节假日高速公路免费通行的行政补偿
摘要：高速公路免费通行政策实施六年，着实起到了方便群众出行的作用。应当指出，高速公路经营企业的公路收费权具有物权意义上的私权力性质，但是在惠民政策的光环下，免费通行政策对高速公路特许经营企业造成的损失一直以来缺乏法律法规的层面的补偿性规定，使得该政策备受争议。本文试图提出在新的《收费公路管理条例》中应当设置对特许经营企业因免费通行政策造成的经济损失进行行政补偿的规范性内容和程序。
关键词：免费通行；特许经营；行政补偿
一、引言
自2012年至今，国务院已连续六年实施高速公路重大法定节假日免费通行的政策。①新华网报道称，四个节假日免费，民众将受惠数百亿元。据业内人士进一步分析，按往年四大节日的平均水平，各路桥公司将减少200亿元的收入。西部某城市高速公路运营商对本报称，这四个节假日的收入对各条线路来说约占全年收入的3%～5%。②
该政策的出台在行政决策程序、实体法的内容上甚至宪法层面一直备受争议。③笔者认为，高速公路经营企业经由行政主体特许经营取得的公路收费权具有物权意义上的私权力性质，但是在惠民政策的光环下，免费通行政策对高速公路的经营公司造成的损失却一直缺乏法律法规的层面的补偿性规定从而使特许经营企业难以得到相应补偿④，是该政策缺乏合法性与正当性的核心议题。
笔者认为行政机关应当承担对于公路经营公司损失的补偿责任，可以在《收费公路管理条例》中对免费通行政策行政补偿问题在行政补偿类型、主体、标准以及程序、救济等方面作出具体规定。
二、公路收费权的法律性质
（一）公路收费制度的形成
在我国，公路就是否收费可以分为收费性公路与非收费性公路两种。公路收费制度的形成与我国长期以来依靠贷款、集资款修路，引用社会资本修路的模式息息相关。
从理论上看，高速公路建设运营和管理资金包括政府拨款、政府借债、民间投资、PPP（Public-Private-Partnership，政府与社会资本合作）等形式。但受《收费公路管理条例》的影响，由于不能收费，政府直接拨款修建的公路几乎不会出现，一般都会采取借债或者民间投资的形式。政府收费还贷公路也可以将其收费权转让给经营者，将其转换成经营性公路，所获资金用于偿还公路借债。⑤
这样以来，收费公路又被区分为政府还贷公路与民间投资建设的经营性公路。民间投资的收回，《公路法》通过设置经营性公路收费制度的形式予以确保。政府也可以将收费权转让与经营企业以鼓励其参与经营管理。
（二）公路收费权的私权力性质
公路营运公司对收费公路的收费权源于其与作为行政主体的政府之间签订的公共工程特许合同。公共工程特许合同为公务特许合同的一种。基于公务的特许，行政主体与其他法律主体签订合同，由后者以自己的费用和责任管理某种公务，管理活动的费用和报酬来自使用人的收费，盈亏都由受特许人承担。公务特许合同为行政合同。⑥
公路的所有权属于国家，但是经营管理权由政府特许授权给经营性公路公司。公路的收费权是建立在政府许可基础上的特许经营权，是对国家所有的公路资产依法占有、使用、收益的权利，应受到与其他主体财产权同样的平等保护，不能因为公民的利益而损害经营企业的财产权。
三、免费通行政策行政补偿的法律缺位
（一）《行政许可法》不能有效保障相对人的补偿利益
《行政许可法》第8条规定，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。
经营性公路企业经由行政合同取得收费权也应享有《行政许可法》上的许可变更的补偿利益。
政府对此种行政许可的变更应当受制于《公路法》、《收费公路管理条例》等法律法规的限制，而正是由于对政府信用的高度信任，商业银行才会向高速公路公司发放巨额贷款，同时部分上市的高速公路公司其主要的优质资产也就是受法律法规保障的收费权。⑦
（二）《收费公路管理条例》
《公路法》第68条规定，收费公路的具体管理办法，由国务院依照本法制定。但是一直以来，《收费公路管理条例》对于政府单方面政策原因而导致道路收费企业的经济损失存在缺失。
值得肯定的是，《收费公路管理条例》修订征求意见稿第5条规定，任何单位或者个人不得违反法律和本条例规定，以任何形式非法减损收费公路使用者、投资者、债权人、经营管理者合法权益或者增加其义务。第13条规定，基于公共利益的需要，政府提前终止特许经营合同、实施通行费减免等政策，给经营管理者合法收益造成损失的，应当由相应交通运输主管部门会同同级财政部门报做出决策的政府予以行政补偿。⑧
四、免费通行政策行政补偿的类型与原则
总结各国做法，行政补偿主要有三种类型：一是完全补偿；二是适当补偿；三是公平补偿。在我国法律法规中关于补偿存在不同的表述，概括来看大致有“给予一定的补偿”、“给予相应补偿”、“给予适当补偿”及“给予合理补偿”等提法。⑨
对于行政补偿，当事人在不违背国家利益、集体利益和他人合法利益的前提下，可以自由协商。在我国法上，行政补偿通常也未采取完全补偿的类型。笔者认为，免费通行政策的行政补偿应当采取公平补偿的方式，对于高速公路经营企业因之而生的直接性财产损失予以公平合理的补偿。
在此处，公平合理是指补偿应当与相对人的权益损害相平衡，尽可能完全弥补受害人的损失，但不是完全补偿、等额补偿。公平直接受到社会经济结构及经济发展水平的影响，应建立在社会不断发展的基础上和国家实力所能承受的范围内。
在补偿范围方面，坚持补偿物质损失原则。该原则是指行政补偿范围不包括精神上的损失，只包括物质（财产）上的损失。引起行政补偿发生的是行政机关基于公共利益的合法行为，不同于行政赔偿，因此，国家仅对相对人物质方面的损失即财产损失予以补偿。
除此之外，还须实行公开原则。补偿的依据、过程与结果等应当公开，接受社会各界的监督，确保行政补偿的依法合理进行。
五、免费通行政策行政补偿的规范性内容
（一）实体内容方面
第一，行政补偿的主体。行政补偿基于公共利益而发生，并不是由行政机关的自身行为所发生。但在处理国家与公民的关系时，往往由行政机关代表国家处理具体事务。所以，行政补偿的真正主体是国家，但具体实施机关是行政机关。因而就行政法律关系而言，依然可以将行政补偿主体归入行政主体范围，将获得行政补偿的主体视作行政相对人。⑩ 对于高速公路经营管理企业造成损失的免费通行政策是由国务院制定发布的，那么，根据“有权必有责”，“谁决定谁负责”的责任原则，做出此项行政行为的中央政府应当以中央财政转移支付于公路管理企业。
第二，行政补偿的标准。在行政补偿的标准方面，存在不同的衡量。笔者以为，对于高速公路经营企业，应以补偿直接损失、补偿物质损失和补偿实际损失的原则进行，同时可参照行政赔偿的标准来确定。
第三，行政补偿的方式。在我国，行政补偿方式有两种：一是金钱补偿；二是实物置换。根据损害的不同性质和程度，补偿的方式也应有所不同。免费通行政策对高速公路经营企业造成的损失，是直接性减少了道路收费企业的通行费，这部分费用难以通过采取其他实物置换的方式予以补偿。因此，国家应当以金钱补偿的方式将一定数额的费用支付于企业。
（二）行政程序
行政补偿的行政程序分为主动补偿程序和应申请进行的补偿程序。当行政主体事先知道为了公共利益必须损害私人合法权益时，尽管行为实施是合法的，但必须事先进行补偿，否则不得进行损害公民合法权益的行为。而另外一些合法的公权力行为给人们带来的损害是不能预料、难以预见的，此时，受损害人享有补偿请求权，可以请求行政机关进行补偿。B11
笔者认为，对高速公路经营管理企业进行补偿的程序可以设置为上述两种，一方面在行政主体作出决定，已经明知行政决定对相对人造成损害的情况下，规定应当由行政主体主动地予以补偿；另一方面，针对行政主体因故意或者过失没有预测到损害的发生，或明知有损害而未采取积极行为进行行政补偿的情况下，法律规定相对人有权提出补偿请求，补偿义务机关负有对申请人提出的补偿请求进行审查的义务。然后按照主动补偿程序达成补偿协议或作出补偿或不予补偿的决定，同时告知相对人所享有的行政复议和行政诉讼的权利及其时效。至于对行政补偿的申请应当进行审查的内容，行政补偿义务机关可以参照《国家赔偿法》中有关行政赔偿申请审查内容的规定。
（三）救济条款
目前我国立法对行政补偿纠纷的法律救济涉及较少，笔者认为，对于免费通行政策造成的损失进行行政补偿纠纷的法律救济，也应该在立法中予以肯定。行政补偿行为本身是行政行为，因而自然是“可诉”的。它既适用行政复议，也适用行政诉讼。这一原则的法律依据就是《行政复议法》和《行政诉讼法》。行政补偿行为包括：一是行政补偿决定；二是行政补偿协议的履行。当事人对行政机关作出的行政补偿决定不服，或者对行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除行政补偿协议的，都可申请行政复议和提起行政诉讼。B12（作者单位：宁波大学法学院）
注解：
①国务院国发〔2012〕37 号批转交通运输部等部门制定的《重大节假日免收小型客车通行费实施方案》。
②参见《节假日公路免费路桥公司称减3%》，第一财经日报，2012年8月3日，人民网
http：//finance.people.com.cn/n/2012/0803/c1004-18661300.html，访问时间：2016年6月5日。
③参见秦前红 翟明煜《高速公路免费通行政策的回望与反思——兼论市场经济下依法行政规制》，政治与法律，2013年第7期；张素华 吴亦伟《惠民不能违法——再议节假日免费通行政策》，河北法学，第32卷第11期，2014年11月；孟鸿志 秦祖伟《高速公路免费通行规定之法律反思》，法学论坛，第 6 期（第 29 卷，总第 156 期），2014年11月等等。
④其实，因为免费通行政策的实施，遭受损失的不止路桥公司，还包括中央与地放分权背景下贷款建设公路的地方政府等。
⑤参见《熊伟：高速公路长期收费是否合理合法》，财新网，2015年7月22日，http：//opinion.caixin.com/2015-07-22/100831451.html，访问时间：2016年6月5日。
⑥参见孟鸿志 秦祖伟《高速公路免费通行规定之法律反思》，法学论坛，第 6 期（第 29 卷，总第 156 期），2014年11月。
⑦参见秦前红 翟明煜《高速公路免费通行政策的回望与反思——兼论市场经济下依法行政规制》，政治与法律，2013年第7期。
⑧参见《收费公路管理条例》修订征求意见稿，中新网，2015年7月21日，http：//finance.chinanews.com/gn/2015/07-21/7418385.shtml。访问时间：2016年6月5日。
⑨参见詹明《略论我国行政补偿制度的缺失与完善》，江西社会科学，2006年11月。
⑩参见胡建淼：《行政法学》，法律出版社2015年8月第4版，第718页。
B11参见罗豪才 湛中乐：《行政法学》，北京大学出版社2012年1月第3版，第478页。
B12参见胡建淼：《行政法学》，法律出版社2015年8月第4版，第718页。
参考文献：
[1]胡建淼.《行政法学》[M].北京：法律出版社，2015：718。
[2]罗豪才，湛中乐.《行政法学》[M].北京：北京大学出版社，2012：478。
[3]秦前红 翟明煜.《高速公路免费通行政策的回望与反思——兼论市场经济下依法行政规制》[J].政治与法律，2013，（7）：2-8.
[4]张素华 吴亦伟.《惠民不能违法——再议节假日免费通行政策》[J].河北法学，2014，32（11）：3-4.
[5]孟鸿志 秦祖伟.《高速公路免费通行规定之法律反思》[J].法学论坛，2014，29（156 ）：125-131.
[6]詹明.《略论我国行政补偿制度的缺失与完善》[J].江西社会科学，2006，（11）：188-191.
[7]王子约.《节假日公路免费路桥公司称减3%》[N].第一财经日报，2012年8月3日.
[8]《收费公路管理条例》修订征求意见稿[Z]，中新网，2015年7月21日.
[9]熊伟.《高速公路长期收费是否合理合法》[Z].财新网，2015年7月22日.
作者：宋杨峰
摘 要：不断增长的节假日出行需求给道路交通安全高效通行带来了一定压力，尤其是承担快速、长距离出行服务的高速公路。针对节假日高速公路易拥堵问题，本文从均衡路网流量的角度出发，提出节假日高速公路货车限时错峰出行的管理措施，阐释了实施该措施的理论依据以及实施原则。通过在江苏省部分高速公路的实践应用，验证了该项管理措施能有效均衡节假日高速公路路网流量，提高交通系统效能，有效缓解节假日重点高速公路路段的拥堵问题。
关键词：高速公路;节假日;交通拥堵;货车;限时错峰
随着我国经济持续快速发展和人民生活水平的不断提高，节假日期间出行旅游度假已成为人们追求高品质生活的需求之一。由于高速公路具有通行快速、安全便捷、封闭畅通的特点，成为公众节假日长距离出行的首选路径，因此，节假日的高速公路交通需求量巨大。2018年清明节期间，江苏省日均高速公路网流量达到286.87万辆，五一节假期间，日均高速公路网流量达到322.43万辆。
不断攀升的高速公路节假日出行需求，带来了交通拥堵问题，不仅提高了社会物流和个体出行成本，而且还存在一定的安全隐患。因此，解决节假日高速公路拥堵问题，成为我国交通管理中重点研究的内容之一。许多学者对节假日出行行为、交通管理方案进行了探究。如李婧、王博彬、李妲等人探究了节假日的出行行为特征;穆霄峰在分析了高速公路节假日交通拥堵基本情况和显著特征的基础上，从提升高速公路管理能力、改善高速公路收费策略、加强高速公路应急管理、完善高速公路节假日应急预案等方面提出相关管理建议;周聪在分析节假日高速公路拥堵存在管理问题的基础上，构建了节假日高速公路交通管理的组织架构。
上述针对节假日高速公路的交通管理方案研究都着重强调了交通管理的宏观对策，没有涉及具体的管理措施。本文从高速公路系统管理角度出发，提出一种均衡高速公路路网流量的管理措施—— 节假日高速公路货车限时错峰出行。通过实践证明，该措施可以有效缓解高速公路交通拥堵、提高通行效率、降低交通事故风险，保障高速公路的安全、有序、顺畅。
1节假日高速公路货车限时错峰出行措施的理论依据
解决交通拥堵问题的通常做法是进行大规模的交通基础设施建设。然而，节假日高速公路的交通需求对交通基础设施的要求达到了峰值，如果以其为标准建造基础设施，将会导致绝大多数时间道路基础设施资源的浪费。同时，有限的空间资源也限制了交通基础设施建设的大规模增长。因此，缓解节假日交通拥堵应以提升交通系统效能为目的。
交通需求具有时空不均衡特性，交通设施容量又具有不可储存特性。这些特征使得交通拥堵往往发生在部分路段、部分时间。而其它路段和时间，交通基础设施又处于空闲状态，交通基础设施通行能力不能得到充分利用。因此，均衡路网交通流量，最大化发挥交通基础设施能力，成为一种实用的交通系统效能提升方法，可指导缓解交通拥堵。
节假日期间由探亲、休闲类活动派生出的交通需求量较大，此类交通出行对舒适性要求较强，出行者通常选择在白天出行。货运多出于经济目的，其目标是寻求快速地将货物运往目的地，对出行时段的要求相对较低;同时，各大城市往往都限制货车白天进入市区通行，因此，可通过限制部分路段的白天货运交通流量来削减部分白天的整体交通量，缓解白天的交通拥堵情况。
从交通安全角度考虑，货车限行也有利于降低交通事故。不同车型车辆混合行驶时，车辆之间易产生速度差、易导致车辆之间的冲突，诱发交通事故。节假日期间自驾出行选择的交通工具一般都是小型客车，此类车辆速度快、爬坡能力强，与我国高速公路货运车辆的性能差别明显。因此，节假日高峰期白天限制貨运车辆的出行，对于减少不同车辆之间的速度差、减少车辆间的冲突、降低交通事故风险，也有明显的效果。
2节假日高速公路货车限时错峰出行措施实施原则
从整个交通系统来看，节假日高速公路货车限时错峰出行措施可引导路网流量的重新分布，改善整体系统的交通状况。但该措施易引起受限行者的不满。因此，在必须实施此类措施时，应遵循以下原则。
2.1以最少的限行路段
实现系统效能的最大化
在限行情况下，被限行者必须重新规划行驶路线或时间。如果限行的路段多，受限的出行者将难以在路网中搜寻到合理的替代路径，容易引发被限行群体的不满。因此，在实施该项措施前，应充分调查交通需求和路网运行情况，选择路网中拥堵区域的关键路段实施限行，以减少限行路段，并将交通系统效益最大化。
2.2评估限行路段对其它路段或区域交通的影响
限行路段的设立，导致限行者出行路线发生改变，这部分交通流会给周边其它路段或区域的交通带来影响。对这种影响需要进行仔细的评估，并采取相应的管理方案。
2.3加强公众宣传
路段限制措施实施前，应结合多种手段，将此信息广泛发布。否则，在限行路段的起始处，极易引发交通流混乱，造成交通拥堵，进而使得此限行措施无法取得预期管理目标。
3实例研究
3.1江苏省节假日高速公路货车限时错峰出行措施实施情况
2018年清明节和五一节日期间，江苏省对三座跨江大桥：南京长江第二大桥(下称“南京二桥”)、江阴长江大桥(下称“江阴大桥”)、苏通长江大桥(下称 “苏通大桥”)以及相关路段实行危险品运输车全天禁止通行，黄牌货车早6时至晚8时限时通行，采取“白天走客车、晚上走货车”的管理措施。
江阴大桥是继南京长江大桥后江苏第二座跨江大桥，在京沪通道上既承担了江苏省内短途车辆过江任务，也承担了大量长途过境车辆的过江任务。南京二桥也是比较早的过江通道，是苏北地区进入南京市最便捷的通道。苏通大桥使得苏中、苏北路网与苏南路网连接，实现了江苏沿海及苏北地区与上海市的无缝对接，提供了苏北地区进入苏南及上海的快速通道。因此，这三座大桥作为区域路网中最快捷的三个过江通道，一直是社会公众出行的首选路径，在节假日期间这三座大桥将首先经受交通大流量的冲击，也是整个江苏省高速公路路网中最为脆弱的关键通道。因此，江苏省公安交通管理部门将其作为节假日高速公路货车限时错峰出行管理措施的首要实施对象。在实施节假日高速公路货车限时错峰出行措施前，江苏省交通管理部门做出了以下准备工作。
3.1.1细化管理方案
2017年9月起，江苏省公安厅交通警察总队成立工作专班提前开展调研论证，反复修改完善实施方案，并召开专题会议进行动员部署。南京、无锡、苏州、南通、泰州等地公安、交通运输等部门认真细化了管理方案。货车限时错峰出行交通组织严格遵照“外围提示、途中诱导、近端分流”的原则，通过流量仿真预测，科学采取应对措施。全省设置了20个省际收费站外围提示点，26个省内重点高速公路枢纽、101个高速公路服务区以及重要货运互通途中诱导点，9个枢纽、互通分流疏导点，对黄牌货车逐层引导过滤、梯次疏导分流、总量分步削减。与上海市交通警察总队两次召开协调会，并在节日期间互派联络员，及时沟通信息，加强区域协调。强化与专业导航合作，通过高德导航埋设语音播报点39个，并在五一节假日期间首次使用导航深度干预1 1次。途径各地市也结合实际，采取了针对性强的管控措施，三座大桥主线均实施了物理渠化，苏通大桥针对潮汐现象实施了借道通行。南京市交通警察支队在绕城公路高桥门枢纽、马群立交、华电立交、二桥收费站增设4个强制分流点，南通市交通警察支队在与分流疏导点对接的地面道路利用第一车道开辟临时停车区，方便货车临时停放。
3.1.2全面深入宣传
节假日前，江苏省交通警察部门通过报纸、电台、电视台和门户网站等传统媒体以及手机短信、“双微”平台、高速公路可变情报板、高德、百度导航同步推送等方式，全方位、高密度宣传货车错峰出行有关措施内容，“一路三方”召开新闻发布会，组织民警深入货运企业、场站进行宣讲，印制公告在高速公路主线收费站、城市主要出入口收费站、服务区张贴，印制宣传手册在三座跨江大桥等主要通道进行发放，组织编制宣传信息和问卷调查在微信朋友圈定向推送。通过全方位、多维度的持续宣传，提高货车限时错峰出行措施的知晓率。
3.2江苏省节假日高速公路货车限时错峰出行措施实施效果分析
江苏省对三座跨江大桥实施节假日高速公路货车限时错峰出行措施后，通过交通指挥中心采集的数据和高德地图数据分析显示，在以下四个方面取得了明显成效。
3.2.1过江通道通行效率明显提升
高速公路路网流量得到了有效均衡。货车限时错峰出行，促使货车通行的格局发生改变，促进了路网流量均衡。两个节日期间三座跨江大桥通行的货车总量明显减少，下降近30%。其中，清明假期限行时段内苏通大桥货车降幅最大，通行黄牌货车4630辆，同比减少76.6%;五一假期限行时段内江阴大桥货车降幅最大，通行货车975辆，同比减少95.48%，如图1所示。全省非限行区域的跨江大桥中润扬大桥、泰州大桥、崇启大桥三座跨江大桥货车流量上升明显，同比上升53.98%，其中泰州大桥货车通行流量上升63.35%，起到了明显的分流作用。
通行速度得到了极大提升。江阴大桥调查数据显示，清明节期间江阴大桥车辆平均行驶速度达到了70公里/小时，同比提高15%;五一期间江阴大桥平均行驶速度73公里/时，同比提高10%。以往返程拥堵最为严重的苏通大桥，在清明期间北往南小时流量4200辆、同比上升13.5%，五一期间北往南小时流量4300辆、同比上升7.5%。
3.2.2相邻路段拥堵程度明显缓解
根据“高德地图”统计，从江苏省全路网来看，清明节3天全路网报警堵点425个，同比下降50%;从限行区域来看，五一节假日期间苏通大桥、江阴大桥、南京二桥三座大桥报警堵点96个，同比下降35.1%。苏通大桥、江阴大桥、南京二桥相邻路段的拥堵长度和车辆排队时间都大幅降低，清明节期间全部退出高德实时发布的全国高速最拥堵路段前十名排行榜，创造了历年最好成绩。G36宁洛高速马群枢纽、雍庄枢纽、G2京沪高速江阴南互通、靖江南互通、G15沈海高速苏昆太枢纽、董滨枢纽、竹行互通、G15W常台高速常熟东、S5常嘉高速白茆互通等9个近端分流疏导点，都没有出现因现场设置不规范、交通组织不到位、货车驾驶人不听指挥等原因造成的车辆积压。除苏通大桥周边的G15W2常嘉高速石牌服务区、G15沈海高速如皋服务区、苏通大桥服务区部分货车滞留等候过桥外，其他服务区均未出现货车大量滞留服务区、溢出后影响主线通行的情况。
3.2.3交通事故总量明显减少
据统计，清明节期间三座限行跨江大桥区域共发生各类交通事故269起，同比下降28.65%，其中涉及貨车事故18起，同比下降80.2%。早6时至晚8时发生事故11起、同比下降82%，晚8时至次日凌晨6时发生事故7起，同比下降76.7%。五一节假日期间三座限行跨江大桥区域共发生各类事故478起，同比下降37.68%，其中南京二桥段同比下降54.92%，江阴大桥段同比下降50.6%，苏通大桥段下降65.25%。
3.2.4社会各界和群众满意度明显提升
货车限时错峰出行措施实施后社会反响良好，没有发生针对节假日高速公路货车限时错峰出行政策的负面舆情炒作。节日期间，没有收到关于该项政策实施引发的群众投诉，媒体现场采访的江苏省和上海市部分群众也对该项政策表示满意和支持，认为该措施实施后通行比以往顺畅很多。江苏卫视新时空栏目对三座跨江大桥跟踪报道了货车限时错峰出行新措施，新华日报、扬子晚报、现代快报等江苏省内主流媒体均对新措施高度关注，并给予积极评价。
4结语
为了缓解节假日期间高速公路交通拥堵，本文从交通系统管理角度创新性地提出了节假日期间高速公路货车限时错峰出行管理措施。该项管理措施通过江苏省的试行，有效均衡了高速公路的流量分布，缓解了节假日期间高速公路的拥堵，对全国高速公路缓解节假日期间的拥堵有一定的借鉴作用。
作者：朱志星 潘洪流 孙卫宁 胡锐
[摘 要]本文主要探讨重大节假日高速公路收费问题，首先建立纳什均衡和一般均衡模型，比较高速公路收费和免费两种条件下的社会总收益，解析免费政策对消费者产生的负面影响。其次，为解决其免费政策代来的降低通行效率的负面影响，通过建立经济模型，考察高速公路最大承载量下通行效率最大化时的收费标准，提出重大节假日高速公路费用打折的构想。
[关键词]纳什均衡；资源分配；效率；社会收益
doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2015.14.129
[
本文关于重大节假日高速公路收费问题，首先建立纳什均衡和一般均衡模型，比较高速公路收费和免费两种条件下的社会总收益，解析免费政策对消费者产生的负面影响。其次，为解决其免费政策代来的降低通行效率的负面影响，通过建立经济模型，考察高速公路最大承载量下通行效率最大化时的收费标准，提出重大节假日高速公路费用打折的构想。
1 不同收费标准下的社会效益
本文通过纳什均衡模型考察节假日高速公路免费政策产生的社会效益，并将其结果与高速公路收费时一般均衡条件下的社会效益进行比较。
1.1 纳什均衡模型分析
本节通对高速免费期间利用者的纳什均衡求解，计算纳什均衡策略时的高速公路利用人数和社会总收益。
（1）假设n辆汽车利用高速公路。
（2）假设高速公路利用者选择对自己最有利的策略。
（3）汽车i的乘坐人数为ki（7>k>1），高速公路利用者的个人收益为由汽车总数量K决定的v（K）。则汽车i的收益为：
ui（k1，…，kn）=v（K）ki 且K=k1+…+kn （1）
（4）当利用高速公路的个人利益随着利用免费公路的人数的增加，会出现交通拥挤，使各人边际成本增加，最终造成一部分车辆减少利用免费高速公路。
假设 v（k）=a-K （2）
汽车i收益可以写成：（a-K）ki
（5）设纳什均衡为K*，且K*=（，…，），其中K*- 转换成。
由公式（1）和（2）可知，汽车i的收益为（a-K）ki ，因为K*为假定的纳什均衡，各汽车i的利益（a-[+ ki ]）ki 最大化是实现纳什均衡的必要条件。
假设y=（a- -x）x，x为通过车辆数，y为消费者收益。实行免费政策时x﹥0，当y取最大值时，x即为K*。由图1可知K*- =，且K*- =可以写成以下关系式： =（a-K*+）/2，整理后可得：=a-K*，由于K*=+…+=n（a-K*），如图1所示。
图1 最佳反应抛物线
K*=[n/（1+n）]a ； =[1/（1+n）]a，i= 1，…，n （3）
所有利用免费高速公路车辆收益总和为：
K*（a-K*）=n[a/（1+n）]2=[4n/（n+1）2]（a/2）2 （4）
1.2 一般均衡
假设在市场机制下高速公路收费产生的消费者收益的一般均衡，满足纳什均衡（3）、（4），同时也满足以下假设前提。①市场机制下社会一般均衡的最佳通行车辆数为KT；②社会最佳通行总人数是社会总收益K（a-K）最大化时的通行人数。
同图1最佳反应抛物线y=（a-x）x，x>0时的最大值即为社会最佳通行人数：
KT=a/2 （5）
此时社会总收益为：KT（a-KT）=（a/2）2 （6）
1.3 两种均衡比较
通过（5）式和（3）式比较可知，KT=a/2；K*=[n/（1+n）]a，得出：
[n/（1+n）]>
因此，只要通行车辆数n>1，就会有KT
[4n/（n+1）]2（a/2）2<（a/2）2
纳什均衡利用条件下，消费者形成的社会总收益过小。因而，社会一般均衡条件下的社会总收益KT（a-KT）大于纳什均衡时总收益K*（a-K*）。一个通行车辆在高速公路上的消费将会影响其他通行车辆的高速公路消费，此时消费边际拥挤成本高，大大消弱消费者的福利。显而易见，市场机制下私人利益最大化的行动原理实现了社会资源的有效分配，而在非市场机制下反而会出现资源非效率分配现象。
实践证明，这项政策对消费者剩余产生了负面影响。以沈阳市高速公路为例，仅2012年9月30日0：00～24：00，7座（含7座）以下小型车的车流量高达62.9万台次，与2011年国庆同比增长了79%，与“十一”前相比增加了135.2%，高出1倍之多。沈阳收费站超过大连收费站，成为全辽宁省“最繁忙”收费站。与往年节假日出行相比，由于节假日免费通行政策，省内的沈海高速公路、京沈高速公路、沈丹高速公路、以及沈吉高速公路等多条高速公路使用频率显著增高，成为车流拥堵的主要节点，变成节假日的“堵途”。交通拥堵直接耗费出行车辆的燃油，增加消费者的出行成本，浪费消费者的时间，导致严重的心理焦虑，造成高速公路设施和环境污染。这些负面外部效应增加了每个出行者的私人成本，降低了出行效率，减少了出行者的福利。
本节仅考虑利用高速公路产生的消费者剩余，而没有考虑高速公路运营管理单位的经济损失。政府制定免费政策的初衷是为了提高通行效率，调节免费期间高速公路交通拥挤的现象。下节，将构建生产者的行动模型，比较免费政策和收费政策两种政策产生的社会总收益，为解决免费政策时交通堵塞带来的经济损失，提出收费打折的构想。
2 高速公路通行费用打折的效果分析
上节已经分析了路面车辆超过高速公路合理承载数，车辆行驶速度下降，增加通行时间，使利用高速的消费者边际成本急剧增加。这种现象违背了政府提高通行效率的初衷，本文假设高速公路可承载的通过车辆数由行车速度和车流密度决定，通过社会经济模型推导出在注重通行效率条件下的高速公路的收费价格，进而推算出折扣率。
从垄断厂商的短期利润的视角来看，高速公路正常收费的价格一般是由边际收益MR和边际成本MC相等时的价格所决定。如图2所示，MC与MR交点对应的通过车辆数Q0，从Q0向对应的需求曲线D做垂线，交点为A的收费价格为P0，平均成本曲线AC与Q0向需求曲线做垂线的交点处C所对应的价格为P1，可知正常收费时公路运营商的超额利润为：π0=（P0-P1）Q0。
为提高通行效率，在满足合理承载能力的同时不造成交通拥挤或降速现象，提出构建收费打折的设想。依据图2所示，已知收费价格P 与平均成本AC的切点是C，边际成本曲线与潜在需求曲线交点在B点，因为实际公路的承载能力是有限的，这里使用车辆通过曲线PA作为汽车通过的实际需求曲线，此时MC与通过需求曲线PA的交点为最大公路承载能力Q2和收费价格P2。Q2即为最大通过车辆数，P2为折扣后的价格。
图2 汽车通过需求曲线
如果高速公路免费，则最大通过量为Q2，价格为平均成本AC，公路运营商的损失为：AC×Q2=P1×Q2。高速公路收费折扣后价格为P2时，P2
本节对公路运营商在收费、打折两种条件下的厂商盈亏进行推算，得出打折价格P2为小于平均成本价格。通过重大节假日高速公路收费打折的方式，政府可以在兼顾通行效率的同时减少公路运营商的经济损失。
3 高速公路费用打折的建议及对策
3.1 完善通行信息发布机制
高速公路的交通状况能实时更新，加强高速公路通行信息的发布和交通引导，将大大减少高速公路管理者和出行消费者之间的信息不对称，缓解高速公路的压力，减少拥堵。政府应加强对公众的道德引导，利用新闻媒体广泛开展交通安全宣传工作。每一个市民都要合理规划安排自己的休假，在公众假期期间减少出行，而在个人休假期间出游通行，以缓解免费通行时期的高速公路交通压力。
3.2 高速公路系统智能化，拥挤路段实施费用打折机制
完善交通智能化信息系统，要在疏导交通拥挤方面，积极采用先进的智能交通系统实时监控高速公路路网的交通流量，尤其对经常出现堵车的交叉口，实施费用打折制度，进行有效疏通，确保高速公路路网流量有效通行；依靠智能化的数据传输电子收费系统（ETC），提高高速公路收费站的处理能力和高速公路的通行效率。
主要参考文献
[1]欧国立，王卫华.公路收费模型及其福利效应分析[J].产业经济研究，2005（6）：1-7.
[2]李怡帆.节假日免收通行费政策的经济学分析[J].经济视野，2013（12）：251-253.
[3]杨春蕾，陈玉冬.城市交通拥堵问题的经济学解析[J].商业研究，2012（3）：161-165.
[4] 邵文穎.节假日高速免费政策分析[J].神州：上旬刊，2013（4）：37-38.
[5]雷霖.高速公路节假日免费政策的实践与思考[J].现代商业，2013（23）：25-26.
[6]曲建晶.关于完善收费公路节假日免费通行政策的几点建议[J].西安文理学院学报：社会科学版，2013（4）：9-13.
作者：李丽 王昕然
2014年高速免费时间为春节、清明节、劳动节、国庆节4个法定节假日。另外值得注意的是由于2014年除夕不放假，除夕当天高速不免费，有车一族如果要在这一天开车赶回家过年，经过高速公路等收费公路，则仍然要缴费。2014年高速免费时间一览：
2014年春节高速免费时间：1月31日0时(正月初一)起至2月6日24时(正月初七)止(2014年除夕不放假，除夕当天高速不免费);
2014年清明节高速免费时间：4月5日0时起至4月7日24时止;
2014年劳动节高速免费时间：5月1日0时起至5月3日24时止;
2014年国庆节高速免费时间：10月1日0时起至10月7日24时止。
2014年高速免费车型有哪些，高速免费时间怎么算
免费车型：按照惯例，2014年高速免费通行的车辆范围仍然是行驶收费公路的7座以下(含7座)载客车辆，包括允许在普通收费公路行驶的摩托车。
免费时间怎么算：按照《重大节假日免收小型客车通行费实施方案》，免收通行费时间以车辆驶离高速公路出口收费车道的时间为准。普通公路则以车辆通过收费站收费车道的时间为准。换言之，收费期间上高速公路，免费期间下高速公路，不会被收费。反过来，免费期间上高速，收费期间下高速，就要收费。
附：2014年放假安排时间表
一、元旦：1月1日放假1天。
二、春节：1月31日至2月6日放假调休，共7天。1月26日(星期日)、2月8日(星期六)上班。
三、清明节：4月5日放假，4月7日(星期一)补休。
四、劳动节：5月1日至3日放假调休，共3天。5月4日(星期日)上班。
五、端午节：6月2日放假，与周末连休。
六、中秋节：9月8日放假，与周末连休。
七、国庆节：10月1日至7日放假调休，共7天。9月28日(星期日)、10月11日(星期六)上班。
2014年放假安排已经公布，2014年元旦放假1天，春节放假7天，除夕不放假，意味着费。那么2014年哪些节假日高速免费呢?根据《重大节假日免收小型客车通行费实施方案》节假日为春节、清明节、劳动节、国庆节等4个国家法定节假日，免费通行天数20天。
2014年春节放假安排为1月31日至2月6日放假调休，共7天。1月26日(星期日)、2月8日(星期六)上班。2014年春节放假安排公布了，那么春节高速免费时间是什么时候?
根据《重大节假日免收小型客车通行费实施方案》来看，2014年春节高速免费时间为1月31日0时起至2月6日24时。值得提醒的是2014年除夕不放假，也就意味着如果除夕夜开车回家，高速不免费……[详情]
2014年清明节是什么时候，2014年清明节是哪天?2014年清明节放假安排是什么?2014年清明节放假高速免费吗，清明节高速免费时间是什么时候?
据悉2014年清明节是4月5日(星期六)，清明节放假时间安排为4月5日放假，4月7日(星期一)补休，放假时间为4月5日至7日。
2014年清明节高速免费时间:4月5日0时起至4月7日24时止……[详情]
2014年五一放假安排时间表是什么?2014年五一怎么放假?2014年五一劳动节放假安排是什么?2014年五一放假期间高速免费吗，五一放假期间高速免费时间是什么?
按照2014年放假安排，2014年五一是星期四，从5月1日至3日放假调休，5月4日(星期日)补班。2014年劳动节高速免费时间5月1日0时起至5月3日24时止……[详情]
根据国务院办公厅12月11日颁布的关于2014年部分节假日安排的通知，2014年国庆节放假安排如下：国庆节：10月1日至7日放假调休，共7天。9月28日(星期日)、10月11日(星期六)上班。
按照免费通行方案，2014年国庆节高速免费，免费时段从节假日第一天00∶00开始，节假日最后一天24∶00结束。
2014年国庆高速免费时间：10月1日0:00起至10月7日24:00止……[详情]
对节假日期间高速公路免费通行问题的研究
【摘要】
伴随着我国的节假日免收小型客车高速公路通行费政策的实施以来，由于不够成熟，产生了很多问题。特别是十一期间，高速公路似乎成了天然的停车场，人们的出行积极性受到了打击，政府部门、高速公路企业和人民群众都叫苦不迭。为什么本来是惠民利民的政策却带来这么多问题，为什么良好的初衷之下却收不到好的效果。本文从研究背景、问题产生的原因及问题的解决方案方面进行研究，以期望能够找到好的解决方案，使高速公路的免费通行真真正正成为高速的免费，人民群众真正成为这一政策的受益者。
【关键词】节假日
高速公路
免费
拥堵
惠民
一.高速公路节假日免收小型客车通行费背景(法律依据)
根据2012年8月初获批的 《重大节假日免收小型客车通行费实施方案》，春节、清明节、劳动节、国庆节等假日免收7座及以下小型客车通行费。
载客车辆，包括允许在普通收费公路行驶的摩托车。
(
免费通行的收费公路范围为符合 《中华人民共和国公路法》和《收费公路管理条例》规定，经依法批准设置的收费公路 (含收费桥梁和隧道)。
各地机场高速公路是否实行免费通行，由各省 (区、市)人民政府决定。
随后，各省市纷纷出台了相应的实施细则，大部分省份明确规定，包括机场高速和桥梁、隧道在内的收费公路都在免费之列。
二.高速公路免费是个惠民政策
高速公路免费，是一个惠民的政策，目的是在节假日公民出行激增的情况下，方便人们的出行。除了免费为出行者减少了经济开支之外，我认为高速公路在节假日免费通行至少还有以下几点好处。
1.高速公路在节假日免费通行，可以起到鼓励人们出行的作用。国家在一年中确定几个多日连休的长假，部分就包含着鼓励人们出行的目的。作为一种 “无烟产业”，旅游业本身是值得鼓励和促进的，它对旅游者本身也有利。
2.其次，高速公路在节假日免费通行，可以起到为其它出行方式分流的作用。
人们进行国内游，可选择的交通工具主要是航空、铁路和公路。其中，航空方式相对较为高端，运力也相对较小，且节假日机票价格较贵。因此相对来说，通过铁路、公路出行仍是国内游的主要方式。
虽然铁路建设这几年势头迅猛，但铁路运力在节假日仍然比较紧张。而如今私车的数量越来越多，租车也日益便捷，高速公路在节假日免费通行，就会促使一些人通过自驾、租车和拼车的方式出行，这也就减小了铁路和公路客运的压力。
3.首先，高速公路在某些时段拥堵，这并非免费情况下才有。不能因为路堵，就否定了免费政策。
其次，这次高速公路的拥堵，其原因和实施初期的 “免费不免卡”有很大关系。停车、还卡，这就人为造成了车辆的停滞和拥堵。再加上车流量增加，必然导致事故的增加。多种因素综合作用下，部分高速公路的拥堵状况较为严重。好在相关部门因应情势，及时调整了免费的具体实施措施，取消了领卡的步骤，使得高速公路拥堵情况有了很大的改善。
4.一项好的措施，还需要很好地落实。具体到高速公路节假日免费通行的实施，还须总结经验教训，不断在具体操作层面加以完善。毕竟这个 “黄金周”是该措施的首次运用，不能因为引发了一些问题，就将这一措施 “一棍子打死”。
三.节假日免费引发诸多问题
目前高速公路普遍收费的情况下，实施 “节假日免费通行”的措施，其初衷虽然很好，但不可避免地也会带来不少问题。
1.高速公路免费作为一种 “福利”，它给予的对象是有问题的从免费通行的对象——小客车——来看，显然不是一种公共交通工具。无论是拥有私车者，还是租车的人，本身应该说都有一定的经济实力，不应是优先给予福利的人群。
2.在道路资源仍显紧张的情况下，将这一“福利”给予小客车，而非大客车，本身亦有悖如今提倡低碳环保的理念。
在道路资源充沛、汽车保有量巨大的一些发达国家，尚且有鼓励人们拼车出行的措施，其目的就是出于低碳环保的理念。因为一辆小客车如果只乘载
1、2人，却同样要占用道路资源和使用能源，是相对来说较不环保的。
而铁路、大客车等出行方式，比小客车出行更为环保，显然应是优先鼓励的出行方式。
3.高速公路在节假日免费通行，必然造成大量小客车涌入高速公路。在道路资源仍然 为紧张的当下，这必然会导致高速公路的拥堵，甚至部分高速公路的严重拥堵。
4.在市场经济条件下，价格机制是调节资源配置的核心机制。
拿交通来说，在地图上的两点之间，往往存在免费道路、收费高速公路等多条道路。在这种 “条条大路通罗马”的情况下，人们会根据价格、路况、到达时间等诸多因素，选择驾车走哪一条道路。
而免费通行的措施，显然打乱了这一原先有序运行的配置机制。人们冲着高速公路的优质路况以及免费的诱惑，一窝蜂地涌入高速公路，造成道路的不堪负荷。高速公路节假日免费通行政策的目的是为了有利于驾车者，可是免费的后果却可能是金钱成本的降低、时间成本的上升，和 “免费”的初衷及人们的预显然有一定的距离。
高速公路的关键在于 “高速”，免费通行如果造成高速的 “低速”，就和人们选择通过高速公路出行的目的背道而驰了。
四、产生原因
本来是利国利民的一项政策，为何会带来如此多的问题，本文主要从三个方面：政府、企业、个人进行研究。
1.政府方面
高速公路重大节日免费政策出台至今一年多，不同季节的四大节假日均已实施，经冷静反思和客观深入分析，基本上可以说这是一项“好心办坏事”政策，出发点很好，但是政府可能是缺乏经验，没有将问题考虑清楚，实际上出现了一系列严重的负面效应，给政府部门、高速公路企业以及人民群众都带来了一定的困扰，影响了人民群众的积极性。
我国高速公路收费制度充分合理地考虑了高速公路的公益性质，但高速公路收费制度是基本的民事制度之一，属于法律范畴，根据我国《立法法》原则，只能由法律以及行政法规进行规定和调整，政府文件无权调整和规定高速公路免费问题。以国务院文件方式出台小客车高速公路免费政策，不符合依法行政原则，埋下了隐患。
其次，由于政企的分开，许多高速公路是企业的经营性资产。政府及交通主管部门对高速公路进行行业和行政管理应遵循政企分开原则。然而从实际情况看，交通运输部主导了小客车高速公路免费政策的制定，这一政策忽略了三种类型收费公路的本质差异，把所有收费公路都视为政府所有的公共财产， 侵害了绝大部分收费公路经营企业的法人财产所有权收益。这在本质上破坏了公路经营企业治理和社会主义市场经济秩序，
在一定程度上就侵犯了高速路公司的产权，造成企业的消极应对。
根据新华社报道，到2011年底，全国公路总里程超过400万公里，承担了全社会75% 以上的货运量和90%以上的客运量。但我国95%的高速路、61%的一级路是收费的[3] ，并且收费过高、设点太多，人民群众饱受高过路费之苦。但
高速路是拿纳税人的钱进行修建的，这样人人都想享受一次纳税人的权利，人人上高速，出现决堤似的车流。
综上所述，重大节日小客车高速公路免费政策看似很美好，但是效果却事与愿违，严重损害法治政府形象，破坏社会主义市场经济秩序和公司治理，侵害上市公司股东利益，降低
人民群众出游的积极性，此外也不符合公共交通优先发展战略和节能减排、生态文明建设战略要求。
2.企业方面
《公路法》第五十九条规定了收费公路的三种类型：“
(一)由县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或者向企业、个人集资建成的公路;
(二)由国内外经济组织依法受让前项收费公路收费权的公路;
(三)由国内外经济组织依法投资建成的公路”。而第六十二条规定“受让公路收费权和投资建设公路的国内外经济组织应当依法成立开发、经营公路的企业”。三类收费公路在所有权以及由此决定的收费主体方面有本质差异，第一类收费公路的所有权归政府，收费主体是县以上政府交通主管部门;后两类收费公路的所有权归企业，收费主体也是企业，公路经营企业对依法投资建成的公路或依法受让收费权的公路享有法人财产所有权，按照社会主义市场经济规律和现代企业制度要求，依法自主经营，自负盈亏， 所以《收费公路管理条例》第八条强调“任何单位或者个人不得以任何形式非法干预收费公路的经营管理”。
由于国家的对于节假日期间高速公路免费的影响，高速公路企业会受到很大的损失。一方面按免费时间计算，四大节假日共20天时间，占全年的5.48%，直接减少公路经营企业全年收入的6%以上;另一方面免费政策刺激小客车涌向高速公路，导致四大节假日“脉冲式”高峰交通量，增加了公路养护支出和管理人员成本，减收增支合计损失金额超过2000亿元。自己的利益受到损失，当然不会提供优质的服务，交通拥堵在所难免，其次由于政府对公司产权的侵害，不让收费，现在的道路不进行维修，以后的路不进行投资，为以后的高速公路发展埋下了祸根。
3.个人方面
一份2012年国庆期间的调查显示高速公路假日出行中，旅游出行比重最高，约占六成，其次为探访亲友出行，约占三成，公商务出行不到一成。在距离200~1000km范围内，大家会比较倾向于高速公路驾车出行，加之高速公路免费，这更增加了人们的出行热情。当小客车司机被问及如果继续收费是否改变出行计划时，约有44.7%的小客车出行会改变，从侧面反映了免费政策的刺激作用。这也反映了人们假期出行的盲目性、连锁性，以及普遍性。由于平日里高速公路路卡多、收费重，过多人有着小市民意识，高速公路的免费，人人都想分得一杯羹,导致高速公路负荷严重。
五、解决方案
对现行高速公路节假日免费政策进行进一步的完善和优化： 1.对于政府
1.推行政策制定和实施的法制化。部分收费公路已转让给民营或外资资本，政府不应恣意干预非政府投资公路的收费权利。为此，从国家层面应考虑给予一定补偿，以体现公平。 2.有机实施高速公路错峰收费。节假日高速公路拥堵主要缘于人们分享免费政策红利的促动，大家一拥而上不仅使得高速公路运行效率下降，而且也容易导致安全事故。 3.将节假日免费改为有差别化的低价收费。高速公路作为稀缺资源实施收费本意在于发挥价格杠杆作用，以调节社会对公共资源的消费，谁“多”受益，谁就应“多”付费。 2.交通部门具体措施
1.协调并配合公安交警部门规范车辆驾驶，督促货车靠右侧车道行驶，不得长时间占用超车道。严厉整治违规占用紧急停车带、违法超限超载等不良和违规驾驶行为。
2.开通所有收费道口，必要时实施复式收费或调整上、下行方向的收费车道，增加流量较大方向收费道口数量。
3.各地公路管理机构还将加强公路巡查，一旦发现有影响公路安全通行的情况，将快速开展公路清障。收费站出现收费纠纷事件，将立即启用快速处理机制。对在公路收费站、服务区以及公路沿线恶意滞留或聚众强行闯卡的车辆，将及时移交公安部门处理。
4. 另外交通拥堵点主要在收费站，尽管不收费，但是仍在“一车一卡”的进行发卡收卡，这样使通行速率慢了很多。因此在免费时除了留出一个对大型客车即货车收费的进出口之外，其他关口均取消收发卡制度，这样对于节省司机的等待时间很有效，并且能够减少工作人员数量，节省管理成本。
3.人民群众
1.对于人民群众来说应该理性出行、错峰出行、安全出行、文明出行。
提前了解道路情况，合理规划线路，比较拥堵的路段，错开高峰时段出行。遵守交通法律法规，不超员、超载，不疲劳驾驶，做到安全行车，文明行车;出行前要全面检查车辆的转向、制动、轮胎、灯光等安全技术性能，携带警告标志牌、千斤顶、螺丝套筒等工具以备急需
2.遇拥堵事件或交通事故，更要坚决遵守交通规则，服从执法人员调度安排，不随意串道，不占用应急车道，防止二次事故发生，保障自己和他人的生命财产安全。注意收听交通广播，如遇到交通事故导致公路拥堵等情况，要适时调整行驶路线，选择就近站点驶离高速公路，通过普通公路继续前行。
六、未来展望
我国节假日期间进行高速公路免费已经进行了两年了，期间带来了很多问题也引起了很多争论，对于高速公路在节假日期间该不该免费、如何免费，怎样使免费政策真的惠及人民群众引起了多方的争论。但是这本身是一个惠民利民的好政策，只是实施时间过短，还在试验阶段，但是随着体制政策的不断完善、经验的不断积累、人民群众的意识不断提高、高速公路企业观念不断进步，我国的高速公路免费政策会越走越远，人民群众会从中真的享受到免费的甜头。
参考文献：
[1] 重庆重大节日免收小型客车通行费实施方案[S]. 北京：交通运输部，发展改革委，财政部，监察部，国务院纠风办， 2012.7.24 [2] 晓丹.第二次免费通行 高速路面依旧大堵车 .观察者 .2013.11.23 [3] 徐根兴.高速路口节假日免费是道考题[N].文汇报
.2013.10.09 [4] 中华人民共和国公路法[S].北京：中华人民共和国中央人民政府， 2004. [5] 胡适之：政府本无钱 高速免费是穷人补贴富人.凤凰网财经
.2012.09.27 [6] 杨硕林.试论中国传统节日的思想教育功能 [J].嘉兴学院学报
.2013.(1) [7] 马俊，胡山川，邵杰，送宛如.特定假日免收小型客车通行费影响调查分析[J]. 公路
.2013.(2) [8] 袁普.节日高速公路拥堵对交通动员能力建设的启示[J].交通备战 .2013.(5) [9] 节假日交通疏堵外国也出狠招 .北方网
.2013.01.01 [10] 张雨.公安部交管局发出节日交通安全预警.人民网-法制频道.2013.09.28
作为收费公路,无论是贷款性质的高速公路还是经营性质的高速公路,道路经营都担负着国家赋予的权力,对高速公路的通行车辆收取通行费,体现了谁使用、谁受益、谁负担的公平原则。
从2012年国庆节开始，春节、清明节、劳动节、国庆节等4个国家法定节假日及其连休日，高速公路免收7座及以下小型客车通行费。这个政策的实施本来是为了缓解节假日缴费时间过长致使交通拥堵，但是，在为节假日免费通行“叫好”的同时，很多民众担忧，免费通行，肯定会刺激更多车辆出行，势必会增加高速公路通行压力，潜在的危险系数增高，安全畅通难以保障。而且高速公路运营公司也叫苦不迭，不仅收入减少，还要增加投入加强安全措施以保证更多车辆安全通行。下面是免费政策给高速公路管理带来的问题及解决免费政策给高速公路运营管理的有效对策。
一、免费政策给高速公路管理带来的问题
1. 没有参考借鉴模式
我国的全国免费通行政策范围广、时间长，各地区具体情况差异也比较大，因此细则制定需要考虑的问题很多。由于没有参考借鉴模式，各省市难免处于“观望”状态。免费通行出来涉及交通部门外，还涉及发改委、交警部门，各部门都有各自的出发点和考虑点，协商需要时间。
2. 增加了高速公路公司的运营成本致使高速公路公司情绪低落
一些高速公路公司的管理人员认为企业筑路收费天经地义，政府如果想实行免费政策，应该首先收回经营权。在国务院的正式文件中，也要求各部门切实做好与收费公路经营者的沟通，争取其理解和支持。另外节假日免费通行政策不光是少收几天钱的问题。大流量带来的道路维护，工作人员是否增加也相继产生。
3. 增加高速运营管理部门的管理成本
目前我国的高速公路上利用免费政策进行逃费的现象越来越严重，偷逃通行费得方法和手段越来越多样化，高速公路运营管理部门的人力、物力和财力成本越来越高，但这也未能有效阻止这类现象进一步蔓延。在一些恶劣天气下，收费员有事要爬到车上去查看货物真伪，极易发生人身安全问题，有些
车主则贿赂收费员而出现腐败问题，带给运营管理部门恶劣的影响。
4. 影响收费秩序
不同的高速公路相应的收费标准是所在省制定并出台的，根据谁使用谁交费的原则和市场进行管理和收费可能会出现一些争论，这些会严重影响收费员工作的积极性和对其人身安全、心理产生负面影响。
二、解决免费政策给高速公路运营管理的有效对策
1. 公安交警未雨绸缪，做好预防事故的准备
切实履行好交通工作职能。 一是严密巡逻防控，强化社会面控制。做到白天见警车，晚上见警灯，努力提高见警率、管事率;二是加大打击力度，确保辖区交通秩序的稳定。要以大型车辆占道行驶、疲劳驾驶、超速行驶作为整治重点;三是严格内部规章制度管理。要进一步加强民警思想教育工作和禁令规章落实情况，严格各项规章制度落实;四是强化值班备勤工作。全体民警要牢固树立一盘棋思想，在工作中坚决执行命令，服从指挥，备勤民警保持24小时通讯畅通，随时准备进入应急临战状态。
2. 加强宣传教育，提醒驾驶员注意行车安全
取消节假日高速收费后，必然会诱增很多车辆进入高速路行驶，所以，做好对拥堵路段的车辆分流很有必要。因此，要及时通过高速公路信息情报板、电视、官方微博、手机短信等多种媒体，及时发布重大节假日期间公路交通出行信息，提前告知并引导公众合理选择出行时间和路线，避免车辆过度集中，导致收费公路拥堵或行驶缓慢。要充分利用大队官方微博，形成强大的交通安全长效宣传教育机制，引导车主、司机做好出游前的准备，使人民群众真正了解节假日出行应当注意的问题，并通过在辖区收费站、服务区等人流相对集中的地方悬挂、张贴提示或警示性的宣传横幅和标语，发放交通安全宣传资料，巡逻警车挂上温馨的警示性宣传牌，从而使广大驾驶人和车主自觉遵守交通法规，确保人民群众出入安全。
3. 加强联防机制，提高应急处置能力
高速公路交通安全是一项社会工程，需要政府支持、多部门协作，在应急事件的处置中尤为重要。要根据《中华人民共和国突发事件应对法》、《高速公路应急管理程序规定》、《江苏省高速公路突发公共事件交通安全应急预案》等法律
规章的规定，整合高速交警大队辖区内各方面的交通安全应急资源，建立起以高速交警为主，相关应急部门为辅的应急机制，与路政、监控中心、施救、消防、气象、医疗等部门，签订相互救援合作协定，开展区域应急联动。遇有应急事故时，高速交警、路政、施救、医院、消防等部门能够第一时间赶赴现场，抢救伤者、恢复交通。通过各司其职，做到出警及时、调度有序、救援快捷、处置规范，最大限度地减少人员伤亡和财产损失。同时，高速公路交警大队要与辖区内市、县级政府的应急指挥机构建立联系协调机制，将高速公路的应急管理体系作为一个子系统纳入地方政府应急管理体系当中，在应急事件的处置中争取地方政府的支持。主要任务在于事先做好预防，减少应急事件发生的概率;做好预备，及时获取应急事件发生的信息;应急事件发生以后，协调各机构快速有效地采取行动，最大限度地降低生命和财产损失，尽快恢复高速公路通行能力，确保安全畅通。
谢谢主席，大家好：
(对方辩友刚才跟我们从XXX角度阐释了在法定节假日实行免费通行政策的种种利处。。。，但是却忽视了一个基础，那就是利为民所谋的基础，无论如何，社会的秩序和群众的人身安全是我们考虑问题的重心所在，如果说给予人民福利的一项政策与这两点相违背了，那么这项政策就应该引起我们的思考了。)让我们来看看这个辩题，高速公路是能适应年平均昼夜小客车交通量为25000辆以上、专供汽车分道高速行驶、并全部控制出入的公路，也就是说，高速公路也有它一定的承载量，超过了这个承载量，就会使其受到损害。而对于法定节假日，不同的地区说法和做法都不一样，但我们需要明确的就是，任何地区设定法定节假日的目的，都是为了人们在感受中华民族文化、历史的同时，也能够获得一定的放松休整的时间。今天我方判断高速公路法定节假日应不应该免费通行的标准就在于其是否真的能够满足社会大众的需求，是否能够达到为人民谋福利的目的。我方之所以持否定态度，理由有以下几点：
第一、在法定节假日实行免费通行政策经实践证明，存在着许多不可调和的问题。由于免费政策的推行，大家纷纷选择在节假日出游，造成了道路拥挤不堪和景区游客泛滥成灾。据相关部门统计，9月30日至10月7日这段时间，全国共发生道路交通事故68422起，存在人数伤亡的道路交通事故2164起，造成794人死亡，2473人受伤。并且，由于车辆拥堵，大多数情况下，救护车消防车和警车在前往事故现场的时候受到了一定的阻碍，这大大降低了救援的效率，一些重伤患者也由于错过了最佳的救援时间，遗憾地离开了人世。再者，全国多地景区出现客流“井喷”，规模震撼，到处摩肩接踵，人潮涌动。甚至在陕西，上万名游客被困华山顶无法下山。面对这些现实问题，我们不得不对这项政策进行反思。
第二、高速公路虽然在法定假日里免费通行，但却没有达到替民众省钱的目的。国家不管出台什么政策，都是秉着为广大人民谋福利的宗旨的，这点我们承认。既然国家出台了这种节假日免费的政策，就表明国家发现了高速公路收费的某些问题，所以想要出台这项政策以缓解矛盾。但是，高速公路在法定节假日免费通行政策的实行，却产生了免费不省钱的现象。为什么会出现这种现象呢?是因为我们没有看到症结所在。想要真正地为国民谋福利，就要从最基础的地方做起。当前高速公路的收费存在问题，我们就应该认清问题关键的所在，从收费标准上着手，而不是靠着那几天的节假日免费一下来解决。作为政府，就应当对现实问题做周全的考虑，找出问题的症结所在，实现真正的利为民所谋!
因此，我方坚持认为高速公路法定节假日不应该免费通行。
1.效率。评判高速公路使用效率的时候是不是只有行车速度这一个依据，不是吧。今年十一，双节重合，我们遇到了意料之中的客流井喷，面对出行需求集中爆发的情况，满足更多人的出行需求才是评判高速公路效率的第一标准。(今年十一，通过免费的措施我们的高速公路做到了，增加的承载量甚至超过了铁路客运的总量)
2.安全。十一出去玩本来就不是一件九死一生的事情，对更多的人来说，事故是未知的，对于未知的事情当然要看发生几率。而今年事故的发生率比去年同期减少百分之四十，您还在为安全担心吗。
3.路桥公司损失。首先，特许经营制度规定，政府保留调整、变更、终止合同的权利，所以免费措施不是违法措施。今年双节，路桥公司利润减少200亿没有错，但是只占其利润总量的百分之1到2.，只是对其利润的合理限制。所以还贷的问题您不用担心。更何况今年出行量的增加带来的是超过万亿的经济收入。两者相较孰轻孰重难显而易见。
(4.饱和。对方辩友告诉我们，去年十一的时候高速公路就已经饱和了。饱和之后增加百分之
五、百分之十的运量是正常浮动，但是今年十一比去年十一增长超过百分之五十您该如何解释，高速公路真的饱和了吗。)
今天我方已经给出例证告诉大家不应该因为拥堵就否定免费措施，也告诉大家免费满足了更多的出行需求，及其拉动的经济增长的作用。
当然我知道，即使我们今天举出再多的例证，摆出再多的数据，也说服不了一个真正被堵在路上的人，毕竟，堵在路上的苦闷是一个人切身的感受。就好像，中秋节的时候一个在路上堵了六个小时才和家人团聚的人永远也理解不了一个回不了家的人是怎样的心情。这是一样的道理。
我们承认，免费在一定程度上加剧了拥堵，这是因为任何一个从限制到开放的政策，一定会经历一个从混乱到有序的过程。比如公园免费，比如公交车自觉投币。
在评判一个政策的时候，很难找到一个完全中立、客观、公正的角度来来给出结果，所以今天我们坐在这里不是作一个评判者，而是要告诉各位一件很简单的事情，那就是高速公路绝不是一件可以随意买卖的商品。
(我们明白，在当今中国的情况下，高速公路的问题很复杂，全年免费绝对是不现实，甚至是不可能的事情，至少在现在来讲。)
我们要让大家知道，在中国，原本应该作为公共交通服务设施的高速公路逐渐变成了一个垄断行业。面对这样的窘况，我们应该去适应它还是去质疑它;当我们在推进高速公路公共服务性能的建设上做出了势在必行的探索的时候，我们应该去支持它还是打压它，我想您的心中自有公断。
攻辩：
1.如果因为免费带来了拥堵就否定免费政策的话，我告诉您，双节交通拥堵的第一原因是放假，是不是也不应该放假呢。
2.没错，假期一定要有。所以，拥堵不能成为否定免费的依据。
在过去的五年中，每年十一，高速公路都堵，今年与往年不同的是，运量由去年的1.2亿增长到今年的1.9亿，如果没有免费通行的话，多出的这7000万出行需求您该怎么解决。
4.再告诉您一个数据，今年双节铁路发送旅客总量才6400万，还不及高速公路的增量。这已经充分说明高速运量的增加对满足人民的出行需求有着举足轻重的作用。
压抑更多人的需求也许真的可以让路不再堵，但是这么做付出的代价是人民对国家的信任，这个代价我们承担不起的。
5.您的意思是这部分需求不该释放，那么再告诉您一个数据，十一期间，这部分出行需求的释放带来经济增量超万亿元。如此大的好处难道您还要忽视吗。
XX高速公路路政大队
2012年“中秋”“国庆”节日应急保畅预案
为贯彻落实《国务院关于批转交通运输部等部门重大节假日免收小型客车通行费实施方案的通知》的要求以及交通运输部相关文件精神，为了积极有效地预防和处臵“中秋”、“国庆”节日期间宁洛高速蚌宁段公路车流高峰，确保节日期间小型客车免费通行工作平稳有序实施，提高预防和处臵应急事件的工作能力和水平，保障高速公路交通畅通、运营有序，根据上级有关精神，结合我大队实际，制定本预案。
一、工作原则
坚持以人为本，把保障人民群众的生命安全，提供优质高效的交通服务作为应急工作的出发点和落脚点。坚持预防为主，做好应对突发事件的思想准备、机制准备和工作准备。坚持路段公安交警、路政、经营公司明确分工，落实责任，加强沟通，密切配合。坚持依法依规、快速高效，严格遵守有关法律法规，提高应急保畅规范化、制度化水平，形成反应灵敏、功能齐全、协调有序、快速高效的应急管理体系。
二、组织机构及工作职责
成立假日应急指挥部，负责宁洛高速公路蚌明段中秋国庆假日期间突发事件的应急处臵工作。
应急指挥部 成员如下：
1 组长：XXX 副组长：XXXX 成 员：XXXX XXXXX XXXX XXXX 指挥部工作职责：
1、具体负责预防和处臵应急工作的信息收集、组织协调、督促检查、综合反馈等全面工作。
2、研究制定应急处理突发事件的方法和措施;
3、决定启动和终止应急状态和应急处理行动，重要时间节点，如免费模式启动、终止等时段，在岗及时处理突发情况;
4、接收上级有关部门的应急指挥指令，报送突发事件情况，传达上级有关部门的决定;
5、应急处臵在免费时间节点上或其他各种原因导致的严重交通拥堵情况以及各类突发事件，做到快速反应，迅速处臵。
指挥部下设7个工作小组：
1、滁宁段路面巡查、事故处置小组 组 长：XXXX 成 员：XXXX 车 辆：XXXX 职 责：主要负责节日期间宁洛高速公路南京至明光段的日常巡查、安全隐患排查与整治工作，密切注意高速公路各路段的路况及车流情况，出现交通事故、车流堵塞等情况时，及时处臵并向应急领导小组报告。
2、蚌明段路面巡查、事故处置小组 组 长：XXXX 成 员：XXXXX 车 辆：皖XXXX 职 责：主要负责节日期间宁洛高速公路明光至蚌埠段的日常巡查、安全隐患排查与整治工作，密切注意高速公路各路段的路况及车流情况，出现交通事故、车流堵塞等情况时，及时处臵并向应急领导小组报告。
3、XXX收费站维序小组 组 长：XXX XXX 成 员：XXX XXX 车 辆：皖XXX 职 责：负责节假日期间宁洛高速公路XXX收费站交通指挥疏导，引导收费车辆与免费车辆分道行驶，对聚众强行闯卡、恶意滞留的车辆尽快进行处理，确保收费站周边区域交通畅通有序。
4、XXX收费站维序小组 组长：XXX 成员：XXX XXX 车 辆：皖XXXX 职 责：负责节假日期间宁洛高速公路XXX收费站交通指挥疏导，引导收费车辆与免费车辆分道行驶，对聚众强行闯卡、恶意滞留的车辆尽快进行处理，确保收费站周边区域交通畅通有序。
5、XXX收费站维序小组 组 长：XXXX 成 员：XXXX 职 责：负责节假日期间宁洛高速公路XX收费站交通指挥疏导，引导收费车辆与免费车辆分道行驶，对聚众强行闯卡、恶意滞留的车辆尽快进行处理，确保收费站周边区域交通畅通有序。
6、XXX施工点维序小组 组 长：XXXX 陆XXX 成 员：丁XXX 朱XX 车 辆：皖XXX、皖XX 职 责：负责节假日期间宁洛高速公路XXX施工点交通指挥疏导，引导施工路段车辆有序行驶，确保交通畅通有序。
7、内勤小组 组 长：XXX 成 员：XXXX XXXX 职 责：负责节假日期间日常政务、信息报表填报、宣传报道采集、上传下达、后勤保障等工作。
三、假日期间日常工作综合预案
1、全员在岗，保障信息畅通。大队全体人员放弃休假，全员在岗，24小时值班，8辆巡逻车全部压到路面。指挥部成员手机及值班手机24小时开通，指挥部与经营公司保持信息畅通、了解实时路况、车流情况。各小组要做好信息反馈工作，道路拥堵、重特大事故及时
4 报送内勤。
2、及时发布道路通行情况。会同公安等部门，及时发布重大节假日期间主要道路通行信息，提示引导驾驶人和旅客合理选择出行方式、时间和路线，避免车辆过度集中。
3、公安交警、经营公司、路政统一部署，细化分工，落实责任，加强沟通，密切配合。各方保证巡查频率，发生交通拥堵或其他突发事件时尽快到达现场进行处理。
4、做好收费站广场的交通疏导与秩序维护工作。滁州、黄泥岗收费站由蚌宁高速公路路政大队负责，十二里半、曹庄收费站道口和嘉山服务区广场秩序由交警三大队负责，三界收费站由交警四大队负责。
5、做好交通疏导标准标牌排放工作。督促各收费站在收费广场适当位臵设臵临时交通标志和交通诱导设施，指引车辆分车道、分车型进入收费站。
6、加强道路隐患排查及养护。9月25—28日期间，对全路段进行一次安全隐患排查与整治工作，确保道路设施完整、路面状况良好。
7、加强涉路工程安全监管。一方面要求施工养护单位根据实际情况灵活调整工期;另一方面，对于重大的涉路许可工程，要求其施工工期避开节日期间车流量高峰，确保道路行车安全。对必须在节日期间进行的养护施工，尽量在清晨等车流量较少的时间段进行，同时严格依照规范布设作业区，并增加安全人员配臵，确保养护施工安全。
8、后勤保障、日常政务由内勤负责。保障信息的上传下达、宣
5 传报道采集、道路拥堵、重特大事故要及时上报综合管理系统，保障各小组成员饮水、食品供应。
四、专项应急处置预案
(一)路段保畅应急预案
责任部门：XXX路面巡查、事故处置小组
XXX路面巡查、事故处置小组
1、加强假日期间道路日常巡查。两节假期提高巡查频率和力度，每天上下午各巡查1次。巡查主要内容包括车辆通行情况，路面有无障碍，路面桥面、交通安全设施等完好情况，并做好全面的巡查记录。对影响交通安全的道路病害及设施缺损要及时通知运营公司组织抢修。
2、做好事故处理工作。一旦发生交通事故，要快速出动、快速施救、快速清障、快速恢复交通，严防发生次生事故，严防造成交通拥堵。
3、配合公安交警部门，加强公路交通行车秩序维护和安全监管，规范车辆驾驶行为，严查等待车辆违法停车占用应急车道甚至行车道，确保道路畅通。
4、对一旦拥堵情况，通过各种方式向公众发布预警，采取分流和诱导等交通管制措施。
(二)站口保畅应急预案 责任部门：XX收费站维序小组
XXX收费站维序小组
6 XXX收费站维序小组
1、对于进入收费广场的车辆，要提前进行交通疏导和分道行驶，避免交费车辆和免费车辆在收费站广场混行并频繁更换行驶车道，从而加剧收费站前的交通拥堵。
2、严禁车辆在排队进入收费站前加塞、随意变更车道，并督促车辆通过收费站后快速驶离收费广场，禁止车辆在收费广场附近停车、等靠，以确保收费站周边区域交通畅通有序。
3、加强公路交通行车秩序维护和安全监管，规范车辆驾驶行为，严厉整治违规占用紧急停车带、违规停车、违规超车、违法超限超载等不良和违规驾驶行为，确保车辆安全通行。
4、服从领导安排，积极配合协调其他各组的工作。
(三)施工安全应急预案
责任部门：XXX上跨施工点维序小组
1、合理设臵导向牌和安全标志。施工作业期间，在施工点附近互通、收费站等地点设臵导向标志牌，温馨提示司机选择合适的行驶路线，缓解因施工给高速公路带来的通行压力，按照施工作业的要求，摆放好安全锥筒及安全提示牌。
2、是加强对施工车辆的管理。将各施工单位的施工车辆信息备案，加强对施工车辆驾驶员的安全教育，杜绝施工车辆随意调头、逆行以及随便停放情况的发生。
3、加大巡逻和检查力度。建立施工点24小时轮班巡查制度，通过流动巡查与定点执勤的方式对施工点进行维持秩序，路政人员加大
7 对施工点附近的巡逻力度，车流量大时，及时有效的疏导交通，确保道路安全畅通;不断对施工路段进行检查，及时发现存在的安全隐患，保证了施工路段的行车安全。
二〇一二年九月二十七日
推荐阅读：
高速公路节假日免费（推荐9篇）05-16
节假日高速公路免费（共9篇）11-20
我国重大节假日高速公路免费政策利弊分析09-12
社区节假日应急预案03-26
政协机关节假日值班制度06-01
节假日安全管理规定09-24
节假日活动策划方案09-28
节假日安排（精选6篇）04-05
节假日值班通知（精选6篇）06-08
节假日物流预案（推荐6篇）06-18
