党内监督问题研究述评
[摘 要]党的十八大以来，随着全面从严治党的力度不断加大，在党内监督方面党和国家实施许多富有成效的措施，取得了良好的社会效果，国内学界对此给予很大的关注。学者们从党内监督的理论基础出发，梳理中国共产党党内监督制度的历史沿革，总结党的十八大以来在党内监督方面取得的成就，并对完善党内监督制度面临的问题进行归纳，有利于进一步了解和研究党内监督相关问题。
[关键词]党内监督;理论基础;发展成就;路径优化
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中国共产党自成立以来一直重视党内监督制度建设，无论是在新民主主义革命时期，还是在社会主义建设时期，以及从改革开放至今，都留下了宝贵的经验和财富。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在完善党内监督体制机制、加强党内监督制度建设等方面进行探索和努力，在净化党的政治生态、规范党和国家的权力运行方面成效显著。总结党的十八大以来党内监督的经验，研究和解决目前党内监督的不足，对进一步完善党内监督制度，推进国家治理体系和治理能力现代化有着重要意义。
一、逻辑维度：中国共产党党内监督思想的理论基础和历史回溯
“我们党是用革命理想和铁的纪律组织起来的马克思主义政党，组织严密、纪律严明是党的优良传统和政治优势，也是我们的力量所在。”[1]9中国共产党党内监督制度，是继承马克思主义经典作家的党内监督思想，并结合中国国情进行实践探索形成的。
(一)理论逻辑：对马克思主义经典作家党内监督思想的总结与提炼
马克思恩格斯虽然没有系统提出党内监督的理论，但是在领导无产阶级开展工人运动的过程中，逐渐提出了一些关于党内监督的基本思想。而列宁在领导无产阶级革命和社會主义建设实践中进一步丰富共产党党内监督的思想，为无产阶级政党构建科学的党内监督制度奠定了原则基础，提供了实践方向。马克思主义经典作家党内监督思想至今仍具有现实意义和指导意义。
1.从多个角度对马克思恩格斯党内监督思想进行阐释。孟凡强、吴君认为，马克思恩格斯使共产主义政党的党内监督有了最初的制度框架，在《共产主义者同盟章程》中马克思指出，要建立民主选举制度，为自下而上的党内民主监督提供权力依托，并且马克思恩格斯在实践中不断完善党的代表大会制度，使党内最高监督形式制度化、经常化。[2]沈英认为，马克思恩格斯的党员地位平等、提倡批评和绝对自由地交换意见这两条原则，为发挥党内监督产生了积极的作用。[3]有些学者从权力监督角度总结马克思的党内监督思想，董世明认为，无产阶级政权是建立在公有制基础上的，人民作为国家的主人，让广大劳动群众参与国家和社会的管理，对公职人员行为进行有效监督和制约，可以保证权力的公共性。[4]邬思源认为，马克思恩格斯从社会决定国家的理论出发，完整地论证了社会制约、监督国家的必要性，这种必要性不仅是由国家的历史地位决定的，也是人类社会发展的必然。此外，在党内实行集体领导制，对党的最高领导实行监督实质上体现了民主集中制原则，使党内监督有了制度支持。[5]
2.对列宁党内监督思想的总结与提炼。十月革命胜利后，列宁领导无产阶级建立了世界上第一个社会主义国家，针对布尔什维克党以及特殊的国情，列宁在党内监督方面进行了有益探索，进一步丰富了马克思恩格斯的党内监督思想。国内学者主要从以下三个方面分析列宁党内监督思想。一是从加强党内监督的必要性来分析。布尔什维克党执政后，官僚主义开始滋生蔓延，党内出现了追求升官发财的腐败现象，加强党内监督是为了同官僚主义、升官发财等现象做斗争，防止党蜕化变质。[6]此外，出于对“斯大林同志当了总书记，掌握了无限的权力，他能不能永远十分谨慎地使用这一权力”[7]745的担心，列宁指出必须加强党内监督以防止党内权力高度集中，党的领导独断专行。[8]二是从实践探索来看，首先，建立独立、权威的党内专门监督机构——同中央委员会平行的监察委员会，监察委员会以自上而下垂直领导为原则，其重点在于加强对党的高层特别是政治局和总书记的监督。[6]其次，严明党的纪律，不仅要求完善党纪，而且对监督执纪的机构、权责进一步明晰，为维护党中央权威奠定基础[9]。最后，加大党的纪律的执行和落实，一方面要求党员提高纪律意识，自觉遵守纪律，维护党的权威。另一方面要求采取党内报告、倡导质询、舆论问责等方式对失职、渎职的党代表、领导干部、领导机关展开问责[10]。三是阐述列宁党内监督思想的当代价值与意义。列宁强调发展党内民主、建立党的监督和制约机制是克服权力过度集中的重要途径，为完善党内民主集中制提供理论上的指导。列宁党的纪律建设思想有利于我们进一步学习和掌握习近平总书记关于党内监督重要论述，对理解中国共产党党内监督体系建设具有思想启示作用。[11]
(二)历史逻辑：中国共产党党内监督的积极探索与实践
中国共产党自建党以来就十分重视党的监督作用的发挥，由于不同时期党的任务不同，在新民主主义革命、社会主义建设、改革开放时期的不同阶段党内监督的侧重点也不同。
国内学者认为毛泽东党内监督思想主要分为两个时期：新民主主义革命时期和中华人民共和国成立初期对党内监督的积极探索。在新民主主义革命时期，有学者认为，古田会议是中央苏区探索党内监督的一次重要会议，这次会议把对党员的思想政治教育上升到确保党的无产阶级先锋队性质的高度予以重视，确立了从思想上建党的原则。此外，中央苏区巡视制度的建立和执行不仅可以统一党的思想、加强各部门联系，也有利于党中央了解下情、适时纠偏、提高局部执政的科学性。[12]党的五大选举产生党的纪律检查机构——中央监察委员会，这使得党内监督更加规范，对争取全国革命的胜利发挥了重要作用。[13]中华人民共和国成立后，针对党内出现的官僚主义、享乐主义等不良倾向，一方面，将党内监督的方法以法规条文的形式写入党章，完善党内监督制约机制，提高全党特别是党的中央领导层对党内监督重要性的认识。通过在全党范围内开展整党整风运动，在党内形成良好的监督氛围，以达到肃清党内不良风气、克服官僚主义的目的。[14]另一方面，毛泽东要求通过发扬党内民主来实现党内监督，要求党内敢讲话，善于开展批评与自我批评，推翻家长一言堂[15]，较好发挥了党员的民主监督作用。
改革开放后，为适应中国特色社会主义建设的需要，在党内监督方面有了新的发展。国内学者认为，改革开放后党内监督主要集中在进一步强调民主监督、群众监督的重要性。加强党内监督是更好地坚持党的领导的重要保证，除发挥党员的监督作用外，也必须接受群众、民主党派以及无党派民主人士的监督。[16]例如，鉴于党内民主集中制长期存在忽视民主的问题，邓小平强调要注意民主与集中的辩证统一，“党是一个战斗的组织，没有集中统一的指挥，是不可能取得任何战斗胜利的，一切发展党内民主的措施都不是为了削弱党的必需的集中，而是为了给它以强大的生气勃勃的基础，这是我们大家都充分明了的。”[17]233-234邓小平关于在领导班子内部实行平行监督的构想是党内监督理论的创新，不仅加强了专门监督机关的作用，也使党内监督体制更加系统、完备和科学。邓小平指出：“我们要重视党委内部的互相监督作用这个问题。上级不是能天天看到的，下级也不是能天天看到的，同级的领导成员之间彼此是最熟悉的。”[17]310江泽民在党的十六大后首次把询问和质询制度作为党内监督的一种新的制度，拓宽了党内监督的渠道，他提出：“要继续加强社会主义民主政治建设和法制建设，继续完善政务公开、厂务公开、村务公开、民主评议、质询听证等民主形式，使人民群众在民主选举、民主决策、民主管理、民主监督中发挥更加积极的作用，保证权力的正确行使。”[18]188胡锦涛首次把党务公开提上日程，强调“要坚持和完善各项公开办事制度，自觉接受群众对领导机关和领导干部工作的监督，不断提高为人民服务水平和质量”[19]160。
二、实践维度：党的十八大以来完善党内监督的成就与发展
党的十八大以来，党中央为进一步规范党内领导干部权力运行，加强对腐败分子的震慑作用，从完善党的法规体系、增强监督合力、完善党内监督运行机制、发挥巡视巡察制度利剑作用等方面强化新时代党内监督效力。
(一)制度层面：完善党的法规体系是推进党内监督法治化的首要前提
从必要性来看，完善党内法规体系是加强党的领导的应有之义，是防止党员干部腐化变质、巩固执政地位的迫切需要，是社会主义现代化建设的必然选择。建设法治中国、实现依法治国，必须不断完善党的法规体系来促进党内监督法治化，提升党依规治党的能力，提高党执纪的科学性。张荣臣从历史维度纵向梳理了建党以来中国共产党党内制度建设的成就与发展，提出党的法规制度是党进行革命、建设和改革开放的有力保障，我们更“要把制度建设摆在突出位置”，完善以党章为根本，以民主集中制为核心的党内法规制度体系，以务实管用的制度来管党治党。[20]刘舒从党的纪律功能上提出，党的纪律不仅有惩处功能，还在深化党内治理、调整党内关系、规范党员行为、净化党内政治生态等方面发挥重要作用，在党面临复杂挑战的今天，必须完善党的法规制度体系。[21]
从创新性来看，新时代党内监督着重发挥制度治党的作用。有学者认为，党的十八大以来，习近平总书记在总结过去经验的基础上，提出了“把权力关进笼子里”的新思想，这个新思想是对我们党多年来权力监督探索实践的生动总结，为新时期加强党内监督制度建设指明了方向。李晓杰认为，党的十八届六中全会审议通过的《中国共产党党内监督条例》是全面从严治党的新利器，尊崇党章把理想信念放在了监督内容的首位，形成了一个从党的中央组织的监督、党委党组监督、党的纪律检查委员会的监督到党的基层组织和党员监督的比较完备的系统。[22]李斌雄从文本内容的角度总结了党内监督条例的创新，主要体现在两个方面：一是明确了党内监督的目的、原则、内容和对象，特别强调对党的领导机关和领导干部特别是主要领导干部的监督。二是明确规定要建立健全党内监督体系，进一步把党内监督和党外监督结合起来。[23]
(二)体制机制层面：党内监督与党外监督相结合是增强监督合力的重要途径
1947年，毛泽东与黄炎培在延安就中国共产党如何跳出历史周期率进行探讨，指出：“我们已经找到新路，我们能跳出这周期率，这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”[24]439党和国家的权力是人民赋予的，人民是历史的创造者和根本推动力量，党和国家使用手中的权力必须接受人民群众的监督。人民监督是党不断进行自我革命的强大动力，也是党长期执政的深厚基础。有学者从剖析党内监督体制的弱点出发，提出“体制内”监督容易形成利益共同体，从而降低监督的效能，紧靠内部监督不能满足现实需要。加之群众利益和权力腐败水火不容，因此群众对党和政府的监督最本能、最可靠。[25]
学界对于如何将党内监督与党外监督相结合，提出不少可操作性建议。首先就舆论监督而言，应结合时代发展特点，把“互联网+”与监督深度融合起来，将线上监督与线下监督相结合，实现监督全覆盖，但是舆论监督必须在法律允许范围内进行监督，坚持精确监督、科学监督、增强建设性监督的原则。[26]进一步完善党务公开机制，提高党组织重大决策、领导班子建设、干部选拔任用、干部廉洁自律等事项的公开性和透明度，真正让党组织和领导干部的活动置于广大党员和群众的监督之下。其次就群众监督而言，要充分调动广大人民群众监督公共权力的积极性，提高人民群众的公民意识，从而敢于以“主人”身份对“公仆”进行监督。党和政府要积极拓展人民群众参与党风廉政建设与反腐败斗争的渠道，积极主动邀请广大人民群众的代表就党风廉政建设和反腐败斗争问题进行研讨，以集思广益、汇集民智。[27]
(三)实践层面：发挥巡视工作在党内监督中的利剑作用
1.巡视工作遏制腐败的效力进一步強化。党的十八大后，党中央进一步修订完善巡视工作的法律法规，以法律法规的形式使巡视工作的具体内容固定，也使巡视工作更加规范化和透明化，并以前所未有的反腐力度，重视巡视工作的开展，使巡视发挥强大的震慑作用。此外，巡视工作采取自上而下的方式，有效解决了党内存在的“上级监督远，同级监督软，下级监督难”的问题。
2.党的十八大以来的巡视工作不断创新发展。一是在战略定位上明确巡视制度是党内监督的利器。巡视要发挥“反腐利剑”作用去遏制腐败的滋生和蔓延，发挥“党纪戒尺”作用，严查党的政治纪律和政治规矩的执行情况，明确巡视是党章赋予的职责，本质上是政治监督，是对被巡视党组织进行“政治体检”，突出政治巡视的作用。二是在具体实践上党中央实现对地方、部门、企事业单位巡视全覆盖，有力打击了某些党员领导干部的腐败问题。三是在方式方法上进行创新，实行巡视“三不固定”，进一步发挥巡视的监督作用。强化巡视监督责任，对应该发现问题没有及时汇报必须追究责任。此外，党的十八大以來，中央巡视工作领导小组不仅加强了中央对地方巡视工作的统一领导，而且保证了地方巡视的权威性，还有利于中央了解和掌握地方巡视的情况，并及时给予支持。
三、目标价值维度：立足实践不断完善党内监督体系
(一)目标价值：完善党内监督运行机制是防止腐败的客观要求
不少学者从权力异化角度分析健全党内权力运行制约和监督机制的必要性。有学者以“权力是必要的恶”为论点指出，如果权力缺乏制约和监督就会侵害人类自由、破坏社会秩序。[28]从权力本身特点来看，权力天然具有异化的倾向，“当权力出现非公共运用，损害了公共利益时，这就是权力变质、权力异化。”[29]权力异化主要表现为三个形态：权力商品化、权力资本化和权力市场化。如果不遏制权力异化，那么权力“寻租”的空间也就会越大。[30]有学者从腐败滋生的必要条件来分析，腐败产生必须满足私欲、权力和机会三个要件，当权力与人的私欲心理相结合的时候，就开始隐含权力腐败的可能性，而人类历史上任何政权的腐败都是以权力为核心而展开的，因此遏制腐败必须制约和监督权力。[31]
从现实需要来看，完善党内监督运行机制可引导党员干部坚守共产党人的价值标准，让依法行使权力成为工作习惯、自觉接受监督成为政治常态、为民服务成为文化思维，这是发展社会主义民主政治的必然要求，是构建不敢腐、不能腐、不想腐体制机制的目标追求的体现。党的纪律检查领导体制演变与党的中心任务变化紧密相关，也就决定了党的纪律检查领导体制的设计、运行和变革。建党至今，党的纪律检查领导体制经历了从平行领导体制到单一领导体制，再到双重领导体制的发展历程，而这些改革就在于平衡党委统一领导与纪委专业监督双重目标，合理界定决策权、执行权与监督权之间的权力边界。
(二)问题导向：中国共产党党内监督制度面临的挑战
1.党内监督制度体系还需进一步完善。党内监督法律法规衔接性和配套性不足。目前，对不遵守党纪和违反党章的行为没有实体性和程序性的规定，单靠日常对照党章自我检视监督效力明显不足，使得其对党员的监督不同程度弱化和虚化。[32]此外，目前我们还存在纪法衔接不畅的问题，2018年3月，《中华人民共和国监察法》颁布实施，规定国家监委与纪委合署办公，实行一套机构、两个机关名称。但是无论是现有的相关党内法规还是《中华人民共和国监察法》，均没有对国家监委与纪委合署办公的情况进行规范，彼此之间还存在不协调现象，在实际操作过程中可能会导致办案效率降低。
2.党内监督的主体作用不强。一是党内监督主体对监督和被监督认识不足，党员干部没有意识到监督是为了进一步规范权力的运用，反而把监督看成是“挑刺”“找茬”，既不主动监督别人，也不乐意接受别人监督。普通党员既是党内监督的主体，也是党内监督的客体，但是在实际工作中监督意识淡薄，存在“畏难”情绪，没有发挥出普通党员的监督作用。二是党委落实主体责任不强，党章规定“凡是重大决策要经过集体协商”，其目的是为了提高决策的科学性，但是一些党员领导干部往往打着集体决策的幌子逃避自身责任，而在现实的问责情形中，也很少出现某一党组织或党组织领导班子被集体问责的情况。[33]
3.对“一把手”监督难的问题尚未解决。从政治学角度来分析，权力与责任应该是相对应的，有多大权力就应负有多大责任，但是当前“一把手”掌握权力较多，担当的责任较少。一是一些重大事项决策失误、失职渎职，很难对“一把手”追究责任。即使追责，“一把手”也很少受处分或者处分很轻，没有形成强有力的震慑。正是有权无责的不对等情况，使部分“一把手”在用权过程中有恃无恐。[34]二是权力界限模糊，给监督“一把手”带来了很大困难，虽然相关法律法规对公职人员的权力做出了规定，但这些规定都是原则性的，在实际运用过程中常出现县委党内决策权、执行权和监督权等权力集于县委书记一人的现象[35]。此外，虽然党内监督有党员监督、组织监督、机构监督、党内制度监督、党纪监督等形式，但是在现实生活中主要以纪委的专职监督和党员群众的举报监督为主，党内监督的主体格局比较单一，而党员群众的监督效力较低，常常发挥不了应有的作用，党内监督整体上没有形成监督合力，导致监督的范围、力度都大打折扣，监督效果也不尽人意。三是“一把手”八小时以外监督困难，工作之外的生活不仅是腐败频发区，更是监督的薄弱环节，由于党内监督约束机制和条款不够细化，仍有腐败问题发生。[36]
(三)路径优化：从实际问题出发完善党内监督制度
1.规范“一把手”权力运行体制机制。一是要科学配置权力，坚持权责对等原则，建立科学的领导班子权力分配制度，并明确“一把手”权力界限，防止出现绝对权力的现象。对重大决策失误，要从单纯问责政府转向“党政同责”，建立“一把手”重大决策失误、用人失察失误的党内“问责制”，对重大决策失误实行“终身问责”。二是要在坚持民主集中制原则基础上认真开好党的民主生活会，在党员的批评与自我批评中强化自我监督的效力。加大党内问责的力度，对违纪行为始终保持高压态势，情节严重的，不仅要追究当事人、更要追究主要责任人的责任，增强监督制度的威慑力。三是要将党内监督与党外监督相结合，在党内逐步探索建立党内公开监督、公开批评、公开质询以及对“一把手”弹劾罢免等制度，建立党内重大问题听证制度、党组织定期听取党员意见制度。党外除充分发挥人大对政府及其组成部门“一把手”的监督职能外，凡涉及群众利益的重大决策，引入和推行民调、民投、质询等制度，防范“一把手”权力失控。四是要进一步完善党务公开机制，以加强对“一把手”权力的监督制约为核心，建立健全各级党政“一把手”职责、权限和权力运行程序、结果等情况公开机制，接受社会公众的监督。
2.不断提高党员监督意识，切实履行监督职责。一是培养普通党员主动监督的意识，加强党员的党内监督理论教育以及党规、党法特别是党内监督法规制度的教育，提高党员主动监督积极性，解决党员“不愿监督”“不会监督”的问题。二是通过党性锻炼、学习培训、廉政文化建设等方式加强对“一把手”权力畏惧意识的教育，筑牢党政干部“不愿腐”“不想腐”的安全思想防线。三是所有党员要强化制度意识，提高自身遵守制度、执行制度的意识和能力，规范使用手中的权力，提高自身拒腐防变的能力。
3.构建科学有效、结构严密、功能完备的黨内监督制度体系。一是要在中国特色社会主义进入新时代的这个大背景下不断调整、完善党内监督制度，对已有党规党纪及时修订和完善，并结合党内监督建设的新要求，尽快出台党内监督制度的相关配套规定。进一步完善民主集中制制度，健全领导干部个人重大事项报告制度、述职述廉制度、民主评议制度等等。二是要以党章党纪为核心，促进相关管理条例内容之间的衔接，对党内监督的方式、方法、目标、流程进一步细化，加大对违纪违规、损害党的形象行为的惩处力度，尤其是要注重党纪国法的衔接，在纪检监察的案件审理办结工作上进一步细化，从整体上促进党纪党规与各项法律法规的相互衔接，避免出现法律的“真空地带”。
四、研究述评与展望
加强党内监督是中国共产党的政治优势，也是国内学者的热议话题。2012年至今，中国知网收录以“党内监督”为主题的文章就有2510余篇，这些文章对建党以来党内监督理论发展与实践进行了研究和梳理，对我们进一步了解党内监督的历史嬗变、现实意义、实践探索有所裨益。但是，在研究上仍存在不足。一方面，目前，关于党内监督研究的文章创新性不足，多是从宏观视野上把握，并且“跟风”研究、政策性解读文章较多，关于党内监督的实证研究较少，而实证研究和比较研究可以帮助我们发现党内监督中的实际问题，并进一步完善相关制度和法律法规，但是中国知网收录的关于基层腐败、纪检监察合署办公问题的文章较少，尚未得到学界的重视。另一方面，学界研究方法单一，缺乏国际视野。虽然研究党内监督问题要立足我国国情，从党的历史使命和现实问题出发，但是吸收借鉴国外政党党内监督的经验对我们完善党内监督有所帮助，而目前国内学者对国外政党党内监督研究较少，只有少量关于越南共产党党内监督问题的研究，其他大多是侧重列宁党内监督思想、苏共执政的经验教训的反思，而对其他国家、其他政党的研究较少。对此问题缺乏国际视野并不利于中国学术与国际学术的研究接轨，增加中国学术话语权。此外，研究机构和作者缺少合作，党内监督研究涉及历史、法律、政治、党建等众多学科，加强学科间和研究团队之间的交流与合作有利于进一步规范和推进党内监督的研究。而目前国内学者由于学术旨趣和兴趣的不同，所以对该问题研究的侧重点不同，法学界学者把目光聚焦在监察体制中具体法律法规的修改，政治学则从宏观角度出发指出新时代党内监督的必要性，虽然在各自领域研究颇丰，但是研究范式单一，缺乏整体性。鉴于此，未来党内监督的研究要突出问题导向，从以下几个方面进一步强化。
从研究内容上加强党内监督具体问题和细节问题的实证研究。党的十八大以来，党内监督体制机制有了新的变化和发展，纪委和监委“合署办公”、派驻监督、“一把手”监督难、派驻监督体制机制的完善、监督执纪四种形态的运用等问题，都是在实际工作过程中会遇到的问题，因此需要学者把研究视野下沉到基层，在充分调研后针对现实生活中暴露的问题提出建设性的改进意见，只有对症下药才能不断完善党内监督制度，使党内监督制度落到实处，保证党政领导干部的纯洁性，加强对党内腐败问题的惩治。
从研究方法上要拓宽研究视野，加强合作与交流。一是要拓宽研究视野，吸收借鉴国外政党党内监督的有益经验，研究视角不仅局限于社会主义国家，发达国家执政党的党内监督、廉政建设的经验对我们在党内监督制度设计以及细节问题处理上有重要参考价值。因此，未来学者可立足本国国情，扩宽研究视野，不断完善中国共产党党内监督制度，构建“不敢腐、不想腐、不能腐”的体制机制。二是要加强学科和研究团队之间的合作与交流，国内学者可实现资料共享、取长补短，尤其是跨学科间的合作，可以丰富学者和研究团队的知识体系，打破既有的研究范式，开拓思路，使党内监督的研究更加全面系统。
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作者：元晓晓
[内容提要]加强党内监督是新时期党的建设伟大工程的重要组成部分，是保持党的先进性和纯洁性的重要保障。经过多年来的探索与实践，党内形成了一套比较完整的权力配置体系，但在监督上仍然存在不足，党内监督制度需要完善。应从理顺监督和权力授受的关系、完善监督的相关制度建设、增强监督责任主体的职能方面加强党内监督。
[关 键 词]党内监督、全面从严治党、路径选择
加强党内监督是新时期党的建设伟大工程的重要组成部分，是保持党的先进性和纯洁性的重要保障，也是提高党的执政能力、确保党带领全国各族人民实现“两个一百年”的奋斗目标的重要保障。当前，党内监督在结构体系、运转机制、制度体系方面还存在一定不足，需要从理顺监督和权力授受的关系、完善监督的相关制度建设、增强监督责任主体的职能等方面加强党内监督。在新形势下，党内监督面临一些新情况，产生一些新问题，如何推进党内监督的民主化、科学化，本文试从党内监督路径选择角度进行探讨。
一、党内监督的重大意义
政治学观点认为，没有制约的权力必然导致腐败。这里的制约指的就是监督。现代国家治理体系中没有受监督的权力几乎是不存在的，对于执政党来说，良好监督是其健康发展的重要保障。所以，为切实加强党的建设，巩固党的执政地位，提高党的执政能力，确保党带领人民实现“两个一百年”的奋斗目标，必须加强和完善党内监督。
《中国共产党党内监督条例》对党内监督的任务做出了规定：“确保党章党规党纪在全党有效执行，维护党的团结统一，重点解决党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力，党的观念淡漠、组织涣散、纪律松弛，管党治党宽松软问题，保证党的组织充分履行职能、发挥核心作用，保证全体党员发挥先锋模范作用，保证党的领导干部忠诚干净担当。”[1]这项规定进一步指出党内监督对于约束权力、遏制腐败、发展党内民主、加强科学管理具有重要意义。可通过良好的党内自我监督、自我净化，达到从严治党的目的。正如习近平总书记所强调的：“党内监督是党的建设的重要内容，也是全面从严治党的重要保障。”[2]《中国共产党党內监督条例》同时对党内监督的内容范围也做出了规定：“遵守党章党规和国家宪法法律，维护党中央集中统一领导，坚持民主集中制，落实全面从严治党责任，落实中央八项规定精神，坚持党的干部标准，廉洁自律、秉公用权，完成党中央和上级党组织部署的任务等情况。”[3]这为以后党内监督工作提供了制度武器，进一步促进了党内监督科学化建设。
二、当前党内监督的难点与不足
经过多年来的探索与实践，党内形成了一套比较完整的权力配置体系，由党员选举的代表组成的党代会是党的权力机关，党员是党内权力的来源;党代会选举出的委员会具有执行权，对党的代表大会负责，并接受其监督;党的委员会授权其常委会，常委会对全委会负责，并接受其监督;党的纪检委员会由同级党代大选举产生，接受同级党代会审查，具有监督权。由此可以看出，在党中央的统一领导下，党内的决策权、执行权、监督权分别由不同部门承担，从而使党内决策权、执行权、监督权存在内在统一性。内在统一性的优势是可以保证党的绝对领导，集中力量办大事，但同时也导致监督权在实施上存在一定不足。
(一)党内监督结构存在缺陷
1.决策权、执行权、监督权的统一导致监督的弱化
党代会对党委会具有监督权，党代表大会召开周期较长，导致监督缺乏经常性，进而导致党代会监督的弱化。在党的代表大会闭会期间，党的各级委员会行使着一部分决策权。党的纪律检查委员会由党的代表大会选举产生，但要接受同级党委的领导。由此导致党委间接拥有部分监督权。自己监督自己，缺陷显而易见。
2.地方纪委的双重领导导致监督同级不力
党的纪律检查委员会与同级党委的权力来源都是同级党代表大会，应该相互独立，但是实际上，纪委书记往往是常委会的成员，监督主体和监督对象混为一体，监督同级很难，监督“一把手”难上加难，同级监督缺乏效力。地方纪委受同级党委领导同时还要接受上级纪委的领导，造成的后果是：“这么多年来，在全国各地，涉及同级党委政府主要领导的违纪违法案件，几乎没有一起是由同级纪委揭发或检举的。”[4]可见纪委监督同级不到位已是普遍现象。
3.对“关键少数”的监督难以展开
现行的权力运行体系对“关键少数”即一把手的监督较为乏力。一把手的权力集中，权责越大，就越需要监督制约。但往往一把手自己不想接受监督，不想受制约，“有的一把手只讲集中不讲民主，习惯于事先定调，重大问题不经班子成员充分酝酿和讨论就拍板，甚至对多数人的意见也置之不理”。[5]自下而上的监督渠道并不顺畅，有的党员对监督内容不甚了解;有的党员不知如何行使监督权，有的党员下级不敢监督上级，这样的情况较为普遍。
(二)党内监督制度需要完善
1.党内监督制度设计需要细化
当前，党内监督制度设计原则性规定较多，比较笼统，导致在实践中难以应用操作，或者导致自由操作空间较大反而容易导致腐败问题。很多时候因为缺乏具体制度支撑，使制度执行的时候更多地依赖操作者个人素质。监督的依据不同行业不同地区之间有差异，缺乏统一性。
2.党内监督制度程序性法规欠缺
当前，党内监督制度实体性法规较多，相对的程序性法规较少，这样造成在具体的操作过程中，人为的因素增加，不可控的因素增多。往往程序性的制度建设在实践中可以有效实施，并且可以对监督的性质和方向做有效引导。
3.党内监督制度事前防范功能较少
当前，党内监督更多的是事后惩处。事实上，监督的真正内涵在于防范。如果能在事前采取有效措施来预防、纠偏、阻止违法违纪，则要比事后的惩戒发挥的作用更大。而且事前防范的监督在节约社会成本方面有着重大意义。
(三)党内监督运行不畅
1.党内监督参与机制有待完善
普通党员参与到监督中来，能够发挥自下而上的监督优势。目前情况来看，自上而下的监督机制运行良好，如巡视制度。而普通党员的参与存在着一定障碍，如缺乏监督渠道，党内一些情况公开不足甚至没有公开，就形成普通党员无从监督;有的监督情况缺乏反应渠道，导致监督意愿降低;有的基于监督缺乏保障，对监督权行使不足。
2.党内监督协调机制有待提高
党内监督应形成一个全方位的系统，织成一个无漏洞的网，才能发挥监督的效力。但是当前党内监督的各方面协调情况还需要完善。比如，发现问题与解决问题之间的关联性不够，容易出现“看得着的管不着，管得着的看不着”的现象。
3.党内监督问责机制有待加强
加大对违规违纪的惩戒力度是党内监督重要组成部分，通过问责对广大党员干部也将起到警醒的作用。如果有了监督的“上文”而没有问责这个“下文”，那么监督也就失去意义了。当前党内问责仍存在不足，如在顶层设计上、具体落实情况等方面存在弱化的问题，存在落实不严、追究不到位的情况。
三、党内监督的路径选择
党内监督是一项系统工程，贯穿于党的方方面面，所以从宏观角度，应从理顺监督和权力授受的关系、完善监督的相关制度建设、增强监督责任主体的职能方面加强党内监督。
(一)理顺监督的几个关系
在发挥党内监督优势的基础上，要理顺权力授受关系弱化的问题。
1.理顺权力授受和监督的关系
一要强化党代会对党委的监督。党代会选举出党委，就要将党委置于在党代会的监督之下，发挥党代会监督的直接、广泛的作用，把党代会的选举权和监督权统一起来。二要明晰全委会和常委会各自的职权范围。全委会和常委会都有自己的职权范围，但在现实中，在一些地方常委会有越权行驶全委会职权的情况，这样会削弱常委会的监督功能。应划清两者的职责，注意限制常委会的权力扩张。
2.理顺纪委和党委的关系
根据党章，纪委的主要职责是监督和协助，监督主要针对“领导班子的主要负责人，或者是同级党委特别是对常委会成员的监督”。协助是“协助党委加强党风建设和组织协调反腐败工作，其核心是当好参谋和助手，提出工作建议、协助组织协调和督促检查。”[6]纪委不能做党风廉政和反腐败以外的工作，因此，党委对纪委的领导与其他的上级领导下级不同，是某个领域的专项工作的领导。地方纪委同时接受上级纪委的垂直领导。完善这种双重领导体制，在日常工作中强化上级纪委的领导力度，如可从改革人事关系入手，把纪委的人事关系脱离于同级党委，为纪委的相对独立性提供组织保障。
(二)完善监督的相关制度建设
1.完善党内监督制度的顶层设计
对于拥有8800万党员的大党来说，一套科学完备的制度体系对于其能够良性发展、健康有序发展有至关重要的作用。党中央统一领导的地位，各级党委(党组)负责全面监督，各級纪检机关做到专项监督，党的职能部门同时监督，加上党的基层组织监督，党员履行监督权利的全方位的党内监督体系是党中央做的顶层设计。十八大以来出台和修订的《中国共产党巡视工作条例》《中国共产党党内监督条例》《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》等准则条例共同构筑了党内监督的制度体系。在此基础上，应细化党内监督的程序及方式方法，完善党内监督的程序，使党内监督覆盖党内各个角落。
2.增强党内监督制度的科学性
应坚持问题意识和问题导向，使党内规章制度建设与时俱进，能够与当下的党情、国情相契合，最终不断提高党内监督制度的科学化、系统化、集成化水平。党内监督制度的科学性应体现在监督主体有随时监督的平台，有反映问题的渠道，有制度化监督的能力。党内监督制度应与时俱进，针对新情况、新问题拿出新的具体举措。
3.加强民主集中制细则建设
民主集中制是党的根本的组织原则和领导制度，涵括着监督的内蕴。十八大以来，通过一系列学习教育活动，提升了实行民主集中制的质量。但是今后在执行和落实上还要继续下功夫，在民主集中制的具体实施和程序设计上还要加大研究和实践力度。在运用民主集中制的能力上还要加强，在“发扬民主不够、正确集中不够、开展批评不够、严肃纪律不够等问题”[7]上做努力。
(三)增强监督责任主体的职能
1.强化纪委专职监督的效力
党的十八届三中全会规定：“查办腐败案件以上级纪委领导为主”，“各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主”。这为纪委保持独立的监督权向前迈出了一大步。党内监督是纪委的重要职责，在职责范围内，纪委要在维护党章党规党纪的时候敢于亮剑，勇于担责。在双重领导体制下，纪委要发挥好监督同级党委的功能，真正保持好纪委的监督独立性。
2.发挥巡视制度的作用
巡视制度是一种效力显著的党内监督形式。推动巡视工作“全覆盖”意义重大，并且是大势所趋，要在党中央统一领导下，把巡视工作推向纵深发展，形成制度化，做到监督不留死角、没有空白。同时，在策略上可以灵活多变，可以时不时“回头看”，杀回马枪，做到出其不意，提升巡视的威慑力。派驻机构要明确监督职责，做到善于发现问题、敢于发现问题、有能力解决问题，树立监督权威。同时进一步推进巡察工作，巡察工作主要是针对市县，这样可进一步做到党内监督“全覆盖”。“苍蝇”“老虎”一起监督，达到全面从严治党的目的。
3.破解监督“关键少数”难题
如何切实监督“关键少数”是党内监督的重中之重，也是党内监督的难点所在。《中国共产党党内监督条例(试行)》明确规定：“党内监督的重点对象是党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人。”由于“一把手”的地位特殊，决定了他必然是党内监督重点对象。要形成自上而下、自下而上、同级平行的全方面监督。上级党组织对下级的监督要多角度审视，从领导干部的选拔到考核，把其贯彻落实党内监督的情况纳入考察范围，落实监督责任。同级内部应重视互相监督，起到监督实效。要强化党员的平等主体地位意识，让“关键少数”自觉接受监督。只有地位平等了，同志之间才敢于监督。真正解决上级监督“太远”、同级监督“太软”、下级监督“太难”的问题。
4、培育监督主体的监督意识
监督主体的监督意识高低是党内监督发展程度的一个标志，对党内监督落实情况影响较大。可通过一系列教育学习活动、宣传活动等，形成浓厚的学习氛围，让广大党员知晓自身的责任与权利，在遇到问题的时候不会置身事外，勇于揭露、批评、指正，勇于担当。强化党员的党性修养，在监督的同时自身严格遵守党纪党规。“有权必有责、有责要担当，用权受监督、失责必追究。”在党内监督的道路上，任何一名党员都不是局外人，只有在制度上形成体系、全党形成合力，才能持续推动党内监督健康运行和发展，永葆党的先进性和纯洁性，使党沿着正确的方向不断前进。
参考文献
[1][3]中国共产党党内监督条例[N].人民日报，2016-11-03
[2]习近平.关于《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》的说明
[N].人民日报，2016-11-03
[4]覃爱玲.六成省级纪委书记“空降”——纪委书记调任渐成模式[N].南方周末，2011-4-16
[5]中共中央纪律检查委员会，中共中央文献研究室.习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编[M].中央文献出版社，中国方正出版社，2015
[6]黄晓辉.加强纪委对同级党委的监督[J].理论探索，2015(6)
[7]十八大以来重要文献选编(上)[Z].北京：中央文献出版社，2014
基金项目：本文系2016年辽宁省行政学院系统课题“转型期党组织建设问题研究”(课题编号：xzxyxtkt2016089)研究成果之一。
责任编辑/王晓蕊
作者：徐晓冬
[摘要]理论界对中国共产党党内监督的研究,涌现出了一批有价值的研究成果,各位学者的研究集中在:党内监督的意义及其必要性;党内监督的概念和实质;党内监督的主要内容;党内监督的特点和原则;党内监督发展的历史分期;不同历史时期党内监督发展的内容;党内监督历史的经验和教训;目前党内监督的发展现状;加强党内监督的措施以及如何学习借鉴党内监督历史上的和国外政党党内监督的经验等问题。及时对这些研究成果进行系统的归纳整理,既有利于今后对监督问题的更深入研究,也有利于为党内监督建设和反腐倡廉建设的实践提供理论支持。
[关键词]党内监督;研究;综述
根据笔者所接触到的有限材料,目前国外对中国共产党党内监督问题的研究,还不够完整、系统,且集中于对中国共产党纪律检查委员会的研究,其成果散见于对当代中国政治的研究中。因此本文主要择取目前国内学术界对中国共产党党内监督的研究成果作一概括性的归纳。
1.研究概况
从国内来看,由于历史和政治的原因,改革开放前,学界对党内监督的研究总体上比较薄弱,二十世纪八十年代开始才有了较快的发展。特别是最近几年,党内监督问题成为政治学研究和党建理论研究的热点和重点,随着研究的历史深度和理论深度的扩大,研究质量不断提高,研究成果不断涌现。
从学术著作看,具有代表性的主要有:林代昭等:《中国监察制度》(中华书局1988年版);中央纪律检查委员会研究室:《论党内监督》(中共中央党校出版社1989年版);黄百炼:《权力裂变——监察•监督制与中国政治》(吉林教育出版社1989年版);雒树刚:《党内监督》(中国展望出版社1989年版);孙逸民等:《社会主义监督学概论》(中共中央党校出版社1990年版);檀玉玺等:《论党内监督》(黑龙江教育出版社1991年版);宫杰等:《新时期的党内监督》(中共中央党校出版社1992年版):王寿林:《社会主义国家权力制约论》(东北财经大学出版社1993年版);陈文斌:《中国共产党廉政建设史》(中共党史出版社1995年版);李雪勤:《探索与辉煌——建国以来中国共产党纪律检查工作及其基本经验》(中国方正出版社1999年版);徐能毅:《无产阶级执政党党内监督问题研究》(党建读物出版社2000年版);赵清城:《实践与探索——十一届三中全会以来党内监督理论与实践研究》(厦门大学出版社2000年版);陈国权:《政治监督论》(学林出版社2000年版);王韶兴:《党的监督:理论•经验•思考》(山东大学出版社2001年版);莫吉武:《当代中国政治监督体制研究》(中国社会科学出版社2002年版);田大宪:《新闻舆论监督研究》(中国社会科学出版社2002年版);王明高等:《中国新世纪惩治腐败对策研究》(湖南人民出版社2002年版);尤光付:《中外监督制度比较》(商务印书馆2003年版);王诚安:《中国政党监督理论和实践研究》(陕西人民出版社2002年版);梅丽红:《当代中国民主政治建设》(上海交通大学出版社2003年版);杜力夫:《权力监督与制约研究》(吉林人民出版社2004年版);李景田等:《新时期中国共产党党内监督机制问题研究》(中国方正出版社2004年版);杨爱珍著:《当代中国政党制度研究》(学林出版社2004年版);张德友:《党内监督概论》(湖南人民出版社2004年版);谢志高:《党内监督概论》(中国方正出版社2004年版);冯秋婷:《党内监督与党员自律》(中共党史出版社2004年版)等等。
从学术论文来看,成果十分丰硕。据笔者粗略统计,到目前为止,在中国期刊全文数据库中能查找到的关于“党内监督”的文章,从1980年至2009年30年间约有3600篇,而自2003年《中国共产党党内监督条例(试行)》颁布以来,学术论文总数约有1800余篇。统计数据充分表明,以《中国共产党党内监督条例(试行)》颁布为契机,学界掀起了“党内监督”研究的热潮。
2.主要学术观点述评
理论工作者各自从不同的角度对“党内监督”问题进行了研究,概括起来大致涉及以下几个方面的问题:
(1)关于党内监督的意义及其必要性
《中国共产党党内监督条例(试行)》中对党内监督的重要性作出了深刻的阐述,加强党内监督,对于“发展党内民主,维护党的团结统一,提高党的领导水平和执政水平,增强拒腐防变和抵御风险能力,坚持党的先进性,始终做到立党为公、执政为民”具有重要意义。学界也基本持这一观点,肯定了党内监督的意义,认为党内监督和党外监督一起构成了中国政治完整的监督体系。中国共产党是建设中国特色的社会主义事业的领导核心,如何使党永葆青春活力,是党的建设的重大历史任务。结合党的建设实际,逐步健全和完善中国特色的党内监督机制,保证党内正常政治生活,根除腐败现象,增强党的“免疫功能”,具有重大历史意义和现实意义。[1]
但是也必须看到,党内监督仍然是当前党的建设和国家政治体制中较为薄弱的一个环节。在社会主义市场经济迅速发展的形势下,党内监督无论是在制度上、理论上,还是在教育上、实践操作上都还有不适应的情况,没有进入同步并进的状态。概括而言,主要是存在着不愿监督、不敢监督、不让监督和不善监督等情况。[2]这些问题是直到目前为止仍没有解决好的问题,因此继续加强和完善党内监督是很有必要的。
另有观点认为,党内监督的情况是原则性东西多,可操作性东西少;处罚性措施多,保障性措施少;再加上有些方面的制度还没有制定,所以使得监督常常处在随机状态。[3]中国共产党的历史表明由于党内监督缺乏可操作性已经给中国共产党造成了严重的后果,改革开放以来,随着反腐败斗争的深入开展,党内监督的地位逐步得到提高,但实施监督的力度,特别是对党员领导干部的监督尤为薄弱,党内监督的任务仍旧艰巨。
(2)关于党内监督的基本理论
什么是党内监督,它的主要内容是什么,其特征及功能又是什么,这是研究党内监督首先要解决的问题。
关于党内监督的概念和实质。学界普遍认为党内监督就是党的各级组织、专门机关和全体党员,根据国家法律和党章及其他规章制度的要求,对党的组织和党的成员尤其是党员领导干部的行为实施的监察和督促活动。其实质,就是党从人民利益出发,按照从严治党的要求,进行的自我约束和自我完善。其核心问题,则是对权力予以有效制约。即通过揭露、评价、控制、制约等监督特有的形式和功能,对党内的各种权力形成有效的制约力量,保证权力能以正确的目的,按照正确的方式,规范地运用。[4]
关于党内监督的主要内容。《中国共产党党内监督条例(试行)》中明确规定了党内监督的七项重要内容,即:遵守党的章程和其他党内法规,维护中央权威,贯彻执行党的路线、方针、政策和上级党组织决议、决定及工作部署的情况;遵守宪法、法律,坚持依法执政的情况;贯彻执行民主集中制的情况;保障党员权利的情况;在干部选拔任用工作中执行党和国家有关规定的情况;密切联系群众,实现、维护、发展人民群众根本利益的情况;廉洁自律和抓党风廉政建设的情况。学界绝大多数学者认为《条例》中对监督内容的规定是防止腐败发生的又一道屏障。这七项党内监督的内容简练全面,符合目前中国共产党内需要进行监督的各个方面,对于发扬党内民主,提高党的执政能力具有重要意义。
关于党内监督的特点和原则。对党内监督的特点,目前学界已基本达成了共识,认为党内监督的主要特点包括:①监督主、客体的统一性。也就是说,一切党的组织和党员既是监督者,又是被监督者。②强制性。监督是一项强制性活动,监督对象不管自觉与否,都必须接受监督。③相对独立性。监督权力在其运作过程中应当不受各种非正常因素的影响和阻碍。④方式的综合性。党内监督是通过综合运用多种方式方法去实施的,总起来可归为两类,一种是刚性的,一种是柔性的。⑤渐进性。党内监督作用的不断加强,机制的不断完善,是发展的必然趋势,但是党内监督的发展又要受制于社会的发展程度,其目标的实现是一个渐进的过程。[5]
一般观点认为党内监督应坚持几个大的原则,即:民主集中制原则,就是既要充分发扬民主,又要维护集中统一,预防和避免独断专行、软弱涣散等倾向;平等原则,这一原则是指一切党组织和党员的监督地位是平等的,既是监督者,又是被监督者;公开性原则,即党的活动公开,党的领导干部职权范围公开,用权过程公开,生活待遇公开等;群众原则,是指党内监督应与党外群众监督相结合,把党组织和党员置于广大群众监督之下;实事求是原则,具体说就是在监督活动中要有根据的提出问题,有根据的处理问题,一切从实际情况出发;分级负责、权责相应原则,即属于哪一级的问题由哪一级处理。在必须的情况下,上级可直接处理下级管辖范围内的问题。[6]
(3)关于党内监督发展的历史进程
党内监督发展的历史分期。研究一项事物的发展历史往往要进行明确的历史分期,不同的分期标准会产生不同的研究思路。学界对于党内监督的历史分期可谓是见仁见智,下面择取较有代表性的观点,其余观点不再一一列具。
第一种观点以中共中央领导集体的更替作为分期的标准,即:1921年-1934年,1935年-1976年,1976年-1989年,1989年-2002年,2002年至今。持这种观点的人数较多。这种历史分期方法,可以从理论上更加明确地阐述不同时期党内监督的发展情况,不同时期中共中央领导集体为促进党内监督的发展所做出的贡献,反应了中国共产党对党内监督的认识既一脉相承,又与时俱进的发展脉络。
第二种观点以党的重要会议作为党内监督发展不同阶段的标志,持这种分期观点的学者认为中国共产党在不同历史时期召开的重要会议,尤其是党的历次全国代表大会及其通过的决议是党的建设的行动指南,为党内监督的发展指明了方向。从第一次全国代表大会开始至今,中国共产党总共召开了十七次全国代表大会,基本上历次代表大会都不同程度地涉及到了党内监督的内容。从党的历次代表大会通过的决议、纲领,制定的章程中,可以发现党内监督不断发展、不断进步的历史进程。[7]
第三种观点认为可以按照党内监督机制的历史进展,对党内监督的发展历程进行分期:党内监督机制的出现(1921年-1927年);党内监督机制的退化(1928年-1976年);党内监督机制的恢复(1977年-1992年);[8]党内监督机制的发展(1992年至今),这种历史分期方法以监督机制为切入点,通过对党内监督机制的形成、退化、废弛、恢复、发展的历史考察,得出历史的启示。
第四种观点以党的地位的变动和党内改革为大的分水岭,即以党在全国执政为界,对执政前后的党内监督进行研究。全国执政前的党内监督发展分为:初创时期的党内监督(1921年-1927年)、“八七”会议后的党内监督(1927年-1949年)两个阶段;党在全国执政后的党内监督发展分为:初步确立时期(1949年-1956年)、曲折发展时期(1956年-1966年)、“文化大革命”时期(1966-1976年)、改革开放新时期执政党党内监督的发展历史(1976年至今),正是伴随着党和国家革命、建设事业的巨大变动,党内监督才有了程度不同的发展与变革。[9]
党内监督的历史经验和教训。党内监督在各个历史时期都有可资借鉴的经验和教训,学者们大都注重用整体与局部相结合的方式对党内监督历史中的经验和教训进行总结。综合学界对党内监督各个历史时期研究的成果,总结起来主要有以下几点:①党内监督的建设应该从实际出发,走具有中国共产党特色的发展道路,而不是照抄照搬别国的做法。②把思想政治建设引入党内监督机制,注重发挥批评与自我批评的作用。③应积极探索各种党内监督方式和途径,注意加强相关的制度建设。④党内监督与党外监督要相互配合、协同作用。⑤注重党内各项党纪党规的制定与完善。[10]
(4)关于目前党内监督的发展现状
改革开放以来,在中共中央领导集体的带领下,经过全体党员的努力,中国共产党党内监督已经有了很大程度的发展,党内监督与党外监督一起成为中国民主政治建设的重要内容,成为中国共产党始终保持自身纯洁性、先进性的重要砝码。
总结多数学者的观点,当前党内监督建设取得的成果主要体现在以下方面:①党内监督制度建设工作不断加强。②党内专门监督机构的职能及其作用不断强化。③党内监督教育不断加强。④党内监督法规不断完善。⑤党内监督日益重视保障党员个人的民主权利。对于《中国共产党党内监督条例(试行)》的颁布实行,学者们给与了高度评价,认为,《条例》符合党内监督工作的实际,体现了党内监督工作的规律,具有较强的针对性和指导性,《条例》使党内监督工作纳入了规范化、法制化轨道,在党内监督发展史上具有重大意义。
另一种观点认为,目前党内监督的实际效果远不如人意。总结起来有以下证明:①疏于教育、疏于管理、疏于监督——监督认识不到位。②制度的系统性、科学性和可操作性不够——监督执行困难。③“头痛医头,脚痛医脚”——监督体制有缺陷。④自上而下的监督代替了平衡制约的监督和自下而上的监督——监督指向失衡。⑤监督权受制于执行权——监督机构缺乏独立性。[11]
(5)关于加强党内监督的措施
如何完善党内民主,加强党内监督已经成为提高党的执政能力,保持党的先进性必须解决的问题。学者们提出的众多解决措施和方法,主要涉及以下方面:
加强制度建设。加强党内监督,完善党内政治生活,建立和健全各项制度尤为重要,因为制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。加强制度建设:一是建立健全党员民主权利的保障制度,尊重党员主体地位。二是建立健全党的代表大会制度。一方面,要建立健全党的代表大会职权行使制度,另一方面,要建立健全党的代表大会常任制度。三是建立健全党委会工作制度。一方面要完善党委内部议事制度,真正做到“集体领导,民主集中,个别酝酿,会议决定”。另一方面,要建立健全党委会、党委常委会、党委书记办公会的制度和运行机制。四是完善党内监督主体的职责机制。五是完善规范党内监督保障与处置机制。[12]
保障民主权利。党内民主是增强党的创新活力、巩固党的团结统一的重要保证。要以扩大党内民主带动人民民主,以增进党内和谐促进社会和谐。尊重党员主体地位,保障党员民主权利,推进党务公开,营造党内民主讨论环境。发展党内民主和社会主义民主,强化党内监督制度的建设和广大党员监督作用的发挥。[13]
抓住监督重点。这种观点认为党内监督不是平行用力,而是有重点的。一是要在监督重点上求突破,切实增强对各级领导干部特别是“一把手”的监督实效。二是要在监督关键环节上求突破,切实强化对重要部门和重点岗位权力运行的有效监督,确保他们手中的权力正确行使,使党内监督更具针对性和实效性。[14]
(6)关于如何借鉴国外政党党内监督的经验
有的学者在总结中国共产党党内监督建设的历史经验的基础上认为,要加强中国共产党党内监督建设,还应该学习借鉴其他社会主义国家和资本主义国家政党的监督经验。
首先,应该学习借鉴或者是引为鉴戒的是苏联党内监督的教训。前苏联共产党消亡留给我们的现实启迪是:作为无产阶级政党,必须自觉接受切实有效的“自下而上”的权力监督,包括党内、党外以及舆论等多重监督。只有不断强化各种监督制度,才能保证中国共产党的长治久安,避免重蹈苏共亡党覆辙。[15]
其次,当今一些资本主义国家的政党建设取得了巨大的成功,其党内监督建设的很多内容是值得我们学习和借鉴的。一些学者主张大胆的借鉴西方国家政党的一些经验有利于当今中国共产党党内监督建设。总结起来主要有以下做法值得我们关注:一是机构设置完备,有专门的监督制约组织以及工作人员;二是监督制约方面的法规制度比较完备,具体操作过程有章可循;三是发挥制约监督作用的督导员直接受政党领袖领导,级别较高,权力较大;四是近年来西欧政党普遍强化了领袖的作用,这实际上也是加强党内监督,维护党纪和党的团结统一的重要举措。重视对西方政党党内监督经验教训的研究和分析,对于加强中国共产党的自身建设,提高党的执政能力,推动社会主义现代化建设事业的发展大有裨益,这也是中国共产党作为执政党所应该具备的开放心态。[16]
总而言之,上述研究成果主要涉及四个方面的问题:一是党内监督的基本理论研究,包括监督的要素、原则、特征、意义及功能等等。二是对马克思主义经典作家的关于无产阶级政党监督理论的研究。三是对中国共产党监督历史的研究。四是目前中国共产党党内监督的现状及对策研究。其中以党内监督的基本理论问题、马克思主义经典作家关于无产阶级政党监督理论问题、目前中国共产党党内监督的现状及对策问题的研究居多,对于这些问题,学界已经进行了广泛、深入的分析探讨,且取得了极可观的研究成果。
但是,相对于党内监督其它几个方面的研究成果而言,学界对于中国共产党党内监督历史演进问题缺乏完整、系统的考察,无论从研究成果的数量上还是质量上,都比较薄弱,至今尚未见有关中国共产党党内监督史的专著出现。且在目前党内监督历史的研究中,学界的关注点主要集中于改革开放以来党内监督的历史发展,对1921年至1976年前后的党内监督历史进行研究的学术成果比较少。由于这个缺憾,学界对中国共产党党内监督的研究整体来讲就缺少一种历史的厚度。历史是人类社会活动的轨迹,能够给我们提供正确的走向未来的启示,因此,对于作为整个中国共产党建设史的重要组成部分的党内监督历史,我们应予以充分的重视和研究,只有深入的考察党内监督建设的历史,认真从历史中汲取营养和智慧,才能深刻认识和把握党内监督建设的规律,才能在新形势下进一步提高党内监督的科学化水平。
注释:
[1] 孔庚.论新形势下的党内监督[J].求实,2005,(1):78.
[2] 朱寅健.党内监督再思考[J].党政论坛,1997,(2):26.
[3] 陈俊彪.关于党内监督的几个问题[J].唯实,1997,(5):29.
[4] 张德友.党内监督概论[M].湖南:湖南人民出版社,2004.7-11.
[5] 宫杰.新时期的党内监督[M].北京:中共中央党校出版社,1992.48-51.
[6] 张德友.党内监督概论[M].湖南:湖南人民出版社,2004.66-84.
[7] 中国共产党历史上的“党内监督”[J].理论与当代,2004,(4):16-17.
[8] 曾建平.党内监督机制的历史演化及其启示[J].江西师范大学学报(哲学社会科学版),1996,(1):12-16.
[9] 邬思源.中国共产党监督制度的构建[D].上海:华东师范大学,2006:33-46.
[10]张书元.党内监督体制的历史思考与探索[J].宁夏大学学报(哲学社会科学版),1998,(3):122.
[11] 李宗楼.新时期以来党内监督的回顾与思考[J].安徽教育学院学报,2004,(2):10-15.
[12] 李宗楼.加强党内监督制度化建设探析[J].社会主义研究,2004,(3):86.
[13] 赵金鹏,房晓军.试论保障党员民主权利在发展党内民主中的重要作用[J].东岳论丛,2005,(4):57-61.
[14] 陈章联,陈晓春.试论党内监督的核心与重点[J].特区理论与实践,2000,(5):45-46.
[15] 王韶兴.论苏共党内监督的历史经验[J].山东大学学报(哲学社会科学版),2000,(6):102-107.
[16] 张亚娟.当代西方执政党党内监督的主要经验及启示[J].理论导刊,2005,(5):65-66.
注:本文系浙江省中医药大学校级科研基金项目.2009.WV10■
[作者简介] 徐伟(1981- )女,山东滕州人,法学博士,浙江中医药大学管理学院讲师。
作者：徐 伟
为认真贯彻落实《中国共产党党内监督条例(试行)》，达到加强党内监督，发扬党内民主，促进领导干部廉洁从政，防止腐败行为的发生，保证领导班子正确决策。街道党工委对落实党内监督制度的情况进行了自查，现将自查情况通报如下：
一、认真抓好学习宣传工作。
街道党工委高度重视学习宣传工作，把它列为今年的重要工作任务，通过加大宣传教育力度，提高了领导干部对贯彻执行制度重要性的认识，加强党内监督，促进领导干部廉洁从政，防止发生腐败问题，保证了街道各项工作正常运行。
1、保证领导人员人手一册，抓好党工委中心组的学习。街道纪工委建立了廉政承诺制度，凡新提拔的领导干部都签了《廉政承诺书》，促进了领导干部的廉洁从政。制作廉政承诺图版，加强廉政宣传和社会监督。街道充分利用学习贯彻《廉政准则》的时机，加强对党员领导干部的廉政教育，街道6位领导干部和8个服务窗口工作人员结合各自实际提出了廉政承诺书，做成图版，悬挂在街道醒目位置，接受本单位和社会广大群众的监督，加强廉政宣传和教育。
2、组织开展知识测试，巩固学习教育成果。在学习宣传《党内监督条例》的过程中，街道分别都组织了有关内容的知识测试活动，收到了较好的效果。
二、建立健全领导干部廉洁从政制度。
xxx街街道党工委按照条例要求，围绕“三重一大”事项，加强廉洁从政制度建设，着力建立有效规范权力运作的机制，依靠制度规范领导人员正确行使职权，从源头上预防腐败问题发生。
1、完善党风廉政建设责任制的领导体制和工作机制。根据区纪委要求，结合实际，**街街道制定了有关分工方案，将有关廉政制度责任到人，重点完善领导干部转变工作作风方面的制度建设和加强人民群众反映强烈的突出问题方面的制度建设，同时，对街道廉政制度进行了清理、修改、新建和完善，经清查坚持原有廉政制度24项，新建廉政制度6项。根据今年社区信访重点，街道纪工委在征求街道办事处财务的基础上，制定了《**街街道办事处社区财务管理办法》，办事处分管副主任还根据工作需要制定了《关于进一步完善廉租住房租赁补贴资金的制度》、《计划生育社会抚养收缴制度》、《计划生育政务公开制度》、《计划生育信访制度》和《计划生育监督考评制度》。同时，结合整顿机关工作作风，重申了有关工作纪律，实行上下班签到制度，为每个办公室重新制定了离岗告示牌。
2、完善“三重一大”集体决策制度。经自查，街道党工委能够认真贯彻落实区委有关重大决策、重大项目安排和大额度资金运作必须集体决策的原则和程序，没有发现领导人员滥用职权、损害国有资产权益的行为。街道党工委在进行有关“三重一大”事项集体决策前，坚持按决策程序办事，各项议题做到了会前充分酝酿，广泛听取意见，保证了决策的科学和民主。街道党工委制定了召开党工委会议、党政联席会议办法，进行明确的党政领导班子成员分工。做到分工明确，责任落实，有利于街道各项工作顺利开展。
三、认真做好监督检查工作
街道党工委对领导班子成员落实《中国共产党党内监督条例(试行)》制度的监督检查工作，已纳入党工委工作的重要议事日程，列为工作任务统筹安排，由相关负责人负责实施。目前开展的监督检查及措施主要有以下三个方面：
1、党内监督。街道在《党风廉政建设责任书》中明确党工委书记、办事处主任是领导人员落实党风廉政建设制度的第一责任人，负责班子成员的日常监督检查工作，并对责任范围内的问题承担责任。党工委结合每年召开一次“领导干部民主生活会”，把领导人员廉洁从政情况作为重要议题，会前召开各类座谈会认真收集员工群众的意见，组织领导人员进行遵守廉洁从政规定的对照检查，积极开展批评与自我批评。
2、党风责任制检查。街道把领导干部遵守廉洁从政规定作为党风廉政建设责任制检查的重要内容，实行年初与各社区签订《党风廉政建设责任书》，各社区对本单位的贯彻落实情况进行半年自查，年底开展由下而上的层层自查，各社区向街道党工委上报《自查报告》，在此基础上，街道领导班子成员带队到各社区进行检查，检查主要采取听领导班子集体汇报、召开群众座谈会等形式，重点了解领导干部廉洁从政的情况。
3、民主监督。在对领导干部的监督上，街道坚持发挥社区党员和群众的作用，把领导干部述职述廉、民主评议领导干部作为群众代表大会的重要议题，作为实施民主监督的重要途径。每年对街道领导干部按规定进行了述职述廉，群众代表进行了民主评议。通过开展民主监督，改善了干群关系，调动了领导干部工作积极性，民主监督工作取得了新进展。
为认真贯彻落实《中国共产党党内监督条例(试行)》，达到加强党内监督，发扬党内民主，促进领导干部廉洁从政，防止腐败行为的发生，保证领导班子正确决策。街道党工委对落实党内监督制度的情况进行了自查，现将自查情况通报如下：
一、认真抓好学习宣传工作。 街道党工委高度重视学习宣传工作，把它列为今年的重要工作任务，通过加大宣传教育力度，提高了领导干部对贯彻执行制度重要性的认识，加强党内监督，促进领导干部廉洁从政，防止发生腐败问题，保证了街道各项工作正常运行。
1、保证领导人员人手一册，抓好党工委中心组的学习。街道纪工委建立了廉政承诺制度，凡新提拔的领导干部都签了《廉政承诺书》，促进了领导干部的廉洁从政。制作廉政承诺图版，加强廉政宣传和社会监督。街道充分利用学习贯彻《廉政准则》的时机，加强对党员领导干部的廉政教育，街道6位领导干部和8个服务窗口工作人员结合各自实际提出了廉政承诺书，做成图版，悬挂在街道醒目位置，接受本单位和社会广大群众的监督，加强廉政宣传和教育。
2、组织开展知识测试，巩固学习教育成果。在学习宣传《党内监督条例》的过程中，街道分别都组织了有关内容的知识测试活动，收到了较好的效果。
二、建立健全领导干部廉洁从政制度。 **街街道党工委按照条例要求，围绕三重一大事项，加强廉洁从政制度建设，着力建立有效规范权力运作的机制，依靠制度规范领导人员正确行使职权，从源头上预防腐败问题发生。
2、完善三重一大集体决策制度。经自查，街道党工委能够认真贯彻落实区委有关重大决策、重大项目安排和大额度资金运作必须集体决策的原则和程序，没有发现领导人员滥用职权、损害国有资产权益的行为。街道党工委在进行有关三重一大事项集体决策前，坚持按决策程序办事，各项议题做到了会前充分酝酿，广泛听取意见，保证了决策的科学和民主。街道党工委制定了召开党工委会议、党政联席会议办法，进行明确的党政领导班子成员分工。做到分工明确，责任落实，有利于街道各项工作顺利开展。
三、认真做好监督检查工作 街道党工委对领导班子成员落实《中国共产党党内监督条例(试行)》制度的监督检查工作，已纳入党工委工作的重要议事日程，列为年度工作任务统筹安排，由相关负责人负责实施。目前开展的监督检查及措施主要有以下三个方面：
《中国共产党党内监督条例(试行)》已发布施行，如何贯彻落实好党内监督条例，我们认为着重是看党内监督机制的落实程度。党内监督机制，是指在党内监督全过程中，由相互依存，相互制约的监督对象、内容、主体、方式、程序、处置、保障等要素构成的统一体。党内监督机制是一种预防和修正错误的制衡机制，是
从严治党的重要手段，是执政党实现其各个时期历史任务的重要保证，对当前人事人才工作具有十分重要的意义。
一、当前党内权力监督制约机制存在的薄弱环节
一是监督机制疲软。缺乏纵向统一领导和横向监督体系的有机配合，难于对领导机关和领导干部实行全面监督。而党内监督机制应具有的相对独立性与实际隶属关系上非独立性的矛盾。在这种情况下作为监督主体之一的专职机关——纪委，如果没有上一级纪检机关过问，就难于进行监督活动，使一部分党员干部在事实上游离于党的监督之外。二是监督机制缺乏横向协同，各部门各自为战，有时几家都要管，有时互相推诿都不愿管，以致造成监督力量之间相互脱节，相互削弱。组织、宣传、纪检等部门虽然都有教育遵章守纪、增强党性的义务，但它们之间有机配合也不够。三是监督功能被处罚功能所替代。现实的监督主要是对党员违纪行为的事后查处上，而没有放在事中和事前的监督上，把党内监督当成单一的处罚功能，这种监督机制实质上是一种消极被动的监督机制，即使制定再多的法规、设置再多的机构、扩充再多的人员，党内监督机制的整体效能也难以发挥。四是党内民主监督还不完善，党员行使民主权利常常流于形式。依照党章，党员有权对党组织的工作提出建议或意见，批评党的任何组织和党员。但在实际生活中，由于缺乏切实的途径和保障，党员的这些权利往往只停留在党章条文上。五是专职监督机关本身存在畏难情绪。由于监督的相对独立性、权威性和强制性功能没有全部实现，监督者顾虑重重，上怕得罪领导，下怕得罪群众，埋怨情绪、畏难情绪在相当一部分专职监督人员中流露，削弱了党内监督的作用。
二、主要对策及措施
(一)加强和完善党内监督机制
加强和完善党内监督机制，是搞好党内监督的重要课题。由于现行党内权力监督制约机制还存在一些薄弱环节，没有能充分发挥出其抑制权力的逆向的应有作用，因此，如何在改革开放和建立社会主义市场经济体制的新形势下，拒腐防变，保持党的先进性和纯洁性，做好人事人才工作，是我们所要着力解决的一个重大问题。而解决这一问题的一个关键所在，就是要完善党内权力制约体制，建立健全党内监督工作。从当前基本国情看，我国社会主义民主政治还有待于进一步发展，国民文化素质也不高，在一定的程度上制约着民众的政治参与和监督的水平，党内监督依然是对各级国家机关党的领导干部的重要监督力量。
(二)遵循党内监督的基本原则
遵循党内监督的基本原则，是强化党内监督机制的重要前提。党内监督的实质就是对党内消极因素的抑制和违法违纪行为的强制，其核心则是对权力的运行进行督察和制约，以保证权力的正确行使。完善党内有效的权力约束机制，真正做到以党纪约束权力，必须遵循以下原则：
1、确保监督主体的相对独立性，实现党内监督权威化。监督应该成为一个相对独立的体系，党组织这个大系统中如果缺乏相对独立的监督制约系统，就不能有效地防止各种不良倾向和腐败现象。在现行党内监督体制之下，地方各级党委应当根据本地具体情况，制订出让党内监督机关独立执行监督任务，不受非法干扰的若干措施，以强化纪检机关的职能，实现党内监督权威化。
2、建立和完善各项制度和法律，依靠法制力量遏制腐败。邓小平同志指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更为重要。这些方面的制度可以使坏人无法横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”(《邓小平文选》第2卷，第333页)我们要从加强党的建设和政权建设的需要出发，加大建章立制的力度，在机制、制度等方面探讨和制定行之有效的对策，使党内监督做到有章可循。在这方面，目前应该做好的工作主要有：一是要从抓若干个不准，发展到制订党政干部的廉政准则，更全面更严格地提出新时期的行为规范，改变零打碎敲的做法。二是要从抓具体的行为规范转到各方面的制度建设。三是从各级党委每年部署，纪检机关直接抓，逐步转到各级党委作为日常工作来抓，明确各级的廉政责任制，人人动手抓廉政。四是从定性的要求转到定量的考核，逐步建立一套科学的廉政管理考核制度和秩序。
3、发扬党内民主，确保党员的民主权利。党内民主，是党内权力约束得以实现的基础，没有广泛的党内民主，便没有健全的党内有效的权力约束机制。发扬党内民主，便可充分发挥广大党员作为主体参与监督的积极性。而发扬党内民主，实现有效监督的原
则是：一要坚持党内监督地位人人平等，每个党员和干部既有监督他人的权利，又有被监督的义务。二要切实保障党员的民主监督权利，使党员群众敢讲真话，敢于批评，不怕打击报复。三要保证党员监督渠道畅通，建立上下监督的互补机制，拓宽党员检举、揭发、申诉、控告、上访等监督渠道。
4、处理好党内监督各层次的关系，发挥党内监督的整体效能。党
内监督具有广泛的群众性和很强的专业性，对象主要是领导机关和领导干部，这种特点决定了监督机制既是多层次的，也是多方位的，纵横制约，前后制约的机制;同时还应当是自上而下，自下而上相结合，组织群体与党员个体相结合，超前监督与事中事后监督相结合，监督主体与客体相结合，党内与党外相结合的机制。处理好这些层次之间的相互关系，是发挥党内监督整体效能的可靠基础。
(三)强化监督主体
强化监督主体，是完善党内监督机制的先决条件。党内监督是一个系统工程，监督主体作为党内监督的监督者，是一种处于统治、支配地位的力量，直接影响与制约着党内监督体系的结构和效能。应通过强化党内监督主体，实现权力制约机制的现代化，来保证国家行政权力的廉洁运行。
1、通过加强党员的思想修养，使党员做到自我监督。党员自我监督就是通过党内教育活动，使每个党员经常对照《党章》、《准则》检查自己有无“越轨”行为，不断加强党性锻炼和理论、道德、纪律的修养，努力做一名合格的共产党员。加强思想教育，提高党员的素质，发挥党员的自我约束机制，是最积极的监督，也是搞好组织监督、群众监督的基础。
2、通过严格的党的组织生活实行组织监督。党组织的监督是党内监督的基本形式，通过党组织实行监督，其方法主要有：严格党的组织生活制度，积极开展批评与自我批评;通过党员鉴定和对党员干部的考核评议实行监督;通过对党员谈话，个别帮助，把问题克服在萌芽状态;通过党风党纪检查和机关思想作风整顿对党员实行监督等等。
3、依靠广大党员进行自下而上的监督。党员监督是党内监督的基础。党员对党组织和党员领导干部行使监督，是一项重要的民主权利。依靠党员群众搞好党内监督，我们已经有了许多行之有效的方法，如民主评议党员，做好群众来信、来访和举报的工作，建立群众性的党内监督组织。
4、强化党委会自身制约和监督。邓小平同志说，对领导人最重要的监督来自党委会本身。权力最大的人，也是最需要监督的人，不受制约的权力必然产生腐败。尤其是对党委会主要领导人的监督制约，因为他的权力大，起着别人不可替代的作用。
5、在党章规定范围内，适当地扩大纪检机构的权限。根据当前的实际情况，可以从以下几个方面扩大纪委的监督权：一是纪委对党委、政府的重大决策有参与权、批评权和建议权;二是对重要干部的选拔任免，纪委要有提议权、考核权、弹动权和质询权;三是对明显用错人和违反党的路线、方针、政策的人和事有干预权;四是对违纪违法线索有立案权检查权和处分权;五是对各级领导干部的约见、约访权，以此扭转纪检机关责实权虚，所承担的责任与权力不相适应的状况。
(四)明确党内监督的客体
党内明确党内监督的客体，是健全党内监督机制的根本保证。监督的客体，是指党内监督的对象。党内监督对象是全方位的，一切党组织和党员都必须受到监督，但是从总体上看，权力越大的，领导职务越高的，越需要受到监督，越是重点。对待监督客体，必须严格执行人人平等的原则，领导干部无论职位高低，都必须严格遵循干部制约制度，无条件地接受党内的各种监督以及来自党外的监督，不允许有任何超越监督和不受制度约束的特殊党员、特殊干部。根据党章对全党的四项基本要求，党员必须履行的义务和党员干部必须具备的各项基本条件以及《准则》提出的各项要求。鉴于现实生活中存在的种种问题，笔者认为，目前在监督客体上必须做好以下几个方面的工作：
1、建立权力授予过程中的监督制约机制。在权力授予过程中建立监督制约机制，把好干部任用的入口关，构筑起防止权力腐败的第一道防线，是十分重要的。一是要把好领导干部的选拔关，按照《党政领导干部选拔任用工作条例》选拔任用干部。二是要把好重要岗位干部的任用关，试用领导干部任职回避制度。凡与领导干部有亲属关系的人员，不得与本人在同一领导班子中任职，党政正职与主管党群工作的副书记一般不在原籍任职，凡涉及本人亲属子女的问题，应主动回避，也不得利用职权暗示他人进行干预。三是要对重要岗位的干部，实行用人失察追究制度。领导干部发生严重腐败行为，不仅要追究其本人的责任，而且还要追究主管领导用人失察的责任。四是要加强用人的监督检查，组织人事部门任用干部应事先征求纪检机关的意见，对违反组织人事纪律的人和事要坚决查处。
2、强化权力运行中的监督制约机制。一是要形成相互制约的权力格局。努力强化组织监督机制，合理调整部门和个人权力与职能，适当分散权力，使部门权力适度分解，避免集权于少数人，从而实现部门内部权力之间的协调。二是建立告诫谈话制度。在干部任职期间，发现有违纪苗头时，必须亮黄牌，由上级领导或纪委和组织部门进行谈话，做到防微杜渐。三是建立个人廉政考察制度。在干部任职期间，由纪委和组织部门抽调素质较高的同志组成联合考察组，结合考核进行廉政考察，同时对一些班子的调整进行不定期廉政考察。四是实行领导干部交流制度。
3、加强权力运行结果的监督检查。加强权力运行结果的监督检查是警慑权力滥用和惩治腐败的重要措施。一要实行领导干部述职报告制度。二要实行领导干部民主评议制度。三要实行领导干部离任审计制度。领导干部在离任时，审计部门必须对其所在工作单位的经济收支情况进行审计，而凭审计结果到党委组织部门办理离任手续。四要建立领导干部的财产申报、登记和公布制度。领导干部到职后，必须向纪检机关、组织部门申报自己的财产及其来源，并登记注册，必要时可以公布。通过上述制度，可以增强党内监督的可操作性，形成一个完整的有效的对领导干部的党内监督机制。
(一) 试卷
[考试时限]：60分钟
[及格分数]：60分
00 30 47 [考试说明]：
1、2016年10月24日至27日，党的十八届六中全会在北京召开。
正确
错误
2、党的十八届六中全会是我党历史上一次非常重要的会议，标志着全面从严治党进入到一个新的历史阶段。
正确
错误
3、总书记提出，办好中国的事情，关键在党。
正确
错误
4、党的执政地位，决定了党内监督在党和国家各种监督形式中是最基本的、第一位的。
正确
错误
5、党内监督面前人人平等，党内监督没有禁区、没有例外。
正确
错误
6、信任不能代替监督，监督要激发党员领导干部工作进取心和热情。
正确
错误
7、落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任。
正确
错误
8、党的十八大提出，要加强党内监督，严格规范权力行使，加强对领导干部特别是主要领导干部行使权力的监督。
正确
错误
9、新修订的《中国共产党党内监督条例》标志着全面从严治党、依规治党进入到一个新的阶段。
正确
错误
10、要支持民主党派履行监督职能，重视民主党派和无党派人士提出的意见、批评、建议。
正确
错误
11、《中国共产党党内监督条例(试行)》颁布实施的时间是(
)。
2003年12月31日
2004年12月31日
2005年12月31日
2006年12月31日
12、(
)提出依法治国、依规治党，为修订《中国共产党党内监督条例(试行)》提供了重要遵循。
十八届三中全会
十八届四中全会
十八届五中全会
十八届六中全会
13、加强(
)是马克思主义政党的一贯要求，是我们党的优良传统和政治优势。
权力监督
专职监督
党内监督
社会监督
14、(
)是权力正确运行的根本保证，是加强和规范党内政治生活的重要举措。
法治
法律
纪律
监督
15、总书记提出要把全面(
)作为党的建设新的伟大工程的根本指导方针。
建成小康社会
深化改革
从严治党
依法治国
16、讲规矩是对党员、干部(
)的重要考验。
信仰
信念
廉洁
党性
17、讲规矩是对党员、干部对党(
)的重要检验。
忠诚度
认知度
知名度
奉献度
18、领导干部作为党员的政治身份要求其必须遵守(
)。
国家法律
党的纪律
民主集中制 四项基本原则
19、领导干部作为公民的法律身份要求其必须遵守(
)。
党的纪律
国家法律
民主集中制
四项基本原则
20、(
)的任务是确保党章党规党纪在全党有效执行，维护党的团结统一。
权力监督
专职监督
党内监督
社会监督
21、(
)应当发挥战斗堡垒作用，履行严格党的组织生活，开展批评和自我批评等监督职责。
党的基层组织
党员
党的工作部门
纪律检查委员会
22、共产党执政规律的基本要求就是要(
)，这是共产党的历史使命和根本宗旨决定的。
从严治党
依法治国
深化改革
科学执政
23、全面(
)对推进国家治理体系和治理能力现代化起着引导和架构作用。
从严治党
依法治国 深化改革
科学执政
24、“四个全面”战略思想具有(
)的现实品格。
跨越陷进
维护利益
攻坚克难
统一市场
25、(
)是法治的内在机制。
监管
问责
选举
监督
26、从严治党靠教育，也靠(
)，二者一柔一刚，要同向发力、同时发力。
制度
法律
政府
人民
27、全面从严治党是新使命，要增强(
)。
责任意识
忧患意识
党性意识
权责意识
28、全面从严治党是(
)，要加强理论研究。
新理念 新课题
新目标
新任务
29、全面从严治党是新任务，要加强(
)。
实践落实
开展批评
学习教育
听取意见
30、只有以(
)带动其他监督、完善监督体系，才能为全面从严治党提供有力制度保障。
权力监督
专职监督
党内监督
社会监督
31、十八届六中全会审议通过了(
)。
《关于新形势下党内政治生活的若干准则》
《中国共产党纪律处分条例》
《关于召开党的第十九次全国代表大会的决议》
《中国共产党党内监督条例》
32、通过党内监督，促使党的领导干部做到(
)。
有权必有责
有责要担当
用权受监督
失责必追究
33、发展党内民主就必须(
)。 保障党员主体地位和民主权利
完善党代表大会制度和党内选举制度
完善党内民主决策机制
加强哲学理论学习
34、全面从严治党要(
)。
加强哲学理论学习
发展党内民主
依靠人民群众
认识规律、运用规律
35、总书记指出，让人民支持和帮助我们从严治党，要注意畅通两个渠道，包括( 建言献策渠道
批评监督渠道
投诉举报渠道
引导控制渠道
36、我们要着力增强全面从严治党的(
)相统一的规律。
系统性
预见性
创造性
实效性
37、全面从严治党的举措主要包括(
)。
加强哲学理论学习
按照“五个标准”“四有条件”选任干部
树立和发扬“三严三实”的作风
形成不想腐、不能腐、不敢腐的机制
)。
38、全面从严治党首先要学好马克思主义哲学，即(
)。
主观唯心主义
唯物辩证法
辩证唯物主义
历史唯物主义
39、下列对监督执纪“四种形态”描述正确的是(
)。
让“红红脸、出出汗”成为常态
党纪轻处分、组织调整成为违纪处理的大多数
党纪重处分、重大职务调整的成为少数
严重违纪涉嫌违法立案审查的成为极少数
40、下列对《中国共产党廉洁自律准则》描述正确的是(
)。
提出8个禁止，52个不准
共8条
共281个字
包括导语、党员廉洁自律规范和党员领导干部廉洁自律规范3个部分
加强党内监督
提高监督效力
党的十九届四中全会对坚持和完善党和国家监督体系、强化对权力运行的制约和监督作出了重大制度安排。在党和国家监督体系中，党内监督是最基本的、第一位的。加强党内监督、提高党内监督的有效性，是一个需要认真思考研究的重要课题。
党内监督在全面从严治党中发挥着重要作用
党内监督是党的建设的重要内容，也是全面从严治党的重要保障。党的十八大以来，党内监督工作伴随正风肃纪、惩治腐败、纪律建设和制度建设全过程，进行了一系列有效的探索和实践，发挥着独特而重要的作用。随着全面从严治党的深入推进，我们对加强党内监督有了更深刻、更清晰的认识。
加强党内监督是我们党通过自我革命确保党的全面领导和长期执政、永葆先进性和纯洁性的内在要求和重要手段。在我们党面临的重大考验中，长期执政的考验是始终要面对、永远在路上的严峻考验。解决长期执政中权力可能被腐蚀的风险问题，最根本的要靠党自身革命、自身净化。增强党在长期执政下自我净化能力，外部监督是必要的，但从根本上讲，还在于强化自我监督，依靠党的自身力量发现问题、纠正偏差，深化改革、加强治理，推动实现执政能力整体性提升，确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。
加强党内监督是坚持和完善党和国家监督体系、推动实现国家治理体系和治理能力现代化的重要任务。我们党的执政地位，决定了党内监督在党和国家各种监督形式中是最基本的、第一位的。充分发挥党内监督在党和国家监督体系中的主导作用，带动其他各方面的监督、完善监督体系，能够为全面从严治党、治国理政提供有力的保障。
党内监督是全面从严治党、一体推进不敢腐、不能腐、不想腐的重要内容和方式。党内监督的原则和目的是惩前毖后、治病救人，最大限度地防止党员干部出问题。强化对作为关键少数的领导干部的监督，实现对所有党员干部的监督全覆盖，一体推进“三不”目标的实现，从而巩固和发展全面从严治党、党风廉政建设和反腐败斗争压倒性的胜利。
当前影响党内监督效力的一些问题
近年来，党的建设取得显著成效，党和国家监督工作形成了一系列成果和经验，为完善党内监督体系打下坚实的基础。《中国共产党党内监督条例》(以下简称《条例》)等党内法规的颁布，为党内监督提供了工作遵循。同时我们也要看到，加强党内监督、提高党内监督的效力，还存在一些需要重视和解决的问题。
在党组织层面上，有认识不到位、主体责任意识不强、工作不落实等问题。少数同志特别是一些党组织的主要负责同志，对履行好监督的主体责任、做好这一“分内之事”，还有差距。没有给予足够的重视，把监督仅仅当成纪委的工作，只管干部的选用，很少去管监督;只管工作的进展，不管干部队伍的思想状况、纪律作风状况。监督不到位，习惯于把防线只设在反腐败上，认为只要干部没有腐败问题，其他问题就都可以忽略不计，没有必要加以追究。不愿监督、不敢监督等现象存在，监督下级怕丢“选票”，监督同级怕伤“和气”，监督上级怕穿“小鞋”。在一些地方和部门，党内监督被高高举起、轻轻放下。
在纪委履行专门监督责任方面，存在工作不平衡、监督重点不突出、内容不聚焦等现象。认识偏差导致工作积极性不高。有的认为抓监督难以形成震慑，还是要查处大要案;有人认为日常监督只是关注一些小事小问题，成本大、效果小，不愿全力投入。责任意识不强、担当精神不够。有的怕因监督得罪人，患得患失，工作起来缩手缩脚。监督定位不准。对于监督对象，有的花过多时间和精力延伸监督基层党员干部和公职人员，而“忽视”了本级职责范围内的重点对象;对于《条例》规定的八项主要内容很少抓，却抓本应该是职责部门该管的“考勤”“督察”等日常管理问题。能力不足、工作简单化。有的不依规依纪依法监督，要么缺位要么越位监督;只能被动监督、选择性监督，不会或不敢主动监督;有的把该提醒教育的问题扩大化、把严重问题轻描淡写地简单处理。
在文化氛围上，有来自党内和社会上的一些不利的因素。在党内，传统的“好人主义”、个人主义导致不讲原则一团和气、“事不关己、高高挂起”的思想不同程度存在。一些地方和领域党内政治生活不规范，一些人对党内监督有排斥、抵触的心理。官僚主义存在，监督别人理所当然，自己不愿意被监督。这些不正常意识对党内监督起着消弭和冲抵的反作用。在社会上，受市场经济、多元文化价值观影响，不利于党内政治生活、严格党内监督的各种因素泛起，如实用主义、务实主义，利益至上、急功近利思想等。这些都与党内监督的严肃性要求相对立。
在严肃严格严密上下功夫，加强和改进党内监督
无论党内监督，还是群众监督、社会监督、舆论监督，加强和改进的空间都还很大，有大量工作要做。要总结经验，健全体制机制，使各种监督更加规范、更加有力、更加有效。
在工作机制上，落实《条例》，强化责任意识，维护党内监督的严肃性。《条例》要求，建立健全党中央统一领导，党委(党组)全面监督，纪律检查机关专责监督，党的工作部门职能监督，党的基层组织日常监督，党员民主监督的党内监督体系。《条例》对各监督主体的责任规定明确，党的各级组织、领导干部一定要把责任扛在肩上，做到知责、尽责、负责，敢抓敢管，勇于监督。把加强党的领导体现在党的建设、管理、监督之中，坚持原则，提高党内政治生活的质量，通过严肃组织生活会、日常提醒、同志间的批评和自我批评等，把党内监督体现在时时处处事事上，敦促党员、干部按本色做人、按角色办事。开展经常性、针对性的宣传教育，在党内形成习惯在监督下工作和生活的氛围，使党内监督真正严肃起来，落到实处、见到实效。
在工作思路和方式上，坚持依规依纪，明确政治监督要求，强化监督综合功能，提升监督力度和实效。强化自上而下的组织监督，改进自下而上的民主监督，发挥同级相互监督的作用。
上级党组织应多了解下级一把手日常的思想、工作、生活状况，听取下级领导班子成员对一把手的意见;上级纪委要把监督下级一把手纳入重点。同级纪委要定期将同级领导班子成员特别是一把手落实主体责任、执行民主集中制、廉洁自律等情况向上级纪委报告。处理好主责部门监督和纪委“监督的再监督”的关系。纪委是“裁判员”不是“运动员”，为主责地区和部门履行管理、监督职能增强动力、压实责任，推动主责地方和部门党委(党组)切实把监督抓起来。处理好监督全覆盖和突出重点的关系。深化国家监察体制改革后，纪检监察机关的监督对象、监督任务大大增加。强化政治监督，聚焦“关键少数”“苗头性问题”开展监督尤为重要。注重监督过程和监督效果的统一，准确运用好监督执纪“四种形态”，强化日常监督，坚持纪严于法、纪在法前，以严格的监督执纪让纪律“长牙”“带电”，实现以“惩处极少数”为基础向“管住大多数”拓展。党内监督与干部管理、教育培训等工作相结合，情况及时沟通、工作协调发力，同向共进。
在工作拓展上，党内监督与其他监督贯通起来，增强党和国家监督体系的严密性。党内监督既是政治性、政策性强的工作，也是综合性、专业性很强的工作，要求从党的整体、党的上下级组织、党委与纪委、纪委与各职能部门、纪委内部各相关工作部门、党组织和党员干部、以内部监督为主的各种监督形式等多个角度思考制度安排、机制完善、工作衔接和配合。同时，党内监督还需要和外部监督相结合，包括同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及工作人员依法进行的监督，人民政协依章程进行民主监督、审计监督、社会监督和舆论监督。以党内监督为主导，推动各类监督有机贯通、相互协调，增强监督的严肃性、协同性、有效性。
提高党内监督的效力，还需要党建其他工作的共同推进和融合贯通。进一步加强政治建设、思想建设和组织建设;继续保持对腐败问题坚决惩治的力度、强大震慑;进一步完善制度、保证制度的执行;继续加大精准问责、严肃问责的力度，增强有权受监督、违规违纪必问责的意识;坚持正面引导激励与反面教材警示等各种形式教育的深化等。有这些工作支撑，相互促进、相辅相成，党内监督的效力将会有效提高。
《中国共产党党内监督条例》(试行) 中国共产党党内监督条例(试行)P:62
第一章 总 则 P:62
第二章 监督职责P63
第三章 监督制度P66
第一节 集体领导和分工负责P:66
第二节 重要情况通报和报告P:67
第三节 述职述廉P:68
第四节 民主生活会P:68
第五节 信访处理P:69
第六节 巡视P:70
第七节 谈话和诫勉P:70
第八节 舆论监督P:71
第九节 询问和质询P:71
第十节 罢免或撤换要求及处理P:72
第四章 监督保障P:72
第五章 附 则P:73
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