为导向的。今天小编给大家找来了《新公共服务公共管理论文 (精选3篇)》相关资料，欢迎阅读！

新公共服务公共管理论文 篇1：

继承与超越：从新公共管理到新公共服务

[摘 要]西方新公共管理和新公共服务是在继承和批判传统公共行政的基础上发展起来的全新的公共行政理论，二者的产生和发展有着特殊的理论基础和时代背景，虽然都具有一定意义上的开创性，但是它们也饱受争议。客观分析和认识新公共管理和新公共服务理论的价值，辩证看待这两种理论在我国的适用性，对于我国建设服务型政府、完善社会治理体系和提高社会治理现代化水平具有十分重要的借鉴意义。

[关键词] 新公共管理；新公共服务；社会治理；服务型政府；行政体制改革

自20世纪70年代，西方国家开始对传统公共行政进行反思，马克斯·韦伯所主张的科层制暴露出越来越多的弊端，官僚制政府成为众矢之的。无论是政府官员，还是学者和普通民众，对“大政府”的治理模式能否真正解决社会治理中存在的问题不断提出质疑。奥斯本和盖布勒的新公共管理理论逐渐被大众接受和认可，政府再造和政府改革迅速在西方发达国家蔓延。可当新公共管理理论风靡全球的时候，质疑和批判之声也随之而来，尤其是登哈特夫妇《新公共服务：服务，而不是掌舵》一书的出版，标志着一种不同于新公共管理理论的形成。当然，新公共服务理论也并非完美，它的实践价值也遭到了学界的质疑。但不可否认的是，新公共管理和新公共服务这两种理论都开创了新的公共行政理论形态，为公共行政探索出一条新的发展道路，对我国的社会治理和政府机构改革具有重要的借鉴价值。

一、新公共管理与新公共服务的主要内容

（一）新公共管理

新公共管理，主要是在批判传统公共行政的基础上形成和发展的一种理论形态，其中把传统官僚制作为批判的重点。新公共管理以公共选择理论和管理主义为理论基础，政府部门的工作人员被假定为具有经济利益动机，主张建立“企业家政府”；同时，借鉴私营部门的管理经验，对政府机构进行改造。英国著名管理学家胡德教授曾经归纳过新公共管理的特质：在公共管理部门实施专业化管理和绩效考核制度；特别强调产出控制，对实际成果的重视甚于对过程和程序的关注；引入竞争机制，打破部门之间的藩篱，重视部门之间的协作与重组，降低管理成本，提高服务质量等。

奥斯本·戴维和特德·盖布勒在《改革政府：企业家精神如何改革着公共部门》一书中详细阐明了他们的新公共管理理论，主要是围绕着政府这一特殊的社会治理主体而展开的：第一，关于政府的定位，掌舵而不是划桨；第二，政府工作人员不宜事必躬亲，应学会授权，让公众参与社区管理；第三，把竞争机制引入政府机构中，提高政府服务的质量；第四，改变传统政府照章办事的形象，培养政府及其工作人员的使命感和积极性；第五，更加重视政府的效益，按照效益分配预算开支；第六，“顾客”是政府的驱动力，摒弃官僚制；第七，节减政府开支，注重投入与产出比；第八，更加注重政府工作的预见性，而不是简单的“治疗”；第九，变革科层制，主张各部门之间的分工协作；第十，以市场为导向对政府进行改革。以上措施的最终目的，就是为了打造一个具有企业家精神的政府，“用‘企业家精神’克服‘官僚主义’”[1] 4，从而提高政府的行政效率，提高社会治理水平。

（二）新公共服务

作为一种全新的公共行政理论，21世纪初登哈特夫妇指出，“所谓新公共服务，指的是关于公共行政在以公民为中心的治理体系中所扮演的角色的一套理念”[2] 6。新公共服务的理论来源主要有：第一，民主公民权。公民权涉及的是个人影响该政治系统的能力，它意味着对政治生活的积极参与。第二，社区与公民社会的模型。社区成员之间存在着广泛的共同利益，这是一个需要被保护和关注的社会系统。第三，组织人本主义。在组织管理中，通过设置特定的组织目标来实现对人行为模式的管理。

登哈特夫妇在《新公共服务：服务，而不是掌舵》一书中，阐述了新公共服务理论的主要内容：第一，服务于公民，而不是服务于“顾客”。第二，树立公共利益观念，公共行政部门为公共利益的实现提供舞台，鼓励公民采取一致的行动。第三，重视公民民主，激发公民社会参与的自豪感和责任感。第四，公民应履行相应的义务，政府关注公民的声音。第五，政府的责任是多方面的，而不应单纯地关注市场。第六，重视人，而不只是重视生产率。第七，公民权和公共服务比企业家精神更重要。基于以上框架可以看出，新公共服务更加重视公民权和公共利益，以公民协商对话和公共利益为基础，并充分实现二者的结合。新公共服务打破传统的政府中心论，将公民视为公共行政的中心，重视公民意识的培养和公民权的实现，强调公民参与在社会治理中的重要作用。

二、新公共服务对新公共管理的继承与超越

新公共服务理论对新公共管理理论并不是简单的否定，而更多的是一种理性的反思和建设性的批判。“从理论传承的视角来看，新公共服务理论是对新公共管理理论的一种扬弃和超越，它试图在承认新公共管理理论对于改进当前公共管理实践所具有的重要价值、并在摈弃新公共管理理论特别是企业家政府理论的固有缺陷的基础上，提出并建立一种更加关注民主价值和公共利益、更加适合于现代公民社会发展和公共管理实践需要的新的理论选择。”[3] 29

（一）在治理主体上的超越

在新公共服务理论看来，政府不再是唯一的社会治理主体，而是社会治理活动的重要参与者；新公共服务理论主张社会治理的主体多元化，政府只能而且必须作为社会治理活动的参与者。“公共行政官员不仅必须共享权力、通过民众展开工作、作为中间人促成解决问题的方案，而且必须把他们在治理过程中的作用重新概括为负责任的参与者而非企业家。”[4] 44同时，政府的主要职能不再是社会管理，而是提供社会服务；强制性的管控也不再是化解社会矛盾的主要方式，以中间人或者调停人的角色，组织协调社会治理各主体充分发挥各自的职能，使社会治理主体之间形成良性的协调机制从而使社会治理的功能得到最大程度地发挥，这是新公共服务理论对政府作为特殊社会治理主体的定位。“政府的治理角色不是高高在上的‘空中交通管制者’，而是‘机场建设者’，亲自辅导、协助、培育和授权民众来创建‘美好社会’。政府依靠的不是管理控制的办法，而是当经纪人、协商以及解决冲突的技巧。”[5] 103

如果说新公共管理注重与市场的结合，那么，新公共服务则更加注重与社会的结合。新公共管理理论根据市场经济所追求的“经济、效率、效益”的原则，主张打造“企业家式政府”，将市场经济的竞争机制引入到政府等公共部门领域，侧重于行政效率的提高和经济效益的追求，最终的结果就是政府与市场紧密结合，市场经济的一系列弊端，也必然会在公共管理领域有所表现。新公共服务在注重与市场相结合的同时，非常注重与社会的结合。市民社会和社区不仅是新公共服务的理论来源，而且也成为新公共服务学派关注的焦点。社区中的成员是相互尊重、彼此需要的公民，他们之间存在着一定的信任和合作关系，社区具有很强的凝聚力和归属感，成为社会治理的一个重要主体。

（二）在治理理念上的超越

在政府职能方面，新公共管理理论认为，政府应“掌舵”而不是“划桨”；而新公共服务理论则认为，政府的职能是“服务”而非“掌舵”。政府的权力具有至高无上性，但是并不意味着政府的权力是无限的。新公共服务理论认为，政府的权力不仅是有限的，而且要围绕着“为人民服务”这个核心目标而行使。“现代政治的使命就是对国家权力施加制约，把国家的活动引向它所服务的人民认为是合法的这一终极目标上。”[6] 1通过比较两种理论对政府职能的定位，可以看出它们在治理理念上的不同：新公共管理坚持“顾客导向”，以“顾客满意”为宗旨；新公共服务坚持“公民导向”，以“公民满意”为宗旨。

新公共管理理论坚持“顾客导向”的原则，政府以“顾客满意”为宗旨。公众被隐喻为“顾客”，这里的“顾客”指的是政府机构直接服务的个体，是享受政府提供的公共服务、使用公共产品的人。公民成了“顾客”，并且“顾客导向”成为政府行政的原则，这种用经济学理论解决政治问题的做法，在一定程度上提高了公民自主选择政府提供服务的权利，同时，政府受到“顾客”的驱使，不得不提高行政效率和提供服务的质量。与官僚制政府相比，企业家政府在很多方面确实有很大的优势。但是，顾客本身的性质决定了公民只能处于被动接受服务的地位，而没有主动参与社会政策制定和社会治理的机会，也没有从根本上扭转公民的地位。

新公共服务理论认为，公民不是顾客，顾客追求的只是狭隘的自我利益，自我利益之间往往都是相互冲突的，因此，顾客之间没有共同的目的和共同的利益。但是事实上，真正的公民是具有公民意识和公民权的，不仅具有法律所确认的合法身份，而且享有一定的权利和必须要履行的义务。他们不仅关注自己的利益，而且还会更多地关注社会公共利益。“公民会去做一个民主政体中公民应该做的事情——他们会去管理政府。”“行政官员应该把公民视为公民（而不是把公民仅仅视为投票人、当事人或‘顾客’），应该分享权威和减少控制，并且应该相信合作的功效。”[2] 29只有政府与公民、社区之间形成良性的互动合作关系，才能取得最佳的社会治理效果。

（三）在价值取向上的超越

新公共管理理论认为政府的行为由“顾客驱动”，新公共服务理论则认为政府的行为由“公民驱动”，是把公民当作“顾客”，还是把公民当作公民，在很大程度上反映了在两种不同理论指导下政府作为社会管理主体在价值取向上的不同。

首先，新公共服务呼吁维护公共利益。新公共管理主张再造政府，这种再造的政府是以市场模型理论为行动指南的。政府只是像市场一样为“顾客”的选择提供舞台，公民作为“顾客”可以根据自己的利益需要做出选择，公民作为“顾客”，不需要为其他人的利益考虑。新公共管理理论认为，社会成员只要关注自己的利益，就能够推动公共利益的实现。即便是在管制的情况下，指导的力量仍然是各自的利益，而不是发现共同的利益，并齐心协力共同达到这个利益。“与新公共管理（它建立在诸如个人利益最大化之类经济观念之上）不同，新公共服务是建立在公共利益的观念之上的，是建立在公共行政人员为公民服务并确实全心全意为他们服务之上的。”[7] 207新公共服务倡导政府建立集体的、共享的公共利益观念，其目的是要形成共同的利益和共同的责任，从而提高整个社会的凝聚力和向心力，促进社会利益共同体的形成。

其次，新公共服务强调尊重公民权利。新公共管理把公民视为“顾客”，虽然顾客是市场经济的主体，与企业之间在地位上是平等的，但是，顾客始终是由企业所支配的，顾客能够选择的服务和产品只能由企业来提供。顾客有一定的自主权，但是这种自主权仅仅局限于自主选择权。政府作为“企业家政府”与公民（顾客）之间的关系也深受市场理论的影响，这种关系不是一种权利义务关系，而是一种平等的交易关系，公平正义的价值取向也被效率和效益所取代。新公共服务强调“公民优先”，“公民”的概念不仅包括了权利而且还包括责任，因此作为公民行动的个人必须在社会的改良中发挥积极的作用。公民需要在行动中追求共同的善，并且和政治系统的核心价值（政治参与，政治公平、正义）保持行动上的一致。当一个公民成为一个公共行政人员的时候，他不仅要承担作为公民的责任，而且要为其他公民而工作。新公共服务重视公民权，希望通过市民社会的发展来提高公民的政治参与意识，最大程度地扩大社会治理的公共参与边界。公民是权利和义务的统一体。

三、西方社会管理理论对中国社会治理的启示

（一）坚持“以人为本”的社会治理理念

在政府与公民的关系上，新公共管理理论主张“顾客导向”，政府与公民的关系也就成了“企业家”与“顾客”的关系；新公共服务理论倡导“公民优先”，注重公民权和公民意识的培育，但是这些理论依然无力改变西方资本主义制度下金钱政治的现实。我国是人民当家作主的社会主义国家，人民是国家的主人，政府行政人员只是为人民服务的公仆。2013年党的十八届三中全会中提出，“创新社会治理，必须着眼于最广大人民群众的根本利益”，这充分体现了党和政府坚持以人为本的社会治理理念。

社会治理的着眼点在于个人的发展。个人的自由全面发展，是实现人生幸福的保证。马克思主义一直推崇和向往的共产主义社会，就是每个社会成员可以实现自由全面发展的社会。共产主义作为我们的最高理想，它所追求的个人自由而全面发展的理想状态，也是我党执政的价值导向。习近平同志强调：“坚持以马克思主义为指导，核心要解决好为什么人的问题。”[8] 12

在旧中国，人民是被剥削和压迫的对象，没有基本的生存和发展权利。中国共产党带领广大人民群众推翻旧制度、建立新政权的同时，实现了人民当家作主。新中国的成立，为实现个人的自由全面发展创造了政治条件。1956年三大改造完成之后，社会主义制度在我国得以确定，彻底消灭了阶级剥削和阶级压迫，为个人自由全面的发展提供了制度保障。教育是促进个人发展的重要条件，但是没有强大的经济基础，教育事业的发展必然要受到经济条件的制约，所以我们一直坚持以经济建设为中心，努力为实现个人自由全面发展提供强大的经济支持。生存权和发展权是最基本的人权，在已经解决了生存问题条件下，发展权就显得尤为重要。中国日益强大，在国际舞台上扮演着越来越重要的角色，维护国家主权和保障人民生命财产安全的能力越来越强，为个人的发展营造了良好的国际环境。

人只有在实践中其价值才能得到体现，也只有在实践中其能力才能得到锻炼和提升。只有在人民参与社会治理的实践中，将管理国家社会的权利落到实处，真实地行使了当家作主的权利，才能进一步强化人民的主人翁意识，促进个人的全面发展。同时，也只有人民的广泛参与，才能在政府决策的过程中真正做到最大程度地反映人民的需求、减少决策的失误，才能保证广大人民共享发展成果。

社会治理的落脚点在于人民的幸福。中国共产党的宗旨是“全心全意为人民服务”，习近平同志强调：“带领人民创造幸福生活，是我们党始终不渝的奋斗目标。”[9] 18同时，为人民服务也是我国政府的工作原则。在革命时期产生的群众路线和群众工作方法，党和政府一直沿用至今，并且越来越受到重视。保持同人民群众的血肉联系，是我党最大的政治优势；背离或脱离群众，则是我党最大的危险。因此，党和政府一切的工作，最终的落脚点必然是为了人民的幸福。

（二）转变政府职能，建设服务型政府

社会治理理论倡导社会治理主体多元化，政府不再是唯一的社会治理主体，但是政府仍然在组织协调其他社会治理主体中发挥着重要的作用。政府职能发挥的效果，在很大程度上决定着社会治理的成效。虽然在新中国成立的时候，人民就实现了当家作主，但是由于受两千多年封建社会的影响，“官本位”思想在我国（尤其是基层）依然根深蒂固。个别党员干部忘记党的宗旨，工作中对人民群众态度恶劣，不作为、乱作为等现象严重损害了党和政府的形象。

党的十八大明确指出，“推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变”。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》把政府职能转变列为改革的重要内容，明确要求“必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府”。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，把依法全面履行政府职能确定为深入推进依法行政和加快建设法治政府的首要任务，明确指出“加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”。从近年党的几次重要的会议中也可以看出，转变政府职能，建设法治型和服务型政府已经成为党在今后工作中的一个重要议题。

如何转变政府职能，建设服务型政府，西方公共管理理论给了我们一些启示：首先，新公共管理理论主张建立“以市场为导向的政府”，强调以市场规则改造政府，提高政府的行政效率。我国可以用统一开放、竞争有序的市场规则和科学的宏观调控机制来促进政府在市场治理方面职能的转变。同时，以政府购买公共服务的方式来促进政府服务职能的转变。其次，新公共管理理论主张建立“竞争型的政府”。在我国政府机构改革中，可以用绩效考核等方式来促进政府各部门之间竞争机制的形成，从而促进行政效率和服务群众质量的提高。第三，新公共服务理论重视公民权，主张公民参与行政过程。在我国的政府机构改革中，应日益重视公民意识的培养，充分尊重公民的基本权利，提高公民参与政治生活的积极性，以公民参与和协商治理机制促进政府社会治理职能的转变。

（三）构建以政府为主导的多元治理体系

从社会管理到社会治理的转变不仅仅是概念的变化，更重要的是社会治理理念的转变。与社会管理相比，社会治理更加强调社会治理主体的多元性、社会治理过程的动态性和互动性。社会治理主体从“一元”到“多元”的转变，并不意味着政府在社会治理中的作用就可以被忽视。目前，我国倡导构建的多元社会治理体系是以政府起主导作用的，任何政府作用虚无化的主张都应受到批判。

我国为什么要构建多元化的社会治理体系？一方面，政府在某一领域的社会治理方面表现出明显的能力不足。在官僚制政府理论中，夸大了政府的作用，但是事实证明，政府并非全能的，在社会治理的很多方面，政府往往表现得力不从心。新公共管理理论给政府的地位是“掌舵，而不是划桨”，新公共服务理论更进一步地指出，政府的功能在于“服务，而非掌舵”。无论是新公共管理还是新公共服务，都在反思传统公共行政（官僚制）“万能政府”的弊端。政府不能既是“裁判员”又是“运动员”，有些自己不擅长的领域或者是专业性的领域，交给更擅长更专业的社会团体，往往能够收到更好的社会治理效果。另一方面，其他社会主体在某些领域可以发挥比政府更加积极的作用。社会志愿服务工作，青年志愿者协会表现出色；社区中的公共服务工作，社会工作者的作用无可替代；宗教协会在处理宗教事务中发挥着重要的积极作用；妇联在处理妇女和儿童问题方面，比政府更容易发挥作用。“让懂管理的人去管理，让会服务的人去服务”，社会治理工作自然就能够取得最佳的效果。

为什么要坚持政府在多元社会治理中的主导作用？第一，社会利益的调节离不开政府的主导作用。改革开放以来，我国各项事业的发展都取得了举世瞩目的成绩，但是也不能否认经济发展差距进一步扩大的事实。无论是城乡、区域之间的差距，还是个人贫富差距，都有进一步扩大的趋势。在社会主义市场经济中，各市场主体争相创造经济效益，却很少关注社会效益，尤其是社会成员之间和区域之间的利益分配问题，只能由政府来解决。因而，只有政府在社会治理体系中起主导作用，才有能力调动其他社会治理主体参与社会利益的再分配。第二，社会共同价值观的构建离不开政府的主导作用。国家意识形态是一个国家和民族的灵魂，是维系政治秩序和社会发展的精神纽带。如果一个国家的意识形态出了问题，这个国家将经受不住任何外部势力的冲击。社会共同的价值观就是国家意识形态中最核心的部分，因此构建社会共同价值观对一个国家和民族的发展至关重要。目前，我国的社会共同价值观就是社会主义核心价值观。只有在以政府为主导的社会治理体系中，才能推进培育和践行社会主义核心价值观的工作，从而达到弥合人民群众之间社会意识差序格局的目的。

（四）坚持公平正义的社会治理核心价值取向

社会主义和资本主义的社会治理，都致力于发展社会生产力，致力于创造更多的社会财富。但是两者的根本区别在于：这些财富是为谁创造的、这些财富如何分配？是仅仅为了满足资产阶级的私欲，还是为了满足最广大人民群众的根本利益？是让社会财富仅仅在不同的资本家之间流转，还是“让发展成果更多更公平地惠及全体人民”？中国共产党自成立之日起，就明确给出了自己的答案——“全心全意为人民服务”。党的十八大特别指出，“公平正义是中国特色社会主义的内在要求”，党和政府所有的工作都致力于实现社会的公平正义。

第一，发展经济，夯实实现公平正义的物质基础。马克思主义认为，经济基础决定上层建筑；没有牢固的经济基础作为支撑，我国所进行的任何事业都缺乏稳定的根基。改革开放之前，在“绝对平均主义”思想主导下进行的人民公社运动的失败再次证明，要真正实现社会公平正义，必须有强大的经济基础作为支撑。为了更好地实现社会公平正义，就需要党和政府把工作重心放在经济发展上。十八届三中全会公报指出，“加快发展社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明，让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，让发展成果更多更公平惠及全体人民”[10] 3。没有强大的经济基础作为支撑，也就不可能真正实现社会公平正义。

第二，重塑价值，引领实现公平正义的社会风尚。改革开放初期，党和政府提出了“效率优先、兼顾公平”的口号，把效率放在优先发展的地位，公平则是次要的地位。这种主张激发了社会创造的活力，我国也在短时期内创造了巨大的经济价值和社会财富。但是，造成贫富差距进一步扩大的负面影响也不容忽视。党的十七大报告指出，“初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平”[11]。重新将公平放在优先考虑的位置，对于缩小贫富差距、促进社会公平正义的实现具有重要作用。十八大报告指出，“公平正义是中国特色社会主义的内在要求”，“公正”被列为社会主义核心价值观的重要内容之一。从价值观认同的角度，让公平正义成为一种社会共识和衡量是非曲直的价值标准。实现社会公平正义，让人民生活得更加美好，是我党推进改革的根本目的。

第三，依法治国，营造实现公平正义的社会环境。首先，通过民主科学的立法，把公民公平正义的道德诉求法律化。立法的过程也就是人民意志汇集和表达的过程，通过立法合理分配社会资源、调整社会利益关系，以实现社会的公平与正义。在这个过程中，需要充分发挥人民民主，调动人民群众的积极性和参与意识，允许各个阶层的人民群众参与到立法过程中，倾听并尊重来自不同阶层的利益诉求，在不同阶层、不同观点的博弈中达成共识，最后写进法律条文之中。只有“良法”，才能促进社会公平正义的实现。其次，要在法律实施方面维护公平正义。在立法工作完成之后，实施法律就成为全面依法治理、建设社会主义法治国家的关键环节。同时，实施法律也是实现立法公平正义宗旨的具体体现。在法律实施的过程中，关键要做到严格执法、公正司法和自觉守法，在全社会范围内形成一种遵法、守法的良好氛围，让社会公正不仅成为法律的重要内容，而且成为公民心中的一种共识。

第四，完善制度，健全实现公平正义的制度体系。法律法规只有落实到制度层面，才能最大程度地将人民的意志转化为现实的力量。目前，我国在许多方面的制度建设已经比较成熟，制度体系日趋完善。但是在收入分配、医疗卫生和社会保障等方面依然存在较多的问题。首先，要完善收入分配制度。尽管我国早已确立了“按劳分配为主体、多种分配方式并存”的基本分配制度，但是随着经济社会的发展，这种分配制度已经不能完全适应经济的发展，应进一步健全按多种要素分配的制度，使每位公民都公平地享受到经济发展所带来的好处。其次，要健全医疗卫生与社会保障制度。

综上所述，新公共服务虽然完成了对新公共管理的超越，但是它们之间存在着一定的继承关系，新公共服务并不是对新公共管理的完全否定。新公共管理注重经济、效率和效益价值，注重对政府等公共部门的再造，对提高政府行政效率和提供公共服务质量有重要的意义；新公共服务更加重视公民意识培养，鼓励公民积极参与社会治理，强调公民与社会、政府之间的互动，构建主体多元的社会治理体系。二者对转变我国政府职能、完善社会治理体系和提高社会治理能力现代化都有重要的启示。

[参考文献]

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[3]曾保根.价值取向、理论基础、制度安排与研究方法——新公共服务与新公共管理的思维辨析[J].上海行政学院学报，2010，（2）.

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[9]习近平.在庆祝中国共产党成立95 周年大会上的讲话[M].北京：人民出版社，2016.

[10]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2013.

[11]胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告[N].人民日报，2007-10

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[责任编辑：肖偲偲]

作者：张利涛 苏雪芹

新公共服务公共管理论文 篇2：

反思与超越:从新公共管理到新公共服务

摘要：20世纪70年代末80年代初在西方国家兴起的“重塑政府”改革是以新公共管理为导向的。其中，政府职能的市场化、社会化、分权化和履行方式的企业化、电子化是这场改革的直接结果，它体现了新公共管理模式的职能创新，但“企业家政府”、“顾客导向”和借鉴、引入工商管理的方法、技术改革公共部门的主张以及政府职能市场化、分权化过程中出现的问题，引起人们对新公共管理理论与实践的反思及其纠正，由此导致从新公共管理到新公共服务的转向。

关键词：新公共管理；政府职能；新公共服务

作为20世纪后期兴起的席卷西方国家的政府改革运动的主导取向，新公共管理注定在当代政府管理的发展进程中占据独特的地位。从政府职能的视阈看，新公共管理带来了西方国家政府职能从膨胀、扩张到收缩、卸载的转变，恰如凯恩斯主义引起了西方政府职能从极度有限到大幅扩张的转变一样，具有划时代的意义。新公共管理关于“企业家政府”、“竞争性政府”、“顾客导向”、“社区政府”、“结果为本”、“掌舵而非划浆”的表述曾是西方“政府重塑”改革中最有感召力的话语。然而，随着人们对新公共管理主张及其实践的体认与反思，特别是新公共服务理念的嵌入，从新公共管理到新公共服务的转向已经凸现。

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笔者之所以说新公共管理开启了20世纪后期西方国家“行政改革的新时代”，是因为它提出了对于传统公共行政的颠覆性的理念与主张。它对传统公共行政管理的僵化、呆板、无效率和官僚主义等的批判与否定，引发了西方国家政府管理的重大变革，而政府职能的调整则是这场变革的核心内容，所谓的政府职能市场化、社会化、分权化、履行方式的企业化和电子化，正是以新公共管理为导向的西方国家政府职能变革的直接结果。

政府职能的市场化，一是根据市场经济的需要定位政府职能，将原来由政府承担的部分职能市场化，主要通过私有化、放松管制等方式进行；二是公共服务提供的市场化，即打破政府机构作为公共产品及服务的唯一提供者的垄断地位，让私人公司、社会团体参与公共产品及服务的提供，形成新的供给公共服务的制度安排，并推动竞争以提高公共服务的质量与水平。合同外包、客户竞争等方式是普遍采用的政策工具。如英国撒切尔夫人推行的私有化政策，涉及航空、电信、能源、电力、供水、天然气等多个自然垄断行业。英国从20世纪70年代末开始先后通过了一些法案在城市垃圾处理、环境保护、公益住房建设与管理、道路建设和公共设施维护等公共事业领域引入了合同外包方式。再如美国里根政府放松对企业进出口及价格的管制，先后放松了对航空、铁路、卡车、公共汽车、能源等的管制，用市场定价代替了政府定价。

政府职能社会化，就是把一部分原由政府部门承担的职能转由社会直接管理。具体途径：一是授权社区。美国克林顿政府倡导的“再造政府”运动的原则就是建立“社区政府”，即授权社区居民直接参与社区的教育、卫生等公共事务，扩大社区在提供服务与管理上的作用。二是充分发挥非营利组织的功能。非营利组织能弥补市场和政府能力的不足，承担市场和政府所不能完成或不能有效完成的社会职能。三是“以私补公”，即用说服、表彰、政策优惠等手段鼓励和吸引私人资本投入到原来由政府包揽的事业中。如美国的通讯卫星公司等私人企业履行政府所要求的特定的管理职能，政府合作部门则在土地征用等方面给其“伙伴”以某种形式的优惠。

政府职能分权化，就是分散行政权力和政府职能，既体现为中央政府将若干职能、权力下放给地方政府；又体现为政府行政组织内部层级之间的分权，尤其是实行决策权能与执行权能的分离。如美国里根政府继续尼克松的新联邦主义政策，进一步加强各州的自决权与自主权；克林顿政府将联邦政府原来的社会职能逐步向州和地方政府转移，如社会福利，劳动就业、医疗卫生、低收入补助等都由各州解决。法国从1982年开始推行地方分权化改革，重新界定了中央政府与地方政府的权力界限以及权力运作的框架。在西方国家这场分权改革中，共同的趋势就是将大量的事权交给地方，这使得地方的公共事业管理范围扩大，权限增加。在改革政府机构、调整行政权力的过程中，实现政府决策职能与执行职能的分离，最典型的例子是英国的“下一步行动方案”中的执行机构化改革和新西兰的公司化改革。执行机构承担具体的政策执行与服务提供职能，实行经理负责制，拥有人事自主权和财政自主权，这超越了层级节制的传统集权模式。

政府职能履行方式的企业化，就是政府部门引进工商企业的管理技术和方法及其激励手段，如成本收益分析、全面质量管理、人力资源开发和利用、结果导向以及讲求绩效、鼓励竞争、激励创新等做法，打造一个高效的、回应性强的政府。新公共管理认为政府应转变为负有责任的“企业家”。只有“顾客”驱动的政府才能满足多样化的社会需求并提高服务的质量。以企业精神改造政府，意欲将“注重效率”、“鼓励竞争”、“激励创新”、“崇尚绩效”的企业精神与理念注入政府组织，以“活化公共管理”。

履行政府职能的电子化，即应用信息技术重组政府部门，在实现办公自动化、电子化、网络化和信息资源共享以提高政府管理绩效的基础上，面向公众，为公众提供各种政策信息与服务，做到政务公开和以公众为中心，并方便公众参与公共决策，以提高政治民主化的程度，这即通常所说的“电子政府”。

由以上可见，20世纪70年代末80年代初以后西方国家政府职能经历的变革是极其深刻的。固然此次变革的背景，既有经济上“滞胀”困境以及由此导致的政府干预经济、社会生活的财政能力降低，成为引发政府职能收缩的导火索；也有政治上原因，即因政府职能过度扩张导致的机构增加、开支膨胀、行政效率低下、服务质量不高，使各国政府陷入财政危机、信任危机而饱受指责，但此背景下新自由主义理论的兴起，则是直接推动西方政府职能由“凯恩斯革命”后的大幅扩张转变为迅速收缩的思想文化因素。以公共选择学派、货币主义学派等为主导的改革理论对“大政府”价值观进行系统性的否定，强调市场自由，反对政府对市场过分干预，以纠正“政府失灵”，提高行政效率和服务质量。于是，政府职能卸载和运行方式的改革成为此次西方政府职能转变的主旋律。

2

很显然，西方国家政府职能市场化、社会化等的变革是以新公共管理的主张和理念为导向的，而新公共管理对政府职能的创新是显而易见的。

首先，引入市场竞争机制，实施政府职能定位和公共服务的市场化。推崇市场机制，利用竞争机制和效率机制来改善公共部门，这是新公共管理的基本取向。事实上，新公共管理对传统官僚制的纠正正是从市场竞争机制的角度进行的。传统公共行政是把政府与市场看成一对“此消彼长”的矛盾，而新公共管理则看到

政府与市场的互补关系和各自的功能优势。一方面，试图在“政府失灵”之后通过引入市场机制对公共部门进行改革与“再造”，如各国政府改革中的民营化、放松规制、合同外包、内部市场等无不建立在市场机制的基础上；另一方面，新公共管理提倡对政府与市场各自的职能进行合理划分，比如在公共产品供给领域，由政府提供核心公共产品，市场参与提供混合公共产品。新公共管理的市场化方案，实现了政府与市场在职能上的彼此分立和各司其职，有助于解决政府运作缺乏效率的问题。

其次，提出政府“掌舵”而非“划桨”的命题，为政府职能定位、卸载甚至优化提供了理论依据。新公共管理对传统的政府管理模式提出了否定，认为“全能型政府”的弊端是政府干预的事情太多，政府不但管了太多不该管、管不了也管不好的事情，而且强政府的干预模式也限制了市场机制和社会力量作用的发挥。为此，新公共管理重新界定了政府与市场、政府与社会的职能关系，将政府职能定位为“掌舵”而非“划桨”，由此体现在一些领域里政府职能的退缩和市场价值的回归。再者，新公共管理还主张政府内部的决策职能与执行职能亦适度分开，这是政府机构内部管理职能的划分与转变。一方面，由熟悉政策制定与咨询的高级公务员组成的核心负责政策制定，可谓“掌舵”；另一方面，设立相对独立的执行机构负责政策执行和提供服务，可谓“划桨”。在新公共管理看来，决策与执行职能分开，可以发挥二者的功能优势，既保证政府决策的质量，又有利于政策执行效率的提高。

再次，借鉴和引入工商管理的方法和技术是新公共管理的又一大特点，也是西方政府改革的技术层面。新公共管理与以往改革的显著不同点是其私营部门的管理方法和技术在公共管理中的运用。传统公共行政排斥私营部门的管理方式，认为公私部门本质上的不同决定了私营部门管理方法不能适用于公共部门。而新公共管理认为，公共部门管理与私营部门的管理有相通性，私营部门许多行之有效的管理原则、方法和技术都可以为公共部门所采用。西方政府再造中相继推行的具体改革措施如绩效管理、弹性人事制度、注重结果、“顾客导向”等，实际上都是私营部门管理方式与方法在公共部门中的借鉴与运用。借鉴企业家精神，建立“企业家政府”，是新公共管理主张的鲜明体现。

最后，新公共管理以“顾客为中心”的理念和“重塑”政府的诉求，为电子政府的构建提供了思想基础，而电子政府的构建使西方政府治理电子化成为可能。电子政府虽不是新公共管理的直接内容，但它是新公共管理“顾客导向”、“再造政府”主张的体现。新公共管理认为，政府的职责就是根据“顾客”的需求提供服务，以“顾客”驱动机制增强政府的回应性，以满足信息社会公民多样化的需求。而电子政府构建改变了传统政府的运作方式，为政府职能由管制型向服务型转变提供了物质设备与技术支持。再者，政府“再造”是新公共管理的目标，而电子政府的构建不仅带来政府职能的转变，而且在政府管理制度、组织结构、业务流程、政府绩效等方面都带来了深刻变革。因此说，新公共管理运动和电子政府构建相互关联，新公共管理是电子政府构建的思想基础，而电子政府的构建为政府职能转变和治理手段的更新提供了理想的切入点。

由上分析可见，新公共管理为西方公共部门管理与改革提供了新的思路，突破了传统公共行政的俗套。然而，新公共管理职能创新在一开始就受到抨击。针对新公共管理主张“借鉴和引入私营部门的管理方式”的批评首当其冲。批评者认为公共部门的“公共性”决定了公私部门存在着本质不同，把政府管理等同于企业管理的各种实践措施值得质疑。批评者指出，新公共管理强调经济效率固然可以提升政府绩效和能力，但公共行政的本质是以民主宪政为基石，应追求公民权利、公共利益、社会责任等多元价值。以效益作为工作的标准与管理责任之间存在着冲突。对于新公共管理者极力推崇“顾客导向”、“顾客至上”，批评者指出将公民喻为“顾客”或消费者，本身就是一个不当的比喻。公民在民主治理中的角色是复杂的，既是公共服务的接受者，亦是公共服务的合伙人或参与者、监督者，将政府服务的对象比作“顾客”，可能使公民与政府之间的角色错乱。针对新公共管理极力倡导政府职能市场化，批评者视之对市场机制的不当崇拜，把公共服务交给私人或非营利组织，意味着政府放弃了部分社会职能，逃避了政府责任，背离了民主社会的基本价值。至于政府职能分权化，批评者指出，分权带来了分散主义、本位主义和地方保护主义以及公共开支的增加。设立众多目标的执行机构，体现了改革者追求公共组织结构的专业化趋势，而专业化、分权化本身与协调存在着冲突。

实践中，西方国家以新公共管理为导向的改革也确实暴露了一些问题，比如通过承包、出租、委托等形式将一些公共服务交由私营企业承担，导致了公共性的丧失。私营部门在提供服务时往往从经济理性出发，如若监督制约机制不力，极易发生降低服务标准或形成新的私人垄断操控价格的现象。英国电信公司在实行私有化后由于操作上的简单化，形成了新的市场垄断，英国电信管理局收到更多投诉反映其服务质量的下降，就是一个例证。合同外包在解决资源如何得以更好地配置的同时，在一定程度上也导致了政府权力的空心化和边缘化；同时，合同外包也不能避免特权、寻租的弊端。至于众多各自独立的执行机构，一些西方学者如伯查尔、普特曼等所做的实证研究中，确认了西方国家医疗、教育、社会福利等领域的执行部门过大的独立性已引起广泛的协调问题。改革中分散化和破碎化的某些做法导致协调困难、效率下降、无政府主义出现，这恰从一个层面反映出新公共管理的分权化改革带来的治理上的缺陷。对新公共管理主张及其实践的反思，使人们逐渐意识到，“小政府”并不是公共行政改革的最佳目标，“好政府”才是公共行政的不懈追求。

3

20世纪最后20年人们见证了新公共管理运动的波澜壮阔，也亲历了政府职能退却、市场作用增强的深刻试验，尽管新公共管理为导向的政府变革给西方国家带来了新的气象，但实践中微观层面显现的问题，折射出宏观层面上效率与公平、自主与监督、分权和专业化与协调的关系问题依然突出和亟待解决。从这个角度上说，新公共管理所代表的新自由主义开出的药方并非完美。事实上，这也正是为什么在20世纪90年代中期以后新公共管理改革的某些举措或被修正或被终止的原因所在。

近年来西方国家公共服务提供发生了从民营化到逆民营化的新转向。一个很典型的实例，就是9．11事件后美国28000名机场保安再次回归国家系统。(P48)英国承包铁路轨道建设公司在2000年破产后，一部分于2003年重新回归国有，新西兰、加拿大、澳大利亚等国也出现了逆民营化现象。正是民营化过程中出现的种种问题促成了逆民营化的兴起，即便说政府财政压力减轻也降低了民营化的动力。逆民营化显示

出管理者开始超越公共服务提供过程中只关心交易成本和重视效率的倾向，要从单纯强调市场和效率，转向同时重视效率与政府责任的平衡。从英国工党“协同政府”或“整体政府”的目标框架中可以看到，对新公共管理价值观念和主张的一定程度上的反思与超越。它将参与价值融入公共行政中，尤其是“掌舵”的决策环节中，还添加了增进社会公平的意蕴；针对分权、自治加剧了地方公共服务的“碎片化”现象，英国强调所有政府部门在共同愿景之下形成“整体性的政府”、“跨界合作”，而不是“一盘散沙状政府”，从而增进和维护政府体系内部的协同合作。如果说，西方国家对新公共管理模式的反思与纠正，是引起从新公共管理到后新公共管理转向的直接因素，那么，新公共服务理论则为这种转向提供了解释和理论支持，或许新公共服务理论本身就是引发这种转向的背景之一。

新公共服务理论的创立者是以美国公共行政学家罗伯特·B·登哈特为代表的一批公共行政学者，他们认为，新公共服务既可以替代传统的公共管理模式，又可以替代先前占主导地位的新公共管理模式，是一个建立在对公共部门的理论探索和实践创新基础之上的模式。

新公共服务理论认为，政府的职能既不是“掌舵”，也不是“划桨”，而是“服务”。政府和其他社会组织依据民主和社会标准共同治理，这个过程涉及到许多不同的集团和组织的互动，政府事实上就是个参与者，不再处于控制地位，不是“掌舵”也不是“划桨”，而是“服务”。政府的作用是在公民和其他组织中产生一种共享的价值，这意味着建立一个包括公共的、私人的和非营利机构的联盟来满足共同认可的目标。公务员不仅要关注法律，还要关注社区价值、政治规范、专业标准和公民利益。

新公共服务理论认为，公共利益是目标而非副产品，而公共利益是共商协同价值观对话的结果。在传统公共行政那里，政策执行的过程是自上而下的、层级的和单向度的；公民的作用是极有限的，行政官员责任的焦点在于确保履行职责时坚持和遵守为他们确定的标准和规则、程序，对公众的直接回应或者负责至少含蓄地被视为是不必要和不恰当的。新公共管理从治理理念出发对公民参与以及对国家与社会间的关系表示出关心，但其所谓治理主体多元化，只是执行主体的多元化，决策即“掌舵”的权力依然垄断在政府手中。而新公共服务对之纠正主张的是公众的参与，强调社区和公民社会，强调民主和社会资本。认为政府的责任是确保公共利益居于主导地位，确保解决方案本身和提出解决方案的过程符合公正、公平和平等等民主价值准则。

新公共服务理论提出“服务公民而不是服务顾客”。认为政府与公民之间的关系不同于工商企业与其顾客之间的关系，政府不应当首先或专门地回应“顾客”自私的短期利益，公平和平等方面的考虑在许多情况下都比直接“顾客”的愿望更为重要，政府对公民的呼声应作出快速敏捷的反应。显然，新公共服务重视公民权胜过重视企业家精神，提出“公民优先”。

不难看出，新公共服务理论突破了限于政府失灵和市场竞争优势的眼界，提出了政府在以公共服务、民主治理和公民参与置于中心地位的治理系统中所扮演角色的一套新的观念，从这种意义上说，新公共服务理论是对人们所熟悉的新公共管理模式的超越。“正是在对新公共管理理论忽视政府服务的公共性和服务性的基础上，新公共服务理论重新回归到关注民主价值和公共利益的轨道上来，为服务型政府的构建提供了重要的思想资源。”对于构建服务型政府来说，新公共服务模式可能比新公共管理模式更近一步。

参考文献

[1]程样国.韩艺.国际新公共管理浪潮与行政改革[M].北京：人民出版社，2005.

[2]竺乾威.官僚化、去官僚化及其平衡：对西方公共行政改革的一种解读[J].中国行政管理，2010.(4).

[3]Robert B.Danhardt.Janet V.DanhardtLThe New PublicService：Putting Democracy First.National Civic Review(Winter)，2001.V0190.Issue4.

[4]燕继荣.服务型政府的研究路向[J].学,2009，(1).

(责任编辑辛世俊)

作者：石杰琳

新公共服务公共管理论文 篇3：

新公共管理理论与新公共服务理论之比较

【摘 要】本文分别对以奥斯本和蓋布勒为代表新公共管理理论和以登哈特为代表的新公共服务理论进行了简要概括，并论述了其各自影响。着重分析了二者的几点不同之处，就这几点不同做了浅显对比，希望政府能够根据实际情况结合二者不同特点，合理运用这两个非常出色的理论。

【关键词】 新公共管理理论；新公共服务理论；比较

一、 新公共管理理论及其影响

二十世纪九十年代初，伴随着西方经济危机的加深，西方国家的行政管理能力在不断的走着下坡路。因此，一场新一轮的行政改革浪潮便应运而生了。这是一场反对官僚制理论，崇尚私部门分权式、解制式、有弹性、重结果的行政改革运动，被称为新公共管理理论。英国著名公共管理学家，曾任伦敦经济学院院长的胡德教授特别将新公共管理的特质归纳为：（1）在公共部门中实施专业化管理；（2）特别强调产出控制，对实际成果的重视甚于对过程或程序的关注；（3）对部门进行撤分与重组，破除单位与单位之间的藩篱；（4）确立明确的目标，设定绩效测量标准并且进行严格的绩效测量；（5）在公共部门中引入竞争机制，降低管理成本，提高服务质量；（6）强调对私部门管理方法和风格的吸收和运用；（7）强调对资源的有效利用和开发。新公共管理主张管理的自由化与市场化，提倡将私部门的成功管理经验引入到公共管理当中，使公共管理冲破旧有的官僚主义束缚，焕发出具有企业家创造精神的生机与活力，以推动管理效率的提高。

二、新公共服务理论及其影响

企业家政府理论所提到的思想，在美国掀起了一场巨大的行政改革风波，这一理论不论是在理论上还是在实践上都具有深刻意义。但是在这一理论风靡欧美期间，也遭到了很多批评和质疑。例如，他们针对掌舵而不是划桨的原则，提出了只有单独一体化的理论行为者控制着一个舵是不现实的，这忽视了制度和分权等一些基于宪法和法律对政府的约束作用。批评者们认为，简化繁文缛节是对的，但不能破坏基本规范和法律秩序。减轻财政负担是可行的，但不能无视行政工作本身对公共开支正常的要求。他们还指出处理公共问题应该具有创造性，但不能让少数人中饱私囊。类似的批评不胜枚举，但在这些批评当中真正能够代替企业家政府理论的新理论模式则是美国著名公共行政管理学家登哈特的新公共服务理论。他的这套新公共服务理论主要是基于对企业及政府理论的反思与批评的基础之上提出的，其理论来源主要有：民主公民权理论、社区与公民社会理论、组织人本主义和新公共行政、以及后现代公共行政等。

三、新公共服务理论与新公共管理理论的差异

与推崇私部门机构及管理技术、提倡分权、放松管制、委托等管理机制的新公共管理理论有明显区别的新公共服务理论，是对性公共管理理论的反思和批评。而这两个理论所关注的焦点和提倡的思想具有完全不同的侧重点，这些不同主要体现在一下几个方面。

（一） 政府职能上的不同

新公共管理理论认为，政府的职能在于掌舵，在于做出正确的战略决策，把政府的主要精力放在宏观调控和把握全局指导方向上。政府应该把自己从琐碎的与繁琐的事务中解放出来，把执行工作交给私部门、非营利组织和第三部门来完成，将政府的职能集中于掌舵而不是划桨。与企业家政府不同，新公共服务理论提倡政府的职能应该是服务于民而不是掌舵。因为，在这个公民参与的民主社会中，公民是社会的主人，政府的一切职能应该是围绕公民展开，要切实做到全心全意为人民服务。公民是水，政府是舟。水能载舟亦能覆舟。因此，公共官员应该努力扮演好调停者、中介人、裁判者等角色，而不是掌控和操纵广大人民。

（二） 政府行政的目标不同

新公共管理理论认为，政府行政的目标在于采取各种灵活多变的管理方法以达到提高行政工作效率、完成行政任务、激活行政工作者热情的目的。具有企业家精神的政府，希望通过合理科学的目标来驱动行政工作人员的工作，把目标和使命，把高效率的高质量的行政工作目标作为政府行政的动力。与之相比较，新公共服务理论则是把集体的共享的公共利益作为政府行政的目标。

（三）政府的服务对象不同

企业家政府应具备的十个原则当中，明确提出了建立以顾客为导向的政府。把公民作为政府的顾客来看待，让顾客来选择公共产品让顾客来评价政府的工作绩效水平。在奥斯本看来，顾客驱使的制度让服务的提供者更负责任，更具有革新精神。顾客能够在多种不同类型的服务之间做出选择，让顾客感受到自身的价值。在减少浪费和创造更多公平机会方面，也具有重要作用。但登哈特认为政府的服务对象是广大人民，不应该把服务对象定位于顾客，也不应把公民当顾客看待。因为只有当顾客对企业有价值有意义时，企业才会服务于他。政府的职能是服务于广大社会公众，不应该具有针对性和选择性。政府应以公共利益为己任，这种公共利益绝不是个人利益的简单相加，而是一种共同的价值观。政府要将精力集中于公民身上和与公民建立信任和合作关系上来，而不是倾向于把服务的对象作为市场中的顾客来看待。

（四） 重视人与重视生产率的差异

新公共管理理论所关注的焦点是生产率，即政府的工作效率。因为企业家精神的政府提倡用私部门和企业家的眼光来看待政府管理，诚然私部门和企业家们最关心的莫过于以最低的成本获得最大的收益。由此，生产率是新公共管理理论的侧重点。而且，在企业家精神政府的有收益而不浪费的原则，就足以体现出它重视生产率的思想观点。新公共服务理论关注的焦点则是对所有人的尊重，重视人的因素。登哈特说：“如果要企业公务员善待公民，那么公务员本身就应该受到管理人员的善待”。新公共服务理论提出，公务员的需求不只是薪水，更需要分享领导权，肯定自身价值，给予尊重。公共服务的领导权应该合理的分配给下属和公民自己，承认他们的工作能力，重视发挥他们的潜力，推动公共组织人性化管理的发展。

参考文献：

[1]丁煌. 西方公共行政理论精要. 人民大学出版社 ，2005（8）.

[2]（美）奥斯本，（美）盖布勒 著 ，周敦仁等译. 改革政府. 上海译文出版社 ，2006（11）.

作者：李娜　彭佳媚