国家审计与内部审计整改的协同实践研究

摘要：在审计监督日趋严格的大环境下，国家审计和内部审计为了实现审计全覆盖目标，提高审计效率和效果，充分发挥审计监督作用，协同机制已经成为重要路径之一。但是，在审计实务中的各个环节，多种问题制约着协同效应的发挥。本文从审计整改环节研究国家审计和内部审计工作协同的实践方法，认为审计整改协同存在指导监督欠缺、工作机制不完备等问题，提出了加强审计整改监督和指导、完善整改工作机制、利用信息化实现在线闭环等实现路径，从而提高审计整改协同效果，进一步发挥审计监督作用。

关键词：国家审计;内部审计;整改协同

引言

2018年5月，中央审计委员会第一次会议提出“要加强对内部审计工作的指导和监督，调动内部审计和社会审计的力量，增强审计监督合力”。在深化审计管理体制改革的过程中，加强国家审计与内部审计监督力量的协同配合，是构建权威统一高效的审计监督体系的有效路径。在宏观领域，许多专家学者从协同理论出发，对协同的形成机制、运行机制、监督机制和保障机制做了较多的框架性和思路性探讨，对国家审计与内部审计的实践有一定指导作用。现实中，因为国家审计和内部审计的维度、功能、优势等存在差异，导致协同机制在审计计划、项目运作、资源整合、流程规范、质量控制、问题整改等具体实践环节中较难实现联动，审计整改效果难以有效发挥。比如从审计署向全国人大提交的政府审计工作报告中关于对国有企业审计情况可以看出，近3年来审计披露的问题非常集中，主要包括虚增业绩、决策不规范、违法违规事项等，并且涉及违规的金额和影响并未明显下降。这不由让人思考，在目前国家审计监督日趋严格的大环境下，为什么国有企业仍然屡审屡犯、屡犯屡审，如何走出这个怪圈，是发挥审计协同机制、增强审计监督合力的重要课题。本文将对国家审计和内部审计在问题整改环节的协同实践进行研究，以期在国家审计和内部审计协同配合下提高审计整改的效率和效果，提升国家审计和内部审计的价值。表1为2016-2018年政府审计工作报告摘要。

一、审计整改协同的必要性和可行性

(一)完善国家治理的必然要求

我国正处于社会转型发展的重要时期，国家治理面临腐败问题凸显、国企全面深化改革风险大等突出问题，国家审计作为国家治理的重要手段被提到重要地位，在2018年初召开的全国审计工作会议上明确提出了审计全覆盖要求。但是由于国家审计的稀缺性，实现审计全覆盖困难重重，审计问题整改更多依赖于企业自觉，待国家下一轮审计已时过多年，审计成果巩固和转化仿若一张空头支票。《审计署关于内部审计工作的规定》(第11号令)提出，审计机关在审计中，应当有效利用内部审计力量，强调国家审计和内部审计应该建立互相融合联动机制，审计整改协同作为大审计体系的重要一环，是巩固审计成果、发挥审计监督作用、实现国家良治的必然要求。

(二)有利于实现审计资源整合

审计监督全覆盖的新形势和新任务，对国家审计整合利用内部审计资源提出了迫切而又现实的要求。当前，国家审计面临着监督范围拓宽，对象复杂多样，项目数量剧增，审计责任和审计风险加大，审计质量和审计效率要求提高的新特点，而国家审计机关的人员数量、专业技术水平、审计时间和经费以及信息保障都不可能有太大增加，审计任务重与审计力量不足的矛盾十分突出，而内部审计的内容、方法，审计程序、审计报告撰写方式很大程度上也与国家审计相近，可为国家审计提供内部控制、风险评价方面的支持。为了实现有质量保证的审计全覆盖，利用内部审计资源成为国家审计可持续发展的重要出路。

(三)有利于实现审计功能互补

国家审计主要职能是对党中央重大政策措施贯彻落实情况的跟踪审计、对经济社会运行中各类风险隐患的揭示、对重点民生资金和项目的审计，从而促进全面深化改革、促进权力规范运行、促进反腐倡廉。内部审计则是监督、评价与建议三项职能并重，重视企业内部控制和风险识别防控，完善企业治理体系，增加企业价值。在国有企业监管领域，国家审计属于外部审计，对其监督缺乏及时性和针对性，预防性功能无法发挥。而内部审计根植企业内部，具备熟悉企业经营管理和内部控制的特点，对可能存在的审计风险提出符合企业实际的整改建议、落实整改能够靶向发力，刚好弥补了国家审计的劣势;而内部审计作为企业的内部组织，通过国家审计参与，可以从一定程度上弥补独立性的缺失。因此内部审计与国家审计的结合能提高审计问题整改的质量，真正实现优势互补。

二、审计整改协同面临的问题

(一)国家审计对审计整改监督指导欠缺

目前，国家审计指导监督企业内审的做法主要有两种：一是要求企业内部审计提供内部审计报告、内部审计情况报表等审计资料。二是要求企业内审督促整改国家审计发现的问题，报送整改情况。在审计整改实践中，国家审计在出具审计结论性文书，提出审计建议后交由企业自行落实整改，内部审计在很大程度上成为审计整改负责部门。因基层内部审计普遍对国家决策部署、法规制度不熟悉、不了解，加上国家审计对企业实际情况了解不够深入，落实整改都是“摸着石头过河”，导致审计建议落实难度大。在欠缺上级部门有效的指导和帮助下，企业对于如何进行审计整改、审计整改到什么程度很难把握，加上需要其他职能部门配合完成整改，受内审部门在单位地位和条件的限制，整改工作有一定难度，往往会出现整改偏离或整改不到位，在一定程度上导致整而不改，改后复发。

(二)内部审计整改工作机制不够完备

国家审计机关整改工作机制的建立和实施已经走在三大审计主体的前列，但企业内部审计普遍未建立或未完全建立审计整改工作机制和相关内部制度。前文提到，因为国家审计发现问题的整改目前仍较多依赖于企业内部，整改工作机制建设的不对称性直接影响审计整改落实。在企业实践过程中，一方面是企业未设置相关的组织架构，未形成完备的整改工作机制，包括领导机制、统筹协调、整改标准、督促检查、整改销号、追责问题等;另一方面是整改流程不完备，在面临整改任务时，一般都是临时搭建审计整改领导班子，内审部门牵头落实。内审部门根据各部门职责分配审计整改任务，审计整改方案制定、措施落实由各部门、各单位具体实施，内审部门最终收集归总整改成果，形成整改报告。但在这一整改过程中，会出现“脚踩西瓜皮，滑到哪里是哪里”“你改你的，我改我的”等情况，比如针对国家审计发现的项目招投标不规范问题，多家子公司均存在类似问题，但整改实务中，各单位制定的整改措施标准不一、侧重点不同、问责程度不同，对同一问题整改未建立统一的标准，导致整改效果大打折扣。

(三)审计整改沟通机制欠缺

审计整改协同未建立便捷的长效沟通机制。目前，在国家审计离场后，与被审计单位的沟通交流将大打折扣，仅仅依赖于不定期的临时交流，比如电话，沟通交流的不顺畅使双方对于整改目标、整改范围、整改的结果等信息出现偏差，容易导致整改偏离。未建立顺畅的交流通道，一方面是因为在人们的认知中，国家审计和内部审计天然存在地位上的差异，无形中阻碍双方建立亲密、频繁的沟通模式;另一方面是因为国家审计和内部审计信息化建设不平衡，内部审计信息化起步晚，审计信息化平台未建立，导致国家审计的结论和建议、内部审计整改结果及整改资料未能及时传递，国家审计机关无法随时对内审整改结果进行监督评价，也无法对内部审计进行及时指导帮助。

三、审计整改协同的实现路径探索

(一)国家审计加强监督指导，规范认定标准

(1)指导企业完善整改工作机制。从国家审计整改机制出发，综合考虑国家审计对企业内部审计整改成果的利用和风险控制，加强对内部审计整改的监督指导，督促企业完善组织架构，建章立制，规范审计发现问题整改到位和责任追究的认定标准，运用各种审计整改手段落实审计整改。

(2)抓住审计过程的整改时机。加强审计整改现场沟通，充分利用现场强沟通的契机，在审计过程中对国家审计发现的问题进行整改。通过现场沟通交流、咨询指导，明确审计整改措施，整改标准，提交整改结果。一方面有利于加强国家审计对内部审计的监督，深入了解企业经营实际和整改落实情况，对于审计过程中发现的问题，已经整改完成的，原则上可以不再审计报告中反映，有利于减小审计报告篇幅，提高审计报告的针对性。另一方面，企业内部审计能够充分利用国家审计权威性落实审计整改，提高内部审计地位，加强审计整改的效率和效果。

(二)内部审计对标国家审计，完善整改机制

(1)建立企业整改工作机制。企业党委、董事会需高度重视审计整改，成立专门的审计整改工作领导小组和办公室，单位负责人作为整改第一责任人，明确整改牵头部门。细化审计整改各部门职能和权利，结合国家法律法规、企业内部控制规范的基础上，制定切实有效的整改措施、明确整改责任人、确定整改时间节点，把整改工作落实到位，推动国家审计和内部审计发现问题在企业内部整改到位。

(2)建立审计整改督查、联动机制。建立企业审计整改问责机制，督促有关部门认真落实整改，审计整改成果与被审计单位考核、任免、奖惩相挂钩。同时，企业内审部门加强后续审计力度，对于整改不力、履审屡犯的，严肃进行责任追究，确保内部审计发现的问题整改到位。

(三)推动审计信息化建设，实行在线闭环

(1)通过信息化手段推动落实审计整改闭环在线管理。对企业审计报告和国家审计报告实行信息化管理，对审计中发现的重大问题和整改情况，按规定时限内进行整改并上传证明材料，实行在线审核闭环。对于重大违纪违法问题线索已移交纪检部门或司法机关的，若案件正在审理过程中不宜公开等特殊情况，可不作硬性备案要求，审计可以在审计现场时根据工作需要了解有关情况。通过信息化管理，实现国家审计实时监督和指导，内部审计及时了解国家审计对内部审计整改情况的审核和反馈情况，及时进行纠正和完善。

(2)通过审计信息化建设，设置统一规范的审计整改工作流程，使制度表单化，表单流程化，有利于建立审计整改大数据，国家审计和内部审计通过对大数据的分析利用、建立风险清单督导机制等手段，进一步提高风险防范能力，识别重大风险点，优化审计资源配置，降低审计风险，提高审计监督能力。

结语

国家审计与内部审计整改协同，由于双方所处的经济环境、适用的法规制度、履行的职责功能、审计人员素质等存在不同，使得协同效应发挥受到限制，建议完善的整改协同机制，规范整改标准、完善整改机制、利用信息化整改闭环等手段，从而提高审计整改协同效果，进一步发挥审计监督作用。财

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