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县域信访矛盾纠纷多元预防调处化解实证研究
〔摘要〕 加强县域社会矛盾纠纷多元预防调处化解，是基层社会治理体系和治理能力现代化的重要内容，也是新形势下正确处理人民内部矛盾的迫切需要。山西省临汾市尧都区创新性地把各类矛盾纠纷解决资源聚集在信访接待大厅，调动区域内各类“理民事、解民忧”的工作力量，畅通回应群众需求的渠道，实现了群众诉求“一地解决”，筑牢了阻止县域矛盾纠纷“外溢”的防线。这一模式启示我们，加强基层社会矛盾化解的重点在于强化党委政府统一领导体现政治统领，关键在于法治手段贯穿始终体现公平正义，根本在于健全基层协作治理体系筑牢稳固根基。
〔关键词〕 县域信访;矛盾纠纷;多元预防调处化解
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建立健全新形势下人民内部矛盾化解机制是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。党的十九届四中全会明确提出，要坚持和发展新时代“枫桥经验”，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，完善信访制度，完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系，完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，努力将矛盾化解在基层。
山西省临汾市尧都区因4 700多年前帝尧在此建都而得名。全区总人口近100万，是山西省第一人口大区。一度时期，征地搬迁、城市建设、环境治理等方面引发的众多信访问题，在一定程度上影响了全区整体高质量发展。针对此情况，尧都区委、区政府坚持问题导向、创新治理方式，以解决信访突出问题牵引全区社会矛盾纠纷化解有效开展，以信访接待平台聚集整合区域内各种矛盾纠纷化解力量，以信访大数据导引全区社会矛盾纠纷预防预警和排查化解，构建了“导向明确、体系完整、条块联动”的社会矛盾纠纷治理格局，取得了良好社会治理成效。为此，尧都区多次被评为山西“信访工作先进县”“平安建设先进县”等，是山西省社会治理创新工作的標杆。希望临汾市尧都区对信访矛盾纠纷多元预防调处化解的有效探索及经验，能为全国其他类似地区解决信访问题、维护社会稳定、促进经济社会发展提供一定的借鉴。
一、构建集接访受理调处化解为一体的综合平台，筑牢阻止县域矛盾“外溢”的防线
尧都区委、区政府依托人民群众来访接待大厅，组建了区矛盾纠纷多元化解中心，即集接访受理调处化解为一体的综合平台。该中心属于区政府直属正科级建制事业单位，与区信访局实行“一套人马、两块牌子”合署办公。区信访局、区人社局、区法院速裁庭、人民调解组织、专业律师等常驻大厅;涉及民生事务较多的区直教育、住建、自然资源、民政等部门，根据阶段性信访任务，轮流派工作人员入驻大厅;其他部门及乡镇（街道）则根据信访发生情况约驻大厅。中心整合各类资源力量，发挥共建共治效能，采用行政、法律、调解、协商、教育、救助等方式，满足人民群众多元利益诉求，最大程度提升群众对解决结果的满意度，从而打牢阻止县域矛盾“外溢”的防线。中心通过以下八大内部功能和五大统揽功能发挥其预防调处化解矛盾纠纷的作用。
（一）八大内部功能
1.来访接待，事项分办。群众来大厅提出的诉求大致有五种情况：一是需要政府职能部门办理的诉求问题;二是应当通过司法途径解决的纠纷问题;三是适合通过人民调解解决的平等主体之间的权益纠纷问题;四是询问各种法律政策、办事程序等的咨询问题;五是举报投诉有关组织及办事人员违规的问题。大厅工作人员将对所有来访诉求进行登记，并根据诉求内容分流转送到实体受理或调处平台，同时建立留存信息台账，以便督办、调度与汇总。
2.民生诉求，依责办理。对涉及子女教育、医疗健康、住房保障、环境保护、土地管理、文化旅游、村务管理等民生领域的热点、焦点问题，由区政府驻厅行政部门依责分头受理，并采用行政调解、行政复议、行政裁决、行政救济、行政许可、行政处罚等方式予以解决。
3.劳动争议，依法解决。区劳动监察、劳动仲裁、就业管理、城镇职工保险等机构长期驻厅，对涉及劳资纠纷、劳务合同纠纷、工伤事故、农民工工资等问题进行集中受理，并采取监察、处罚、仲裁、协商、建议申诉等方式解决争议。
4.涉军诉求，专项解决。区退役军人事务局设立了专门受理涉军问题的窗口。对退役军人提出的咨询建议、退役安置、优待抚恤、就业创业、帮扶援助等问题进行集中登记，并采取专人解答、帮扶救助、协调协商等方式解决好退役军人提出的困难与问题。
5.涉法涉诉，速审速裁。区法院派出立案庭专职法官驻厅，对涉法涉诉信访问题进行集中受理。区法院在大厅还设立了速裁法庭、仲裁庭、听证室和在线调解平台等，直接联通对接区法院诉前调解中心业务。
6.法律服务，援助保障。对于所有涉及法律知识的问题，可由驻厅专业律师进行咨询解释、调解协商或援助代理诉讼。
7.人民调解，贯穿始终。区访调对接人民调解委员会派驻精干力量驻厅调解。对于适宜通过诉前调解的矛盾纠纷事项，其优先推荐调解方式化解矛盾;对于涉及专业性较强的交通事故调解、医疗纠纷调解、保险事务调解等，则协调联系相应的专业调解委员会派人来厅调解。其还应邀参与驻厅行政部门、劳动仲裁部门、法院速裁庭、信访部门等开展的各类调解。
8.信访部门，统揽综合。区信访局安排一名副科级干部担任矛盾纠纷多元化解中心副主任，其全程协调群众来访接待、行政案件转办、信访情况汇总、信访形势研判、处置突发事件等工作。
（二）五大统揽功能
矛盾纠纷多元化解中心除统筹解决来访群众反映的诉求问题外，还依据工作职责及信访矛盾信息，对全区发生的突发情况进行处置、对疑难案件化解开展调度、对矛盾纠纷源头预防进行部署。其主要发挥以下五大统揽功能：
1. 处置重点突发访情。对于群体性、突发性、越级访等重点突发信访情况，采用“2+N”多元化解处置机制，即迅速成立由区矛盾纠纷多元化解中心和信访案件主要责任单位牵头，案件涉及单位、利益相关方等参加的工作组，并按照“定专人、定措施、定进度”原则开展化解工作。
2. 专班攻坚信访积案。对于长期积累的疑难复杂案件，采用“3+X”调处机制。“3”是指明确1名区级包案领导、1名专业律师、1名人民调解员，“X”是指抽调的若干涉事单位工作人员，由他们共同组成工作专班，限期攻坚化解。
3.领导视频接访调度。对重要信访问题，由区级领导在矛盾纠纷多元化解大厅内，采用视频接访方式，在线上联通有关责任单位、涉事单位、信访人员等，进行查明情况、议定方案、落实责任、明确要求、限期解决等调度工作。
4.统筹协调提高实效。区矛盾纠纷多元化解中心定期分析信访数据、研判形势、评查风险、梳理重点人员和事项，并对接区直各有关单位、各乡镇街道（由乡镇街道对接农村、社区），进行全区矛盾纠纷排查化解工作指导、情况收集、力量调动，形成了全区矛盾纠纷预防化解“一盘棋”，使有关部门各司其职、各尽其责、信息互通、统揽协调。
5.加强研判精准预警。区信访局、区矛盾纠纷多元化解中心紧密结合全区信访情况，定期开展社情民意分析研判、突发情况预测预警、信访稳定形势分析汇集等工作。同时分门别类形成专报，向区委区政府及领导同志、区直有关部门报告情况。
二、构建听民声、理民事、解民忧的纵向通道，畅通回应群众诉求的渠道
区委、区政府大部分职能部门在服务民生需求、接受群众诉求、化解矛盾纠纷方面，工作职责及范围覆盖到区、乡镇（街道）、村（社区）三级。特别是区级政法综治中心、人民法院、司法行政部门、网格中心、民政部门等，在倾听诉求、解纷济困、定纷止争方面，具有统揽协调、专业调解、法治保障等作用。尧都区区委、区政府大力提高这些部门的纵向调度、预测预警，调处调解等功能，做到了矛盾纠纷及时化解、社情民意专业收集、安全隐患有效防范。
（一）区政法综治中心：构建体系、搭建平台、建设网络，全面提升了矛盾纠纷预防调处化解的组织化、信息化、法治化、管控化水平
区政法综治中心作为矛盾纠纷多元化解工作的总牵头、总组织、总协调部门，按照首问责任制原则，要求全区各级各有关部门依法依规受理属于本部门本单位职责范畴的矛盾纠纷，积极开展多元调处工作。同时，还对矛盾纠纷解决方面的求助、投诉，展开联动受理、处理、督办、反馈等工作。首先，组织建立区、乡镇（街道）、村（社区）三级综治中心，搭建强有力工作体系。截至2017年底，共计完成综治中心建设120个①。其次，建设智能化信息网络，构建联动预警体系。“综治视联网与会系统”实现了区综治中心与省、市综治中心的互联互通;“综治视联网监控模块”实现了对人口密集型场所的实时监测，强化了区级预测预警预防能力。再次，强化信息精细化管理，提高调度把控能力。在农村（社区）围绕人、地、物、事、组织等基本要素，进行矛盾纠纷信息排查，做到了有效信息不漏掉，重要信息及时报，紧急信息快响应;在乡镇（街道）对一线信息先行处置，做到了情况明、是非清、处置准;区政法综治中心总揽三级平台预警信息，做到了统一分析、统一调度、统一监管、集中研判。最后，充分调动各方力量，建立无缝隙排查体系。其组织综治各有关单位、乡镇（街道）、驻地派出所、村（社区）及所属网格长、治保主任等，常态化开展矛盾纠纷排查化解工作。坚持实施“一村（社区）一警”“一村（社区）一法律顾问”、法院民事调解前移等制度，切实提高了基层一线化解矛盾的专业化法治化水平。
（二）区人民法院：建设“一站式诉前多元解纷联动衔接机制、一站式诉讼服务中心”，强化了司法机关对多元化纠纷解决机制的保障作用
区人民法院主动融入区委、区政府领导下的一体化矛盾纠纷化解工作，积极开展诉源治理，加强两个“一站式”建设，在法治轨道上统揽多元资源力量化解矛盾纠纷。一方面，完善“一站式诉前多元解纷联动衔接机制”。区人民法院联合有关部门出台多元解纷方面的文件，强化与工会、共青团、妇联、行政机关、公证机关、行业协会、行业组织等的对接沟通，促进开展调解前置工作。注重发挥人民调解、律师调解、行业调解、专业调解、社会组织调解等的诉前解纷作用，推动建设了类型化专业化调解平台，并根据纠纷类型和特点，按需建立了婚姻家庭、道路交通、物业纠纷、医疗纠纷、银行保险、农村土地、经济纠纷等专业化调解工作室，以及由法官、法官助理、书记员及调解员组成的调解速裁团队。该机制强化诉调统筹衔接，做到了能调则调、当判则判。另一方面，积极建设“一站式诉讼服务中心”。区人民法院大力鼓励当事人选择非诉讼方式解决纠纷，对起诉到法院的纠纷，由该中心前台工作人员说明各类解纷方式特点，阐明诉讼风险和经济负担，将适宜调解的纠纷开展立案前的先行调解，以制度形式明确诉前调解时限，规范调解不成后的立案程序，以确保衔接有序。
（三）区司法行政部门：大力加强人民调解工作，培育了基层化解矛盾纠纷的人民力量
人民调解的便捷性、亲民性、低成本性倍受基层群众的欢迎和认可。区司法行政部门先后组建各级人民调解组织近500个，配备人民调解员1 560名，基本形成了多层次、宽领域、广覆盖的人民调解组织网络①。区司法行政部门积极引导人民调解，做到了应调尽调、抓早抓小、抓苗头、及时就地妥善化解纠纷。多年来防范和处置了一大批治安案件、刑事案件、群体性聚集上访事件。尧都人民调解工作的特点还在于：一方面，搭建了“多元化”调解平台。区信访局牵头成立了区访调对接人民调解委员会，该委员会的7名专职调解员常驻接待大厅，并采用驻厅调解与实地调解相结合、驻厅接访与进村家访相结合、配合行政部门调解与独立调解相结合的方式，化解了一大批信访问题。尧都区金殿镇还组织镇信访办、司法所、山西金贝（临汾）律师事务所、区法院河西法庭等单位，成立了首家镇级联合调解中心，成员单位各司其职、优势互补、综合施策、联动联调。另一方面，积极建立特色化个人品牌調解室。先后组建了“志琴说事室”“畅学军调解室”“老田工作室”“张志坚工作室”等一批以优秀调解员命名的工作室。这些调解室在就地发现矛盾、随处化解矛盾、解决疑难问题等方面发挥了独特作用。
（四）区网格中心：建设队伍，构建网络，接收信息，排查矛盾，开展了小微纠纷化解
基层城乡网格化管理是基层城乡社会治理的重要创新，也是基层社会矛盾纠纷预防化解的有效依托。2017年，尧都区委、区政府组建了区社会服务网格化中心（简称区网格中心），并根据城乡地域特征和人口数量等要素，把全区划分为1 075个网格，且一个网格配备一名网格员①。一线网格员同时兼任信访代办员，通过巡逻排查不稳定因素、运用手机APP接收居民诉求、采用劝说调解化解小微纠纷。对于较大矛盾纠纷、重大安全隐患、重要社情民意，则通过信息平台向上报送。区网格中心对上报信息按照案卷建立、任务派遣、责任部门处理、结果反馈等流程进行处置。
（五）区民政部门：强化济困解难，提升了人文关怀，促进了矛盾纠纷源头预防
区民政部门从保障和改善民生入手，坚持在源头上预防矛盾纠纷的发生。其大力推行精准扶贫、爱心助学、解难济困等系列措施。如制定出台《尧都区保障民生社会救助暂行办法（试行）》，以对全区“四类家庭”实行救助全覆盖;制定出台领导包联孤儿制度，使全区70多名孤儿全部由区级领导和区直、乡镇主要负责同志包联，并进行“一对一”帮扶。以上措施兜牢了民生底线，确保每一个贫困家庭、每一个贫困群众都能“有饭吃、有学上、有医看、有事干、有人管”，进而杜绝了因生活贫困、无钱看病、无力上学、遭遇不平等待遇而上访告状。与此同时，区委、区政府要求涉及民生事务集中的住建、自然资源、环保、国资等部门，依据职责及时解决群众诉求，服务民生需求;实施按部门、按系统统揽梳理服务清单，做到工作下沉，把服务送到群众身边，最大程度提高人民群众的满意度和获得感，促进和谐尧都建设。
三、尧都区开展矛盾纠纷多元预防化解的鲜明特点
（一）坚持党的政治引领
尧都区坚持把推进矛盾纠纷多元化解作为落实党建责任的重要内容。区委书记、区长、区委副书记、区委政法委书记等领导兼任区信访工作联席会议召集人，区委副书记兼任区矛盾多元化解领导组组长，区委政法委书记、副区长（区公安局局长）兼任副组长，区直相关部门党支部书记、乡镇（街道）党委书记兼任成员。尧都区构建了“街道党工委-社区党总支-网格功能性党支部-楼栋党小组-党员中心户”五级党组织架构，建立了“区级党群服务中心-街道级党群服务中心-社区级党群服务中心-社区党群驿站”四级服务体系。全区实现了各级党组织全方位、无缝隙、立体式服务群众，解决民生诉求，预防化解矛盾纠纷。
（二）树立信访工作新理念
区委、区政府向各级各部门及党员干部明确提出，抓信访问题必须胸怀大局有定力、真心为民有担当、领导带头有恒心。党员干部要牢固树立抓信访就是抓民生、抓稳定、抓发展的理念，从内心里明晰：抓信访问题不是额外奉献，而是分内之事、应尽之责;群众找干部反映问题是权利，干部为群众解决问题是责任。在实践中要用真心面对群众，用真情化解矛盾，用真功夫解决问题。通过教育引导，尧都区广大党员干部统一了思想、坚定了信心，对信访工作有了新的认识，夯实了解决信访问题、化解矛盾纠纷的思想根基、作风根基和行动根基。
（三）不断创新机构设置
区委、区政府认真贯彻落实中央、省委、市委关于创新社会治理的一系列要求，大胆探索组建了正科级建制的区矛盾纠纷多元化解中心和区社会服务网格化中心两个事业单位。区矛盾纠纷多元化解中心负责指导各调解组织及专业调委会的有效运行。其不断完善矛盾纠纷诉调、访调、政调、警调、检调对接机制;定期分析通报全区社会矛盾纠纷排查调处整体情况，开展调查研究、分析动态情况、提出工作对策;主持调处跨区域、跨行业的重大疑难矛盾。有效发挥了自己组织调度、综合协调、督查督办、形势研判等功能。
（四）着力提升信访工作效率
“一地解决”“无缝衔接”的矛盾纠纷多元化解平台，有效避免了群众“脱序”多头投诉的情况，使群众在整个矛盾纠纷解决过程中，时刻处于政府的引导规范之下，进而放弃越级上访、缠访闹访的过激想法。相关单位集中统一接待群众、依序开展矛盾纠纷化解工作，在部门之间、工作人员之间产生互相促进、互相监督、有效沟通的效果，大大提升了驻厅人员的工作质量。而需要解决矛盾纠纷的群众聚集在“多元化解大厅”，为普法宣传教育提供了良好的机会，群众在大厅被浓厚的法律氛围、“讲理”氛围所感染，极端思想、极端情绪、极端行为大大减少。
四、推动县域信访矛盾纠纷预防调处化解工作的对策与建议
“郡县治，天下安。”健全完善县域信访工作制度、促进矛盾纠纷源头预防调处化解，对于提高基层治理体系和治理能力现代化，具有基础性重要意义。
（一）基层党委政府统一领导，体现政治统领
习近平总书记十分重视信访工作，他深刻指出，信访工作是党的群众工作的重要平台，是送上门来的群众工作，要求各级党委和政府必须进一步增强宗旨意识，做实做细群众工作，努力把矛盾化解在早、化解在小、化解在基层。做好信访工作、解决群众诉求问题、维护一方平安，是基层党委政府的首要职责，化解矛盾纠纷、为人民群众排忧解难，既是为经济社会高质量发展营造良好环境的迫切需要，也是基层各级党委政府践行宗旨、履行职责的重要方面。当前，一些县（市、区）级党委和政府为了把矛盾纠纷化解在基层、解决在当地，切实加强对本级信访工作的统筹协调，普遍成立了县级信访工作联席会议，而且联席会议的主要召集人是由县（市、区）委书记和县（市、区）长担任，党委政府的其他分管领导同志担任召集人。这一信访工作联席会议组织领导模式强化了县（市、区）级层面党对信访工作的统一领导，必须进一步加强和巩固，并向乡镇（街道）和村（社区）推广。
（二）构建集中调处化解平台，促进矛盾“一揽子”解决
信访接待场所是信访群众走访反映诉求的法定地点，也是开展矛盾纠纷集中调处化解的便利平台。近年来，我国不少县（市、区）在信访接待场所探索开展矛盾纠纷多元化解工作，均取得了良好成效。在信访接待场所集中开展矛盾纠纷多元预防调处化解，既有利于第一时间解决群众信访问题、减少群众在部门之间来回走动，更有利于把各种化解矛盾的资源聚集在一起，便于协商研究、优势互补、合力攻坚，是新形势下化解基层信访矛盾纠纷的有效方式。进一步建好这个平台要加强综合协调，县（市、区）可成立专门机构“矛盾纠纷多元化解中心”，与县级信访部门“一套人马、两块牌子”，共同代表党委、政府接待来访群众、交办转办群众诉求、指派矛盾糾纷调解任务、督促问题解决落实、接收群众满意度评价。这种方式集群众诉求问题接收、合理解决路径选择、矛盾化解主体确定为一体，可确保将每一个问题彻底化解到位、信访群众“事心双解”，矛盾问题解决在县域范围，不外溢、不越级。
（三）优先调解方式，化解矛盾于萌芽状态
建立信访与调解联通互动、资源互补、协调有序的联动工作机制，是当前化解信访矛盾纠纷的有效途径。为此，一要积极调动人民调解组织的积极性。人民调解组织遍布城乡、网络健全、扎根基层、面向群众，在化解矛盾纠纷、源头防范信访问题中发挥着基础作用。县乡两级信访工作机构要持续推进当前已经建立运行的访调对接工作机制建设，积极引导人民调解组织及人民调解员参与信访个案化解、源头预警信访纠纷、教育疏导信访群众等工作。同时建立完善邀请人民调解员驻厅接访、参与调解等工作机制。二要积极发挥行政调解的权威性作用。行政调解在解决治安管理、交通事故、劳动争议、房地产领域、消费者权益保护、医疗卫生等与行政管理职能有关的争议方面，具有行政性、专业性、权威性优势。县信访工作联席会议可针对信访问题较为突出的住建、自然资源、非法集资、劳动保障等领域，责成司法行政部门、信访部门会同这些领域的行政主管部门尽快完善行政调解组织、健全工作体系、构建工作流程，进一步发挥行政调解在化解信访突出问题中的权威作用。三要积极支持开展司法调解。要积极支持司法机关开展诉源治理和采用非诉讼方式化解矛盾的工作，并完善其“访-调-诉”科学衔接工作机制。县级政法、信访、司法行政、其他行政机关要积极支持法院建好诉前调解中心，建立信息互通、案件移送、司法确认等联动工作机制，提高司法调解在化解矛盾纠纷中的法治保障作用。四要积极借助社会力量的群众性优势。可发挥各类社会组织在调解矛盾纠纷方面的行业性、专业性、职业性优势，引导其按行业、按领域、按系统解决信访问题。如充分发挥工青妇等群团组织的优势，为困难信访群众和需要帮助的妇女、特殊青少年等群体提供心理疏导、维权帮扶、法治教育等服务;引导主流媒体参与监督、宣讲政策、警示教育等，从而有效推动社会矛盾纠纷化解。
（四）坚持法治手段贯穿始终，体现公平正义
习近平总书记多次强调，要善于运用法治思维和法治方式解决涉及群众利益的矛盾和问题，强化法律在化解矛盾中的权威地位。党的十八届四中全会则明确提出，把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果。运用法治方式化解信访矛盾纠纷的具体抓手在于，专业法律工作者参与到信访问题解决全过程。为此，首先，要邀请专业律师参与信访窗口接待。在信访接待环节要建立专业律师参与事项甄别、法律分析、政策解释等工作机制。对于群众提出的涉及法律性较强的诉求问题，要由专业律师从法律政策角度评估诉求的合理性，并协助信访接待工作人员选择合适的法定办理渠道，提出解决问题的法律建议。其次，要积极邀请专业律师参与疑难复杂信访问题的研判。对于劳动保障、农村土地、历史遗留等疑难复杂信访问题，由于牵扯法律政策性强、涉及责任主体多，应当由专业律师从法律政策角度缕清问题的法律依据和各有关责任主体的法律责任，并提出合理化的化解方案，以强化法律政策支持。最后，要强化法治教育。对那些提出过高甚至无理诉求的信访人，要邀请专业律师共同开展对其的法治教育，通过从法律角度阐明事实、讲清道理、表明态度，防止以闹求解决、以访谋私利等现象的发生。
（五）借助网络平台整合信息，做到协作有序
信息化、智能化、大数据、区块链等技术的发展，为便利化接受群众诉求、远程调解矛盾纠纷、预警预测社会风险、汇集研判社情民意、领导远程接访调度等提供了新的方式和手段。但同时也要看到，这些网络技术的发展对于矛盾纠纷信息迅速扩散、发酵、升级具有较强的催化作用，给基层预防化解矛盾纠纷带来了一定的挑战。当前，基层综治、信访、司法、法院、公安等部门都有专门的信息系统，但基本还是自成体系，彼此互不贯通、数据孤立、缺乏融汇。为此，要进一步发挥信息技术在预防调处化解矛盾纠纷方面的作用，做到以下三方面信息的整合。一是要实现群众诉求信息的整合。长期以来，部分群众将同一诉求放到不同的平台上去投诉，导致相关部门在回应答复上存在差异，既影响了政府权威，又增加了解决问题的难度。应当推动建立群众诉求统一研判平台，精准明确诉求解决部门，依法依规作出严肃结论，稳定群众心理预期，从而强化群众对权威性结果的接纳，减少多头投诉、多头受理、多样结果情况。二是要实现风险隐患信息的整合。在严格遵守保密规定的基础上，要尽最大可能把来自多种渠道的各种风险隐患信息整合到一个平台上，以便党委政府领导同志精准研判、统一调度、针对性施策，从而真正做到风险隐患发现得早、控制得住、处理得好。三是要实现矛盾纠纷调处方案信息的整合。对于县（市、区）范围内不同平台上化解的矛盾纠纷，应当通过统一的信息平台，对同一类型问题的法律政策依据、赔偿补偿标准进行规范统一，以确保同类型问题在不同平台上解决的平衡性、承接性和照应性。
（六）促进科学民主决策，强化防范前置
科学民主决策是预防和减少社会矛盾的前提。当前，信访问题多数属于利益诉求，不少问题的产生与少数地方决策不科学民主有极大关系。为此，首先，要完善科学的决策机制和程序。增强决策的群众参与度和过程的透明度，防止因决策不当引发的社会矛盾纠纷。其次，要高度重视重大决策社会稳定风险评估。对县域内重大民生事务实施、重大工程项目上马、重大政策出台过程中，涉及利益牵扯主体多、容易引发不稳定因素的，要把社会稳定风险评估作为前置程序和刚性门槛，切实做到应评尽评，从源头上防范矛盾发生。再次，要扎實开展人民建议征集工作。要积极鼓励和引导人民群众对地方党委和政府的工作多知情、多参与、多提合理化建议。最后，要重视开展社情民意汇集工作。要善于从群众信访事项中发现带有苗头性、普遍性、趋势性的问题，及时向党委政府及有关部门提出完善政策、优化决策、提升治理的良好建议。
（七）压实领导干部责任，夯实工作作风
习近平总书记多次强调，做好信访工作是领导干部的重要政治责任。人民群众通过信访渠道反映的问题大多与人民群众的切身利益密切相关，大部分涉及人民群众生产生活中遇到的实际困难，体现的是人民群众对党和政府的高度信任。为此，一要切实强化基层各级各部门及领导干部重视群众信访诉求、有效化解矛盾纠纷的政治意识，使其能真正投入时间和精力，协调解决群众信访诉求。二要认真落实信访工作主体的责任。严格按照“群众诉求合理的解决问题到位、诉求无理的思想教育到位、生活困难的帮扶救助到位、行为违法的依法处理”的信访工作要求，促进各责任主体对职责范围内的信访问题承担化解责任，坚决杜绝把矛盾纠纷推给党委、推给上级、推向社会。三要深入推进党风廉政建设，切实强化基层干部的群众工作纪律，使其深刻转变工作作风、提升法律政策水平，做到深入实际、深入群众，到一线掌握实情、解决问题、化解矛盾。
（八）健全基层协作治理体系，筑牢稳定根基
基层社会矛盾主要是指发生在县（市、区）及以下区域的各种非对抗性的矛盾纠纷，属于人民内部矛盾。有效预防调处化解基层社会矛盾是基层社会治理的重头戏。信访问题是基层社会矛盾纠纷的显性呈现，解决好信访问题是预防化解基层社会矛盾的有效抓手。为此，要不断完善基层协作治理体系，从源头上防范产生矛盾纠纷的各种因素，这是基层信访矛盾纠纷预防的重点。首先，村（社区）层面的工作重点要落实民主管理、服务民生需求、提高治理水平及加强干部作风建设等，从源头上预防和减少矛盾纠纷;要把矛盾纠纷排查与落实民生服务结合起来，做到在日常工作中发现矛盾、在走访服务中发现矛盾、在村务活动中发现矛盾，做到小微摩擦及时疏导、及时调整、及时消除;要发挥村（社区）党支部的战斗堡垒作用、村委会（社区居委会）的民主组织管理作用，整合村级治保、民调、网格、法律服务、群众代表、返乡“五老”人员、新乡贤、老街坊等力量，运用法律政策、道德习俗、村规民约、协商劝导等方式，调处化解各类矛盾纠纷，筑牢基础防线。其次，乡镇（街道）在预防调处化解社会矛盾方面要发挥承上启下的重要作用。乡镇（街道）从机构配置上看，有县（市、区）级法院、公安、司法行政部门及其他政府部门派出的法庭、派出所、司法所及其他行政站所。乡镇党委、政府（街道党工委、办事处）要统揽这些力量，部署基层社会治理。这样既可以在本层级调处化解社会矛盾，还可以对本级职责范围内不能调处的社会矛盾，约请县（市、区）级有关职能部门或县（市、区）级党委、人大、政府、政协的领导同志下访帮助化解矛盾，从而最大程度减少群众越级上访，导致矛盾上行。最后，县（市、区）直负责社会管理的职能部门，具有纵向贯通县乡村三级的工作条件，应着力畅通工作渠道，发挥纵向贯通优势，在及时回应群众诉求、汇集民情民意、实施社会治理等方面发挥重要作用。县（市、区）级党委、人大、政府、政协对于县域信访工作和矛盾纠纷预防调处化解，要发挥组织领导、政策完善、指挥协调、统筹统揽等作用，筑牢县域维护稳定的坚实根基。
〔注 释〕
①数据由尧都区政法委综治办、信访局、司法局、民政局等提供。
责任编辑 徐 芳
作者：陈纲
摘 要：随着当前我国社会转型升级以及改革进入深水区、攻坚期，基层社会矛盾纠纷日益凸显且多样复杂。结合当前基层社会矛盾纠纷的现状，分析实践中矛盾纠纷多元预防调处化解面临的困境，探讨基层社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制的完善路径，对于全面推进依法治国、提高基层治理能力、维护社会和谐稳定具有十分重要的现实意义。
关键词：基层;矛盾纠纷;多元预防调处化解机制
2020年3月30日，习近平总书记在浙江考察时指出，“基层是社会和谐稳定的基础。要完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制……切实把矛盾解决在萌芽状态、化解在基层”。随着中国特色社会主义进入新时代，在经济体制转型升级、利益格局重大调整、价值观念深刻变化、权利诉求日趋复杂、社会矛盾类型多样且频发的背景之下，完善社会共治、功能互补、有序衔接的基层矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，既能满足人民群众对基层社会治理高效、便利、公正的多重价值期待，也是维护社会和谐稳定、推进国家治理体系和治理能力现代化的有效途径。
一、当前基层社会矛盾纠纷的现状
全面推进依法治国，基础在基层，工作重点也在基层。基层是具有中国特色的政治概念，作为一级行政区划，基层治理的重要内容在于预防和化解矛盾纠纷。当前基层社会矛盾纠纷主要集中在与群众切身利益密切相关的民生领域，以湖北省宜昌市为例，通过对近几年司法统计数据予以梳理分析，基层矛盾纠纷涵盖了城乡建设规划、征地拆迁、劳资关系、融资借贷、环境保护、城镇管理、交通医疗事故、商品质量和服务、涉军和涉教群体、三峡移民搬迁等各种类型。
现阶段基层社会矛盾纠纷的特征和发展趋势，从主体上看，由单一向多元化发展，由个体向群体化转变。矛盾纠纷既存在于公民之间，也扩展到公民、组织、企事业单位以及基层政府管理部门相互之间。在大规模的经济政策变动和利益结构调整过程中，因利益诉求和维权意图的一致性，部分主体极易集中化、群体化和规模化，譬如复转军人、三峡库区移民、征地拆遷群体和环境污染受害者等;从诱因上看，由简单传统型向复合多样型过渡。矛盾纠纷不仅涉及民事、经济、行政、刑事等多个领域，而且受到政治、经济、社会、文化等多方面因素影响;从处置上看，预防调处化解的难度增大，部门、行业、地区之间的矛盾纠纷相互关联，一些历史遗留问题中多数人的合理诉求与部分人的不合法方式相互交织，呈现出成本高、善后难、多反复等特点。加上数字信息化时代的来临与各类自媒体的出现，公权力行使不规范造成官民、干群矛盾成为网络舆情密切关注的焦点，处置不当极易引发新的问题和冲突，导致政府信任危机。
二、基层矛盾纠纷多元预防调处化解工作面临的困境
(一)思想认识陷入误区
受制于“无限责任政府”观念的影响，基层群众解决矛盾纠纷有时会呈现出非法治化倾向，处理问题偏信行政方法，表达诉求也偏向信访渠道。然而，基层政府因事务多、压力大，在职能定位上不同程度存在“重经济发展、轻公共服务”的偏差，在目标导向上由“稳控”向“治理”模式的观念转变也不及时，忽视“治未病”的现象比较普遍，大量矛盾纠纷的处理既浪费了公共行政资源，也偏离了基层治理的现代化轨道。另一方面，随着法治建设的推进和公民权利意识的觉醒，基层群众将法律视为“万能”，觉得打官司是“维权的最好途径”，相关部门也一味地将法治与诉讼简单挂钩，过分强调司法的定纷止争与救济功能，导致众多不必要进入法院的矛盾纠纷引发“诉讼爆炸”或“恶意诉讼”，不仅影响司法效率、增加群众诉累，也不利于及时实现社会矛盾的自我消化和自我修复。
(二)机制运行缺乏依据
矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制是国家治理过程中不可或缺的重要部分，必须通过顶层制度设计予以明确和规范。当前关于矛盾纠纷多元化解的立法少而零散，诸如和解、行政裁决、社会裁决等一些被实践证明行之有效的预防调处化解路径未能及时入法。现有的法律规定在程序设置、运用规则、诉讼与非诉讼衔接等方面，缺乏科学性、系统性和可操作性的制度安排。尽管我国早已明确要建立“大调解”格局的多元化纠纷解决体系，最高人民法院也出台了相关意见，但不少操作规范多为法院内部自行制定，配套程序没有跟进，未能体现引导(约束)作用。一些地区也制定了地方性法规，但在实现制度化、规范化和法治化方面依然困难重重。
(三)结构发展不够平衡
基层社会矛盾纠纷预防调处化解的途径分为诉讼和非诉讼两种。其中非诉讼矛盾纠纷解决机制又包括调解、公证、仲裁、复议等。当前一些基层政府在矛盾纠纷预防调处化解综合机制建设过程中，仅局限于铺摊子、搭架子，对非诉讼矛盾纠纷解决机制的物资投入和制度建设重视不够，大多数基础设置简陋，人员素质参差不齐。同时，宣传工作不到位，加上非终局性和非权威性等特点，相较于诉讼，群众对非诉讼纠纷解决机制的认同度较低，综合发展实力与实际效果欠佳。
(四)统筹衔接后劲不足
目前各地一般成立了矛盾纠纷联调委员会或联席会议，但因人、财、物的部门主导，以及条、块分割的行政体制影响，未能全面发挥总揽全局、统筹协调、资源配置的功能。不同的矛盾纠纷预防调处化解方式受制于不同的制度约束和程序规定，各自为政、各行其是的特点突出。诉讼与非诉讼方式相互之间存在着程序设计和职能替代上的重复，信息沟通少、配合意识不强，衔接互动不顺畅。各种非诉讼矛盾纠纷解决方式之间未形成良性互补，甚至因主体权责和衔接标准不明晰而导致推诿搁置、被动应付的局面。
三、基层社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制的完善路径
(一) 坚持多元化解思路，打造共建共治共享治理格局
1、切实转变基层政府的职能。首先，在基层社会治理中，政府既要坚持发展是第一要务，更要坚持在发展中尽早发现问题、及时解决矛盾，由事后处置转向事前预警分析。其次，要下放相应的权力和资源，大力推行基层群众自治，力求实现法治与德治融合，培育群众“大事法律解决，小事人民调解”的认知模式。同时，支持和培育各种社会解纷力量，以多元主体参与为基础，运用多元化解方式，在基层矛盾纠纷预防调处化解过程中实现政府治理、群众自治和社会调节的良性互动。
2、充分发挥法院的积极作用。一方面，要提升法院的司法权威并强调其诉讼功能，另一方面，必须倡导和贯彻“协商调解为先、法律解决为本”的基本思路。法院要主动与非诉讼纠纷解决机制建立对接关系，尤其在参与立法、诉调对接、业务指导、人员培训等方面，充分发挥其引领、推动和保障作用。
(二)修改完善相关立法，补齐矛盾纠纷多元化解制度短板
1、加快国家立法进程。借鉴国外先进立法，整合国内现有零散的法律规范，从地方实践中提炼出带有理念性、普遍性的经验做法，完善与修改相关的前置程序、特殊程序和简易程序等制度设计，尽快从国家层面制定一部综合性的法律，合理界定与科学配置多元主体预防调节化解矛盾纠纷的职能定位、权力资源，并在制度导向、层次架构等方面予以科学性、系统性地规范与指导。
2、尽早起草制定相关的地方性法规。各地要结合实际，通过地方立法高度的提升，推动矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制不断统一和完善。要建立完善地方决策、政策的合法性审查制度，突出法院在基层矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制中的核心领导与权威地位，体现民本思想和社会自治精神，切实维护群众合法权益。
(三)健全落实制度保障，促进非诉讼纠纷解决机制发展
1、重视对非诉讼纠纷解决机制的硬件设施和软环境建设。既要增加人、财、物等基础设施的投入力度，为非诉讼纠纷解决机制提供坚实有力的外在发展条件，同时要重视完善组织流程、激励保障等方面的制度建设，为其创造有章可循的内部运行环境。
2、加大对非诉讼纠纷解决机制的宣传力度。在传统普法教育基础之上，借助新媒介、运用新方式，强化非诉讼纠纷解决机制在自愿、平等、协商、互谅互让方面的独特优势，突出其成本低、效率高的显著效果。
3、加强对各种非诉讼矛盾纠纷解决方式的个案指导、业务指导和监督审查。法院要通过落实司法确认制度等方式增强调解、协议等非诉讼解决方式的约束力和执行力，监督并确保程序的合法性、公正性，推进制度化、规范化建设，提高工作能力水平和社会公信力。
4、积极发展与培育行政调解、行业协会等专业组织。劳动、环保、公安、市场监督等相关政府职能部门要明确行政调解的范围和内容，改进和优化步骤，制定权利义务清单，通过行政指导、行政斡旋引导协商解决纠纷。同时要大力推动交通事故、医疗纠纷、房地产交易、保险索赔等第三方行业协会的发展建设，发挥中立性和专业化优势。
(四)加强联动衔接配合，完善矛盾纠纷多元协同治理
1、重视组织领导和源头预防机制建设。应将新时代矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制作为重点工作，加强组织机构建设，成立专门的工作领导小组。对已经建立起来的矛盾纠纷联调委员会或联席会议及其工作机制进行改进和完善，着力抓好预防分流，从源头入手构建矛盾纠纷防控体系，包括：完善群众利益诉求表达机制，建立征求公众意见情况公开公示制度;全面、准确地掌握社会矛盾纠纷的发展动向，及时汇总梳理、分析预测并作出快速处置反应;建立基层矛盾纠纷排查调处联动机制，例如宜昌市推行的矛盾纠纷村(社区)、乡镇(街道)、县(市区)、市四级联动每日排查研判制度、市县两级每月排查调处协调会议制度、重大复杂矛盾纠纷销号制度等。
2、发挥综治部门组织协调、督导检查和考核评估职能。重视和推动综合性指挥平台的发展建设，分类明确诸如人社、卫计、国土、农业、工商、教育、民政、住建、移民、环保、妇联和金融等部门，在矛盾纠纷预防调处化解工作中的职责定位、具体负责人、调处化解时限等内容。完善矛盾纠纷联动化解工作信息管理系統，通过开展流程再造，以及日常监管和全过程监督，适时提醒、督办、协调各部门开展工作，并将其矛盾纠纷预防调处化解情况与综治考核、目标管理相挂钩。
3、建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷预防调处化解机制。首先，健全规范并推动落实矛盾纠纷告知引导制度与移交委托制度，在尊重当事人自愿选择的基础上，将分别适合运用诉讼与非诉讼的矛盾纠纷分离出来，合理分流基层社会矛盾纠纷。其次，在继续加强“三调联动”工作机制的基础上，建立诉调、警调、行调、访调、援调“五调联动”机制，使人民调解员与法官、公安民警、行政机关工作人员、律师等密切配合，形成化解矛盾纠纷的整体合力，实现矛盾纠纷应调尽调。再次，借力科技手段，建立“线上+线下”矛盾化解机制。在推进案件分流、在线调解、诉调对接、访调对接的过程中，将人工智能、大数据、云计算等技术引入其中，增强基层矛盾纠纷化解工作的连续性、针对性、有效性，提升信息化、智能化水平。
参考文献：
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[2]朱力.如何构建社会矛盾多元化协同化解机制[J]人民论坛.学术前沿.2016
[3]黄燕翔.施美萍.基层社会矛盾及预防化解机制的实证研究一一基于Q市的调査比较[J].中共云南省委党校学报.2018
作者简介：
李方芳(1980-)女，中共宜昌市委党校副教授，研究方向宪法学、民商法。
(中共宜昌市委党校 湖北 宜昌 443009)
作者：李方芳
矛盾纠纷多元化解是当前推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。自2015年起的促进纠纷多元化解地方立法实践为推进国家立法提供了借鉴。矛盾纠纷多元化解的概念重在定性、描述和概括，包括多元性和以预防与化解矛盾纠纷为主要目标两个要素。在立法理念上，坚持和发展新时代“枫桥经验”，以人民为中心。在立法原则上，充分秉持尊重当事人意愿，和解调解优先，预防与化解相结合，注重实质性解决争议，公平、公正、高效、便民等。
当前中国正处于社会转型与制度变革的攻坚时期，新旧矛盾不断出现，如何妥善化解社会发展带来的矛盾，维护和谐稳定的社会关系与发展大局，并建立一套相互衔接、高效便民的多元化纠纷解决机制，成为我国推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。党的十八届四中全会《关于推进依法治国若干重大问题的决定》提出，要健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制，为矛盾纠纷多元化解作出了顶层设计。在地方层面，2015年出台的《厦门经济特区多元化纠纷解决机制促进条例》开啟了新时代矛盾纠纷多元化解的地方立法先河，山东省(2016年)、黑龙江省(2017年)、福建省(2017年)、安徽省(2018年)、四川省(2019年)、辽宁省(2020年)、江西省(2021年)、上海市(2021年)等地方立法成果相继出台。从立法的视角，聚焦立法理念与原则，深入总结地方实践经验，对推动《中华人民共和国矛盾纠纷多元化解促进法》的立法进程提供学理支持，具有重要的理论意义与现实意义。
一、矛盾纠纷多元化解的界定
矛盾纠纷多元化解，目前尚无统一的概念。其与非诉讼纠纷解决机制、多元化纠纷解决机制等概念有着千丝万缕的联系，甚至在很多时候被视为同一。在立法层面，作为国内第一部促进矛盾纠纷多元化解的地方性法规，《厦门经济特区多元化纠纷解决机制促进条例》使用的是“多元化纠纷解决机制”。但从草案起草开始，关于多元化纠纷解决机制的内涵就存在着较大的分歧，最终根据十八届四中全会决定的原则精神，将其内涵界定为“诉讼和各种非诉讼方式构成的纠纷解决制度，包括责任主体、运行方式、程序衔接、组织建设、保障措施、监督考核等;外延是包括调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等各种纠纷解决方式有机衔接、相互协调的运行机制”[1]。其后，《福建省多元化解纠纷条例》则使用了“多元化解纠纷”，并定义为“通过和解、调解、仲裁、行政裁决、行政复议和诉讼等途径，形成合理衔接、相互协调的纠纷化解体系，运用人民调解、行政调解和司法调解等纠纷化解方式，为当事人提供多样、便捷、适宜的纠纷化解服务”。《安徽省多元化解纠纷促进条例》也使用了“多元化解纠纷”，并界定为“通过和解、调解、行政裁决、行政复议、仲裁、诉讼等多种途径，形成合理衔接、相互协调的化解纠纷体系，为当事人提供多样、便捷、高效的化解纠纷服务”。
在学理研究层面，范愉教授在国内最早系统提出了代替性纠纷解决方式、非诉讼纠纷解决机制、多元化纠纷解决机制，并分别定义如下：
代替性纠纷解决方式，即英文Alternative Dispute Resolution(缩写为ADR)的意译。这一概念既可以根据字面意义译为“代替性(或替代性、选择性)纠纷解决方式”，亦可根据其实质意义译为“审判外(诉讼外或判决外)纠纷解决方式”或“非诉讼纠纷解决方式”“法院外纠纷解决方式”等。ADR概念源于美国，原来是21世纪逐步发展起来的各种诉讼外纠纷解决方式的总称，现在已引申为对世界各国普遍存在着的、民事诉讼制度以外的非诉讼纠纷解决方式或机制的总称。
多元化纠纷解决机制是指在一个社会中，多种多样的纠纷解决方式以其特定的功能和特点，相互协调地共同存在，所结成的一种互补的、满足社会主体的多样需求的程序体系和动态的运作调整系统[2]。
有观点指出，不同于西方国家强调的“非诉讼纠纷解决机制”(ADR)的惯常用法，我国则结合自身传统与现实发展提出了“多元化纠纷解决机制”的创新表达。最高人民法院强调：“中国的多元化纠纷解决机制(Diversified Dispute Resolution，DDR)包括和解、调解、仲裁、行政复议、行政裁决、诉讼等有机衔接、相互配合的多元化纠纷解决体系。多元包括解纷主体多元、解纷方式多元。”同时，最高人民法院司改办龙飞结合我国在多元化纠纷解决机制建设过程的具体举措、相关成就及未来趋势等问题对“多元”一词的内涵进行了进一步的解读，即包括“解纷渠道从诉讼‘一元独大’到调解、仲裁、和解等相互衔接的多元化”“解纷资源从公共资源为主发展为公共资源、社会资源、市场资源等共聚合力的多元化”“解纷人员的构成从单一化到大众化与职业化并存的多元化”“解纷平台从线下运行到线下线上跨界融合的多元化”“解纷力量整合从单一国内资源发展到世界各国家和地区、国际组织共同参与的多元化”[3]。
尽管以上界定存有一定差异，但事实上，矛盾纠纷多元化解的概念重在定性、描述和概括。它是对国家主义和法律中心主义的纠偏，同时也不提倡无政府主义或相对主义，而是“主张从社会的客观需求和现实条件出发，以各种机制的协调互补为前提、以国家法治与社会自治为基础，进行理性建构。在此意义上，这一理念既是一种基于多元化需求和价值的人文社会观念，也是一种社会治理的经验理性模式，同时已成为社会理性建构法律和社会制度的指导思想”[4]。其大致包括以下两个要素：一是多元性。矛盾纠纷的预防和化解主体、方式等不是单一的，鼓励多种力量参与其中，鼓励理念创新、机制创新。二是以预防与化解矛盾纠纷为主要目标。不同于行政机构职能性活动、民事主体日常交往等，预防与化解矛盾纠纷是其主要甚至唯一考量。
二、新时代矛盾纠纷多元化解地方立法的理念
(一)坚持和发展新时代“枫桥经验”
“枫桥经验”自1963年诞生之日起，历经近半个世纪的变迁和考验，不断丰富与发展，成为一种农村基层社会治理的成功经验，即“以预防和调解解决社会矛盾纠纷为切入点、以社会治安综合治理为主要治理技术、以平安创建打造稳定的社会环境为目标，强化镇党委、政府对于村民自治的领导和监督，树立政府权威，加强镇政府与村的联动，通过加强镇党委的领导，加强村级组织和制度建设，以规范的基层社会治理、村民自治为基础，为村镇经济发展提供稳定良好的平台与环境保障，引导新农村的建设与发展，从而初步实现建设和谐的目标”[5]。
多元方式解决矛盾纠纷是“枫桥经验”的重要组成部分，具体包含四个方面：一是调解是化解矛盾纠纷的主导方式，倡导“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”，就地化解矛盾;二是司法裁判是解决矛盾纠纷的最终方式，在制度设计上，充分发挥陪审员的引导作用，对当事人达不成调解协议或者不履行协议的，法庭依法作出裁判;三是倡导事先预防而非事后惩戒，强调宣传教育在前、解决纠纷在后，建立信息员制度等预防体系，及时发现并防止纠纷扩大;四是地方和区域矛盾自我化解，杜绝“踢皮球”或相互推诿，维护基层社会的和谐稳定。
坚持和发展新时代“枫桥经验”对做好矛盾纠纷多元化解工作意义重大。“枫桥经验”的精神实质是党的领导与群众智慧的结合、以人为本与民主法治的结合、尊重传统与发展创新的结合、政府管理与村民自治的结合。坚持和发展“枫桥经验”的现实意义主要在于：一是预防和控制各类犯罪活动，防范和抵御风险隐患，确保人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安;二是为推进四大战略再深化、经济社会健康发展，创造安全和谐文明的社会环境;三是为推进国家治理体系和治理能力现代化提供实践经验与理论基础[6]。
在新时代背景下，坚持和发展“枫桥经验”就是要畅通公众诉求表达、利益协调、权益保障通道，完善各类调解联动工作体系，构建源头防控、排查梳理、纠纷化解、应急处置的社会矛盾综合治理机制，努力将矛盾纠纷化解在基层和源头。以上海长宁区法院的探索为例，自2003年起，其通过拓展委托调解的纠纷范围、确立人民调解员的甄选标准、完善委托调解的程序来加强与人民调解的对接;通过融入区域“大调解”格局、在基层设立“联合调解点”、构建外部沟通协调机制来加强与行政机关的对接等[7]。
以上举措意在构建“社会化”纠纷解决机制，由多主体参与和主持矛盾纠纷化解，推广“枫桥经验”中“发动群众、依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决”的理念，实现矛盾纠纷的源头治理。此外，还通过落实司法确认制度、搭建“一站式”纠纷解决平台、畅通繁简分流通道等方式来加强学习“枫桥经验”，构建“便利化”纠纷解决机制;通过设立专门的内设机构、加强审判团队建设、加强专业性的培训与指导来践行“枫桥经验”，构建“专业化”纠纷解決机制;通过构建分层式纠纷解决体系、初步限缩收案范围、提升在线平台的公信力来创新“枫桥经验”，构建“网络化”纠纷解决机制。
(二)以人民为中心
习近平总书记在党的十九大报告中指出，“人民是历史的创造者，是决定党和国家前途命运的根本力量，中国共产党人的初心和使命，就是为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴”。坚持人民主体地位是社会主义制度的本质要求，人民群众是推进矛盾纠纷多元化解的永恒胜利之本。以人民为中心，意味着要科学地回答矛盾纠纷多元化解“依靠谁”“为了谁”和“接受谁的检验的问题”，即要从参与主体、利益主体和评判主体三个维度来理解人民群众在矛盾纠纷多元化解中的主体作用，使其成为矛盾纠纷多元化解的积极参与者、最大受益者和最终评判者。
第一，发挥人民群众在矛盾纠纷多元化解中的参与主体作用。要尊重人民群众的权利和意愿，调动人民群众的智慧和力量，激发人民群众的创造力，促使人民群众主动作为，通过各种方式深入参与，真正成为矛盾纠纷多元化解的顶梁柱。
第二，发挥人民群众在矛盾纠纷多元化解中的利益主体作用。切实聚焦人民群众本身，大力破解影响人民对矛盾纠纷高质量化解美好追求的各种制约因素，使矛盾纠纷多元化解符合其需求、服务其利益。
第三，发挥人民群众在矛盾纠纷多元化解中的评判主体作用。人民群众是“阅卷人”，“是我们党的工作的最高裁决者和最终评判者”[8]。人民群众的体验和感受是判断矛盾纠纷多元化解成效的核心标准。矛盾纠纷化解的好坏，要经得起历史的检验、百姓的评判，因此要虚心接受人民群众的监督，实实在在解决问题[9]。
以人民为中心的理念尤其体现为积极践行“人民城市人民建，人民城市为人民”重要理念。“人民城市人民建，人民城市为人民”是2019年11月习近平总书记在上海考察时强调的重要理念，是我们党以人民为中心的发展思想在社会主义城市建设与治理中的运用和集中体现。中共上海市委第十一届九次全会通过了《中共上海市委关于深入贯彻落实“人民城市人民建，人民城市为人民”重要理念，谱写新时代人民城市新篇章的意见》。同时，《上海市促进多元化解矛盾纠纷条例》明确指出，“本市积极践行‘人民城市人民建，人民城市为人民’重要理念，发挥人民主体作用，完善正确处理人民内部矛盾工作体系，强化矛盾纠纷源头预防和多元化解”，为上海地区努力探索符合超大城市特点和规律的矛盾纠纷多元化解机制指明了方向，也为国家立法提供了经验与智慧。
三、新时代矛盾纠纷多元化解地方立法的原则
(一)尊重当事人意愿
尊重当事人意愿，是当事人采用非诉讼纠纷解决机制中国际社会通常遵循的基础准则。这是私法自治原则的要求与体现。但中西方对该原则具体内涵的理解其实有着明显的差别。国内无论立法还是具体实践往往选择的都是较为广泛的要求，即“是否进行调解、是否中止调解程序、是否达成调解协议以及调解协议的具体内容都由当事人自行决定”[10]。例如，《〈山东省多元化解纠纷促进条例〉解读》明确指出，“无论是开展纠纷化解工作，还是推进纠纷多元化解机制建设，都要充分考虑当事人和人民群众的内心需求，建立在尊重当事人意愿和自主选择的基础上”[11]。但在西方非诉讼纠纷解决语境下，为了促成纠纷的解决，尊重当事人意愿的内涵与外延容易受到限缩，例如《美国调解与替代诉讼纠纷解决方案》多样化地指出，“任何协议都必须是自愿的，也必须获各方同意。在大多数情况下，是否参与调解过程本身就是自愿的选择。其他包括由法院强制的调解安排，要求在诉讼的各个阶段进行调解。双方也可能因之前订立过协议，将调解作为争端解决程序的一部分，而受协议约束。但是没有任何一个调解是强制双方达成解决协议，双方在调解中掌控调解结果是调解的核心及特征”[12]。
在新时代背景下我们对尊重当事人意愿的定义与理解应与时俱进，要积极吸收外来经验。尊重当事人意愿最重要的在于，协议的最终达成应由当事人自主决定。如果最终无法达成纠纷化解协议，那么当事人的诉权不应受到限制。但是在非诉讼纠纷解决程序的启动上则不能一味迁就当事人，“因为当事人在很多情况下缺乏充分的资讯和经验，并不能够判断自己的纠纷是否应当通过调解处置，如果进入调解是否可以获得更加妥当的纠纷解决，所以在这种情况下自愿就变成了一个空洞的法律承诺，也就是说，没有足够的知悉就没有真正的自愿”。西方法域“诉前中立案件评估程序”提供了有益的启示，值得借鉴：
纠纷解决者往往会通过与当事人商讨一系列问题来帮助他们厘清纠纷状况，并更好地选择纠纷解决的具体路径。这些有助于当事人厘清不同纠纷解决途径的问题包括：(1)当事人是否考虑过使用非诉讼纠纷解决程序?(2)当事人是否知道非诉讼纠纷解决程序大致是如何运作的?(3)如果当事人不选择非诉讼纠纷解决程序，那么即将进行的诉讼程序将大致如何进行?(4)如果纠纷中的一些争议并不适合非诉讼纠纷解决程序，那么是否存在另外一些争议是适合的?(5)当事人是否尝试过自己解决纠纷?(6)是否存在一些资讯，如果尽快地交流将有助于使非诉讼纠纷解决程序的运作更具有建设性[13]?
(二)和解、调解优先
这项原则是对矛盾纠纷化解资源配置和各类解纷机制定位提出的总体要求，是贯彻和落实习近平总书记“坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”重要指示的具体体现，也是面向中国问题的重要举措。和解与调解是非诉讼纠纷解决方式的重要组成部分，但在当前我国矛盾纠纷多元化解体系中与诉讼机制发展关系失衡，诉讼不仅在制度设计上更为完善，在纠纷解决的数量上也占绝对性优势。目前，有此国家矛盾纠纷化解最后大都是以非诉讼方式解决，例如在美国98%以上的联邦诉讼最后都是以非诉方式解决，他们的法官、学者现在担心的反而是诉讼会不会消失。
此原则亦是对严格固守传统的当事人自愿原则的调整。在司法实践中，部分法院认为，“在除法律规定应当先行调解的纠纷类型外，只有当双方当事人事先约定或达成合意选择通过调解解决纠纷时，才启动调解前置程序，如果当事人没有事先约定或达成合意，则予以立案，根据案件情况再通过速裁程序、简易程序、特殊程序或普通程序予以解决”[14]。相关认识与实践其实有失偏颇，在一定程度上不利于和解、调解的启动与达成，这不仅是因为前述之当事人关于非诉讼纠纷解决机制信息与咨询的有限，在一定程度上阻滞对和解、调解的选择，还在于有可能出现的部门利益本位导致的对当事人自愿原则的滥用与曲解。
正因如此，为了兼顾尊重当事人意愿与通过和解、调解解决纠纷的效率，和解、调解优先原则强调在尊重当事人意愿的同时要适当引入合意诱导机制。《厦门经济特区多元化纠纷解决机制促进条例》《山东省多元化解纠纷促进条例》《最高人民法院关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》《黑龙江省社会矛盾纠纷多元化解条例》等立法活动均倡导通过说服、疏导等方法来促使当事人自愿达成调解协议。同时，在实践中也出现了较为成熟的做法——“调解告知书”，以济南章丘法院为例[15]，调解告知书主要包括正面清单和负面清单两部分。正面清单详细列明了调解的优势以及先行调解的适用范围，此适用范围遵循了我国《民事诉讼法》第一百二十二条规定及相关司法解释要求[16]。负面清单则主要强调无正当理由不参与调解或反悔调解协议、故意拖延诉讼可能产生的后果。由此通过比较来引导当事人选择和解、调解，有调研数据也肯定了此种措施的有利效果。
但需要注意的是，和解、调解优先不是“强制和解”“强制调解”。目前在世界范围内有些国家和地区对于某些事实清楚、法律关系简单的纠纷采取了“必须先调解，否则法院不予受理”的强制性规定，其至少在立法层面，与我国法律规定不相适应。我国除了劳动人事争议和农村土地承包经营纠纷应当先行调解外[17]，我国《民事诉讼法》第一百二十二条明确规定当事人拒绝调解的不宜调解。当然，为了鼓励和解、调解，国内部分法院也尝试了某些变相做法，即“通过内部文件的方式，将一些类型的纠纷纳入强制调解的范围，当相应类型的案件进入法院时，经过立案庭法官的初步判断后，如果不是特别不适宜调解，就会由立案庭直接移送到诉讼服务中心或诉调对接中心，要求中心先委派人员展开调解，如果调解成功，则已实现‘案结事了’的目的，無须立案;如果调解不成，才会由立案庭立案后，移交给相应的民事审判庭继续审理”[18]。尽管这一做法存有一定的争议，但从实施效果层面来看值得肯定，也符合立法发展的必然趋势。
(三)预防与化解相结合，注重实质性解决争议
这项原则是对做好纠纷化解工作提出的方法要求。纠纷作为社会交往过程中的必然产物，对社会发展产生着复杂的影响。美国社会学家波普尔指出，“没有冲突的社会是一个无生机、沉闷乏味的社会”[19]。有些纠纷会破坏社会生活，对社会发展产生消极作用。但是，也有些纠纷其实质是在否定不合理的利益分配机制，因而有助于促成社会新秩序。德国学者齐美尔认为：“社会是一个统一体，它具有的收敛方向和扩散方向不可分离地相互渗透和相互作用。纠纷本来就是对双方当事人极力相互分散的分极化行为的匡正运动，即使双方意欲否定对方，然而，这种否定也是到达统一的方法。因此，纠纷决不会成为社会的消极因素，反而是构成社会统一体所不可缺乏的积极要素。”[20]正因如此，我们对待纠纷就不能秉持一味消极回避的态度，而是要区分不同纠纷形态对症下药。对于以消极作用为主的纠纷要提前做好预防，防患于未然，使纠纷尽可能不发生或化解在萌芽状态;当然，如果纠纷已经发生，则应努力做好化解工作，同时也要做好标本兼治，预防与化解相结合。对于以积极作用为主的纠纷则更强调化解工作，寻求更为有效的化解途径以便发挥纠纷的积极作用，但为避免不必要的社会代价，倘若能畅通群众诉求表达渠道，广泛听取群众心声，及时调整相关机制，做好预防工作，则自然是事半功倍。总之，无论针对何种纠纷形态，都必须坚持预防与化解相结合。
在我国当前社会转型期，矛盾纠纷高发，但以人民为中心的执政理念力求“最大限度地为人民群众服务和创造美好生活。最大限度原则又具体表现为最大比例、最广覆盖、最大公约数和最可行方案”[21]，利益分配机制日趋合理化，因此有理由断定的是，在很长一段时期内纠纷形态主要呈现为以消极作用为主的矛盾类型，认真做好预防工作成为时代之需。有研究表明，预防工作贯穿纠纷发展演变的各个阶段，无论萌发时期、交涉或僵持阶段，还是最后的缓和消除或恶化形成阶段，预防工作都必不可少。一般而言，萌發阶段的预防因利益受损尚未严重因而往往最为有效，此阶段可以采用明确各方权利义务、消除纠纷诱因的方式;交涉或僵持时期，因纠纷已进入冲突阶段而重在防止纠纷进一步激化;最后一阶段一般需要第三方的介入，此时的预防在于通过合理地解决当下纠纷而防止未来的类似的不特定潜在纠纷的发生。
在制度机制层面，建立民情民意动态研判机制、健全矛盾纠纷排查化解机制、建立社会治安防范机制、建立法制宣传教育机制、建立健全重大政策风险评估机制、信息分析研判预警机制等，都是强化预防效能的有力举措。尤其是公证制度，基于其特殊性质，在证明活动中主要通过发挥衡平性的顾问与规划功能、保障性的信用与疏导功能、促进性的秩序与救济功能来预防矛盾纠纷，促进社会和谐稳定[22]。
注重实质性解决争议则主要针对行政争议而言。面对行政案件上诉率高、申诉率高但实体裁判率低、原告服判息诉率低即“两高两低”的突出问题，最高人民法院于 2009 年 6 月印发的《关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》首次出现 “争议的实质性解决”。其后在次年举行的全国法院行政审判基层基础工作座谈会、全国法院行政审判工作座谈会中，“争议的实质性解决”获得了较为深入的阐释——“我们所追求的目标应当是法治而不是律制，是纠纷的实质性解决而不是程序性结案”“行政争议的实质性解决，要求人民法院在办案过程中着眼于当事人的实质诉求，以践行能动司法为手段，以实现案结事了为目标，力求实质正义与形式正义的统一”。在矛盾纠纷多元化解语境下，注重实质性解决争议可以大致理解为，应避免流于形式的简单处理或程序空转，避免“迫于形势”的任意协调，而应是围绕纠纷产生的基础事实和当事人真实的目的，通过依法裁判、调解和协调化解等多元方式相结合并辅以其他机制的灵活运用，对矛盾纠纷进行整体性、彻底性的一揽式解决，实现对公民、法人和其他组织正当诉求的切实有效保护[23]。
(四)公平、公正、高效、便民
这是矛盾纠纷多元化解的价值追求。公平公正，即要求纠纷解决得要合理。大致可以这样认为，公正是就道义而言，公平是就利益而言。“公正要求人们站在对方的立场上去设想，己所不欲，勿施于人。公正要求不得以个人的利害关系为判断依据，而必须设身处地，替受影响的各方着想，对有关利害关系作通盘考虑，显示不偏不倚的立场。”[24]
高效便民要求矛盾纠纷的化解做到及时方便，不得久拖不决。在许多国家和地区，“富有效率地解决纠纷是许多调解项目最为显著的目标。效率意味着减少法院积案、法官的工作量、当事人的成本、国家司法系统的成本以及所有纠纷参与人的时间。一个高效的纠纷解决制度将会让那些无法调和的纠纷事件获得更迅速的解决，因而(在诉讼中律师根据时间收取费用)能够使接近法院的成本更低”[25]。高效便民也已成为我国矛盾纠纷化解的基本要求之一，例如《公安机关治安调解工作规范》第九条从次数与时间两个方面对调解的及时性作了专门规定。
一是调解次数规定。治安调解一般为一次，必要时可以增加一次。二是调解实践规定。对明显不构成轻伤，不需要伤情鉴定，以及损毁财物价值不大，不需要进行价值认定的治安案件，应当在受理案件后的3个工作日内完成调解;对需要伤情鉴定或者价值认定的治安案件，应当在伤情鉴定文书和价值认定结论出具后的3个工作日内完成调解。对一次调解不成，有必要再次调解的，应当在第一次调解后的7个工作日内完成第二次调解[26]。
但高效并不等于纠纷发生后就立刻调解。在调解中，有一种常见技巧，叫“冷却降温法”，即如果矛盾双方情绪较为激动，事态容易激化，此时首先需要采用“冷处理法”让双方先冷静下来，“如果调解人员不明事理，盲目前往立即调解，不仅在节骨眼上无法有效控制事态的扩大蔓延，反而由于处置不当会激化矛盾，引火烧身，危及自身安全，甚至陷入一场混战之中，无法脱身”[27]。
四、结语
矛盾纠纷多元化解地方立法是普遍性与特殊性的融合。深入总结地方立法经验，加强矛盾纠纷多元化解立法研究，最重要的意义在于促进多元共治。矛盾纠纷多元化解有助于构建各方面力量共同参与纠纷解决的工作格局，形成多层次多领域齐抓共管的解纷合力。具体而言，在机制层面，诉讼与非诉讼纠纷解决机制、公力救济与社会救济及私力救济、正式机制与非正式机制等多元机制共同发挥作用。在规则层面，政策、法律与民间社会规范等多元规范共同运行不悖。在方式层面，协商、调解、仲裁、行政执法等多种方式协同并举。在价值取向层面，效率与公平、自由与秩序等多元价值和谐共处。在中央与地方关系层面，在统一的前提下可以兼顾地区、民族的差异与特色。
此外，我们认为，如果放眼全球，这种价值或许还有，完善具有中国特色的纠纷解决体系，构建中国话语体系。2017年习近平总书记在视察中国政法大学时指出，“我们的国家治理有其他国家不可比拟的特殊性和复杂性，也有我们自己长期积累的经验和优势，在法学学科体系建设上要有底气、有自信”。近年来，我们坚持立足国情、改革创新，努力构建根据中国的纠纷解决话语体系，提出解决中国问题的方案，典型者如“枫桥经验”，不仅展现了“全民共建共治共享”的社会治理新格局，还建构了“自治、法治、德治三治结合”的社会治理新体系，增强了中国调解的道路自信。 当然，我们还需要处理好本土性与全球性之间的关系，“我们不能再沾沾自喜于所谓的东方经验，满足于曾经的辉煌，而需要与时俱进地创新和发展”，在矛盾纠纷多元化解坚持合理借鉴，在把握国际新动向的同时，通过理念创新、制度创新、实践创新，为全球治理贡献中国智慧。
注释：
[1]杜明聪、黄锦坤主编：《厦门市多元化纠纷解决机制的立法与实践》，鹭江出版社2015年版，第177-178页。
[2]范愉：《非诉讼纠纷解决机制研究》，中国人民大学出版社2000年版，第9-18页。
[3]龙飞：《迈向全球调解趋势的浪潮之巅——中国多元化纠纷解决机制改革的五大发展趋势》，网址为http：//news.sina.com.cn/sf/zuigaofa/2016-10-24/doc-ifxwztru702
9135.shtml，最后訪问日期2021年6月20日。
[4]范愉：《多元化纠纷解决机制与和谐社会的构建》，经济科学出版社2011年版，第37页。
[5]汪世荣主编：《枫桥经验：基层社会治理的实践》，法律出版社2018年版，第8页。
[6]参见周长康：《各级党委和政府要充分认识“枫桥经验”的重大意义》，载朱志华、周长康主编：《“枫桥经验”的时代之音》，浙江工商大学出版社2019年版，第11页。
[7]参见上海市长宁区人民法院课题组：《“枫桥经验”的矛盾调解机制在上海的探索》，载朱志华、周长康主编：《“枫桥经验”的时代之音》，浙江工商大学出版社2019年版，第246页。
[8]国务院新闻办公室会同中央文献研究室、中国外文局编：《习近平谈治国理政》，外文出版社2014年版，第28页。
[9]参见上海市党的建设研究会、全国党的建设研究会社区党建专业委员会、上海市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心编：《人民城市人民建 人民城市为人民——党建引领基层治理现代化优秀论文选编》，上海人民出版社2021年版，第164-168页。
[10]廖永安等：《中国调解的理念创新与机制重塑》，中国人民大学出版社2019年版，第20页。
[11]于建成主编：《〈山东省多元化解纠纷促进条例〉解读》，法律出版社2016年版，第35-36页。
[12]【美】詹姆斯·E·麦圭尔、陈子豪、吴瑞卿：《和为贵：美国调解与替代诉讼纠纷解决方案》，法律出版社2011年版，第55页。
[13]See Robert J.Niemic，Donna Stienstra and Randall
E. Ravitz， Guide to Judicial Management of Cases in ADR， Federal Judicial Center， 2001， p.13.
[14][18]廖永安、胡仕浩：《新时代多元化纠纷解决机制：理论检视与中国实践》，中国人民大学出版社2019年版，第229、300页。
[15]济南章丘法院：《民事纠纷调解告知书》，网址为http：//jnanzqfy.sdcourt.gov.cn/jnanzqfy/1907021/_190702
8/5978498/index.html，最后访问日期为2020年6月28日。
[16]最高人民法院《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》第十四条第一款规定：“下列民事案件，人民法院在开庭审理时应当先行调解：(一)婚姻家庭纠纷和继承纠纷;(二)劳务合同纠纷;(三)交通事故和工伤事故引起的权利义务关系较为明确的损害赔偿纠纷;(四)宅基地和相邻关系纠纷;(五)合伙协议纠纷;(六)诉讼标的额较小的纠纷。”
[17]《劳动争议调解仲裁法》和《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》规定的仲裁程序中的调解是强制性的，即仲裁的前置程序。《劳动争议调解仲裁法》第四十二条第一款规定：“仲裁庭在作出裁决前，应当先行调解。”《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第十一条第一款规定：“仲裁庭对农村土地承包经营纠纷应当进行调解。”
[19]戴维·波普尔：《社会学》，中国人民大学出版社1999年版，第133页。
[20]GeorgSimmel，“Der Streit”，Soziologie，Kap.4，3teAufl，p1(1923)，转引自刘荣军：《程序保障的理论视角》，法律出版社1999年版，第19页。
[21]彭勃：《人民城市建设要把握住三个“最”》，载《国家治理》2020年第2期。
[22]柳玉祥：《社会司法体系构建——法律社会语境下司法行政发展规律研究》，载《江苏司法增刊(2016)》第57-58页。
[23]参见章志远：《行政争议实质性解决的法理解读》，载《中国法学》2020年第6期。
[24][26]余定猛、丁正国：《公安行政调解》，中国人民公安大学出版社2020年版，第81、83页。
[25]【澳】娜嘉·亚历山大主编：《全球调解趋势》，王福华等译，中国法制出版社2011年版，第9页。
[27]潘黎明：《民调中的七种调解技巧》，载《人民调解》2007年第5期。
(作者分别系司法部调解理论研究与人才培训基地研究人员，上海政法学院副教授)
作者：刘嘉瑜 张西恒
关于xx区矛盾纠纷多元化解机制
推进情况的调研报告
xx区人大内务司法工作委员会
多元化矛盾纠纷化解机制是整合人民调解、行政调解、司法调解等多种社会资源，综合运用调解、仲裁、诉讼等多种方式和手段形成的功能互补、程序衔接的矛盾纠纷化解体系。构建多元化矛盾纠纷化解机制是现代化国家治理体系和治理能力建设的一项基础性工程，也是党的十八大和十八届三种全会所明确提出的一项战略性国家工程，对维护社会和谐稳定氛围具有重大意义。为全面了解全区矛盾纠纷多元化解机制推进情况，自2017年4月份以来，区人大内务司法工作委员会采取座谈会等多种形式认真听取了区法院、公安局、司法局、区信访局、区矛盾纠纷联合调处中心等多个部门负责人的关于全区矛盾纠纷多元化解机制推进工作情况的报告，并分别走访了上述各单位实地考察，现场调研了区法院诉调对接中心、区司法局法律援助中心、区公安局警民联调站点、区矛盾纠纷联合调处中心、区交通、医疗、征地拆迁、劳资等各专业调委会工作和建设情况，广泛听取各单位加强和改进矛盾纠纷多元化解推进工作的意见和建议，系统查阅和统计了各单位2016年以来矛盾纠纷多元化解工作情况的相关资料，现将调研情况报告如下：
一、全区矛盾纠纷多元化解工作的基本情况
(一)矛盾纠纷多元化解机制基本健全。2016年以来，区委、区政府先后印发了《关于xx区全面推进矛盾纠纷多元化解机制建设实施意见》、《关于建设xx区矛盾纠纷联合调处中心实施意见》、《全区集中依法化解涉法涉诉重点信访案件工作方案》、《xx区综治维稳信访工作中心建设实施方案》等多种制度性文件，并积极组建区、镇、村三级矛盾纠纷联合调处中心(站)和区、镇、村三级综治维稳信访工作中心(站)，从根本上保障了全区矛盾纠纷多元化解体系的健全、建设工作，全力引导了全区矛盾纠纷多元化解体系继续朝着健康、向上、完善的方向快速发展。
(二)矛盾纠纷多元化解工作不断强化。2016年全区共排查受理各类矛盾纠纷824件，调解成功749件，成功率为90.8%。其中人民调解各类矛盾纠纷547件，调解成功526件，成功率为96.1%;行政调解共受理各类行政纠纷17件，调处成功16件，成功率为94.1%;司法调解共受理法院民商事案件260件，其中：调解260件，撤诉124件，调撤率为47.7%。
(三)矛盾纠纷多元化调解呈现三个特点。一人民调解仍是矛盾纠化解的重要形式。由于人民调解独特优势，各级人民调解组织排查受理矛盾纠纷占66.3%，仍然是人民群众解决矛盾纠纷的首选形式;二矛盾纠纷化解呈现多元化、底层化趋势。全区既有区级层面司法局人民调解、信访局群众信访、公安局警民联调、法院民事调解等多种矛盾纠纷调处模式托底，也有镇、村矛盾纠纷调处中心(站)及民间调解组织的多元化参与。全区矛盾纠纷化解工作同时也呈现出底层化趋势，2016年全区受理824件矛盾纠纷就有486件是通过镇、村及民间等基层调解组织参与调解，就地解决，占总矛盾数的58.9%;三劳资纠纷、婚姻家庭、征地拆迁、邻里纠纷成为矛盾纠纷高发领域。随着我区改革不断深化，群众法制和维权意识不断增强，婚姻家庭观念的转变，劳资领域、婚姻家庭、征地拆迁、邻里纠纷频发。2016年，全区受理化解的矛盾纠纷中，这四类矛盾纠纷共509件，占总数的61.9%。
二、全区矛盾纠纷多元化解工作中存在的问题
(一)矛盾纠纷多样化、复杂化。当前，xx区正处在深化改革，由镇区向市区转变的关键时期，大建设、大发展始终是全区发展的主旋律，在此背景下，全区各种社会矛盾叠加，新老矛盾交织，诱发群体性事件的因素不断增多，矛盾纠纷化解工作呈现出“发生同步化、诉求利益化、形式多样化、参与群体化、化解复杂化”的趋势。
(二)部分单位责任落实不到位。全区有的部门对矛盾纠纷化解工作重视不够，存在侥幸心理，认为矛盾纠纷化解工作无足轻重，甚至认为单纯是信访部门的事;有的部门信奉“兵来将挡、水来土掩”的习惯心理，缺乏预见性，被动等待群众上门反应问题，不能提前采取有效措施进行预防，一旦产生矛盾纠纷才事后补救，对发生的问题疲于应付。
(三)排查不深入、化解不及时。 2016年全区矛盾纠纷排查化解总量虽然比2015年同比下降3%，但是不可忽视的是一些矛盾纠纷由于排查化解不及时，通过群众信访的形式表现出来。有的部门排查矛盾纠纷不深入，仅仅停留在表面;有的部门排查出矛盾纠纷，仅仅是登记了事，没有做进一步细致的化解工作;有的部门主动排查、主动化解少，缺乏主观能动性。
(四)工作制度不健全、不完善。一些部门和组织矛盾纠纷化解工作制度不健全、不完善，工作没有形成规范化和常态化，缺乏相应的监督问责措施，致使一些制度和措施流于形式，导致矛盾纠纷化解工作陷入被动局面。
三、全区矛盾纠纷多元化解工作方法、建议
(一)进一步提高矛盾纠纷多元化解工作水平。一是提高思想认识。推动 “三调联动”(人民调解、行政调解、司法调解)、推进矛盾纠纷多元化解机制建设，是推进社会治理体系与治理能力现代化的重要内容，是服务保障民生的现实需要，是建设平安xx的应有之义。二是加强组织领导。按照全市矛盾纠纷多元化解机制建设交流推进会精神、区委《关于全面推进多元化纠纷解决机制建设的实施意见》要求，以承担中央综治办交给的诉调对接平台规范化建设创新项目为契机，大力加强区、镇(街)、村(社区)综治工作平台建设和各专业性矛盾纠纷化解平台建设。在区政法委统筹领导下，以正在建设的“社会服务管理信息平台”为抓手，加强区、镇、村三级矛盾纠纷调处机构建设，增强工作合力。三是强化责任担当。各部门各单位都要树立责任意识、强化担当精神，坚持问题导向，牢固树立源头治理理念，尽可能从源头上预防和减少纠纷，立足本职化解矛盾纠纷;落实依法行政各项要求，着力规范行政行为，做到依法办事和服务群众的有机统一。
(二)进一步完善工作机制。一是完善工作制度。要充分发挥区、镇矛盾纠纷调处机构作用，进一步梳理和完善适应我区特点的矛盾纠纷化解实施细则和操作规范，积极探索司法确认与人民调解相结合的路径，使工作环节更加顺畅、流程更加规范、绩效更加明显。杭州余杭区法院在交警部门设“交通事故审判庭”、苏州吴中区派调解员到每个基层法庭参与诉前调解、在司法所内部设立法庭，减轻法院“最后一道防线”的负荷的做法，值得我区学习借鉴。二是逐步健全行业调解机构。上海浦东区司法局在现有知识产权调委会、医患纠纷调委会、消费者权益保护调委会等26个专业性、行业性调解组织的基础上，再成立物业管理纠纷调委会、金融消费纠纷等调委会积极融入大调解格局。联系我区实际，物业调解委员会和土地仲裁机构需尽快成立。三是完善分析研判机制。矛盾纠纷调处机构要广泛收集、实时掌握各区域、各领域矛盾纠纷现状和发展动态，认真分析和研判矛盾纠纷产生的特点和规律，研究探索预防和化解矛盾纠纷的新模式、新途径，更好地服务保障社会经济发展和社会的和谐稳定。
(三)进一步加强队伍建设。一是加强区矛盾纠纷调处中心人才库建设。从区人大、政协、政法、信访、公安、司法、财政、人保、交通、卫生、农林、国土、住建等各单位以及“两院”等退休干部中精选热心人民调解事业，熟知本部门法规政策业务、精通调解法律法规，具备调解经验，善于沟通的干部组成调解员人才库。人才库由区矛盾纠纷调处机构登记建档，充实到调解员队伍当中。二是充实配强调解队伍。我区法院诉调对接中心已经运行，全区司法所等相关调解机构严重缺人。建议以政府购买服务的方式聘用一定数量的在职调解员，交通事故、医疗纠纷调解人员的待遇也需相应提高，切实解决调解有人做、安心做的问题。三是建立退出机制。要健全和完善调解队伍的准入和退出机制，吸纳更多经验丰富、热爱调解工作的优秀退休政法工作者、人民陪审员、社区志愿者等加入调解队伍，同时对不能胜任调解工作的人员要畅通退出渠道，不断提高调解队伍的整体素质。四是强化培训指导。要进一步树立正确的调解理念，增强公正廉洁、为民服务的责任感，认真依法做好调解工作，力争化解社会矛盾。进一步加强有针对性的业务培训和指导，定期安排法律法规学习、案件交流研讨、旁听法院庭审、调解现场观摩等，不断提高调解员准确运用法律法规化解矛盾纠纷的能力和技巧。
关于矛盾纠纷多元化解情况的调研报告
多元化矛盾纠纷化解机制是整合人民调解、行政调解、司法调解等多种社会资源，综合运用调解、仲裁、诉讼等多种方式和手段形成的功能互补、程序衔接的矛盾纠纷化解体系。构建多元化矛盾纠纷化解机制是现代化国家治理体系和治理能力建设的一项基础性工程，也是党的十八大和十八届三种全会所明确提出的一项战略性国家工程，对维护社会和谐稳定氛围具有重大意义。
为全面了解全区矛盾纠纷多元化解机制推进情况，4月份以来，区人大内务司法工作委员会采取座谈会等多种形式认真听取了区法院、公安局、司法局、区信访局、区矛盾纠纷联合调处中心等多个部门负责人的关于全区矛盾纠纷多元化解机制推进工作情况的报告，并分别走访了上述各单位实地考察，现场调研了区法院诉调对接中心、区司法局法律援助中心、区公安局警民联调站点、区矛盾纠纷联合调处中心、区交通、医疗、征地拆迁、劳资等各专业调委会工作和建设情况，广泛听取各单位加强和改进矛盾纠纷多元化解推进工作的意见和建议，系统查阅和统计了各单位2016年以来矛盾纠纷多元化解工作情况的相关资料，现将调研情况报告如下：
一、全区矛盾纠纷多元化解工作的基本情况
(一)矛盾纠纷多元化解机制基本健全。区委、区政府先后印发了《关于xx区全面推进矛盾纠纷多元化解机制建设实施意见》、《关于建设xx区矛盾纠纷联合调处中心实施意见》、《全区集中依法化解涉法涉诉重点信访案件工作方案》、《xx区综治维稳信访工作中心建设实施方案》等多种制度性文件，并积极组建区、镇、村三级矛盾纠纷联合调处中心(站)和区、镇、村三级综治维稳信访工作中心(站)，从根本上保障了全区矛盾纠纷多元化解体系的健全、建设工作，全力引导了全区矛盾纠纷多元化解体系继续朝着健康、向上、完善的方向快速发展。
(二)矛盾纠纷多元化解工作不断强化。2016年全区共排查受理各类矛盾纠纷824件，调解成功749件，成功率为90.8%。其中人民调解各类矛盾纠纷547件，调解成功526件，成功率为96.1%;行政调解共受理各类行政纠纷17件，调处成功16件，成功率为94.1%;司法调解共受理法院民商事案件260件，其中：调解260件，撤诉124件，调撤率为47.7%。
(三)矛盾纠纷多元化调解呈现三个特点。一人民调解仍是矛盾纠化解的重要形式。由于人民调解独特优势，各级人民调解组织排查受理矛盾纠纷占66.3%，仍然是人民群众解决矛盾纠纷的首选形式;二矛盾纠纷化解呈现多元化、底层化趋势。全区既有区级层面司法局人民调解、信访局群众信访、公安局警民联调、法院民事调解等多种矛盾纠纷调处模式托底，也有镇、村矛盾纠纷调处中心(站)及民间调解组织的多元化参与。全区矛盾纠纷化解工作同时也呈现出底层化趋势，2016年全区受理824件矛盾纠纷就有486件是通过镇、村及民间等基层调解组织参与调解，就地解决，占总矛盾数的58.9%;三劳资纠纷、婚姻家庭、征地拆迁、邻里纠纷成为矛盾纠纷高发领域。随着我区改革不断深化，群众法制和维权意识不断增强，婚姻家庭观念的转变，劳资领域、婚姻家庭、征地拆迁、邻里纠纷频发。2016年，全区受理化解的矛盾纠纷中，这四类矛盾纠纷共509件，占总数的61.9%。
二、全区矛盾纠纷多元化解工作中存在的问题
(一)矛盾纠纷多样化、复杂化。当前，xx区正处在深化改革，由镇区向市区转变的关键时期，大建设、大发展始终是全区发展的主旋律，在此背景下，全区各种社会矛盾叠加，新老矛盾交织，诱发群体性事件的因素不断增多，矛盾纠纷化解工作呈现出“发生同步化、诉求利益化、形式多样化、参与群体化、化解复杂化”的趋势。
(二)部分单位责任落实不到位。全区有的部门对矛盾纠纷化解工作重视不够，存在侥幸心理，认为矛盾纠纷化解工作无足轻重，甚至认为单纯是信访部门的事;有的部门信奉“兵来将挡、水来土掩”的习惯心理，缺乏预见性，被动等待群众上门反应问题，不能提前采取有效措施进行预防，一旦产生矛盾纠纷才事后补救，对发生的问题疲于应付。
(三)排查不深入、化解不及时。 2016年全区矛盾纠纷排查化解总量虽然比2015年同比下降3%，但是不可忽视的是一些矛盾纠纷由于排查化解不及时，通过群众信访的形式表现出来。有的部门排查矛盾纠纷不深入，仅仅停留在表面;有的部门排查出矛盾纠纷，仅仅是登记了事，没有做进一步细致的化解工作;有的部门主动排查、主动化解少，缺乏主观能动性。
(四)工作制度不健全、不完善。一些部门和组织矛盾纠纷化解工作制度不健全、不完善，工作没有形成规范化和常态化，缺乏相应的监督问责措施，致使一些制度和措施流于形式，导致矛盾纠纷化解工作陷入被动局面。
三、全区矛盾纠纷多元化解工作方法、建议
(一)进一步提高矛盾纠纷多元化解工作水平。一是提高思想认识。推动 “三调联动”(人民调解、行政调解、司法调解)、推进矛盾纠纷多元化解机制建设，是推进社会治理体系与治理能力现代化的重要内容，是服务保障民生的现实需要，是建设平安xx的应有之义。二是加强组织领导。按照全市矛盾纠纷多元化解机制建设交流推进会精神、区委《关于全面推进多元化纠纷解决机制建设的实施意见》要求，以承担中央综治办交给的诉调对接平台规范化建设创新项目为契机，大力加强区、镇(街)、村(社区)综治工作平台建设和各专业性矛盾纠纷化解平台建设。在区政法委统筹领导下，以正在建设的“社会服务管理信息平台”为抓手，加强区、镇、村三级矛盾纠纷调处机构建设，增强工作合力。三是强化责任担当。各部门各单位都要树立责任意识、强化担当精神，坚持问题导向，牢固树立源头治理理念，尽可能从源头上预防和减少纠纷，立足本职化解矛盾纠纷;落实依法行政各项要求，着力规范行政行为，做到依法办事和服务群众的有机统一。
(二)进一步完善工作机制。一是完善工作制度。要充分发挥区、镇矛盾纠纷调处机构作用，进一步梳理和完善适应我区特点的矛盾纠纷化解实施细则和操作规范，积极探索司法确认与人民调解相结合的路径，使工作环节更加顺畅、流程更加规范、绩效更加明显。杭州余杭区法院在交警部门设“交通事故审判庭”、苏州吴中区派调解员到每个基层法庭参与诉前调解、在司法所内部设立法庭，减轻法院“最后一道防线”的负荷的做法，值得我区学习借鉴。二是逐步健全行业调解机构。上海浦东区司法局在现有知识产权调委会、医患纠纷调委会、消费者权益保护调委会等26个专业性、行业性调解组织的基础上，再成立物业管理纠纷调委会、金融消费纠纷等调委会积极融入大调解格局。联系我区实际，物业调解委员会和土地仲裁机构需尽快成立。三是完善分析研判机制。矛盾纠纷调处机构要广泛收集、实时掌握各区域、各领域矛盾纠纷现状和发展动态，认真分析和研判矛盾纠纷产生的特点和规律，研究探索预防和化解矛盾纠纷的新模式、新途径，更好地服务保障社会经济发展和社会的和谐稳定。
(三)进一步加强队伍建设。一是加强区矛盾纠纷调处中心人才库建设。从区人大、政协、政法、信访、公安、司法、财政、人保、交通、卫生、农林、国土、住建等各单位以及“两院”等退休干部中精选热心人民调解事业，熟知本部门法规政策业务、精通调解法律法规，具备调解经验，善于沟通的干部组成调解员人才库。人才库由区矛盾纠纷调处机构登记建档，充实到调解员队伍当中。二是充实配强调解队伍。我区法院诉调对接中心已经运行，全区司法所等相关调解机构严重缺人。建议以政府购买服务的方式聘用一定数量的在职调解员，交通事故、医疗纠纷调解人员的待遇也需相应提高，切实解决调解有人做、安心做的问题。三是建立退出机制。要健全和完善调解队伍的准入和退出机制，吸纳更多经验丰富、热爱调解工作的优秀退休政法工作者、人民陪审员、社区志愿者等加入调解队伍，同时对不能胜任调解工作的人员要畅通退出渠道，不断提高调解队伍的整体素质。四是强化培训指导。要进一步树立正确的调解理念，增强公正廉洁、为民服务的责任感，认真依法做好调解工作，力争化解社会矛盾。进一步加强有针对性的业务培训和指导，定期安排法律法规学习、案件交流研讨、旁听法院庭审、调解现场观摩等，不断提高调解员准确运用法律法规化解矛盾纠纷的能力和技巧。
关于乡镇矛盾纠纷多元化解工作的调研报告
按照上级要求，xx镇党委政府积极做好本级矛盾纠纷调处化解工作，确保了辖区矛盾纠纷调解工作有序展开。下面是关于乡镇矛盾纠纷多元化解工作的调研报告。
按照《仪陇县多元化解宣传周工作方案》文件精神，今年是我县矛盾纠纷多元化解年，也是全面深化改革，推进依法治县的关键之年。我乡矛盾纠纷多元化解工作以深入贯彻落实中央、省、市、县政法工作会议精神为指导，以确保政权安全、制度安全为核心，以化解矛盾纠纷、构建和谐社会为目标，建立有机衔接、协调联动、高效便捷的矛盾纠纷多元化解机制，扭住源头预防化解，突出矛盾攻坚破难，最大限度减少不和谐因素，保障全乡人民安居乐业，社会安定有序。
一、整合资源，构建联动工作体系
(一)整合组织资源。加强统筹协调，整合组织力量，组建调处队伍。整合乡、村、村民小组人力资源，组建一支组织严密、经验丰富、结构合理、布局广泛、代表性强的矛盾纠纷多元化解调处队伍。在乡建立大调解领导小组，健全完善综治维稳工作中心暨“大调解”协调中心，负责日常工作。同时，明晰各方责任，完善主动排查发现矛盾纠纷长效机制。
(二)整合人才资源。一是实行人员分类。把矛盾纠纷调解队伍划分为综合性人员(政府机关干部)、专门工作人员(乡大调解中心业务骨干)、联系村人员(驻村干部)、基层干部和群众(村两委、调委会人员)四类。在化解矛盾纠纷时，整合这四类人才资源，明确涉及区域的1-2名人员牵头，其余人员协同配合。二是选配专业人员。打破身份界限，选配有特长的人员参与化解矛盾纠纷，发挥调解人员的专业特长。将综治办、司法所、国土所等站所负责人纳入其中，既实现了人岗相宜，又实现了专业力量与群众力量的有机整合，使人力资源得到了充分利用，变政府部门“单兵作战”为专业力量与群众工作队伍的“协同作战”。同时，充分发挥司法调解、行政调解、人民调解的作用，强化调解工作的依法性，增强矛盾纠纷多元化解的协同性。
(三)整合社会资源。充分发挥社会组织和群众代表在矛盾纠纷调处中的参与作用，吸收各类社会组织的代表以及在当地德高望重、人缘关系好、善于做群众工作、乐于参与基层治理的调解志愿者为工作组骨干成员，形成有效预防和化解矛盾纠纷干群结合的强大合力。
二、强化预警，完善分析研判机制
(一)建立排查发现机制。一是建立信息收集、研判预警工作机制。明确信息联络员和责任领导，通过群众与联络员的对接、联络员与责任领导的对接，形成以基层党组织为核心，以基层政权组织为基础，以调解组织为龙头，以基层干部为骨干，以群众队伍为依托的信息网络，使信息触角延伸到社会各个角落，各个层面，从而及时有效收集掌控、研判预警各类矛盾纠纷。二是建立信息动态监控工作机制。充分发挥信息网络作用，加强对社会面、重点人员、重点领域、重点项目建设等矛盾纠纷的排查监控，动态监控矛盾纠纷信息，提升动态掌控和及时有效化解处置矛盾纠纷的能力。
(二)健全矛盾纠纷综合研判机制。建立矛盾纠纷“大调解”协调中心，让人民调解委员会等组织参与，定期综合研判与重点研判相结合的矛盾纠纷常态研判工作机制。板桥乡每月一次、下辖各村每周一次定期研判各类矛盾纠纷，全面收集、汇总、梳理各类矛盾纠纷动态信息，准确掌握客观情况，分析研判趋势动向，提出有预见性、指导性、实效性预防化解矛盾纠纷的措施意见。
三、强化保障，形成联动化解格局
(一)建立快速反应机制。对突发性矛盾纠纷，同级调处组织人员要在15分钟内赶赴现场，开展调处化解等工作，并及时报告相关领导。在调处化解工作中，做到人员集结迅速到位、问题症结分析准确、事件动态及时掌握，形成“快速反应、协调联动”的工作模式。
(二)建立联动调解机制。一是协调联动，形成合力。乡调委会与各村调委会密切配合、协调沟通，联动发力、共同出击，集中力量调处各类矛盾纠纷。二是依法处理，规范调解。坚守依法调解底线，进一步规范调解流程、调解台账和调解协议。对法律明确不能调解的案件、当事人不愿调解的纠纷，积极引导其走其他合法渠道解决，切实维护法律权威，摒弃“摆平就是水平”的错误认识和做法，防止出现违法乱调和随意“滥调”、“空调”行为。三是以人为本、疏导为主。坚持把思想政治工作贯穿于化解工作的全过程，综合运用法律、政策、经济、行政手段和教育、协商、调解等方法，沉下身子，与群众面对面交谈，引导群众以理性合法的方法表达诉求，解决问题，防止矛盾激化和事态扩大。
四、压实责任，严格考核奖惩
强化“目标责任”意识，实行“一岗双责”，层层压实责任，将矛盾纠纷排查化解工作纳入综治工作目标考核，严格考核奖惩。凡因履职不到位，重大矛盾隐患未能及时发现或者发现后未按规定及时报送情况、未能及时开展调处工作从而引发重大群体性事件、重大公共安全事件或者“民转刑”重特大命案等严重后果的，依规依纪依法追究其责任。
一、工作推进情况
为提高工作要求，镇、村严格落实上级要求，建立健全了《xx镇综治信访和维稳安全工作责任体系》，全面实行了“一岗双责”工作责任制落实，将矛盾纠纷调解工作要求融入责任体系中，区分党政领导、科室村居、镇村干部等各个层面，督导各村(居)、各科室和镇属单位严格落实上级工作精神，明确时限、严格责任，一级抓一级、层层抓落实，始终保持工作常态。20xx年以来，完成矛盾调解xxx件，主要类型为土地纠纷、邻里纠纷、家庭纠纷、损坏赔偿等方面，从调解情况看，各村居调解委员会严格落实上级要求，积极主动抓好了调解化解，有效防范了隐患，和谐了邻里关系。
二、经验做法
(一)党委政府高度重视，以组织领导促进工作统揽。
按照县委、县府指示精神和工作要求，xx镇党委政府规划明确了矛盾纠纷调解的指导思想和工作原则、工作目标和主要任务、对象和要求、工作步骤和时间安排、组织领导及保障措施等，将矛盾纠纷调解工作纳入党委、政府重要议事日程，结合工作要求建立健全了调解工作机构，完善了调解工作制度;积极加强组织领导，主动落实工作要求，镇每半个月召开一次矛盾纠纷排查调处工作协调会议，村
(社区)建立常态化排查调处矛盾纠纷机制，主动分析形势、研究工作对策，确保了矛盾纠纷信息准、情况明、底数清，做到了应对有策、化解有效;结合党建工作要求将矛盾纠纷调解化解工作列入年度、季度党建考核内容，强化了工作督导。矛盾纠纷调解工作片面性较强，缺乏矛盾纠纷调解工作开展的创新方法。主要表现为在调解中多事运用道理、人情进行调解，没有更好的从法理、法律层面进行分析，在很多矛盾问题的处理上还需要加强法律、道理、人情的有机结合。
(二)责任体系健全有效，以岗位责任促进工作开展。
按照按照“属地管理、分级负责”和“谁主管、谁负责”的原则，建立行政调解工作体制;结合扶贫攻坚工作要求，自启动“矛盾纠纷多元化解”以来，我镇紧密部署，召开了“矛盾纠纷多元化解”工作动员大会，建立以镇、村(居)、组为三级网格，司法所、派出所为两翼的“三格两翼”人民调解大格局，为了确保这项工作快速稳步推进，我镇整合现有资源，努力探索建设结构合理、运行有效的多元化解矛盾纠纷调处体系。强化组织领导
加强领导，成立**镇矛盾纠纷多元化解平台建设领导小组，由党委书记、镇长任双组长，负责组织、协调、抓好矛盾纠纷多元化解工作。加大宣传力度，通过开展集中宣传活动、召开群众院坝会、发放宣传资料、推送公众号等宣传形式，为矛盾纠纷多元化解工作营造良好的社会氛围。把矛盾纠纷多元化解工作纳入全镇平安建设目标考核，考核结果作为对各村(居)、单位综合考核评分的重要依据，对工作落实不力，造成不良后果的，予以通报问责。加强阵地建设
一是加强矛盾纠纷多元化解平台建设。依托镇综治办，组建“镇矛盾纠纷多元化解中心”，内设接待室、调解室、等办公室，担负全镇矛盾纠纷的排查预警、分析研判、调处化解等职责，协调指导社会各方资源，共同参与矛盾纠纷多元化解，切实发挥主导、协调作用。
二是完善矛盾纠纷多元化解组织网络。健全完善镇、司法所、村(居)三级人民调解网络建设，及时化解各类矛盾纠纷。依托镇综治办和网格化管理体系，设立镇矛盾纠纷多元化解中心，同时设立调委会，负责辖区内重大疑难矛盾纠纷化解工作，并指导调解工作站、调解工作室的建设和调解工作;按照“属地管理”和“谁主管、谁负责”的原则，在11个村(居)设立调解工作站，由各总支书记或村党支部书记兼任工作站长，具体负责协调辖区内各类矛盾纠纷多元化解工作，指导各调解工作室做好案卷整理归档工作，并及时汇总上报。
三是健全矛盾纠纷多元化解工作运行机制。建立会议机制，每月召开一次会议，统筹协调调度，按照每周一排查、一上报的要求，将收集到的信息及时录入台账;同时建立研判例会制度，对上报的矛盾纠纷分析研判，有针对性地提出意见建议，做到矛盾纠纷随时发现、随时研判、随时化解。
(三)积极排查化解矛盾纠纷
对群众反映的诉求进行政策上的宣传和耐心的疏导解释，做到件件有回音、事事有着落。到目前为止，我镇排查矛盾纠纷95起，已调处91起，调处成功率达95.78℅，有效维护了全镇的和谐稳定。
二、存在的问题和困难
(一)纠纷类型多样化
随着我镇经济的快速发展，矛盾纠纷也趋于多样化，从过去主要以家庭矛盾和邻里矛盾为主，转变为家庭、邻里、经济、土地、林地、保障、维权等各类纠纷共同存在。矛盾纠纷的范围和牵涉面不断扩大，而且往往是几种类型的纠纷融合在一起交织在一起，或由一种纠纷引发出其他纠纷，调处的难度加大。
(二)纠纷主体多元化
随着广大群众法律、维权意识的增强，从过去表现形式单一的矛盾纠纷发展为涉及面多元化的矛盾纠纷。特别是因项目征地、林权纠纷、赡养纠纷、社会保障、产业结构调整等问题引发的纠纷尤为突出。这些新型纠纷较之于传统纠纷，起因复杂、涉及面广、处理难度大，如果不能得到妥善解决就会蔓延激化，甚至酿成群体性事件对社会稳定构成严重影响。
(三)纠纷上访率升高
村(居)调委会的纠纷解决功能相对较低，调解纠纷的主动性和数量明显下降，纠纷当事人受“没人管”和“法不责众”等心理因素的影响，认为人越多就越有理、越是上访就越容易解决问题。有了矛盾和问题不是逐级反映协商解决，而是采取集体上访甚至越级上访的办法，给政府和各部门的正常工作带来了很大的压力和影响，也成为困扰镇党委、政府的一大难题。
(四)纠纷调处难度增大
新的发展形势下，矛盾纠纷呈现出主体多元化、内容复杂化、调处疑难化、牵涉范围广、持续时间久、对抗程度强等新特点。有些矛盾的解决不能达到立竿见影的效果，有些矛盾在现有的条件下难以得到解决，有些矛盾不能一次性得到彻底化解，或是现在解决了将来还有可能再次出现甚至加剧，致使形成重复访、越级访和缠访。旧的问题没有解决的同时新的矛盾还在不断产生，新旧矛盾相互叠加相互影响，这给调解工作带来了新的压力和难度。
三、下一步工作建议
1.健全完善矛盾调解组织网络，制定综治维稳月任务清单，通过清单对各村(居)矛盾纠纷排查情况的落实进行检查评比，通过检查督促，使矛盾纠纷排査得到全面落实。
2.建立工作责任制度，村(居)调委会对本辖区发生的纠纷情况和可能发生纠纷的苗头、隐患，深入排査，及时调解，并定时上报。镇综治办对各村(居)发生的纠纷和可能发生纠纷的苗头、隐患进行汇总分类;对重大疑难纠纷及时上报;对依法属于某个部门调处的，移送某个部门并配合调处。
3.实行包案调处制度，将每起纠纷具体落实到每个调委会身上，做到定牵头领导、定责任单位、定责任人、定办结时限和包调处、包跟踪、包反馈。
4.抓好基层调解员的培训，做好调解员的培训，是做好调解工作的一项重要的基础性工作，应结合“法律明白人”培训等工作，对人民调解员进行专业的培训，提升其法律素质。
5.进一步落实调解人员补贴，充分调动其工作积极性，为搞好人民调解工作提供坚强的后勤保障。
目前，我国正处于社会转型的关键时期，因社会变革的加剧、利益格局的调整而导致的基层矛盾纠纷明显增长，近年来，因劳动用工、婚姻家庭、农村土地、山林权属纠纷、征地补偿、村级村务、财务及干部作风、城市化建设、环境污染等问题引发的基层矛盾纠纷，呈现出多元化、复杂化、群体化、疑难化等特点，它不仅关乎群众的切身利益，也对现有的社会矛盾纠纷化解提出了新的挑战，对社会稳定、全面小康建设有着重大影响，仅靠单一的矛盾纠纷解决途径已经无法满足基层社会纠纷解决的需要。为此，加快构建和完善多元化解机制，整合人民调解、行政调解、司法调解等多种社会资源，综合运用调解、仲裁、诉讼等多种方式和手段，形成功能互补、程序衔接的矛盾纠纷有效化解体系显得尤为重要。
一、当前矛盾纠纷多元化解工作现状
山亭区坚持以人民调解为中心，不断发展和完善“枫桥经验”，以化解热点矛盾纠纷和社会管理创新为出发点和着眼点，着力构建“大调解”工作体系，在全区形成了以区级调解中心为龙头，镇街调解委员会为主导，村(居)调解委员会为基础，企业、行业调解委员会为补充，区镇有法律顾问、村居有法律服务工作者和司法行政协理员的多层次、宽领域、全覆盖的人民调解体系，实现了“小事不出村居，大事不出镇街，矛盾化解在基层”的目标。
目前，山亭区共有各类调解组织300余个，其中区级调解中心1处，镇街调解委员会10个，村居(社区)调解委员会276个，行业性调委会8个，诉调对接1处，公调对接10处，以个人名义命名的调委会2个。共有调解员1293人，年龄结构大都在40-60岁之间，文化程度60%以上为大专学历，各镇街聘请法律顾问37人，276个村居都有基层法律服务工作者进村联系帮扶，今年以来先后调解、普法宣传170余场次，解答各类法律咨询5100余人次，村居司法行政协理员排查化解矛盾纠纷500余起。围绕区政府重点工程项目如庄里水库建设、东西鲁棚户区改造、养殖场拆迁等中心工作，将人民调解工作挺在前面，真正起到了维护社会稳定第一道防线作用。此外，严格履行《枣庄市市级矛盾多元化解专项经费管理办法》，加大人民调解的经费投入力度，以案定补，极大调动人民调解工作积极性。截至目前，共排查化解矛盾纠纷316件，全区无重大刑事案件、无民转刑案件，没有因矛盾化解不及时引发的群体性事件或群体性上访事件。
二、矛盾纠纷多元化解的主要做法
一是强化组织领导，为大调解提供有力保障。成立了由区委副书记任组长，公、检、法、司等21个部门一把手为成员的多元矛盾纠纷调解领导小组，具体负责人民调解、行政调解和司法调解工作的指导、协调、监督和检查。从而在全区形成了党政领导重视抓、分管领导具体抓、司法行政部门为主抓、有关部门配合抓，调解、治安、信访等各项职能互动的工作大格局。统一制作《调解文书档案》，规范调解程序和调解档案，增强调解工作的合法性，提高公信力。在队伍建设上，定期举办调解员培训班、司法行政协理员轮训班，各镇街结合当地实际，吸收为人正直、知识水平高、热心调解工作的离退休法律工作者和村居调解代表充实到乡镇调委会。在经费保障方面，区财政每年拿出30余万元用于发放补助，并将这一专项经费纳入了区财政，从20xx年起，村司法行政协理员每人每月发放50-100元不等的补贴，极大提高了调解员工作的积极性，同时也使广大调解人员进一步明确了工作职责和肩负的重任。
二是组建行业调委会，畅通百姓维权渠道。按照“哪里有人群，调解组织就建在哪里;哪里需要人民调解，人民调解就在哪里发挥作用”的工作要求，不断加强与医院、民政、交通、人社、老龄委、妇联、工商等有关行业、部门的联系和沟通，将上述部门退休的老领导、老党员、老干部以及相关领域专家、学者，退休的法官、检察官、警官、律师、公证员等法律工作者，吸纳到行业调委会中来，优化调委会人员结构，形成专兼结合的人民调解员队伍，实现人民调解员队伍专业化、社会化。完善行业调委会机制建设，建立健全了矛盾纠纷排查、信息通报、联动协作、联席会议等多项工作制度，确保行业调委会工作有章可循、有规可依、规范运作。目前，山亭区正式运行的行业调委会有8家，其中山亭区交通事故调解委员会、医患纠纷调委会和“蓝青组合”消费者维权调委会都建立了相应的专家库，运作规范，成效显著，特别是“蓝青组合”消费者维权调委会得到了省委政法委的充分肯定，医患纠纷调委会主任刁宗合被省司法厅评为最美人民调解员。
三是实施“三联工程”，为多元化解矛盾纠纷夯实基础。为切实解决基层矛盾纠纷预防化解工作中人才匮乏、专业调解人员不足的问题，山亭区创新实施了以执业律师联镇，法学会会员联村，司法行政协理员联户为内容的“三联工程”，即由执业律师与各镇(街)建立法律服务委托关系，作为法律顾问参与镇(街)重大疑难纠纷和涉法矛盾的处置工作;由法学会会员联系帮扶村(居)，每月到村两次，主要负责就村民自治、群众关心的法律问题等事项接受咨询、作出解答，对村级较大矛盾纠纷就行调处化解;司法行政协理员发挥驻村(居)优势，承担公共法律服务联络员的职能，负责矛盾纠纷信息的采集和小型矛盾纠纷的就地化解，群众咨询较为简答的法律问题的解答，将法律服务延伸到户。
四是创新排查形式，实现重大矛盾纠纷零激化。在坚持“一季一排查”的定期大排查、重大节庆期间和政治敏感期间(十九大、全国两会、青岛峰会)的专项大排查、根据发展需要的应急大排查及涉法信访“四查”活动基础上，还实行区、镇街、村居三级联动，构筑立体化排查格局。区级实施区四套班子领导成员分片联系制度，不定期带领有关职能部门负责人下基层开展矛盾纠纷排查调处;全区科级党员领导干部实行联户包案责任制;镇街实施驻村干部每周进村入户访谈民情和排摸纠纷;镇街党委、政府定期召开民情分析会，研究解决重大民情和矛盾纠纷;各基层司法所实行例会制度，分析、排查当地不安定因素;村(居)有司法行政协理员，同时又设立矛盾纠纷信息联络员，在特殊时期实行矛盾纠纷“零报告”制度。各镇街还根据实际情况，探索实行了适合自身的工作模式，如山城探索成立群众参事会，架起党委与群众沟通桥梁，部分镇街试点推行“调解员专业化”工作，店子镇在村居设置了“龙虎言和室”，冯卯镇成立了以退休法官杨守华命名的“守华调解室”，较好地促进了基层矛盾化解，筑牢了维护稳定的第一道防线。特别是在十九大、两会安保、青岛峰会期间，区司法局机关干部、10个街镇司法所司法助理员、协管员、人民调解员、法律服务工作者等共开展矛盾纠纷排查240余次，调解案件580余件，有效管控矫正帮教人员270余人，接待法律服务电话咨询、网络咨询、接待来访等共计900余人(次)。
三、矛盾纠纷多元化解工作存在的问题
一是调解力量比较薄弱。区级虽然有调解工作领导小组及调解工作中心，但没有固定的调解员;各行业调委会中的调解员大多是单位退休的老干部、老党员，工作人员不固定，工作积极主动性不足;村级调委会建设不规范，软、硬件设施缺乏，队伍性别结构、年龄层次不合理，多数由本村干部兼任，且身兼多职，很难有足够的时间和精力做好调解工作;大多调委员会成员业务不精，缺乏专业法律知识，知识层次较低。
二是调解工作经费不足。实际运作中，调解经费短缺仍然是导致矛盾纠纷排查调处力度不够，培训、宣传工作难于开展最直接的原因。除“个案补贴”、“以奖代补”外，调解工作经费纳入财政预算少，影响了调解员的工作积极性和主动性，制约了调解工作的开展。
三是调解工作方式、手段滞后。部分调解员在化解社会矛盾的方式方法和业务素质能力还有欠缺，调解手段侧重于“情”与“理”的运用，而不注意“德”与“法”的结合，因而调解效果不明显。调解工作中存在重“调”轻“防”现象，没有较好地发挥预防纠纷的作用，造成调解成本提高，效果不够理想。
四是联调联动机制有待健全完善。各种调解资源之间的信息联通、纠纷联排、力量联动、矛盾联调的机制还有待进一步完善，还有许多工作要做;在联动联调中，有些部门和单位缺席联席会议，造成对矛盾纠纷的化解调处方案不能及时出台，使矛盾纠纷的调处陷入被动。
四、建立矛盾纠纷多元化解体系的对策和建议
人民调解、行政调解、司法调解、仲裁、公证、信访、诉讼等纠纷多元化解方式，在矛盾纠纷的解决过程中都表现出一定的优势和缺陷。如人民调解方便、快捷，双方当事人能充分地表达自己的意愿，实现当事人真诚地握手言和，几乎没有成本，但达成的协议容易反悔，要强制执行需要人民法院审查，往往不能成为纠纷解决的“终局”;法院判决，虽然有强制执行力，但进入程序后往往需要较长的时间，要交诉讼费，执行也比较困难。因此，必须从加强组织领导、健全工作机制、搭建综合平台、强化工作保障入手，构建由党政统一领导、部门协同、群众积极参与的多元化解机制，从而有效解决当今新时代出现的各种社会矛盾纠纷。
加强组织领导，健全矛盾纠纷多元化解工作格局。
一要坚持党委政府主导。党委政府要进一步加强对矛盾纠纷多元化解体系建设的组织领导，健全协调机制，定期研究问题，认真组织落实各项措施。党政主要负责人作为平安建设的第一责任人，要亲自研究解决可能影响本地区社会稳定的重大矛盾纠纷问题，切实担负起维护一方稳定，确保一方平安的重大政治责任。要紧紧围绕完善矛盾纠纷多元化解机制的需要，因地制宜出台纠纷解决机制方面的地方性法规、规章和政策，保障矛盾纠纷多元化解在法治轨道上健康运行。二是发挥主管部门的职能作用。要根据各职能部门承担的职责、服务的对象、管理的范围不同，加强对相关社会矛盾和问题隐患的排查、分析和研判，积极建言献策。要将各职能部门化解所涉及的矛盾纠纷工作纳入行政机关绩效考核体系，纳入追责范围。三要鼓励社会各方参与纠纷化解。要坚持多元参与、共同治理，充分发挥市场、社会等多方主体在矛盾纠纷化解机制的协同作战、互动互补、相辅相成作用。进一步推动行业协会、商会等社会组织成立调解组织，发挥工、青、妇等群团组织的工作优势，激化工作动力，积极依法参与社会矛盾纠纷化解工作。进一步畅通群众参与渠道，发动法律明白人，网格管理员、平安志愿者、法律志愿者、退休党员干部等热心工作的人员积极参与矛盾纠纷预防和化解工作。
加强制度建设，完善矛盾纠纷多元化解长效机制。
一是健全完善矛盾纠纷滚动排查机制。坚持“定期和集中排查相结合”和“条块结合”的原则，网络管理员日常排查收集，村(社区)每半月一次排查收集，区、镇(街道)、部门(单位)每月一次排查收集本部门(单位)的矛盾纠纷。逢有重要节日、重大活动等时段，各级各部门要组织集中排查收集。建立逐级上报制度，对排查的社会矛盾分类登记、汇总建档，以月报形式逐级上报。对重大紧急事项，要第一时间排查上报。二是健全完善矛盾纠纷研判分析制度。要健全矛盾纠纷排查调处协调会议例会制度，对收集的社会矛盾纠纷信息定期分析研判、总结分析矛盾纠纷规律，不断调整、创新调解方法，提高调解时效。区、镇两级每个月召开一次例会，矛盾纠纷比较集中的单位根据需要随时召开，遇重要节点和特殊情况应及时召开。三是健全完善矛盾纠纷分层分级化解机制。坚持统一领导，协调一致，按照“属地管理、分级负责”和“谁主管、谁负责”原则，建立健全责权明晰、分层级管理，多种调解手段衔接联动的“大调解”工作体系，把排查调处矛盾纠纷的责任压实到部门、单位和个人，综合运用法律、经济、行政等多种手段进行化解，提高社会矛盾化解整体合力。
搭建综合平台，提升矛盾纠纷多元化解合力。
一是加强三级调解平台建设。继续加强区、镇(街道)、村(社区)矛盾纠纷排查调处工作平台建设，建立纠纷排查调处联动机制，实现“整合资源、整体联动”。在区层面，进一步加强多元矛盾纠纷化解中心建设，做到统一受理、集中梳理、归口管理、依法处理、限期办理。在乡镇(街道)层面，大力推进乡镇(街道)综治工作平台建设，通过设立矛盾纠纷受理窗口、建立矛盾纠纷调处室、信访接待室，实现“一条龙”受理“一站式”服务、“一揽子”解决矛盾纠纷。在村(社区)层面，规范综治工作站和人民调解工作室建设，及时收集社情民意，排查化解矛盾纠纷。二是加强专业性调解平台建设。在进一步规范医疗纠纷、交通事故、婚姻家庭等行业性、专业人民调解组织工作的基础上，以征地拆迁、环境保护、劳动保障、物业管理等领域为重点，建立行政调解工作专业化水平，拓展专业性、行业性调解组织覆盖范围。三是加强诉调、检调、公调对接平台建设。法院要将诉调对接平台建设与诉讼服务中心建设结合起来，建立诉讼服务、立案登记、诉调对接、涉诉信访等多项功能为一体的综合服务平台，实现诉调对接工作规范化、系统化和常态化。检察院要健全完善检调对接制度，对受理的轻微刑事案件、民事诉讼案件，委托调解组织先行调解，根据调解情况依法做出处理决定，共同促进当事人和解息诉。公安机关要在公安派出所设立驻所人民调解室，要请人民调解员参与矛盾纠纷调解工作，对一时处理不了的矛盾纠纷，通过乡镇(街道)社会服务管理中心分流引导到相关责任单位进行及时有效调处。
强化保障，切实增强工作实效。
一是充分推动群众自治参与。继承和发扬“枫桥经验”，按照法治、德治、自治“三治融合”的基础治理建设要求，大力培育和发展社会组织，积极引导群众依法利用社会力量，最大限度地让群众参与社会矛盾化解工作，把社会矛盾化解建立在坚实的群众基础上，形成“人民矛盾人民调，社会矛盾社会调”。二是切实加强人才队伍建设。加强调解员队伍建设，建立完善调解员队伍培训管理和分级管理机制，建立法律明白人培训学习制度，建立调解工作专家库，以职业化、专业化、社会化为目标，培养一批调解专家、调解能手、法律明白人。三是构建经费保障机制。以政府财政投入为主，多渠道筹措资金，在“以奖代补、以案定补”保障机制的基础上，加强政府投入力度，鼓励社会各界为公益性纠纷解决提供捐赠、资助，统筹构建财政为主、社会支持的矛盾纠纷多元化解经费保障机制，提高调解人员工作待遇和工作积极性，保障调解工作有效推进。
矛盾纠纷多元化解中心办公室是矛盾纠纷多元化解中心的综合协调服务机构，其主要职责是：
(一)协助领导处理矛盾纠纷多元化解中心的日常工作;
(二)协助领导小组制定并落实矛盾纠纷多元化解中心的各项工作规划;
(三)矛盾纠纷多元化解领导小组的领导下，对各单位机关效能实施监察和协调指导;
(四)负责承办来文传阅、领导小组综合性文稿的起草及处理督办等工作;
(五)负责搜集各种渠道的信息，了解矛盾纠纷多元化解工作进展的情况及存在问题，当好领导的参谋和助手;
(六)负责搞好领导小组活动准备，承办会议的筹备工作;做好文件、档案管理和保密工作;
(七)协助领导小组组织评议各单位及其工作人员的机关效能工作，总结推广先进经验;
(八)向县矛盾纠纷多元化解办公室报告工作，接受县矛盾纠纷多元化解办公室的工作指导。
一、联席会议主要职责
在街道党工委、政府的领导下，发挥联席会议各成员单位职能作用，统筹解决矛盾纠纷排查调处工作中的重大问题，综合运用各种手段有效化解矛盾纠纷。
二、联席会议成员组成
联席会议由街道矛盾纠纷排查调处中心组织召开，由管区、街道综治办、信访办、司法所、派出所、社保所、民政办等部门组成。联席会议成员因工作变动需要调整的，由所在单位提出，及时报街道矛盾纠纷排查调处中心备案。
三、联席会议议事规则
1、每半月召开一次联席会议。主要内容：学习贯彻上级有关矛盾化解工作会议、文件精神;通报工作开展情况，分析存在的问题，对重大疑难棘手矛盾纠纷案件提出工作建议;协调化解跨行业、跨地区突出矛盾纠纷;研究其他事项。
2、不定期召开专门会议、开展专项活动和和联合调研。遇突发事件和应急事项，随时召开联席会议。根据阶段性工作安排，不定期组织各成员单位或部分成员单位开展联合调研、召开专门会议、进行专题研究，并及时向联席会议各成员单位通报工作成果。同时，各部门和单位要指导和督促本系统通过多种形式，推进矛盾纠纷排查调处工作开展。
3、联席会议以会议纪要形式确认会议议定事项，督促各成员单位落实，同时报街道党工委。
按照《xx县多元化解宣传周工作方案》文件精神，今年是我县矛盾纠纷多元化解年，也是全面深化改革，推进依法治县的关键之年。我乡矛盾纠纷多元化解工作以深入贯彻落实中央、省、市、县政法工作会议精神为指导，以确保政权安全、制度安全为核心，以化解矛盾纠纷、构建和谐社会为目标，建立有机衔接、协调联动、高效便捷的矛盾纠纷多元化解机制，扭住源头预防化解，突出矛盾攻坚破难，最大限度减少不和谐因素，保障全乡人民安居乐业，社会安定有序。
一、整合资源，构建联动工作体系
(一)整合组织资源。
加强统筹协调，整合组织力量，组建调处队伍。整合乡、村、村民小组人力资源，组建一支组织严密、经验丰富、结构合理、布局广泛、代表性强的矛盾纠纷多元化解调处队伍。在乡建立大调解领导小组，健全完善综治维稳工作中心暨“大调解”协调中心，负责日常工作。同时，明晰各方责任，完善主动排查发现矛盾纠纷长效机制。
(二)整合人才资源。
一是实行人员分类。把矛盾纠纷调解队伍划分为综合性人员(政府机关干部)、专门工作人员(乡大调解中心业务骨干)、联系村人员(驻村干部)、基层干部和群众(村两委、调委会人员)四类。在化解矛盾纠纷时，整合这四类人才资源，明确涉及区域的1-2名人员牵头，其余人员协同配合。二是选配专业人员。打破身份界限，选配有特长的人员参与化解矛盾纠纷，发挥调解人员的专业特长。将综治办、司法所、国土所等站所负责人纳入其中，既实现了人岗相宜，又实现了专业力量与群众力量的有机整合，使人力资源得到了充分利用，变政府部门“单兵作战”为专业力量与群众工作队伍的“协同作战”。同时，充分发挥司法调解、行政调解、人民调解的作用，强化调解工作的依法性，增强矛盾纠纷多元化解的协同性。
(三)整合社会资源。
充分发挥社会组织和群众代表在矛盾纠纷调处中的参与作用，吸收各类社会组织的代表以及在当地德高望重、人缘关系好、善于做群众工作、乐于参与基层治理的调解志愿者为工作组骨干成员，形成有效预防和化解矛盾纠纷干群结合的强大合力。
二、强化预警，完善分析研判机制
(一)建立排查发现机制。
一是建立信息收集、研判预警工作机制。明确信息联络员和责任领导，通过群众与联络员的对接、联络员与责任领导的对接，形成以基层党组织为核心，以基层政权组织为基础，以调解组织为龙头，以基层干部为骨干，以群众队伍为依托的信息网络，使信息触角延伸到社会各个角落，各个层面，从而及时有效收集掌控、研判预警各类矛盾纠纷。二是建立信息动态监控工作机制。充分发挥信息网络作用，加强对社会面、重点人员、重点领域、重点项目建设等矛盾纠纷的排查监控，动态监控矛盾纠纷信息，提升动态掌控和及时有效化解处置矛盾纠纷的能力。
(二)健全矛盾纠纷综合研判机制。
建立矛盾纠纷“大调解”协调中心，让人民调解委员会等组织参与，定期综合研判与重点研判相结合的矛盾纠纷常态研判工作机制。xx乡每月一次、下辖各村每周一次定期研判各类矛盾纠纷，全面收集、汇总、梳理各类矛盾纠纷动态信息，准确掌握客观情况，分析研判趋势动向，提出有预见性、指导性、实效性预防化解矛盾纠纷的措施意见。
三、强化保障，形成联动化解格局
(一)建立快速反应机制。
对突发性矛盾纠纷，同级调处组织人员要在15分钟内赶赴现场，开展调处化解等工作，并及时报告相关领导。在调处化解工作中，做到人员集结迅速到位、问题症结分析准确、事件动态及时掌握，形成“快速反应、协调联动”的工作模式。
(二)建立联动调解机制。
一是协调联动，形成合力。乡调委会与各村调委会密切配合、协调沟通，联动发力、共同出击，集中力量调处各类矛盾纠纷。二是依法处理，规范调解。坚守依法调解底线，进一步规范调解流程、调解台账和调解协议。对法律明确不能调解的案件、当事人不愿调解的纠纷，积极引导其走其他合法渠道解决，切实维护法律权威，摒弃“摆平就是水平”的错误认识和做法，防止出现违法乱调和随意“滥调”、“空调”行为。三是以人为本、疏导为主。坚持把思想政治工作贯穿于化解工作的全过程，综合运用法律、政策、经济、行政手段和教育、协商、调解等方法，沉下身子，与群众面对面交谈，引导群众以理性合法的方法表达诉求，解决问题，防止矛盾激化和事态扩大。
四、压实责任，严格考核奖惩
强化“目标责任”意识，实行“一岗双责”，层层压实责任，将矛盾纠纷排查化解工作纳入综治工作目标考核，严格考核奖惩。凡因履职不到位，重大矛盾隐患未能及时发现或者发现后未按规定及时报送情况、未能及时开展调处工作从而引发重大群体性事件、重大公共安全事件或者“民转刑”重特大命案等严重后果的，依规依纪依法追究其责任。
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