以W市实践为例，党政机构合署办公与行政法的调适与回应

摘要:通过调查研究，党政机构合署办公与行政法的调适，不是行政主体理论难以解释合署之后党的机关行使行政职责的现实，而是基层党的机关以行政机关名义在行使行政职责过程中出现的绩效下降的风险。这种风险主要表现为行政执法的弱化和行政管理与行政服务能力的不足。行政法可以通过规范基层党的机关与行政执法机关之间的行政委托合同，为基层党的机关(以行政机关名义实施)规定新型行政管理和行政服务方式等途径来有效回应此类挑战。

关键词:党政机构合署办公;行政主体理论;版权;行政保护

随着以党政机关合署办公为表现的党政机关改革的大规模推进，行政法律工作者开始探讨这一改革对行政法的影响。当前学界所关注的问题集中在四个方面，其中，最基本的挑战是行政主体理论[1]。目前，研究要么是从抽象的概念出发，要么是从国外某种原理出发[2]，均不是从改革实践出发，因而对于这一改革给行政法带来了什么样的调适要求，尚未明晰。本文选取我国中部某省会城市W市所辖13个区的版权领域党政机构合署办公为分析样本Ⓒ，运用深度访谈、个别交流和开座谈会等调查方法，揭示党政机构合署办公对行政法的影响及其调适范围，并从制度建设角度尝试提出行政法治的应对方案。

一、对行政主体理论的调适之评析

行政法学界较多观点认为，党政机构合署办公对行政法的最基本挑战就是行政主体理论受到巨大冲击[3]。他们认为，合署之后的党政机关虽然对外加挂行政机关牌子，但如果它们在行使权力时使用了党、政两家共同的名义，或者只使用“党”的机构的名义，或者实施的是没有具名的事实行为，则在行政法上就存在问题。换言之，它们实质上行使了合署之前的行政机关职责，但形式上却不是行政主体。由于不是行政主体，就难以进入行政复议或者行政诉讼轨道，由此，它们履行行政职责的行为将游离于行政法治之外，对外加挂行政机关的牌子仅具有形式意义。因为合署之后的党政机关行使合署之前的行政机关职责的过程主要受制于党内法规，依据则是《中国共产党工作机关条例(试行)》第5条第2款，即合并设立或者合署办公仍由党委主管[2]。既然是党委主管，那么自然就得出要按照党内法规来规范行政过程，特别是在涉及重大事项决策依据上就需要适用《中国共产党党组工作条例(试行)》，而不是适用《重大行政决策程序暂行条例》。如果遵循这一分析思路，那么现行行政主体理论的确面临重构风险，而一旦行政主体理论被重构，行政法其他制度也将发生变革。

以上观点是否符合合署办公之后的党政机构履行行政职责的实践，需要加以检验[4]。为此，笔者根据对W市13个区的区委宣传部在党政机关合署办公实践所获得的第一手调研资料，从两个层次来考察，旨在表明上述学者的担心是多余的。

(一)通过行政委托履行行政职责

虽然行政执法有广义与狭义之分，但版权领域的行政执法通常指狭义的行政执法。它是行政主体依据版权领域的行政法律规范做出的能够影响从事版权创造、运用和交易等活动的特定公民、法人或者其他组织合法权益的行政行为。根据调查，它们所实施的主要行政执法类型是行政处罚、行政许可、行政强制和行政检查。这四种类型的行政执法行为符合《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)第2条所规定的可诉行政行为类型。那么，W市13个区的宣传部门是如何履行此类行政执法职责的呢?现有的行政主体理论是否难以解释其在履行行政执法职责过程的法律身份?

无论是市委宣传部，还是区委宣传部，其自身都不履行此类执法职责，而是以对外加挂行政机关牌子的名义委托给市或者区的文化市场综合执法队伍或者行政审批局。从行政法学理而言，这属于行政委托。比如，Q区委宣传部以对外加挂区新闻出版局的名义将行政处罚等执法职责委托给区文化市场综合执法大队，将行政许可等审批职责委托给区行政审批局。区文化市场综合执法大队依据行政处罚法、著作权法等行政法规范来履行此类执法职责。区行政审批局则依据行政许可法、电影管理条例等行政法律规范来履行行政许可职责。Q区的区委宣传部则承担协调、指导、统筹等职责。例如，2019年6月全国打击侵权假冒工作领导小组发布《2019年全国打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品工作要点》的通知。根据该通知规定，中央宣传部等单位组织开展“剑网2019”专项行动，加大对网络、影视、音乐等领域的版权监管。市委宣传部将专项行动方案下发到区委宣传部，区委宣传部就统筹协调区城管、公安、文化市场综合执法大队等部门开展专项行动。如果Q区的文化市场综合执法大队在履行版权领域的行政执法过程中，因违法侵害了他人合法权益而被起诉至法院，那么区委宣传部就以区新闻出版局的名义应诉，接受人民法院的司法审查。这符合行政委托的法理，即作为委托主体的Q区的区委宣传部(以Q区新闻出版局的名义)承担受托组织(Q区文化市场综合执法大队)因履行受委托的行政职责而产生的法律后果。这些分析表明，借助于行政法上的行政委托技术并合理运用Q区的新闻出版局牌子，至少在行政执法领域，Q区的区委宣传部的行为受制于行政法治，行政主体理论并没有受到影响。

当然，可能的质疑是，认为这仅仅是结果意义上，如果从行政过程层面来分析，行政主体理论依然会遭遇到挑战。具体而言，文化市场综合执法大队在版权领域做出行政处罚等重要行政行为过程中，需要报区委宣传部，那么区委宣传部内部是依据何种法律程序来审查并做出决策，最后是以谁的名义签发行政处罚决定书?从Q区实践来看，由于区委宣传部内部没有法制科，因而它并没有依据行政法所规定的法定程序来审查执法行为，而主要是听取执法大队的案情汇报。如果案件重大并且存在争议，需要宣传部决策的，则依据行政法来决策，而不是依据党内法规来决策，最后以区新闻出版局的名义签发行政处罚决定书。换言之，需要区委宣传部来决策时，它遵循的是行政法规范，而不是党内法规，Q区的区委宣传部部长此时的身份转换为Q区的区新闻出版局局长(或兼任职务)。而听取被处罚人的意见，法制科审查等程序则由文化市场综合执法大队来履行。由此可见，即使从行政过程来分析，行政主体理论也没有受到很大冲击。

(二)依据党内法规、政策文件和行政法规范来履行日常管理和服务职责

W市13个区的区委宣传部除了履行行政执法职责外，还履行日常行政管理和服务职责。日常行政管理和服务职责主要针对国家和社会公共事务，而不是直接针对公民、法人或者其他组织。比如，H区的区委宣传部履行日常行政管理和服务职责涉及三个领域，分别是电影院、出版物经营单位和印刷业。其中，对电影院日常行政管理和服务主要涉及6项职责:做好文明城市建设工作;做好宣传教育工作;做好安全生产工作:定期开展安全生产培训教育活动;做好上级部门交办的工作，如国产影片票房补助等;做好案件线索移交工作。从这些职责中不难发现，诸如做好宣传教育培训工作、对国产电影进行票房补助等都属于服务性职责，而日常安全检查等属于管理性职责。区委宣传部在履行日常行政管理和服务职责时所依据的规范主要有党内法规和政策文件，诸如上级宣传部门发布的文件和通知以及行政法规范，诸如《电影管理条例》《电影产业促进法》。履行日常管理和服务职责的方式，有以自身名义，或者以新闻出版局的名义，或者与新闻出版局联合名义发通知，开座谈会等。由于这部分日常管理和服务职责主要是指导性和给付性职责，并没有涉及侵害公民、法人和其他组织合法权益，因而不存在被提起行政复议或者行政诉讼的情况。由此，面对此类管理和服务性职责，以行政救济为主要目的的行政主体理论并没有受到学界所论之挑战。

二、基层版权行政保护绩效面临下降风险

通过对W市13个区的版权领域党政机构合署办公实践的调研，其结果消解了那种行政主体理论无法解释党的机关行使合署之前的行政机关行政职责的现象，从而证明了行政主体理论依然具有强大解释力。这是否意味着，党政机构合署办公改革不会对行政法构成挑战?从具体党政机构合署办公改革及其实践来看，这种影响仍然是存在的，即基层版权行政保护面临绩效下降的风险。

(一)版权行政执法存在弱化风险

版权行政执法是版权行政保护的重要组成部分。W市的13个区的版权行政执法弱化的风险如下。

宣传部门难以有效监督和指挥具体实施版权行政执法的区文化市场综合执法大队。在2019年党政机构改革方案公布之前，W市版权行政保护职责由文化局负责，在区一级则由区文化局负责。而版权领域的行政执法，在市一级则由W市的文化市场综合执法支队负责Ⓒ，在区一级则由区级文化市场综合执法大队来实施。无论是市级的还是区级文化市场综合执法大队其实都是一种综合执法形式Ⓒ。在行政隶属关系上，市级文化市场综合执法支队受市文化局指导和管理。相应的，区级的则受区文化局的管理和指导。随着2019年党政机构改革的推进，虽然W市13个区文化局的保护版权的职责被划入13个区的宣传部门，但区级文化市场综合执法大队的行政隶属关系并没有发生变化，即依然由区文化局管理和指导。这意味着，尽管区宣传部以区新闻出版局的名义将版权领域的行政执法职责委托给区文化市场综合执法大队，但它们与区文化市场综合执法大队之间并没有行政上的隶属关系，也不存在考核与被考核关系，这就很难确保区文化市场综合执法大队按照区委宣传部的意志不折不扣开展行政执法活动。从Q区来看，区文化市场综合执法大队主要履行上级主管机关的指令，区委宣传部也没有主动要求区文化市场综合执法大队专门就版权领域展开行政执法。换言之，Q区的文化市场综合执法大队依据上级主管部门的意志来开展综合执法，并非依据区委宣传部的意志开展行政执法。这种管理体制无形中削弱了版权领域的行政执法。改革之前，13个区的文化局直接对实施版权行政执法的文化市场综合执法大队享有管理、考核和监督等方面职责，而文化局本荷过重，人员短缺的困难。以Q区为例，文化市场综合执法大队在W市的13个区中属于比较优秀的，但仍也存在不少困难。诸如，因执法人员过少与执法任务之间的矛盾比较突出，致使版权行政执法难以成为他们的工作重点。Q区文化市场综合执法大队具有正式编制人员不到3名，但行政执法领域涉及文化、广播电视、电影、新闻出版、旅游等近10个领域，需要执行的行政法律规范多达百余部，同时，它还承担着该区“扫黄打非”的职责。同时还需要回应不同上级所开展的各种行政执法“行动”。比如，仅从2019年年初以来的6个月，根据上级部署的各类执法行动多达4次，而版权领域行政执法仅仅属于它们需要履行的诸多领域的行政执法任务的一项工作而已，而且还不是主要工作。又如，执法经费与执法技术保障不足，制约了执法能力。由于版权行政执法是一项需要花费大量执法资源的“高耗能”活动，根据公共选择学派的“理性人”假设[5]，如果执法主体的执法物质保障难以与执法任务和要求相匹配，从长远来看，将不可避免地影响执法绩效。Q区文化市场综合执法大队的物质保障并没有得到改善，依然停留在改革之前的阶段。对于版权领域的各类侵权行为，Q区文化市场综合执法大队主要采用“目测”的检查方式，对于行政相对人运用新技术实施的身又是版权行政保护的直接责任主体。文化市场综合执法大队在版权领域行政执法的绩效高低直接受到文化局的监督和考核，如此，文化市场综合执法大队须积极贯彻文化局的意志，而文化局也有能力和责任来要求其严格履行行政执法职责。可见，为何改革之后，区级版权行政执法存在削弱的风险。

文化市场综合执法大队本身面临执法人员匮乏与负荷过重等问题。13个区级文化市场综合执法大队都不同程度存在执法负108相对隐蔽和复杂的侵权行为，特别是在互联网实施的侵权行为，他们缺乏相应的检查和鉴定技术。这种状况无疑制约了Q区文化市场综合执法大队开展有效的行政执法活动，也影响了版权领域行政执法绩效。

(二)版权行政管理和服务出现保护不力的风险

版权行政管理和服务同样属于版权行政保护的有机组成部分。这是由此次改革的宗旨所决定的，毕竟以“打击”为主要特征的行政执法仅仅是繁荣和促进版权事业发展的最低限度措施。调研表明，W市13个区在版权行政管理和行政服务方面存在不同程度的保护不足风险。

区委宣传部及其主管版权行政管理和服务的科室出现保护工作机制不畅、保护工作人员疲于应付的现象。如市委宣传部及13个区委宣传部，虽然此次改革都涉及到将原来属于国家行政机关的职责划入市或者区的党委宣传部门，但在市级和区级的改革内容却存在较大差异。在市级，属于职责、人员、经费和机构实行“全部划入式”改革，即将原来属于市文化局履行的版权行政保护职责划入到市委宣传部之后，相应的人员、经费和科室全部划入到市委宣传部。但在区级，则属于“职责划入型”改革，即将原来属于区文化局履行的版权行政保护职责划入区委宣传部之后，相应的人员、经费和科室却没有划入，这就在区级宣传部门出现保护工作机制不畅和保护工作人员疲于应付等现象。比如，改革之后H区的宣传部门由一个名为宣传文化科的科室来承担所有划入之后的职责，而该科室只有1名工作人员。在改革之前，该科室就要履行主题宣传教育、国防教育、文艺演出等多项职责，而改革之后，该科室增加了电影院、出版物经营单位、印刷企业等涉及版权的三大领域的日常管理和服务职责。从保护工作机制而言，该科室要面对市委宣传部的6到7个处室的工作对接任务，诸如宣教处、文改办、文艺处、国防教育办、新闻出版处、政策研究室。这种“一个科室一名工作人员”应付市委宣传部门6到7个处室工作任务的现象在13个区都存在。这无疑会影响区级宣传部门实施版权行政管理和服务的效果，它们难以根据本地区实际情况充分履行管理和服务职责。

区委宣传部履行版权行政管理和服务职责出现保护能力不足的现象。基层党的宣传部门履行版权管理和服务的职责之所以会面临能力不足的风险，主要是由版权的公共事务属性及与之相匹配的“理性为主导”的管理和服务要求所决定的。版权事务作为公共事务的一种，具有一定复杂性、技术性、流动性、广泛性、具体性、不确定性等特征。为了有效应对版权领域的管理和服务难题，现代国家行政依赖于分工、专业和科学技术等手段:行政的高度分工与版权事务的广泛性相匹配;行政的专业化与版权事务的技术性相适应;行政的科学技术性则为了应对版权事务复杂性与不确定性。由此，版权的公共事务特性要求作为履行管理和服务职责的现代国家机关，必须具备高度专业性的工作人员，应当具有高度分工的组织机构，必须具有全面收集并分析证据的技术手段，从而能够精确地、一致地、持续地以及尽快地处理复杂的版权事务。马克斯•韦伯认为，能够胜任现代社会复杂公共任务的组织被称为“技术官僚制机构”，主要是现代国家的行政机关。“精准、迅速、明确、熟悉档案、持续、谨慎、严格服从、防止摩擦以及物资与人员费用的节省，所有这些在严格的官僚制行政(尤其是一元式支配的情况)里达到最理想状态”[6]。可是，对于传统上“主要限于组织、思想和路线等政治领导”的基层党委宣传部门，可能