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国内外土地整治经验及对内蒙古土地整治工作的借鉴意义
摘要：我国人均土地资源占有量小、后备土地资源不足的现状对土地整治工作提出了更高的要求。内蒙古地域辽阔，后备土地充足，土地整治潜力巨大。本文分析了开展土地整治较早的德国、荷兰和日本等国家土地整治管理的基本情况和经验，并对四川、湖南两省土地整治的经验和亮点进行了总结，提出了内蒙古改进土地整治工作的政策建议。
关键词：土地整治 经验 借鉴
土地资源是人类生存的基本资料和劳动对象。土地整治是对低效、空闲和不合理利用的土地进行治理，提高土地利用率和产出率的活动，是各类土地整理、复垦、开发以及城乡建设用地增减挂钩等活动的统称。2010年国务院下发了《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》(国发[2010]47号)，要求：土地整治要以促进农业现代化和城乡统筹发展为导向，以增加高产稳产基本农田和改善农村生产生活条件为目标，以切实维护农民权益为出发点和落脚点。这标志着土地整治已成为国家层面的战略部署。
内蒙古自治区土地整治工作历经10载，在保护耕地和节约用地、促进新农村建设和城乡统筹发展等方面发挥了重要作用，取得了显著成效，但也存在很多问题，制约农村土地整治效益的充分发挥。一些国家在土地整治管理方面取得了较好的经验，国内部分省区也进行了有益的探索，可以结合内蒙古的实际情况吸纳与借鉴。
一、内蒙古自治区农村土地整治工作现状
(一)法律法规及行政管理方面。根据《土地管理法》、《土地管理法实施条例》等法律法规，国土资源部相继制定了《国家投资土地开发整理项目管理暂行办法》，《国家投资土地开发整理项目竣工验收暂行办法》，《土地开发整理规划管理若干意见》，《关于做好土地开发整理权属管理工作的意见》，为全国土地整治工作搭建了规范性框架。在此基础上，2013年内蒙古出台了《内蒙古自治区土地整治规划(2011-2015年)》，为内蒙古土地整治提供了行政管理保障。
(二)资金保障方面。2004年修订的《土地管理法》第五十五条规定：新增建设用地土地有偿使用费，其中30%上交中央财政，70%留给有关地方人民政府，专项用于耕地开发。《关于调整新增建设用地土地有偿使用费政策的通知》(财综[2006]48号)规定：新批准新增建设用地的土地有偿使用费征收标准在原有基础上提高1倍。内蒙古自治区农村土地整治资金来源主要是中央按项目或按因素法切块下达的新增建设用地有偿使用费。2001年以来，全区共实施项目1，121个，总投资122.49亿元，其中中央投资61.88亿元，自治区投资60.61亿元。在项目资金管理上，国土资源部2000年出台了《土地开发整理项目资金管理暂行办法》、《土地开发整理项目预算定额标准》，内蒙古根据地区实际制定了《内蒙古自治区新增建设用地土地有偿使用费财务管理暂行办法》、《内蒙古自治区农村土地整治专项资金管理办法》、《内蒙古自治区土地整治项目管理办法》、《内蒙古自治区农村土地整治项目竣工财务决算管理办法》，并逐步进行了完善。
2012年内蒙古启动了高标准基本农田示范项目，对以农村土地整治为载体，整合涉农资金整村推进新农村建设进行了有益的尝试。要求各示范项目按照“渠道不乱、用途不变、专账管理、统筹安排、各计其功”的原则，对示范项目建设资金和其他部门的涉农资金，包括农业综合开发、新农村建设、小型农田水利、林业工程、农村环保工程、农民饮用水、农村电气化建设、一事一议、农民自筹等资金进行全方位整合，充分发挥资金的乘数效应。
(三)公众参与方面。目前，内蒙古针对土地整治中的公众参与，特别是项目区所在基层组织及农民参与尚没有明确制度办法规定，仅在个别项目实施过程中就鼓励农民参与进行了尝试。
(四)技术规范方面。在国土资源部制定的《土地开发整理规划编制规程》、《土地开发整理项目规划设计规范》、《土地开发整理工程建设标准》、《土地开发整理项目验收规程》、《土地开发整理项目预算定额标准》、《土地开发整理项目工程监理规范》、《土地开发整理项目工程质量评定规程》、《土地开发整理权属管理操作规程》、《土地开发整理项目数据库标准》、《土地开发整理规划数据库标准》等的基础上，内蒙古根据实际情况，制定了《内蒙古土地开发整理工程建设标准》，进一步明确了技术规范。
(五)整治成效方面。内蒙古现有耕地1.07亿亩，有效灌溉面积4，339.6万亩，占总耕地面积的40.5%，总体上看农业基础设施薄弱，全区仍有2/3的耕地属旱作农田，1/3的耕地属中低产田，全区渠畦配套的农田和高标准旱作基本农田较少，土地整治改造的潜力很大。自2001年实施土地整理以来，全区共实施项目1，121个，总投资122.49亿元，涉及全区12个盟市98个旗县区，建设总规模1，150.56万亩，新增耕地101.68万亩。土地整治无论在增加耕地面积、提高耕地产出、增加农民收入，还是在改善生态环境、促进工业化城镇化发展等方面都发挥了重要作用，受到群众的欢迎和拥护。
内蒙古自治区土地后备资源较多，大部分土地较为平整，立地条件较好，土地整理工程量和实施难度相对较小，具备大规模、高标准开发的条件。目前全区土地整治工程主要有三类：一是在黄河流域和西辽河流域开展的农村土地整治重大工程，项目总规模300万亩，涉及4个盟市15个旗县区，建设总投资38亿元;二是在赤峰市、兴安盟、呼伦贝尔市和鄂尔多斯市4个盟市20个旗县(市区)开展的自治区农村土地整治重点工程，2010至2012年计划安排资金20亿元，建设总规模为150万亩;三是自治区高标准基本农田示范项目，整合涉农资金整村推进，总投资4.05亿元。
尽管内蒙古在农村土地整治方面开展了许多工作，也取得很多成效，但还存在诸多制约工作进展和效益的因素：如管理制度尚不健全，特别是没有上升到地区性法规的层面对土地整治给予保障;没有在规划的指导下建立土地整治项目库，某种程度上还存在临时抓项目的情况;土地整治工作前瞻性不足，没有从创造经济效益、社会效益和生态效益的角度开展土地整治工作部署及绩效评价等。
二、部分国家土地整治管理经验
德国、法国、荷兰和俄罗斯等欧洲国家在世界范围内较早开展土地整治的实践活动，归纳起来，这些国家在采取法律、行政、经济、社会和技术等手段方面形成了一些相同或相似的做法。
一是制定了完善的法律保障体系。德国是世界上最早开展土地整治的国家之一，也是土地整治活动最广泛、成效最好的国家之一。1918年德国颁布了《农地整理法》，1937年制定了《土地整理法》，1953年联邦德国颁布了第一部完整的《土地整理法》，并于1976年和1982年两次修订《土地整理法》，从法律上保证了土地整理内容的完备与程序的规范。荷兰土地整治始于上世纪初，1924年通过了管理土地整理活动的第一部法案，1954年颁布了《土地整理条例》，1985年颁布新的《土地整理条例》为土地整理的各项具体工作提供了比较完善的法律和制度框架。俄罗斯的土地整治工作开始于17世纪，20世纪末政府制定了大量法律法规推进此项工作，1993年颁布了《俄罗斯土地基本法》，2001年俄罗斯联邦《土地整理法》丰富了土地整理法律制度的内容。日本近代意义上的土地整治活动开展得比较早，1899年制定了《耕地整理法》，并于1909年进行了全面修改，形成基本的土地改良法律框架，1949年制定了《土地改良法》，以后进行多次修改。
二是规范的组织运行体系。为保障土地整治规划编制、审批、实施全程的有效运行，许多国家建立了土地整治规划管理体制。如日本在土整治规划编制、申报、立项、设计、实施、管理和验收等方面，都建立了严格的法律程序。从程序上看，其做法与我国现行的土地整治项目运作程序类似，但我国尚没有上升到法律层面。
三是有效的管理监督机制。土地整治监督机制的建立，减少了地方政府和部门在土地整治项目实施中的部门利益及个人的营私舞弊行为。
三、湖南、四川两省土地整治经验
四川省总面积48.5万平方公里，人口9，000万，耕地面积8，994.5万亩。2005年在全省启动“金土地工程”，计划十年投资150亿元在130个县综合整治1，000万亩土地，7年来共实施土地整治项目3542个，整治规模达2，117万亩，占全省耕地面积的23.5%。目前已完成2733个项目，整治1，289万亩土地，集中建成农民新区5，700个，建成高标准基本农田524万亩，受益户852万人，农民人均新增年收入1965元。湖南省是全国粮食主产省之一，总面积21.18万平方公里，人口7，119.3万，耕地面积5，684万亩。1999年开始实施土地整治，目前累计补充耕地91.97万亩，连续12年实现占补平衡，特别是实施“千村示范万村整治工程”3年来，仅省以上投资土地整治项目就达287个，整治土地241.6万亩。
四川、湖南两省都为农业大省，人多地少，后备资源紧缺，地形地貌复杂，保护耕地与保障发展的压力很大，在这样的情况下，他们创新工作思路，大规模开展农村土地综合整治，有效提高了土地节约集约高效利用水平，促进了新农村建设和经济社会发展。主要特点：
一是有明确的目标定位。两省已从提高耕地质量为主的单一整治转向以推进新农村建设为主的综合整治转变，把提高农业生产力水平、促进农村城镇化、增加农民收入、改变农民生产生活方式作为土地整治的主要目标，整体推进田、水、路、林、村建设和公共服务配套，在严守耕地红线，增加耕地产出的同时，实现了经济效益、社会效益、生态效益的最大化，土地整治的内涵和外延不断丰富和拓展。
二是有较强的聚合能力。变单兵作战为协同推进，以土地专项资金聚合相关资金，实现了集中力量办大事。四川省长沙市截止2009年底，通过土地整理共聚合农业开发资金1.13亿元，水利资金6，670万元、交通资金4，320万元、中低产田改造资金1，107万元，文教卫和基层组织建设等资金2，178万元。湖南省望城县白箬铺镇光明村投入3，000多万元土地整治资金，聚合各类资金4，000多万元，一个普通城郊村一步到位打造成远近闻名的集生态、旅游、休闲、现代农业为一体的新农村示范点。
三是坚持高标准建设。两省根据村庄特点、地形地貌、区位条件、民俗文化等因素，高起点规划、高标准建设风貌各异、特色鲜明的农民集中区，项目区村落规划设计、基础设施建设向城市看齐，有的已经超过城市建设水平。村庄整治后，农民打工有企业，活动有场地，看病有诊所，养老有社保，足不出村就可以享受到城市般的生活，一步跨越了十几年。走进四川双流县三星镇龙星村河星村，可以看到错落有致的别墅式农家掩映在绿树丛中，干净的油路、清澈的小湖、完善的设施，村民过着闲适而富足的生活。湖南省望城县光明村土地整治后，村民家家有果园，户户住别墅，吃有农家乐美食，休闲有开心农场，还开发了垂钓、爬山等旅游项目，吸引许多城里人来这里休闲度假。
四是突出产业支撑能力。两省把培育特色产业放在土地整治的突出位置，利用建成的连片高产稳产农田大力推进农业结构调整和农业项目招商，引进龙头企业实行规模化、产业化经营，实现一、二、三产业联动发展。四川省成都市目前龙头企业达420家，今年销售收入预计将达到1，400多亿元，已建成60多个面积在5，000-10，000亩成规模的粮、油、菜特色农业产业化基地，农产品综合加工率达到52.2%，带动就业20多万人，一批诸如苍溪县猕猴桃、渠县黄花、邛崃茶叶等特色种植基地效益明显，成为农民增收的主要来源。同时，两省利用农村产权制度改革成果，大力发展二三产业，壮大村集体经济。比如，成都市新津县普兴镇袁山社区通过村民参股发展獭兔养殖，实现了不低于5万元的年收益，一举摘掉了“空壳村”的帽子。
五是体制机制灵活。两省不断解放思想，加强体制机制创新，在资金投入、土地置换和工程实施等方面形成了许多好政策、好措施。从2006年开始，四川省利用土地级差地租原理，把整理出的集体建设用地挂钩在符合规划的城镇作为“建新区”，把“建新区”土地收益的一部分反哺于“折旧区”用于农村基础设施和农民集中居住区建设，为国家实行土地增减挂钩政策提供了参考。2008年汶川地震后，四川省又在极重灾区都江堰市向峨乡实行整乡推进田、水、路、林、村、房综合整治，成为全国第一个实施的农村土地综合整治项目。湖南省2006年颁布了全国第一部省级土地整治的地方性法规《湖南省土地开发整理条例》，2009年在全省实行项目区富余建设用地置换指标允许跨行政区有偿转让，新增耕地占补平衡富余指标允许省域内有偿转让等政策。通过探索和实践，两省有效解决了城市建设“地从哪里来”和农村发展“钱从哪里来”的问题，实现了农村支持城市、城市反哺农村的双赢。
六是建立了有效的管理监督机制。两省注重通过顶层设计来规范项目管理，制定了一系列行之有效的“游戏规则”，实现了用制度管人，按规则办事。湖南省独创的“合理定价评审连续两轮抽取法”招投标管理办法被国土资源部在全国推广，2008年以来该省共淘汰12家设计单位，处理了15家违规施工单位，取消了31位项目经理备案资格，2010年以来，省以上投资233个，投资达48亿多元多，涉及标段1400多个，期间没有发生一起群众上访举报事件，没有发生一例招投标违法违纪事件。四川省成都市制定38项制度和规范，实行项目资金专户管理、专款专用、分账核算，严格执行项目资金预算会审制、逐级审批制、现场复合制，保证了项目的规范操作。两省通过强化事前、事中和事后监管，土地整治项目成为经得起各方面检验的“民心工程”和“放心工程”。
四、国内外经验对内蒙古土地整治工作的启示
土地问题事关改革发展全局。当前，内蒙古正处于经济转型的关键时期，推进土地整治，特别是农村土地综合整治，对于缓解保护耕地压力、推动科学发展、加快转变经济发展方式、保障和改善民生、保护和建设生态环境具有重要意义。学习借鉴国内外先进理念和成功做法，内蒙古土地整治工作还需要在以下几方面做出努力——
一是建立完善的法律法规保障体系。把土地整治工作上升到法律法规的层面，才能对这一涉及确保耕地红线、保障土地资源可持续发展的工作给予根本性的指导和保障。对比具有土地整治成功经验的国家和地区的立法现状，可以发现都是以法律或者统一法规的形式出现。而我国在法律方面涉及较少，仅做了一些原则性规定，国家层面应结合《土地管理法》的修改，制定《土地整治条例》;内蒙古应结合本地区实际出台土地开发整治条例或办法，以法律的形式规定土地整治规划、立项、实施、资金管理、土地权益保护和法律’责任等。
二是进一步完善行政保障措施。自治区整体决策部署上，要把土地整治上升为自治区重大民生工程，专门出台推进农村土地综合整治的意见，对全区土地整治目标任务、政策措施和工作要求作出全面安排，整合现有分散在国土、发改、农业、水利等部门的土地整治资源，明确各级行政主体的职责，整体规划、协调推进土地整治。在具体实施上，应坚持地方政府主导，强化地方政府责任。要建立规划实施检查督导制度。把整治工作纳入各级政府工作目标责任内容，对项目规划、资金筹措与使用、拆迁补偿、工程建设、群众安置等环节加强督促检查和考核评价，对土地整治工作实行全过程监督。建立和完善公众参与制度。健全公众参与的机制，做到公众的全程参与和有效参与，要建立健全土地整治的投诉机制，广泛依靠公众监督。加强公众参与组织建设，建立由人大、政协等参加的土地整治公众参与的非常设机构，以及由独立于行政组织之外、关心土地整治事业的公众组成的团体，对土地进行整治。
三是加快推进农村土地整治示范工程。新农村建设怎么抓，城乡差距如何缩小，这是各地一直在付诸实践的重点工作。四川和湖南以土地整治为平台推进新农村建设，较短时间内实现了耕地质量提升、农民收入增加、人居环境改善、城乡差距缩小，破解了新农村建设和城乡一体化发展的许多难题。建议内蒙古把土地整治作为新农村新牧区建设、扶贫开发和城乡统筹发展的重要抓手，把土地整治与改善生产条件、推进产业化经营、增加农民收入、建设农民新居、壮大集体经济结合起来进行综合整治。可以先选择一些条件成熟、群众意愿高、发展前景好的地区，集中连片整体推进田、水、路、林、村建设，集中配套文体、医疗、教育、商业等公共设施，建设标准一定要高，可以按照一个项目就是一个新农村新牧区建设样板工程来实施，做到整治一片，改造一片，建设一片，造福一片，在取得成功经验的基础上逐步扩大实施范围。
四是进一步完善总体规划。大规模开展综合整治，必须要统筹规划，避免盲目施工和重复建设。四川、湖南两省坚持以规划统揽全局，以规划指导实践，保证了工程顺利推进。一要着力提高规划的科学性。《内蒙古自治区土地整治规划(2011-2015年)》实施期已近结束，应就《规划》指导实际工作的效果、《规划》完成程度等内容进行阶段性总结和回顾，对《规划》中不符合实际的目标和内容要及时修正，并对制定中长期规划打下坚实的基础。二要打破思维定式，突破部门壁垒，优化资源配置，把土地整治规划与产业发展、城镇建设、主体功能区规划等有效衔接起来，特别要加强与新农村新牧区建设规划和扶贫开发等专项规划相对接，具体项目设计要统筹考虑农、牧、林、水、交通、建设等各项工程，一起进行规划，突出土地整治的统一性、综合性和多功能性。
五是拓宽土地整治资金融资渠道。内蒙古土地整治投入主要来源于国家和自治区的土地专项资金，大规模开展土地整治，仅靠这些资金是远远不够的。近年来，国家和自治区的惠农惠牧资金越来越多，但大多数是相关部门分散使用，存在重复建设和撒胡椒面的现象，资金难以发挥最大效用。要采取“各炒一盘菜，共办一桌席”的办法，按照“渠道不变、管理不乱、各计其功”的原则，以土地整治为平台，引导和聚合各种涉农涉牧资金打包进村、集中使用，发挥土地整治的叠加效应。同时要在国家政策允许范围内，用足用活城乡建设用地增减挂钩政策，将更多的土地资产变为资本，通过城乡之间要素流动筹集更多农村建设资金。
六是完善激励和约束机制。四川和湖南在管理上已从盯项目、盯资金转到定规则、定标准上来，项目建设进度、标准和质量始终在可掌控的范围内。内蒙古各方面政策也在不断完善，但部分地区仍存在重项目争取、轻项目建设的问题，有时几千万资金怎么用、怎么管落实不力，有的项目争取回去后，前期工作不到位，工程进展滞后，影响国家资金拨付。今后要重点在深化政策、强化措施上下工夫。一要建立土地整治项目库，成熟一批，储备一批，实施一批，从根本上转变临时抓项目的粗放型管理方式，提高项目立项、资金安排的科学性。二要把好资金使用关。土地整治示范项目可以实行以奖代投，根据项目建设进度拨付资金，项目进展快、建设标准高的可以适当增加资金支持，结余部分允许留在当地用于后期工程管护;项目推不开、进展慢的要加强资金管控，及时进行调剂，今后减少项目支持。三要把好质量关。建立由监察部门牵头，国土、财政、审计、农业、水利及当地群众参与的监督工作机制，改进招投标管理办法，坚决防止和严厉查处借牌投标、虚假招标、串标围标、中标转包等违法行为，把土地整治项目真正做成“精品工程”、“廉政工程”和“阳光工程”。
作者：齐晓娟
摘要：针对当前农村土地整治工作及农村地籍管理工作存在的农村土地所有权不清晰、农村土地资产流转市场管理不规范、农村用地收益分配不合理、政府公共投入不够大等问题，本文给出具体的解决问题的建议。
关键词：土地整治;农村土地管理改革;建议
农村的土地整治和国土整理工作与社会主义新农村建设有机融合在一起，有效改变农村的生产生活环境，目前已经成为了推动社会主义新农村建设和城乡统筹发展的有效平台。我国政府部门在农村土地整治模式、投资管理、农村土地流转等领域方面都做出了巨大的尝试。但农村土地整治作为一项改革创新事业，本身机制还不够健全，最关键的问题是部分涉及农民利益权益保护的重要问题，还必须通过深化改革、机制创新来得到保障。
一、农村土地整治运动与当前农村土地管理工作中存在的问题
(一)土地登记多头管理，土地确权进程缓慢
目前的国土登记注册体制相对分散且不健全，由宅基地所有权、耕地承包所有权、林权等从属于国土、农业、森林等不同的部门]登记注册。农村土地在流转程序、交易手段、农村土地流转档案管理方式等方面还没有统一规范。在农村土地整治过程中土地产权的空间布局也将出现相应的变动，而在广大农村各地由于还没有完成农村土地确权登记，所以农户中尚未在册、未经发包的地块将大量出现，不利于在农村土地整治过程中土地承包经营权分配以及宅基地所有权的重新调整。
(二)农村土地流转价格体系仍不健全
经过耕地整治，农村耕地的规模化经营以及村庄建设用地的节约集约使用带动了农村土地承包经营者和农村建设用地的大规模流动，但目前还没有形成农村土地交易技术水平较高，规模化经营的农村土地交易市场。首先，由于缺乏明晰的市场主体与客体，准入资质模糊不清[1]。且农村耕地的经营以行政管理为主，一般农户无法作为农村土地交易的市场主体。因为受法律法规的约束，将农村耕地经营资金局限于农村集体机构之内的交易从城市地区进人障碍较多。其次，由于农村耕地资金流动程式的不合理，农村耕地交易规模也较小。部分农户对流动耕地资金不能按照法律规定的程序和完成必要的登记手续，因此农村土地资金流动随意性很大。农户间关于土地使用权交易的信息较为封闭，且土地的流转也相对散乱，无法集中形成一定规模。再次，尚未建立起健全的农村土地流转价格制度，没有必要的交易服务中介组织。因为农村土地承包权的商品性不明晰，没有历史价值，同时因为中国农村土地集体所有，无法借鉴海外农村土地价款，从而导致农村土地资产流转价值较少，农村土地流转没有更多的收入。
(三)政府收益分配不尽合理，缺少相应的社会保障制度
农村土地整治后所获得的剩余土地收益分配，往往是地方政府通过农村与基层社会的政治运作而带来土地收益分配机制的倒置。无法确保已转出农村土地承包经营权的农户在耕地以外获取固定的收入，能应付诸如衰老、患病，以及失业、贫穷等风险。
(四)程序上政府主导为主，公民参与度不足
首先，主要体现在对建设项目的申请与审核上，农村土地整改身为一个惠民工程项目，应该事先由村民清楚意识并积极性主动性的寻求建设项目，而在实际实践中大多是由当地人民政府申请建设项目，并确定了施工区域。其次，在对国土整治的策划上，规划制定与执行过程中在制度设定上应该是政府与规划主体之间不断磋商的过程，但以政府意愿与规划专家思想为基础的整治策划过程往往忽视了公民积极参与的需求，公民与国土整治规划信息联系不畅，参与环节逐渐减少，因而存在着城市规划的设计内容与村民的实际生活实践严重脱节的现状。
二、农村土地管理改革的建议
(一)规范农业土地权属管理工作，以促进农业确权登记进程
1.协调土地权属的纠紛，并尽快明确土地所有权
为了促进农村土地权利平衡，权利纠纷的处理过程首先以协调为主。由当事人利益各方自行组织协商，由第三人和村委员会共同组织协调，进一步完善由居委会、村民小组等协调机构共同建立，在必要时形成配套的法规，以保证土地权利调整的规范化和公平性[2]。协调后无法办理的问题提交乡国土管理机关解决问题，经多次协商后仍未向仲裁组织机关提出的诉讼，则由县农耕、森林、司法机关、国土，以及信访等行政部门组成的农村土地权属问题纠紛仲裁组织机关，在农村依法处理建议的基石上依法组织裁决。而农村土地纠纷双方当事人也可以通过向最高人民法院提出诉讼。
2.健全农村土地登记管理组织，做到土地权属登记管理规范化
各地村都要设立专门的农村土地登记机关或由国土管理科负责，对国土整治工程区内农田、园区、林业等的农村土地所有者、权利、农村土地发包使用经营者等实行系统登记注册，并系统开展有关农产品用地承包经营权、宅基地使用权、住房财产权等的申请受理工作，在办理过程中还要审核已完成登记注册的农村土地所有者的用地规模、四至、使用状况和土地权属等状况，以强化对农村土地所有权登记注册工作中的登记注册收件调查绘图、申请资料初审等环节的监督管理，同时建立土记录档案信息管理系统，并逐步形成了土地权属信息资料数据库，增强了土地登记管理结果的公示与法律效力。
(二)积极培育农村土地流转交易市场，进一步健全土地价格形成管理机制
首先由根据农村土地整治规划确定具备流转资质的农民集体提交流转申报，由县乡政府以及农村土地管理机关办好流转审批，同时编制并公开了流转缴纳的相关税收清单，规定流转各方应当签订合作协议并规定明晰权益权责，共同办好所有者登记注册，由县级政府统一核发农村土地使用权证件等。关于农村土地使用权市场准人资质的认定，以不变更农村土地整治规划中确定的农村土地使用范围为基础，以所有者确定和补办登记手续为前提条件，允許各类机构、企业和个人通过农村土地使用权市场流转，直接参与农村规模经营。
结语：
综上所述，农村国土整治工作应当在明确农村耕地的所有者、严格农村耕地流转政策、科学合理实行利益分享的基础上科学合理秩序地开展，并时时以村民利益为优先，在实践中不断地摸索与总结，不断完善农村土地制度及相关法规，这样，才能够更有效地开展好农村土地管理改革工作，从而促进农业的发展。
参考文献：
[1] 刘文娜，鲁成树，胡映. 土地整治下农村土地管理改革的建议[J]. 中国集体经济，2011(36)：1-2.
[2] 李哲，李梦娜. 供给侧结构性改革背景下农村土地整治路径探析[J]. 农村经济，2018(8)：5-11.
作者：杨琼艳
摘要：本文主要针对土地资源整治管理的土地规划利用展开研究，先提出其必要性分析，然后以土地资源管理和规划利用中存在的不足之处作为研究依据，重点提出了几点完善措施，主要包括加强土地资源管理法律的制定、加强土地资源管理宣传、强化项目管理建设、注重土地资源市场化管理、加大土地资源利用的监督力度、加强生态文明建设，旨在不断提高土地资源规划利用效率，并有力推进土地资源整治管理工作。
关键词：土地资源;整治管理;土地规划利用;措施
对于土地资源管理来说，主要是指相关政府机关单位应注重一系列政策和法律法规的出台与实施，将在具体行动中落实下去，有效管理我国土地财产，并不断提高土地资源利用效率。通常来说，国情、历史阶段的不同，严重影响着土地资源的管理和利用，对于我国来说，要想不断提高土地资源管理利用效率，应与当前技术与经济、政治等情况结合在一起，积极制定土地资源管理条例，并加大监控力度，确保土地资源管理效益和使用效率的稳步提升，实现土地资源的高效利用，推动土地资源可持续发展目标的实现。
一、土地资源整治管理与土地规划利用的必要性分析
在人们生产生活建设方面，土地为重要资源之一，这不仅可以便利于人们的生存发展，而且还可以促进各项生产建设活动的顺利进行，满足经济发展和社会进步的内在需求。在城市化建设发展过程中，土地资源紧张现象越来越突出，而且由于土地污染问题的出现，可供利用的土地资源严重匮乏。所以要想与城市建设需求相符，应对现有土地资源进行合理规划和利用，最大程度地杜绝资源浪费等不良现象。同时，由于土地资源属于不可再生资源，如果人口数量增加迅猛，再加上建设活动用地越来越多，必须要注重土地资源的节约化使用，加强土地资源整治管理和合理规划，确保其利用率的稳步提升。由此可以看出，在新形势下，加强土地资源管理和规划利用非常有必要，其现实意义突出[1]，应在实际工作中大力落实。
二、土地资源整治管理的土地规划中存在的不足之处
(一)土地规划管理制度较不完善
要想不断提高我国土地资源利用效率，土地规划的作用极其显著，这与土地资源能否合理利用有着密切的联系。所以在土地规划方面，应紧密融合居民生产生活和城市经济发展，确保与国民经济发展方向相一致。但是在实际上，我国土地资源管理中，土地规划管理体系较不完善[2]，特别在城建部门日常工作中，制度指导严重缺失，所以很难给予土地资源管理和规划有力的制度性保证，进而导致土地资源浪费现象屡禁不止。
(二)土地资源管理效率有待提升
在城市可持续发展过程中，土地资源管理和规划利用为重中之重，结合土地管理和规划自身了解到，其系统性和复杂性特点突出，尤其在环境保护和农田水利等方面，高度关系到土地资源管理和规划利用工作能否顺利实施。由此可以看出，土地资源管理水平，与区域内生态环境的稳定性有着密切的联系。但是结合当前土地管理和规划工作，其管理效率并不高[3]，主要是因为相关管理人员的专业素质较为低下，而且欠缺完善的宣传力度所致，同时一些土地資源部门对于土地资源管理和规划工作的重视程度严重缺失，所以很难有效提高土地资源利用率。
(三)土地整治项目过程管理力度比较弱化
在土地资源整治管理和规划利用过程中，一些施工团队并没有正确处理好与当地人民群众之间的关系，存在严重的非法挂靠承接项目行为，工程矛盾时常发生，这不仅很难有效提高工程进度，而且也严重加剧了项目管理实施的难度性。同时，组织实施监管力度不足，职责关系比较混乱化、无序化，不利于提高项目监督与管理水平。
(四)土地资源规划与其他资源规划尚未结合
在土地资源管理和规划过程中，与农田、水利等之间的关系尤为密切，所以应将不同环节之间的协调工作落实到位，合理分配和使用土地资源，旨在将土地资源的利用价值充分发挥出来。众所周知，土地资源作为国家资源，其管理和规划工作，必须要借助国家政策的扶持[4]，所以相关部门既要将国家相关法律法规执行下去，也要高度融合其他资源规划工作。但是在现实上，一些地区土地资源规划，与其他资源规划尚未有机联系在一起，其脱节现象比较严重。
(五)土地规划建设管理力度不足
土地资源管理和土地规划利用具有较高的综合性特点，在管理和规划过程中，存在着较多影响因素，所以很难有效促进土地资源管理和规划工作。比如过于注重自身利益，导致土地资源浪费和流失现象经常出现，很难保证土地资源的高效利用。此外，一些开发商虽然投入了较多资金，但是周围环境尚未得到有效保护，在一系列影响因素下，极容易对土地资源的利用造成威胁。
三、土地资源整治管理的土地规划利用措施
(一)加强土地资源管理法律的制定
现阶段，土地资源滥用现象比较常见，一些管理人员对于土地资源管理法并不是十分了解，所以在利用土地方面，出现了严重的违规行为。基于此，对于国家相关行政部门来说，必须要加强监督机制的构建，深入调查和分析土地使用情况，对于违法使用土地等行为，应予以严厉打击，最大程度地预防土地资源流失现象的出现。与此同时，要想不断提高我国土地资源管理水平，应结合我国实际国情，对土地资源管理条例进行分析，加强土地资源管理法的制定，合理规划和利用土地资源;针对土地资源管理流程，要进行不断简化，针对于特殊地区，还要进一步完善服务质量。
此外，应加强评估机制的引用。在土地综合规划利用方面，应发挥出评估机制的扶持作用。由此可见，评估机制在土地资源管理工作中的运用非常重要。对于政府部门来说，应加强土地利用综合规划方案的构建[5]，从地区土地具体状态出发，确保评估的科学性和合理性，合理划分土地类型，全面评估其利用价值和开发潜力，为土地资源优化配置提供便利性。同时在土地评估方面，应基于生态环境，综合化考量土地利用管理对周围环境的影响，保证规划利用方案高度符合当地环境发展规律、发展趋势。
(二)加强土地资源管理宣传
在土地资源整治管理过程中，要想不断提高土地规划利用水平，广大人民群众的广泛参与是必不可少的，这时需要大力开展宣传工作，引导民众正确认识和看待土地管理工作，树立高度的土地资源保护意识。具体来说：
首先，在各个乡村和社区等，应灵活运用传单和公告等方式，对涉及土地资源管理相关政策和法律进行大力宣传[6]，将群众思想工作落实下去，确保民众对土地管理和日常生活之间的关系予以明确化，并使民众认识到自己的主人翁地位，与政府保持密切配合，促进土地管理工作的顺利进行。其次，应积极开展土地使用情况调查工作，严厉惩罚非法使用行为，旨在将警示作用充分发挥出来。其中，要深入分析土地污染所致的不良后果，引导民众提高对土地资源保护的高度重视，为顺利进行土地资源管理工作奠定基础。
(三)强化项目管理建设
首先，投入充足资金。积极引导社会资金投入，加快“美丽乡村节地工程”建设，优化整合省、市、区等专项资金，将其在试点项目中进行集中投放，积极整合涉农项目资金。在专项资金中，应重点涵盖农业综合开发、高标准基本农田、社会统筹保障、扶贫救助等项目，大大推进试点项目[7]。此外，社会资金投入力度也要提升上来，加强完善税收、信贷等政策的制定，基于企业、农民等主体，构建多元化投入机制，确保满足利益共享性需求。
其次，提高整治模式的多样性。在土地资源整治管理和规划方面，应从当地土地特征和经济发展水平出发，加强综合化土地整治模式的构建，在这里，政府要发挥出自己的主导性作用，而市场要发挥其引导性作用，最后农民联户也是必不可少的，对于农民联户来说，主要是指农户自愿提出申请，主动将承包土地交出来，而在项目实施方面，专业合作社作为重要的一大主体，应积极组织农民施工，使土地整治方式与土地利用成为协调统一的有机整体。各个部门也要加强联动、形成合力，共同致力于土地整治建设。
(四)注重土地资源市场化管理
在土地制度改革过程中，土地资源市场化为重点内容之一，同时也是提高资源配置优化的重要方法。要想将土地资源利用效率提升上来，应注重市场化管理工作的开展，严格控制划拨用地范围，加强有偿使用政策的应用与实施，这在经营性基础设施用地方面具有较高的适用性[8]，而且还要加强价格机制的构建，进一步控制占地行为，在整体上杜绝土地浪费等不良现象的出现。针对于工业用地，应加强多种使用方法的应用，如拍卖、招标以及挂牌出让等，对原有划拨土地进行合理利用，在经营性开发建设过程中，应对相应的土地出让金进行缴纳，密切联系市场价格。
此外，要想不断提高农村土地市场化管理水平，价格机制、中介机制以及竞争机制等构建非常重要，其中，要对国家法律法规进行深入分析，不断提高农村土地流转效率，致力于取得良好的利用效果。
(五)加大土地资源利用的监督力度
由上述研究了解到，在土地资源规划和管理过程中，政府属于重要的监督实体之一，所以应注重将政府的监管职能发挥出来，确保土地资源管理和规划符合科学性原则，给予土地资源合理利用和配置一定的保障[9]。首先，在监管方面，应发挥出土地资源整体规划的基础性作用，科学化制定土地资源管理规划方案，加大细节管控力度，引导各个部门充分履行好各自的职能。其次，各级政府应严格监督和管理区域土地使用情况，遵循土地集中化管理模式。其中，在集约化管理方面，应将生态环境保护理念予以大力执行，协调统一好土地保护和环境保护之间的关系，科学化使用土地资源。
(六)加强生态文明建设
通常来说，土地资源和整个自然界之间的关系是紧密联系、密不可分的，这对于生态文明建设也产生了至关重要的影响。由于土地资源并不是无限使用的，所以要想确保土地资源得到有效保护，应防止过渡开发现象。在新形势下，在可持续发展目标的影响下，应密切融合生态文明和经济发展，为土地资源合理利用创造有力条件。
在土地资源开发利用过程中，生态问题不容小觑，所以在土地管理方面，应密切联系生态管理。基于城市视角，应积极渗透和融合低碳理念，将土地开发利用强度控制在合理范围内，注重市民公共用地面积的适度增加，为提高城市绿化率创造有力条件，将城市生态环境改善至最佳。在各项工程建设活动中，应积极开展地面污染物的清理工作，以免污染到土地资源[10]。基于农村视角，应加大新农村建设政策的落实力度，贯彻落实好人与自然和谐共处的原则。比如在农耕活动中，应防止过度使用农药，而且在病虫害灭杀过程中，应加强生物法或绿色防治措施的应用，防治土壤污染问题的发生，同时避免对土地资源的生产力造成不利影响。
四、结束语
综上所述，现阶段，要想实现土地资源的高效利用，加強土地资源整治管理工作的开展非常有必要，而要想确保良好的整治管理效果，加强土地规划利用势在必行，这不仅可以实现土地资源的高效利用，而且还可以满足资源可持续性需求，实现人与自然和谐共处，赋予经济发展全新的生命力。
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作者：徐召雷
格国土资字[2011]351号签发：李旗
格尔木市国土资源局
关于土地整治专项清查检查情况的报告
州国土资源局：
近年来，我市把土地整理做为“建好载体，调整富民，促进经济全面协调可持续发展”的重要措施来抓，按照“统一规划，合理布局，配套建设，适当超前”的原则，加强领导，加大投入，强化措施，真抓实干，在保护中整理，在整理中保护，取得了明显成效，实现了经济、社会、生态三方效益共赢，为全面建设小康社会提供了资源保障。根据省国土资源厅《青海省土地整治专项清查检查的通知》的要求，我市切实做好土地整治专项清查检查工作，现将有关事宜报告如下：
按照省国土资源厅《青海省土地整治专项清查检查的通知》的要求，2006年至2010年我市土地整治项目立项共两个，其中格尔木河东河西土地整理项目已竣工验收。
一、格尔木市河东河西土地整理项目：
格尔木河东河西土地整理项目，2007年正式立项。土地整理面积232.33公顷，整理前耕地面积155.1274公顷，新增耕地面积77.2026公顷。土地平整面积77.2026公顷，新修灌溉渠道25.882千米，防护林117832株，田间道路5.533千米。总投资404.49万元。受益人口7296人，人均增收150元。该项目2010年已通过省级验收。
二、格尔木市大格勒乡土地整理项目：
格尔木市大格勒乡土地整理项目2010年立项。土地整理面积1108.92公顷，整理前耕地面积902.81公顷，新增耕地面积206.11公顷。土地平整面积206.11公顷，新修灌溉渠道52.89千米，防护林116052株，田间道路52.58千米。总投资2140.14万元。受益人口2065人。该项目尚未完工。
二〇一一年九月二十八日
主题词：土地整治 清查检查 报告抄报：本局局长、副局长、土地科、办公室存档。格尔木市国土资源局2011年9月28日
贵州省 XXX 土地整理项目 竣工验收报告 (模板
根据 XXXX 竣工验收申请,按《贵州省土地整理复垦开发项 目管理办法》 (实行 (黔国土资发〔 2009〕 149号及《贵州省 国土资源厅关于到期未验收省级土地整治项目集中开展验收工 作的通知》 (黔国土资发电〔 2014〕 43号要求,由省国土资源 厅组织国土、农业、财政等相关专家组成验收组, xx 年 xx 月 xx 日对 xxx 项目开展验收工作,验收组以技术单位提交的工程复核 报告为基础, 听取项目承担单位、 工程复核单位及监理工作汇报, 查验项目工程建设、资金、权属、管理等方面档案资料,通过现 场工程复核, 向相关单位进行质询, 经验收组讨论形成如下验收 报告:
一、项目基本情况
该项目为 xxx xxx 投资土地整治(高标准基本农田建设项 目,承担单位为 xxx 人民政府;该项目于 xxx 年 xx 月批准实施, xxx 年 xx 月开工建设 xxx 年 xx 月申请验收。
项目区位于 xx 乡 xx 村,涉及 xx 村、 xx 村、 xx 村、 xx 村、 xx 村、 xx 个行政村。地理坐标为东经 xx °xx ′ xx ″ -xx °xx ′ xx ″,北纬 xx °xx ′ xx ″ - xx °xx ′ xx ″。项目区东接 xx ,南抵 xx ,西与 xx 接壤,北抵 xx 。分四个片区。
项目区总投资 xx 万元, 建设规模 xx 公顷, 建设工期 xx 年, 施工
费 xx 万元,根据经批复的设计报告和(变更设计报告 ;建设任 务为:拟建高标准基本农田面积 xxx 亩。 具体工程见工程汇总表;
二、项目建设任务完成情况
根据竣工报告及复核报告, 项目完成情况及质量评价见工程汇总 表: 项目主要工程建设内容统计表
三、耕地质量完成情况
该项目土地整理实施后,通过土地平整工程、灌溉与排水工 程、田间道路工程的修建,提高了灌排面积和道路通达度,项目 区整治前耕地质量国家级利用等平均为 10等,整治后耕地质量 国家级利用等平均为 9等,在原有基础上提高了 1等。
四、预算执行和资金使用管理情况
资金使用按照相关规定有效执行, 实行了专人专账管理, 经费开 支审批程序完备,预算执行和资金使用公开透明。 ??? 有限公司 对该项目进行了审计, 送审结算金额 ??? 万元, 审定结算金额 ??? 万元,共审减金额 ??? 万元。
五、土地权属管理工作
该项目土地整治后土地权属, 依据相关法律法规的规定, 本着 “尊 重历史, 注重现实, 有利经济发展和稳定和谐; 大稳定, 小调整、 组消化,有利生产,方便生活”的原则,权属无纠纷,权属未进 行任何调整。
六、工程运行、管护情况
该项目明确了项目管护基本原则、管护内容、管护方式、后期管 护资金渠道、 工程设施的保修、 管护主体的权利与责任等相关内 容,并签订了移交协议。
七、制度执行情况
承担单位设置了组织机构, 明确了业主三专五责, 有效执行了法 人、公告、招投标、监理、合同等制度法人制、监理制等。
八、档案管理
该项目各类档案执行了档案管理制度,明确了档案管理责任人, 各类资料齐全完整,规档完备。
九、竣工验收结论
该项目基本完成建设任务, 工程质量基本合格, 原则同意通过验 收, 未完成工程及达不到设计要求所涉及的资金予以扣减, 具体 以审计报告为项目结算依据, 剩余
资金按原渠道返回。 已建工程 及时移交并落实管护责任主体及做好工程维护措施, 国土资源局 应及时在国土资源部 《农村土地整治监测监管系统》 网站上完成 项目验收信息报备工作。
十、验收组成员签字 组长: 主审专家: 副组长: 附:项目验收组成员名单
???土地整理项目竣工验收组 ???年 ??? 月 ??? 日
作者：王军征 | 来源： 资源网
当前，在我国土地资源稀缺、供需矛盾突出的严峻形势下，土地闲置已经成为土地资源利用和管理中被广泛关注的问题,同时也是国土资源管理部门致力于解决的重点课题之一。土地闲置不但加剧了土地市场的混乱无序和农用地非农化的趋势,造成了资源和资产的浪费，而且严重阻碍了经济社会的可持续发展，甚至还会影响贯彻落实科学发展观、建设和谐社会的进程。因此，清理闲置土地、提高土地利用效率势在必行。本文首先对我国的土地闲置总体情况做以简要介绍，对引发此类问题的原因进行深入分析，并有针对性地提出一些对策建议。
一、我国土地闲置总体情况
按照国务院2010年十号文件的要求，国土资源管理部门加大对房地产市场的清理治理整顿力度，打击囤积土地行为，于今年3月至7月开展了全国房地产市场专项治理整顿，并将工作的进展情况及时向社会进行通报。同时，对发现的典型案件进行挂牌督办和公开通报，以促进房地产市场治理整顿下一步的规范运行。
2010年08月09日，国土资源部披露了全国1457宗闲置土地名单，闲置面积达14.66万亩，其中，70%以上为住宅用地。2010年 8月19日，国土资源部又公布了全国违法违规土地清理的最新数据：截至今年5月底，全国共上报房地产违法违规用地宗数3070宗，面积约18.84万亩，其中，闲置土地2815宗，面积16.95万亩，分别占上报总宗数和面积的91.69%和90%。从清理数据来看，在各类房地产违法违规用地中，闲置土地成为房地产用地违法违规的主要问题。目前，土地闲置大体分为两类，企业自身原因造成的占46%，其余54%的闲置土地主要是由政府原因造成，而因毛地出让拆迁难、调整规划等政府和客观原因造成土地闲置的占六成以上。
二、土地闲置问题的原因分析
引发土地闲置问题的原因复杂，涉及面广，归结有如下几点：
(一)政府依法征收、收回的土地未能及时处理或者处理不完全造成的土地闲置。各级政府依法征收、收回土地后，由于地理位置、规划用途、基础设施配套、土地限制条件或土地出让底价过高等因素，部分土地与土地开发利用计划脱节，加上没有政策支持，缺乏有效的制约机制，导致土地利用率较低。一是地方政府对土地利用缺乏统筹规划，为片面追求招商引资进度，极力满足用地单位的需求，乱铺摊子、乱上项目、大面积占用土地，但由于论证不到位、规划不合理，没有考虑土地管理规定、城市规划要求和相关法律法规及有关政策，在进行总体规划修编后，一些既定土地原有规划可能面临调整，同时，一些企业着眼于自身利益而申请调整规划，造成用地性质或土地容积率发生变化，开发商和地方政府要进行重新协调和沟通，从而造成土地批而未建，大量土地闲置;二是土地权属、审批流程或交易流程等环节存在纠纷，导致土地不能如期开发;三是土地的一级开发推进困难，导致规划土地不能实现最后开发;四是虽然通过土地招拍挂制度向开发商转让了土地，但由于更大规模的基础设施建设计划，致使土地转让作废，无法按原计划开发;五是由于一些地区市况不好，规划开发土地往往流拍。
(二)地方政府财政资金紧张。我国目前实行的分税制对中央政府和地方政府的财政收入分配做出了向中央政府倾斜的切割，在中央政府财政收入急剧增加的同时，各级地方政府的财政资金急剧减少，财政资金分配制度不够合理，使其不得不寻找其他资金来源。同时，中央政府为保证地方政府的正常运转，不得不允许地方政府举债，放任日趋严重的“土地财政”现象。在现有的财税体制下，地方政府在财政资金运筹方面困难重重，对于土地财政的依赖性也越来越强，过度出售所掌控之中的城市土地，对于开发商的囤地行为监管不严，打击囤地的政策执行力度不够，对闲置土地行为未能及时处理。大量城市土地闲置，加剧了房地产市场的混乱，成为了中央政府与地方政府财政资金分配不合理所衍生出的严重问题。
(三)政策执行不到位，监管查处力度偏软。由于查处闲置土地牵扯多方利益，一些地方政府出于土地财政考虑，为促进GDP增长，以及获取更高土地出让金或其他土地收益，担心打击囤地后导致地价房价下降，或收回囤地后不能再卖出高价而存在畏难状况，因此，在有效利用土地方面态度暧昧，放任房地产开发商的囤地行为，对闲置土地的重视程度不够，在监管力度方面执行能力偏弱，清理摸底不够全面深入，查处力度声势不够大，工作比较滞后。地方土地行政主管部门的工作透明度也不高，对于发现的问题以遮盖为原则，未及时上报，导致大量闲置土地未能依法处理。土地政策执行不到位，闲置土地处理办法未能落实，让囤积土地的违法成本过低，给开发商造成侥幸心理，从而形成恶性循环。由于政府违约而造成的土地闲置中，仅单方面地要求开发商完全依法、依合同而执行合约，却未要求政府也应严格地履行合约，并向因违约而给开发商造成的损失进行补偿，因此，由于政府原因造成土地闲置的比例大，协商查处难度大，加之较早出让的毛地拆迁难，导致以闲置土地为主的房地产违法违规用地查处结案率比较低。
(四)由国有大中型企业造成的土地闲置。随着经济体制改革的逐步深化，许多国有大中型企业停产、停业、转产或破产，从而造成大量土地闲置。由于企业经营管理不善或相关部门监管不到位，部分企业将原国家无偿划拨的国有土地长期处于闲置或低效利用状态。某些企业原来使用国有土地的方式是无偿划拨，按照国家政策规定处置国有企业划拨土地的出让金应首先用于安置企业职工，但为了节省资金，对于盈利部分生产部门的土地和便于变现的土地资产，以作为企业职工安置的名义直接坐扣土地出让金，将大量不便使用的土地长期搁置或长期租赁给其他单位使用，既不将闲置土地交给政府处理，也不上缴出租的土地收益;一些企业直接将房产转让，以土地所有者身份将划拨土地直接出租，收取高额土地收益;有的企业甚至将房产转让，以土地所有者身份签订土地使用权有偿使用合同，不仅影响了土地管理的正常秩序，而且严重损害了国家和购房者的利益。
(五)国有商业银行处理不良资产过程中造成的土地闲置。国有商业银行在国民经济发展中起的作用是不容置疑的，各个金融机构都收回了大量土地，然而在处置不良资产过程中，由于取得土地成本过高、变现损耗过大，或者看到土地有增值前景则待价而沽，或者没有完全取得处置权利等原因，未能及时处置抵债资产而造成了土地闲置。还有一部分不良资产在金融机构和资产公司之间进行了资产转移，由于这部分抵债资产往往还牵连着其他利益冲突，金融机构和资产公司并未履行任何过户、更名手续，在资产公司又再次将其打包出售后，连同其他债权最终一起被第三方购得，当取得这部分资产的权利人到土地行政主管部门办理过户手续时，因手续不完备、权利不明确而不能办理相应手续，土地不得不闲置。由于前些年银行业管理不善，贷款发放程序不完善，一些企业贷款过高，银行在收回抵押物后发现处置抵押物后的损耗过大，处置不如闲置，至少闲置情况下有抵押物存在可以少报损耗。还有部分地理位置好、容易变现的土地资产没有处置，主要是由于银行的一些高级管理人员看到了这些土地具有升值的潜力，稍迟处理会取得更高的回报，因此暂缓处置。
(六)开发商囤地现象严重。土地作为一种稀缺资产，具有保值和增值作用，从长远来看是有很好的增长预期，囤积和炒卖土地比正常的开发房地产要周期短、利润高，因此，开发商为抬高房价牟取暴利，将购置的土地长期闲置，囤积居奇，造成房地产市场长期以来的供给不足，市场中的土地投机机构的圈地、囤地造成了土地闲置。另外，部分企业由于自身资金周转或经济实力发生变化，大部分资金用于缴纳土地出让金，无法消化前期土地储备，或者随行就市放缓开发节奏，也导致了囤地现象的出现。有的项目土地开发手续早已完善，但开发企业之间相互转让，造成开发时间延误，从而造成土地闲置。
(七)拆迁难造成土地闲置。因现有拆迁制度的弊端导致政府部门没有兑现土地出让合同中规定的拆迁交地时间。这些土地并非“熟地”而是“生地”，开发商得地之后，还需要和住户谈判拆迁事宜。如果拆迁没谈拢，土地便要闲置。从土地角度看，是“闲置”的，但从社会角度看，并不是“闲置”的。从社会整体角度看，土地闲置当然是巨大的浪费。解决土地闲置既需要地方政府部门严格按照法律程序办事，更需要从非市场原因造成的土地闲置入手去寻找根治之策。
(八)农村土地闲置。一是村里级差排基过高，部分建房户承受不了,造成农转用后土地闲置。如果适当降低级差排基，让一部分经济条件比较好的建房农户能够承受，那么闲置土地的矛盾就可以得到有效缓解。二是征地费过低，对比悬殊、反差强烈的农村级差排基收费过高和征地费过低的矛盾，造成年年延续比较多的闲置土地。三是目前农民的就业门路拓宽，收入渠道增多，生存和发展的空间更加广阔，农民对土地的生存依赖性逐渐降低，尤其是在工业化进程中，大量农村富余劳动力集中向城市转移，而其名下的土地没有实现合理流转，这些缘由导致了农村中大量可耕土地的闲置现象。
(九)相关法律法规的不完善导致闲置土地处置难度大。虽然《土地管理法》、《房地产管理法》等规定了满一年未动工开发的土地应收取闲置费，连续两年未使用的土地无偿收回，但同时又规定了因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成的动工开发延迟除外。这个规定弹性很大，许多用地项目的土地闲置在土地管理部门查处时都能找到规避处置的种种借口。而且法律法规对收回土地使用权和收取土地闲置费都没有明确可申请法院强制执行的条款，这就造成了闲置土地调查容易，执行难的现象。
(十)制度层面法律法规缺陷。一是制度安排中土地存在着法定“刚性闲置”事实。由于现有法律对闲置土地处置作出了满两年后方可收回重新安排使用的规定，从而形成了现实中土地一旦闲置在时间上需两年以上的法定“刚性闲置”的事实，不利于土地的高效利用。二是对闲置土地缺乏有效的市场引导机制。由于土地转让条件的法律限制性规定，土地闲置而又未达到法律转让条件的，土地使用者只有被动地接受缴纳闲置费及收回土地的局面。三是对土地闲置的责任主体未作界定。土地开发利用过程多数是涉及出让合同双方权利和义务的履约过程，在现行法律只对闲置结果作出认定而未界定闲置责任主体的情况下，单一对使用者作出缴纳闲置费或收回土地的决定，在法理上有失公平。因而在非土地使用者自身因素造成土地闲置的情况下，强制征收闲置费或收回土地显然是无法执行的。四是对闲置土地收回程序性未作细化规定。现行土地管理法和房地产管理法只对收回情形作出了规定，而未明确收回闲置土地使用权的执行程序，在依法行政前提下，程序的合法性是十分必要的。
三、整治土地闲置问题的对策建议
整治土地闲置必须从改革土地制度、规范地方政府行为、健全相关法律法规及政策等多方面入手。下面就针对土地闲置问题提出以下几点措施建议。
(一)加大土地利用监管力度。一是加强土地利用监管力度，对于没能力继续开发的用地单位，可以通过政府收购方式来完成土地一级开发，以尽早入市;对于有能力开发的企业，则应督促其加快土地开发利用进度。例如，在土地出让合同中规定土地闲置满两年，依法应当无偿收回。二是建立信息平台，利用舆论监督，相关部门严格落实《国土资源部关于加强房地产用地供应和监管有关问题的通知》，及时更新土地出让及开发利用信息，并通过网络向社会发布，利用公众舆论的监督力量，促进土地市场健康发展。三是加强跟踪管理，健全建设用地动态监管制度。充分运用在线监测信息，建立以基层国土资源部门为主的日常督查制度，对建设项目用地开发利用全过程的检查跟踪，主动预防和及时查处土地闲置行为。四是建立多部门联合监管长效机制，加强沟通协作，构建共同责任体系，形成预防闲置土地的强大合力，同时，实行房地产用地开竣工申报制度，对房地产开发进行全程监管。五是鉴于由于政府原因造成的土地闲置占大多数，建议建立针对政府部门的问责制度和机制。如规定，一个城市闲置多大比例的商品用地就要直接展开对当地领导的问责;对于查处、没收闲置土地不力的地方政府，除了给予经济处罚之外，还应与主要领导任免相挂钩。闲置土地的相关政策是否能够得到严格执行，关键在于地方政府能否摆脱“土地财政”的痼疾，退出房地产利益链条。
(二)完善制度建设，做好统筹规划。一是相关部门应加强制度建设，提高土地规划的科学性，增强规划的执行力，维护其权威性。二是摸清闲置土地底数，根据城市规划和土地利用总体规划制定详细的、切实可行的闲置土地处置方案，使得闲置土地早日得到利用。三是各项政策向闲置土地倾斜。处置闲置土地应该由规划、土地、环保等部门分工协作，政府统一协调，各个部门在招商引资中要优先考虑闲置土地，将商业银行收回的土地纳入到统一处置之中，对于使用闲置土地的企业或个人给予一定的优惠政策，在闲置土地未处理之前停止新的占用农用土地审批工作。
(三)加大行政执法力度。对闲置土地的行为要依法严肃处理，将处理过程和结果全面公开，接受社会监督;加强行政执法队伍建设，实行纪检、监察、审计等多部门联合办案，相互监督的管理机制，确保严格执法。同时，对圈占土地未达到投资要求或者不按照批准用途使用土地的，也要制定相应的处置方案。由于我国实行的是土地用途管制制度，闲置土地和不按照批准用途使用土地都属于违法行为，应当加大对相关法律法规的宣传力度，加强对土地使用状况的监督力度，防止一些用地单位以没有闲置为名不按照批准用途使用土地。
(四)采取多项措施解决农村土地闲置问题。一是盘活闲置的土地。对农转用两年后还未安排的或无法安排的土地，在不违背国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》(国发【2004】28号)及“国八条”，且符合村镇规划和土地利用总体规划的前提下，对闲置的土地进行跨村等量调剂。这样急需建房的村的建设用地指标欠缺问题可以在一定程度上得到解决，并且村与村之间的经济收入不平衡、基础设施的完善程度不同也为闲置土地等量调剂提供了客观条件。二是办好选址意见书，即分间落实到建房户。为了使农转用后的建房用地尽快供地，规划必须先行，即在农转用之前，村委会必须依据村居民点规划实施计划落实到建房户，上报规划部门办理好选址意见书，再由建房户先交纳一部分级差排基款，用于前期征地和报批启动资金。三是适当提高征地费。合理提高土地征用费，保证土地被征用后被征用的农户的生活水平不低于被征地前，并配合做好《被征地农民基本养老制度》实施工作，这样土地被征用的农户将得到实惠。四是进一步完善统一征地制度，规范征地程序，有效防止征地中损害群众利益行为的发生。五是村镇规划必须适时调整。村镇规划必须随着经济社会的发展而有所调整，允许农民有选择跨村建房居住的权利。六是采取优惠政策，加大加快山区村民的迁居力度和速度，让闲置的土地发挥效用。
(五)通过金融手段减少企业囤地行为。对于开发商自身原因造成的闲置，除了收回闲置土地，取消有严重闲置土地行为的发展商在土地一级市场上投标的资格外，还可以通过限制贷款和融资、收取税费等措施提高闲置土地的财务成本，从而加大开发商的财务风险、政策风险和市场风险等。国土部与银监会联手清查闲置土地，通过银行对房地产企业贷款加以控制，不仅将对土地存量市场带来明显改善，督促开发商早日动工，政策趋紧也将给新增土地市场带来威慑作用，开发商拿地前不得不考虑今后不能按时开发而带来的风险。最后，国土部应联手银监会、证监会坚决贯彻执行“对于囤地企业不得发放贷款，不得上市、再融资”的指示，遏制上市房企的囤地行为。
(六)加大有效供地面积，提高供地门槛。导致土地囤积的主要原因之一是供应量少，因此，在当前保护18亿亩耕地红线的前提下，国家也要放松地根，加大供应，从而减少土地囤积。今年4月份，国土资源部公布了土地供应计划，2010年全国住宅用地供应面积为18.5万公顷。从今年上半年的完成情况看，全国住房用地的实际供应量为5.6万公顷，其中，保障性住房、棚改房和中小套型商品房用地供应量为4.2万公顷。就此计算，上半年完成的供地数量仅占全年计划量的三成左右。加上近几年土地市场迅速升温，土地价格在快速攀升的过程中也增加了囤地的利润空间，在资本逐利的驱动下，开发商通过不断买地 —— 改规划 —— 囤地来坐等升值。因此，增加土地市场的有效供应应成为目前地产调控的重心之一。此外，作为土地管理部门，在审批土地时必须精打细算，避免粗放式用地，要严格控制建设用地增量，着力盘活土地存量，新上建设项目首先要利用存量土地，同时，制定和实施新的土地使用标准，完善相关税制，促进土地利用集约化，防止土地闲置。
(七)加大宣传力度，完善闲置土地相关法律法规。国土资源部和各地国土部门应当每年公布一次所有土地闲置和开发情况，将每一幅用地都置于公众监督之下，以借助社会和舆论的压力来监督和打击开发商的囤地行为。同时，要加强对金融机构的土地政策宣传，如对房地产项目超过土地出让合同约定的动工开发日期满一年，完成土地开发面积不足1/3或投资总额不足1/4的企业，应审慎贷款和核准融资，对违法用地项目不得提供贷款和上市融资。此外，现行的相关法律制度建设仍不完善，对闲置土地处理的相关法律过于刚性，对闲置土地的退还机制及途径未进行设置，缺乏完善的市场退出机制。为此，建议国土资源部加强对闲置土地处理的具体指导，出台具体的操作实施意见，进一步明确地方相关部门在处置闲置土地过程中的职、权、责。
(八)通过多种手段减少住宅用地土地闲置现象。一是对不具备商品房预售条件的项目，不得核发“商品房预售许可证”，严禁向非房地产开发项目实施主体发放预售许可证，商品住房预售严格按单幢审批，不得分层、分单元、按小区、按组团许可，要严格按照申报价格，明码标价进行销售，对取得预售许可的房地产开发企业，要求其在规定时间内一次性公开全部房源。二是收紧二套房贷。在继续支持居民首次贷款购买普通自住房的同时，严格二套住房购房贷款管理，合理引导住房消费，抑制投资投机性购房需求。三是严格规定政府职能部门的办事流程、审批时限，不能拒收件，政府部门超期审批的时间不计入开发商的开发期限内，对因政府颁布新政策、修改规划等造成开发商重复投入的时间不计入开发期限，并给予开发商相应的补偿。四是加强对保障性住房的用地监管，明确保障性住房用地供应比例，城市规划区工业用地改为商业性用地的，要优先安排给安居工程建设，对原有建设用地改变用途用于商品房开发的，要从严审批，由政府统筹安排使用，要切实加强监管，在供地时进行公告，接受社会监督，同时，按国务院要求参与项目竣工验收，对土地使用效果进行评估。五是公开土地招拍挂信息，包括历史协议转让或已过期地块(超过两年期限未开发地块)的详细资料，如报建、实施、运作等。在实施招拍挂前，严格审查参与公司的有关资料、资金实力、开发计划等，并将开发计划列入合同条款。
(九)建立综合档案，强化合同管理，改革登记机制。建议对存量闲置土地逐宗登记造册，逐个调查梳理和依法核定，进行详细分类，建立地块的综合信息档案，在充分了解闲置原因的基础上，对多批少用、缺乏资金投入、人为圈地等不同类型采取“一地一策”的处置办法。定期发布存量闲置土地的信息，为需转让的单位和用地单位提供平台，增加交易机会，使有限的土地资源得到合理的利用，提高土地的综合效益。同时，建议强化合同管理，严格项目竣工验收和审查土地出让合同，严格约定建设项目投资额、开竣工时间、规划条件、价款、违约责任等内容。为提高土地部门对土地监管的效率，创新土地登记机制，建议改变以往一律按照土地用途颁发相对应年期土地证的做法(如经营性用地为40年，住宅用地为70年，工业用地为50年)，可以根据实际情况，对新出让的土地颁发临时的土地权证。临时的土地权证的有效期可以按照合同规定的开发周期来定，一般为两年。临时土地权证只可以在金融机构抵押一次，这样既让开发企业获得银行贷款用以完成土地开发，又解决了开发企业数次抵押土地而不开发或延期开发的问题。临时土地权证因有效期短，一旦需要换证，就必须接受土地部门的审核检查。这样将改变土地部门目前被动监管的局面，提高监管效率。
(十)制定优惠措施，调整创新闲置土地利用方向。制定利用存量闲置土地的优惠政策，积极鼓励企业通过内部挖潜，提高单位面积投资强度;积极鼓励企业利用存量土地，采取联营、嫁接等方式进行合资合作经营;积极鼓励企业建设标准厂房，用于吸纳投资规模小、对厂房无特殊要求的项目，为中小企业成长提供环境，提高存量土地利用率。这样，运用行政、法律、经济手段，既鼓励提高土地利用率，又让集约用地工作到位的土地使用者得到实惠，同时也为更好地盘活存量闲置土地奠定了坚实的基础。
(十一)加大处置力度，建立健全闲置土地查处体系。对核准的闲置土地应加大处置力度，进行分类处理。对闲置土地不满一年的，责令土地使用者限期按规定使用;闲置土地满一年不满二年的，按规定征收土地闲置费;闲置土地满二年的，收回国有土地使用权。同时建议从拥有大量土地储备的上市公司入手，清理其手中的闲置土地和土地资源。对土地储备过量、开发能力不足的企业，要列入禁止拿地的“黑名单”，限期进行清理和加快开发进度。要排除各方面的干扰，赋予地方政府一定的行政权力，明确职责，对违法用地行为一查到底。另外，建议在公布闲置土地情况的同时，对闲置土地被依法处置的数量一并进行统计，以通过社会舆论对政府部门在处置土地闲置的问题上进行监督。
(十二)加强政策执行力。国家有关部门已制订了很多相关法律法规及政策，如《中华人民共和国土地管理法》、《闲置土地处置办法》和《关于集约节约用地的通知》等，并且凡是出台一次关于房地产市场调控的政策，都会明确或重申一次对闲置土地的处理措施，国土资源部也不断对如何认定闲置土地等具体细节出台新的措施。因此，在进一步完善相关法律法规的基础上，应更注重对政策执行环节的监管，确保相关规定和制度能够被有效执行，从而有效遏制开发商和地方政府的不法行为。
(十三)征收地价增值税。在加大持地成本方面，建议加快研究推行闲置土地的地价增值相关税收政策，对由于因建设容积率增加或地价增值所产生的高额收益可征收高额增值税或所得税等，以增加开发商的持地成本，督促房产商尽快开工建设，有效增加市场供给。
(十四)建立统一土地闲置认定标准。鉴于实际操作过程中，对于闲置土地的认定、未开工的认定往往标准不
一、过于主观，建议政府应建立统一的土地闲置认定标准，包括责任主体和责任范围、闲置起算时点、闲置有效计算时段、已投资数额或已开发建设面积确认以及因司法裁决而转移的未开发利用土地的闲置情形认定等标准。未达到规定比重，即使部分开工建设也视同闲置土地依法处置，使清理闲置土地更具有可操作性。
四、结束语
在贯彻落实国务院严格土地管理、加强宏观调控政策的大背景下，在坚持走内涵挖潜、盘活存量、节约集约之路的同时，可以预见，在全国范围内，必定会掀起一场大规模整治闲置土地运动的高潮。作为国土资源管理部门，为进一步整顿规范房地产市场和土地市场秩序，我们要以“三个代表”重要思想为指导，牢固树立科学发展观和正确的政绩观，高度重视土地的保护和合理利用，切实维护好广大人民群众的根本利益，为中国土地市场的健康发展和经济社会的可持续发展保驾护航!
培训讲义
一、土地整治项目可行性研究的概念
土地整治项目可行性研究是指在土地整治项目投资决策前，对拟建项目有关的社会、经济、技术等各方面进行深入细致的调查研究，对可能采用的技术方案进行全面分析和比较论证，在此基础上对拟建项目的技术可靠性、经济合理性以及建设必要性和可行性进行综合评价，为项目投资决策提供依据。
将可行性研究的成果编制成报告，即是可行性研究报告。
二、可行研究报告编制的作用
(一)是土地整治项目投资决策的重要依据
可行性研究报告综合反应了拟建项目区的现状、项目建设的技术方案以及项目建成后的综合效益情况，并对项目建设技术、经济以及建设必要性和可行性进行了综合评价，因此是投资决策的重要依据。
(二)是建设单位筹集资金的重要依据
可行性研究报告编制了符合项目区实际情况的工程建设方案，根据工程建设任务及相关投资估算办法，编制项目建设投资估算，估算金额是客观真实的，可以作为建设单位筹集资金的依据。
(三)是土地整治项目进行工程设计重要依据
可行性研究报告通过深入细致的调查，论证比选确定了符合项目区实际情况的工程建设方案，工程设计是对可行性研究方案的升华和细化，主体工
程原则上应与可行性研究方案保持一致，投资金额应大致相当，因此可行性研究报告是土地整治项目进行工程设计重要依据。
(四)是土地整治项目考核和后评估的重要依据
可行性研究报告是项目建设过程中最初期的基础性资料，其确定的项目建设范围、主要技术指标、主体建设方案、投资金额，是后续相关工作的重要参考，因此也是土地整治相关工作考核和评价的重要依据。
三、土地整治项目可行研究报告编制要点
可行性研究报告编制是一项综合性较强的技术性工作。根据湖南省历年土地整治项目申报立项的工作情况，土地整治可行性研究报告要想发挥其应有的作用，在编制过程中应重点做好项目选址、新增耕地布局、可行性研究方案编制等工作，各项工作的主要内容如下。
(一)项目选址
合理的项目选址是确保工程建设方案系统性和工程建设顺利实施的重要保障，做好项目选址工作应注意以下问题：
1、已经编制过村级国土综合整治规划的行政村应优先作为土地整治项目的选址对象;
2、项目区范围的确定应体现“集中连片，整乡镇、整村推进”的原则;
3、项目区范围的确定应充分考虑主体工程的系统性、完整性;
4、具备基本的自然条件和基础设施条件;
5、项目区内权属清晰，不存在权属争议;
6、项目选址应征得2/3以上村民或村民代表同意;
7、项目选址应征得农业、林业、水利、交通、环保等相关部门同意。
(二)新增耕地布局
在深入调查的基础上确定新增耕地布局，新增耕地布局应注意以下相关事项：
1、新增耕地数量应确保项目实施后耕地面积不减少;
2、25度以上的坡地，不得作为新增耕地来源;
3、生态林、公益林、生态湿地不得作为新增耕地来源;
4、新增耕地布局应征得林业、水利、环保等相关部门同意;
5、新增耕地布局应征得村、组及承包经营主体同意，并承诺组织耕种;
6、拟选新增耕地地块周边具有一定的基础设施条件，开发难度小，开发后生产组织方便;
7、拟选新增耕地地块具有一定的土层厚度，土质符合农业生产要求，需外借耕作层的新增耕地地块，需确定土源地点，并征得相关权利人同意。
(三)可行性研究方案编制
可行性研究方案的编制应遵循以下技术路线：基础调查→建设条件分析→工程建设方案的编制与比选→投资估算编制→土地权属调整初步方案的制定→成果材料的组织。
1、基础调查
基础调查包括自然条件、社会经济条件、土地利用现状、基础设施条件调查。
(1)自然条件调查
调查内容：重点对项目区地形地貌、气象、土壤、植被、水文和水文地质、工程地质、天然建筑材料、自然灾害等进行调查。
调查方法：通过文献查阅、现场踏勘、农户走访等。
(2)社会经济条件调查
调查内容：项目区涉及的乡(镇)、村的总人口及劳动力状况、经济收入来源、人均年纯收入、人均耕地数量以及项目区农民的生产生活方式、农业种植制度、机械化耕作程度、项目区内土地流转情况与发展趋势等。
调查方法：通过文献查阅、现场踏勘、农户走访等。 (3)土地利用现状调查
调查内容：主要调查项目土地利用结构、土地质量、土地利用程度、后备耕地资源潜力、土地权属状况等内容。
调查方法：图件叠加、现场调查、农户访问、现场指界等。 (4)基础设施调查
调查内容：对交通设施、水利设施、电力设施、农田防护与生态环境保持等基础设施进行调查，调查结果应如实反映项目区基础设施现状。
调查方法：以项目区土地利用现状图、地形图(实测地形图或1：10000地形图)为调查底图，采用现场调绘、群众访问等方法。
2、建设条件分析
在深入、细致调查的基础上进行项目建设条件分析，建设条件分析是合理确定项目目标及工程建设方案的前提。
(1)基础条件分析
分析内容：对所收集的项目区自然条件、社会经济条件、土地利用现状、基础设施状况等资料进行整理，分析项目建设的有利条件和不利因素。
分析方法：①统计分析法：通过调查获取项目区自然条件、社会经济条件、土地利用现状、基础设施状况的各种数据及资料进行数理统计和分析，形成定性的结论，推断项目建设的有利条件和不利因素。
②比较择优法：分别对项目建设的有利条件和不利因素进行比较分析，
形成定量的结论。
(2)新增耕地适宜性分析
分析项目区新增耕地的来源、数量和分布特征;对新增耕地进行适宜性评价;测算新增耕地数量。
(3)群众意愿分析
根据收集的群众意见，采用统计分析法，分别统计支持项目建设、不支持项目区建设的群众或群众代表的数量，分析项目区建设群众意愿度水平。
(4)土地利用限制因素分析
对项目区自然限制因素、农业设施限制因素、规划限制因素分析及其他限制因素分析对项目区土地利用的影响状况及影响程度，并提出解决措施。
3、工程建设方案的编制与比选 (1)方案比选
在对项目建设条件全面分析的基础上，根据需要，编制多个供选方案，比选论证，选取最优方案作为项目建设方案。方案比选应遵循以下原则：
①保护耕地原则，保护耕地是我国的基本国策，方案供选应考虑少占耕地，充分挖掘项目区内新增耕地潜力，利用各项工程措施，改良中低产田，提高耕地质量等级。
②“缺什么，补什么”原则，由于项目资金有限，方案供选应重点考虑解决项目区当前农业生产所必须的田间道、生产路、灌排设施和必要的土地平整工程，提高农业综合生产能力，发挥项目资金最大效益。
③统筹考虑原则，规划方案比选应从项目区全局出发，结合现代农业发展趋势，统筹考虑，不能只考虑局部利益、眼前利益。
④可操作性原则，规划方案比选应考虑工程技术方案切实可行。 (2)规划方案技术要求
经比选择优后项目最终规划方案应符合以下技术要求： ①总体要求
确项目建设范围内重点建设区和一般建设区。重点建设区宜设置在项目区主要交通道路旁，地形平坦、地块集中，具有较好的基础设置条件，在符合以上条件的前提下，重点建设区应优先设置在其他相关部门涉农资金共同投资建设的区域，充分发挥资金集聚效应，打造项目区“亮点”区。重点建设区在工程布局的系统性及建设标准上应优于一般建设区。
沟渠尽量临路布局，减少农田基础设施占地。沟、渠、路整修工程尽量按现有线路布局，新建工程在发挥其应有功能的前提下，其布局应满足短、捷、顺、直的要求，各项工程应相对协调、均衡布局。
②土地平整工程规划要求
(a)新增耕地区应布置为土地平整区。
(b)现有田块布置土地平整工程应考虑以下情况：
已经实现土地流转的区域或因农业结构调整需要平整的区域，优先安排土地平整;
重点建设区优先安排土地平整;
土地平整的区域应具备一定的自然条件：土层深厚、土质较好、地势开阔、地形坡度较小等;
土地平整区域权属明晰，需进行权属调整的权属调整意向明确。 (c)土地平整以外的区域布置为非平整区域。 ③灌溉与排水工程规划要求
(a)水源工程：根据水资源平衡情况重点考虑塘堰、提水泵站、小型拦水坝布局。
(b)输水工程
重点考虑支、斗骨干输水工程布局;
为保障工程系统性、发挥工程正常功能，骨干输水工程可适当往上游延伸;
优先安排骨干输水工程硬化，农渠可不硬化。 (c)排水工程
重点考虑支、斗骨干排水工程布局;
为保障工程系统性、发挥工程正常功能，骨干排水工程可适当往下游延伸;
骨干排水工程以清淤疏通为主，视情况可适当考虑沟岸护砌加固处理，农沟宜不硬化;
沟渠断面形式及建筑选材应充分考虑项目区地形、土质及项目区天然建筑材料情况。
④田间道路工程规划要求
(a)田间道路工程重点考虑一级田间道、二级田间道布局; (b)一级田间道主要服务群众生活，为群众出行通道，应具有一定的交通量(一般为通组道路或连接组与组之间的道路，通户路、宅前路不能纳入一级田间道)，一级田间道利用现有路基整修提质，一般不布局新修;
(c)二级田间道主要服务生产，为田间物资运行通道，其布局应兼顾整修与新修，对现有路况差的二级田间道应布局整修，对道路通达度不够的成片农田应布局新修二级田间道;
(d)生产路主要是田间管理通道，必要时可兼顾机械通行，生产路以新修为主;
(e)一级田间道一般采用混凝土路面，二级田间道一般采用泥结石或砂砾石路面，生产路一般采用素土路面，如有机械通行需要，也可采用泥结
石或砂砾石路面。
⑤农田防护与生态环境保持工程规划要求
根据湖南省实际情况，主要考虑岸坡防护、田坎防护工程布局。 (a)岸坡防护工程：为保护耕地，在溪沟或小型河流两岸易受洪水冲毁的成片集中耕地区域可适当布置。
(b)田坎防护工程：不能设置大范围田坎护砌，主要对易垮塌的田坎进行加固或对已经垮塌的田坎进行修复，同时在机械从道路进入田块的位置设置下田坡道，保护沟渠及田坎。
(c)岸坡防护及田坎防护工程应重点考虑工程稳定性要求。 ⑥配套工程规划要求
依据村级土地综合整治规划及相关涉农部门配套投资意向，落实配套工程布局，土地整治工程应与配套工程协调布局，避免重复建设，杜绝虚假工程。
4、投资估算编制
1、收集编制投资估算相关资料：如项目区周边今年已实施项目的投资预算资料、施工工艺资料、最新的材料信息价、部分辅助材料市场调查价格、常用设备型号及价格等;
2、根据工程建设方案详细统计项目建设内容;
3、合理确定基础单价：如人工工资单价、材料预算价、机械台班单价;
4、了解每一项工程的工序内涵，套用合适的定额子目;
5、依据确定的定额子目、机械台班定额子目和材料价格，编制工程施工费单价分析表;
6、在根据建设任务统计表及单价分析表的基础上编制项目投资总估算，编制项目投资总估算应注意取费符合相关要求。
5、土地权属调整初步方案的制定
根据《关于加强农村土地整治权属管理的通知》(国土资发[2012]99号)和《关于贯彻落实〈国土资源部关于加强土地整治权属管理的通知〉的意见》(湘国土资办发[2012]213号)文件精神编制可行性研究阶段权属调整方案。
在可行性研究报告编制前，由项目所在地国土资源主管部门做好权属清查及确认工作。
不实施权属调整的，应附经当地村组双方确认盖章的土地权属现状(勘界)图(≥1：5000)和文件资料，以及当地村、组出具的不实施土地权属调整的文件资料。
拟实施权属调整的，需编制权属调整初步方案，调整后权属界线应以沟渠路等明显地物为界，并附经当地村组双方确认盖章的土地权属现状(勘界)图(≥1：5000)和文件资料，以及当地村、组出具的同意土地权属调整的文件资料。
6、成果材料的组织
土地整治项目可行性研究报告成果材料一般包括报告、附图、附件三大部分。报告和附图根据相关规范编制，附件是可行性研究报告合理、可行的重要支撑，必要的附件资料不可缺少，一般情况下可行性研究报告应包括以下附件资料：
(1)市级国土资源部门审查意见; (2)县级人民政府立项申请;
(3)县级人民政府关于项目实施的具体意见;
(4)县级国土、财政、农业、水利等项目所涉及部门及所属乡镇人民政府论证意见;
(5)项目选址踏勘报告;
(6)产业化经营方案;
(7)土地承包经营权流转意向书;
(8)项目涉及地村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意项目实施的签字表、会议纪要;
(9)相关土地权属调整初步方案和协议; (10)项目区影像资料;
(11)其他根据项目实际情况需编制的附件资料。
四、土地整治项目可行研究报告审查要点
(一)报告审查
(1) 内容完整，图、文、表数据一致，格式符合编制要求; (2) 编制依据完整，现时性好;
(3) 项目区自然条件、社会经济条件描述符合项目区实际情况; (4) 项目土地利用现状数据真实，土地利用结构符合立项要求; (5) 项目基础设施现状描述客观真实，有必要的统计过程; (6) 合法性分析能反应项目立项合法、合规;
(7) 限制性因素分析反映项目区实际情况，主导限制性因素明确，改善措施与限制性因素相对应;
(8) 新增耕地分析详细反映新增耕地增加来源与减少去向，新增耕地数据真实可靠;
(9) 水资源平衡分析灌溉保证率选取合理，灌溉定额与农业种植制度相符，供水量数据来源可靠;
(10) 有公众参与过程的描述，并有必要的附件资料;
(11) 主体工程应有比选过程;
(12) 工程布局描述应与规划对应，体现项目建设目标; (13) 工程建设标准符合相关规范及项目区实际情况; (14) 工程建设内容有列表统计过程; (15) 土地权属调整内容符合项目区实际情况; (16) 施工组织方案与工程建设方案相匹配; (17) 实施措施和工程管护措施切实可行;
(18) 投资估算依据合理，定额子母选取与施工组织方案协调，各项取费正确，估算总金额符合要求;
(19) 效益分析合理;
(20) 可行性研究结论客观真实。
(二)图件审查
1、现状图审查
(1) 土地利用现状数据与最新的地籍资料一致，土地利用布局及图斑编号与最新的土地利用分幅图一致;
(2) 沟渠路等现状基础设施要素表达完整，并有必要的标识; (3) 有必要的地形要素; (4) 土地权属界线清晰; (5) 对新增耕地地块进行了标注;
(6) 有必要的贴表，如土地利用现状表、新增耕地图斑统计表等; (7) 图名、图框、图例、图签、指北针等图面要素完整、规范; (8) 图例与图面要素相匹配。
2、规划图审查
(1) 工程布局系统性、均衡性好; (2) 项目区内工程与区外工程有效衔接; (3) 土地整治工程与配套工程做到了协调布局; (4) 工程布局充分利用了现有工程;
(5) 新增耕地标注清晰，土地利用结构调整图、表一致; (6) 地图要素与现状图一致;
(7) 有必要的贴表，如土地利用结构对照表、工程特性表、配套工程统计表等;
(8) 图名、图框、图例、图签、指北针等图面要素完整、规范; (9) 图例与图面要素相匹配。
3、其他图件审查
(1) 应附标注项目范围线的土地利用现状标准分幅图; (2) 应附标注项目范围线的基本农田保护规划图;
(3) 如无实测地形图，应附标注项目范围线的1：10000地形图; (4) 应附主要工程单体图。
(三)附件审查
(1) 必要的附件资料齐全; (2) 附件签章齐全，真实有效; (3) 附件内容符合要求。
2013年度云南兴地睦边农田整治在重大工程项目项目保山市腾冲县等(5)个村土地整治项目第五标段5月份施
工进展情况报告
致：腾冲县等(5)个村土地整治项目指挥部
云南监理有限公司
2013年度云南兴地睦边农田整治在重大工程项目项目保山市腾冲县芒棒镇郑山等(5)个村土地整治项目第五标段，施工主要包括土地平整工程、农田水利工程、田间道路工程，合同工期100天，工程造价为549.386万元，标段于2014年20月正式启动，计划于5月31日竣工，现将本标段现有的人员、机械到位情况及施工完成情况汇报如下：
一、人员、机械到位情况 (1)人员到位情况
技术人员2人，施工管理人员8人，机械操作手5人，砌筑工人18人，普工234人，基本满足现场施工需求。 (2)机械到位情况
神钢(1.2m3 /斗)1台，卡特(1.2m3 /斗)2台，大宇(1.6m3 /斗)1台，施工机械满足现场施工需求。
二、施工完成情况
(一)土地平整工程
未完成T190田块，面积63.75亩，金额：34685.16元。 未完成T201田块，面积36.15亩，金额：19668.49元
(二)农田水利工程(已完成)
(三)田间道路工程
未完成26#改建田间道，泥接碎石路面2625m2 ，金额80910.51元。 未完成27#改建田间道，泥接碎石路面1300m2 ，金额88322.97元。 未完成28#改建田间道，泥接碎石路面3688m2 ，金额113675.41元。 未完成12#改建田间道，泥接碎石路面4440m2 ，金额136854.34元。 未完成13#改建田间道，泥接碎石路面5540m2 ，金额170759.70元。
本标段5月份共计未完成工程量占总工程的11.73%，根据现有工人及工程机械情况，本标段在5月31号左右可以完成本标段工程量。
工程有限公司 项目经理：
二零一四年五月七日
钟政[2012]X号
钟山镇人民政府关于钟山镇香山等4个村农村土地整治项目申请验收的报告
仙游县农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩工作领导小组办公室：
钟山镇香山等5个村农村土地整治项目规划设计和投资预算于2010年XX月得到县政府批复，项目批复拆除房屋XX座，规模54.54亩，新增耕地47.55亩，涉及群众693人，投资预算XX万元，项目于2010年XX月XX日动工，2011年XX月XX日竣工。竣工后，我镇根据《仙游县人民政府关于印发仙游县农村土地整治项目管理暂行办法(修订)的通知》(仙政文[2011]119号)有关规定，组织国土所、财政所等有关部门对项目拆除、复垦进行验收，共拆除房屋XX座，涉及群众161户，复垦面积54.54亩，新增耕地47.55亩，复垦规格基本上达到验收要求。恳请领导小组办公室组织相关单位对我镇该批土地整治项目进行验收。
附：仙游县钟山镇4个村土地复垦项目自验意见
二〇一二年X月X日
主题词：农村土地整治
申请验收
报告
抄 送：存档。 仙游县钟山镇香山村等4个村
土地复垦项目自验意见
仙游县钟山镇土地复垦项目于2010年10月得到仙游县人民政府批复，并经省国土资源厅面积审核确认，核定拆除房屋XX座，规模54.54亩，新增耕地47.55亩，投资概算XX万元，涉及香山、东溪、朗桥、鸣和4个村161户693人。由我镇人民政府作为业主。项目于2010年XX月动工，2011年XX月完工。
我镇在平等自愿的基础上，与农户签订拆迁复垦合同。本项目共拆除房屋XX座，复垦面积54.54亩，新增耕地47.55亩。根据施工单位申请，钟山镇政府组织人员对该项目从实际完成工程量、工程建设质量、施工资料、财务资料等方面进行了自查验收。根据自查结果，该项目按照项目规划设计和施工全同要求完成了全部项目建设施工任务，达到了项目规划设计的要求。项目资料按照监理单位统一要求收集齐全完善，能够全面客观的反映项目建设施工的全部过程。资金使用设立项目专户，专款专用，实行报账制，账务记载清楚规范，农民拆迁补偿款按工程进度分期拨付，到目前已拨付补偿款XXX万元。
经自查验收，该项目能够按照省级投资土地整理复垦项目实施要求及省国土资源厅批复的项目规划设计要求组织施工建设，项目建设程序规范，财务支出合理，工程质量合格。
仙游县钟山镇人民政府 二〇一二年X月XX日
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