行政复议法释义

第1篇：行政复议法释义

释义 行政复议范围

第二部分 释义 第二章 行政复议范围

第六条 有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：

(一)对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的;

(二)对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的;

(三)对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的;

(四)对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林。山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的;

(五)认为行政机关侵犯合法的经营自主权的;

(六)认为行政机关变更或者废止农业承包合同、侵犯其合法权益的;

(七)认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的;

(八)认为符合条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的;

(九)申请行政机关履行保护人身权利、财产权利或者受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的;

(十)申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的;

(十一)认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。

【释义】 本条规定了可以申请行政复议的具体行政行为的范围。

具体行政行为是指行政机关针对特定公民、法人或者其他组织作出的影响其权益的决定或者措施的行为。对下列具体行政行为不服的，可以申请行政复议：

一、行政处罚

行政处罚是指具有行政处罚权的行政机关或者组织依照法律、法规以及规章的规定对公民。法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为给予的制裁。我国大量的行政管理法律、法规和规章都规定有行政处罚，1996年3月17日八届全国人大第四次会议通过的《行政处罚法》系统地对行政处罚的设定、种类、实施机关、处罚程序等作了规定，是行政机关实施处罚的主要法律依据。行政机关在对公民、法人或者其他组织实施处罚时应当严格按照行政处罚法和其他有关行政管理的法律、法规和规章的规定，否则，公民、法人或者其他组织就可以申请行政复议。行政处罚法规定的行政处罚种类有警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等六类。这也是本项规定的内容，公民、法人或者其他组织对这些行政处罚不服的，都可以申请行政复议。

二、行政强制措施

行政强制措施是行政机关为了预防或者制止违法行为，对公民、法人或者其他组织的人身或财产采取的强制约束的具体行政行为。行政强制措施可以分为对人身的强制措施和对财产的强制措施两种。对人身自由的强制措施包括劳动教养、收容教育、收容遣送、强制传唤、强制戒毒、强行约束、强制带离、强制搜查等，对财产的强制措施包括查封、扣押、冻结财产等。行政强制措施与公民、法人或者其他组织的人身权或财产权密切相关，行政机关应当严格依法作出。目前，我国还没有一部统一的行政强制措施法，有关行政强制措施的规定散见于一些单行的法律之中，实践中还存在许多问题，侵害公民、法人或者其他组织的合法权益的现象还时有发生。对行政机关作出的上述行政强制措施不服的，都可以申请复议。

此外，还有一种与行政强制措施相近的行政行为，即行政强制执行。行政强制执行是指公民、法人或者其他组织不履行行政义务时，行政机关依法强制其履行，或使之达到与履行义务相同状态的行为。行政强制执行措施有直接强制和间接强制，直接强制包括对物的强制如强制划拨、强制收缴、强制拆除、强制销毁、强制收兑等，对人的强制包括强制拘留、驱逐出境等;间接强制包括执行罚和代执行。代执行是义务人不履行义务时，行政机关请第三人代为执行，费用由义务人承担的执行方式;执行罚是指义务人不及时履行而他人又不能代为履行义务时，行政机关为促使其履行而采用的科处新的金钱给付义务的强制执行方式。虽然行政强制执行是为了保护行政决定的履行而采取的强制措施，但错误的执行措施同样可以侵犯公民、法人或者其他组织的人身权或财产权，因此，也需要给予救济。依照我国现有的强制执行制度，行政强制执行主要由行政机关向法院申请强制执行，但是也有少数行政机关法律赋予了其强制执行的权力，如公安、海关、税务等行政机关。对于法院依照司法程序采取的强制措施，当事人可以通过司法途径寻求救济;对行政机关违法采取强制执行措施的，当事人可以通过司法途径寻求救济，也可以申请行政复议寻求救济。

三、对许可证、执照、资质证、资格证等证书的变更、中止、撤销行为

许可证和执照是指行政机关根据相对人的申请颁发的允许其从事某种活动的书面证明。许可证和执照的适用范围非常广泛，涉及社会生活各个方面。资质证一般是指企业或其他组织能够从事某种活动的能力证明。主要是在一些特定行业实行，如建筑业对建筑企业的资质要求。资格证书是公民具备某种能力的书面证明，也是其能够从事某项工作的前提条件。主要是对一些职业的要求，从事律师职业要有律师资格，从事医师职业要有医师资格，从事注册会计师职业要有注册会计师资格等。许可证、执照与资质证、资格证在性质上有一定区别，颁发许可证和执照是一种行政许可行为，而颁发资格证、资质证是行政认可行为或证明行为，是公民或组织具备某种条件或者具备某种能力的证明，在有些情况下，它是取得许可证或执照的前提条件。但是，不管是许可证、执照，还是资质证、资格证，都是公民、法人或者其他组织能够从事某种活动的所必需的，没有这些证书，公民或组织就不能从事相应的活动。因此，法律对取得这些证书的公民、法人或者其他组织的保护也应当是相同的。除法律、法规明确规定的情形外，行政机关不得违法变更、中止、撤销公民、法人或者组织的许可证、执照、资质证或资格证。对行政机关作出的有关资质、资格等证书变更、中止、撤销的决定不服的，可以申请复议。

四、行政确权行为

根据我国宪法规定，矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有外，属于集体所有。对于国有和集体所有的自然资源，公民、法人或者其他组织可以依法取得使用权。根据土地管理法、草原法、森林法、渔业法、矿产资源法等法律的规定，对土地、矿藏等自然资源的所有权或使用权予以确认和核发证书，是县级以上各级人民政府的法定职权。公民、法人或者其他组织对各级政府关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等的所有权或者使用权的决定不服的，可以申请行政复议。

需要注意的是，本项列举的自然资源中增加了“海域”，这是宪法中没有明确列举的，但也应当包括在宪法规定的“等”之内。海域的所有权属于国家，但公民或集体可以获得使用权，我国在领海和毗连区法、专属经济区和大陆架法以及渔业法、水法等都涉及到海域的管理和利用。因此，对行政机关作出的关于海域的使用权不服的，也可以申请行政复议。

五、侵犯经营自主权的行为

这里的经营自主权主要是指法律、法规赋予国有企业或集体所有制企业对所经营财产的占有、使用、收益和处分权、生产经营计划权、物资选购权、财务管理权、劳动管理权、产品销售权、工资津贴管理权、经营方式选择权等。赋予企业经营自主权是搞活企业的必要措施，保护企业的经营自主权，使企业真正成为自主经营、自负盈亏的商品生产者和经营者，是建立社会主义市场经济的内在要求，是深化经济体制改革的重要环节。企业的经营自主权也是法律、法规赋予企业的法定权利，因此，企业的经营自主权受法律保护，行政机关干预企业的经营，侵犯企业的经营自主权，企业可以申请行政复议。

私有企业、中外合资企业、中外合作企业、外资企业因所有制不同，企业所享有的经营自主权的范围也不一样，它们的经营自主权同样也受法律保护，如果行政机关干预其生产，侵犯其经营自主权，也可以申请行政复议。

六、干涉农业承包合同的行为

农村承包经营责任制是我国改革开放以后在农村推行的一项重要经济政策，它是由村(组)集体经济组织与其内部成员或其他承包者之间通过签订承包合同的方式，确立双方在生产、经营和分配过程中的权利义务。实行承包经营责任制是我国农村改革的一项成功经验，1993年7月2日第八届全国人大常委会第二次会议通过的《中华人民共和国农业法》以法律形式肯定了这种经营方式，该法规定，国家稳定以家庭联产承包为主的责任制，完善统分结合的双层经营体制。集体所有或者国家所有由农村集体经济组织使用的土地、山岭、草原、荒地、滩涂、水面可以由个人或者集体承包从事农业生产。个人或者集体的承包经营权，受法律保护。发包方和承包方应当订立农业承包合同，约定双方的权利和义务。九届人大第二次会议通过的宪法修正案进一步肯定了这一经营方式，该修正案第十五条规定农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制。这是对我国农村改革成功经验的总结。但是，在实践中，一些地方的乡、镇政府对农业承包经营活动进行干预，擅自变更或者废止农业承包合同，侵犯了农民的经营自主权和财产权。因此，行政复议法将行政机关变更或者废止农业承包合同的纳入复议范围。

七、违法集资、征收、摊派等要求履行义务的行为

在我国，权利义务都是依法确定的，对于法定义务，公民、法人或者其他组织应当认真履行;不履行的，行政机关可以依法强制其履行。但是，行政机关无权要求公民、法人或者其他组织履行法定义务以外的其他义务，否则就是侵犯他们的合法权益。行政机关违法要求履行义务的行为有多种，其中最主要的是乱集资、乱收费、乱摊派，人们称之为“三乱”。据统计，每年各种行政收费就与国家税收大致相当，人们形容是“税收轻、利息重、滥摊乱收无底洞”。“三乱”的原因，一部分是因为税收制度和财政体制存在一定问题，财政收入不能保证不断膨胀的行政机关的正常开支，行政机关就运用手中的权力，收取各种费用，用于事业费用或单位福利;有的是一些地方政府违背量力而行的原则，在地方财政困难、经济脆弱的情况，急功近利，追求“政绩”，不顾企业、个人的承受能力，向企业、个人乱集资、乱摊派，搞建设，办教育等。“三乱”行为干扰了国家正常的财政、税收制度，加重了群众的负担，损害了政府形象，败坏了社会风气，为腐败提供了温床。虽然国家三令五申禁止“三乱”，但仍然是有令不行，有禁不止。行政复议法将违法集资、征收财物、摊派费用等纳入复议范围，是通过行政复议的方式，制止“三乱”行为，从而保护公民、法人或者其他组织的合法权益。这里的“违法要求履行其他义务”是指违法要求承担“三乱”以外的其他财产或劳务负担。

八、不予颁发许可证、执照等许可行为

行政许可是行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，作出允许其从事某项活动的行政行为，是行政管理的重要手段。在我国，法律、法规和规章中规定了大量的行政许可，涉及到经济、文化、环境、卫生、资源以及公民安全和公共秩序等社会生活各个领域，许可的形式包括颁发许可证、执照、资质证、资格证、准许证、特许证、登记证等证书形式，还包括审批、核准。注册等非证书形式。无论是证书形式还是非证书形式，非经许可，公民、法人或者其他组织就不能从事相应的活动，因此，依法取得许可是公民、法人或者其他组织的权利。如果符合条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的，公民、法人或者其他组织可以申请复议。需要注意的是，目前我国还没有对于行政许可的法律，所以行政许可工作还不规范，存在一些问题，行政许可的形式较多，本项规定只列举了行政许可的一些基本形式，对没有列举的其他行政许可形式，公民也可以申请复议。

九、未履行保护人身权利、财产权利或者受教育权利的行为

人身权利是指没有直接经济内容，与公民人身相关的权利，它包括人格权和身份权。其中人格权包括姓名权、名誉权、荣誉权、肖像权等。财产权是指有一定物质内容，直接体现为经济利益的权利，主要包括所有权及其他物权、债权和知识产权等。受教育权是指公民达到一定年龄并具备可以接受教育的智力时，通过学校或者通过其他教育设施和途径学习科学文化知识的权利。人身权利、财产权利和受教育权利都是受宪法保护的公民权利。我国还制定了一系列法律、行政法规，作出了更具体的规定，将保护公民、法人或者其他组织的人身权利、财产权利或者受教育权利的职责具体落实到不同的行政机关，如保护人身权利、财产权利主要是公安机关的职责，保护受教育权利主要是教育行政部门的职责等。公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护人身权利、财产权利或者受教育权利的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的，属于行政不作为，可以申请行政复议。

十、行政机关不依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费的行为

抚恤金是公民因公或因病致残或死亡时，由本人或其家属依法领取的生活费用。我国的抚恤金主要有两种，一种是遗属抚恤金，发放对象为革命烈士、因工牺牲或某些特殊原因死亡人员的家属;一种是伤残抚恤金，发放对象是因工致伤、致残者本人。社会保险金是公民在失业、年老、疾病、生育、工伤等情况发生时，向社会保障机构申请发放的社会救济金。社会保险金包括养老保险金、失业保险金、医疗保险金、工伤保险和生育保险金。目前，我国的社会保险制度正在建立之中，各项保险制度还不健全。最低生活保障费是向城镇居民发放的维持其基本生活需要社会救济金。建立最低生活保障线制度是现代社会保障制度的重要组成部分，是维护社会稳定的防线。各地根据本地区的经济发达程度和生活水平确定一个最低生活保障线的标准，达不到最低生活保障线的，可以向有关行政机关申请发放最低生活保障费。到1998年5月底，全国建立最低生活保障线制度的城市达到400多个。目前，最低生活保障费主要是由民政部门发放的。无论是抚恤金、社会保障金，还是最低生活保障费，都是公民生活需要的社会保障，行政机关没有依法发放的，都可以申请行政复议。

十一、其他具体行政行为

前十项规定具体列举了可能侵犯公民权利的具体行政行为，但未必全面，还可能出现其他侵犯公民权利的具体行政行为。本项的规定是为了弥补前十项列举不全面可能带来的遗漏，是一项兜底性规定，其目的是为了更好地保护公民、法人或者其他组织的合法权益。它表明只要公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯了其合法权益，都可以申请复议。

第七条 公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：

(一)国务院部门的规定;

(二)县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定;

(三)乡、镇人民政府的规定。

前款所列规定不含规章。规章的审查依照法律、行政法规的规定实施。

【释义】 本条是关于对抽象行政行为的申请审查的规定。

本条所称的“规定”是指行政机关发布的具有普遍约束力的决定、命令等规范性文件，也就是行政机关的抽象行政行为。为了表述方便，以下谈到“规定”时，一般使用“规范性文件”或“抽象行政行为”的概念。

根据我国宪法和有关法律的规定，行政机关有权作出抽象行政行为，具体权限是：国务院根据宪法和法律，有权规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令;国务院各部、委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章;县级以上地方各级人民政府可以规定行政措施，发布决议和命令;省、自治区、直辖市以及省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的市的人民政府，还可以根据法律和国务院的行政法规制定行政规章。乡、民族乡、镇的人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令。抽象行政行为作为行政机关行使行政权的一种方式，无论是制定行政法规、规章，还是发布其他具有普遍约束力的决定、命令，对加强行政管理，完善行政法制和提高行政效率，都是非常必要的。但是，也应当看到抽象行政行为在实践中也还存在一些问题，损害了公民的合法权益，影响了法制的权威和统一。如规范性文件之间发生冲突的现象时有发生;一些部门、地方受利益驱动，通过制定规范性文件抢权力，争利益，乱发文件，违法规定审批、发证、罚款、收费，严重损害了公民的权利，群众反映强烈。但是，现行行政复议制度规定的申请复议的范围是具体行政行为，明确排除了对抽象行政行为的复议审查，公民权益受到损害，不能通过行政复议获得救济。而根据行政诉讼法，法院也无权审查抽象行政行为是否合法。因此，对抽象行政行为造成的损害，从相对人这一方没有一个启动的机制。国务院提交的行政复议法(草案)也没有将抽象行政行为纳入复议的范围，其理由是：按照宪法和有关法律规定，县级以上各级人民政府有权撤销所属部门和下级人民政府不适当的决定。命令;国务院和各省、自治区、直辖市还就行政机关发布的决定、命令等文件的审查制度作了具体规定。只要县级以上人民政府严格履行职责，抽象行政行为存在的问题是可以解决的。同时，解决抽象行政行为存在的问题与解决具体行政行为存在的在复议权限、程序和法律后果上不大一样，很难适用行政复议制度。还有人认为，抽象行政行为不是针对具体的人作出的，不会直接侵害个人的权利，它只有通过具体行政行为才会产生危害后果，因此，公民通过对具体行政行为的复议，就可以保护自己的合法权益。但是，在征求意见的过程中，多数同志都认为，抽象行政行为与具体行政行为密不可分，抽象行政行为是具体行政行为的依据和源头，要纠正违法和不当的具体行政行为，有必要正本清源，从源头开始审查和纠正;现行制度中对抽象行政行为的监督机制虽然存在，但是没有很好地发挥作用，基本上是有备案而无审查，实际工作中违法的抽象行政行为通过监督机制被撤销的很少。一些地方、部门乱发文件、乱收费、乱集资的现象，以权谋私等侵犯公民利益的问题严重，公民的合法权利无法得到保障。行政复议不仅仅是行政机关的内部监督机制，也是公民权利的救济途径，既然抽象行政行为可能侵犯公民的合法权益，应当给公民一个权利救济的途径;而且抽象行政行为适用的范围广，涉及的对象多，一旦抽象行政行为违法，它的危害也大。允许对抽象行政行为申请复议，让公民享有复议申请权，和现行的备案制度并不矛盾，从长远看，也是社会进步的标志。因此，应当将抽象行政行为纳入行政复议范围。行政复议法采纳了多数人的意见，规定公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的规章以下的规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审理申请。这一规定有以下两层含义：

一、对哪些规定可以提出审查请求 行政机关制定的具有普遍约束力的规定的范围很广，包括国务院制定的行政法规、规章以及规章以下规范性文件。但是，纳入复议审查的只是规章以下的规范性文件，排除了对行政法规和规章的复议审查。这是考虑到行政法规是由国务院制定的，层次较高，对国务院制定的行政法规、决定和命令，只能由全国人大常委会行使撤销权。规章是由国务院部门、省级人民政府和省会所在地的市人民政府以及国务院批准的较大市的人民政府制定的，根据国务院的《法规规章备案规定》，它有一套比较严格的备案审查制度，通过备案审查也能解决问题。现在出现问题多的是规章以下规范性文件。因此，本条的规定公民、法人或者其他组织认为规章以下的规范性文件不合法的，才可以提出审查请求，没有规定可以对行政法规和规章根据申请复议审查。规章以下的规定性文件指本条所列举的国务院部门的规范性文件、县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规范性文件以及乡、镇人民政府的规定。公民、法人或者其他组织申请行政复议时，行政机关发现规章的规定与法律、法规不一致时，其审查处理办法仍然依照现行的规章审查制度处理。

二、公民、法人或者其他组织认为规定不合法的，如何提出审查申请

行政机关制定的具有普遍约束力的规定是对不特定的人或事作出的，如果不具体适用到具体的人或事，它并不能产生现实的危害，公民、法人或其他组织如果认为它们违反了法律，可以通过其他途径提出和解决。本法规定能够提出审查请求的只是受依据该规范性文件作出的具体行政行为影响的公民、法人或者其他组织。这样规定也能够避免行政机关陷入不断的纠纷之中。此外，公民、法人或者其他组织还不能单独就规范性文件提出审查请求，必须是在对具体行政行为提出复议申请时，一并提出。也就是说可以在对具体行政行为提出复议申请时附带性提出对规范性文件的审查请求。

第八条 不服行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定的，依照有关法律、行政法规的规定提出申诉。

不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理，依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。

【释义】 本条是关于不属于行政复议范围的规定。

根据行政复议法的规定，对行政机关的下列行为，不能申请复议：

一、行政处分或者其他人事处理决定

行政处分是行政机关对违法、违纪的国家公务员所给予的惩戒。根据《国家公务员条例》的规定，国家公务员对有违纪行为，尚未构成犯罪的，或者虽然构成犯罪但是依法不追究刑事责任的，应当给予行政处分。行政处分分为警告、记过、记大过。降级、撤职、开除。给予国家公务员行政处分，依法分别由任免机关或行政监察机关决定。其他人事决定是指除行政处分外，行政机关在内部人事管理活动中，对国家公务员个人作出的具体人事处理决定，它包括公务员定级、考核等次、降职、免职、回避、晋级、增资、辞职、辞退以及退休等涉及其个人权益的决定。行政处分以及其他人事处理决定属于行政机关的内部行政行为，而行政复议法的目的是解决行政机关在行使行政权的过程中与管理相对人之间产生的行政争议，是为管理相对人提供的一项权利救济途径，是解决外部行政行为争议的一项法律制度。外部行政行为引起的争议与内部行政行为引起的争议在性质、内容等方面都有所不同，因此，在处理机关、程序和后果等方面都不一样，它们适用不同的法律。行政复议法将行政处分和其他人事处理决定不服的，排除在行政复议范围之外，并不是说国家公务员的合法权益不受法律保护，而是有关法律、行政法规已经有相应的规定，如 1957年全国人大常委会批准，国务院颁布的《国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》中规定，国家行政机关工作人员对所受纪律处分不服的时候，应该在接到通知后一个月内，向处理机关要求复议，并且有权直接向上级行政机关申诉。根据国家公务员条例的规定，国家公务员对涉及本人的人事处理决定不服的，可以在接到处理决定之日起三十日内向原处理机关申请复核，或者向同级人民政府人事部门申诉，其中对行政处分决定不服的，可以向行政监察机关申诉。因此，不服行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定的，不需要通过行政复议法寻求救济。这里的法律、行政法规主要是指1957年全国人大常委会通过并由国务院颁布的《国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》、1997年5月全国人大常委会通过的《行政监察法》和1993年4月国务院颁布的《国家公务员暂行条例》。

二、不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理

传统的理论认为行政权不应干预民事活动，民事争议引起的争议应当由社会中介组织或司法机关作出裁决。但是，随着社会事务的复杂化，行政权干预社会生活的广度和深度都在增加。这是行政权扩张的表现，也是社会发展的需要。虽然法学理论工作者对此持谨慎的态度，但行政权对民事活动的干预已是不争的事实，而且还有进一步发展的趋势。尤其是在我国，行政权对民事活动的干预有其历史基础和现实需求。许多法律、法规都规定了行政机关可以对民事纠纷作出调解或处理。行政机关对民事纠纷作出的调解或处理是解决民事纠纷的方式之一，但不是最终，也不是最主要的方式，当事人不服的还可以向法院提起诉讼。因此，为了尽快解决民事纠纷，行政复议法将不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理排除在复议范围之外。 这里应当指出，国务院提请审议的行政复议法草案规定，不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理的，向人民法院提起“民事诉讼”。一些同志认为，有的行政机关作出的调解决定具有一定的约束力，并要求当事人履行，因此，简单地规定向法院提起的诉讼一律为民事诉讼不尽合理，所以在修改中删去了“民事”二字。依照行政复议法的规定，公民、法人或者其他组织不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理的，在向人民法院提起诉讼时，一是可以由当事人决定是提起民事诉讼还是行政诉讼，也可以由法院决定由民事审判庭负责审理，还是由行政审判庭负责审理。

关于行政机关对民事纠纷作出的调解问题。这里的调解，是指行政机关主持的，以法律、法规为依据，以自愿为原则，通过说服教育，促使民事争议双方互谅互让，达成协议的一种活动。它与民间调解和司法调解一起构成具有中国特色的调解制度。对解决民事争议、平息社会矛盾和维护安定团结等方面发挥着重要作用。目前，关于行政调解没有统一的法律规定，因此，实践中的行政机关对哪些民事纠纷可以进行调解，是根据需要灵活进行掌握的，实践中出现较多调解有：基层行政机关对民事纠纷的调解，如农村乡政府、城镇街道办事处的司法助理员、民政助理员等主持的调解;行政主管机关在处理民事纠纷时给予的调解，如劳动行政部门对劳动争议的调解等。也有一些单行法律、法规规定了行政调解，如《治安管理处罚条例》第五条规定，对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁财物等违反治安管理行为，情节轻微的，公安机关可以调解处理。行政调解是实践中解决民事争议的一种便捷方式，调解的结果要靠双方当事人自觉自愿的遵守执行，对当事人没有法律约束力，当事人不执行调解协议的，不能强制执行。因此，它并不是严格意义上的行政行为，当事人对调解协议不服的，可以通过向法院提起诉讼或者向仲裁机构申请仲裁，不能向上级行政机关申请复议。

关于行政机关对民事纠纷作出的其他处理。这里的“其他处理”是指什么，法律没有明确。一般认为，行政机关对民事纠纷作出处理是指行政裁决。1994年通过的《中华人民共和国仲裁法》实施以后，行政仲裁变为民间仲裁，仲裁与诉讼的关系上，仲裁法确定了“或裁或审”的原则，对仲裁决定不服的不能起诉。因此，这里的其他处理不包括行政仲裁。行政裁决是指行政机关作为第三方，依照法律的规定解决与合同无关的民事纠纷的活动。与行政调解相比，行政裁决具有法律效力，但是它的法律效力又不及仲裁，对行政裁决不服的，还可以向法院提起诉讼。对行政裁决是否可申请复议，理论界有不同看法，赞成可以申请复议的认为，行政机关对民事争议的处理行为，体现了行政机关的意志，具有法律效力，属于行政决定的一种，应当允许当事人对处理决定不服的申请复议。对行政裁决不能申请复议的理由是，行政机关对民事纠纷作出处理决定没有最终的法律效力，民事纠纷最终需要由法院作出裁决，如果允许对行政裁决进行复议，可能会拖延民事纠纷的解决。因此，根据行政复议法的规定，对行政裁决不服的，不能申请行政复议，只能向法院提起诉讼。

根据现行的法律、法规的规定，行政裁决主要适用于对土地、草原、水面、滩涂等自然资源的所有权或使用权争议和对专利、商标等知识产权争议，此外，《治安管理处罚条例》、《食品卫生法》、《药品管理法》、《海洋环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《邮政法》、《医疗事故处理办法》等法律、法规也规定了行政裁决。对有的行政裁决可以申请复议，如对自然资源的所有权或使用权争议的裁决，公安机关对赔偿损失和负担医疗费用的裁决;对下列行政裁决，不能申请复议： 第一，有关专利权的民事纠纷。有关专利权的民事纠纷有两种情况，一种是专利侵权纠纷，就是未经专利权人的许可，实施其专利。根据《专利法》第六十条的规定，未经专利权人许可，实施其专利的侵权行为，专利权人或者利害关系人可以请求专利管理机关进行处理。当事人对专利机关的处理不服的，可以向人民法院起诉;另一种是专利权的使用费纠纷。根据专利法的规定，对不履行专利法规定的有关义务的专利权人由国家强制许可他人使用。根据该法第五十七条的规定，取得实施强制许可的单位或者个人应当付给专利权人合理的使用费，其数额由双方商定;双方不能达成协议的，由专利局裁决。对裁决不服的，专利权人可以向人民法院起诉。

第二，有关商标权的民事纠纷。商标权是一种具有财产性质的工业产权，商标权是商标所有人的专有权，根据《商标法》的规定，非经商标所有人的许可，不得擅自在同一种商品或者类似商品上使用与其注册商标相同或者近似的商标、不得销售明知是假冒注册商标的商品、不得伪造、擅自制造他人注册商标或者销售伪造、擅自制造的注册商标标识。有上述情形的，被侵权人可以向县级以上工商行政管理部门要求处理，有关工商行政管理部门有权责令侵权人立即停止侵权行为，赔偿被侵权人的损失。

此外，行政机关根据《邮政法》、《海洋环境保护法》、《水污染防治法》、《药品管理法》、《食品卫生法》、《大气污染防治法》。《医疗事故处理办法》等所作的关于民事纠纷的处理，也不能申请复议，只能向法院提起诉讼。

第2篇：中华人民共和国行政复议法释义

中华人民共和国行政复议法释义：第二十九条

2009-08-10 11:54 来源：我要纠错 | 打印 | 收藏 | 大 | 中 | 小

第二十九条 申请人在申请行政复议时可以一并提出行政赔偿请求行政机关对符合国家赔偿法的有关规定应当给予赔偿的，在决定撤销、变更具体行政行为或者确认具体行政行为违法时，应当同时决定被申请人依法给予赔偿。

申请人在申请行政复议时没有提出行政赔偿请求的，行政复议机关在依法决定撤销或者变更罚款，撤销违法集资、没收财物、征收财物、摊派费用以及对财产的查封、扣押、冻结等具体行政行为时，应当同时责令被申请人返还财产，解除对财产的查封、扣押、冻结措施，或者赔偿相应的价款。

【释义】 本条是对行政复议过程中有关行政赔偿内容的规定。

国家赔偿是指国家机关及其工作人员在执行职务，行使国家管理职权的过程中，因违法给公民、法人或其他组织造成损害、承担责任并给予经济赔偿的制度。国家赔偿分为行政赔偿和刑事赔偿。行政赔偿是指行政机关及其工作人员在实施行政管理中，因违法侵害了行政管理相对人的合法权益，依法给予经济赔偿的制度。

本条第一款的规定与国家赔偿法的规定是一致的。国家赔偿法第九条第二款规定：“赔偿请求人要求赔偿应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议和提起行政诉讼时一并提出。”这项规定赋予了公民法人在复议中提出赔偿请求的权利。

概括的说，赔偿，包括在行政复议中发生的赔偿，需要经过的以下程序，一是赔偿请求人向义务机关提出赔偿请求;二是赔偿义务机关根据请求确认是否存在应予赔偿的情形;三是如果需要赔偿，决定赔偿数额。行政复议中提出赔偿请求与依照国家赔偿法要求赔偿在程序上是有区别的。区别之一，受理赔偿请求的是行政复议机关，即是赔偿义务机关的上一级行政机关;区别之二，对赔偿请求的确认是由复议机关以复议决定来实现的，复议决定撤销、变更具体行政行为或确认该行为违法，也就同时确认受害人(或申请人)有取得赔偿的权利;区别之三，作出行政复议决定时，同时也决定被申请人履行赔偿责任的具体内容，并决定由被申请人执行，不必由申请人再履行一遍手续，确定赔偿与否或赔偿数额。实质上这是在复议过程中，由上级行政机关决定是否赔偿并由下级机关予以执行，如果赔偿请求人对不予赔偿或赔偿数额有异议时，可以将复议机关和被申请人为共同被告提起行政诉讼。

本条第二款赋予了行政复议机关主动履行保护公民法人合法权益的职责，对特定的被确认为违法的行为决定予以赔偿的责任。第一，如果申请人提出复议申请时没有同时提出赔偿请求，在特定的情况下，复议机关可以履行决定赔偿的职责;第二，这种职能的行使不是全方位的，而是特定的，即有以下几类情况时可以发生：一是决定撤销或变更罚款时;二是决定撤销没收财物的处罚行为时;三是决定撤销违法集资、征收财物摊派费用等履行义务行为的要求时;四是决定解除对财产的查封、扣押、冻结的行政强制措施行为时。对除上述之外的其他违法行为虽然可以依法决定撤销、变更或确认违法并可责令重作行为，但却不能以行政复议机关的名义，在申请人未提出赔偿申请的情况下，主动决定给予赔偿。

对符合上述条件决定撤销、变更的具体行政行为可以采取三类措施补救，一类是责令被申请人返还财产，这主要适用于没收财物、罚款等。没收、罚款都是行政处罚性质的剥夺被处罚人合法财产的行为，如果这种处罚经过行政复议被撤销或变更，就是说原具体行政行为不能成立，为纠正错误应当返还错误的处罚，返还被没收的财产或者罚款;另一类是解除强制措施。如果行政机关实施的强制措施被决定撤销，但原实施强制措施的行政机关不采取措施将查封、扣押、冻结的财产返还申请人或者第三人，会在行政复议决定和实际状况之间形成中断，这不利于问题的解决和错误的纠正。这两类情况实质上是消除错误的具体行政行为;第三类是赔偿相应的价款，这主要是指不能偿还原物以补偿相应损失时，应向申请人支付依照法律规定和实际情况确定的赔偿金额。这项工作应按照国家赔偿法的规定办理。

第3篇：中华人民共和国行政复议法释义

目 录

第一部分 绪论

我国行政复议制度的新进展

第二部分 释义

第一章 总则

第二章 行政复议范围

第三章 行政复议申请

第四章 行政复议受理

第五章 行政复议决定

第六章 法律责任

第七章 附则

第一部分 绪论 我国行政复议制度的新进

在现实社会生活中，为有效地维护公共利益和公共秩序，各级人民政府及其工作部门进行着经常的、大量的、范围广泛的行政管理工作，因而使我们的改革开放和经济建设得以顺利进行。由于行政权最终要由具体的行政机关和公务员来行使，某些违法或不当的行政行为难以避免，这些违法或不当的行政行为会对行政管理相对人的权利造成损害，因此，需要给予行政管理相对人一定的权利救济途径。现代法制国家是通过建立行政复议制度和行政诉讼制度为相对人提供救济的。在我国，行政诉讼是由人民法院对引起争议的具体行政行为进行审查，以保护相对人的合法权益，这是一种司法救济，是行政系统外部对行政权的监督形式。行政复议则是与行政诉讼相结合的行政救济制度。它是运用行政机关系统内部的层级监督关系，由上级行政机关纠正下级行政机关的违法或不当的行政行为，以保护相对人的合法权益，是一种行政救济，即行政系统内部对行政权的监督形式。行政复议在范围、程序等方面都与行政诉讼有区别，它以自身特有的优势弥补了行政诉讼制度在给予相对人权利救济时的某些局限性，对相对人权利的保护来得更直接、及时，也更为全面。因此，行政复议是一项发展社会主义民主和保障人权的重要法律制度。

党的十五大提出“依法治国，建设社会主义法治国家。”党的这一主张又被写入新修改的宪法中，成为全体人民奉行和遵守的宪法原则。依法治国基本的、主要的方面是依法行政，而建立和完善行政复议制度，充分发挥行政复议制度的作用，有利于加强行政机关的内部监督，促进行政机关依法行政。

一、行政复议制度的新进展

与我国整个法制建设的进程一样，我国的行政复议制度的建立也经历了一个曲折的发展过程。建国初期，行政复议制度就开始建立，先后在财政、税收、海关等领域实行。50年代后期到60年代初，也有一些法律、行政法规规定了行政复议。此后，随着“左”的思想愈演愈烈，行政复议制度也遭到破坏。进人80年代以后，随着我国民主法制建设的不断进步，行政复议制度也得到发展。据统计，到1990年底，我国已有100多个法律、行政法规规定了行政复议。行政诉讼法颁布以后，为配合行政诉讼法的施行，1990年12月国务院通过了《中华人民共和国行政复议条例》，对行政复议制度作了比较系统的规定，促进了行政复议制度的发展和完善。经过近10年的实践，行政复议工作积累了不少成功的经验，制定行政复议法的条件已经成熟。1998年10月国务院将行政复议法(草案)提交九届全国人大常委会审议，九届全国人大常委会经过第五次、第六次和第九次会议三次审议，于1999年4月29日通过了《中华人民共和国行政复议法》。行政复议法的通过，进一步完善和发展了我国的行政复议制度。

与现行的行政复议制度相比较，行政复议法有以下几个方面的重大进展：

(一)扩大了行政复议范围

我国现行行政复议制度的复议范围比较窄，按照现行的规定，复议申请范围限于法律、法规明确规定涉及人身权和财产权的具体行政行为，与行政诉讼的受案范围大体相同。为了充分发挥行政复议制度在解决行政争议方面的积极作用，促进依法行政，《行政复议法》扩大了申请复议的具体行政行为的范围，根据《行政复议法》的规定，行政机关的具体行政行为，不论是作为，还是不作为，只要公民、法人或者其他组织认为这些行为违法或者不当，侵犯了自己的合法权益，都可以依法申请复议。同现行的复议申请范围相比，明确规定增加的内容有：认为行政机关变更或者废止农村承包合同，侵犯其合法权益的;认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的;申请行政机关依法发放社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的;认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用的;申请行政机关履行保护受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的等。行政复议范围的扩大，提高了对公民权利保护的水平，既是法制进步的要求，也体现了行政复议作为一种公民权利救济制度的独特价值。

(二)将抽象行政行为纳入复议范围

现行行政复议制度的复议范围仅限于具体行政行为，而明确排除了公民对抽象行政行为的复议申请权。这些规定是基于我国当时的情况和法制发展水平考虑的。但随着实践的发展，将抽象行政行为纳入复议申请范围的呼声日益强烈。其理由是：

首先，从理论上来说，任何权利都需要保护和救济，否则就不能称之为权利。既然抽象行政行为存在侵害公民权利的可能性，就应该向公民提供相应的救济途径。我国宪法和法律虽然规定了对抽象行政行为进行监督的制度，但无论是权力机关的监督，还是行政机关的监督，都主要靠监督机关自身来启动，受到抽象行政行为侵害的公民只能举报，提供线索。由于这种举报没有法定的运作程序，以致难以达到预期的目的，妨碍对公民合法权益的保护。

其次，从行政复议的性质上来说，它既是上级行政机关对下级行政机关监督的形式，又是给行政相对人提供的行政救济手段。作为监督形式，行政复议应当是对制定规范性文件和执行法律、法规、规章以及其他规范性文件进行的全面监督;作为救济手段，行政复议应当贯穿行政活动的每一个方面，是对公民因某些违法和不当的行政活动致使其自身合法权益受到侵犯所应得到的全面救济。

第三，从行政复议和行政诉讼的关系上来说，也应当扩大行政复议的受案范围。作为对行政行为的监督制度，行政复议和行政诉讼在宗旨和目的上相同，都是为了维护和监督行政机关行使职权，保护公民、法人和其他组织的合法权益。但是，它们不是同一制度的重复，二者有个分工和协调的关系。行政诉讼(或司法审查)作为司法权对行政权的监督形式，它受一国政治体制、法律传统和法制观念等诸多因素的影响，司法权监督行政权的广度和深度都受限制。行政复议作为一种行政上的救济制度，它有自己存在的特殊价值，它应当能够弥补司法救济的不足，使公民的权益救济不留下“真空”。因此，与行政诉讼相比，它在救济的广度和深度上都应有自己的特色。尤其在目前的行政诉讼制度还存在某些局限性的情况下，更应该体现这一点。

将抽象行政行为纳人复议范围是有宪法和法律依据的。我国宪法规定公民对于任何国家机关和国家机关工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关申诉、控告或者检举的权利，对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理，任何人不得压制和打击报复。同时，宪法第八十九条规定国务院有权改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当命令、指示和规章;改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令。地方组织法第五十九条规定县级以上各级人民政府有权改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。因此，将抽象行政行为纳人行政复议范围，是有宪法和组织法依据的;因此，根据行政复议法规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的规章以下的规定(多属一些规范性文件)不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请。将抽象行政行为纳入复议范围，是行政复议制度的重大进步和创新。

(三)国务院可以作为复议机关受理重要复议申请

根据现行的行政复议制度，对省、自治区、直辖市人民政府和国务院部门的具体行政行为不服申请复议的，由作出具体行政行为的政府或部门管辖，也就是由原机关复议。当初作这样规定是考虑到国务院是最高国家行政机关，主要职责是制定方针政策，从全局上处理行政事务，一般不宜、也难以处理大量的具体行政纠纷。如果规定国务院作为复议机关，可能会影响国务院的正常工作。在实践过程中，这一理由受到越来越多的质疑，一些实际工作部门和理论界的同志认为，由本机关复议自己作出的具体行政行为，实际上是自己作自己的法官，难以保证行政复议的公正性，不利于保护公民、法人或者其他组织的合法权益;国务院作为最高行政机关，对下级行政机关具有最高的层级监督权，这是宪法赋予的权力，由国务院受理行政复议申请，有利于发现和纠正国务院部门和省级政府的违法或不当的行政行为，加强国务院对国务院部门和省级政府的监督，同时也能在各级政府中起到有错必纠的示范作用，从行政管理的全体规模上推进依法行政。因此，行政复议法规定，对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼;也可以向国务院申请裁决，国务院按照本法的规定作出最终裁决。

(四)程序上进一步方便申请人

行政复议是公民权利的一种救济手段，与行政诉讼所提供的司法救济相比，它具有及时、方便、成本低等特点，应当更容易为群众所接受，但是，从行政复议条例实施的情况来看，效果并不理想，大量的行政纠纷并没有通过行政复议这一途径加以解决。据统计，从1991年1月行政复议条例实施到1997年底，全国共有22万件行政复议案件，平均每年只有3万件。而同期行政诉讼案件却逐年上升，仅1998年就达10万件。这表明，行政复议制度的优越性并没有得到充分体现。这里有对行政复议制度宣传普及不够，群众对行政机关信任度不高的原因，也有制度本身的原因。如在管辖上，主要以条条管辖为主，很多情况下，申请人需要到异地去申请，不方便;时限较短，不利于申请人充分的准备等。这次行政复议法的制定，充分地考虑了这些因素，尽量避免程序的司法化，并在以下几个方面作出规定，力图方便群众：

1.在管辖上，原则上让申请人自己选择

行政复议法规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。将选择复议机关的权利交给申请人，可以在一定程度上克服地方保护或行业保护，是民主政治的体现，既公道又科学，也与现行的行政执法体制不矛盾。此外还规定，申请人如果弄不清向哪一个行政机关申请复议，可以向具体行政行为发生地的县级地方人民政府提出行政复议申请，由接受申请的县级地方人民政府转送有关行政复议机关。

2.在申请的形式上，规定了可以口头申请

行政复议法规定，申请人申请行政复议，可以书面申请，也可以口头申请;口头申请的，行政复议机关应当当场记录申请人的基本情况、行政复议请求、申请行政复议的主要事实、理由和时间。

3.放宽了申请复议的时限

行政复议条例规定的申请复议的期限一般是十五天，有的单行法律规定只有五天，时间太短，不利于公民提出复议申请。为了方便公民、法人或者其他组织通过申请行政复议保护自己的合法权益，行政复议法放宽了申请复议的时限，规定公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请;但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限从障碍消除之日起继续计算。

4.行政复议机关受理行政复议申请，不得向申请人收取任何费用

(五)强化了对复议活动的监督，严格规定了复议机关的法律责任

现行行政复议制度得不到有效实施的一个重要原因，是有的行政机关怕当被告或者怕麻烦，对复议申请应当受理而不受理;有的行政机关“官官相护”，对违法的具体行政行为该撤销的不撤销，对不当的具体行政行为该变更的不变更。在制定行政复议法时，注意从提高行政复议的有效性上完善行政复议制度，强化了上级行政机关对复议活动的监督，严格规定了复议机关的法律责任。

由国务院提出法律案并经全国人大常委会审议通过的行政复议法，体现了我国行政复议制度的新进展，也是推进依法行政的新的重大举措。它从国家制度上再一次表明，我们党所领导的人民政府，是全心全意为人民服务的政府，是彻底地为人民的利益工作的。建国前夕，毛泽东同志在论及治国方略时指出：“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈;只有人人起来负责，才不会人亡政息。”我们应当大力宣传普及行政复议法，使之为广大干部和群众所理解和掌握，以加快社会主义民主和法制的进程。

二、行政复议制度的发展过程

我国行政复议制度建立于建国初期，最早的有关行政复议的规定，见之于1950年1月 15日政务院批准、财政部公布的《财政部设置检查机关办法》，该办法第六条规定：“被检查的部门对检查机构之措施认为不当时，得具备理由，向其上级检查机构申请复核处理。”这里的“申请复核处理”，究其实质就具有行政复议的性质。可以说这是建国初期行政复议制度的雏形。1950年12月15日政务院政务会议通过的《税务复议委员会组织通则》，第一次在法规上正式出现了“复议”二字，并明确规定了税务复议委员会的性质、任务及受案范围，标志着我国的行政复议制度的建立，以后，随着有关规定行政复议的法规的颁布，我国行政复议的范围越来越扩大，相继颁布的《印花税暂行条例》、《暂行海关法》等法律规范，都规定了行政复议制度。改革开放以来，特别是进入80年代以后，随着我国社会主义民主和法制建设的不断加快，行政复议制度有了较大的发展，规定有行政复议内容的法律、法规数量日益增多，如《海关法》、《外国人入境出境管理法》、《公民出境入境管理法》、《商标法》、《专利法》、《集会游行示威法》等都规定了行政复议制度。但由于缺乏一部对行政复议制度进行系统规范的法律，总的来说行政复议案件还不多，行政复议制度也不够健全。1989年行政诉讼法公布后，为适应和配合行政诉讼制度的施行，制定《行政复议条例》被迅速提上日程。国务院于1990年12月颁布，并于1994年6月修订的《行政复议条例》，对申请复议范围、复议管辖、复议机构、复议参加人、复议的申请、受理、审理与决定等，都作出了具体明确的规定。《行政复议条例》的颁布实施，进一步规范、健全和发展了我国的行政复议制度，行政复议案件也随之大量上升，我国行政复议制度从此进人一个全面建设和发展的阶段。

经过多年实践，行政复议工作积累了不少成功经验。同时，在实践中还存在不少问题，主要是：第一，行政复议申请范围较窄。按照现行做法，行政复议申请范围仅限于法律、法规明确规定涉及人身权和财产权的具体行政行为，与行政诉讼的受案范围大体相同，没有体现出行政复议的特点。第二，申请行政复议的条条框框较多，公民、法人和其他组织申请行政复议还不方便。例如，目前实行的是以“条条”管辖为主的行政复议管辖体制，老百姓申请复议，往往要到异地，很不方便;又如，现行的复议申请期限较短，一般为15天，还有的单行法律规定只有5天，申请人很容易耽误申请期限;再如，申请复议必须采取书面形式，也限制了一些人民群众进行复议等等。第三，有的行政机关怕当被告，或者怕麻烦，对复议申请应当受理而不受理，或者受理后久拖不决。第四，有的行政机关在复议活动中搞“官官相护”，甚至徇私舞弊，对违法的具体行政行为该撤销的不撤销，对不当的具体行政行为该变更的不变更。为了及时、有效地纠正违法的和不当的具体行政行为，切实保护公民、法人和其他组织的合法权益，进一步规范我国的行政复议制度，制定行政复议法，进一步完善行政机关内部自我纠正错误的监督机制，是迫切需要和十分必要的。因此，第八届全国人大常委会将制定行政复议法列入了立法规划。

根据八届全国人大常委会立法规划，原国务院法制局于1996年3月开始研究起草行政复议法，并就起草行政复议法需要解决的主要问题，征求了部分地方人民政府和国务院部门的意见，并召开座谈会听取部分行政机关和专家的意见。1998年6月国务院法制办将行政复议法(征求意见稿)下发各部门、各地方征求意见，根据各方面的意见，研究修改形成《行政复议法(草案)》。这个草案经国务院常务会议讨论通过，于1998年10月由国务院提请九届全国人大常委会第五次会议审议，国务院法制办主任杨景宇在会上作了说明，会议对草案进行了初步审议。第五次常委会会后，法律委员会和法制工作委员会将草案发中央有关部门、各地方人大和人民政府再次征求意见，邀请中央有关部门、专家座谈，并在青岛市召开会议，专门听取部分地方人大和政府法制部门以及法律专家的意见。在认真研究常委会组成人员和各方面意见的基础上，法律委员会召开会议，对草案进行了逐条审议，并向全国人大常委会提交了《行政复议法(草案二次审议稿)》，提请常委会会议审议。1998年12月九届全国人大常委会第六次会议对行政复议法草案修改稿进行了第二次审议。会后，根据常委会组成人员对几个重点问题的审议意见，全国人大常委会法工委和国务院法制办再次组织到广西、广东、江西进行调研，听取三省区人大、政府法制工作部门和有关部门对草案二次审议稿的意见，对草案进行了修改。1999年4月7日法律委员会对行政复议法草案修改稿进行审议后，将《行政复议法(草案三次审议稿)》提请第九届全国人大常委会第九次会议审议，常委委员们普遍认为，经过常委会的三次审议，草案修改得比较完善。

九届全国人大常委会第九次会议于1999年4月29日对会议审议的法律案进行表决，参加会议的125位常委会组成人员以125票赞成、没有反对票和弃权票的表决结果通过了《中华人民共和国行政复议法》，中华人民共和国主席江泽民发布第16号主席令予以公布，于1999年10月 1日起施行。

行政复议法贯彻了党的十五大关于加强社会主义民主法制建设的基本要求，把行政复议作为行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度和保护公民、法人或者其他组织合法权益的法律救济制度，加以法律化和规范化。行政复议法强调防止和纠正违法或者不当的行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权。完善行政复议制度，对于社会主义民主政治建设，加强行政机关内部监督，促进行政机关合法、正确地行使职权，维护公民、法人和其他组织的合法权益，维护社会经济秩序和社会稳定，从制度上遏制和清除腐败，必将发挥重要作用。 第二部分 释义 第一章

总则

第一条 为了防止和纠正违法或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。

【释义】 本条是关于行政复议法立法宗旨的规定。

行政复议法开宗明义规定了本法的立法宗旨，明确规定有下列三个方面：

一、为了防止和纠正违法或者不当的具体行政行为

行政复议是一项法律救济制度，是一项行政机关内部自我纠正错误的监督机制，其目的就是防止并纠正行政机关以及行政机关的工作人员作出违法的或者不适当的具体行政行为。行政复议法从这一目的出发，确立了行政复议法律制度。

为了防止和纠正违法或者不当的具体行政行为，首先就应当弄清楚什么是行政行为。行政法意义上的行政行为，是指行政主体通过行政人依法代表国家，基于行政职权所单方作出的能直接或者间接引起法律后果的公务行为。从一般意义的理解，行政主体，主要是指国家行政机关。行政人，主要是指依法代表国家行政机关实施行政行为的国家行政机关工作人员。行政机关及其工作人员依照法定职权，代表国家实施行政管理，所作出的行政立法、行政许可、行政处罚、行政措施、行政执行、行政仲裁、行政复议等公务行为，都是行政行为。

1989年我国制定了行政诉讼法，建立了我国的行政诉讼制度。在行政诉讼法中，明确规定：“人民法院审理行政诉讼案件，对具体行政行为进行审查。”对“行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束决定、命令”，人民法院不予受理。这样，就把行政行为划分为具体行政行为和抽象行政行为两类。行政复议法中所规定的“为了防止和纠正违法或者不当的具体行政行为，”明确了行政复议的受理范围，与行政诉讼法规定的受案范围一样，也是审查行政机关的具体行政行为。本法中除明文规定抽象行政行为的条文以外，都是专指具体行政行为。对抽象行政行为，即行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令等行政规范性文件，按照行政复议法规定，可以由公民、法人或者其他组织在对具体行政行为申请行政复议时，一并提出对所依据的有关规范性文件的审查申请，建立起由人民群众启动的对抽象行政行为进行审查要求的监督机制，并根据我国宪法及有关法律、行政法规规定的规范性文件备案审查制度，对抽象行政行为进行审查。这部分内容在后面的释义中将用一定的篇幅作详细讲解。

行政机关实施具体行政行为，一般会对公民、法人及其他组织的权益产生影响，因为具体行政行为都是针对特定的人或物而作出的，都是由行政机关的工作人员直接具体操作，因此，就有可能出现违法现象，有可能作出不适当的行政行为，从而损害公民、法人及其他组织的合法权益。行政复议法遵循行政法基本原则，为防止和纠正行政机关的违法的和不当的具体行政行为，作出了一系列法律规范。行政法的基本原则中有两个重要原则，即合法性原则与合理性原则。合法性原则适用纠正违法的行政行为，而合理性原则适用纠正不当的行政行为。国外大多数国家和地区的行政法律都强调与贯彻这两项基本原则，这两项基本原则贯穿于行政法特别是行政程序法的主要内容之中。

英国的行政法上的合法性原则，主要有两项，即越权无效原则和自然公正原则。越权无效原则的核心内容，是指越权的行政行为不具有法律效力。自然公正原则的核心内容，一是听取对方的意见，即任何人或者团体在行使权力可能使其他人受到不利影响时，必须听取对方的意见;二是不能自己作自己的法官，这是避免偏私的必要程序原则。美国的行政合法性原则，主要表现为基本权利原则和正当程序原则。基本权利原则是指一切组织和个人都必须服从法律，但这种法律必须旨在保护而不是摧残人类固有的基本权利。正当程序原则是指法律的实施必须通过正当的法律程序进行。该原则直接为美国宪法所确立，并由美国联邦行政程序法对其内容作出具体规定。以上两个原则对行政法的直接影响表现在：一切法律、行政行为、司法行为，凡违背人类固有基本权利者不具有约束力;立法、行政、司法行为不通过正当的法律程序无效。

在大陆法系国家，法国行政合法性原则包含了三项基本内容：第一，行政行为必须有法律依据;第二，行政行为必须符合法律;第三，行政机关必须以自己的行为来保证法律的实施。在德国，一是法律至上;二是法律要件。法律至上的中心思想为：一切行政行为必须服从法律，否则无效。法律要件的中心思想为：一切行政权的实施，都必须符合法律的授权，越权无效。在日本，一是法律保留原则，即政府的行政活动必须有国会制定的法律依据;二是法律优先原则，即法律高于行政，一切行政活动都不得违反法律，行政机关制定的规范不得在事实上废止、变更法律。三是司法救济原则，即一切司法权归属于法院，法院具有行政纠纷的终裁权。公民的合法权益受到行政机关的不法侵害时，享有不可剥夺的获得法院救济的权利。

我国法学界认为行政法的行政合法性原则的基本内容，主要有下列五点：第一，行政机关的行政职权由法律设定并依法授予。一切行政行为以行政职权为基础，无职权便无行政。行政职权必须合法产生，即由法律、法规设定，或由国务院或者其他上级行政机关依法授予。第二，行政机关实施行政行为必须依照和遵守法律、法规等法律规范。它要求每一个行政机关既要依法管理行政相对人，又应在其他行政机关的管理中遵守法律、法规和规章。行政机关不得享有法律以外的特权。第三，行政机关的行政行为违法无效。行政机关的行政行为必须合法，违法的行政行为不具有法律效力，无论是实体上的违法，还是程序上的违法，都使行政行为归于无效。第四，行政机关必须对违法的行政行为承担相应的法律责任，这是违法必究精神的体现。第五，行政机关的一切行政行为必须接受人大监督、行政监督和司法监督。任何行政行为必须受到监督和救济，否则任何责任都是空谈。无救济便无权利，无监督便无行政。各级人大及其常委会对同级人民政府行使职权的监督制度、行政复议制度以及行政诉讼制度等，都是这一内容的体现。

行政复议法规定，行政复议机关应当遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则，坚持有错必纠，保障法律、法规的正确实施。这一规定就是贯彻了行政合法性的原则。

行政合理性原则主要是针对行政机关拥有的自由裁量权所确立的法治原则。行政机关作出的行政行为，除了有法律明确具体规定的羁束行政行为外，有相当一部分是属于在行政职权范围内，可以由行政机关自由裁量的行政行为，如在数量控制、范围确定、时限长短、处罚幅度等方面，行政机关享有一定的“自由度”。既然行政机关具有自由活动的空间和权力，必然会因此产生在这个空间范围内作出的决定是否适当、合理、是否公正的问题。如果行政机关没有自由裁量权，则不能保障其有效实施行政管理和应有的行政效率。反之，如果对行政机关的自由裁量权不加限制，则极易发生滥用权力，随意侵害公民、法人或者其他组织合法权益的现象。行政法确立行政合理性原则，目的就是保障行政机关依法行政，在行使自由裁量权的时候，基于合理动机，遵循正当程序，作出合法适当的行政行为。

国外有关行政法的行政合理性原则的表述有所不同，但其精神是一致的。英国大法官解释行政合理性原则，一种说法是，“如此荒谬或者如此错误以致任何有一般理智的人不能想象行政机关在正当地行使权力时能有这种标准”;另一种说法是，“如此无逻辑或所认可的道德标准，令人不能容忍，以致任何认真考虑此问题的正常人都不会同意它。”

在美国，行政合理性原则是指任何不当的行政行为。如为不当的目的行使权限时基于偏见、歧视而采取行动;不附理由而作成与前决定不一致的决定;程序不公平;不当的怠于行为或者迟延等等。

在德国，将合理性原则归纳为三项具体原则：

一、适当性原则，要求行政主体在执行一项法律时，只能够使用那些适合于该法目的的方法，而且必须根据客观标准，而不是按照行政主体的主观判断来决定某种措施的适当性;

二、必要性原则，行政主体在若干个适合实现法律目的的方法中，只能够选择那些对个人和社会造成最小的损害的措施;

三、比例原则，又称限权原则，要求适当地平衡一种行政措施对个人造成的损害与对社会获得的利益的关系，禁止那些对个人的损害超过对社会利益所要求的措施。

我国法学界关于行政合理性原则的内容主要有三项：

一、正当性，行政机关作出行政行为，在主观上必须出于正当的动机，在客观上必须符合正当的目的;

二、平衡性，行政机关在选择作出某种行政行为时，必须注意权利与义务、个人受损害与社会所获利益、个人利益与国家集体利益之间的平衡;

三、情理性，行政机关作出行政行为，必须符合客观实际，合乎情理，不能要求行政相对人承担其无法履行或者违背情理的义务。如行政机关改变了审批标准后，就去处罚以前经过批准、仍按照原标准执行的行政相对人，这就不合情理。通俗点讲是：行政行为必须符合法律目的、必须具有合理的动机、必须考虑相关因素、必须符合公正原则。

行政复议法在贯彻行政合理性原则方面，也作出了一系列规定，如赋予行政复议机构审查具体行政行为是否适当的权力，规定行政复议机构具有“审查申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当”的职责。规定行政复议机关的复议决定，针对被申请人的具体行政行为“主要事实不清、证据不足的”、“适用依据错误的”、“违反法定程序的”、“超越或者滥用职权的”或者“明显不当的”情形，应当“决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法”;以及“被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行”。具体规定了对行政复议的申请、受理、审查、转送。作出决定以及送达、执行、提起诉讼等明确的期限，对行政机关的自由裁量权进行了限制。

行政复议法以防止和纠正行政机关违法的和不当的行政行为为目的，在国家行政机关内部建立起自我纠错的监督机制，是国家行政管理体制改革的进一步发展与完善，是树立向人民负责、为人民服务的人民政府良好形象的制度保障，对促进和监督行政机关依法行政，加强社会主义民主法制建设，具有重大的意义。

二、为了保护公民、法人和其他组织的合法权益

行政复议和行政诉讼一样，是一项法律救济制度，是行政相对人面对处于不对等的法律地位的行政机关所作出的行政行为，寻求法律保护的一条渠道，是保障公民、法人及其他组织合法权益的重要途径。行政机关的行政行为如果超越法定职权，或者滥用权力，或者不遵循正当程序，或者行政机关工作人员徇私舞弊、读职、失职，必然对公民、法人及其他组织的合法权益造成侵害。对这种侵害，从法律制度上就要建立消除侵害、加以救济的机制。

法律救济制度实质上是确立行政相对人的诉权。如同公民的实体权利一样，公民的诉权也经历了一个漫长的历史过程。资产阶级革命带来了诉权的革命性变革，诉权在形式上成为公民的平等权利，任何人和任何机关均不得对其加以剥夺和限制。行政法理论中有一句名言：“有权利必有救济”，“无救济的权利是无保障的权利。”美国法学家施瓦茨认为：“一个成熟的行政法体系应当包括三个必需的部分：第一，赋予行政机关的权力范围和限制其在行使上述权力时的越权行为;第二，在处理公民与行政机关之间的关系时，必须公平对待;第三，必须有这样一个原则：行政机关对其行为无最后发言权，并且公民能够通过一个独立的法庭对行政机关的行政之合法性提出异议。”随着诉权的范围从刑事诉讼、民事诉讼扩大到行政诉讼领域，诉权的地位逐步提高，成为公民抵制行政违法行为、保护自身合法权益的最重要的法律手段。

全国人民代表大会1989年4月制定的行政诉讼法，建立了我国的行政诉讼制度，第一次全面确立了公民、法人及其他组织对违法的具体行政行为的起诉权。行政诉讼法明确规定：公民。法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。行政诉讼法是一部权利保护法，行政诉讼法赋予行政相对人以行政诉讼权，通过诉讼途径，通过人民法院的公正审判，使他们受到损害的合法权益获得补救。行政诉讼法又是一部对行政权力监督的法律，人民法院审理行政案件，实际上是用司法审判权来维护和监督行政机关合法、正当地行使行政权，以防止行政机关滥用行政权力。

行政复议是解决行政争议、为行政相对人的合法权益提供保障的重要的法律制度，它与行政诉讼制度一样，目的都是补救行政活动所引起的消极的后果，恢复行政行为侵害的利益，所以二者合称为行政救济制度。但是两者又有明显区别，行政复议是在行政系统内部由行政机关自行消除违法或者不当的行政活动;行政诉讼是在人民法院主持下的司法诉讼活动。行政复议适用行政程序，由行政复议法规定;行政诉讼则适用独立的行政诉讼程序，由行政诉讼法规定。一方面，行政复议是行政相对人的合法权益的有力的法制保障，使其免受不法行为的侵害，并使受到侵害的权益得到恢复，又可以维护行政管理活动的严肃性和权威性，保障行政活动顺畅进行，提高行政效率。另一方面，行政复议决定本身就是行政机关的具体行政行为，因此，它也不能成为最终的裁决，也还是要以行政诉讼制度为行政复议自己的行政救济渠道。所以行政复议法规定，申请人对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。这就是说，对于行政复议决定，只要是法律没有规定其是最终决定的，公民、法人或者其他组织对复议决定不服的，都可以向人民法院提起行政诉讼。

行政复议法草案提交常委会审议时，第一条的行文是“为了纠正违法或者不当的具体行政行为，监督行政机关依法行使职权，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据宪法，制定本法。”“保护公民、法人和其他组织的合法权益”写在了行政机关依法行使职权一句的后面。在对草案进行审议的过程中，有的常委委员提出，行政复议制度不仅仅是行政机关内部自我纠错的监督机制，更重要的是它是一项法律救济制度，具有保护公民、法人和其他组织的合法权益的重要职能。而这项制度的运作，最初的起因是公民、法人和其他组织的合法权益受到侵害，申请行政机关予以保护，对违法的和不当的行政行为予以纠正。所以，“保护公民、法人和其他组织的合法权益”，应当强调地写在前面，并与行政诉讼法第一条的写法一致起来。行政复议法采纳了这一意见，将保护公民、法人和其他组织的合法权益作为更为重要的立法宗旨，写在了“保障和监督行政机关依法行使职权”一句的前面。

三、为了保障和监督行政机关依法行使职权

党的十五大报告提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的治理国家的基本方略，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，保证国家各项工作都依法进行。必须维护宪法和法律的尊严，坚持法律面前人人平等，任何个人和组织都没有超越法律的特权。一切政府机关及其工作人员都必须依法行政，依法行使职权，切实保障公民、法人及其他组织的合法权益。因此，行政复议法明确规定其立法宗旨之一就是保障和监督行政机关依法行使职权。

行政机关进行行政管理活动，应当坚持依法行政。依法行政的一个最基本的原则就是职权法定。行政机关的权力从哪里来的?是人民赋予的，是人民通过人民代表大会制定的法律所规定的。人民政府是人民代表大会产生的，人民政府要对人民代表大会负责，受人民代表大会监督。政府的权力由宪法和人民代表大会及其常务委员会制定的法律所规定，行政机关必须按照法律的规定行使职权，坚持依法行政。因此，对行政权的行使，应当加强监督与制约。行政机关超越权限、滥用权力、个人专断、玩忽职守等行为造成公民、法人或者其他组织的合法权益受到侵害，应当予以纠正和补救。行政复议制度加大了上级行政机关对下级行政机关的监督，加大了人民政府对政府工作部门的监督。行政复议制度的作用之一，就是人民群众通过对有问题的具体行政行为，向行政复议机关申请复议的途径，使行政机关能够通过上下级行政机关之间的领导关系所形成的监督作用，自己改正违法的和不当的具体行政行为。一方面使作出具体行政行为的行政机关依法履行职权，另一方面政府或者上级行政机关依职权来纠正下级行政机关的错误，从而保障和监督行政机关依法行使职权。

行政机关坚持依法行政，还要坚持按照法定程序进行行政管理活动。近年来，立法机关越来越注重行政程序对于行政权的制约与监督作用。行政权如果没有行政程序的规范和制约，必然造成行政权的滥用。由于行政权的行使有很强的自由裁量性，必须通过具体可行的行政程序予以限制，既要防止政府官员个人专断，防止行政机关滥用职权，又要保障行政机关能够有效地实施行政管理，维护公共利益，最大限度地保证行政权的正当行使。行政复议法不但把行政机关违法的或者不当的具体行政行为本身作为复议的审查对象，而且把行政机关在作出具体行政行为时，是否违反法定程序作为审查内容，以防止行政机关及其工作人员在行使职权的主观随意性。明确规定，行政机关的具体行政行为违反法定程序的，行政复议机关可以决定撤销或者确认该行政行为违法;决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。

行政复议法所建立的就是保障与监督行政机关依法行使职权的法律制度。它一方面通过各级人民政府、政府各工作部门的上级行政机关对其下级行政机关作出的具体行政行为实施审查，纠正其违法和不当的行政行为，起到保障和监督行政机关依法行使职权的作用。另一方面，由于行政复议也是一种具体行政行为，也需要保障和监督行政复议机关依法行使职权。因此，行政复议法具体规定了多项保障和监督行政复议机关依法行使职权的法律规范。如行政复议法规定，行政复议机关内负责法制工作的机构发现有拒绝受理行政复议申请、不按照规定期限作出行政复议决定、徇私舞弊、对申请人打击报复或者不履行行政复议决定等情形的，应当向有关行政机关提出建议，有关行政机关应当依照本法和有关法律、行政法规的规定作出处理。还规定，行政复议机关违反本法规定，无正当理由不予受理依法提出的行政复议申请或者不按照规定转送行政复议申请的，或者在法定期限内不作出行政复议决定的;行政复议机关工作人员在行政复议活动中，徇私舞弊或者读职、失职的;被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的行政处分;经责令受理仍不受理或者不按照规定转送行政复议申请，造成严重后果的，依法给予降级、撤职、开除的行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。这些规定，对实现保障和监督行政机关依法行使职权这一宗旨，起到重要的作用。

【释义】 本条是关于行政复议法适用范围的规定。

行政复议是解决行政争议的一种广泛运用的行政方法，是指行政相对人，即公民、法人或者其他组织不服行政机关作出的具体行政行为，依据行政复议法的规定，向行政复议机关提出申请，请求重新审查并纠正原具体行政行为，行政复议机关据此对行政机关的具体行政行为是否合法、适当进行审查并作出决定的法律制度。

世界上许多国家都有比较完备的行政复议制度，使我们在制定行政复议法时可作为借鉴。英国和美国是英美法系有代表性的国家。行政复议在英国称为“行政救济”，属于行政法上救济手段的一种。英国的行政救济是指公民的权利受到行政机关的不法侵害时，可以通过行政机关的行政程序得到补救。行政机关救济公民权利有两种方法，一是通过部长救济;二是通过行政裁判所救济。前者的法律散见于各有关法律，后者适用行政裁判所与调查法。

美国的行政复议就是行政上诉制度。美国的行政上诉制度是指当事人不服行政机关的行政裁决向有关行政组织和人员申请复核原行政裁决的法律制度。行政上诉权是美国《联邦行政程序法》授予的。该法规定，如果当事人对行政机关作出的初审裁决在规定的期限内没有提出复审要求，则此裁决即为最终裁决。也就是说行政机关在作出正式决定之前，要给当事人一定期限来提出是否复审的要求，如果当事人不要求复审，期限一过，行政机关的决定便生效。这种行政上诉，当事人不是向上级行政机关提出，而是向原机关的行政首长或者专门机构提出。

大陆法系国家的行政复议与之不同，代表性的国家是法国和德国。法国对行政活动的监督制度与行政复议接近的是行政救济。法国的行政救济特点是;一是救济机关可以是原行政机关，也可以是其上级行政机关;二是所救济的对象具有广泛性，既救济违法的行政行为，也救济不当的行政行为;三是实施救济的权限很大，它既不受当事人是否申请的限制，也不受当事人申请范围的限制;四是救济程序，简便易行。

德国的行政复议制度依附于其行政申诉制度。按照《联邦德国基本法》第十七条规定：“任何人都有权单独地或与他人联名向相应的机构和议会机构提出书面的请求或诉愿。”德国《联邦行政法院法》把行政申诉定为行政诉讼的前置阶段，《联邦行政手续法》专章规定“法律救济程序”，对诉愿制度作出具体规范，从而构成当今德国完整的行政申诉制度。

亚洲国家和我国台湾地区大多采用大陆法系国家的行政复议制度。日本的行政复议称为行政不服审查，又叫行政不服申诉，是日本国民向行政机关请求撤销或采取其他方法纠正违法或不当的处分的程序，是依照《行政不服审查法》而建立起来的行政救济制度。日本行政不服审查的范围包括：第一，行政机关的处分。是指行政机关依据法令行使公权力，就具体事实对国民施行的支配、管理行为，包括命令、禁止、许可、特许、认可以及确认、公证等命令国民履行一定义务、赋予国民某种权利和其他使法律效果发生、变更、消灭的行为。第二，其他相当于行政公权力的行为。主要是指行政机关采取的、内容具有持续性质的、事实上的行使权力的行为，如对人的收容、对物品的扣押等。第三，不作为行为。是指行政机关对依法提出的申请本应在一定期间内进行某种处分或者采取其他行使公权力的行为却没有作为的行为。第四，根据1974年颁布的《国家公务员法》的规定，对国家公务员违反其意志给予的降薪、降职、休职、免职或其他明显的不利处分或惩罚处分，可以向人事院提出根据行政不服审查法规定的不服申诉。韩国的行政复议称为行政诉愿，是指公民因行政机关违法或不当的行政行为损害其合法权益时，依法向有关行政机关提出请求撤销或变更原行政行为的制度。1951年8月公布的行政诉愿法是提起行政诉愿的主要法律依据。在我国台湾地区，行政复议称为诉愿，它是指人民对“行政机关”的行政处分，认为违法或不当，致其权利或利益受到损害，申请“行政机关”予以救济的制度。1997年12月修订的“诉愿法”是诉愿制度的基本依据。

本条对我国行政复议制度的范围作出了规定。其要点有二：一是申请行政复议的对象是“行政机关的具体行政行为”，包括作为与不作为;二是申请行政复议的前提是行政机关的具体行政行为“侵犯行政相对人的合法权益”。这种侵害，可以是实际上已经成为事实上的侵害，也可以是公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为构成了侵害。由此看出，行政复议法规定的行政复议范围是相当宽的。行政复议法第六条规定，只要公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯了其合法权益，就可以申请行政复议。这一规定，使行政复议的受案范围大大扩展了，不再与行政诉讼法规定的受案范围相对应。

行政复议法制定前施行的行政复议条例对行政复议的范围的规定，基本上与诉讼的受案范围大体相同。包括以下九类：行政处罚争议、行政强制措施争议、侵犯法定经营自主权争议、行政许可争议、行政不作为争议、抚恤金争议、违法要求履行义务争议、其他侵犯人身权和财产权争议、以及法律、法规规定的其他可以申请复议的行政争议。对那些虽然不属于行政复议的受案范围，但只要法律、法规规定了可以申请行政复议规定的，当事人就可以对该具体行政行为申请行政复议。这种与行政诉讼的受案范围大体相同的规定，并没有完全体现出行政复议的特点。从行政复议制度的行政救济功能和行政复议制度的监督功能的角度看，行政复议的受案范围应当不受限制，对于行政机关的具体行政行为，不论是作为还是不作为，只要当事人认为是违法的或者不当的，侵犯了自己的合法权益，都应当并可以依法申请行政复议，这样才能充分发挥行政复议制度在解决行政争议方面的作用。

按照传统法学的一般理论和国家机关的职能分工，裁决争议应当是司法机关的职能，行政机关履行对国家公共事务的组织与管理的职能。但是由于行政争议的特殊性，使得行政机关能够履行行政复议的职能，以解决相当部分的行政争议。这主要是因为，首先，行政争议起因于行政机关的行政活动。行政机关是一个层级制的体系，上级行政机关对下级行政机关负有指挥、监督的职责，它可以撤销、改变下级行政机关违法、不当的行政行为。监督权是维护统一的行政管理所必需的。因此，可以通过建立行政复议制度，来健全和完善行政监督制度。其次，行政争议涉及到一定的专业技术知识。行政管理的诸多领域都涉及到专业技术知识，如环境保护、食品卫生、医药管理、专利商标等。在这些领域产生的行政争议与专业技术知识有着不可分割的联系，因而解决这些行政争议，也必然涉及到一系列复杂的专业技术问题。如排放污水中污染物的测定、食品添加剂中危害人体健康成分的确定等，都需要由拥有专家的行政机关进行裁决，以保证有效行政管理和提高行政效率。

因此，行政复议具有以下特征：第一，行政复议是解决行政争议的一种行政方法。行政争议是行政活动实施中的一种障碍、阻塞和不畅，在一定时期内还使行政关系处于一种不确定的状态。这种争议解决不好，或者会影响行政效率，影响对国家事务的行政管理活动，或者会使公民、法人或者其他组织的合法权益受到侵害。所以必须通过建立良好的法律制度加以解决，使合法、正确的行政决定得以贯彻执行，违法、不当的行政行为得以撤销或者废止，公民、法人或者其他组织的合法权益受到的损害得以恢复，从而为公民、法人或者其他组织提供良好的救济。行政复议原则上只限于解决行政争议，民事纠纷和其他争议只有在法律有明文规定的情况下才可以被纳人处理对象。

第二，行政复议基本上是以具体行政行为为审查对象的行政审查制度。从行政复议机关与原作出具体行政行为的行政机关的关系上考察，行政复议实际上是一种行政审查制度。但行政复议机关审查有关行政行为并非不受限制。按照行政复议法的规定，行政复议一般只以具体行政行为为审查对象，抽象行政行为一般不属行政复议的审查对象。但是，通过行政复议制度可以启动对抽象行政行为的审查。对抽象行政行为的审查根据行政机关的备案审查制度实施。

第三，行政复议是一种依申请的行政行为。行政复议是一种行政机关的行政行为，这种行为的特点是以解决行政争议的形式进行的，它基于行政相对人的申请而开始，以行政主体为被申请人。一般说来，无行政相对人的申请，便无行政复议活动的进行。虽然行政机关也可以复查自己的行政决定，但这与由行政相对人提出申请形式的复议请求是有区别的。所以，行政复议是依申请而非依职权主动为之的行政行为。作为行政相对人的公民。法人或者其他组织不主动申请，行政复议机关不能径自作出复议决定。

第四，行政复议主体一般是作出有争议行政决定的上级机关。如果没有法律规定，作为行政争议一方当事人的行政机关无权审理复议案件，因此，行政复议主要由上级行政机关进行。行政复议法规定，除法律另有规定外，行政复议由县级以上人民政府或者由作出具体行政行为的行政机关的上一级行政机关管辖。从行政复议机关的设置上看，行政复议机关有本级人民政府，也有上级行政主管部门，还有设立的派出机关，但必须是行政机关，才能作出行政复议决定。

第五，行政复议以合法性与合理性为审查标准。在行政复议中，行政复议机关依据合法性和合理性标准审查具体行政行为，就是审查具体行政行为的行政主体是否履行法定职责;是否事实清楚、证据确凿;适用法律、法规与规章以及具有普遍约束力的行政决定、命令是否正确;是否违反法定程序;是否超越职权、滥用职权以及行政侵权;依据法律、法规和规章等法律规范的规定作出的具体行政行为是否明显不当。按照这样的标准审查后，依法作出行政复议决定。

第六，行政复议以书面审查为主要方式。这是从提高行政效率、简化行政程序的角度考虑的，行政复议以书面审查为主。行政复议法规定，行政复议机构进行复议审查时，原则上采取书面审查的办法，但是当申请人提出要求或者行政复议机关认为有必要时，也可以听取申请人、第三人和被申请人的意见，包括采取听证的方式，并向有关组织和个人进行调查和了解情况。

第七，行政复议决定必须是针对原行政决定而作出的新的决定。复议机关受理复议申请后，应结合行政相对人的请求内容，对原行政决定作全面的复查核实，并针对原行政决定作出维持、撤销或者变更的复议决定，并答复复议申请人。复议决定为最终裁决的，或者复议申请人在法定期限内未提起行政诉讼的，或者人民法院判决维持行政复议决定的，行政复议决定经送达后，即产生约束有关当事人的法律效力。

行政复议作为一种重要的行政救济方法，既能够为公民、法人或者其他组织的合法权益提供有力的法制保障，使其免受不法行政的侵害，并使受到侵害的权益得到恢复，又能够维护行政活动的严肃性和权威性，排除障碍，保障行政活动顺畅进行，提高行政效率。具体讲，行政复议还有以下重要作用：第一，行政复议可以促进上下级之间的监督。行政复议机关的行政复议的权力来源于地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第五十九条的规定，即县级以上各级人民政府可以“改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。”通过上级机关对下级机关不适当的决定的撤销或者改变，可以促进上级机关对下级机关的监督，增强行政机关工作人员的法制观念，促进他们依法办事，减少侵害公民、法人或者其他组织的违法的或者不当的行政行为。行政复议是一种事后的补救，但同时也能起到预防行政机关作出违法和不当的行政行为的作用。

第二，用行政复议方法解决行政争议，简便迅速，节省金钱。因为行政机关对本部门的业务熟悉，上下级之间具有领导服从关系，当下级机关与行政相对人发生争议后，上级机关有可能利用自身的这些长处，迅速查清事实、解决争议，并可以直接查处有违法失职的直接责任人员。由于是行政机关内部解决行政争议，纠正违法或者不当的行政行为，因此，行政复议法规定，行政复议机关履行行政复议职责，不得收取任何费用。公民、法人或者其他组织采取行政复议方法得到救济，比通过行政诉讼获得救济更节省金钱和节省时间。

第三，相对于行政诉讼来讲，行政复议具有如下意义：首先，在行政复议决定为最终裁决，当事人不提起行政诉讼的情况下，行政争议由行政系统通过行政复议得到了解决，就使能够在行政系统内解决的问题不推到法院去，从而减轻人民法院的负担。此时，行政复议起到减少诉讼、息讼止争的重要作用。其次，在经过行政复议而引起行政诉讼的情况下，行政复议成为行政诉讼的前置阶段，行政复议有利于人民法院明确诉讼标的，对于人民法院迅速查清事实，作出正确判决起到重要作用。

本条还需要多费一点笔墨的是，什么是具体行政行为，什么是抽象行政行为。

具体行政行为是指行政主体在国家行政管理活动中行使职权，针对特定的行政相对人，就特定的事项，作出有关该行政相对人权利义务的单方行为。行政诉讼法首次使用了这一概念，最高人民法院在《关于贯彻执行行政诉讼法若干问题的意见(试行)》中对“具体行政行为”作出了司法解释：“具体行政行为是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。”按照这一司法解释，具体行政行为的法律特征是：一是具体行政行为体现了国家行政权的运作，其目的在于实现国家的行政目标，因而与立法行为和司法行为相区别。具体行政行为是行政主体的法律行为，是以它所拥有的行政职权为前提的。二是具体行政行为只对特定对象有效，不具有普遍约束力，所谓特定对象可以是某一相对人，也可以是特定的物，还可以是特定的行为。三是具体行政行为能直接产生有关权利义务的法律效果，使行政相对人的权利义务发生变化、增加或者减少。但是，这种法律效果只对业已发生的特定的人和事件有拘束力，对以后发生的同类事件没有效力，只是一次性处理。四是具体行政行为是一种单方行为。它由行政主体单方作出，其行政行为的成立不以行政相对人的合意为前提。

抽象行政行为是指行政主体非针对特定人、事与物所作出的具有普遍约束力的行政行为。它包括有关政府组织和机构制定的行政法规、行政规章、行政措施、作出具有普遍约束力的决定和命令。其法律特征是：一是抽象行政行为具有普遍约束力。它是针对一类事或一类人，而不是针对特定人或特定事作出的，因而具有普遍约束力。抽象行政行为是约束相对一群公民或者组织的行为。二是抽象行政行为具有间接的法律效果，它不能对行政相对人发生直接的权利义务的变化，而是使有关行政相对人拥有产生权利义务变化的依据。三是抽象行政行为具有往后效力。它针对往后的事件作出，并只适用行政规则制定以后的行为和事件。它不仅对所有的公民和组织有效，而且在公布以后的所有时间内有效，直到被废止。这种往后效力，还表现在对同类行为在制定行政规则以后的时空里可以反复适用。

因此，从行政诉讼法到行政复议法，都把具体行政行为限定为审查对象。对于具体行政行为，都是由具体的人来操作，且指向特定的人或物。对行政相对人的权益产生的影响也是明确的，因而行政相对人因具体行政行为受到侵害，都有权依法向行政复议机关或者向人民法院申请行政复议或者提起行政诉讼，对其权益受到的侵害寻求法律救济途径。而行政复议法规定的由对具体行政行为申请复议引起的对抽象行政行为的审查，是建立一种启动审查机制，对抽象行政行为的审查处理的具体程序不适用行政复议的程序。

行政复议法本条对适用范围的规定，采用了表述性的语言，对行政复议的全过程概括性地表述出来。这与行政复议条例的写法是不同的。行政复议条例规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，可以依照本条例向行政机关申请行政复议。”(第二条)“复议依法对具体行政行为是否合法与适当进行审查。”(第七条)“本条例所称复议机关，是指受理复议申请，依法对具体行政行为进行审查并作出裁决的行政机关。”(第四条)行政复议条例用了三条，分别规定适用范围、审查标准以及行政复议机关的职责。而行政复议法在第二条用一句话，即“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，依法向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”就表达了上述诸多内容。同时，本条的规定也为扩展行政复议适用范围作出规范，把行政复议的对象只限定于具体行政行为，不再作其他限制。

第三条 依法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关。行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项，履行下列职责：

(一)受理行政复议申请;

(二)向有关组织和人员调查取证、查阅文件和资料;

(三)审查申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当，拟订行政复议决定;

(四)处理或者转送对本法第七条所列有关规定的审查申请;

(五)对行政机关违反本法规定的行为依照规定的权限和程序提出处理建议;

(六)办理因不服行政复议决定提起行政诉讼的应诉事项;

(七)法律、法规规定的其他职责。

【释义】 本条是关于行政复议机关、行政复议机构及其职责的规定。

行政复议不仅仅是对公民、法人或者其他组织因行政行为的过错造成的损害进行补救的制度，行政复议工作还对化解大量的社会矛盾，促进社会的稳定发挥着巨大的作用。我国是社会主义的国家，社会中存在着大量的人民内部矛盾，人民政府通过对社会事务的行政管理，解决社会上不断发生着的社会矛盾和行政争议。这是人民政府行政职能的体现。涉及人民群众自身利益的事务，大大小小，方方面面，事无巨细只要发生矛盾，都需要有人给予引导、舒缓和解决，才不致发展到激化的程度，引起社会的不稳定。解决人民内部矛盾，我们有许多好的经验。对于这些好的经验和做法，需要很好地总结，用法律的形式将其加以规范化和制度化。我们有人民群众来信来访制度，有行政复议制度，有行政诉讼制度和国家赔偿制度，这些制度对社会的发展和稳定，都起到很大的作用。但是从涉及的范围和起到的实际效果来看，行政复议制度的作用更大一些。信访制度是我们党建立起的了解人民群众疾苦、解决社会矛盾的一种有效的方式，但这一制度还不是一种法律制度;行政诉讼，又是矛盾发展到对抗性比较大时才采取的方式。而行政复议则具有二者的优点。行政复议是行政机关自己再审查一下自己的行为是否正确，发现不正确时，自己来纠正，具有主动性，容易使人民群众认可这个解决矛盾的方式。通过制定行政复议法，进一步完善和规范行政复议制度，充分展示行政复议制度所起的这种社会作用，并加以切实发挥。

从1991年行政复议条例开始实施，至1997年底，全国共发生行政复议案件22万余件，平均每年发生3万余件。从作出的行政复议决定看，维持原具体行政行为的约占50%;撤销的约占20%;变更的约占10%;以其他方式结案的，如申请人撤回行政复议申请、责令被申请人履行职责等，约占20%。从行政复议基本解决问题的效果看，申请人不服行政复议决定，向人民法院提起行政诉讼的约占25%。从7年来行政复议案件在各部门分布的情况看，公安部门占65-70%;城建部门占6%;土地管理部门占5%;技术监督部门占5%;工商管理部门占4%;林业部门占3%;税务部门占2%。从行政复议案件的被申请人看，县级地方人民政府及其工作部门占65%(其中政府约占10%，工作部门约占55%);地市级人民政府及其工作部门占30%(其中政府占7%，工作部门占23%);省级人民政府和国务院工作部门占5%。

据了解，地方的行政复议案件基本上也是呈逐年上升的势头。广西壮族自治区1991年共受案300余件，1992年受案600余件，而1998年的受案件数已达近1800件。这1800件案件的审查结果，决定维持原具体行政行为的约占50%;撤销、变更和申请人撤回复议申请的约占50%。江西省1992年全年全省只有3件行政复议案件，1995年就达到1000余件，1998年升至3000余件。广东省8年来共受理行政复议案件18000余件，其中维持原具体行政行为的约占60%;撤销、变更的约占25%;申请人撤回复议申请的约占13%。8年多来，广大行政复议工作人员认真贯彻行政复议条例的规定。做好行政复议工作，使行政复议基本上起到了纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益的作用。

行政复议是上级行政机关对下级行政机关的一种层级监督和自我监督。在行政执法监督体系中，与其他形式的监督相比，第一，行政复议监督要求更严格，监督更有效。第二，行政复议监督具有简便、灵活、及时、经济有效的特点。第三，行政复议具有直接的确定力、拘束力和强制力的特点，可以迅速有效地纠正违法和不当的具体行政行为。因此，必须加强行政复议机关及其行政复议机构的建设，明确其职责。

行政复议机关是指依照法律的规定，有权受理行政复议申请，依法对具体行政行为进行审查并作出裁决的行政机关。这种组织的特征是：第一，行政复议机关是行政机关;第二，行政复议机关是有权行使行政复议权的行政机关;第三，行政复议机关是能以自己的名义行使行政复议权，并对行为后果独立承担法律责任的行政机关。

行政复议机关的功能：一是具有行政功能，行政复议机关与行政机关是两位一体的国家机关。行政复议机关作为行政机关，它担任组织、指挥、协调、监督等多种行政管理职能;作为行政复议机关时，它以第三者的身份出现，对复议纠纷双方的行政争议进行审查并作出裁判。二是具有准司法功能，行政复议这一行政行为的特殊性在于行政复议机关运用类似司法程序的法定的行政复议程序解决行政争议，使行政复议机关处于第三者地位，对申请复议双方的争议进行审查并裁决，达到行政救济和行政监督的目的，从而使行政复议机关具有了准司法功能。

行政复议制度作为重要的法律制度，是行政机关依法行政的重要措施和具体体现，行政复议机关及其办理行政复议具体事务的机构和工作人员承担着重大的责任。因此，应当明确行政复议机关及其行政复议机构的职责，并规定相应的法律责任，以保证行政复议工作的开展和落实。

受理行政复议申请、作出行政复议决定，是行政机关的职责。但是具体的行政复议事项，不仅数量大、涉及面广，而且政策性、法律性都很强。行政机关的负责人不可能直接做这些大量的事务性工作。为了保证复议工作的正常进行，需要有相应的工作机构具体办理复议事项。根据多年来行之有效的做法，同时为了防止设立新的机构，行政复议法规定，由行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项，并明确规定了复议机构的职责。

行政复议机构是保证行政复议制度能否建立的关键。由于机构改革，许多地方政府的法制工作机构与政府办公机构合并，行政复议机构实际上只是一个牌子;还有的地方政府部门没有行政复议机构，致使行政复议工作无法开展。随着行政复议制度在法制建设中的地位越来越重要，对行政复议的要求也会越来越高，建立一支行政复议的队伍显得极为重要。

加强行政复议机构的建设，建立稳定的、高素质的复议人员队伍。有行政复议任务的行政机关应当设立独立的行政复议机构，确保人员编制、办案经费和改善办案条件，并加强对复议人员的培训。没有一支稳定的、高素质的复议人员队伍，要发挥行政复议制度的作用，更好地实现行政复议的监督功能，是无法想象的。要从行政复议机构与队伍的建设上，解决工作中的一些问题，如对同级政府部门的具体行政行为的行政复议申请，交给隶属政府系统的法制部门办理，成了法制部门纠正政府其他工作部门的具体行政行为，操作有难度。另外，在实际工作中，凡涉及全面性工作的具体行政行为，都是上级主管机关事先批准实施的，上下级实为一体，即使上级主管部门受理对下一级行政机关的行政复议申请，作出的裁决也难以保证其具有权威性。因此，要提高行政复议机构的相对独立性，解决实际工作中的这些问题。

行政复议机构是指复议机关内设的具体办理有关行政复议工作的机构。目前承担行政复议工作的机构，包括地方各级人民政府和政府工作部门的行政复议机构。根据行政复议法的规定，县级以上地方各级人民政府的行政复议机构，应当设在政府法制工作机构，或者与政府法制工作机构合署办公。目前地方各级人民政府的行政复议机构基本上已比较健全，特别是省、市两级，绝大部分都设有法制工作机构。据有关部门统计，已有70%的县级人民政府设有法制工作机构，承担行政复议工作。

行政复议法明确规定了行政复议机构的职责：

第一，受理行政复议申请，审查行政复议申请是否符合法定条件。审查的主要内容是：申请人是否具备申请资格;申请理由是否正当;被申请人是否明确;是否超过申请复议期限;申请复议的案件是否属本机关管辖;申请复议的其他要求是否符合。符合法定条件的，应予受理。不符合法定条件的，应请申请人提供或者补充有关材料;属于不予受理的，应当由行政复议机关作出不予受理的决定，并书面通知申请人。依照本法规定，行政复议机构收到申请人的行政复议申请之日即为受理之日，如有不予受理情形的，应当在五日内作出不予受理的决定。

第二，向有关组织和人员调查取证，查阅文件和资料。调查取证是保证行政复议机关作出的复议决定正确与否的必备条件。在调查取证时，行政复议机构应当着重调取被申请人最初作出具体行政行为时的事实根据和规范性文件依据，听取有关组织和个人对行政机关作出的具体行政行为的意见和证言。由于行政复议机构的调查取证属于法定职责，因此，行政复议机构在履行这一职责时，有关组织和个人应当予以配合和协助。

第三，审查申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当，拟订行政复议决定。行政复议机构受理行政复议申请后，应当依据事实与法律，对行政机关作出的具体行政行为进行审查，审查具体行政行为是否合法，除此之外还要审查具体行政行为是否适当。依照本法规定的审查决定程序，行政复议机构经审查后提出处理意见，拟订行政复议决定，报经行政复议机关负责人同意或者领导集体讨论通过后，作出行政复议决定。

第四，处理或者转送本法第七条所列有关规定的审查申请。依照行政复议法的规定，公民、法人或者其他组织在申请对行政机关的具体行政行为行政复议时，提出对作出该具体行政行为所依据的行政机关规定的审查申请的，如果本行政复议机关有权处理的，就是申请审查的规定是本级政府的工作部门或者是下级政府作出的，如其不合法，本级政府依法可以予以撤销的，就应当按照本行政复议机关的职责分工，由承担对规范性文件备案审查的工作机构对申请审查的规定进行审查。实际上，往往承担备案审查任务的工作机构，是人民政府的法制工作机构，与行政复议机构是同一机构，因此规定行政复议机构有处理规范性文件审查申请的职责。如果申请审查的有关规定是本行政复议机关无权处理的，则应当在七日内转送有权处理的国家机关依法处理。

第五，对行政机关本法规定的行为依照规定的权限和程序提出处理建议。行政复议法规定：“行政复议机关负责法制工作的机构发现有无正当理由不予受理行政复议申请、不按照规定期限作出行政复议决定、徇私舞弊、对申请人打击报复或者不履行行政复议决定等情形的，应当向有关行政机关提出建议，有关行政机关应当依照本法和有关法律、行政法规的规定作出处理。”这是本法赋予行政复议机构的一项重要的监督职能。行政复议机构在政府中处于综合性工作机构的地位，超脱于具体工作部门的利益，可以站在人民政府的角度和地位衡量与判断是非。同时，行政复议机构是政府的法制部门，有责任监督政府及其工作部门依法行政工作。行政复议法对被申请人、行政复议机关违反本法规定的行为应当承担的法律责任作出规定，其中大部分法律责任是行政处分。行政处分的实施需要按照有关规定的权限与程序进行。实际工作中由于职责不清，往往导致事实上监督制度流于形式。行政复议法明确规定行政复议机构有处理建议权，就从法律制度上完善了行政处分的实施机制，保障了行政监督的有效性，也使行政复议机构在履行自己的职责时有了法律依据。

第六，办理因不服行政复议决定提起行政诉讼的应诉事项。行政复议法规定，行政相对人对行政复议决定不服的，除法律规定行政复议决定为最终裁决的以外，可以依法向人民法院提起行政诉讼。诉讼发生后，行政复议机关的法定代表人就应当出庭应诉。为了保证行政复议机关法定代表人履行其领导职责，减轻行政复议机关法定代表人出庭应诉负担，行政复议法规定，应诉事项由行政复议机构办理。行政复议机关法定代表人可以委托行政复议机构派人代表其出庭应诉。行政复议机构是专门负责行政复议案件的机构，它精通业务、熟悉案情，由其代为出庭比较合适。

第七，法律、法规规定的其他职责。由于其他法律、法规可以根据行政复议具体案件的不同情况，为行政复议机构规定其他的具体职责，行政复议法在这里作出原则规定，凡是遇有法律、法规对行政复议机构特别设定的权利、义务，行政复议机构都应当坚决执行与遵守。

第四条 行政复议机关履行行政复议职责应当遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则，坚持有错必纠，保障法律、法规的正确实施。

【释义】 本条是关于行政复议应当遵循的基本原则的规定。

一、合法原则

合法原则是任何行政复议机关履行行政复议职责时都必须遵守的原则，行政复议机关在处理行政复议案件时，必须以事实为根据，以法律为准绳。

合法中的“法”是指什么，有多大的范围，应当加以明确。我国的“法律”、“法规”和“规章”都有特定的涵义。法律是指全国人大及其常委会基于职权，依据宪法、通过法定程序所制定的，在全国范围内具有普遍约束力的规范性文件。法规是指由国务院依据宪法和法律通过法定程序所制定的在全国具有普遍约束力的行政法规，以及由地方省级人大及其常委会、省会市和经国务院批准为较大的市的人大及其常委会所制定的在地方相应范围内具有普遍约束力的地方性法规。规章是指由国务院各部、委员会以及省级人民政府、省会市和经国务院批准为较大的市的人民政府，依据法律、法规所制定的在相应范围内具有普遍约束力的规范性文件。行政合法性原则中的法，包含法律、法规和规章，但前提是规章必须符合法律、法规。

改革开放以来，全国人大及其常委会已经制定宪法及350多部法律，国务院制定了700多个行政法规，地方人大及其常委会制定了近6000个地方性法规，基本形成了有中国特色的社会主义法律体系的框架，我国的这个法律体系是和谐统一的。宪法作为国家的根本大法，规定了国家的性质及根本政治制度和基本经济制度，规定了国家机构及其职权。法律、法规和规章都不得与宪法相抵触。在这个法律体系中，上位阶的法的效力，高于下位阶的法，下位阶的法不得与上位阶的法相抵触，同位阶的法之间也不能相抵触。具体讲就是，行政法规、地方性法规和规章都不得与法律相抵触;地方性法规和规章不得与法律、行政法规相抵触;规章不得与法律、行政法规和地方性法规相抵触。如果发生抵触现象，则通过备案审查制度予以纠正，或者由制定者进行修改，或者由上一级国家机关予以撤销。

行政复议机关所遵循的合法原则的主要内容有三个方面：

一是履行复议职责时要依法办事。依法，就是要依照行政复议法的规定履行自己的职责。公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为有异议，向行政复议机关申请复议，行政复议机关及其工作机构有法定的义务和责任，依法受理申请人的复议申请，并对行政机关的具体行政行为予以审查、作出决定。绝不能该受理的不受理;该审查的拖延不办;该变更、撤销的不变更、撤销;该对失职的责任人员予以处理的不处理。这样做，行政复议机关及其行政复议机构是严重失职，同时也是违背本法规定的合法原则的。

二是依法审查行政机关作出的具体行政行为。行政复议机构审查具体行政行为是否合法，就包括具体行政行为认定事实是否清楚，证据是否确凿，适用依据是否正确，实施中执行的程序是否合法，作出的行政决定的内容是否适当;有没有超越职权或者滥用职权的现象，有没有不履行法定职责即不作为造成损害的情况等内容。这种审查主要应当是依据法律、法规的规定进行的审查。行政诉讼法专门规定了审理依据，即以法律和行政法规、地方性法规为依据。而行政复议法则没有专门规定审查依据的内容，主要是考虑到，首先，行政复议法的受案范围已经大大扩大，几乎所有的具体行政行为都包括进来，受案范围与行政诉讼并不相应一致，因此把审查依据仅限于法律、法规是不够的。其次，上级行政机关制定的规章以及规范性文件对下级行政机关是有约束力的，下级行政机关是必须执行的。同样在行政复议工作中，规章以及规范性文件是其审理的必然依据。再次，许多具体的行政行为没有法律、法规或者规章的依据，是根据规章以下的行政机关的有关规定作出的，对其审查时，往往需要行政复议机关根据法的精神进行裁量。行政复议法明确规定履行行政复议职责要遵循合法原则，就是强调行政复议机关在审查具体行政行为、作出行政复议决定时，必须依法进行，特别是对具体案件的审查裁量时，合法、合理进行。如果行政复议机关违背了合法性原则，行政复议法规定，公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。

三是审查作出具体行政行为的依据是否合法。这也是合法原则的具体体现。行政复议法对此作出了明确规定，从而在法律制度上有所突破，使我国的监督制度更加完善。审查作出具体行政行为的依据，实际上赋予行政复议机关在职权范围内审查抽象行政行为的权力。行政复议法规定，对作出具体行政行为的依据进行审查有两个途径，一是公民、法人或者其他组织在对具体行政行为申请复议时，认为作出具体行政行为所依据的行政机关有关规定不合法，可以向行政复议机关提出对其依据的审查申请，但范围限于规章以下的规范性文件;二是行政复议机关在审查行政机关作出的具体行政行为时，认为其依据不合法，可以对其进行审查。这样，使行政复议的作用大大提升，不仅负有纠正违法的或者不当的具体行政行为的使命，而且能够把对抽象行政行为的审查监督具体化，形成制度，实行起来。

二、公正原则

行政复议机关履行行政复议职责，应当遵循公正原则。公正原则是一项重要原则，直接关系人民政府的形象。由于行政复议工作是在行政系统内部运作的监督工作，在实际工作中，履行行政复议职责往往会遇到种种责难和干扰，一方面，行政机关外边的人认为行政复议容易“官官相护”;另一方面，行政机关内部的人又认为干涉了本部门必要的行政管理活动。因此，履行行政复议职责必须强调公正原则。这一原则是在人大常委会会议审议时，根据委员们的意见增加规定进去的。

在行政复议工作中遵循公正原则的主要内容有以下三个方面：

一是适用法律依据正确。行政复议是对具体行政行为是否违法与适当作出新的裁决，这一裁决要做到公正，必须适用法律依据正确。它要求行政复议机关审查行政复议案件时，在事实的认定上、法律的适用上以及作出决定上都更能够符合法律和事实，做到无懈可击。行政复议决定可以对具体行政行为予以维持、变更、确认违法或者撤销;可以责令被申请人履行其法定职责或者责令重新作出具体行政行为，这些行政复议决定能否体现公正，就要求行政复议机关及其工作人员正确适用法律。

二是裁量适当。行政复议决定对具体行政行为的裁决，还应当从裁量适当中体现公正原则。大量的、形式多样的具体行政行为在实施时，往往根据法律、法规或者规章的一些原则性的条文，有可供行政机关选择的措施和处理的幅度，因此，行政机关可以根据具体情况具体处理。但是这种处理适当不适当，行政复议时，就需要行政复议机关予以裁量。这是对行政机关的自由裁量权的第二次裁量，行政复议公正原则要求行政复议机关及其工作人员在行使裁量权时，坚持做到裁量适当。

三是解决矛盾和争议，不得回避，不得不作为。行政复议法明确规定：“公民、法人或者其他组织依法提出行政复议申请，行政复议机关无正当理由不予受理的，上级行政机关应当责令其受理;必要时，上级行政机关也可以直接受理。”人民群众信任你，找到你，决不能推出去不管。行政复议机关及其工作人员应当把实现行政复议的宗旨，维护公民、法人及其他组织的合法权益为己任，更好地发挥行政复议的监督功能。

三、公开原则

公开原则是行政法合理性原则的核心内容，也是社会主义民主原则的体现形式。行政复议制度本身就具有很强的民主性，在整个行政复议过程中，应当保证申请人的权利通过公开原则的贯彻，得到实际上的保障。行政复议工作中最大的公开就是听取申请人的意见，多听听他们的陈述和申辩。必要时还可以召开听证会。群众最担心的问题。就是行政复议在行政机关内部运作，能不能秉公办事，能不能依法处理。解决这个问题的最有效的良方。就是最大限度的公开。

公开原则在行政复议法中得到贯彻，如规定行政复议原则采用书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关认为有必要时，可以听取申请人或者第三人的意见、向有关组织和人员调查了解情况。原草案在作这一条规定时，只规定行政复议机关认为有必要时，才去调查和听取意见。审议中根据常委委员的意见，增加规定“申请人提出要求”，行政复议机关也要听取他们的意见。其次，规定除涉及国家机密、商业秘密或者个人隐私的以外，申请人和第三人可以查阅被申请人的书面答复、作出行政行为的依据、证据和其他有关材料。本条原草案规定，申请人查阅复议案件材料需要“经批准”。审议中常委委员们提出，这种规定是不符合公开原则的，因此，删去了“经批准”三个字。再次，规定被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，如不提供则视为没有证据、依据，具体行政行为予以撤销。这些规定都体现着公开原则，行政复议机关及其工作人员认真依照行政复议法的规定去做，就可以消除人民群众的顾虑，使行政复议发挥有效的作用。

四、及时原则

及时原则是指行政复议机关应当在法律规定的期限内，完成行政复议案件的审理工作。及时原则是为了实现行政复议的效率性，是实现行政复议制度目的的要求。这一原则的核心内容是，行政复议机关必须按照行政复议法所规定的受理、审理、作出决定的期限执行，延长期限也必须严格按照法律规定，要有法律依据。

行政复议法规定，行政复议机关自收到行政复议申请之日起即为受理;对不符合本法规定的行政复议申请，行政复议机关应当在五日内决定不予受理;行政复议申请或者规范性文件的审查申请需要转送的，行政复议机关应当在七日内转送;行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定;但是法律规定行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人;但是延长期限最多不超过三十日。与此同时，也考虑到行政机关在进行复议工作的实际情况，明确规定“本法关于行政复议期间有关„五日‟、„七日‟规定是指工作日，不含节假日。”行政复议法的这些规定，保障对行政复议案件能够及时有效地审查并作出行政复议决定。

五、便民原则

便民原则，就是要求行政复议活动方便老百姓，不因行政复议造成诉累。人民群众因为不方便，往往为很简单的事磨破嘴、跑断腿，造成不必要的损失。具体讲，行政复议的一切规定应尽量考虑便于行政相对人申请行政复议;在行政复议过程中要尽量为行政相对人进行行政复议活动提供方便;同时，在为行政相对人提供便利时，也照顾到行政复议机关的行政效率，这同样符合便民原则。

行政复议法规定，申请行政复议可以书面申请，也可以口头申请，方便了老百姓。对老百姓往往难以弄清向哪一个行政机关申请行政复议的复杂情况，行政复议法规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，申请人可以选择，或者向本级人民政府申请行政复议，或者向政府工作部门的上一级主管部门申请行政复议。如果搞不清楚向哪一个行政复议机关申请行政复议，可以直接向具体行政行为发生地的县级地方人民政府提出行政复议申请，由该县级地方人民政府负责转送有管辖权的行政复议机关。过去大多数法律规定的行政复议申请期限一般都是十五日，现在行政复议法规定，可以自知道侵权的具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请，由一般十五天延长到一般六十天。行政复议法还规定，行政复议机关受理行政复议申请，不得向申请人收取任何费用。这一规定将大大减轻申请人的经济负担，使行政复议相对于行政诉讼更加便民。会更加受到人民群众的拥护。

第五条 公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。

【释义】 本条是关于对行政复议决定不服向人民法院提起行政诉讼的规定。

行政复议也是一种行政行为，虽然它具有法律救济的性质，但仍然是在行政机关系统内运作，从监督机制的角度来看，对行政复议行为应当有司法救济途径。为了保证行政复议法所确立的宗旨得以实现，切实保障公民、法人及其他组织的合法权益不受侵害，行政复议法规定，除法律规定行政复议决定为最终裁决的以外，申请人对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼，从而完善了民主法治社会所必备的法律救济制度。

行政诉讼是公民、法人及其他组织对行政机关作出的具体行政行为不服，或者认为行政机关侵害其合法权益的，可以通过向人民法院提起诉讼而获得法律救济的一条渠道，也是最重要和最公正的一条渠道。我国行政诉讼制度由1989年全国人民代表大会制定的行政诉讼法所确立。行政复议法的这一规定与行政诉讼法规定的人民法院受理经过复议的案件的规定相一致。

行政复议与行政诉讼两个法律制度相衔接，是由以下两项法律原则所决定，一是司法最终解决原则，即行政复议并非终局裁决，行政相对人对行政复议决定不服的，仍然可以提起行政诉讼。最终对所争议的行政行为究竟如何裁决，由司法机关决定。二是行政复议并非必经阶段原则，即行政复议的存在更多考虑的是行政效率，而行政诉讼解决行政争议，是其更具有公正性，对行政争议，行政相对人可以选择，可以行政复议，也可以直接向人民法院起诉;还可以先行政复议，对行政复议决定不服时，再向法院起诉。

行政诉讼法规定：对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起行政诉讼;也可以直接向人民法院提起行政诉讼;法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对行政复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定;公民、法人或者其他组织向行政机关申请行政复议的，复议机关应当在收到申请书之日起两个月内作出决定;申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼;公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出;依照法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为，人民法院不予受理。行政诉讼法的这些规定，表明了行政诉讼与行政复议的关系。

行政复议法也对与行政诉讼相衔接的有关问题作出了规定，第一，规定了行政复议的受理期限，规定公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请;但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。第二，对行政诉讼法规定提起行政诉讼的不服行政复议决定的案件，行政复议法也都—一对应作出了规定。如规定公民、法人或者其他组织申请行政复议，行政复议机关已经依法受理的，或者法律、法规规定应当先向行政复议机关申请复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，在法定行政复议期限内不得向人民法院提起行政诉讼。公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，人民法院已经依法受理的，不得申请行政复议。法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，行政复议机关决定不予受理或者受理后超过行政复议期限不作答复的，公民、法人或者其他组织可以自收到不予受理决定书之日起或者行政复议期满之日起十五日内，依法向人民法院提起行政诉讼。这些规定，具体明确地从程序上将行政复议与行政诉讼的关系加以确定，以利于人民群众依法寻求法律救济。

关于最终裁决的行政复议决定。行政复议法规定，除法律规定最终裁决的复议决定外，申请人对复议决定不服的，可以在法定的期限内向人民法院起诉。根据这一规定，只要法律没有规定复议机关作出的行政复议决定是最终裁决的，申请人对复议决定不服，都可以再向人民法院提出行政诉讼。但是对法律规定为最终裁决的复议决定，申请人则不能再向人民法院提出行政诉讼。

终局行政行为是指依照法律规定行政机关拥有最终行政裁决权的行政行为。它具有两个特点：一是这种行为体现着行政机关拥有最终行政裁决权。即终局行政行为一经作出，便具有最终的法律效力。如果行政相对人对这种行政行为不服，不能提起行政诉讼，不能求得司法救济。二是这种行为的最终行政裁决权须由法律明文授权。这里所说的法律，指的是全国人大及其常委会制定的法律，不包括行政法规和地方性法规，更不包括行政规章。

目前，我国只有四部法律明文规定了行政机关的最终行政裁决权。《中华人民共和国商标法》规定，对已经注册的商标有争议的，可以向国家工商行政管理局商标评审委员会申请裁定：“商标评审委员会做出维持或者撤销有争议的注册商标的终局裁定后，应当书面通知有关当事人”(商标法第二十九条)。商标法的这一规定，明确了注册商标争议的行政复议决定为最终裁决。

《中华人民共和国专利法》规定，发明专利权和实用新型和外观设计专利权被授予后，任何单位和个人认为该专利权的授予不符合专利法规定的，都可以请求国家专利局专利复审委员会宣告该专利权无效。专利复审委员会对其请求进行审查，作出决定。当事人“对专利复审委员会宣告发明专利权无效或者维持的决定不服的，可以在收到通知之日起三个月内向人民法院起诉。”“复审委员会对宣告实用新型和外观设计专利无效的请求所作出的决定为终局决定”(专利法第四十九条)。专利法这一规定，明确对宣告实用新型和外观设计专利无效的请求所作出的行政复议决定为最终裁决。

《中华人民共和国外国人入境出境管理法》第二十九条规定：“受公安机关罚款或者拘留处罚的外国人，对处罚不服的，在接到通知之日起十五日内，可以向上一级公安机关提出申诉，由上一级公安机关作出最后的裁决，也可以直接向当地人民法院提起诉讼。”从这一规定看，对公安机关作出的罚款和拘留的行政处罚不服的，是申请行政复议还是提起行政诉讼，由当事人选择，或者行政复议，或者向人民法院起诉。规定中的“向上一级公安机关提出申诉”，就是申请复议，“由上一级公安机关作出最后的裁决”，就是公安机关作出的行政复议决定为最终裁决，对其行政复议决定不能向人民法院提起行政诉讼。

《中华人民共和国公民出境入境管理法》第十五条规定：“受公安机关拘留处罚的公民对处罚不服的，在接到通知之日起十五日内，可以向上一级公安机关提出申诉，由上一级公安机关作出最后的裁决，也可以直接向人民法院提起诉讼。”这一规定与前面所讲的外国人入境出境管理法的规定一样，中国公民对公安机关依据该法作出的行政拘留处罚不服而申请行政复议的，上一级公安机关所作出的行政复议决定为最终裁决。

另外，《中华人民共和国集会游行示威法》第十三条规定：“集会、游行、示威的负责人对主管机关不许可的决定不服的，可以自接到决定通知之日起三日内，向同级人民政府申请复议，人民政府应当自接到申请复议书之日起三日内作出决定。”同时在第三十一条规定，当事人对公安机关依法给予的行政拘留处罚不服的，可以“向上一级公安机关提出申诉，上一级公安机关应当自接到申诉之日起五日内作出裁决;对上一级公安机关裁决不服的，可以自接到裁决通知之日起五日内，向人民法院提起诉讼。”虽然法律对不许可集会、游行、示威的行政复议决定没有明文规定是终局裁决，但从该法只规定了对行政拘留的行政复议决定可以向人民法院提起行政诉讼来看，不许可集会、游行、示威的行政复议决定是最终行政裁决。

行政复议法中对最终裁决的行政复议决定作出规定的有两条：一是第十四条规定：“对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的可以向人民法院提起行政诉讼;也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决。”二是第三十条规定：“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”

法律设置最终裁决的行政复议决定，主要是从我国的国情出发作出的考虑：首先是考虑到我国的实际情况，对国务院作出的行政复议决定，及根据国务院和省级人民政府作出行政区划调整和征用土地决定，省级人民政府作出的自然资源确权的行政复议决定，实行最终裁决制度，有利于提高行政效率，有利于社会矛盾的解决。国务院和省级人民政府作为行政复议机关，并没有剥夺行政相对人的法律救济渠道，同时，对法律限定范围内的事项，由国务院和省级人民政府作出行政复议决定后，人民法院不适宜再另行作出决定。其次，有的行政机关决定的事项即使上法院，无论如何判决，最后还需要行政机关处理。如对征用土地的决定，实践中有的案件历经裁决、判决、再审、重审、判决……长达十几年不能解决，当事人花费大量的时间、精力和费用，没有解决问题，反而激化了矛盾，不利于社会稳定。再次，对于特别专业技术性的行政争议，按照专业技术性的要求，法律可以规定，对其作出的行政复议决定为最终裁决，不再向法院提起行政诉讼。最后，需要强调的是，尽管法律规定某些行政行为享有最终裁决权，但是从法律制度上说，作为最终裁决的行政行为毕竟是特殊的和个别的情况，有的是从我国目前的实际情况出发作出的法律规定，从我国民主法制建设的长远发展看，行政的最终裁决的范围将会受到更严格的限制，这是由行政行为必须受到监督、制约这一项法治原则所决定的。

第二章 行政复议范围

第六条 有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：

(一)对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的;

(二)对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的;

(三)对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的;

(四)对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林。山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的;

(五)认为行政机关侵犯合法的经营自主权的;

(六)认为行政机关变更或者废止农业承包合同、侵犯其合法权益的;

(七)认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的;

(八)认为符合条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的;

(九)申请行政机关履行保护人身权利、财产权利或者受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的;

(十)申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的;

(十一)认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。

【释义】 本条规定了可以申请行政复议的具体行政行为的范围。

具体行政行为是指行政机关针对特定公民、法人或者其他组织作出的影响其权益的决定或者措施的行为。对下列具体行政行为不服的，可以申请行政复议：

一、行政处罚

行政处罚是指具有行政处罚权的行政机关或者组织依照法律、法规以及规章的规定对公民。法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为给予的制裁。我国大量的行政管理法律、法规和规章都规定有行政处罚，1996年3月17日八届全国人大第四次会议通过的《行政处罚法》系统地对行政处罚的设定、种类、实施机关、处罚程序等作了规定，是行政机关实施处罚的主要法律依据。行政机关在对公民、法人或者其他组织实施处罚时应当严格按照行政处罚法和其他有关行政管理的法律、法规和规章的规定，否则，公民、法人或者其他组织就可以申请行政复议。行政处罚法规定的行政处罚种类有警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等六类。这也是本项规定的内容，公民、法人或者其他组织对这些行政处罚不服的，都可以申请行政复议。

二、行政强制措施

行政强制措施是行政机关为了预防或者制止违法行为，对公民、法人或者其他组织的人身或财产采取的强制约束的具体行政行为。行政强制措施可以分为对人身的强制措施和对财产的强制措施两种。对人身自由的强制措施包括劳动教养、收容教育、收容遣送、强制传唤、强制戒毒、强行约束、强制带离、强制搜查等，对财产的强制措施包括查封、扣押、冻结财产等。行政强制措施与公民、法人或者其他组织的人身权或财产权密切相关，行政机关应当严格依法作出。目前，我国还没有一部统一的行政强制措施法，有关行政强制措施的规定散见于一些单行的法律之中，实践中还存在许多问题，侵害公民、法人或者其他组织的合法权益的现象还时有发生。对行政机关作出的上述行政强制措施不服的，都可以申请复议。

此外，还有一种与行政强制措施相近的行政行为，即行政强制执行。行政强制执行是指公民、法人或者其他组织不履行行政义务时，行政机关依法强制其履行，或使之达到与履行义务相同状态的行为。行政强制执行措施有直接强制和间接强制，直接强制包括对物的强制如强制划拨、强制收缴、强制拆除、强制销毁、强制收兑等，对人的强制包括强制拘留、驱逐出境等;间接强制包括执行罚和代执行。代执行是义务人不履行义务时，行政机关请第三人代为执行，费用由义务人承担的执行方式;执行罚是指义务人不及时履行而他人又不能代为履行义务时，行政机关为促使其履行而采用的科处新的金钱给付义务的强制执行方式。虽然行政强制执行是为了保护行政决定的履行而采取的强制措施，但错误的执行措施同样可以侵犯公民、法人或者其他组织的人身权或财产权，因此，也需要给予救济。依照我国现有的强制执行制度，行政强制执行主要由行政机关向法院申请强制执行，但是也有少数行政机关法律赋予了其强制执行的权力，如公安、海关、税务等行政机关。对于法院依照司法程序采取的强制措施，当事人可以通过司法途径寻求救济;对行政机关违法采取强制执行措施的，当事人可以通过司法途径寻求救济，也可以申请行政复议寻求救济。

三、对许可证、执照、资质证、资格证等证书的变更、中止、撤销行为

许可证和执照是指行政机关根据相对人的申请颁发的允许其从事某种活动的书面证明。许可证和执照的适用范围非常广泛，涉及社会生活各个方面。资质证一般是指企业或其他组织能够从事某种活动的能力证明。主要是在一些特定行业实行，如建筑业对建筑企业的资质要求。资格证书是公民具备某种能力的书面证明，也是其能够从事某项工作的前提条件。主要是对一些职业的要求，从事律师职业要有律师资格，从事医师职业要有医师资格，从事注册会计师职业要有注册会计师资格等。许可证、执照与资质证、资格证在性质上有一定区别，颁发许可证和执照是一种行政许可行为，而颁发资格证、资质证是行政认可行为或证明行为，是公民或组织具备某种条件或者具备某种能力的证明，在有些情况下，它是取得许可证或执照的前提条件。但是，不管是许可证、执照，还是资质证、资格证，都是公民、法人或者其他组织能够从事某种活动的所必需的，没有这些证书，公民或组织就不能从事相应的活动。因此，法律对取得这些证书的公民、法人或者其他组织的保护也应当是相同的。除法律、法规明确规定的情形外，行政机关不得违法变更、中止、撤销公民、法人或者组织的许可证、执照、资质证或资格证。对行政机关作出的有关资质、资格等证书变更、中止、撤销的决定不服的，可以申请复议。

四、行政确权行为

根据我国宪法规定，矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有外，属于集体所有。对于国有和集体所有的自然资源，公民、法人或者其他组织可以依法取得使用权。根据土地管理法、草原法、森林法、渔业法、矿产资源法等法律的规定，对土地、矿藏等自然资源的所有权或使用权予以确认和核发证书，是县级以上各级人民政府的法定职权。公民、法人或者其他组织对各级政府关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等的所有权或者使用权的决定不服的，可以申请行政复议。

需要注意的是，本项列举的自然资源中增加了“海域”，这是宪法中没有明确列举的，但也应当包括在宪法规定的“等”之内。海域的所有权属于国家，但公民或集体可以获得使用权，我国在领海和毗连区法、专属经济区和大陆架法以及渔业法、水法等都涉及到海域的管理和利用。因此，对行政机关作出的关于海域的使用权不服的，也可以申请行政复议。

五、侵犯经营自主权的行为

这里的经营自主权主要是指法律、法规赋予国有企业或集体所有制企业对所经营财产的占有、使用、收益和处分权、生产经营计划权、物资选购权、财务管理权、劳动管理权、产品销售权、工资津贴管理权、经营方式选择权等。赋予企业经营自主权是搞活企业的必要措施，保护企业的经营自主权，使企业真正成为自主经营、自负盈亏的商品生产者和经营者，是建立社会主义市场经济的内在要求，是深化经济体制改革的重要环节。企业的经营自主权也是法律、法规赋予企业的法定权利，因此，企业的经营自主权受法律保护，行政机关干预企业的经营，侵犯企业的经营自主权，企业可以申请行政复议。

私有企业、中外合资企业、中外合作企业、外资企业因所有制不同，企业所享有的经营自主权的范围也不一样，它们的经营自主权同样也受法律保护，如果行政机关干预其生产，侵犯其经营自主权，也可以申请行政复议。

六、干涉农业承包合同的行为

农村承包经营责任制是我国改革开放以后在农村推行的一项重要经济政策，它是由村(组)集体经济组织与其内部成员或其他承包者之间通过签订承包合同的方式，确立双方在生产、经营和分配过程中的权利义务。实行承包经营责任制是我国农村改革的一项成功经验，1993年7月2日第八届全国人大常委会第二次会议通过的《中华人民共和国农业法》以法律形式肯定了这种经营方式，该法规定，国家稳定以家庭联产承包为主的责任制，完善统分结合的双层经营体制。集体所有或者国家所有由农村集体经济组织使用的土地、山岭、草原、荒地、滩涂、水面可以由个人或者集体承包从事农业生产。个人或者集体的承包经营权，受法律保护。发包方和承包方应当订立农业承包合同，约定双方的权利和义务。九届人大第二次会议通过的宪法修正案进一步肯定了这一经营方式，该修正案第十五条规定农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制。这是对我国农村改革成功经验的总结。但是，在实践中，一些地方的乡、镇政府对农业承包经营活动进行干预，擅自变更或者废止农业承包合同，侵犯了农民的经营自主权和财产权。因此，行政复议法将行政机关变更或者废止农业承包合同的纳入复议范围。

七、违法集资、征收、摊派等要求履行义务的行为

在我国，权利义务都是依法确定的，对于法定义务，公民、法人或者其他组织应当认真履行;不履行的，行政机关可以依法强制其履行。但是，行政机关无权要求公民、法人或者其他组织履行法定义务以外的其他义务，否则就是侵犯他们的合法权益。行政机关违法要求履行义务的行为有多种，其中最主要的是乱集资、乱收费、乱摊派，人们称之为“三乱”。据统计，每年各种行政收费就与国家税收大致相当，人们形容是“税收轻、利息重、滥摊乱收无底洞”。“三乱”的原因，一部分是因为税收制度和财政体制存在一定问题，财政收入不能保证不断膨胀的行政机关的正常开支，行政机关就运用手中的权力，收取各种费用，用于事业费用或单位福利;有的是一些地方政府违背量力而行的原则，在地方财政困难、经济脆弱的情况，急功近利，追求“政绩”，不顾企业、个人的承受能力，向企业、个人乱集资、乱摊派，搞建设，办教育等。“三乱”行为干扰了国家正常的财政、税收制度，加重了群众的负担，损害了政府形象，败坏了社会风气，为腐败提供了温床。虽然国家三令五申禁止“三乱”，但仍然是有令不行，有禁不止。行政复议法将违法集资、征收财物、摊派费用等纳入复议范围，是通过行政复议的方式，制止“三乱”行为，从而保护公民、法人或者其他组织的合法权益。这里的“违法要求履行其他义务”是指违法要求承担“三乱”以外的其他财产或劳务负担。

八、不予颁发许可证、执照等许可行为

行政许可是行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，作出允许其从事某项活动的行政行为，是行政管理的重要手段。在我国，法律、法规和规章中规定了大量的行政许可，涉及到经济、文化、环境、卫生、资源以及公民安全和公共秩序等社会生活各个领域，许可的形式包括颁发许可证、执照、资质证、资格证、准许证、特许证、登记证等证书形式，还包括审批、核准。注册等非证书形式。无论是证书形式还是非证书形式，非经许可，公民、法人或者其他组织就不能从事相应的活动，因此，依法取得许可是公民、法人或者其他组织的权利。如果符合条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的，公民、法人或者其他组织可以申请复议。需要注意的是，目前我国还没有对于行政许可的法律，所以行政许可工作还不规范，存在一些问题，行政许可的形式较多，本项规定只列举了行政许可的一些基本形式，对没有列举的其他行政许可形式，公民也可以申请复议。

九、未履行保护人身权利、财产权利或者受教育权利的行为

人身权利是指没有直接经济内容，与公民人身相关的权利，它包括人格权和身份权。其中人格权包括姓名权、名誉权、荣誉权、肖像权等。财产权是指有一定物质内容，直接体现为经济利益的权利，主要包括所有权及其他物权、债权和知识产权等。受教育权是指公民达到一定年龄并具备可以接受教育的智力时，通过学校或者通过其他教育设施和途径学习科学文化知识的权利。人身权利、财产权利和受教育权利都是受宪法保护的公民权利。我国还制定了一系列法律、行政法规，作出了更具体的规定，将保护公民、法人或者其他组织的人身权利、财产权利或者受教育权利的职责具体落实到不同的行政机关，如保护人身权利、财产权利主要是公安机关的职责，保护受教育权利主要是教育行政部门的职责等。公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护人身权利、财产权利或者受教育权利的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的，属于行政不作为，可以申请行政复议。

十、行政机关不依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费的行为

抚恤金是公民因公或因病致残或死亡时，由本人或其家属依法领取的生活费用。我国的抚恤金主要有两种，一种是遗属抚恤金，发放对象为革命烈士、因工牺牲或某些特殊原因死亡人员的家属;一种是伤残抚恤金，发放对象是因工致伤、致残者本人。社会保险金是公民在失业、年老、疾病、生育、工伤等情况发生时，向社会保障机构申请发放的社会救济金。社会保险金包括养老保险金、失业保险金、医疗保险金、工伤保险和生育保险金。目前，我国的社会保险制度正在建立之中，各项保险制度还不健全。最低生活保障费是向城镇居民发放的维持其基本生活需要社会救济金。建立最低生活保障线制度是现代社会保障制度的重要组成部分，是维护社会稳定的防线。各地根据本地区的经济发达程度和生活水平确定一个最低生活保障线的标准，达不到最低生活保障线的，可以向有关行政机关申请发放最低生活保障费。到1998年5月底，全国建立最低生活保障线制度的城市达到400多个。目前，最低生活保障费主要是由民政部门发放的。无论是抚恤金、社会保障金，还是最低生活保障费，都是公民生活需要的社会保障，行政机关没有依法发放的，都可以申请行政复议。

十一、其他具体行政行为

前十项规定具体列举了可能侵犯公民权利的具体行政行为，但未必全面，还可能出现其他侵犯公民权利的具体行政行为。本项的规定是为了弥补前十项列举不全面可能带来的遗漏，是一项兜底性规定，其目的是为了更好地保护公民、法人或者其他组织的合法权益。它表明只要公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯了其合法权益，都可以申请复议。

第七条 公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：

(一)国务院部门的规定;

(二)县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定;

(三)乡、镇人民政府的规定。

前款所列规定不含规章。规章的审查依照法律、行政法规的规定实施。

【释义】 本条是关于对抽象行政行为的申请审查的规定。

本条所称的“规定”是指行政机关发布的具有普遍约束力的决定、命令等规范性文件，也就是行政机关的抽象行政行为。为了表述方便，以下谈到“规定”时，一般使用“规范性文件”或“抽象行政行为”的概念。

根据我国宪法和有关法律的规定，行政机关有权作出抽象行政行为，具体权限是：国务院根据宪法和法律，有权规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令;国务院各部、委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章;县级以上地方各级人民政府可以规定行政措施，发布决议和命令;省、自治区、直辖市以及省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的市的人民政府，还可以根据法律和国务院的行政法规制定行政规章。乡、民族乡、镇的人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令。抽象行政行为作为行政机关行使行政权的一种方式，无论是制定行政法规、规章，还是发布其他具有普遍约束力的决定、命令，对加强行政管理，完善行政法制和提高行政效率，都是非常必要的。但是，也应当看到抽象行政行为在实践中也还存在一些问题，损害了公民的合法权益，影响了法制的权威和统一。如规范性文件之间发生冲突的现象时有发生;一些部门、地方受利益驱动，通过制定规范性文件抢权力，争利益，乱发文件，违法规定审批、发证、罚款、收费，严重损害了公民的权利，群众反映强烈。但是，现行行政复议制度规定的申请复议的范围是具体行政行为，明确排除了对抽象行政行为的复议审查，公民权益受到损害，不能通过行政复议获得救济。而根据行政诉讼法，法院也无权审查抽象行政行为是否合法。因此，对抽象行政行为造成的损害，从相对人这一方没有一个启动的机制。国务院提交的行政复议法(草案)也没有将抽象行政行为纳入复议的范围，其理由是：按照宪法和有关法律规定，县级以上各级人民政府有权撤销所属部门和下级人民政府不适当的决定。命令;国务院和各省、自治区、直辖市还就行政机关发布的决定、命令等文件的审查制度作了具体规定。只要县级以上人民政府严格履行职责，抽象行政行为存在的问题是可以解决的。同时，解决抽象行政行为存在的问题与解决具体行政行为存在的在复议权限、程序和法律后果上不大一样，很难适用行政复议制度。还有人认为，抽象行政行为不是针对具体的人作出的，不会直接侵害个人的权利，它只有通过具体行政行为才会产生危害后果，因此，公民通过对具体行政行为的复议，就可以保护自己的合法权益。但是，在征求意见的过程中，多数同志都认为，抽象行政行为与具体行政行为密不可分，抽象行政行为是具体行政行为的依据和源头，要纠正违法和不当的具体行政行为，有必要正本清源，从源头开始审查和纠正;现行制度中对抽象行政行为的监督机制虽然存在，但是没有很好地发挥作用，基本上是有备案而无审查，实际工作中违法的抽象行政行为通过监督机制被撤销的很少。一些地方、部门乱发文件、乱收费、乱集资的现象，以权谋私等侵犯公民利益的问题严重，公民的合法权利无法得到保障。行政复议不仅仅是行政机关的内部监督机制，也是公民权利的救济途径，既然抽象行政行为可能侵犯公民的合法权益，应当给公民一个权利救济的途径;而且抽象行政行为适用的范围广，涉及的对象多，一旦抽象行政行为违法，它的危害也大。允许对抽象行政行为申请复议，让公民享有复议申请权，和现行的备案制度并不矛盾，从长远看，也是社会进步的标志。因此，应当将抽象行政行为纳入行政复议范围。行政复议法采纳了多数人的意见，规定公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的规章以下的规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审理申请。这一规定有以下两层含义：

一、对哪些规定可以提出审查请求

行政机关制定的具有普遍约束力的规定的范围很广，包括国务院制定的行政法规、规章以及规章以下规范性文件。但是，纳入复议审查的只是规章以下的规范性文件，排除了对行政法规和规章的复议审查。这是考虑到行政法规是由国务院制定的，层次较高，对国务院制定的行政法规、决定和命令，只能由全国人大常委会行使撤销权。规章是由国务院部门、省级人民政府和省会所在地的市人民政府以及国务院批准的较大市的人民政府制定的，根据国务院的《法规规章备案规定》，它有一套比较严格的备案审查制度，通过备案审查也能解决问题。现在出现问题多的是规章以下规范性文件。因此，本条的规定公民、法人或者其他组织认为规章以下的规范性文件不合法的，才可以提出审查请求，没有规定可以对行政法规和规章根据申请复议审查。规章以下的规定性文件指本条所列举的国务院部门的规范性文件、县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规范性文件以及乡、镇人民政府的规定。公民、法人或者其他组织申请行政复议时，行政机关发现规章的规定与法律、法规不一致时，其审查处理办法仍然依照现行的规章审查制度处理。

二、公民、法人或者其他组织认为规定不合法的，如何提出审查申请

行政机关制定的具有普遍约束力的规定是对不特定的人或事作出的，如果不具体适用到具体的人或事，它并不能产生现实的危害，公民、法人或其他组织如果认为它们违反了法律，可以通过其他途径提出和解决。本法规定能够提出审查请求的只是受依据该规范性文件作出的具体行政行为影响的公民、法人或者其他组织。这样规定也能够避免行政机关陷入不断的纠纷之中。此外，公民、法人或者其他组织还不能单独就规范性文件提出审查请求，必须是在对具体行政行为提出复议申请时，一并提出。也就是说可以在对具体行政行为提出复议申请时附带性提出对规范性文件的审查请求。

第八条 不服行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定的，依照有关法律、行政法规的规定提出申诉。

不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理，依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。

【释义】 本条是关于不属于行政复议范围的规定。

根据行政复议法的规定，对行政机关的下列行为，不能申请复议：

一、行政处分或者其他人事处理决定

行政处分是行政机关对违法、违纪的国家公务员所给予的惩戒。, 根据《国家公务员条例》的规定，国家公务员对有违纪行为，尚未构成犯罪的，或者虽然构成犯罪但是依法不追究刑事责任的，应当给予行政处分。行政处分分为警告、记过、记大过。降级、撤职、开除。给予国家公务员行政处分，依法分别由任免机关或行政监察机关决定。其他人事决定是指除行政处分外，行政机关在内部人事管理活动中，对国家公务员个人作出的具体人事处理决定，它包括公务员定级、考核等次、降职、免职、回避、晋级、增资、辞职、辞退以及退休等涉及其个人权益的决定。行政处分以及其他人事处理决定属于行政机关的内部行政行为，而行政复议法的目的是解决行政机关在行使行政权的过程中与管理相对人之间产生的行政争议，是为管理相对人提供的一项权利救济途径，是解决外部行政行为争议的一项法律制度。外部行政行为引起的争议与内部行政行为引起的争议在性质、内容等方面都有所不同，因此，在处理机关、程序和后果等方面都不一样，它们适用不同的法律。行政复议法将行政处分和其他人事处理决定不服的，排除在行政复议范围之外，并不是说国家公务员的合法权益不受法律保护，而是有关法律、行政法规已经有相应的规定，如 1957年全国人大常委会批准，国务院颁布的《国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》中规定，国家行政机关工作人员对所受纪律处分不服的时候，应该在接到通知后一个月内，向处理机关要求复议，并且有权直接向上级行政机关申诉。根据国家公务员条例的规定，国家公务员对涉及本人的人事处理决定不服的，可以在接到处理决定之日起三十日内向原处理机关申请复核，或者向同级人民政府人事部门申诉，其中对行政处分决定不服的，可以向行政监察机关申诉。因此，不服行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定的，不需要通过行政复议法寻求救济。这里的法律、行政法规主要是指1957年全国人大常委会通过并由国务院颁布的《国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》、1997年5月全国人大常委会通过的《行政监察法》和1993年4月国务院颁布的《国家公务员暂行条例》。

二、不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理

传统的理论认为行政权不应干预民事活动，民事争议引起的争议应当由社会中介组织或司法机关作出裁决。但是，随着社会事务的复杂化，行政权干预社会生活的广度和深度都在增加。这是行政权扩张的表现，也是社会发展的需要。虽然法学理论工作者对此持谨慎的态度，但行政权对民事活动的干预已是不争的事实，而且还有进一步发展的趋势。尤其是在我国，行政权对民事活动的干预有其历史基础和现实需求。许多法律、法规都规定了行政机关可以对民事纠纷作出调解或处理。行政机关对民事纠纷作出的调解或处理是解决民事纠纷的方式之一，但不是最终，也不是最主要的方式，当事人不服的还可以向法院提起诉讼。因此，为了尽快解决民事纠纷，行政复议法将不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理排除在复议范围之外。

这里应当指出，国务院提请审议的行政复议法草案规定，不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理的，向人民法院提起“民事诉讼”。一些同志认为，有的行政机关作出的调解决定具有一定的约束力，并要求当事人履行，因此，简单地规定向法院提起的诉讼一律为民事诉讼不尽合理，所以在修改中删去了“民事”二字。依照行政复议法的规定，公民、法人或者其他组织不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理的，在向人民法院提起诉讼时，一是可以由当事人决定是提起民事诉讼还是行政诉讼，也可以由法院决定由民事审判庭负责审理，还是由行政审判庭负责审理。

关于行政机关对民事纠纷作出的调解问题。这里的调解，是指行政机关主持的，以法律、法规为依据，以自愿为原则，通过说服教育，促使民事争议双方互谅互让，达成协议的一种活动。它与民间调解和司法调解一起构成具有中国特色的调解制度。对解决民事争议、平息社会矛盾和维护安定团结等方面发挥着重要作用。目前，关于行政调解没有统一的法律规定，因此，实践中的行政机关对哪些民事纠纷可以进行调解，是根据需要灵活进行掌握的，实践中出现较多调解有：基层行政机关对民事纠纷的调解，如农村乡政府、城镇街道办事处的司法助理员、民政助理员等主持的调解;行政主管机关在处理民事纠纷时给予的调解，如劳动行政部门对劳动争议的调解等。也有一些单行法律、法规规定了行政调解，如《治安管理处罚条例》第五条规定，对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁财物等违反治安管理行为，情节轻微的，公安机关可以调解处理。行政调解是实践中解决民事争议的一种便捷方式，调解的结果要靠双方当事人自觉自愿的遵守执行，对当事人没有法律约束力，当事人不执行调解协议的，不能强制执行。因此，它并不是严格意义上的行政行为，当事人对调解协议不服的，可以通过向法院提起诉讼或者向仲裁机构申请仲裁，不能向上级行政机关申请复议。

关于行政机关对民事纠纷作出的其他处理。这里的“其他处理”是指什么，法律没有明确。一般认为，行政机关对民事纠纷作出处理是指行政裁决。1994年通过的《中华人民共和国仲裁法》实施以后，行政仲裁变为民间仲裁，仲裁与诉讼的关系上，仲裁法确定了“或裁或审”的原则，对仲裁决定不服的不能起诉。因此，这里的其他处理不包括行政仲裁。行政裁决是指行政机关作为第三方，依照法律的规定解决与合同无关的民事纠纷的活动。与行政调解相比，行政裁决具有法律效力，但是它的法律效力又不及仲裁，对行政裁决不服的，还可以向法院提起诉讼。对行政裁决是否可申请复议，理论界有不同看法，赞成可以申请复议的认为，行政机关对民事争议的处理行为，体现了行政机关的意志，具有法律效力，属于行政决定的一种，应当允许当事人对处理决定不服的申请复议。对行政裁决不能申请复议的理由是，行政机关对民事纠纷作出处理决定没有最终的法律效力，民事纠纷最终需要由法院作出裁决，如果允许对行政裁决进行复议，可能会拖延民事纠纷的解决。因此，根据行政复议法的规定，对行政裁决不服的，不能申请行政复议，只能向法院提起诉讼。

根据现行的法律、法规的规定，行政裁决主要适用于对土地、草原、水面、滩涂等自然资源的所有权或使用权争议和对专利、商标等知识产权争议，此外，《治安管理处罚条例》、《食品卫生法》、《药品管理法》、《海洋环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《邮政法》、《医疗事故处理办法》等法律、法规也规定了行政裁决。对有的行政裁决可以申请复议，如对自然资源的所有权或使用权争议的裁决，公安机关对赔偿损失和负担医疗费用的裁决;对下列行政裁决，不能申请复议：

第一，有关专利权的民事纠纷。有关专利权的民事纠纷有两种情况，一种是专利侵权纠纷，就是未经专利权人的许可，实施其专利。根据《专利法》第六十条的规定，未经专利权人许可，实施其专利的侵权行为，专利权人或者利害关系人可以请求专利管理机关进行处理。当事人对专利机关的处理不服的，可以向人民法院起诉;另一种是专利权的使用费纠纷。根据专利法的规定，对不履行专利法规定的有关义务的专利权人由国家强制许可他人使用。根据该法第五十七条的规定，取得实施强制许可的单位或者个人应当付给专利权人合理的使用费，其数额由双方商定;双方不能达成协议的，由专利局裁决。对裁决不服的，专利权人可以向人民法院起诉。

第二，有关商标权的民事纠纷。商标权是一种具有财产性质的工业产权，商标权是商标所有人的专有权，根据《商标法》的规定，非经商标所有人的许可，不得擅自在同一种商品或者类似商品上使用与其注册商标相同或者近似的商标、不得销售明知是假冒注册商标的商品、不得伪造、擅自制造他人注册商标或者销售伪造、擅自制造的注册商标标识。有上述情形的，被侵权人可以向县级以上工商行政管理部门要求处理，有关工商行政管理部门有权责令侵权人立即停止侵权行为，赔偿被侵权人的损失。

此外，行政机关根据《邮政法》、《海洋环境保护法》、《水污染防治法》、《药品管理法》、《食品卫生法》、《大气污染防治法》。《医疗事故处理办法》等所作的关于民事纠纷的处理，也不能申请复议，只能向法院提起诉讼。 第三章 行政复议申请

第九条 公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请;但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。

因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。

【释义】 本条是关于复议申请期限的规定。

行政复议的一个重要特征就是要依法进行，有法定的程序。行政复议申请，是指复议申请人认为行政主体的具体行政行为违法，在法定期限内要求行政复议机关撤销或者变更该具体行政行为，以保护自己的合法权益的行为。行政复议申请是行政复议程序的启动，没有复议申请人的申请，行政复议机关不能主动进行复议。本条是对行政管理相对人对行政机关作出的具体行政行为不服申请复议的期限作出的规定。关于复议申请的期限问题，国务院制定的行政复议条例曾规定：“公民、法人或者其他组织向有管辖权的行政机关申请复议，应当在知道该具体行政行为之日起十五日内提出，法律、法规另有规定的除外。因不可抗力或者其他特殊情况耽误法定申请期限的，在障碍消除后的十日内，可以申请延长期限，是否准许，由有管辖权的行政机关决定。”这次制定行政复议法，对条例关于复议申请期限的规定作了调整，一是适当延长了申请复议的期限，将公民、法人或者其他组织提出行政复议申请的期限由知道情况之日起“十五日内”，改为了“六十日内”;二是对因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，规定了申请期限可以自障碍消除之日起自动顺延，取消了延长期限需要向有管辖权的行政机关申请的规定。这两项内容是根据十多年来我国行政复议实践作出的修改。

本条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请;但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。为什么规定申请复议的期限为“六十日”，主要考虑是，第一，从当前复议实践看，随着计划经济向市场经济的转变，行政管理也日趋多样化，内容也更加复杂，渗透到了社会生活的各个方面。公民、法人或者其他社会组织与行政管理机关在具体行政行为问题上产生争议是不可避免的。但对于一个老百姓来说认为自己受到了侵害，往往不知道采取什么补救措施，知道了救济途径又很难在短时间内找出确凿的理由和依据提出复议申请或者提起行政诉讼以维护自己的合法权益，一般是需要一定的时间进行了解或者寻求法律上的帮助。因此，为了更有利于保护公民、法人或者其他组织的合法权益，使那些准备申请行政复议的行政管理相对人不致于因为时间太紧而丧失了申请行政复议的权利，本条将申请复议的期限适当延长，明确规定为“六十日”;第二，本法第七条规定，公民、法人或者组织认为行政机关的具体行政行为所依据的规定不合法，对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请，首次将对抽象行政行为的审查纳入了行政复议的范围，行政管理相对人如果要根据这一规定提出附带审查抽象行政行为的复议申请，难度会更大，很多都需要有律师或者有关法律专家的帮助，规定“六十日”，是适应扩大了的行政复议范围的需要;第三，从其他国家和地区关于行政复议申请期限的规定看，一般也超过了十五日，大多规定为三十日或者六十日，如：日本规定为六十日，韩国和我国台湾地区规定为三十日;第四，从现有的一些单行法律关于行政复议申请期限的规定看，有些也超过了“十五日”，如：《中华人民共和国税收征收管理法》第五十六条规定：“纳税人、义务人、纳税担保人同税务机关在纳税上发生争议时，必须先依照法律、行政法规的规定缴纳或者解缴税款及滞纳金，然后可以在收到税务机关填发的缴款凭证之日起六十日内向上一级税务机关申请复议。上一级税务机关应当自收到复议申请之日起六十日内作出复议决定。对复议决定不服的，可以在接到复议决定书之日起十五日内向人民法院起诉。”考虑当前各单行法律对行政机关作出的各类具体行政行为不服申请行政复议期限的不同规定，适当地延长了申请期限的规定，使各单项法律关于复议申请期限的规定基本上都纳入了行政复议法的规定范围，有利于行政复议期限的基本统一。

但需要注意的是，复议法实施以后，单行法律规定的复议申请期限少于“六十日”的，应当依照复议法修改延长到“六十日”，如果单行法律尚来不及修改的，具体复议工作中也应当依照行政复议法的规定执行。因为本法第四十二条规定：“本法施行前公布的法律有关行政复议的规定与本法的规定不一致的，以本法的规定为准。”此外，本条还规定“法律规定的申请期限超过六十日的除外”，这为个别特殊的行政管理领域需要延长复议申请期限提供了法律依据。

关于申请行政复议期限的计算问题，根据本条的规定，要从公民、法人或者其他组织知道具体行政行为之日起计算。也就是行政管理相对人通过法定途径，得以了解具体行政行为已经作出并知晓其内容的时间。在实践中，知道具体行政行为之日主要通过三种途径：一是当场作出的具体行政行为，在行政机关作出具体行政行为的决定书上会注明日期，这个日期就是管理相对人知道具体行政行为之日;二是送达的具体行政行为决定书，送达日期就是管理相对人知道具体行政行为之日;三是具体行政行为决定无法送达，通过公告作出，公告中所注明的日期或者公告日，就是管理相对人知道具体行政行为之日。当然如果出现特殊情况，无法准确判断公民、法人或者其他组织知道具体行政行为的准确时间，难以认定管理相对人提出行政复议是否已超过了法定申请日，在这种情况下，就要由行政复议机关经过调查了解根据相关情况依法确定。

本条第二款规定，因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。这是对发生了法定的意外情况复议申请期限可以延期的规定。根据本款的规定，可以适当延期的情况有两类：一是因不可抗力的发生耽误了法定申请期限，关于不可抗力，我国民法通则第一百五十三条有明确的规定：是指不能预见、不能避免并不能克服的客观情况。如地震、水灾、战争等;二是其他一些正当理由耽误了法定申请期限的，如法人处于合并或者改组阶段，复议申请人病重等。根据本款的规定出现上述两种情况耽误了法定申请期限，申请期限自障碍消除之日起继续计算。这里讲的继续计算是指把因不可抗力或者其他正当理由而耽误的期限补足，如，法定申请期限为六十日，而在期限开始的第二十一天发生了某种障碍，申请人在这一障碍消除后，还有四十天的申请复议期限。也就是说在不可抗力或者其他正当理由出现时，申请复议期限处于中止状态，因此当这些障碍消除后，申请复议期限继续计算，注意这里不是重新计算。此外，本款的规定取消了行政复议条例关于延长期限需要申请批准的程序，规定障碍消除后期限继续计算。这一规定有利于提高行政复议工作的效率，有利于保护公民、法人和其他组织的合法权益，可以有效地避免个别行政机关借期限问题限制管理相对人依法行使复议权利的情况，当然对于是否属于因不可抗力或者其他正当理由耽误了复议申请期限，行政复议机关在审查行政复议申请时还是可以一并审查的，对于确实超过法定期限又不符合本款规定的，复议机关有权力不予受理。

第十条 依照本法申请行政复议的公民、法人或者其他组织是申请人。

有权申请行政复议的公民死亡的，其近亲属可以申请行政复议。有权申请行政复议的公民为无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的，其法定代理人可以代为申请行政复议。有权申请行政复议的法人或者其他组织终止的，承受其权利的法人或者其他组织可以申请行政复议。

同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。

公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服申请行政复议的，作出具体行政行为的行政机关是被申请人。

申请人、第三人可以委托代理人代为参加行政复议。

【释义】 本条是关于复议申请人、第三人和被申请人的规定。

行政复议是指公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，依法向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定的活动。进行行政复议首先要具备以下几个条件：一是申请人是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织;二是有明确的被申请人;三是有具体的复议请求和事实依据;四是属于申请复议范围;五是属于受理机关管辖;六是法律、法规规定的其他条件。本条对复议申请人、复议申请代理人、第三人、被申请人等作出了规定。

本条第一款对复议申请人作出了规定。复议申请人是指向行政机关提起行政复议申请的公民、法人或者其他组织。依照本法的规定，申请人应当具备以下几个条件：一是认为具体行政行为侵犯了自己的合法权益，当然这里只是申请人自己“认为”就可以，事实上这种“认为”可能有对有错，但不影响其申请行政复议的权利。二是依法向复议机关提出复议申请。三是对于公民来说，通常情况下申请人大多是有权申请行政复议公民本人，由自己提出复议申请，但有两种情况下有权申请行政复议的公民本人不能亲自提出复议申请，第一种是该公民是无行为能力人或者是限制行为能力人，不能自己申请行政复议，必须由法定代理人代为申请，需要注意的是这里的申请人仍是无行为能力或者限制行为能力的有权申请行政复议的公民;第二种是有权申请行政复议的公民死亡，其近亲属申请复议，由于该公民已经死亡，其近亲属就是申请人。四是对于法人或者其他组织来说，申请行政复议的多是法定代表人，当然也可以委托代理人提出复议申请。

本条第二款对几种特殊情况下的复议申请问题作出了进一步明确的规定。大致包括三个层次的内容：第一层内容是规定了有权申请行政复议的公民死亡的，其近亲属可以申请行政复议;这里主要解决的是复议申请人资格的继承问题，也就是说，有权申请行政复议的公民由于死亡而无能力再进行复议申请，其合法权益是否还给予保障，依照本法的规定该公民的近亲属，包括：配偶、父母、成年子女、兄弟姐妹等有权以自己的名义申请行政复议，从而维护有权申请复议公民和本人的合法权益，由于法律赋予了近亲属这种复议申请的继承权，在这里近亲属申请复议其地位应当等同于申请人，而不是法定代理人。第二层内容是规定了有权申请行政复议的公民为无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的，其法定代理人可以代为申请行政复议;这里主要解决的是有权申请行政复议的公民行为能力欠缺，如何申请行政复议问题。根据我国民法通则的规定：不满十周岁的未成年人和不能辨认自己行为的精神病人，是无行为能力人;十周岁以上的未成年人和不能完全辨认自己行为的精神病人，是限制行为能力人。依照本法的规定，这两种人申请行政复议，要由其法定代理人代为申请。根据民法通则的规定，无行为能力人和限制行为能力人的法定代理人是其监护人，主要包括：未成年人的父母，如果父母已经死亡或者没有监护能力，其祖父母、外祖父母、兄、姐等;精神病人的配偶、父母、成年子女以及其他近亲属等。作为有权申请行政复议公民的法定代理人，在提出复议申请和参与复议过程中，有权依法行使代理权，同时承担相应的代理义务，在这里，有权申请行政复议的公民虽是无行为能力人或者是限制行为能力人，其行为能力欠缺，但仍具有权利能力，在复议过程中，该公民仍然是复议申请人。第三层内容是有权申请行政复议的法人或者其他组织终止的，承受其权利的法人或者其他组织可以申请行政复议。这里主要解决的是申请人资格变更问题。这种情况大致有两类，一是有权申请行政复议的法人或者其他组织分立，一是有权申请行政复议的法人或者其他组织合并。在当前市场经济的条件下，这两种情况都会是经常发生的。对于合并成为一个新的法人或者组织的，这个新法人或者组织对合并前法人或者组织的权利和义务有合法的继承权，复议申请权也可以继承，新法人或者组织有权对行政机关作出的侵犯原法人合法权益的具体行政行为以自己的名义提起行政复议申请。但是对于分立的法人或者组织来说，就要具体问题具体分析，看原法人有权提出的行政复议问题侵犯的合法权益与分立后的哪个法人有关，这一权益就由谁继承，如果与两个分立的法人都有关，两个新法人都有复议申请权。但通常是这一权益只与其中一个法人有关，那么那个法人就有权作为复议申请人以自己的名义申请行政复议，而另一个法人则无权就此事作为复议申请人申请复议。总之，本款对这三种情况的规定，是为了使有权申请行政复议的公民、法人或者其他组织申请行政复议的权利得以充分发挥，是为了保障管理相对人的合法权益，对防止和纠正违法或者不当的行政行为，保障和监督行政机关依法行使职权有着积极的作用。本款的规定充分体现了行政复议法的立法宗旨。

本条第三款对行政复议第三人作出了规定。行政复议第三人是指，与行政复议的具体行政行为有利害关系，为维护自己的合法权益，经复议机关同意参加复议的公民、法人或者其他组织。根据本款的规定第三人要具备以下几个要件：第一，同申请行政复议的具体行政行为有利害关系;这种利害关系可以是直接的，也可以是间接的。例如：某村民向镇政府申请建房，虚报多报户口，瞒报少报已有宅基地，镇政府工作人员未认真核查，发给其建房许可证，该村民开始建房，后经县土地管理局查明，对该村民给予行政处罚要求其退还非法占地，并处以罚款，该村民不服提起行政复议，这里镇政府就是以第三人的名义参加复议，因为镇政府与这一具体行政行为有直接利害关系。再如：某甲经工商局批准在一繁华地段摆摊售货，而某乙以某甲摆摊为由，对工商局不批准其在该地段摆摊，向上一级工商局提起行政复议，这里某甲与这个不批准摆摊的具体行政行为之间，有间接的利害关系，因此，某甲也是以第三人的身份参与这个行政复议。第二，第三人参与到复议中间来，一定是在复议申请已经受理，复议活动尚未终结的时候，如果行政复议还未开始，或者已经结束，都不会再有第三人的问题。第三，符合前两个条件，要想参加行政复议，成为第三人，还要经过复议机关的批准，这是为了一方面要保护第三人的合法权益，同时也要保护复议申请人的合法权益，防止不必要的干扰行政复议活动的情况发生。本款规定允许第三人参加行政复议，有几个目的：一是由于第三人与申请复议的具体行政行为有利害关系，第三人的参加，可以有助于对该具体行政行为多角度的审查，有利于复议决定的准确性;二是相关问题在一个复议活动中得以解决，有利于节省人力、物力;三是有利于保障公民、法人和其他组织的合法权益，维护行政行为的公正、合理。无论是复议申请人、还是第三人经过行政复议审查后，合法权益会受到保护，违法行为得以纠正，从而保障行政管理有效的实施。

本条第四款规定，公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服申请行政复议的，作出具体行政行为的行政机关是被申请人。具体的说，被申请人是指申请人认为侵犯了其合法权益，复议机关通知其参加复议的行政机关。能够成为被申请人必须具备以下几个条件：一是应当是行政机关，而且是具有外部管理职能的行政机关(包括一些经法律、法规授权施行行政管理职能的组织)，其共同的特点是对外有行政管理职能，监察部门。机关事务管理局尽管也是行政机关，由于其不行使对外的管理职能，不会成为行政复议的被申请人;二是实施了申请人认为侵犯其合法权益的具体行政行为，也就是说该行政机关(包括经法律、法规授权的组织)实施的具体行政行为与申请人提出的复议请求有必然的因果关系;如果没有实施申请人所指控的具体行政行为，或者实施的行为与复议请求无因果关系，不能成为行政复议的被申请人;三是经复议机关确认并通知其参加行政复议，说明行政复议机关已经受理了申请人的复议申请，并确定该行政机关或者组织为被申请人。

通常情况下，行政复议的被申请人应当是作出具体行政行为的地方各级人民政府及其所属部门且一般只有一个，但是由于行政管理的复杂性使作出具体行政行为的主体也变得十分复杂，行政复议的被申请人还可能有以下几种情况：一是人民政府依法设立的派出机关(包括地区行署或者盟、区公所、街道办事处)作为被申请人;根据地方组织法第六十八的的规定：“省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干派出机关。县、自治县的人民政府在必要的时候，经省、自治区、直辖市的人民政府批准，可以设立若干区公所，作为它的派出机关。市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”根据这一规定，目前在我国县级以上地方人民政府设立的派出机关有三种：一是省、自治区政府派出的行政公署、盟;二是县、自治县政府设立的区公所;三是市辖区、不设区的市设立的街道办事处。从派出机关的性质看，它不是一级国家机关，不设与之相应的国家权力机关，但在其所管辖的范围内对本辖区的经济、社会、文化、治安等社会生活的方方面面行使着管理权，以自己的名义实施具体行政行为引起了行政复议，自然成为被申请人。二是政府工作部门依法设立的派出机构作为被申请人;当前一些政府工作部门，根据有关法律、法规和规章的规定，设立了一些派出机构，如：公安派出所、税务所、工商所等。这些派出机构有的依据法律、法规或者规章的规定可以以自己的名义作出具体行政行为。如：《治安管理处罚条例》第三十三条规定，“对违反治安管理行为的处罚，由县、市公安局公安分局或者相当于县一级的公安机关裁决。警告、五十元以下罚款，可以由公安派出所裁决。”这一规定明确了对公民违反治安管理处以警告或者五十元以下罚款时，公安派出所可以以自己的名义实施处罚。像这样的派出机构有权作出具体行政行为，因而引起了行政复议，自然可以成为行政复议的被申请人。三是法律、法规授权的组织作为被申请人;根据有关法律的规定，具有公共管理职能的组织经过法律、法规的授权，可以行使行政管理权。所谓授权是指：法律、法规将某些行政管理权授予非行政机关的组织行使。经过授权，该组织取得了行政管理的主体资格，可以以自己的名义行使行政管理权，以自己的名义独立承担因行使行政管理权而引起的法律后果。授权的产生是由于现有的行政机关和公务员不足以满足现实行政管理的需要，由法律、法规授权一些组织行使一定的行政管理权，同时规定相应的责任。由于这些组织是以自己的名义作出具体行政行为，那么公民、法人或者其他组织对于这些组织作出的具体行政行为不服，申请复议，这些组织就成为了被申请人。四是以共同的名义作出具体行政行为的两个以上行政机关作为被申请人;与前面介绍的情况不同的是，作出这个具体行政行为的主体不是一个机关，而是两个或者两个以上机关。出现这种情况，可能是地方政府相关部门组织联合大检查;也可能是依据几个部委联合下发的文件地方多个部门综合执法;还有政府部门联合办公等等，凡是对以两个或者两个以上机关的名义作出的具体行政行为不服申请复议的，这两个或者两个以上机关就成为被申请人。五是作出具体行政行为的机关被撤销，继续行使其职权的行政机关成为被申请人;随着我国市场经济的发展，政府职能的转变，各级政府都面临着体制改革问题，政府各部门的撤销重组，个别的分立都时有发生，这种情况的发生带来了行政管理职能的变化，使一些行政机关由此丧失了主体资格，使其主体资格随着管理职能的转移而转移到其他行政机关。行政机关的主体资格变了，但是，行政机关作出的具体行政行为还客观存在，对于行政管理相对人来说仍然发生着法律效力，因此，行政管理相对人对这一具体行政行为不服，仍有申请行政复议的权利，这时该行政复议的被申请人就是继续行使其职权的行政机关。

本条第五款规定还明确规定申请人、第三人可以委托代理人代为参加行政复议。本法第二十条规定，“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”在这种情况下，如果复议申请人或者第三人认为必要，可以委托近亲属或者聘请律师代为参加行政复议，以更好的维护自己的合法权益。需要明确指出的是，行政复议法只规定了申请人和第三人可以委托代理人参加行政复议，而没有规定被申请人可以委托代理人，所以被申请人是不可以委托代理人参加行政复议的，如果行政复议机关组织情况调查会，向有关人员了解情况，被申请人必须到场，不可以委托律师等代理人。

第十一条 申请人申请行政复议，可以书面申请，也可以口头申请;口头申请的，行政复议机关应当当场记录申请人的基本情况、行政复议请求、申请行政复议的主要事实、理由和时间。

【释义】 本条是关于行政复议申请形式的规定。

行政复议的申请方式，是公民、法人或者其他组织提出复议要求和表达复议意愿的具体表现形式。依据本条的规定，提出复议申请可以有两种形式：一种是书面形式，即申请人向行政复议机关提出的据以请求复议机关启动复议程序的申请文书;另一种是口头形式，即不向复议机关递交书面申请，但有明确的意思表示向复议机关申请行政复议。这两种申请形式的区别是前者是要式的申请形式，后者是非要式的申请形式。从我国多年的行政复议工作实践看，书面申请形式一直是被普遍认可的复议申请形式，国务院制定的行政复议条例对申请行政复议的只规定了一种形式，即：必须采取书面形式，规定“申请人向行政机关申请复议应当递交复议申请书”，同时对复议申请书应当载明的内容也作出了明确的规定。应当说复议申请采取书面形式有许多优越性，一是能够保证复议申请内容明确具体，使复议的理由和复议的请求清晰明了;二是有利于维护行政复议工作的严肃性;三是有利于行政复议程序的完整，便于复议机关依据申请人的书面申请对具体行政行为进行调查，作出行政复议决定。正是因为复议申请采取书面形式有许多优越性，因此，可以肯定的说，在今后的行政复议实践中申请复议采取书面形式的还是会占主导地位。那么行政复议书面申请应当载明哪些内容呢，本法没有明确规定，根据多年来的行政复议工作实践，复议申请书大致应当载明下列内容：

(一)申请人的姓名、性别、年龄、职业、住址等(法人或者其他组织的名称、地址、法定代表人的姓名);

(二)被申请人的名称、地址;

(三)申请复议的要求和理由;

(四)提出复议申请的日期。虽然说以上这四项都是复议申请书的必备内容，但最核心的还是第三项内容，因为它是复议申请的关键。关于申请复议的要求，必须写明对哪个被申请人的何种具体行政行为不服，同时明确复议请求：包括对被申请人错误的决定要求撤销或者变更，对被申请人应当作为而不作为的要求必须尽快作为，给申请人造成损害的要求依法赔偿等等。关于申请复议的理由，必须写明被申请人作出具体行政行为的事实情况和依据;申请人认为被申请人作出具体行政行为的错误在于认定事实不准确或是法律依据不合理，同时要从事实和法律的角度加以论证;最后对于依据哪个法律规定申请行政复议也必须明确，并对其他准备提交的材料加以注明。

行政复议申请可以口头提出，这是本法新增加的规定，为什么以法律的形式肯定了行政复议申请的口头形式呢，主要是为了普通公民申请行政复议、在我国，行政管理浸透到了社会生活的各个方面，实际生活中一些普通百姓不服行政机关的决定想讨个说法的为数不少，但有的却是苦于自己不会写复议申请书又找不到人帮忙而无法为自己伸张正义。考虑到我国目前的实际情况，立法者认为，规定相对灵活的复议申请形式有利于行政复议工作的普遍开展，有利于保障行政管理相对人的合法权益，有利于更好地监督行政机关依法行使职权，这同本法的立法宗旨也是一致的。当然，为了保证行政复议工作的顺利进行，本法对口头提出复议的也规定了明确的要求，规定行政复议机关应当当场记录申请人的基本情况、行政复议请求、申请行政复议的主要事实理由和时间。也就是说，口头申请行政复议，也必须对复议申请的主要问题—一表达清楚，因为复议申请是复议机关据此决定是否受理并对该具体行政行为进行审查的依据。当然相对于书面申请来说，对口头申请的要求还是简单了许多，但是为了保证行政复议程序的完整，使行政复议工作每一步都有案可查，对口头申请的，法律要求复议机关的工作人员必须要有明确的笔录，应当当场记录申请人的基本情况、行政复议请求、申请行政复议的主要事实、理由和时间。

第十二条 对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。

对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议。

【释义】 本条是关于不服县级以上地方各级政府工作部门作出的具体行政行为，如何确定复议管辖问题的规定。

对县级以上地方人民政府工作部门的具体行政行为不服的，申请人是向本级人民政府申请复议，还是向上一级主管部门申请复议?按照多数现行法律的规定，只能向上一级主管部门申请复议。1990年国务院制定的行政复议条例也明确规定，“对县级以上的地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服申请的复议，由上一级主管部门管辖。”按照这一规定，行政复议要由“条条”管辖。对此，不少群众有意见，一是，下级主管部门在作出具体行政行为时，往往向上级主管部门事先请示、沟通，如果只能向上一级主管部门申请复议，难以避免部门保护的影响，不利于保护申请人的合法权益;二是，向上一级主管部门申请复议，多数要到异地，往往会给复议申请人带来不便;三是根据地方组织法的规定，“省、自治区、直辖市的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受国务院主管部门的业务指导或者领导。自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受上级人民政府主管部门的业务指导或者领导。”从以上的规定不难看出，县级以上地方各级人民政府工作部门是同时受本级人民政府和上级人民政府主管部门双重领导的，对其作出的具体行政行为不服，两个机关都有行政复议权。考虑到这些，国务院于1994年对行政复议条例进行了修改，主要是对复议管辖的规定由以“条条为主”修改为“条条”和“块块”都有管辖权，即：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服申请的复议，由本级人民政府或者上一级主管部门管辖。但是，法律、法规规定由本级人民政府管辖的，从其规定;法律规定由上一级主管部门管辖的，从其规定。”但是由于现行法律、法规对复议管辖规定由同级人民政府管辖的很少，只有一部集会游行示威法和一个卫星接收设施接收外国卫星传送电视节目管理办法，因此，根据绝大多数现行法律、法规的规定，我国目前的行政复议管辖实际上仍以“条条”为主。为了真正实现行政复议的“公正”、“便民”的原则，保护公民、法人及其他组织的合法权益，使公民、法人及其他组织在符合法律规定的前提下可以自愿选择申请复议的行政机关，经同地方、部门和专家反复研究，达成共识，对行政复议法关于行政复议的管辖问题在行政复议条例规定的基础上又作出进一步明确的修改，规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”其他法律、法规关于行政复议管辖问题的规定与本法规定不一致的，服从本法的规定。

从目前各单行法律规定的情况看，对行政管理相对人不服县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为向哪个机关申请复议问题，大致有四种规定。第一种明确规定由上一级主管部门管辖，如：《中华人民共和国治安管理处罚条例》第三十九条规定：“被裁决受治安管理处罚的人或者被害人不服公安机关或者乡(镇)人民政府裁决的，在接到通知后五日内，可以向上一级公安机关提出申诉，由上一级公安机关在接到申诉后五日内作出裁决;不服上一级公安机关裁决的，可以在接到通知后五日内向当地人民法院提起诉讼”。第二种是明确规定由作出具体行政行为的行政机关的本级人民政府管辖，如：《中华人民共和国游行示威法》第十三条规定：“集会、游行、示威的人对主管机关不许可的决定不服的，可以自接到决定通知之日起三日内，向同级人民政府申请复议，人民政府应当接到申请复议书之日起三日内作出决定”;第三种是笼统规定由上一级行政机关管辖，如：《食品卫生法》第五十条规定：“当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到处罚通知之日起十五日内向作出处罚决定的机关的上一级机关申请复议;当事人也可以在接到处罚通知之日起十五日内直接向人民法院起诉”;《行政诉讼法》第三十七条规定：“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议，对复议不服的，再向人民法院提起诉讼，也可以直接向人民法院提起诉讼”;第四种没有明确规定向哪个机关申请复议，只规定依法提起行政复议，如：《中华人民共和国执业医师法》第十五条规定：“受理申请的卫生行政部门对不符合条件不予注册，应当自收到申请之日起三十日内书面通知申请人，并说明理由。申请人有异议的，可以自收到通知之日起十五日内，依法申请复议或者向人民法院提起诉讼。”由于新制定的行政复议法对行政复议的管辖明确了“条条”管辖还是由“块块”管辖由申请人选择的原则，同时本法第四十二条又规定：“本法施行前公布的法律有关行政复议的规定与本法的规定不一致的，以本法的规定为准。”所以对出现的单行法律关于复议管辖问题的规定与本法规定不一致的情况，就应当以本法规定为准。也就是说凡是在法律中明确规定只能由上一级主管部门管辖或者只能由本级人民政府管辖的，除符合本条第二款规定的情况外，在复议管辖问题上都是要依照本法规定执行的，申请复议应当由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。

本法第一款对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，规定了可以由申请人选择申请行政复议机关，但同时也规定了例外条款，本条第二款明确规定：“对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议，但是法律另有规定的除外。”为什么要规定例外条款，主要是考虑到我国行政管理领域的多样性和复杂性，特别是对于那些实行垂直领导的行政机关，行政管理主要是以“条条”为主的，相关法律、法规、规章的专业性较强，在行政复议管辖问题上如果规定“一刀切”的政策，不符合当前我国行政管理工作的实际，也不利于行政监督工作的有效开展，因此，本法作出了特殊的规定。但需要指出的是，这一特殊规定所适用的范围第二款已作出了具体的规定，不宜随意扩大，如：在立法过程中曾有一些同志建议规定，对县级以上地方人民政府公安部门的行政拘留决定不服的，向上一级公安部门申请行政复议。但考虑到行政拘留涉及公民人身自由，在实施过程中也出现了一些问题，同级人民政府对此应当实施监督，不应只允许向上一级公安部门申请复议，因此，这一意见没有被采纳。在今后行政复议工作实践中，一定还会有一些部门根据本部门工作的特殊性提出在行政复议问题上给予特殊规定，这些必须依照法律规定的程序进行，任何部门不能违反法律的规定，限制行政管理相对人向其有权提出申请的行政机关申请行政复议。

第十三条 对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。

对省、自治区人民政府依法设立的派出机关所属的县级人民政府的具体行政行为不服的，向该派出机关申请行政复议。

【释义】 本条是关于不服地方各级人民政府的具体行政行为复议管辖问题的规定。

我国地方组织法第五十九条对县级以上地方各级人民政府行使的职权规定了十项，但从总体上讲，地方各级人民政府在行政管理方面主要是以宏观管理为主，因此，由其亲自实施的具体行政行为较之由政府工作部门实施的具体行政行为要少得多。主要有土地、矿产、森林等管理领域。对于县级以上地方各级人民政府作出的具体行政行为不服，只能向上一级地方人民政府申请复议，因为，地方组织法明确规定，地方人民政府的工作是受同级人民代表大会和上一级国家行政机关监督的，上一级政府的工作部门同下一级人民政府没有领导关系，所以无权对下一级人民政府作出的具体行政行为进行复议。

本条第二款明确规定了对省、自治区人民政府依法设立的派出机关所属的县级人民政府的具体行政行为不服的，向该派出机关申请行政复议。这是根据我国的实际情况作出的专门规定。因为，根据一般规定，对县级人民政府的具体行政行为不服，应当向领导它的上一级人民政府即省、自治区、直辖市、设区的市、州的人民政府申请复议。但是，我国地方组织法明确规定：“省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干派出机关。”这些派出机关(地区行政公署或者盟)在省、自治区的范围设立，受省、自治区人民政府的委托指导下级国家行政机关工作并负责办理各项事宜，它不是一级独立的国家机关，受派出它的机关的领导，同时又代表派出它的机关指导和管理下级行政机关完成行政管理任务。正因为在我国有这样一个特殊的行政管理方式，所以，对于县级人民政府作出具体行政行为的复议管辖问题就不能只遵循一个一般规定，应当对特殊问题作出特别规定，对由省、自治区的派出机关(地区行政公署或者盟)指导和管理下的县级人民政府作出具体行政行为行政管理相对人不服的，行政复议申请应当向派出机关(地区行政公署或者盟)提出。这样规定符合我国当前的行政管理实际，也符合行政复议的便民原则。

第十四条 对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起诉讼;也可以向国务院申请行政复议，国务院作出的行政复议决定为最终裁决。

【释义】 本条是关于不服国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为复议管辖问题的规定。

对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，按照向上一级行政机关申请复议的原则，理应向国务院复议。但是，考虑到国务院是最高国家行政机关，它主要是制定方针政策的，从全局上处理行政事务，一般不宜、也难以处理大量的具体行政事务。如果规定国务院也要受理复议决定，可能不胜其繁，影响国务院的正常工作。因此，本条规定：对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。但是在对本法草案征求意见过程中，常委委员和一些专家、学者也提出了几点不同意见，一是规定由本机关复议自己作出的具体行政行为，从法律制度上说不够合理，难以保障行政复议的公正性，也不利于充分保护公民、法人和其他组织的合法权益;二是国务院部门和省级人民政府作出的行政行为一般都涉及行政管理相对人重大利益，由其自己复议本机关作出的具体行政行为，自己作自己的法官，会对行政管理相对人带来负面影响;第三，由国务院受理行政复议申请，有利于发现和纠正部委和省级政府的违法或者不当的行政行为，加强对国务院部门和省级政府的监督，同时也能在广大人民群众中树立有错必纠的良好形象，取信于民;第四，行政复议本身就具有层级监督的性质，对国务院部门的具体行政行为应当由国务院来监督，国务院应当适当地承担行政复议职责;第五，从近期有关行政复议法立法调研的情况看，广西、广东、江西等省区近年来均未出现因对省级政府的具体行政行为不服而提起的复议案件，可见行政复议法出台后也不会出现大量对省级政府作出的具体行政行为不服的复议申请，即使此类复议规定由国务院复议管辖，也不会出现国务院受理复议案件不胜其繁的问题。建议在对国务院部门和省级人民政府作出的具体行政行为申请复议管辖问题的具体操作上作出适当灵活的规定，可采取“或议或审”的方式。为此，本法综合了各方面的意见明确规定了两步走的原则，即对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，应当先向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起诉讼;也可以向国务院申请行政复议，国务院作出的行政复议决定为终局决定。需要注意的是，这里首先规定了对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府作出的具体行政行为不服必须先由本机关复议，对该复议仍不服的，作出了可以选择的规定，即可以选择向人民法院提起行政诉讼，也可选择向国务院部门或者省、自治区的上一级行政机关即国务院申请裁决。这一规定的根本目的是为了保证更有效地纠正不当的行政行为，保障公民、法人或者其他组织的合法权益。同时也体现了国务院对下级行政机关实施的具体行政行为负有监督权力和职责，体现了司法对行政权的监督。但必须要注意，这两条救济途径的选择是择一的，也就是说，选择了向人民法院提起行政诉讼，就不得再向国务院申请裁决了;选择了向国务院申请裁决，就不得再向法院提起行政诉讼，国务院作出的行政复议决定为终局决定。

第十五条 对本法第十二条、第十三条、第十四条规定以外的其他行政机关、组织的具体行政行为不服的，按照下列规定申请行政复议;

(一)对县级以上地方人民政府依法设立的派出机关的具体行政行为不服的，向设立该派出机关的人民政府申请行政复议;

(二)对政府工作部门依法设立的派出机构依据法律、法规或者规章规定，以自己的名义作出的具体行政行为不服的，向设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府申请行政复议;

(三)对法律、法规授权的组织的具体行政行为不服的，分别向直接管理该组织的地方人民政府、地方人民政府工作部门或者国务院部门申请行政复议;

(四)对两个以上行政机关以共同的名义作出的具体行政行为不服的，向其共同上一级行政机关申请行政复议;

(五)对被撤销的行政机关在撤销前所作出的具体行政行为不服的，向继续行使其职权的行政机关的上一级行政机关申请行政复议。

有前款所列情形之一的，申请人也可以向具体行政行为发生地的县级地方人民政府提出行政复议申请，由接受申请的县级地方人民政府依照本法第十八条的规定办理。

【释义】 本条是关于对不服地方人民政府及政府工作部门以外的其他行政机关、组织作出的具体行政行为复议管辖问题的规定。

本法第十二条、第十三条、第十四条分别对申请人不服地方各级人民政府工作部门、地方各级人民政府以及国务院各部门、省、自治区、直辖市人民政府作出的具体行政行为提出复议申请的复议管辖问题作出了规定，本条规定的是对这三条规定以外的其他行政机关、组织的具体行政行为不服，申请复议的管辖问题。本条规定了五种特殊的情况：

一、对县级以上地方人民政府依法设立的派出机关的具体行政行为不服的，向设立该派出机关的人民政府申请行政复议;根据地方组织法第六十八条的规定：“省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干派出机关。县、自治县的人民政府在必要的时候，经省、自治区、直辖市的人民政府批准，可以设立若干区公所，作为它的派出机关。市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”根据这一规定，目前在我国县级以上地方人民政府设立的派出机关有三种：一是省、自治区政府派出的行政公署盟;二是县、自治县政府设立的区公所;三是市辖区、不设区的市设立的街道办事处。从派出机关的性质看，它不是一级国家机关，不设与之相应的国家权力机关，但在其所管辖的范围内对本辖区的经济社会文化治安等社会生活的方方面面行使着管理权。归纳起来这些派出机关有四个特点：第一，它不是一级独立的行政机关;第二，从属于派出它的机关，受派出它的机关的领导;第三，派出机关的任务主要是受派出它的机关的委托代表派出它的行政机关，指导和管理下级行政机关完成行政管理任务;第四，地方人民政府设立派出机关是依照法律规定并经上一级人民政府批准的。应当说这些派出机关在社会生活和行政管理工作中，发挥了十分重要的作用。从实际情况看，它们不是一级政府，但受政府委托履行了一级政府的职能，以自己的名义实施具体行政行为引起了行政复议，自然成为被申请人，而管辖这一复议案件的理应是设立它的地方人民政府，从另一个角度讲，行政复议工作也是上级行政机关监督下级行政机关的一个重要手段，人民政府对它自己的派出机关有领导和监督的职责，复议管辖由派出它的人民政府负责应当说是即合理又便民。具体的说就是：对行政公署(盟)作出的具体行政行为不服，向派出它的省或者自治区人民政府申请复议，对区公所作出的具体行政行为不服，向派出它的县或者自治县人民政府申请复议;对街道办事处作出的具体行政行为不服，向派出它的市辖区或者不设区的市人民政府申请复议。

二、对政府工作部门依法设立的派出机构依据法律、法规或者规章规定，以自己的名义作出的具体行政行为不服的，向设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府申请行政复议;当前一些政府工作部门，根据有关法律、法规和规章的规定，设立了一些派出机构，如：公安派出所、税务所、工商所等。虽说都是派出机构，但不是都有权力以自己的名义作出具体行政行为，更不是在哪个方面都有权力以自己的名义作出具体行政行为。如：一些市、县税务局派出的税务所，有权以自己的名义行使征税的职权，但对违反税收征管的处罚有的税务所就无权以自己的名义实施了。关于哪些派出机构可以以自己的名义实施具体行政行为，实施何种具体行政行为，必须要有法律、法规或者规章的依据。如：《治安管理外罚条例》第三十三条规定：“对违反治安管理行为的处罚，由县市公安局公安分局或者相当于县一级的公安机关裁决。警告五十元以下罚款，可以由公安派出所裁决。”这一规定明确了对公民违反治安管理处以警告或者五十元以下罚款时，公安派出所可以以自己的名义实施处罚，因此引起了行政复议，公安派出所是复议的被申请人。对于这些政府工作部门设立的派出机构作出的具体行政行为引起的复议案件由谁来管辖，一是可以由派出它的政府工作部门管辖，如：对公安派出所作出的具体行政行为提起复议由公安分局管辖，因为公安分局对自己设立的公安派出所有领导和监督权，进行复议管辖义不容辞;二是也可以由该部门的本级人民政府管辖，如：对县税务局派出的税务所作出的具体行政行为提起复议可以由县人民政府管辖。这一选择的规定同样体现了行政复议法的便民、公正的原则。

三、对法律、法规授权的组织的具体行政行为不服的，分别向直接管辖该组织的地方人民政府、地方人民政府工作部门或者国务院部门申请行政复议。所谓授权是指：法律、法规将某些行政管理权授予非行政机关的组织行使。经过授权，该组织取得了行政管理的主体资格，可以以自己的名义行使行政管理权，以自己的名义独立承担因行使行政管理权而引起的法律后果。授权有几个要件：一是授权主体是特定的国家机关，它以制定法律、行政法规和地方性法规的形式作出授权;二是被授权的行政管理权是共有权力，类似行政拘留这样的专有权力不能授权;三是应当授权给有公共事务管理职能的组织，被授权的组织应当有一定的管理和承担责任的能力;四是经授权后被授权组织取得了在某一方面或者某几方面以自己的名义独立的行使行政管理权的权力，同时承担由此引起的法律后果。为什么要授权有关组织行使行政管理权?从行政法理论上讲，国家的行政权应当由行政机关和公务员行使，其他组织个人无权对公民法人等实施行政管理。但是，随着社会的发展，社会生活日趋复杂，国家对社会生活的干预无论是广度还是深度都在加强，行政管理的范围也越来越大，行政机关和公务员不可能无限制的增加，为了满足现实行政管理的需要，一些法律、法规就授权一些有公共事务管理职能的组织来代行一些行政管理权，同时，随着我国政府职能的转变，国务院的一些行政部门转变为企业，组建了全国性的公司，但仍行使着一部分行政管理权。凡此种种，从我国的现实情况看，都有必要由法律、法规明确授权一些组织享有一定的行政管理权，同时规定相应的责任。对于这些组织作出的具体行政行为不服，应当向谁提出复议申请，要看这个组织由谁直接管理，本条规定了三种情况，一是由地方人民政府直接管理的组织，向地方人民政府申请复议，如：市里某一组织是直接从属于市人民政府的，就由市人民政府进行复议管辖;二是由地方人民政府工作部门直接管理的组织，向地方人民政府工作部门申请复议，如：县卫生防疫站由县卫生局直接管理，就由县卫生局进行复议管辖;三是由国务院部门直接管理的组织，向国务院部门申请复议。

四、对两个或者两个以上行政机关以共同的名义作出的具体行政行为不服的，向其共同的上一级行政机关申请行政复议;共同的行政行为是指两个或者两个以上的行政机关以共同的名义作出的具体行政行为;与前面介绍的情况不同的是，作出这个具体行政行为的主体不是一个机关，而是两个或者两个以上。出现这种情况，可能是地方政府相关部门组织联合大检查;也可能是依据几个部委联合下发的文件地方多个部门综合执法;还有政府部门联合办公等等，但必须注意的是，看这个具体行政行为是一个机关作出的还是两个或者两个以上机关作出的，不能只看表面形式，要看最后作出的具体行政行为是谁的名义，有些联合检查，各部门调查讨论都是在一起，但作出决定是以自己单位的名义，对于这样的决定不服，行政管理相对人不能将几个机关都视为行政复议对象，只能对具体作出行政决定的机关申请行政复议。根据本条的规定，对共同行政行为不服的，应当向其共同的上一级机关申请复议。在实践中可能有这样几种情况：一是同一政府两个或者两个以上工作部门以共同的名义作出具体行政行为，如：同一个市的公安、消防、工商管理部门在联合执法过程中以共同的名义作出的具体行政行为，由其共同的上一级行政机关市人民政府进行复议管辖。二是不是同一个地方政府的两个所属的工作部门以共同的名义作出的具体行政行为，这还可分两种情况，第一种情况是，两个部门隶属于同一个行政主管部门，如：同一省两个市的规划局以共同的名义作出的具体行政行为，由其共同的上一级行政机关省规划局进行复议管辖;第二种情况是;两个部门不属于同一个行政主管部门，如：一个市的物价局和一个县的工商局以共同的名义作出的具体行政行为，由其共同的上一级行政机关省人民政府进行复议管辖。三是两个或者两个以上地方人民政府作出的具体行政行为，如：宣武区政府和崇文区政府作出的具体行政行为，由其共同的上一级北京市人民政府进行复议管辖。

五、对被撤销的行政机关在撤销前所作出的具体行政行为不服的，向继续行使其职权的行政机关的上一级行政机关申请行政复议;本项规定解决的是行政复议被申请人变更后，行政复议由谁管辖问题。随着我国市场经济的发展，政府职能的转变，各级政府都面临着体制改革问题，政府各部门的撤销重组，个别的分立都时有发生，这种情况的发生带来了行政管理职能的变化，使一些行政机关由此丧失了主体资格，使其主体资格随着管理职能的转移而转移到其他行政机关。这种情况可能是同一政府的两个职能部门合并;也可能是一个部门被另一个部门吸收成为该机关的一个组成部分;还有的由于行政管理的需要作为一个行政部门一部分分立出来成为一个新的政府部门等等。无论主体资格如何变化，行政机关作出的具体行政行为都是客观存在的，对于行政管理相对人来说仍然发生着法律效力，因此，行政管理相对人对此具体行政行为不服，仍有申请行政复议的权利。那么这类行政复议由谁来管辖呢?首先要找到这个复议活动中的被申请人是谁，原本应当成为被申请人的行政机关已经撤销，现在承担其行政管理职能的那个行政机关就是此项行政复议的被申请人，这个申请人的上一级行政机关即是这个行政复议的复议机关。因此本条规定不服被撤销的行政机关在被撤销前所作出的具体行政行为提起复议，由继续行使其职权的行政机关的上一级行政机关来管辖。

此外，本条第二款规定，出现了本条规定的五种特殊情况，除了依照前面介绍的办法来申请行政复议外，申请人也可以向具体行政行为发生地的县级地方人民政府申请复议，由接受申请的县级地方人民政府依照本法第十八条的规定办理。根据本法第十八条规定，接受申请的地方人民政府在自接到申请的七日内，应当转送有关行政复议机关，并告知申请人，接受转送的机关应当对申请人的申请进行审查，作出是否受理的决定。这一规定也充分体现了行政复议法的便民原则。

第十六条 公民、法人或者其他组织申请行政复议，行政复议机关已经依法受理的，或者法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，在法定行政复议期限内不得向人民法院提起行政诉讼。

公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，人民法院已经依法受理的，不得申请行政复议。

【释义】 本条是关于公民、法人或者其他组织如何处理行政复议和行政诉讼的关系的规定。

行政复议和行政诉讼是解决行政争议的两种不同法律制度，两者都是由不服具体行政行为的行政管理相对人提出。由于两者都为了解决行政争议，而又用两种不同的法律途径去解决，这就不可避免地会发生冲突，即行政争议一旦发生，不服具体行政行为的行政管理相对人到底采取哪种方式来解决行政争议。这就涉及到申请复议与提起行政诉讼的关系。根据我国现行法律的规定，对这两者的关系有两种规定，一是自由选择制度，即行政管理相对人可以选择解决行政争议的方式，可以申请复议，也可以申请诉讼。二是复议前置制度，即行政管理相对人能否提起行政诉讼，是以是否经过复议为前提的，只有经过复议，对复议决定不服才能提起诉讼。

本条第一款规定的是行政复议程序正式启动后，在法定的行政复议期限内，行政复议申请人不得再向人民法院提起行政诉讼的问题。这一规定包括了两种情况，一种情况是申请人可以自由选择时申请复议和提起行政诉讼的关系，在通常情况下，依照法律、法规的规定，行政管理相对人对行政机关作出的具体行政行为不服，可以采取两种救济手段，一是向复议机关申请复议，二是向法院提起行政诉讼，如：《矿山安全法》第四十五条规定：“当事人对行政处罚决定不服，可以在接到处罚决定通知之日起十五日内向作出处罚决定的机关的上一级机关申请复议;当事人也可以在接到处罚决定书通知之日起十五日内直接向人民法院起诉。”在这种情况下，如果行政管理相对人选择了向行政复议机关申请行政复议，行政复议机关已经依法受理的，在法定行政复议期限内不得申请行政诉讼。第二种情况是对复议前置情况下申请复议和提起行政诉讼的关系，根据法律、法规的规定行政管理相对人对行政机关作出的具体行政行为不服，必须先向行政复议机关申请复议，不允许未经过行政复议程序直接向人民法院提起行政诉讼，只有对行政复议决定不服，才能到法院提起行政诉讼，如：《税收征收管理法》第五十六条规定：“纳税人、义务人、纳税担保人同税务机关在纳税上发生争议时，必须先依照法律、行政法规的规定缴纳或者解缴税款及滞纳金，然后可以在收到税务机关填发的缴款凭证之日起六十日内向上一级税务机关申请复议。上一级税务机关应当自接到复议申请之日起六十日内作出复议决定。对复议决定不服的，可以在接到复议决定书之日起十五日内向人民法院起诉。”在这里行政复议程序是提起该行政诉讼案件的必经程序。在复议前置的情况下，行政管理相对人必须先向行政复议机关申请行政复议，只有出现了以下三种情况，申请人才可以向人民法院提起行政诉讼。一是行政复议机关明确告知不予受理;二是复议机关作出了行政复议决定，申请人不服;三是已超过了法定的行政复议期限。

什么是“行政复议机关已经受理”，什么是“法定行政复议期限”呢?本法第十七条对行政机关受理行政复议问题作出了规定：“行政复议机关接到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，由行政复议机关决定不予受理，并书面告知申请人;对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关内负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”从这一规定不难看出，申请人向行政复议机关提出复议申请，如果在申请提出的五日内(法律规定的复议机关对复议申请进行审查的法定期限)，没有接到复议机关不予受理的书面通知，也没有被告知该复议申请不属于该复议机关受理的复议事项，需再向其他行政复议机关提出复议申请，申请人就有理由认为行政复议机关已经受理。关于行政复议期限，本法第三十一条也明确地规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定;但是法律规定行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人;但是延长期限最多不超过三十日。”根据行政程序的一般原则，行政程序往往要先于司法程序，行政程序正在进行时，司法程序不能介人。如果行政复议机关已经受理了该复议申请，在这一规定的行政复议期限内，申请人不得向人民法院提起行政诉讼。

本条第二款规定的是行政管理相对人向人民法院提起行政诉讼并已受理的，不得再申请行政复议的问题。《行政诉讼法》第三十七条规定：“公民、法人或者其他组织如果对行政机关的具体行政行为不服，可以先申请复议，对复议不服的，再向人民法院提起诉讼;也可以直接向人民法院提起行政诉讼。”这里要介绍的就是行政管理相对人如果选择直接向人民法院提起行政诉讼，是否还可以再申请行政复议的问题。这大致有两种情形：一是如果行政管理相对人向人民法院起诉，人民法院决定立案，意味着司法程序已经开始，对原告来说，表明了其已经选择了司法救济的途径，行政救济程序便告终结，因此，不得再申请行政复议。二是人民法院未决定立案，行政管理相对人仍可申请行政复议。需要注意的是，人民法院审查起诉的期限为七日，如果尚未到期，又未告知不予立案，最好在等到审查起诉期满后，如果审查期限已过仍未立案，可视具体情况向有关行政机关申请行政复议，但应当主动到法院撤回起诉。

本条规定了如何处理行政复议和行政诉讼关系的问题，对充分保障公民、法人及其他组织的合法权益有着积极的作用，也便于行政复议机关和行政审判机关对案件的受理和审查，通常来说，根据行政程序的一般原则，行政程序一般要先于司法程序，行政程序正在进行时，司法程序不能介入。进入了司法程序，司法程序的决定往往是终局决定，因此，选择进入了司法程序，也就意味着对行政程序的放弃。本条对行政复议和行政诉讼关系的规定，也是遵循了这样一个原则。 第四章 行政复议受理

第十七条 行政复议机关接到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人;对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。

除前款规定外， 行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。

【释义】 本条是关于行政复议受理期限的规定。

行政管理相对人提出行政复议申请后，行政复议机关通过对行政复议申请的审查，认为该申请符合法定条件时，接受申请，并予以立案。通常人们把行政复议机关的这一活动，称为行政复议的受理。

行政复议机关在收到行政复议申请书后，应当及时审查行政复议申请的内容，并在一定期限内作出是否受理的决定。如何合理规定这一期限，应体现行政复议制度的效率原则，还得顾及实际操作中的可行性问题。行政复议法规定：“行政复议机关接到行政复议申请后，应当在五日内进行审查”。

行政复议机关对行政复议申请进行审查，是确保行政复议活动正常进行的重要环节。做好这一工作，既可以保证管理相对人正确行使自己的权利;也可以避免行政复议机关盲目立案，为顺利地开展行政复议活动创造有利条件。对于行政复议申请的审查，应主要审查以下几个方面的内容，是否符合本法规定。

一、行政复议申请是否属于行政复议的受案范围

《行政复议法》第六条规定了公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵害了自己的合法权益，可以申请行政复议的具体受案范围;第七条规定了公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的规范性文件不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请的具体范围;同时第八条还规定了关于行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定的，不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理，不是行政复议的受案范围。还应当指出的是，对国防、外交等国家行为不服的，也不属于申请行政复议的范围。

二、行政复议申请是否超过法定期限;超过法定期限有无正当理由

《行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请;但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”

三、行政复议申请人是否符合条件

《行政复议法》第十条规定：“依照本法申请行政复议的公民、法人或者其他组织是申请人。有权申请行政复议的公民死亡的，其近亲属可以申请行政复议。有权申请行政复议的公民为无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的，其法定代理人可以代为申请行政复议。有权申请行政复议的法人或者其他组织终止的，承受其权利的法人或者其他组织可以申请行政复议。”申请人必须是认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。

四、行政复议申请书是否符合条件

审查申请书的格式和内容是否符合要求。《行政复议法》第十一条规定：“申请人申请行政复议，可以书面申请，也可以口头申请;口头申请的，行政复议机关应当当场记录申请人的基本情况、行政复议请求、申请行政复议的主要事实、理由和时间。”申请人和被申请人的基本情况包括：申请人的姓名、性别、年龄、职业、住址等(法人或者其他组织的名称、地址、法定代表人的姓名);被申请人的名称、地址。

五、行政复议申请是否属于本行政复议机关的管辖范围

《行政复议法》第十二条规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，向上一级主管机关申请行政复议。”第十三条规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。对省、自治区人民政府依法设立的派出机关所属的县级地方人民政府的具体行政行为不服的，向该派出机关申请行政复议。”第十四条规定：“对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起诉讼;也可以向国务院申请行政裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决。”第十五条还规定了对老百姓往往难以弄清楚向哪一个行政机关申请行政复议的复杂情况，可以直接向具体行政行为发生地的县级地方人民政府提出申请，由该县级地方人民政府负责转送。

六、行政复议申请提出之前，是否已向人民法院提起诉讼

根据我国法律的规定，在管理相对人既可选择请求行政复议又可选择提起行政诉讼的情况下，行政复议总是先于行政诉讼，如果对行政复议决定不服，管理相对人仍然可以提起行政诉讼。但是，这两种程序不能同时进行。管理相对人一旦提起行政诉讼，则表明其已放弃了行政复议救济程序。

以上是行政复议机关对行政复议申请进行审查的几个主要方面。经行政复议机关审查，符合本法规定的条件的，应当立案受理，决定受理的不需要再作出书面的行政处理决定，可以直接进入行政复议审理阶段，通知被申请人参加行政复议;如果认为行政复议申请不符合法定要件，如：或者超过法定期间且无正当理由，或者已经提起行政诉讼，或者不属本行政复议机关的管辖范围，应当裁定不予受理，并书面告诉行政复议申请人不予受理的理由。

最后，应该指出，第一，行政复议机关在对行政复议申请进行审查的过程中，如果是由于行政复议申请书不符合要求，或应提供的材料不足，而难以进行审查和判断的，应该将行政复议申请书发还行政复议申请人，说明有关情况及问题，要求行政复议申请人在限期内予以补正，然后再申请。

第二，发现下列情况，应当告知申请人：不符合申请人资格的，应当更换符合申请人资格的人申请;没有明确被申请人的，应当查明被申请人后再申请;行政复议请求不具体的，应当补充写明;应当由申请人提供的事实根据没有提供的，应当写明案情事实，补充证据。

第三，对于符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。也就是说，在行政复议受理过程中，有些情况不是非此即彼，而是可以补救以符合受理要求的。这些做法符合行政复议法的立法意图，有利于保护公民、法人和其他组织的合法权益。在受理日期的计算上，应该是，“除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”《行政诉讼法》第四十二条也规定：“人民法院接到起诉状，经审查，应当在七日内立案或者作出裁定不予受理。原告对裁定不服的，可以提起上诉。”行政复议机关审查申请书、决定是否受理，关系到申请人的合法权益能否得到应有的保护，行政机关违法的行政行为能否得到纠正，所以，行政复议机关对申请书应认真地进行审查，凡符合受理条件的都应当在接到申请书之日起，五日内立案。申请人对行政复议机关决定不予受理或者受理后超过行政复议期限不作答复的，有权依法向人民法院提起行政诉讼。公民、法人或者其他组织可以自收到不予受理决定书之日起或者行政复议期满之日起十五日内，依法向人民法院提起行政诉讼。

第十八条 依照本法第十五条第二款的规定接受行政复议申请的县级地方人民政府，对依照本法第十五条第一款的规定属于其他行政复议机关受理的行政复议申请，应当自接到该行政复议申请之日起七日内，转送有关行政复议机关，并告知申请人。接受转送的行政复议机关应当依照本法第十七条的规定办理。

【释义】 本条是关于县级人民政府负责转送行政复议申请的规定。一般说来，应该是行政复议的案件多于行政诉讼才合情理。但是，据了解，行政复议条例实施以后的前五年，全国行政复议案件总数不足十五万起，低于同期各级人民法院受理行政诉讼案件总数(近二十万起)。另据黑龙江省政府法制局调查，该省每年信访、上访数约六万起，其中有关行政侵权、可以纳入行政复议程序的占25—50%，依此估算，至少有一万五千起可以成为行政复议案件。事实上，黑龙江各级行政机关每年所受理的行政复议案件总计不超过二千起。造成行政复议案件数量上不来的原因很多，但是，申请行政复议的条条框框较多，公民、法人和其他组织申请行政复议不方便，是一个重要原因。

因此，这次制定行政复议法，特别注意坚持便民原则，不能让老百姓处处感到不方便。如尽量减少行政复议案件的异地审理，方便申请人参与行政复议活动。法律规定，行政复议申请期限从目前规定的一般十五天延长到一般六十天;申请行政复议可以书面申请，也可以口头申请;对老百姓往往难以弄清楚向哪一个行政机关申请行政复议的复杂情况，他们可以直接向具体行政行为发生地的县级地方人民政府提出申请，由该县级地方人民政府负责转送。如，《行政复议法》第十五条规定，申请人可以向具体行政行为发生地的县级地方人民政府提出行政复议申请，由接受申请的县级地方人民政府依照本法第十八条的规定转送处理。

需要指出的是，在这种情况下，如果申请人能够弄清楚应该向哪一个行政机关申请行政复议，他们可以直接向有关行政机关申请行政复议，这样省时省力，最为理想，符合行政复议法的立法意图。但是，有些复杂情况，申请人往往难以弄清楚向哪一个行政机关申请行政复议，规定他们还可以向具体行政行为发生地的县级地方人民政府提出行政复议申请，由接受申请的县级地方人民政府依照本条的规定办理。这是为了方便申请人特殊规定的由县级地方人民政府转手的途径。

依照本法第十五条第二款的规定接受行政复议申请的县级地方人民政府，接到行政复议申请后，区分两种情况：对于属于自己受理的行政复议申请，要依照本法第十七条的规定办理;对依照本法第十五条第一款的规定属于其他行政复议机关受理的行政复议申请，应当自接到该行政复议申请之日起七日内，转送有关行政复议机关，并告知申请人。需要强调的是，县级人民政府有义务将申请人的行政复议申请按时转送有关行政机关，而不是可做可不做。接受转送的行政复议机关应当依照本法第十七条的规定办理。

第十九条 法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，行政复议机关决定不予受理或者受理后超过行政复议期限不作答复的，公民、法人或者其他组织可以自收到不予受理决定书之日起或者行政复议期满之日起十五日内，依法向人民法院提起行政诉讼。

【释义】 本条是关于行政复议与行政诉讼的关系的规定。

本条涉及到以下几个问题：

一、申请行政复议和提起行政诉讼的关系

《行政诉讼法》第三十七条规定：“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议，对复议不服的，再向人民法院提起诉讼;也可以直接向人民法院提起诉讼。法律。法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。”依照行政诉讼法的规定，在提起行政诉讼之前是否需要经过行政复议，分为两种情况：第一，在法律、法规没有规定需要先向行政机关申请行政复议，对行政复议不服才能向人民法院起诉的情况下，当事人可以先向行政机关申请行政复议，对行政复议不服再向人民法院起诉;也可以不经过行政复议，直接向人民法院提起行政诉讼。这是一种由当事人自己选择的办法，属于这种情况的有：(1)行政机关所作出的具体行政行为没有法律、法规作为依据，也没有可以参照的规章，应当依照行政诉讼法的规定。比如，某地乡政府要求当地农民一律在某月、某日开耕，否则，迟耕一日罚款五元，在这种情况下，被处罚的人可以先向县级人民政府有关主管部门申请行政复议，对行政复议决定不服的，再向人民法院提起行政诉讼;也可以直接向县级人民法院提起行政诉讼。(2)行政机关作出的具体行政行为虽然有法律、法规的规定作为依据，但是法律、法规中未规定可以申请行政复议或者提起行政诉讼的问题。例如，《文物保护法》第三十条规定，对发现文物隐匿不报，不上交国家，以及私自经营文物购销活动等行为，可以给予警告、罚款。没收非法所得等行政处罚，但没有规定被处罚人对行政处罚决定不服可以申请行政复议或者提起行政诉讼。在这种情况下，当事人也可以自己选择先申请行政复议或者直接向人民法院提起行政诉讼。(3)法律、法规虽然规定了当事人对行政机关作出的具体行政行为不服可以向人民法院提起行政诉讼，但是未规定申请行政复议的问题的，当事人可以先申请行政复议。例如，《森林法》第十四条和《草原法》第六条都规定了当事人对人民政府处理决定不服的，可以在接到通知书之日起一个月内向人民法院起诉，但又都没有对申请行政复议问题作出规定，在这种情况下，当事人也可以先申请行政复议，对行政复议不服再提起行政诉讼。(4)法律、法规本身就规定可以由当事人自由选择的。例如，《海关法》第五十三条规定，当事人对海关的处罚不服的，可以向作出处罚决定的海关或者上一级海关申请复议，对复议仍然不服的，可以向人民法院起诉;当事人也可以直接向人民法院起诉。

需要注意的是，公民、法人或者其他组织在选择申请行政复议或直接向人民法院提起行政诉讼时，不得就同一内容既向行政机关申请复议又向人民法院提起行政诉讼。选择行政复议的，需经行政复议后，对行政复议决定不服的再向人民法院提起行政诉讼。选择直接向人民法院提起行政诉讼的，不能再向行政机关申请行政复议。

第二，在法律、法规规定应当先向行政机关申请行政复议，对行政复议不服的才能向人民法院提起行政诉讼的情况下，公民、法人或者其他组织必须依照法律、法规的规定，先经行政复议后，才能向人民法院提起行政诉讼。在这种情况下，行政复议成为提起行政诉讼的前置条件，不经行政复议直接向人民法院提起行政诉讼的，人民法院不予受理。比如，被裁决受治安管理处罚的人或者被侵害人不服公安机关或者乡(镇)人民政府裁决的，在接到通知后五日内，依照治安管理处罚条例的规定，必须先向上一级公安机关提出申诉，不服上一级公安机关裁决的，才能向当地人民法院提起诉讼。行政复议法本条规定的是这种情况。

二、司法最终裁决原则

经过行政复议解决争议是值得提倡的。行政复议制度有着许多优点。它不但程序简易，能够迅速解决争议，而且由于复议机关不仅可以撤销或变更违法的行政行为，还可以对具体行政行为中不尽合理之处，即不当的具体行政行为进行纠正，使争议能够得到合理的解决。另外，通过行政复议，也便于上级行政机关对下级行政机关的行政行为实行监督，有利于提高行政机关和行政机关工作人员的业务水平和法制观念。总的来说，行政复议机关是依照法律、法规规定来对具体行政行为进行重新审查的，绝大部分争议都能通过行政复议得到合理的解决，据有关资料统计，从1991年1月，行政复议条例开始实施，至1997年底，全国共发生行政复议案件约二十二万件，平均每年发生三万件。从行政复议机构作出的行政复议决定看，维持原具体行政行为的约占50%，撤销的约占20%，变更的约占10%，以其他方式结案的，如申请人撤回行政复议申请、责令被申请人履行职责等，约占20%。申请人不服行政复议决定，提起行政诉讼的约占全部行政复议案件的25%。即使出现错误，申诉人仍可以向人民法院提起行政诉讼，经行政诉讼使自己的合法权益得到保护。因此，经过行政复议解决争议是值得提倡的。但是，同时，在法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起诉讼的情形下，往往存在着行政复议机关决定不予受理或者受理后超过行政复议期限不作答复的情况。在这种情况下，为使公民、法人或者其他组织有一个请求解决问题的渠道，法律规定，公民、法人或者其他组织可以自收到不予受理决定书之日起或者行政复议期满之日起十五日内，依法向人民法院提起行政诉讼。可以使公民、组织能够充分行使救济权利。

实际上，行政复议机关作出的行政复议决定，除非有法律特别规定，并不具有最终法律效力，行政复议申请人不服还可以依法向人民法院提起行政诉讼。人民法院对提起行政诉讼的具体行政行为享有最终裁决权，即人民法院有权对行政复议案件作出有最终法律效力的判决。这是行政法的一项原则，称为“司法最终裁决”原则。

由于行政复议机关往往是作出具体行政行为的行政机关的上级行政机关，有的具体行政行为在作出之前已经征求上一级行政机关的意见，有的是经过上一级行政机关批准之后才作出的，因此，再经行政复议程序，有可能使错误的具体行政行为得不到及时的纠正。比如，对违法的具体行政行为应该撤销的不撤销，对不当的具体行政行为应该变更的不变更。公民、法人和其他组织对上级行政机关能否公正审查下级行政机关的决定往往也有疑虑。比如，一般说来，应该是行政复议的案件多于行政诉讼才合情理。而目前在我国，行政诉讼和行政复议相比，行政诉讼的案件远远超过行政复议，现在这种情况，说明了一定的问题，必须予以考虑。行政复议案件上不来的主要原因之一是行政复议缺乏一定的公正性。因此，当人民认为行政机关的裁决失之公正时，为保证行政复议得到公正的解决，原则上必须给其留有诉诸法院的出路，应当允许一切行政争议都可以最终诉诸法院作出裁决。

由法院对行政争议作出最终裁决，既表明国家对保护公民的诉权及合法权益的强烈意愿，又表明国家把法院作为监督行政机关依法行使权力的一种外部制约力量。它有利于强化行政机关及其工作人员依法办事的观念，督促处理行政争议的行政机关及其工作人员依法公正办案，尽管这种监督和督促力量在许多情况下是潜在的，但它确实对于在制度上保障行政争议在法院外得以公正地解决发挥着重要作用，使行政机关裁决行政争议的制度得以健康的发育和成长。

三、期限问题

本条规定：行政复议机关决定不予受理或者受理后超过行政复议期限不作答复的，公民、法人或者其他组织可以自收到不予受理决定书之日起或者行政复议期满之日起十五日内，依法向人民法院提起行政诉讼。这也可以说是一种不服行政复议提起行政诉讼一般期限的规定，不过第二种情况并非行政复议机关已经作出行政复议决定，而是法律规定对行政复议机关到期未作出决定的，视为已经作出决定，允许申请行政复议的人直接向人民法院提起行政诉讼。这样规定的目的，是为了敦促行政复议机关在法定的行政复议期限内完成行政复议行为，使申请行政复议的人能够及时地行使诉权，有效地保护其合法权益。同时，有助于保证行政效率，及时了结行政争议。该规定不仅适用于行政复议机关在一般期限内逾期不作出决定的情况，同时也适用于行政复议机关应当在特别期限内作出行政复议决定而逾期未作出决定的情况。总之，凡在法定期限内行政复议机关未作出行政复议决定的，申请行政复议的人可以在行政复议期满之日起十五日内向人民法院提起行政诉讼。

四、实体权还是程序权问题

本条规定，行政复议机关对行政复议决定不予受理或者逾期没有作出行政复议决定的，申请人可以自收到不予受理决定书之日起或者在行政复议期满之日起十五日内，依法向人民法院提起行政诉讼。也就是说，行政复议机关对行政复议决定不予受理或者受理行政复议案件超过法定期间没有作出行政复议决定的，可以引起行政诉讼。本条只涉及行政复议前置的行政复议，还应当包括可选择的行政复议和终局行政复议，所有的行政复议机关对行政复议申请不予受理或者受理后逾期没有作出行政复议决定，申请人都可以提起行政诉讼。行政复议前置是指相对人对具体行政行为不服，必须首先通过申请行政复议这一途径寻求救济。对行政复议裁决不服，方可提起行政诉讼。也就是说，这类行政复议的相对人如欲提起行政诉讼，必先经过行政复议这一程序，否则，

第4篇：中华人民共和国行政诉讼法 释义

(逐条解读)

(1989年4月4日第七届全国人民代表大会第二次会议通过，1990年10月1日起施行;根据2014年11月1日《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》修订，自2015年5月1日起施行) 前言：修正后的行诉法共103条，比旧法的75条多出28条，在管辖、起诉期限、第三人、诉讼类型、申请再审等许多方面均有新规，变动较大。可以预见：新法施行后，①复议机关为避免做共同被告，将会慎重作出维持原行政行为的复议决定。加上行政复议是父审子，且程序简便。因此，越来越多的告官之民及其委托代理人，将先向复议机关尤其是地方政府的复议机构申请解决行政争议。②复议机关尤其是地方政府复议机构的工作量将大增，办案质量会有质的变化。③中院一审的行政案件数将有所增加(主要是土地行政登记案件)。众多低院的行政审判工作将逐渐被集中到其他低院，只剩非诉审查工作。诉权保护及办案质量将会有较大的变化。④官官相护的丑恶现象将有所改变，行政律师和法律工作者将大有可为。以下蓝字部分是@阿些和 对新规的解读(将不断更新)，以实务为视角。新法条文取自何海波教授的重排版，感谢。

目录 第一章总则 第二章受案范围 第三章管辖 第四章诉讼参加人 第五章证据 第六章起诉和受理 第七章审理和判决 第一节一般规定 第二节第一审普通程序 第三节简易程序 第四节第二审程序 第五节审判监督程序 第八章执行 第九章涉外行政诉讼 第十章附则 第一章 总则

第一条 为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。

解读：本条是关于【立法目的】的规定。本条将旧规“为保证人民法院正确、及时审理行政案件”中的“正确”审理改为“公正”审理，契合法院的工作主题;删除旧规“维护和监督行政机关依法行使行政职权”中的“维护”，又彰显“保护公民、法人和其他组织的合法权益”的立场，故很 [赞]。 但本条“解决行政争议”和第61条的规定，是要行政法官兼做民事法官和行政执法官的节奏，对行政法官的要求很高甚至苛刻，似乎弄巧成拙(如在解决行政裁决中的权属争议时，越俎代庖的行政法官往往无能为力)，有待高法作出符合审判工作实际的解释。

第二条 公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。 解读：本款是所谓的【起诉的“认为”标准】。一个行政起诉是否被法院受理，其实，起诉人的“认为”并不重要，重要的是“依照本法”。所谓“依照本法”，主要是指以下四项：①所诉行政行为是可诉的行政行为;②起诉人与该行为有利害关系;③起诉未逾起诉期限;④诉讼请求合乎规范的要求。

前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。

解读：本条也即本法所称的【行政行为】，是指具体行政行为、行政事实行为二种。具体行政行为无确切的定义，亲们记住该行为与抽象行政行为相对即可。另一个与具体行政行为相对的行政行为，是行政事实行为 ，如城管打人行为。需要说明的是：打人的城管，构得上刑事立案标准的，受刑事追诉;构不上刑事立案标准的，免受行政处罚，但应受党纪和行政处分。

“行政机关和行政机关工作人员”、“法律、法规、规章授权的组织”作出的行政行为，可简称为行政主体作出的行政行为。

值得一说的是：①行政机关对行政赔偿申请或请求，所作的受理或处理行为或不作为，皆不属于可诉的行政行为。②学会、协会等自治组织的管理行为，是否已纳入本条“行政行为”的范围，有待高法解释。但从信春鹰副主任在“全国法院新行政诉讼法视频培训班”上的讲课内容看，似乎已纳入。故不妨一诉。(注：以下将某人在“全国法院新行政诉讼法视频培训班”上的讲课，简称为某人讲课)

第三条 人民法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理。

行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。 被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。

解读：本条规定的【诉权保护】尽管是常识性的宣示，也很 [赞]。因为法院依法应予受理却强词夺理不予受理或违法驳回起诉的现象，以及不立案、不裁定、不收材料的“三不”政策愈演愈烈，侵犯诉权早已成常态。根据赵大光庭长的讲课内容，“三不”政策在新法施行后将存续，附条件执行。这有可能被法怪滥用。

在许多基层法院也即低院，还未等行政机关及其工作人员干预、阻碍法院受理行政案件，大脑壳早就视行政案件为“麻烦的制造者”了。 【被诉行政机关负责人出庭应诉政策】上升为法律规定，很 [赞]。

第四条 人民法院依法对行政案件独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。

人民法院设行政审判庭，审理行政案件。

第五条 人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳。 第六条 人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。 解读：本条规定了【行政审判的任务】。根据本法第70-6项规定，行政行为的【适当性】也即合理性，也被纳入司法审查的范围。故人民法院审理行政案件，除对行政行为是否合法进行审查外，还应对行政行为是否适当进行审查。新法施行后，实务工作者若还拘泥于本条的字面意思，不把该条理解成“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法、适当进行审查”，就out了。

本法第70-6项规定的“明显不当”，是指明显且重大的不合理。实务中应注意：

一、“明显不当”，可以是第70-5项规定的“滥用职权”的马甲。

二、不重大的不合理不算“明显不当”。

李广宇副庭长讲课时称，行政审判从合法性审查到合理性、合约性审查。

第七条人民法院审理行政案件，依法实行合议、回避、公开审判和两审终审制度。

第八条 当事人在行政诉讼中的法律地位平等。

第九条 各民族公民都有用本民族语言、文字进行行政诉讼的权利。 在少数民族聚居或者多民族共同居住的地区，人民法院应当用当地民族通用的语言、文字进行审理和发布法律文书。

人民法院应当对不通晓当地民族通用的语言、文字的诉讼参与人提供翻译。

第十条 当事人在行政诉讼中有权进行辩论。

解读：根据本法第60条司法调解的规定，建议行政法官在庭审程序中加上“调解"这个环节。

第十一条 人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。

第二章 受案范围

第十二条 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼： 解读：赵大光讲课时称，本条第

(一)到第

(六)项主要按照行政行为类型进行列举，第

(七)项到第

(十二)项主要按照被侵犯的权利进行列举，可能产生竞合，建议法院按当事人诉求确定案由。

(一)对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的; 解读：诉【行政处罚】。本项将“暂扣许可证和执照”行为明确为行政处罚，平息了实务界的争议。

(二)对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的;

解读：诉【行政强制】。本项将“行政强制执行”行为纳入可诉行为，与行政强制法进行了呼应。需要注意的是：①本项规定的“行政强制措施”，分《行政强制法》规定的、和其他法律规定的行政强制措施二种。劳动教养、收容教育等，即属于其他法律规定的行政强制措施。②行政强制执行，包含对行政强制措施的执行，和对其他具体行政行为(如行政处罚)的执行。

(三)申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的;

解读：诉【行政许可】。本项规定有省略内容。现予补上：“对行政机关作出的(行政许可决定或者)有关行政许可的其他决定不服的”。

(四)对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的;

解读：诉【行政裁决】。如果行政复议法第30-1款或相关司法解释未修改，则对涉及自然资源的行政确权决定(也即行政裁决行为)的起诉，仍需复议前置。

(五)对征收、征用决定及其补偿决定不服的;

解读：诉【行政征收征用】。根据本款第11项规定，土地房屋征收补偿协议系行政合同(注：高法称行政合同为“行政协议”，以示与民事合同的区别)，属于受案范围。

(六)申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的;

解读：诉【行政不作为】。注意：行政机关拒绝履行的行为，系作为类行为。而行政机关不予答复的行为，属不作为类行为。

(七)认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的;

解读：诉【侵犯经营权】。本项及下项规定只是将司法解释的有关内容纳入而已，亦无新意。

(八)认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的; 解读：诉【侵犯竞争权】。

(九)认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的;

解读：诉【乱要】。

(十)认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的;

解读：诉【不给】。所诉行政行为，可以是作为或不作为的行政行为。

(十一)认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的; 解读：【行政合同之诉】。本项规定明确将行政合同纳入受案范围，纠正了众多法怪认为的行政行为只是行政机关单方行为的错误看法，很 [赞];不过，行政合同是可诉行政行为的规定，并非新规定。行政机关不依法履行土地房屋征收补偿协议等的行为，系可诉行政行为的规定，属于【新规定】，很重要。

童卫东处长讲课时称，公民不履行行政协议，行政机关可以走民事诉讼的途径。但高法持何种态度不明。

(十二)认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。 解读：【兜底条款】。本项中“等合法权益”的规定，说明新法保护行政相对人的合法权益已不限于“人身权、财产权”，意义非凡。

除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。

解读：本款所称的“其他行政案件”，主要是指行政赔偿案件。 【行政赔偿诉讼】不属于行政诉讼，是另类诉种，但与行诉法紧密相连。新法删除旧法第九章有关侵权赔偿责任的全部规定，虽使行诉法显得简洁，但不方便公众学习。这一修改使得一般人不能从本法获知提起行政赔偿诉讼的方式，从国家赔偿法也难以具体获知;只能从司法解释中获知了。该种诉讼分附带提起、单独提出二种。起诉期限前者按新行诉法，后者按高法有关司法解释。

第十三条 人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：

(一)国防、外交等国家行为;

(二)行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令;

(三)行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定;

(四)法律规定由行政机关最终裁决的行政行为。 解读：本条是排除受案范围的列举。

第三章 管辖

第十四条 基层人民法院管辖第一审行政案件。

第十五条 中级人民法院管辖下列第一审行政案件：

(一)对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件;

解读：本项及第24-1款规定【中院管辖】被告为政府(国务院和乡镇政府除外)的行政案件，且不可移交下级法院审判，不错。 需要注意的是：政府(国务院和乡镇政府除外)作出的有关行政复议的决定，亦属于“县级以上地方人民政府所作的行政行为”。故其作共同被告时，按理应由中院管辖。但赵大光等人讲课时称，复议机关作共同被告时，管辖法院还应该是原处分决定的管辖法院。这限缩了该项规定的内容，使【提级管辖】制度基本落空，故称之为【父随子管辖】。

(二)海关处理的案件;

(三)本辖区内重大、复杂的案件;

(四)其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。

第十六条 高级人民法院管辖本辖区内重大、复杂的第一审行政案件。

第十七条 最高人民法院管辖全国范围内重大、复杂的第一审行政案件。

第十八条 行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。 解读：【一般地域管辖】或【普通管辖】，也即“原告就被告”。

经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。

解读：本款规定的【跨区管辖】，又称【集中管辖】、或【行政案件相对集中管辖】，就是高院经高法批准，将部分低院管辖的一审行政案件，通过指定管辖的方式，交由其他低院集中管辖的制度。

第十九条 对限制人身自由的行政强制措施不服提起的诉讼，由被告所在地或者原告所在地人民法院管辖。

解读：【选择管辖】。需要注意的是：被诉行政行为是行政处罚的案件，不能适用本条规定。

第二十条 因不动产提起的行政诉讼，由不动产所在地人民法院管辖。 解读：【专属管辖】。“因不动产提起的行政诉讼”，确切的表述应该是：因被诉行政行为直接涉及不动产提起的行政诉讼。被诉行政行为间接涉及不动产的，不能适用本条规定。

第二十一条 两个以上人民法院都有管辖权的案件，原告可以选择其中一个人民法院提起诉讼。原告向两个以上有管辖权的人民法院提起诉讼的，由最先立案的人民法院管辖。 解读：【共同管辖】

第二十二条 人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院，受移送的人民法院应当受理。受移送的人民法院认为受移送的案件按照规定不属于本院管辖的，应当报请上级人民法院指定管辖，不得再自行移送。 解读：【移送管辖】

第二十三条 有管辖权的人民法院由于特殊原因不能行使管辖权的，由上级人民法院指定管辖。

人民法院对管辖权发生争议，由争议双方协商解决。协商不成的，报它们的共同上级人民法院指定管辖。 解读：【指定管辖】

第二十四条 上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审行政案件。

下级人民法院对其管辖的第一审行政案件，认为需要由上级人民法院审理或者指定管辖的，可以报请上级人民法院决定。

解读：【提级管辖】与【报请管辖】。第1款取消旧法“上级人民法院也可以把自己管辖的第一审行政案件移交下级人民法院审判”的规定，很 [赞]。

第四章 诉讼参加人

第二十五条 行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。

有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。

有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。

解读：原告，即行政行为的相对人或利害关系人。本条所称的“利害关系”，分作法律上利害关系与事实上利害关系二类，分别针对具体行政行为和事实行政行为。

赵大光讲课时称，本条所称的“利害关系”，是直接的利害关系，而非间接的利害关系;是现实的利害关系，而非可能的利害关系;是特定的利害关系，即“本人”受到侵害。

第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。

经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告;复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。

解读：本款关于复议机关维持被复议行为也做【被告】的规定，对复议机构无疑是一种鞭策，不错。复议机关真正依法履行起复议职责，则行政法师们可能会很少去法院，行政庭似乎会门前冷落鞍马稀了。 复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告;起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。

解读：根据赵大光的讲课内容，起诉复议机关不作为行为，以原行政机关确定管辖。这也是【父随子管辖】。

两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。

行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。 行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。

第二十七条 当事人一方或者双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。

解读：本条是关于【共同诉讼】的规定，共同诉讼分为必要、普通共同诉讼二种。本条将改旧规中的“同样的具体行政行”改为“同类行政行为”，很贴切。但对普通共同诉讼案件的合并审理应“经当事人同意”的规定，似是多余;该类案件是否进行合并审理，理应由法院定夺。

第二十八条 当事人一方人数众多的共同诉讼，可以由当事人推选代表人进行诉讼。代表人的诉讼行为对其所代表的当事人发生效力，但代表人变更、放弃诉讼请求或者承认对方当事人的诉讼请求，应当经被代表的当事人同意。 解读：本条是关于【人数确定的群体诉讼】的规定，基本是将民诉法的规定引入。

新法对【人数不确定的群体诉讼】未作规定，很遗憾。对该类诉讼，应当根据民诉法第54条规定操作。

第二十九条 公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。 解读：本条是关于第三人的【重要规定】。

旧法规定“同被诉行政行为有利害关系”者是【第三人】。本款将“同案件处理结果有利害关系”者新增为【第三人】。因此，【第三人】就变成了“同被诉行政行为有利害关系”的第三人、“同案件处理结果有利害关系”的第三人两种。这给行政审判带来了麻烦和复杂。问题来了，未通知第二类主体参加诉讼，是否会产生发回重审的后果?这有待高法解释。

旧法里，原告的范围与第三人的范围相同。新法扩大了第三人的范围。但扩大的这部分人员也即“同案件处理结果有利害关系”者，似乎没有起诉权。

但赵大光讲课时称，第三人资格问题，新增了“同案件处理结果”有利害关系的(类型)。前提是有利害关系，且为负面影响。——这似乎限缩了该条规定的内容。

人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权依法提起上诉。 解读：本款【限制第三人上诉权】的规定是败笔。因为行政案件几乎没有“判决第三人承担义务”的。况何谓“减损第三人权益”到底是神马东东，也难以明文规定。新法施行后，第三人是否具有上诉权，竟然即将成为司法实践中的复杂问题。可叹!但该问题纯属二审法院的问题，第三人不服判的就上诉，一审法院遇上诉则移交便是。

第三十条 没有诉讼行为能力的公民，由其法定代理人代为诉讼。法定代理人互相推诿代理责任的，由人民法院指定其中一人代为诉讼。

第三十一条 当事人、法定代理人，可以委托一至二人作为诉讼代理人。

下列人员可以被委托为诉讼代理人：

(一)律师、基层法律服务工作者;

(二)当事人的近亲属或者工作人员;

(三)当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民。 解读：本条【限制公民代理】的规定，是严重的退步!几乎每地都活跃着几个民告官的“土讼师”，这些人无惧公权，“为民请命”，接地气收费低，虽有“毛病”，但在许多地方就是这些人推动着行诉法落到实处的。该条要限制的几乎就是这些死磕公权的“土讼师”。

第三十二条 代理诉讼的律师，有权按照规定查阅、复制本案有关材料，有权向有关组织和公民调查，收集与本案有关的证据。对涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的材料，应当依照法律规定保密。 当事人和其他诉讼代理人有权按照规定查阅、复制本案庭审材料，但涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的内容除外。 解读：本条未规定法官送达当事人证据依据的义务，很遗憾。

第五章 证据

第三十三条 证据包括：

(一)书证;

(二)物证;

(三)视听资料;

(四)电子数据;

解读：王振宇副庭长上课时称：电子证据容易改变和删除，容易破坏，不易恢复，一般把它定位成弱势证据，不单独作为定案依据。如果视听资料是以电子数据形式出现，则适用电子数据的举证规则。

(五)证人证言;

(六)当事人的陈述;

(七)鉴定意见;

(八)勘验笔录、现场笔录。

以上证据经法庭审查属实，才能作为认定案件事实的根据。

第三十四条 被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。

被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。 解读：第三人也可向法院申请调取。

王振宇上课时称：复议机关主要负责证明复议决定的合法性，除了原行为合法还包含复议程序合法。 第三十五条 在诉讼过程中，被告及其诉讼代理人不得自行向原告、第三人和证人收集证据。

解读：本条关于【被告方在诉讼中不得收集证据】的规定有对错。所称的“证据”前应当加上定语。这么多专家学者未发现旧新规定之错，可叹。

第三十六条 被告在作出行政行为时已经收集了证据，但因不可抗力等正当事由不能提供的，经人民法院准许，可以延期提供。 解读：除不可抗力外的其他正当事由还有哪些，有待高法解释。

原告或者第三人提出了其在行政处理程序中没有提出的理由或者证据的，经人民法院准许，被告可以补充证据。

解读：本款、下条及第38-1款的规定，均是将司解内容纳入。

第三十七条 原告可以提供证明行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告的举证责任。

第三十八条 在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：

(一)被告应当依职权主动履行法定职责的;

(二)原告因正当理由不能提供证据的。

在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。 解读：本款后半截是【举证责任倒置】的规定，也即“因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任”，是【新规定】，对原告很有利。法官调取的证据如有利于被诉行政行为，则以第40条规定作【原告武器】攻之。

第三十九条人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。

第四十条 人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据。

第四十一条 与本案有关的下列证据，原告或者第三人不能自行收集的，可以申请人民法院调取：

(一)由国家机关保存而须由人民法院调取的证据;

(二)涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的证据;

(三)确因客观原因不能自行收集的其他证据。

解读：本条【申请法院调取证据】的规定基本是将证据规则有关内容纳入。

第四十二条 在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，诉讼参加人可以向人民法院申请保全证据，人民法院也可以主动采取保全措施。

第四十三条 证据应当在法庭上出示，并由当事人互相质证。对涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的证据，不得在公开开庭时出示。 人民法院应当按照法定程序，全面、客观地审查核实证据。对未采纳的证据应当在裁判文书中说明理由。

以非法手段取得的证据，不得作为认定案件事实的根据。

解读：本条【质证、认证、非法证据的排除】的规定也是将证据规则有关内容纳入，但其中的“对未采纳的证据应当在裁判文书中说明理由”的规定是【重要规定】。如一审对未采纳的证据未在裁判文书中说明理由，则可强力攻之!

第六章 起诉和受理

解读：赵大光讲课时称，起诉条件与旧法基本相同。

第四十四条 对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼;也可以直接向人民法院提起诉讼。

法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。

第四十五条 公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。

第四十六条 公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。

解读：本款是关于【知道或者应当知道行政行为情形下的起诉期限】的规定，本款规定将起诉期限从旧法的3个月改为6个月(法律另有规定的除外)，很 [赞]。

根据赵大光、张广宇的讲课内容，高法行诉法解释第41条规定的“2年”起诉期限不变，很 [赞]。

因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。

解读：本款是【不知道或者不应当知道行政行为情形下的起诉期限】的规定，是将高法行诉法解释第42条规定的内容纳入。

第四十七条 公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。 公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关不履行的，提起诉讼不受前款规定期限的限制。

解读：根据讲课内容，本条不履行法定职责之诉的“两个月”期限，并非起诉期限，而是留给行政机关履行义务的期限。行政主体未告知诉权或起诉期限的，起诉期限应当是【高法行诉法解释第41条规定的“2年”】，从上述行政机关履行义务期限的终了之日起算。

第四十八条 公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。 公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。 解读：本条是关于【起诉期限的扣除】的规定，应该是针对第46-1款规定的6个月的起诉期限的。也即，6个月的起诉期限是可变期间，而

5、20年的起诉期限为不变期间。

第1款的“其他不属于其自身的原因”有待高法进行列举式规定。第2款“在障碍消除后十日内，可以申请延长期限”的申请，应在起诉同时提出。

第四十九条 提起诉讼应当符合下列条件：

(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织;

(二)有明确的被告;

(三)有具体的诉讼请求和事实根据;

解读：王振宇上课时称：本项事实根据，是指的诉权事实。

(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。

第五十条 起诉应当向人民法院递交起诉状，并按照被告人数提出副本。

书写起诉状确有困难的，可以口头起诉，由人民法院记入笔录，出具注明日期的书面凭证，并告知对方当事人。

解读：第1款关于“起诉应当向人民法院递交起诉状，并按照被告人数提出副本”的规定，说明【起诉时无需列出第三人】。你在起诉时开列第三人是多事哦。

第2款的“口头起诉”规定，是让立案庭工作人员做土律师的节奏，抢了法律援助工作人员的活，使法院失去中立立场。法院如将诉状写错，该担何责? 第五十一条 人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案。

对当场不能判定是否符合本法规定的起诉条件的，应当接收起诉状，出具注明收到日期的书面凭证，并在七日内决定是否立案。不符合起诉条件的，作出不予立案的裁定。裁定书应当载明不予立案的理由。原告对裁定不服的，可以提起上诉。

起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人需要补正的内容。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状。

对于不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证，以及不一次性告知当事人需要补正的起诉状内容的，当事人可以向上级人民法院投诉，上级人民法院应当责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

解读：本条规定的【登记立案】制度，是破解人民法院行政诉讼“三不政策”(不受理、不裁定、不收材料)的利器，很 [赞]。不过，因未建立立案环节的责任人制度，故第4款的“依法给予处分”的规定将一如既往地落空。

权利靠争取。行政起诉人及代理人如何用好第51条规定的、破解人民法院行政诉讼“三不政策”的【登记立案】这个利器?①当面起诉的，要索取“注明收到日期的书面凭证”;书信寄交的，写清材料清单保留好回执。②投诉并依第52条越级起诉。③对投诉事项进行死磕。 第五十二条 人民法院既不立案，又不作出不予立案裁定的，当事人可以向上一级人民法院起诉。上一级人民法院认为符合起诉条件的，应当立案、审理，也可以指定其他下级人民法院立案、审理。 解读：本条是【越级起诉】或【异地管辖】的规定。高法的《关于行政案件管辖若干问题的规定》会作如何修改，拭目以待。如无大的修改，起诉人又想异地管辖的，则建议起诉人选择高法规定的【越级起诉】。

第五十三条 公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。 前款规定的规范性文件不含规章。

解读：本条是【审查其他规范性文件】或【审查规章以下规范性文件】是否合法、有效并合理、适当的规定，意义非凡，且非常有利于保护原告的合法权益，是【重大规定】。审查结论将会在本院认为处发表，对行政法官的法律素养、行政法的熟悉程度、应用法律能力的要求很高。

第七章 审理和判决

第一节 一般规定

第五十四条 人民法院公开审理行政案件，但涉及国家秘密、个人隐私和法律另有规定的除外。

涉及商业秘密的案件，当事人申请不公开审理的，可以不公开审理。

第五十五条 当事人认为审判人员与本案有利害关系或者有其他关系可能影响公正审判，有权申请审判人员回避。

审判人员认为自己与本案有利害关系或者有其他关系，应当申请回避。

解读：本款的“审判人员”当然包括司改后的法官助理。法官助理应当在书记员之上署名。

前两款规定，适用于书记员、翻译人员、鉴定人、勘验人。 院长担任审判长时的回避，由审判委员会决定;审判人员的回避，由院长决定;其他人员的回避，由审判长决定。当事人对决定不服的，可以申请复议一次。

第五十六条 诉讼期间，不停止行政行为的执行。但有下列情形之一的，裁定停止执行：

(一)被告认为需要停止执行的;

(二)原告或者利害关系人申请停止执行，人民法院认为该行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害国家利益、社会公共利益的;

(三)人民法院认为该行政行为的执行会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的;

(四)法律、法规规定停止执行的。

当事人对停止执行或者不停止执行的裁定不服的，可以申请复议一次。

解读：本条是【停止行政行为执行】(也称【权利保全】、【临时保护权利】)的规定，有依申请、依职权二种。第2项新增了“利害关系人”也即第三人申请停止执行。第3项新增了依职权。第2款则新增了当事人的申请复议权。

第五十七条 人民法院对起诉行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障金和工伤、医疗社会保险金的案件，权利义务关系明确、不先予执行将严重影响原告生活的，可以根据原告的申请，裁定先予执行。 当事人对先予执行裁定不服的，可以申请复议一次。复议期间不停止裁定的执行。

解读：本条是对行政给付类“三金”案件的【先予执行】规定。

第五十八条 经人民法院传票传唤，原告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以按照撤诉处理;被告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以缺席判决。

解读：本条将旧规“经人民法院两次合法传唤，原告无正当理由拒不到庭的，视为申请撤诉”中的“两次”，改为【一次即可】，省却了法官及其他当事人的麻烦。

第五十九条 诉讼参与人或者其他人有下列行为之一的，人民法院可以根据情节轻重，予以训诫、责令具结悔过或者处一万元以下的罚款、十五日以下的拘留;构成犯罪的，依法追究刑事责任：

(一)有义务协助调查、执行的人，对人民法院的协助调查决定、协助执行通知书，无故推拖、拒绝或者妨碍调查、执行的;

(二)伪造、隐藏、毁灭证据或者提供虚假证明材料，妨碍人民法院审理案件的;

(三)指使、贿买、胁迫他人作伪证或者威胁、阻止证人作证的;

(四)隐藏、转移、变卖、毁损已被查封、扣押、冻结的财产的;

(五)以欺骗、胁迫等非法手段使原告撤诉的;

(六)以暴力、威胁或者其他方法阻碍人民法院工作人员执行职务，或者以哄闹、冲击法庭等方法扰乱人民法院工作秩序的;

(七)对人民法院审判人员或者其他工作人员、诉讼参与人、协助调查和执行的人员恐吓、侮辱、诽谤、诬陷、殴打、围攻或者打击报复的。

人民法院对有前款规定的行为之一的单位，可以对其主要负责人或者直接责任人员依照前款规定予以罚款、拘留;构成犯罪的，依法追究刑事责任。

罚款、拘留须经人民法院院长批准。当事人不服的，可以向上一级人民法院申请复议一次。复议期间不停止执行。

解读：本条【司法处罚】新增了“以欺骗、胁迫等非法手段使原告撤诉的”情形，及“单位处罚”。

第六十条 人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。

调解应当遵循自愿、合法原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。

解读：本条是关于【司法调解】的规定。“行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解”是新规定。因为“行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件”很多，故法官审案时为防疏忽，宜在庭审中加上“调解"一环。

李广宇讲课时称，调解结案的要制作调解书。行政调解书，相当于在法院主持下行政机关和相对人之间达成的行政契约。

第六十一条 在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。

解读：本款规定要求行政法官【兼做民事法官或行政执法官】。因为该款要求法官一并审理的民事争议，含原先由民事法官审理的民事争议，和一直由行政执法官审理的民事争议二种。审理前者是兼做民事法官，审理后者是兼做行政执法官。

在行政诉讼中，人民法院认为行政案件的审理需以民事诉讼的裁判为依据的，可以裁定中止行政诉讼。

解读：本款是【先民后行】的规定。适用的前提应该是：须以民事诉讼的裁判为依据。

第六十二条 人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。

第六十三条 人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。 人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。

人民法院审理行政案件，参照规章。 第六十四条 人民法院在审理行政案件中，经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。

解读：第53条是【审查规章以下规范性文件】是否合法、有效并合理、适当的规定;而本条则是规定了【不合法文件的后果及处理(司法建议)】。

第六十五条 人民法院应当公开发生法律效力的判决书、裁定书，供公众查阅，但涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的内容除外。 解读：本条建立了【法律文书公开】制度。

第六十六条 人民法院在审理行政案件中，认为行政机关的主管人员、直接责任人员违法违纪的，应当将有关材料移送监察机关、该行政机关或者其上一级行政机关;认为有犯罪行为的，应当将有关材料移送公安、检察机关。

人民法院对被告经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以将被告拒不到庭或者中途退庭的情况予以公告，并可以向监察机关或者被告的上一级行政机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议。

解读：第1款是关于【移送监察】的规定，是休眠条款。之所以休眠，是因为一方面官官相护，另方面无人死磕。第2款严打【被告蔑视法庭】行为，很[赞]。

江必新副院长所讲的以下三方面内容很重要，很[赞]：

㈠在其他诉讼程序中发现行政行为有问题的审查标准：第

一、如果相关联的行政行为没有过行政诉讼起诉期限，当事人对该行政行为有争议可以起诉后中止其他案件审理，等行政诉讼结束后恢复审理。第

二、如果已经过行政诉讼起诉期限，看是否存在无效的情形，存在无效可以做出无效认定。㈡与被诉的行政行为相关的先前的行政行为没有过起诉期限的，可以让当事人增加诉讼请求，超过起诉期限的要审查是否存在重大明显违法。㈢关于行政行为合法性的承继性：有些情况相关的先前行政行为不合法，后面被诉的行政行为当然不合法;有些情况先前的行政行为不合法，后面被诉的行政行为并非一定不合法。

第二节 第一审普通程序

第六十七条 人民法院应当在立案之日起五日内，将起诉状副本发送被告。被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。人民法院应当在收到答辩状之日起五日内，将答辩状副本发送原告。 被告不提出答辩状的，不影响人民法院审理。

解读：本条将【被告的举证期限】从原来的“十日内”改为“十五日内”，放宽了对被告的要求，是退步。被告不提交据以作出行政行为的法律依据，不影响法院审理。

第六十八条 人民法院审理行政案件，由审判员组成合议庭，或者由审判员、陪审员组成合议庭。合议庭的成员，应当是三人以上的单数。

第六十九条 行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。

解读：本条将原来作为类案件的维持判决改为【驳回诉讼请求判决】，并将不作为类案件的驳回诉请的内容融入，很[赞]。本条属于【被告辩称条款】，以下几条基本上是【原告诉称条款】。

原来的第54条判决法条被拆分成新法的10个判决条款，令人目不暇接。再见，旧法第54条[哭]!

第七十条 行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：

(一)主要证据不足的;

(二)适用法律、法规错误的;

(三)违反法定程序的;

解读：王振宇讲课时称，正当程序是对法定程序是重要补充，尤其在法律不健全的时候给法官留下了很大的可以发挥的空间。

(四)超越职权的;

解读：王振宇讲课时称，超越职权的审查，包括对授权规范可用性的审查，很[赞]。

(五)滥用职权的;

(六)明显不当的。

解读：本条规定了【撤销、撤销并重作判决】。撤销判决，又分全部、部分撤销判决二种，适用于作为类案件。亮点是新增了“明显不当的”情形。这意味着具体行政行为的【适当性】、也即合理性，也被有条件地纳入司法审查的范围。因为此处的“明显不当”，与行政复议法第28-1-3-5目规定中的“明显不当”应该是一致的。后者是对具体行政行为的【适当性】、也即合理性的审查，故前者也应如此。

第七十一条 人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。 解读：当然，原行政行为违反法定程序被法院撤销的情形除外。

第七十二条 人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。

解读：本条规定了【履责判决】。第73条规定了【给付判决】。这二种判决均适用于不作为类案件。

第七十三条 人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务。

第七十四条 行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：

(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的;

(二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：

(一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的;

(二)被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的;

(三)被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 解读：本条规定了【确认违法判决】。两款判决的区别在于，前款的被诉行政行为仍有效，后款的被诉行政行为原来就没有效力、早已失去效力或不存在效力的问题。

第七十五条 行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。

解读：本条规定了【确认无效判决】。被诉行政行为被判决确认无效的情形有三：①越权。②违禁——违反法无规定即禁止的原则。③其他重大且明显违法的情形。“原告申请确认行政行为无效的”规定，包含：在诉请中要求确认、或诉中判前申请确认行政行为无效这二种情形。

王振宇讲课时称，无效的行政行为没有起诉期限，条件是重大且明显。确认无效不受当事人请求的约束，如果原告起诉撤销，法院认为无效可以判决无效。原告起诉无效，法院认为有效的但有可能撤销的要看是否过起诉期限。很[赞]。

第七十六条 人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施;给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。 解读：本条是在作出撤销或确认违法或无效判决后，视情一并作出的【责令被告采取补救措施判决】或【行政赔偿判决】的判决。王振宇讲课时称，这种补救措施近似于弥补行政行为的合法性的措施。 责令被告采取补救措施判决，高法对此如不作出解释则仍是【空头判决】。该种判决与行政赔偿判决是并行的二种判决，木有交集。“给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任”中的判决，须以原告附带提出行政赔偿请求为前提。原告可以在起诉时、或诉后庭审结束前附带提出该诉请。

第七十七条 行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。

人民法院判决变更，不得加重原告的义务或者减损原告的权益。但利害关系人同为原告，且诉讼请求相反的除外。

解读：第1款规定了【变更判决】。新增了“其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误”的适用范围。第2款“但利害关系人同为原告，且诉讼请求相反的除外”规定中的“同为原告”，系指第三人。王振宇讲课时称，变更并不是独立诉讼类型，有些是撤销判决的转化形式，有些是给付诉讼的转化形式。

第七十八条 被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。

被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。

解读：本条规定了行政合同案件中的【被告违约责任判决】，也即【给付判决】。被告违约行为也分违法、合法二种，违法的承担该条第1款责任，合法的承担第2款责任。合同法应为司法审查和实体判决依据。该条的“赔偿损失”是行政法意义上的合同责任，而非国家赔偿法意义上的行政赔偿。赔偿、补偿数额相当。 第七十九条 复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。 解读：本条对复议决定和原行政行为规定了【一并裁判】。维持有风险，复议机关须谨慎。

第八十条 人民法院对公开审理和不公开审理的案件，一律公开宣告判决。

当庭宣判的，应当在十日内发送判决书;定期宣判的，宣判后立即发给判决书。

宣告判决时，必须告知当事人上诉权利、上诉期限和上诉的人民法院。

第八十一条 人民法院应当在立案之日起六个月内作出第一审判决。有特殊情况需要延长的，由高级人民法院批准，高级人民法院审理第一审案件需要延长的，由最高人民法院批准。

解读：本条将【一审审限】从“三个月”延长至“六个月”。

第三节 简易程序

第八十二条 人民法院审理下列第一审行政案件，认为事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的，可以适用简易程序：

(一)被诉行政行为是依法当场作出的;

(二)案件涉及款额二千元以下的;

(三)属于政府信息公开案件的。

除前款规定以外的第一审行政案件，当事人各方同意适用简易程序的，可以适用简易程序。 发回重审、按照审判监督程序再审的案件不适用简易程序。 解读：本条规定了【简易程序】。第1款系法定的简易程序，第2款属约定的简易程序。

第八十三条 适用简易程序审理的行政案件，由审判员一人独任审理，并应当在立案之日起四十五日内审结。

解读：本条规定【简易程序审限】为“四十五日”(即1.5个月)。

第八十四条 人民法院在审理过程中，发现案件不宜适用简易程序的，裁定转为普通程序。

解读：本条规定了【简易转普通程序】。

第四节 第二审程序

第八十五条 当事人不服人民法院第一审判决的，有权在判决书送达之日起十五日内向上一级人民法院提起上诉。当事人不服人民法院第一审裁定的，有权在裁定书送达之日起十日内向上一级人民法院提起上诉。逾期不提起上诉的，人民法院的第一审判决或者裁定发生法律效力。

第八十六条 人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。

解读：本条关于二审【也可以不开庭审理】的规定，使二审司法恢复到2000年3月10日高法行诉法司法解释施行前的状态，是严重的退步。“合议庭认为不需要开庭审理”，与“主审法官认为不需要开庭审理”并无二致。

【上诉人破解二审不开庭的对策】是：尽量“提出新的事实、证据或者理由”。

第八十七条 人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。

解读：本条规定了二审法院的【双重审查】、也即【全面审查】职责。

第八十八条 人民法院审理上诉案件，应当在收到上诉状之日起三个月内作出终审判决。有特殊情况需要延长的，由高级人民法院批准，高级人民法院审理上诉案件需要延长的，由最高人民法院批准。 解读：本条将【二审审限】从“两个月”延长至“三个月”。

第八十九条 人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定;

解读：本项规定了【维持裁判】。对原审判决适用该项规定的另个条件是，被诉行政行为、原审判决均未严重违反法定程序——可称该项规定的疏漏。(该项规定的本意是，如被诉行政行为、或原审判决有严重违反法定程序的情形的，则适用第㈣项)

(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更;

解读：本项规定了【改变裁判】。【改判】，仅针对原审判决;改判的本身就包含了“撤销或者变更”。而【撤销】，针对的应是原审裁定;该项规定显然遗漏了撤销原审裁定后“指令原审法院继续审理”的内容。【变更】适用于原审裁判，可变更的范围包括法律适用等，这是很大的进步。

(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判;

解读：本项规定了【发改判决】。适用条件是“认定基本事实不清、证据不足”。【基本事实】主要是指被诉行政行为的合法性要件事实。

(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。

解读：本项规定了必须【发回判决】。适用条件是“遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序”。

原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 解读：本款规定了【只能发回重审一次】。

人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。

解读：本款与第87条呼应，体现了二审法院【双重审查】、也即【全面审查】的职责。

第五节 审判监督程序

第九十条 当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为确有错误的，可以向上一级人民法院申请再审，但判决、裁定不停止执行。 解读：本条规定了当事人只能【向上一级人民法院申请再审】，革除了既有的劳民伤财的二次申请再审。申请再审的期限为【六个月】，但不限于该期限(详见民诉法第205条)。对新法施行前生效行政裁判申请再审的期限，高法将会作出解释。

第九十一条 当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为确有错误的，可以向上一级人民法院申请再审，但判决、裁定不停止执行。 第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：

(一)不予立案或者驳回起诉确有错误的;

(二)有新的证据，足以推翻原判决、裁定的;

(三)原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的;

(四)原判决、裁定适用法律、法规确有错误的;

(五)违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的;

(六)原判决、裁定遗漏诉讼请求的;

(七)据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的;

(八)审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。

解读：本条规定了8类【应予再审的情形】，乃申请再审指南。

第九十二条 各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第九十一条规定情形之一，或者发现调解违反自愿原则或者调解书内容违法，认为需要再审的，应当提交审判委员会讨论决定。 最高人民法院对地方各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第九十一条规定情形之一，或者发现调解违反自愿原则或者调解书内容违法的，有权提审或者指令下级人民法院再审。 解读：本条规定了【院长提议再审】和【提审、指令再审】。

第九十三条 最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第九十一条规定情形之一，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，应当提出抗诉。

地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第九十一条规定情形之一，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，可以向同级人民法院提出检察建议，并报上级人民检察院备案;也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。

解读：第

1、2款规定了【抗诉】和【提出检察建议、提请抗诉】，照搬民诉法而已。检察院的监督工作在制度层面上，没有进步。没有进步，就意味着退步。

各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议。

解读：本款规定了检察院对审判监督程序中的审判人员的司法行为【无权提出检察建议】。

第八章 执行 解读：新法对执行的规定是一如既往、不可思议的简单。

第九十四条 当事人必须履行人民法院发生法律效力的判决、裁定、调解书。

第九十五条 公民、法人或者其他组织拒绝履行判决、裁定、调解书的，行政机关或者第三人可以向第一审人民法院申请强制执行，或者由行政机关依法强制执行。

解读：【诉讼执行】。申请执行的期限，按司法解释。

第九十六条 行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的，第一审人民法院可以采取下列措施：

(一)对应当归还的罚款或者应当给付的款额，通知银行从该行政机关的账户内划拨;

(二)在规定期限内不履行的，从期满之日起，对该行政机关负责人按日处五十元至一百元的罚款;

(三)将行政机关拒绝履行的情况予以公告;

(四)向监察机关或者该行政机关的上一级行政机关提出司法建议。接受司法建议的机关，根据有关规定进行处理，并将处理情况告知人民法院;

(五)拒不履行判决、裁定、调解书，社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留;情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

解读：本条规定了行政机关抗拒执行的【执行、处罚等措施】，对告官之民无疑是利好。 第九十七条 公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。

解读：【非诉执行】。申请执行的期限，按行政强制执行法规定的3个月内。

江必新副院长讲课时称，对非诉行政执行案件的合法性审查标准，基本接近于重大明显违法无效的标准。

第九章 涉外行政诉讼

第九十八条 外国人、无国籍人、外国组织在中华人民共和国进行行政诉讼，适用本法。法律另有规定的除外。

第九十九条 外国人、无国籍人、外国组织在中华人民共和国进行行政诉讼，同中华人民共和国公民、组织有同等的诉讼权利和义务。 外国法院对中华人民共和国公民、组织的行政诉讼权利加以限制的，人民法院对该国公民、组织的行政诉讼权利，实行对等原则。

第一百条 外国人、无国籍人、外国组织在中华人民共和国进行行政诉讼，委托律师代理诉讼的，应当委托中华人民共和国律师机构的律师。

第十章 附则

第一百零一条 人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。 解读：本条是对法检两家【适用民诉法】进行审理、监督作了规定。

第一百零二条 人民法院审理行政案件，应当收取诉讼费用。诉讼费用由败诉方承担，双方都有责任的由双方分担。收取诉讼费用的具体办法另行规定。

第一百零三条 本法自1990年10月1日起施行。

第5篇：中华人民共和国行政诉讼法释义

行政诉讼法第1章第1节

标题：立法目的和立法依据

法条内容：为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法。

释义 ：本条是对立法目的和立法根据的规定。行政诉讼法的立法根据是宪法。宪法具有最高法律效力，其他所有法律都要根据宪法制定，不得与宪法相抵触。宪法规定，公民“对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”，“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利”。行政诉讼法是对公民、法人或者其他组织有权依法向人民法院起诉行政机关的违法具体行政行为、有权依法取得赔偿等问题作出规定，它是对宪法原则加以具体化，以保障宪法的贯彻实施。

行政诉讼法第1章第2节

标题：诉权

法条内容：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。

释义 ：本条是对公民、法人或者其他组织的诉权的规定。

一、行政诉讼的主体。原告必须是认为自己的合法权益受到行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯的公民、法人或者其他组织，不包括自己的合法权益未受到具体行政行为侵犯的公民、法人或者其他组织。被告是行政机关，不包括司法机关、立法机关、军事机关和党的机关。

二、法律关系。可以提起诉讼的是因行政机关和行政机关工作人员行使行政权力，同公民、法人或者其他组织发生行政法律关系而引起的行政争议。不包括行政机关同公民、法人或者其他组织发生民事法律关系而引起的民事争议。

三、行政行为的种类。可以提起诉讼的是具体行政行为，不包括抽象行政行为。具体行政行为是指行政机关处理具体事件的行为，即行政机关行使行政权力，对特定的公民、法人或者其他组织作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。抽象行政行为是指行政机关为进行行政管理而制即具有普遍约束力的规范性文件的行为。例如，行政法规、规章等。它不对某一具体事件作出具体规定，但一切具体事件合乎行政法规、规章等抽象规范的，都在其适用范围内。如果公民、法人或者其他组织认为行政机关制定的行政法规、规章等抽象行政行为违法，依照《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，可以向制定该规范性文件的同级人民代表大会常务委员会或者该行政机关的上一级行政机关提出。

四、行政诉讼标的。人民法院原则上只管违法的具体行政行为。具体行政行为侵犯公民、法人或者其他组织合法权益中的“侵犯”，是指违法情形。对于行政机关在法定范围内行使自由裁量权的当与不当的行为，法院一般不管，只有行政处罚显失公正的才是例外。

五、具体行政行为引起的后果。是指公民、法人或者其他组织的权利受到行政机关的侵犯，可以提起诉讼，还包括他们的合法利益受到行政机关的侵犯，也可以提起诉讼。

六、有权依照本法提起诉讼，有两层意思：一是有权提起诉讼的公民、法人或者其他组织应当依照本法第十一条规定的人民法院的受案范围提起诉讼;二是应当依照本法规定的起诉条件提起诉讼，人民法院才予受理。

行政诉讼法第1章第3节

标题：审判权

法条内容：人民法院依法对行政案件独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。人民法院设行政审判庭，审理行政案件。

释义 ：本条是对行政案件的审判权的规定。

一、人民法院依法对行政案件独立行使审判权。《中华人民共和国宪法》规定：“中华人民共和国人民法院是国家的审判机关。”行政案件审判权由人民法院依法独立行使的原则，主要包括以下内容：1.行政案件的审判权由人民法院统一行使。对外而言，是行使国家主权，外国人、无国籍人、外国组织在中华人民共和国领域内进行行政诉讼，必须由人民法院统一审理;任何国家都无权干涉我们国家的主权。对内而言，是根据国家机关职权分工的原则，行政案件只能由各级人民法院审理，其他任何机关或者组织都无权审理。2.人民法院独立行使审判权，必须依照法律规定，不得独立于法律之外。这里所说的法律包括全国人大及其常委会制定的法律、国务院的行政法规、地方性法规和民族自治地方的自治条例、单行条例，包括实体法和程序法。3.任何行政机关、社会团体和个人不得干涉人民法院依法独立行使审判权。即任何行政机关、社会

1 团体和个人不得利用职权地位或者利用非正当的手段，干扰和影响人民法院的审判活动。这里需要指出的是，人民法院的审判工作，应当接受党的领导，接受国家权力机关、检察机关的监督。4.人民法院独立行使审判权，是指由人民法院作为一个整体独立行使审判权，并不是“下放”到审判员、合议庭独立行使审判权。人民法院集体领导审判工作的组织机构是审判委员会，作为审理具体案件的职能机构合议庭，在审判业务上应当接受审判委员会的领导和监督。合议庭审判行政案件，遇到重大问题时，应当向庭长、院长请示;遇到意见不一致时，应当由院长提交审判委员会讨论决定，合议庭对审判委员会的决定应当服从。

二、人民法院设行政审判庭审理行政案件。这是从人民法院开展行政审判工作的实际需要作出的规定。人民法院的机构设置，本应由人民法院组织法规定。但是，因为人民法院组织法没有规定基层人民法院可以设行政审判庭，为了解决这一问题，行政诉讼法对此作了规定。从各地人民法院审判行政案件的实践看，有的地方行政案件较少，现在不一定马上都设行政审判庭，可以根据需要逐步设立。未设行政审判庭的，可以仍由经济审判庭或者民事审判庭审理行政案件。

行政诉讼法第1章第4节

标题：审理原则

法条内容：人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳。

释义 ：本条是对审理行政案件原则的规定。这个原则，是人民法院根据司法实践总结的审判工作的根本经验。人民法院审理行政案件，应当依照法定程序调查、认定客观存在的事实，切忌主观性、片面性。为此：一要了解案情，包括行政机关作出具体行政行为的情况和行政争议发生的原因、经过以及争议的焦点等情况;二要掌握证据，应向诉讼参与人和其他有关部门或者个人收集、调取与案情有关的证据;三要审查证据，应当分析证据和待证事实的内在联系，审查证据的客观真实性，审查取得证据的方法是否合法，只有经法庭审查属实，才能将证据作为定案的事实根据。以法律为准绳，就是只有法律才是人民法院在认定事实的基础上，衡量具体行政行为是否合法的客观尺度。任何机关或者个人不能“以言代法”、“以权代法”。这里所说的法律是指广义的法律，包括全国人大及其常委会制定的法律，国务院的行政法规、地方性法规和民族自治地方的自治条例、单行条例;包括实体法和程序法。以事实为根据，以法律为准绳的原则，不只是要求人民法院遵守，同样要求当事人和其他诉讼参与人在行政诉讼的各个阶段都严格遵守，都应当尊重事实，服从法律。

行政诉讼法第1章第5节

标题：审查合法性原则

法条内容：人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。

释义 ：本条是对人民法院审查具体行政行为合法性原则的规定。人民法院审理行政案件，是对具体行政行为是否合法进行审查，对具体行政行为是否适当基本不予审查。人民法院经过审理，只要认定具体行政行为有下列情形之一的，该具体行政行为即为违法：1.事实的主要证据不足;2.适用法律、法规错误，3.违反法定程序;4.超越职权;5.滥用职权;6.依法应当作为而不作为。

行政诉讼法第1章第6节

标题：基本制度

法条内容：人民法院审理行政案件，依法实行合议、回避、公开审判和两审终审制度。

释义 ：本条是对审理行政案件几项基本制度的规定。

一、合议。审理行政案件都要组成合议庭，依靠集体智慧，保证案件得到正确审理。合议制度的主要内容是：1.在不同的审判阶段应当分别组成合议庭。第一审案件由审判员或者审判员、陪审员组成合议庭;第二审案件一般由审判员组成合议庭;再审案件要区分由第一审法院或者由第二审法院再审的情况，按照第一审或者第二审合议庭组成的规定，组织合议庭。2.不论在哪个审判阶段，合议庭的组成人数应当是三人以上的单数。3.合议庭成员享有平等的权力，合议庭评议案件，实行少数服从多数的原则，对评议中不同意见，必须如实记入笔录。4.合议庭应当接受和服从审判委员会的领导和监督。

二、回避。回避有当事人申请回避和审判人员申请回避两种。一种是当事人如认为审判人员与本案有利害关系或者其他关系不能公正审判，有权申请审判人员回避。另一种是审判人员如果认为自己与本案有利害关系或者其他关系，应当申请回避。这两种情形同样适用于书记员、翻译人员、鉴定人、勘验人。

三、公开审判。公开审判是指人民法院审理案件，除法律规定的特别情况外，一律公开进行。人民法院开庭审理时的各种诉讼活动，除合议庭评议案件以外，要对群众公开，对社会公开，允许群众旁听，允许记者采访报道案情和审判情况。行政诉讼中贯彻公开审判原则的具体要求是：第一审案件，除涉及国家秘密、个人隐私或者法律另有规定以外，一律公开进行。第二审案件，除人民法院认为事实清楚的，可以实行书面审理以外，应当按照第一审的办法进行。

四、两审终审。两审终审是指行政案件经过第一审、第二审两级人民法院审判，就宣告终结的制度。当事人不服第一审法院的判决、裁定，可以向上一级人民法院(即第二审法院)提起上诉。第二审法院对上诉案件所作的判决、裁定是终审的判决、裁定，当事人不得

2 再提起上诉。当事人如果在法定上诉期间不提起上诉，那么第一审法院的判决、裁定在上诉期满后即发生法律效力。由于最高人民法院是国家最高审判机关，它对第一审行政案件作出的判决、裁定是终审的判决、裁定，当事人不得提起上诉。

行政诉讼法第1章第7节

标题：法律地位平等

法条内容：当事人在行政诉讼中的法律地位平等。

释义 ：本条是对当事人在行政诉讼中法律地位平等的规定。行政诉讼是在人民法院主持下，有当事人和其他诉讼参与人参加，以解决行政争议的一种诉讼活动。当事人在行政诉讼中的法律地位是平等的。所谓法律地位平等，主要是指在整个诉讼过程中，人民法院始终起着主导作用，原告和被告的诉讼地位平等。即当事人在诉讼中都有权申请回避、提供证据、进行辩论、提起上诉、申请执行等权利。当事人都必须依法行使诉讼权利，遵守诉讼秩序，履行发生法律效力的判决、裁定。这里需要说明的是，在行政诉讼中，被告负有举证责任，被告不得提起反诉等。

行政诉讼法第1章第8节

标题：民族平等原则

法条内容：各民族公民都有用本民族语言、文字进行行政诉讼的权利。在少数民族聚居或者多民族共同居住的地区，人民法院应当用当地民族通用的语言、文字进行审理和发布法律文书。人民法院应当对不通晓当地民族通用的语言、文字的诉讼参与人提供翻译。

释义 ：本条是对使用本民族语言、文字进行诉讼的规定。

一、行政诉讼法规定各民族公民都有用本民族语言、文字进行行政诉讼的权利，是《中华人民共和国宪法》规定的我国各民族一律平等的原则的体现，是为了保障各民族公民平等地行使诉讼权利。人民法院在审理行政案件时，应当尊重当事人和其他诉讼参与人行使这项权利，并提供必要的条件，保障当事人和其他诉讼参与人行使这项权利，避免因语言、文字的障碍，影响行政案件的审理。如果人民法院违背这条原则作出判决、裁定，第二审人民法院可以依照法定程序予以撤销，发回原审人民法院重新审判。

二、在少数民族聚居或者多民族共同居住的地区，如果日常生活中使用几种民族的语言、文字，那么在进行行政诉讼时，人民法院应当用当地民族通用的语言、文字进行审理，并用当地民族通用的文字发布判决、裁定等法律文书。

三、人民法院对不懂当地民族通用语言、文字的诉讼参与人，包括当事人、第三人、诉讼代理人、证人、鉴定人、勘验人等，应当为他们提供翻译。

行政诉讼法第1章第9节

标题：辩论原则

法条内容：当事人在行政诉讼中，有权进行辩论。

释义 ：本条是对辩论原则的规定。辩论原则是指在人民法院主持下，当事人有权就案件的事实和争议问题，各自陈述自己的主张和根据，互相进行反驳和答辩。这里要注意不要把辩论原则同法庭辩论混淆、等同。法庭辩论只是实行辩论原则的集中表现，此外，还有起诉和答辩，陈述和反陈述，都是实行辩论原则的具体表现。辩论的形式有口头和书面两种。例如，法庭辩论主要是采用口头形式;原告提起诉状，被告提出答辩状，就是采用书面形式。辩论的内容，主要是围绕实质性问题，即围绕本案争议的标的进行辩论，包括事实和适用法律、法规问题。同时，对程序性方面的问题也可以进行辩论，例如，当事人的诉讼代理人是否符合法定条件等。辩论在人民法院主持下进行，一方面，人民法院应当充分保障双方当事人行使辩论权利;另一方面，人民法院对违反辩论程序、妨害诉讼的，依法有权采取必要的措施。

行政诉讼法第1章第10节

标题：人民检察院的法律监督

法条内容：人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。

释义 ：本条是对人民检察院对行政诉讼实行法律监督的规定。《中华人民共和国宪法》规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”在行政诉讼中，人民检察院不仅对人民法院的行政审判活动实行法律监督，还包括对诉讼当事人和其他诉讼参与人的诉讼活动实行法律监督。并且规定了人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。至于人民检察院如何参加行政诉讼，能否对涉及国家、整体或者公共重大利益而又无人起诉的行政案件提起诉讼，怎祥对当事人和其他诉讼参与人的诉讼活动实行法律监督等问题，还有不同意见，还缺乏实践经验，因此行政诉讼法对这些问题暂不做规定。

3

行政诉讼法第2章第11节

标题：受案范围

法条内容：人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：(一)对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的;(二)对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的;(三)认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的;(四)认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的;(五)申请行政权关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的;(六)认为行政机关没有依法发给抚恤金的;(七)认为行政机关违法要求履行义务的;(八)认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。

释义 ：本条是对人民法院受理行政案件范围的规定。依照本条规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织因下列情形提起的诉讼：

一、对行政处罚不服的。行政处罚是行政机关依法对违反法律、法规但尚未构成犯罪的公民、法人或其他组织的惩戒性制裁。行政处罚的形式很多，除拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等主要形式外，还有通报、批评、警告、责令追回已售出的禁止生产经营的产品、销毁禁止生产经营的食品、追缓和没收非法所得、没收假药劣药和违法经营的物品、收滞纳金、限期出境或者驱逐出境等。公民、法人或者其他组织对各种形式的行政处罚不服的，都可以提起诉讼。

二、对行政强制措施不愿的。行政强制措施分两种。一是限制人身自由的行政强制措施，二是限制财产流通的行政强制措施。限制人身自由的行政强制措施主要有：1.劳动教养。它是对违反治安管理经处罚不改，或犯有轻微违法犯罪行为，但尚不够刑罚处罚，且又有劳动能力的人所实施的一种强制性教育改造措施。劳动教养的期限为一年至三年，必要时得延长一年。劳动教养与劳动改造不同;前者是行政强制措施，被劳动教养的人尚未构成犯罪，后者是对剥夺自由的刑事犯罪分子进行监管的一种措施。前者由行政机关(劳动教养管理委员会)批准，由劳教机关执行，后者由法院判决，由监狱或劳改队执行。2.收容审查。它是由公安机关行使的一种行政强制措施。根据国务院和公安部规定，收容对象是有流窜作案嫌疑的或有犯罪行为不讲真实姓名、住址、来历不明的人，收容审查期限累计不得超过三个月。3.妇女教养和强制戒毒。这是对卖淫妇女和吸毒者实行强制性教育和治疗的措施。一般由公安机关决定，在妇女教养所和戒毒所实施。4.扣留。例如，《中华人民共和国海关法》规定，对走私罪嫌疑人，经关长批准，可以扣留移送司法机关，扣留时间不超过二十四小时。在特殊情况下可以延长至四十八小时。5.其他。限制人身自由的行政强制措施还有“带离现场”措施、强制遣返、对醉酒人的约束措施以及对传染病人的隔离措施等。限制财产流通的行政强制措施主要指查封、扣押、冻结财产。查封是对财产所有人的动产或不动产就地封存，贴上封条的行为。扣押是为了取证或防止转移财产对动产的扣留行为。冻结是银行根据行政机关的请求，不准存款人提取其在银行的存款的行为。行政机关在实施这些强制措施时如果违反法律、法规，公民、法人或者其他组织不服，可以向法院起诉。

三、认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的。公民、法人和其他组织的经营自主权受法律保护。经营自主权包括全民所有制企业、集体所有制企业、私营企业、个体工商户、中外合资企业、中外合作企业、外资企业等的经营自主权。经营自主权的内容广泛。行政机关侵犯法律规定的经营自主权，是指侵犯的主体必须是行政机关，上级企业侵犯下级企业的经营自主权不包括在内。侵犯的对象必须是法律明确规定由公民、法人或者其他组织享有的经营自主权，不包括行政机关依法对生产经营者进行经济管理的行为。

四、认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的。行政机关颁发许可证和执照，也是一种具体行政行为。它是主管行政机关应公民或组织的请求，颁发的准许申请人从事某种活动的书面处理决定。许可证和执照的种类很多，其范围应指由法律、法规、规章规定的由主管行政机关核发的许可证和执照。公民、法人或者其他组织申请颁发许可证和执照必须符合法定条件：1.被申请的机关必须是法律、法规、规章规定的有权颁发许可证的行政机关。2.申请人必须在法定许可范围内申请许可。3.申请人必须具有相应的行为能力。4.申请必须符合法定的形式要件。5.必须符合法定的其他条件。主管行政机关如果拒绝颁发或者不予答复，申请人可以提起诉讼。这里所说的行政机关。“不予答复”是指行政机关对申请人的申请既不拒绝也不肯定，是一种不作为行为。

五、申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的。行政机关的职责都是由法律、法规或者规章所规定的。有些行政机关负有保护人身权、财产权的法定职责，拒绝履行是失职行为，受害人可以对它提起诉讼。

六、认为行政机关没有依法发给抚恤金的。抚恤金是因公或者因病致残、死亡时发给本人或者家属的费用，以维持本人或其家属的日常生活。根据本项规定，提起诉讼时要注意两点：第一，发给抚恤金的行为必须是法律、法规明确规定的，没有法律、法规明确规定的，不能以未发抚恤金而提起诉讼。如果军人或其家属符合军人抚恤条件，而有关行政机关未依照该条例发给抚恤金时，就可以向法院提起诉讼。第二，未发给抚恤金的行为是行政机关的行为。这一点和企事业单位未发抚恤金的行为有所区分。企事业单位未依法发给抚恤金，形成的争议不属于行政争议，即使提起诉讼也不属于行政诉讼。必须是行政机关如民政机关未依法发给抚恤金的，才可以根据本项提起行政诉讼。

七、认为行政机关违法要求履行义务的。行政机关履行职务对公民，组织进行管理必须依法行政。如果违反规定，非法对公民、组织设定义务，公民、组织可以向法院起诉。这里所谓设定义务包括一切

4 让公民、组织出钱、出工、出物的行为。

八、认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。人身权是指与人身相联系的没有直接财产内容的权利，包括生命健康权、姓名权、名称权、肖像权、名誉权、荣誉权、婚姻自主权等等。财产权是指具有经济利益的权利。财产权包括物权(所有权、地上权、地役权、抵押权、质权、留置权、典权等)、债权、继承权、专利权、商标权、版权等。

行政诉讼法第2章第12节

标题：受案范围排除条款

法条内容：人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：(一)国防、外交等国家行为;(二)行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令;(三)行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定;(四)法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。

释义 ：本条是对受案范围排除条款的规定。

一、有关国防、外交等方面的国家行为。属于国防方面的行为，例如，战争、军事演习等。属于外交方面的行为，例如，政府同外国或国际组织的关系，同外国建交、断交，缔结条约和协定等。有关这方面的争议，法院无权受理。除了国防、外交之外，还有一些涉及国家公共利益的重大行为，例如，国务院有权决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区的戒严的行为，法院也不予受理。

二、对行政机关制定法规、规章或者其他具有普遍约束力的决定、命令的抽象行政行为提起的诉讼，法院不予受理。根据我国宪法和地方组织法的规定，全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令;有权撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。县以上地方各级人大常委会有权撤销本级人民政府不适当的决定、命令;有权撤销下一级人大及其常委会的不适当的决议。国务院有权改变或者撤销各部委以及地方各级国家行政机关的不适当的命令、指示、规章、决定;县以上地方各级人民政府有权改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令，指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。法律没有赋予法院撤销或者改变抽象行政行为的权力。因此，凡是控告行政机关制定的法规、规章或者其他具有普通约束力的决定、命令的，法院不能受理，可以告知控告人向制定该文件的行政机关的上一级行政机关或者其同级人民代表大会常务委员会提出。

三、行政机关工作人员对行政机关奖惩、任免的决定不服提起诉讼，人民法院不予受理。行政机关对其所属工作人员作出的警告、记过、撤职、留用察看、开除等纪律处分以及停职检查或者任免等措施，是行政机关内部的行政行为，行政机关工作人员不服的，可告知其向该行政机关或者其上一级行政机关或者监察机关、人事机关提出。

四、对法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为不服提起的诉讼，人民法院也不予受理。有些具体行政行为，法律规定行政机关有最终决定权。因此，依照法律规定，行政机关对某种事项有最终决定权，那么，即使公民对该项决定不服提起诉讼，法院也无权审理。当然行政法规、规章也不能作出行政机关对具体行政行为有最终裁决权，不得向人民法院提起诉讼的规定。

行政诉讼法第3章第13节

标题：基层人民法院一审案件

法条内容：基层人民法院管辖第一审行政案件。

释义 ：本条是对基层人民法院管辖第一审行政案件的规定。依照本条规定，除了本法规定由中级人民法院、高级人民法院和最高人民法院管辖的第一审行政案件以外，其他行政案件均由基层人民法院管辖。规定绝大多数行政案件由基层人民法院作为第一审管辖的主要理由是：

一、基层人民法院分布广，便于行政诉讼当事人进行诉讼。基层人民法院一般和当事人的住所地距离较近，当事人到基层人民法院进行诉讼，可以节省人力、物力和财力，同时也便于人民法院调取证据，有利于判决或者裁定的执行。

二、基层人民法院数量多，便于承担行政案件的审判工作。

三、便于人民法院结合当地案例进行社会主义法制宣传。

行政诉讼法第3章第14节

标题：中级人民法院一审案件

法条内容：中级人民法院管辖下列第一审行政案件：(一)确认发明专利权的案件、海关处理的案件;(二)对国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件;(三)本辖区内重大、复杂的案件。

释义 ：本条是对中级人民法院管辖第一审行政案件的规定。依照本条规定，中级人民法院管辖的第一审行政案件有三类：

一、确认发明专利权的案件、海关处理的案件。规定确认发明专利权的案件由中级人民法院管辖的主要理由是：确认发明专利权的机关是国家专利局;确认发明专利权需要较高的科学技术水平;目前确认发明专利权的案件已由中级人民法院管辖。从司法实践看，由中级人民法院管辖这种案件，审判和执行都较方便。规定海关处理的案件由中级人民法院管辖的主要理由是：海关的业务种类繁多，有的专业技术性较强，同时又涉及对外贸易和科技文化的交往。从海关的设置上看，分关多数设在大中城市，因此，把海关处理的案件，规定由中级人民法院管辖，符合方便当事

5 人进行诉论，便利人民法院审理的原则。

二、对国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件，规定由中级人民法院管辖的主要理由是：上述行政机关的级别较高，由它们作出的具体行政行为政策性、专业性较强，影响较大，由基层人民法院审理会有困难。

三、本辖区内重大、复杂的案件。“本辖区”指中级人民法院的辖区。我国中级人民法院的设置有四种，一种是在省、自治区内按地区设立的中级人民法院;一种是在直辖市内设立的中级人民法院;一种是省、自治区辖市的中级人民法院;还有一种是在自治州设立的中级人民法院。由中级人民法院在其辖区内管辖有重大影响的第一审行政案件，这是一条原则性和灵活性相结合的规定。原则性体现在按照这一规定管辖的第一审行政案件必须是重大、复杂的才能管辖。灵活性体现在只要案件的影响范围超出某一基层人民法院辖区的范围，或者案情复杂，就可以由中级人民法院管辖。

行政诉讼法第3章第15节

标题：高级人民法院一审案件

法条内容：高级人民法院管辖本辖区内重大、复杂的第一审行政案件。

释义 ：本条是对高级人民法院管辖第一审行政案件的规定。高级人民法院属于上诉审人民法院，它的主要任务是：对全省、自治区、直辖市内基层人民法院和中级人民法院的行政案件审判工作实行监督;总结和交流行政审判工作的经验，指导所辖区内基层人民法院和中级人民法院的审判工作;审理不服中级人民法院判决、裁定依法提起上诉的案件。本条规定在本辖区内重大、复杂的案件、是指就全省、自治区、直辖市范围而言，案情重大、涉及面广，具有重大影响的案件。对这类行政案件，由中级人民法院作为第一审管辖，不利于审判，不利于判决、裁定的执行，因此规定由高级人民法院作为第一审管辖。

行政诉讼法第3章第16节

标题：最高人民法院一审案件

法条内容：最高人民法院管辖全国范围内重大、复杂的第一审行政案件。

释义 ：本条是对最高人民法院管辖第一审行政案件的规定。最高人民法院是国家最高审判机关，它的主要任务是：对全国地方各级人民法院和各个专门人民法院实行审判监督工作;通过总结审判工作经验，作出有关适用法律、法规的批复、指示，对全国地方各级人民法院的行政案件的审判工作进行指导;对全国地方各级人民法院和各个专门人民法院适用法律、法规进行司法解释;审判不服高级人民法院判决、裁定依法提起上诉的行政案件;还有审判高级人民法院报请它审判的行政案件。本条规定在“全国范围内重大、复杂的行政案件”，主要是指对全国有重大影响的案件;有必要作为法律类推的案件;在国际上有重大影响的涉外案件等等。依照法律规定，由最高人民法院作为第一审管辖的行政案件是一审终审，所作的判决、裁定是终审判决、裁定，送达当事人后，即发生法律效力。

行政诉讼法第3章第17节

标题：地域管辖

法条内容：行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，复议机关改变原具体行政行为的，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。

释义 ：本条是对地域管辖的一般规定。行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖，包括三种情形：一种是依法未经行政复议，直接提起诉讼的;另一种是经行政复议，复议机关维持原具体行政行为的;再一种是经行政复议，复议机关改变原具体行政行为，可以由原告选择。这样规定的理由是，最初作出具体行政行为的行政机关所在地，大都是侵权行为地，这样便于被诉的行政机关出庭应诉;便于人民法院调取证据，正确及时地审理案件;当人民法院判决行政机关败诉，需由行政机关履行义务、赔偿损失时，便于判决的执行。经复议的案件，由复议机关改变原具体行政行为的，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。作出这样规定的主要理由是，便于公民、法人或者其他组织进行诉讼。它们认为到复议机关所在地人民法院提起诉讼，可以节省人力、物力和财力，就可以到复议机关所在地人民法院进行诉讼。

行政诉讼法第3章第18节

标题：限制人身自由案件的管辖

法条内容：对限制人身自由的行政强制措施不服提起的诉讼，由被告所在地或者原告所在地人民法院管辖。

释义 ：本条是对限制人身自由的行政案件管辖的规定。本条规定属于地域管辖，但不同于一般地域管辖。对限制人身自由的行政案件，原告或者被告所在地人民法院都有管辖权，此种管辖，对人民法院来说，亦称共同地域管辖。对原告提起诉讼来说，又称选择地城管辖，即原告可以选择其中一

6 个人民法院起诉。这样规定的主要理由是，有的执行限制人身自由的行政强制措施的场所与作出行政强制措施的行政机关所在地不在同一行政区域，有的被行政强制措施限制人身自由的公民所在地与作出行政强制措施的行政机关所在地不在同一行政区域，为了便于公民提起诉讼，所以作出特别规定。

行政诉讼法第3章第19节

标题：不动产案件的管辖

法条内容：因不动产提起的行政诉讼，由不动产所在地人民法院管辖。

释义 ：本条是对因不动产提起的行政诉讼管辖的规定。不动产是相对动产而言，它是指不能移动或者移动后就失去其使用价值的实物、土地及其附着物称为不动产。所谓附着物，是指该物自然地或者人工地和土地结合在一起，如房屋、林木等等。因不动产提起的行政诉讼由不动产所在地人民法院管辖，有利于人民法院对案件事实的调查、勘验，正确及时地进行审理，便于判决的执行。因不动产提起的行政诉讼，主要有以下几类：

一、对规划等部门的决定不服，如因房屋拆迁提起的诉讼;

二、对土地管理等部门的决定不服，如因征用土地、土地确权等提起的诉讼;

三、对环境保护等部门的决定不服，如涉及污染土地、水流等提起的诉讼。因不动产提起的行政诉讼，不由最初作出具体行政行为行政机关所在地或者复议机关所在地人民法院管辖，而应当由房屋、土地、水流等不动产所在地人民法院管辖。

行政诉讼法第3章第20节

标题：选择管辖

法条内容：两个以上人民法院都有管辖权的案件，原告可以选择其中一个人民法院提起诉讼。原告向两个以上有管辖权的人民法院提起诉讼的，由最先收到起诉状的人民法院管辖。

释义 ：本条是对选择管辖的规定。选择管辖是指两个以上人民法院都有管辖权时，原告可以选择其中一个人民法院提起诉讼。两个以上的人民法院虽然都有管辖权，但依原告选择为准，即原告选择向哪个人民法院提起诉讼，哪个人民法院就取得了管辖权，未被原告选择的人民法院就丧失了管辖权。原告最好只选择一个有管辖权的人民法院起诉，不要同时向几个有管辖权人民法院起诉。如果原告向两个以上有管辖权的人民法院提起诉讼，由最先收到起诉状的人民法院受理。

行政诉讼法第3章第21节

标题：移送管辖

法条内容：人民法院发现受理的案件不属于自己管辖时，应当移送有管辖权的人民法院。接受移送的人民法院不得自行移送。

释义 ：本条是对移送管辖的规定。移送管辖是指人民法院对已受理的行政案件，经审查认为本院对该案件无管辖权时，将该案件移送给有管辖权的人民法院。移送管辖有两种情况：一是同级人民法院之间的移送，它属于地域管辖的移送;二是上下级人民法院之间的移送，它属于级别管辖的移送。受移送的人民法院不得自行移送，是指接受移送的人民法院对移送来的行政案件认为属于本院管辖时，应当及时受理审判，不能因为接受移送的案件难审或者其他原因，再自行移送给其他有管辖权的人民法院。如果认为移送来的行政案件本院也无管辖权时，既不能将该案件再退回原移送的人民法院，也不能再移送给其他人民法院，只能报请上级人民法院指定管辖。

行政诉讼法第3章第22节

标题：指定管辖

法条内容：有管辖权的人民法院由于特殊原因不能行使管辖权的，由上级人民法院指定管辖。人民法院对管辖权发生争议，由争议双方协商解决。协商不成的，报它们的共同上级人民法院指定管辖。

释义 ：本条是对指定管辖的规定。本条规定了两种情况需要由上级人民法院指定管辖。

一、第一种是有管辖权的人民法院由于特殊原因不能行使管辖权时，需要报请人民法院指定管辖。所谓“特殊原因”是指由于法律上或者事实上的原因。法律上的原因，例如有管辖权的人民法院的全体审判人员与本案有利害关系，被当事人申请回避或者自行回避，不能执行审判职务。事实上的原因，例如有管辖权的人民法院因不可抗力或者其他障碍不能或者难以行使管辖权，如因人民法院所在地有台风、地震、泥石流、暴发洪水或者处在战争环境内，致使当事人无法出庭应诉，人民法院无法办案。在此情况下，就需要由上级人民法院指定管辖，无管辖权的人民法院，由于上级人民法院的指定就取得了管辖权。

二、第二种是人民法院对管辖权发生争议，由争议双方协商解决;协商不成的，报它们的共同上级人民法院指定管辖。所谓“管辖权发生争议”，是指两个以上人民法院由于互相推诿、互相争夺管辖权等原因而对管辖权有不同看法。在此情况下，就需要报请它们的共同上级人民法院指定管辖。但是，在指定之前，必须先协商，协商不成，再报请指定。例如，两个基层人民法院因管辖权发生争

7 议，首先由它们协商，协商不成时，就报请指定管辖。如果这两个基层人民法院的共同上级人民法院是同一个中级人民法院，就报请该中级人民法院指定管辖。如果这两个基层人民法院分属两个省、自治区、直辖市，就各自分别逐级报请至最高人民法院指定管辖。指定管辖是解决因特殊原因不能行使管辖权或者因管辖权发生争议的问题。

行政诉讼法第3章第23节

标题：管辖权转移

法条内容：上级人民法院有权审判下级人民法院管辖的第一审行政案件，也可以把自己管辖的第一审行政案件移交下级人民法院审判。下级人民法院对其管辖的第一审行政案件，认为需要由上级人民法院审判的，可以报请上级人民法院决定。

释义 ：本条是对管辖权转移的规定。由上级人民法院决定，把案件的管辖权，由下级人民法院移交给上级人民法院，或者由上级人民法院移交给下级人民法院的，称管辖权的转移。依照本条规定，管辖权的转移有两种情况：一种是上级人民法院有权将下级人民法院管辖的第一审行政案件提上来自己审判或者将自己管辖的第一审行政案件移交给下级人民法院审判。另一种是下级人民法院对其管辖的第一审行政案件，认为审判确有困难，需要由上级人民法院审判的，可以报请上级人民法院决定。管辖权的转移，一般发生在上下级人民法院之间，由上级人民法院决定，下级人民法院对管辖权的转移问题只有建议权。依照管辖权的转移的规定，赋予上下级人民法院以灵活处理的权力，就可以根据不同情况，决定或者变更管辖法院，使受诉的人民法院更好地行使审判权。

行政诉讼法第4章第24节

标题：原告资格

法条内容：依照本法提起诉讼的公民、法人或者其他组织是原告。有权提起诉讼的公民已经死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。

释义 ：本条是对原告资格的规定。原告是指认为具体行政行为侵犯其合法权益并向人民法院提起诉讼的公民、法人或者其他组织。依照本法主要指依照本法的第二条，即公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。

一、必须认为具体行政行为侵犯了自己的合法权益，也就是说原告必须和具体行政行为有直接的利害关系。具体行政行为侵犯了他人的合法权益，和自己没有直接的利害关系时，不能作为原告。

二、必须向人民法院提起诉讼。虽然认为具体行政行为侵犯了自己的合法权益，但没有向人民法院起诉时，仍然不能称为原告。在规定原告资格的问题时，有一个特殊情况，即有权提起诉讼的公民，尚未提起诉讼就已经死亡的怎么办?本条明确规定有权提起诉讼的公民已经死亡，其近亲属可以提起诉讼，有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。这里“近亲属”一词的范围，本法未作解释。《中华人民共和国刑事诉讼法》第五十八条规定，“近亲属”是指夫、妻、父、母、子、女、同胞兄弟姐妹。对此，人民法院可以根据司法实践作出司法解释。有权提起诉讼的公民已经死亡，其近亲属提起诉讼时的诉讼地位等同于原告。

行政诉讼法第4章第25节

标题：被告资格

法条内容：公民、法人或者其他组织依法直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告;复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。两个以上行政机关作出同一具体行政行为的，共同作出具体行政行为的行政机关是共同被告。由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。由行政机关委托的组织所作的具体行政行为，委托的行政机关是被告。行政机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关是被告。

释义 ：本条是对被告资格的规定。在行政诉讼中，被告是指经原告认为侵犯其合法权益，并由人民法院通知应诉的行政机关。

一、除法律特别规定外，必须实施了经原告认为侵犯其合法权益的具体行政行为。没有实施某种具体行政行为或者实施的具体行政行为和原告认为被侵犯的合法权益没有因果关系的，不能作被告。

二、由人民法院通知应诉。被告地位的确定是因人民法院通知应诉，被告才享有在诉讼中的权利和承担诉讼中的义务。由于行政管理主体和行政管理活动的复杂性，本条分别情形，对谁是被告作出五种规定：第一，公民、法人或者其他组织依法直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的机关是被告。依法直接向人民法院提起诉讼的，指未经复议直接起诉的情况。在

8 这种情况下，被告是作出经原告认为侵犯其合法权益的具体行政行为的机关。第二，经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的机关是被告;复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。公民、法人或者其他组织在提起诉讼前先经复议的，根据复议机关的不同决定，被告一为作出原具体行政行为的机关，一为复议机关。第三，两个以上行政机关作出同一具体行政行为的，共同作出具体行政行为的行政机关是共同被告。在一般情况下，具体行政行为是由某个行政机关作出的。有时两个以上行政机关作出同一个具体行政行为，当原告认为该具体行政行为侵犯其合法权益时，对该具体行政行为的审查就涉及共同作出这一行为的机关，本案对共同作出这一行为的机关都有利害关系。因此，共同作出具体行政行为的机关应当作为共同被告。第四，由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。由行政机关委托的组织所作的具体行政行为、委托的行政机关是被告。有时，非行政机关的组织也实施某种具体行政行为。当非行政机关的组织实施具体行政行为时，谁是被告的问题区分为两种情况。一种情况是由法律、法规授权的，被授权机关不是行政机关，它是根据法律、法规的授权才有权进行行政处罚，公民、法人或者其他组织对该机关的行政处罚不服，依照本条规定被告是被授权机关。另一种情况是由行政机关委托的，被处罚人如果对处罚不服，依照本条规定被告不是具体实施处罚的单位，而是委托的行政机关。第五，行政机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关是被告。适用本款发生在两种场合，一种是行政机关作出具体行政行为之后，在原告尚未提起诉讼时，该行政机关被撤销;一种是在诉讼过程中，人民法院尚未作出裁判时，该行政机关被撤销。

行政诉讼法第4章第26节

标题：共同诉讼

法条内容：当事人一方或者双方为二人以上，因同一具体行政行为发生的行政案件，或者因同样的具体行政行为发生的行政案件，人民法院认为可以合并审理的，为共同诉讼。

释义 ：本条是对共同诉讼的规定。共同诉讼，是指当事人一方或者双方为二人以上的诉讼。原告为二人以上的，称共同原告，被告为二人以上的，称共同被告，共同原告或者共同被告，又可以总称为共同诉讼人。依照本条规定，共同诉讼发生在两种场合。一是因同一具体行政行为发生，一是因同样的具体行政行为发生，并且人民法院认为可以合并审理。共同诉讼因同一具体行政行为发生，这里同一的含义是同一个，即当事人一方或者双方为二人以上，对同一个具体行政行为是否合法发生争议。共同诉讼因同一具体行政行为发生，并且共同原告或者共同被告有着共同的权利义务，因此，人民法院必须合并审理。由于共同原告或者共同被告具有共同的权利义务，其中一人的诉讼行为，得到其他人的承认，对其他人也发生效力。共同诉讼因同样的具体行政行为发生，这里同样的含义是指二个或者二个以上的具体行政行为的性质相同或者作出具体行政行为的事实和理由相同。当事人一方或双方为二人以上，因同样的具体行政行为发生诉讼，并不必然导致共同诉讼。因同样的具体行政行为发生的诉讼，必须是人民法院认为可以合并审理，才产生共同诉讼。如果人民法院认为不能合并审理，那么，诉讼主体不发生合并，就不是共同诉讼。共同诉讼因同样的具体行政行为发生，共同原告或者共同被告之间的权利义务是各自独立的，因此，其中一人的诉讼行为，无需得到其他人的承认，对其他人也不发生效力。如果共同诉讼人数众多，人民法院也可以要求共同诉论人推选代表，进行诉讼。

行政诉讼法第4章第27节

标题：第三人参加诉讼

法条内容：同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。

释义 ：本条是对第三人参加诉讼的规定。第三人是指对诉讼争议的具体行政行为有利害关系，为了维护自己的合法权益，参加诉讼的公民、法人或者其他组织。第三人的基本特征，一是对诉讼争议的具体行政行为有利害关系。这里“有利害关系”，应当理解为有独立的利害关系，如果不是独立的利害关系，那么就不是第三人，而是必要的共同诉讼人。有独立的利害关系，也区别于参加到诉讼中来的证人、鉴定人和翻译人员。证人、鉴定人和翻译人员对诉讼争议的具体行政行为没有利害关系，他们是为了协助人民法院和当事人查明案件事实才参加诉讼的。对诉讼争议的具体行政行为有独立的利害关系包括两种情况，一是有直接的利害关系，另一种情况是有间接的利害关系。第三人的另一基本特征，是参加到他人之间业已开始，尚未终结的诉讼中去。如果他人之间的诉讼尚未开始、不发生第三人参加诉讼，如果他人之间的诉讼已经终结，也不存在第三人参加诉讼。第三人参加诉讼的方式，

9 一是自己申请，经人民法院同意，一是由人民法院通知参加诉讼。

行政诉讼法第4章第28节

标题：法定代理

法条内容：没有诉讼行为能力的公民，由其法定代理人代为诉讼。法定代理人互相推诿代理责任的，由人民法院指定其中一人代为诉讼。

释义 ：本条是对法定代理的规定。代理是在代理权限内，代理人以被代理人的名义从事活动，活动结果由被代理人承受的一种法律行为。诉讼代理就是代为他人从事诉讼活动。根据代理产生的不同原因，代理分为法定代理、指定代理和委托代理。法定代理指依照法律规定直接产生的代理，如《中华人民共和国民法通则》第十四条的规定。在诉讼代理中，法定代理是为无诉讼行为能力的人设定的。无诉讼行为能力的人如未成年人和精神病人，不能亲自进行诉讼活动，主张自己的诉讼权利，请求人民法院保护。法定代理人依照法律规定替无诉讼行为能力的人代为诉讼，以行使其诉讼权利，维护其合法权益。有的当事人的法定代理人不止一人，而是二人或二人以上。当二个以上的法定代理人互相推诿代理责任时，由人民法院指定其中一人代为诉讼。

行政诉讼法第4章第29节

标题：委托代理

法条内容：当事人、法定代理人，可以委托一至二人代为诉讼。律师、社会团体、提起诉讼的公民的近亲属或者所在单位推荐的人，以及经人民法院许可的其他公民，可以受委托为诉讼代理人。

释义 ：本条是对委托代理的规定。委托代理是因当事人、法定代理人的委托而产生的代理。在诉讼代理中，那些有诉讼行为能力的人，由于法律知识、身体健康、不在一地、时间、精力等原因，也需要请人代为诉讼。因此，本条规定当事人、法定代理人可以委托一至二人代为诉讼。受当事人、法定代理人的委托代为诉讼的人是委托代理人。根据本条规定当事人、法定代理人可以委托代理人包括：第一，律师。律师是国家在法律工作者，律师的主要任务之一就是接受当事人、法定代理人的委托，担任代理人参加诉讼，律师的职责之一就是在委托权限内，维护委托人的合法权益。第二，社会团体。社会团体如工会、青年团、妇联等有义务维护其成员的利益，代为诉讼是它们对其成员提供帮助的一个方面，而且，社会团体以其团体的名义代其成员进行诉讼，也能消除有的当事人不敢告行政机关的顾虑，促使行政纠纷得到正确、及时地解决。第三，公民的近亲属。这里指的公民即诉讼中的原告。公民的近亲属如夫妻、子女、兄弟姐妹等，彼此熟悉，关系密切，对案情较为了解，相互之间较为信任，因此，公民委托其近亲属代为诉讼是常见现象。第四，公民所在单位推荐的人。单位是公民工作的主要场所，公民和单位之间往往有着亲密关系。当公民在诉讼上发生困难时，常常希望得到单位的帮助，作为单位来说，也有责任为本单位的职工提供各方面的服务。第五，经人民法院许可的其他公民。除以上四种公民和组织外，经人民法院许可的其他公民都可以接受委托代为诉讼。依照本条规定，当事人、法定代理人委托代理的人数是一至二人。当事人、法定代理人委托他人代为诉讼，应当向受诉人民法院提出授权委托书。授权委托书是受托人取得诉讼代理资格的凭证。授权委托书应当载明委托事项和权限。授权委托书一般只证明代理人有权代为诉讼行为，如果代理人处分被代理人的某种实体权利，一般需有被代理人的特别授权。

行政诉讼法第4章第30节

标题：诉讼代理人及当事人的权利义务

法条内容：代理诉讼的律师，可以依照规定查阅本案有关材料，也可以向有关组织和公民调查，收集证据。对涉及国家秘密和个人隐私的材料，应当依照法律规定保密。经人民法院许可，当事人和其他诉讼代理人可以查阅本案庭审材料，但是涉及国家秘密和个人隐私的除外。

释义 ：本条是对诉讼代理人以及当事人权利义务的规定。本条对律师和其他诉讼代理人的权利义务分别作出规定。律师的权利是，第一，依照规定可以查阅本案有关材料。本案有关材料包括起诉状、答辩状、诉讼证据、庭审记录等等。第二，可以向有关组织和公民调查、收集证据。律师的义务是在查阅本案有关材料和调查、收集证据过程中，对涉及国家秘密和个人隐私的材料，应当依照法律规定保密;当事人和其他诉讼代理人的权利是可以查阅涉及国家秘密和个人隐私材料以外的本案庭审材料。本案庭审材料比本案有关材料的范围窄，指在庭审过程中的庭审记录以及出示的证据等。诉讼代理人在诉讼过程中可以享有哪些权利，应当承担哪些义务，一般在授权委托书中规定。诉讼代理人在授权范围内的权利义务类似于当事人的权利义务。

行政诉讼法第5章第31节

标题：证据种类

10 法条内容：证据有以下几种：(一)书证;(二)物证;(三)视听材料;(四)证人证言;(五)当事人的陈述;(六)鉴定结论;(七)勘验笔录、现场笔录。以上证据经法庭审查属实，才能做为定案的根据。

释义 ：本条是对证据种类的规定。证据是指以证明待证事实是否客观存在的材料。证据是人民法院认定事实、正确审理案件的基础，行政诉讼中的证据有以下几种：

一、书证。是指以文字、符号所记录或表示的、以证明待证事实的文书;如证明、书信、罚款单等。

二、物证。是指用物品的外形、特征、质量等说明待证事实的一部或全部的物品。如达不到国家质量标准的药品等。

三、视听材料。是指用录音、录像的方法记录下来的有关案件的事实材料。如用录音机录制的音响、语言;用录像机录取的人物形象及其活动;用电子计算机储存的数据等。视听资料可以由当事人提供，人民法院也可以主动向有关单位和个人索取或复制。

四、证人证言。是指证人以口头或书面方式向人民法院制作的对案件事实的陈述。除了精神或生理上有缺陷而不能正确表达意志的人和案件的诉讼代理人不能做为案件的证人外，任何公民和组织都有作证的义务。证人做证一般应亲自出庭，确有特殊情况不能到庭的，经人民法院许可后可以用书面证言的形式作证。

五、当事人的陈述。是指案件的直接利害关系人向人民法院提出的关于案件事实和证明这些事实情况的叙述。由于行政争议就是在当事人之间进行的，所以他们最了解争议的事实。当事人的陈述是查明案件事实的重要线索，应当加以重视。但是，由于行政争议直接涉及到当事人双方的利害关系，所以人民法院对当事人的陈述应客观地对待，注意是否有片面和虚假的部分。当事人的陈述只有和本案的其他证据结合起来，综合研究审查，才能确定能否作为认定事实的依据。

六、鉴定结论。是指人民法院指定的专门机关对行政案件中出现的专门性问题，通过技术鉴定作出的结论。由于行政案件涉及许多专业技术管理领域，所以鉴定结论是行政诉讼中运用的极为广泛的一种证据。如卫生监督机构对药品质量的检验证书。

七、勘验笔录、现场笔录。勘验笔录是指人民法院对能够证明案件事实的现场或者对不能、不便拿到人民法院的物证，就地进行分析、检验、勘查后作出的记录。它是客观事物的书面反映、是保全原始证据的一种证据形式。勘验笔录常常用于涉及房产、土地、山林、环保管理等方面的行政纠纷。现场笔录，是指行政机关工作人员在现场当场实施行政处罚或其他处理决定所做的现场情况的笔录。以上七种证据，不论何种形式，人民法院都应审查其真实性和合法性。同时应对各种证据之间的相互联系以及与待证事实的关系进行审查。证据只有经过法庭审查属实后，才能作为定案的根据。

行政诉讼法第5章第32节

标题：被告举证责任

法条内容：被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。

释义 ：本条是对被告负举证责任的规定。提供证据的责任简称为举证责任，指当事人在诉讼中对自己的主张有责任提出证据加以证明。如果不能提供证据，则可能导致在诉讼中败诉。在行政法律关系中，原告和被告处于不平等的地位，他们之间是一种管理与被管理的关系。行政法律关系的产生基于行政机关的单方面的行为。行政机关作出某种具体行政行为，一要有事实根据，二要有法律、法规等规范性文件的依据。因此，在行政诉讼中，诉讼标的是具体行政行为，理所当然的应由行政机关对作出的具体行政行为负举证责任，有责任提供为什么作出该项具体行政行为的证据。另外，从人民法院审理行政案件看，主要也是根据行政机关提供的各种材料审查其行为是否合法。因此，在行政诉讼中，被告不仅要提供作出具体行政行为的事实根据和法律、法规等规范性文件的依据，而且应对提供的材料加以证明。被告提供的证据如果不足以证明其行政行为是合法时，则有败诉的可能。

行政诉讼法第5章第33节

标题：行政机关收集证据的限制

法条内容：在诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据。

释义 ：本条是对行政机关收集证据的限制规定。这条是由行政机关应当依法行政的原则确定的。行政机关作出具体行政行为的程序应当是先有确凿的证据、客观的事实，然后才能作出具体行政行为。如果先作出决定，后再取证，尤其是再补充主要的证据，是不符合依法行政的原则。诉讼过程中，人民法院审查的是行政机关在诉讼前作出的具体行政行为所依据的事实是否确凿，适用的法律、法规是否正确，因此，行政机关在诉讼开始后不能再自行向原告和证人收集证据。

行政诉讼法第5章第34节

标题：人民法院收集证据的权利

法条内容：人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。

释义 ：本条是对人民法院收集证据权利的规定。人民法院收集证据的办法，一是有权要求当事

11 人提供或补充证据。二是有权向当事人以外的有关行政机关以及其他组织和公民调取证据。在当事人提供的证据尚不足以证明案件的真实情况时，人民法院有权要求被告和原告提供或补充证据，以便进一步查明案情。人民法院向当事人以外的有关行政机关以及其他组织和公民调取证据时，上述单位和个人有义务提供所掌握的材料。人民法院在调取证据时，力求全面客观，不论对原告还是对被告有利的证据都要收集;至于证据有无证明力的问题，可以在审查和判断证据时再加以解决。

行政诉讼法第5章第35节

标题：专门性问题的鉴定

法条内容：在诉讼过程中，人民法院认为对专门性问题需要鉴定的，应当交由法定鉴定部门鉴定，没有法定鉴定部门的，由人民法院指定的鉴定部门鉴定。

释义 ：本条是对专门性问题应当由哪一部门进行鉴定的规定。由于行政机关的行政管理活动涉及许多专业技术领域，所以行政机关的决定经常是针对某些专门性问题做出的。人民法院在受理公民、法人或者其他组织的诉讼后，往往需要对某些专门性问题进行技术鉴定。技术鉴定应由哪个部门进行，依照本条规定，应当由法定鉴定部门进行鉴定。法定鉴定部门是法律、法规直接规定对某一专门性问题有权进行鉴定的部门，在没有法定鉴定部门的情况下，则由人民法院指定具有鉴定能力的部门进行鉴定。受指定的部门应积极配合人民法院的审理活动，如实地进行鉴定，并作出鉴定结论。

行政诉讼法第5章第36节

标题：证据保全

法条内容：在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，诉讼参加人可以向人民法院申请保全证据，人民法院也可以主动采取保全措施。

释义 ：本条是对证据保全的规定。证据保全是指在证据可能灭失或难以取得的情况下，人民法院依据职权对证据资料采取收存等方法，以保持其证明作用的措施。采取证据保全措施应有以下条件为前提：

一、某一证据必须是与案件事实有联系并有灭失的可能。

二、某一证据有难以取得的可能。证据保全措施的对象可以是证人证言、物证、书证等。申请人提出申请时，应写明保全证据的形式、内容、地点，申请保全的原因和理由，人民法院据此审查决定是否准许。不同的证据可以采取不同的保全措施，有的证据可以提取法院来保全，对不好移动的证据，人民法院可以采取制作笔录、绘图、摄影等保全措施。

行政诉讼法第6章第37节

标题：行政诉讼和行政复议的关系

法条内容：对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议，对复议不服的，再向人民法院提起诉讼;也可以直接向人民法院提起诉讼。法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。

释义 ：本条是对行政诉讼和行政复议关系的规定。行政复议是公民、组织因行政机关违法或者不当的具体行政行为，致使其合法权益受到损害，请求原处理机关或者其上级机关或者法律、法规规定可以申诉的其他行政机关审查该行为并作出决定的制度。关于行政诉讼和行政复议的关系，我国法律、法规的规定大体有以下几种情况：一是规定可以直接向法院提起诉讼;二是规定复议前置;三是规定可以由当事人选择;四是规定由行政机关最终裁决;五是还有一些法律、法规只规定了可以作出行政处罚或其他处理决定，未规定可否申请行政复议或者提起诉讼。

行政诉讼法第6章第38节

标题：复议期间和对复议不服……

法条内容：公民、法人或者其他组织向行政机关申请复议的，复议机关应当在收到申请书之日起两个月内作出决定。法律、法规另有规定的除外。申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。

释义 ：本条是对复议期间和对复议不服的起诉期间的规定。本条规定公民、组织向行政机关申请复议的，复议机关应当在收到申请书之日起两个月内作出决定，这里的两个月期间是一般规定，凡是法律、法规没有规定具体复议期限的，一律按两个月的期间执行。如果法律、法规另有规定的，按其规定的期间执行。有关行政机关应按相关规定的复议期间作出决定。申请人不服复议裁决的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼;复议机关在法律或者法规规定的复议期间内不作出决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。申请人应当遵守两个十

12 五日的期间规定。只有在法律有特别规定的情况下才可以例外。复议期间和起诉期间的计算办法，可以参照《中华人民共和国民法通则》的规定，按照月、日计算期间的，开始的当天不算入，从下一天开始计算。期间的最后一天是星期日或者其他法定假日的，以休假日的次日为期间的最后一天。值得注意的是，这里说的复议期间或起诉期间不同于诉讼时效，复议期间或起诉期间不因申请复议和提起诉讼而发生中断。从这一点上说，复议期间或起诉期间是不变期间。

行政诉讼法第6章第39节

标题：直接起诉的期间

法条内容：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。

释义 ：本条是对当事人直接向法院提起诉讼的期间规定。公民、组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起的三个月内提出，逾期不起诉的即丧失请求法院保护的权利。这里的三个月期限是一般规定，法律另有规定的依其规定。凡是法律没有特别规定的，一律按三个月执行。这里规定的三个月是公民“知道”作出具体行政行为之日起的三个月，而不是作出具体行政行为之日起的三个月。行政机关做出的具体行政行为，从公民收到书面决定时认定为“知道”，没有书面决定的，从口头通知公民时认定为“知道”。为避免发生争执，行政机关在作出或者送达处理决定时，公民在得知行政机关的具体行政行为时，最好能有个记录，并签名或盖章。

行政诉讼法第6章第40节

标题：延长起诉期间

法条内容：公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他特殊情况耽误法定期限的，在障碍消除后的十日内，可以申请延长期限，由人民法院决定。

释义 ：本条是对延长起诉期间的规定。依照本条规定，因不可抗力或者其他正当理由耽误起诉期限的，在障碍消除后的十日内，可以向法院申请延长法律规定的起诉期间，是否准许延长，由法院决定。因此，本条可以看成是在法定起诉期间之外的一种补救措施，目的是为了保护公民、法人或者其他组织的诉讼权利。这里所说的“不可抗力”是指不能预见，不能避免并不能克服的客观情况。例如，地震、水灾、虫灾、自然火灾等自然现象产生的或者因战争或者其他类似的军事行动等社会现象而产生的情况。“其他正当理由”包括范围较宽，例如因交通断绝、生病以及未成年人因其法定代理人未确定不能起诉等。其理由是否“正当”由法院认定。

行政诉讼法第6章第41节

标题：起诉条件

法条内容：提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织;(二)有明确的被告;(三)有具体的诉讼请求和事实根据;(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。

释义 ：本条是对起诉条件的规定。起诉必须具备的条件也是人民法院审查起诉和审理案件的基本依据。本条规定了起诉必须具备的四个条件：

一、行政案件要有原告。原告必须是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民或者组织，就是说原告必须是与本案有直接利害关系的人，只有他们的合法权益受到行政机关的侵犯并且不服这种侵犯，他们才有资格作本案的原告。依照本法第二十四条的规定，在公民死亡和组织终止的特殊情况下，其近亲属和承受权利的组织也能作为原告提起诉讼。考虑到原告的权益是否受到侵犯，只要原告主观上认为自己的合法权益受到侵犯，就可以提起诉讼。

二、行政案件要有明确的被告。行政案件的被告必须是行政机关或者由法律、法规授权实施具体行政行为的组织。原告起诉必须有明确的对象，要指明哪一个行政机关侵犯了自己的合法权益。

三、原告对争议的问题、请求人民法院保护的内容、理由和事实根据都应当具体说明，如果含糊其辞，就是缺乏起诉的必备条件。

四、起诉的案件必须符合本法第十条规定的受案范围，所投诉的法院必须是本法规定有权管辖的法院。如果超出本法规定的受案范围，则法院都无权受理。在同级和上下级人民法院之间还有明确的分工问题，如果案件符合受理范围，但是不属于所投诉的法院管辖则该法院也不能受理。

行政诉讼法第6章第42节

标题：审查起诉

法条内容：人民法院接到起诉状，经审查，应当在七日内立案或者作出裁定不予受理。原告对裁定不服的，可以向上一级人民法院提起上诉。

释义 ：本条是对人民法院审查起诉的决定以及原告对不予受理的裁定可以上诉的规定。人民法院接到起诉状后，应根据本法关于受案范围、起诉条件、起诉期间等规定进行审查，凡符合受理条件

13 的应当在七日内立案。如果基本符合受理条件，只是某个项目不清楚、不符合要求或者有其他欠缺的，应当告知原告予以补正。如果原告能够在指定期限内补正，法院应当立案受理。如果不符合受理条件，原告逾期又不补正的，人民法院应当作出裁定不予受理。这样规定与民事诉讼法(试行)的规定有点不同：民事诉讼中原告起诉不符合起诉条件的，法院适用。

行政诉讼法第7章第43节

标题：发送起诉状副本和答辩状

法条内容：人民法院应当在立案之日起五日内，将起诉状副本发送被告。被告应当在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提交作出具体行政行为的有关材料，并提出答辩状。人民法院应当在收到答辩状之日起五日内，将答辩状副本发送原告。被告不提出答辩状的，不影响人民法院审理。

释义 ：本条是对人民法院发送起诉状副本和被告提供答辩状的规定。本条规定了以下几方面的内容：

一、向被告发送起诉状副本。公民、法人和其他组织向人民法院提起诉讼后，人民法院经过审查，认为可以受理，就应在立案之日起的五日内将原告的起诉状副本发送给被告。被告了解了原告起诉的内容，就能据此准备好答辩。

二、被告向人民法院提交作出具体行政行为的材料并提出答辩状。被告必须向人民法院提交其作出具体行政行为的材料和法律、法规等依据，以便让人民法院了解行政机关作出具体行政行为的根据。另外，被告可以就原告起诉的内容向人民法院提交答辩状。答辩状是被告对于原告向人民法院提出的诉讼请求进行反驳的诉讼文书。根据本条规定，被告应在收到原告起诉状之日起十日内向人民法院提交作出具体行政行为的材料和答辩状。

三、人民法院向原告发送答辩状。为了使原告知道行政机关做出具体行政行为的理由和依据，本条规定人民法院应在收到答辩状之日起五日内，将答辩状副本发送原告。此项规定有助于当事人实行辩论原则，促使当事人在法庭上就争议的问题充分阐述自己的主张和提供证据，保护自己的合法利益。针对诉讼中有的被告不提供答辩状的实际情况，本条规定被告不提出或不在法律规定的期限内提出答辩状的，不影响人民法院对行政案件的正常审理。

行政诉讼法第7章第44节

标题：诉讼不停止执行原则

法条内容：诉讼期间，不停止具体行政行为的执行。但有下列情况之一的，停止具体行政行为的执行：(一)被告认为需要停止执行的;(二)原告申请停止执行，人民法院认为该具体行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害社会公共利益，裁定停止执行的;(三)法律、法规规定停止执行的。

释义 ：本条是对诉讼期间不停止具体行政行为的原则规定。在行政诉讼中，当事人争议的具体行政行为不因原告提起诉讼而停止执行，这是由国家行政管理的特殊性决定的。公民、法人或其他组织提起诉讼后，一般说来不停止执行具体行政行为，但是有以下三种情况，可以停止执行。

一、被告认为需要停止执行的。

二、人民法院裁定停止执行。人民法院裁定停止执行必须具备以下条件：(一)是具体行政行为的执行会给原告造成难以弥补的损失;(二)是具体行政行为的停止执行不违背社会公益。

三、法律、法规规定可以停止执行的。如《中华人民共和国治安处罚条例》第四十条第二款的规定。

行政诉讼法第7章第45节

标题：审理方式

法条内容：人民法院公开审理行政案件;但涉及国家秘密、个人隐私和法律另有规定的除外。

释义 ：本条是对审理方式的规定。人民法院对行政案件实行公开审理，是行政诉讼的一项重要制度。公开审判有两方面的内容：

一、审判活动向群众公开。除合议庭评议案件外，允许群众旁听案件的审理和判决。

二、审判活动向社会公开，允许新闻记者报道开庭审理的情况。人民法院在审理行政案件时，除合议庭评议以外的全部诉讼活动，包括法庭调查、辩论、征求原告、被告双方最后意见、宣告判决等，都要公开进行。审理行政案件，一般都应实行公开审理，但有以下三种情况的除外：(一)涉及国家秘密的案件。根据《中华人民共和国保守国家秘密法》的规定，国家秘密，是关系国家安全和利益，依照法定程序规定，在一定时间内只限一定范围人员知悉的事项。为了保护国家利益不受侵犯，这类案件不能公开审理。(二)涉及个人隐私的案件。对于个人隐私，当事人一般都不愿公开，同时传播出去会对社会产生不良影响，所以此类案件不宜公开审理。(三)其他法律另有规定不能公开审理的案件。

行政诉讼法第7章第46节

标题：审判组织

14 法条内容：人民法院审理行政案件，由审判员组成合议庭，或者由审判员、陪审员组成合议庭。合议庭的成员，应当是三人以上的单数。

释义 ：本条是对审判组织的规定。合议制是指由几名审判员或审判员、陪审员共同审理案件的制度。根据本法的规定，行政案件的审理只采用合议制的形式。由于不少行政案件专业性较强，审判人员不可能掌握所有行政管理方面的专业知识，本条对陪审员参加合议庭作出了规定。行政案件的合议庭，应由三人以上的单数组成，其中由一名审判员担任审判长，主持合议庭的审判工作。合议庭组成人员权利平等，对于案件的调查、审理、裁判及其他重要问题，都须由全体人员共同研究。合议庭评议案件，按照民主集中制的原则，少数服从多数。但是，对于少数不同意见，也应如实记入评议笔录。

行政诉讼法第7章第47节

标题：回避制度

法条内容：当事人认为审判人员与本案有利害关系或者有其他关系(可能影响)公平审判，有权申请审判人员回避。审判人员认为自己与本案有利害关系或者有其他关系，应当申请回避。前两款规定，适用于书记员、翻译人员、鉴定人、勘验人。院长担任审判长时的回避，由审判委员会决定;审判人员的回避，由院长决定;其他人员的回避，由审判长决定;当事人对决定不服的，可以申请复议。

释义 ：本条是对回避制度的规定。回避，是指审判人员和其他人员因某种原因可能影响对案件的公正审理，依照法律规定，审判人员和其他人员应当自动退出对本案的审理或者由当事人申请更换本案的审判人员和其他人员。根据本条规定，回避发生在以下两种场合：

一、审判人员和本案有利害关系。即本案的审理涉及审判人员自身的利益，在这种情况下，审判人员应当申请回避，当事人也有权申请回避;

二、对本案有其他关系可能影响案件公正审理，如审判人员与本案当事人交往较深、关系密切等，在这种情况下，审判人员也应当申请回避，当事人也有权申请回避。本案的书记员、翻译人员、鉴定人、勘验人有上述情形之一的，适用上述规定。是否准许回避，需经批准。院长担任审判长时的回避，由审判委员会决定;审判人员的回避，由院长决定;书记员、翻译人员、鉴定人、勘验人虽然不是法庭的组成人员，但是其工作直接受审判长的指挥和领导，所以他们的回避由审判长决定。当事人对申请回避的决定不服时，可以申请复议。

行政诉讼法第7章第48节

标题：当事人不到庭的处理

法条内容：经人民法院两次合法传唤，原告无正当理由拒不到庭的，视为申请撤诉;被告无正当理由拒不到庭的，可以缺席判决。

释义 ：本条是对当事人不到庭如何处理的规定。当事人经人民法院两次合法传唤，无正当理由拒不到庭的，按以下两种情况分别处理：

一、原告不到庭的，视为申请撤诉。经人民法院两次合法传唤，原告有出庭的义务。在人民法院两次传唤后，原告仍不到庭的，实际上放弃了自己的诉讼权利，人民法院可以视为其申请撤回起诉;

二、被告不到庭的，可以缺席判决。缺席判决，是指开庭审理时，在当事人一方未到庭陈述、辩论的情况下，人民法院即作出判决。在行政诉讼中，被告不仅应提供其作出具体行政行为的材料，而且作为负有举证责任的一方，应出庭对自己所做的行政行为的事实和根据进行解释和答辩。人民法院两次合法传唤后，被告仍不到庭，可以视为其放弃了在法庭上答辩的权利，要承担可能败诉的不利后果。为了避免因被告不到庭，使原告的正当诉讼请求无法实现的情况，人民法院从保护原告的合法利益出发，可以在被告缺席的情况下进行判决。但是。人民法院对于缺席判决应严格掌握，不可随意运用。人民法院在作缺席判决时，应本着实事求是的精神，对被告提出的答辩状和各种材料以及庭前的陈述进行全面分析，以作出正确的裁判。

行政诉讼法第7章第49节

标题：妨害诉讼的强制措施

法条内容：诉讼参与人或者其他人有下列行为之一的，人民法院可以根据情节轻重，予以训诫、责令具结悔过或者处一千元以下的罚款、十五日以下的拘留;构成犯罪的，依法追究刑事责任：(一)有义务协助执行的人。对人民法院的协助执行通知书，无故推拖、拒绝或者妨碍执行的;(二)伪造、隐藏、毁灭证据的;(三)指使、贿买、胁迫他人作伪证或者威胁、阻止证人作证的;(四)隐藏、转移、变卖、毁损已被查封、扣押、冻结的财产的;(五)以暴力、威胁或者其他方法阻碍人民法院工作人员执行职务或者扰乱人民法院工作秩序的;(六)对人民法院工作人员、诉讼参与人、协助执行人侮辱、诽谤、诬陷、殴打或者打击报复的。罚款、拘留须经人民法院院长批准;当事人不服的，可以申请复议。

释义 ：本条是对妨害行政诉讼强制措施的规定。行政诉讼秩序是人民法院和诉讼参与人在人民

15 法院审理行政案件过程中，按照行政诉讼法的规定和法庭纪律进行诉讼活动的秩序。扰乱、阻碍、破坏诉讼秩序的行为，是妨害诉讼秩序的行为。实施妨害诉讼行为的人，可能是诉讼参与人，也可能是没有参与诉讼的其他人。参与诉讼的人包括原告、被告、第三人、诉讼代理人、证人、鉴定人、勘验人、翻译人员等。没有参与诉讼的人也可能发生妨害诉讼的行为。总之，只要具有本条(一)至(六)项规定的行为，人民法院都可以依照本条规定采取强制措施，以维护诉讼的正常秩序。本条(一)至(六)项、明确规定了妨害行政诉讼的六种行为。但是，在具体衡量是否构成妨害行政诉讼的行为时，应当把握以下条件：

一、妨害行政诉讼的行为，必须是在行政诉讼期间实施的。行政诉讼期间包括自原告向人民法院提起诉讼、法院立案、调查取证、开庭审理、直至判决、执行等各个阶段。在诉讼期间发生的本条(一)至(六)项的行为，才构成妨害诉讼的行为。如果行为发生在诉讼期间以外，人民法院就不能以妨害诉讼对行为人采取本条所规定的强制措施，而应根据该行为的性质和后果，分别由有关部门处理。

二、实施妨害行政诉讼行为的人，必须是故意妨害行政诉讼的正常进行。是否为故意，需要具体分析，有的行为是故意所为，例如以暴力、威胁阻碍人民法院工作人员执行职务的行为等。有的行为则可能是故意，也可能是过失，如果一经指正，行为人便立即改正了错误行为，在这种情况下，就不能认定行为人故意妨害行政诉讼秩序，而是一种过失行为。如果多次劝阻，仍然不听，就是故意妨害行政诉讼的行为。

三、须根据行为人实施的行为是否造成了妨害行政诉讼秩序的后果，以及后果的严重程度，决定是否采取强制措施，以及采取何种强制措施。但是，对情节轻微，能及时改正，危害不大的，便可以不采取强制措施。另外，在采取强制措施时，也应根据情节的轻重，其中包括危害后果的严重程度，分别运用各种强制措施。本条规定了以下六种妨害行政诉讼秩序的行为：1.有义务协助执行的人，对人民法院的协助执行通知书，无故推拖、拒绝或者妨碍执行。这是指：(1)实施妨害行政诉讼的行为人是有义务协助执行的人，而不是判决、裁定确定的负有履行义务的当事人，当事人不执行判决、裁定的，应当按照本法第八章规定的执行措施执行;(2)应有人民法院发出协助执行通知书，而不是口头通知。协助执行通知书应当注明协助执行的具体事项、完成期限、执行方法等;(3)没有正当的理由推拖、拒绝或者妨碍执行的。2.伪造、隐藏、毁灭证据。这是指当事人或其他人故意破坏证据的行为。3.指使、贿买、胁迫他人作伪证或者威胁、阻止证人作证。这是指妨碍查明案件事实的两种行为：一种是用授意、教唆或者用钱财收买或者用强迫威胁的方法，致使他人作伪证的行为;一种是逼迫、恫吓或者用其他方法阻止知情人作证的行为。4.隐藏、转移、变卖、毁损已被查封、扣押、冻结的财产。这是指违反人民法院的查封、扣押的命令，有意抗拒人民法院所采取的诉讼保全措施或执行措施的行为。5.以暴力、威胁或者其他方法阻碍人民法院工作人员执行职务或者扰乱人民法院工作秩序。6.对人民法院工作人员、诉讼参与人、协助执行人侮辱、诽谤、诬陷、殴打或者打击报复的。本条规定了四种强制措施：训诫、责令具结悔过、处一千元以下罚款和十五日以下的拘留。训诫是人民法院对实施妨害行政诉讼情节轻微的人，采取批评教育，指明行为人妨害诉讼秩序的事实，促使其遵纪守法的一种强制措施。责令具结悔过是人民法院对实施妨害行政诉讼情节较轻的人，责令其写出书面悔过书，保证不再实施妨害诉讼行为的一种强制措施。罚款是人民法院对实施妨害行政诉讼情节比较严重的人，责令其交纳一定数额现金，予以经济制裁的一种强制措施。根据本条规定，罚款的金额为一千元以下，具体罚款数额应视行为人实施的行为的性质、危害的后果等情节轻重来决定。罚款须经人民法院院长的批准。拘留是人民法院对实施妨害行政诉讼行为情节严重的人，采取在一定期间内限制其人身自由的一种强制措施。这是一种比较严厉的措施，一般是在行为人严重妨害诉讼秩序，并有继续实施这种行为的可能，需要加以及时制止的情况下采取的。采取拘留措施必须经人民法院院长批准，并向被拘留的人出示拘留决定书。拘留期限为十五日以下。行政诉讼中的拘留属于司法拘留，它是依据行政诉讼法，对严重妨害诉讼秩序的人在必要情况下采取的临时性限制人身自由的强制措施。妨害行政诉讼的行为如果情节特别严重，触犯了刑法，构成犯罪的，就应当依法追究行为人的刑事责任。当事人对人民法院给予的罚款、拘留强制措施不服的，可向作出强制措施的人民法院申请复议一次。

行政诉讼法第7章第50节

标题：不适用调解原则

法条内容：人民法院审理行政案件，不适用调解。

释义 ：本条是对审理行政案件不适用调解的规定。行政诉讼中的被告是依法行使行政管理职权的行政机关，它所作出的具体行政行为是法律赋予的权力，是代表国家行使职权，因此，作为被告的行政机关应当依法行政，没有随意处分的权力。同时，作为执法机关的人民法院，在审查具体行政行为时，必须以事实为根据，以法律为准绳，具体行政行为合法的就应当判决维持，具体行政行为违法的就应当判决撤销或依法予以变更。因此，本条规定人民法院审理行政案件，不适用调解。总之，在审查行政机关所作的具体行政行为是否合法的问题上，法院应当对合法的具体行政行为予以维持，对违法的具体行政行为予以撤销，而不能进行调解，更不能以调解作为结案方式。

行政诉讼法第7章第51节

16 标题：原告申请撤诉

法条内容：人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的具体行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。

释义 ：本条主要是对原告申请撤诉作出规定。行政诉讼中的原告申请撤诉有两种情况：一种是原告在行政机关未撤销、改变原具体行政行为的情况下申请撤诉;另一种是原告在行政机关撤销、改变原具体行政行为的情况下申请撤诉。撤诉是在人民法院对案件宣告判决或者裁定前，原告撤回起诉的诉讼行为。原告在法律规定的范围内可以处分自己的诉讼权利，可以放弃自己的诉讼权利。但是，一经诉讼，原告便不能随意处分自己的诉讼权利，申请撤诉必须经过人民法院裁定准许。其理由是：

一、撤诉应以不损害国家、社会的利益或者他人的权益为前提，也就是说，撤诉必须符合法律规定。因此，只要是行政机关的具体行政行为确属违法，人民法院一般不应准许原告撤诉。另外，原告人的撤诉，在某些情况下，有可能影响其他人的权益，也不变准许撤诉。

二、撤诉应以行政机关撤销、改变其所作的具体行政行为合法为前提。所以，对原告撤诉申请的审查，还包含着对被告撤销、改变其具体行政行为合法性的审查。总之，原告申请撤诉，有必要经过人民法院的审查。人民法院在审查中，必须以是否合法为准，合法的，就应当裁定准许撤诉，否则，就应当裁定不准许撤诉。对在诉讼中确有打击报复或威胁行为的行政机关及其工作人员或者其他人，应当按照妨害行政诉讼的强制措施作出严肃处理。

行政诉讼法第7章第52节

标题：审理依据

法条内容：人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。

释义 ：本条是对审理行政案件的依据作出规定。人民法院在审理行政案件时，如何适用法律、法规、规章需要有所区别：

一、以法律为依据。这里所指的法律是狭义的，仅指由全国人民代表大会及其常委会制定和颁布的规范性文件。法律通常规定公民、组织在政治生活、经济生活和其他社会生活中最基本的社会关系和行为准则。它的效力仅次于宪法。人民法院审理行政案件应当以法律为依据。

二、以国务院的行政法规为依据。行政法规是为执行宪法和法律，在全国范围内具有普遍约束力的规范性文件。人民法院审理行政案件应当以行政法规为依据。但是，行政法规的效力等级低于法律，行政法规不得与法律相抵触。当行政法规的规定与法律的规定不一致时，应当适用法律。行政法规与法律相抵触的，应当由全国人大常委会予以撤销。

三、以地方性法规为依据。地方性法规是在本行政区域具有法律效力的规范性文件。人民法院审理行政案件，应当以地方性法规为依据。但是，地方性法规只能适用于本行政区域内发生的行政案件。即人民法院审理行政案件，应当以具体行政行为发生地的地方性法规为依据。地方性法规的效力低于法律和行政法规。当地方性法规的规定与法律、行政法规的规定不一致时，应当适用法律和行政法规。地方性法规与法律、行政法规相抵触的，应当由全国人大常委会予以撤销。自治区的自治条例和单行条例是在本自治区具有法律效力的规范性文件，人民法院审理行政案件也应当以自治区的自治条例和单行条例作为依据。但是，它只能适用于本自治区内发生的行政案件。

行政诉讼法第7章第53节

标题：审理案件参照规章

法条内容：人民法院审理行政案件，参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、发布的规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、发布的规章。人民法院认为地方人民政府制定、发布的规章与国务院部、委制定、发布的规章不一致的，以及国务院部、委制定、发布的规章之间不一致的，由最高人民法院提请国务院作出解释或者裁决。

释义 ：本条是对审理行政案件参照规章的规定。人民法院审理行政案件，参照规章的规定。人民法院审理行政案件参照规章的含义是：一是人民法院认为行政机关根据规章作出的具体行政行为是合法的，应当确认其效力，判决维持具体行政行为，这是对规章的肯定。二是对不符合法律、行政法规的规章，不予适用。三是规章的效力低于法律、行政法规，规章与法律、行政法规的规定不一致的，应当适用法律和行政法规。地方性规章的效力低于地方性法规，地方性规章与地方性法规相冲突的，应当适用地方性法规。国务院各部、委的规章是各部、委依其职权，对其分工管理某方面的行政事务依法制定的，其行政效力及于全国范围。地方人民政府的规章是省、自治区、直辖市以及省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据其所辖地方的实际情况，依法制定的，其行政效力只及于其所辖的地域。由于人民法院没有审查规章的权力，因此，人民法院在审理案件中，所参照的地方人民政府制定的规章与国务院部、委制定的规章不一致的或者国务院各部、委的

17 规章之间不一致的时候，应当中止诉讼的进行，逐级上报到最高人民法院，由最高人民法院统一送请国务院作出解释或者裁决。国务院作出的解释或者裁决具有法律效力，人民法院应当作为审判的依据，恢复诉讼程序。

行政诉讼法第7章第54节

标题：判决种类

法条内容：人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：(一)具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。(二)具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：1.主要证据不足的;2.适用法律、法规错误的;3.违反法定程序的;4.超越职权的;5.滥用职权的。(三)被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。(四)行政处罚显失公正的，可以判决变更。

释义 ：本条是对判决种类的规定。人民法院审理行政案件，根据不同情况，分别作出以下判决：

一、判决维持具体行政行为。经过审理，人民法院认为行政机关作出的具体行政行为认定事实的证据充分、确凿，适用法律、法规准确无误，应当作出判决维持具体行政行为，同时驳回原告的诉讼请求，并由原告承担诉讼费用。

二、判决撤销或者部分撤销具体行政行为。人民法院经过审理.认为具体行政行为违法，应当判决撤销该具体行政行为具体行政行为中有部分违法的情况，则应当判决勘销其违法的部分，维持其正确的部分。具体地说，具体行政行为有下列情形之一的，人民法院应当作出撤销或者部分撤销具体行政行为的判决，并可同时在判决中明令被告重新作出具体行政行为：1.主要证据不足。主要证据不足是指行政机关作出的具体行政行为缺乏基本事实根据。如果收集的证据已能认定基本事实情况，即使缺少一些枝节情况的证据，也不能认为是主要证据不足。2.适用法律、法规错误。行政行为认定事实清楚，证据充分，但适用法律、法规错误，直接违背了以法律为准绳的原则，其结果与法律、法规规定的原义不符，人民法院应当判决撤销具体行政行为。适用法律、法规错误，主要包含四种情况：第一，应当适用甲法，却适用了乙法。第二，由于行为性质的划分错误或者同一性质的行为因具体情节不同，应当适用该法的某条某款，却适用该法的其他条款，可能影响具体行政行为合法性的。第三，适用了尚未生效的法律、法规。第四，适用了已经失效的法律、法规。3.违反法定程序。违反法定程序有几种情况，一种是可能影响正确作出具体行政行为的程序，违反这种程序的，人民法院就可以判决撤销具体行政行为。另外，如果行政机关违反法律、法规中的一些重要程序，如进行罚款不给罚款收据等，人民法院也可以判决撤销具体行政行为。有的具体行政行为，证据确凿，适用法律、法规也适当，仅仅是在送达法律文书的期限上超过了一点，对这种情况，人民法院一般可以不撤销该具体行政行为，但应当指出超过法定期限这一错误，以便行政机关今后严格依法办事。4.超越职权。行政机关超越职权，是指行政机关行使行政权时，超越了法律、法规赋予的权力，对不属于它职权范围内的行政管理事项进行处理。行政机关必须在其职权范围内行使职权，超越职权所作的具体行政行为，人民法院应判决于以撤销，其具体行政行为自决定时起就无效。5.滥用职权。行政机关滥用职权，是指行政机关作出的具体行政行为虽然在其权限范围以内，但行政机关不正当地行使职权，不符合法律授予这种权力的目的。对行政机关或者行政机关工作人员滥用职权的，人民法院应当撤销其所作的具体行政行为，对违反政纪或者构成犯罪的，还应当把材料移送有关机关处理。

三、判决被告在一定期间履行法定职责。行政机关不履行法定职责主要有两种表现：一是拒绝后行，指行政机关有义务履行法定职责，但明确表示不履行的。二是拖延履行，是指行政机关对属于自己职责范围内的事项，拖延不办。既不表示拒绝履行，也不去履行，即不作为。人民法院对拒绝履行或者拖延履行法定职责的被告，应当判决其在一定的时间内履行。

四、判决变更显失公正的行政处罚。判决变更是指人民法院以判决的方式改变具体行政行为的内容。适用判决变更有两个前提：1.必须是行政处罚，而不是其他具体行政行为。例如行政拘留、罚款、吊销许可证和执照，责令停产停业、没收财物等都是行政处罚。其它如限制人身自由的强制措施;查封、扣押、冻结财产的强制措施;非法要求公民、组织履行义务;拒绝颁发许可证和抚恤金等都不是行政处罚，人民法院不得判决变更。2.必须是显失公正的行政处罚，而不是一般处罚不当。显失公正的行政处罚，属于非常不合理的行政处罚。假定其它条件都相同的情况下，行政机关对甲的处罚和对乙的处罚非常悬殊，畸轻或畸重，人民法院就可以适用“显失公正”的规定，判决变更行政机关的处罚决定。

行政诉讼法第7章第55节

标题：行政机关改变原具体行政行为的限制

法条内容：人民法院判决被告重新作出具体行政行为的，被告不得以同一事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为。

释义 ：本条是对行政机关在人民法院判决撤销原具体行政行为之后，改变原具体行政行为时的限制性规定。具体行政行为被判决撤销后，如有原告的权利或义务尚需确定等情况，人民法院应当在判决撤销的同时责令被告重新作出具体行政行为。被告重新作出具体行政行为时，不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为。被告以同一事实和理由作出与原具体行政行

18 为基本相同的具体行政行为一般有两种情况：一种情况是，原具体行政行为认定的事实是错误的，被告不能再根据错误的事实作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为。另一种情况是，原具体行政行为认定的事实是正确的，但理由是错误的，行政机关以同一事实处理时，不得用同样的理由，作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为。为了尽量避免这种情况的出现，人民法院应当在判决中，对撤销原具体行政行为的理由作详细的说明，指明其违法之处，如果行政机关不是以同一事实和理由重新作出具体行政行为，则不属于本条规定的范围。行政机关可以依其职权对原告的新的违法事实进行处理，原告不服的，可以另行起诉。

行政诉讼法第7章第56节

标题：对案件中违纪、违法人员的处理

法条内容：人民法院在审理行政案件中，认为行政机关的主管人员、直接责任人员违反政纪的，应当将有关材料移送该行政机关或者其上一级行政机关或者监察、人事机关;认为有犯罪行为的，应当将有关材料移送公安、检察机关。

释义 ：本条是对在审理行政案件中发现有违反政纪和违法犯罪行为的，应移送有关主管机关处理的规定。人民法院除了对争议的具体行政行为审理外，对行政机关主管人员和直接责任人员在作出具体行政行为时，有敲诈勒索，索贿受贿，假公济私，以权谋私等贪赃枉法行为的，应当依法移送有关机关处理。人民法院认为行政机关主管人员或者直接责任人员违反政纪的，应将有关材料移送该行政机关或者其上一级行政机关或者有权进行行政监督的监察、人事等机关;认为违法犯罪的，应将有关材料移送公安、检察机关。有关机关在收到法院移送的材料后，应当认真调查核实作出处理。受移送机关在查处后，应当及时地将处理情况告诉人民法院。

行政诉讼法第7章第57节

标题：一审法院审理期限

法条内容：人民法院应当在立案之日起三个月内作出第一审判决。有特殊情况需要延长的，由高级人民法院批准，高级人民法院审理第一审案件需要延长的，由最高人民法院批准。

释义：本条是对第一审人民法院审理期限的规定。本条明确规定了第一审行政案件的审理期限，一般不得超过三个月。有些行政案件的时间性要求更强，如治安行政案件，应当依法在更短的审理期限内审结行政案件。由于行政管理的范围极为广泛，其管理事项的复杂程度不同，有的需要专门性的知识，有的需要进行鉴定，有的案件比较复杂，有可能在三个月内不能及时审结，因此，本条作了可以延长审限的规定。为了避免任意延长审案期限，使案件久拖不决，把审批延长期限的权力集中在省、自治区、直辖市的高级人民法院，需要延长多长时间，由高级人民法院审查、批准。高级人民法院审理第一审案件需要延长审理期限的，由最高人民法院批准。

行政诉讼法第7章第58节

标题：上诉

法条内容：当事人不服人民法院第一审判决的，有权在判决书送达之日起十五日内向上一级人民法院提起上诉。当事人不服人民法院第一审裁定的，有权在裁定书送达之日起十日内向上一级人民法院提起上诉。逾期不提起上诉的，人民法院的第一审判决或者裁定发生法律效力。

释义 ：本条是对上诉的规定。上诉是行政诉讼的当事人对第一审人民法院的判决、裁定不服，依法向上一级人民法院提请复审的一种诉讼制度。本法对不服第一审判决的上诉权没有作限制，凡不服第一审判决的，都可以提起上诉。本法对不服第一审裁定，规定可以上诉的是，原告起诉后，人民法院裁定不予受理，原告对裁定不服，可以提起上诉。另外，本法未明确规定人民法院受理案件后，裁定驳回起诉，原告对裁定不服的，可以提起上诉。这可以适用《中华人民共和国民事诉讼法》的规定。最高人民法院的判决和裁定是发生法律效力的判决和裁定，当事人不服的，不能上诉，只能依照审判监督程序提出申诉。对第一审判决不服，可以提起上诉的人有原告、被告和第三人。当事人是法人或有其他组织的，由他们的法定代表人行使上诉权。公民无行为能力的，由它的法定代理人行使上诉权，委托诉讼代理人必须经当事人的特别授权，才能代行上诉权。上诉必须提交上诉状，上诉状是当事人提起上诉的根据，否则，人民法院无法判断当事人是否行使上诉权。委托代理人提起上诉的，必须有被代理人的特别委托书。上诉状应按照对方当事人的人数提供副本，并通过原审人民法院提出。上诉必须在法定期限内提出，对判决不服的上诉期限为十五日，对裁定不服的上诉期限为十日。从判决书、裁定书送达当事人之日起计算。过了法定期限，不提起上诉的，人民法院的第一审, 判决、裁定即发生法律效力。在上诉期间，当事人因不可抗力或其他正当理由耽误期限的，在障碍消除后的十日内，可以申请顺延期限，是否准许，由人民法院审查决定。

行政诉讼法第7章第59节

19 标题：二审案件的书面审理

法条内容：人民法院对上诉案件，认为事实清楚的，可以实行书面审理。

释义 ：本条是对第二审人民法院在一定条件下可以实行书面审理的规定。公开审判是人民法院审理行政案件的一项原则，第二审人民法院审理上诉案件一般也应当实行公开审判，书面审理是第二审程序中的特殊情况。书面审理是指第二审人民法院对上诉案件，经过阅卷、认真审查诉讼材料，认为事实清楚的，可以不开庭，而进行判决。第二审人民法院对上诉案件实行书面审理，必须以事实清楚为条件。应当指出，如果上诉案件涉及到事实问题，第二审人民法院应当通过开庭审理来查明事实，以保证案件的审判质量。

行政诉讼法第7章第60节

标题：二审期限

法条内容：人民法院审理上诉案件，应当在收到上诉状之日起两个月内作出终审判决。有特殊情况需要延长的，由高级人民法院批准。高级人民法院审理上诉案件需要延长的，由最高人民法院批准。

释义 ：本条是对二审期限的规定。上一级人民法院对上诉人提出的上诉案件进行审理，称为第二审。第二审行政案件的审理是在第一审的基础上进行的，是对第一审行政案件的继续审理。行政案件经过第一审后，行政机关的具体行政行为已经过全面审查，该补充的证据已经补充，事实基本清楚。并且第二审人民法院对事实清楚的上诉案件，可以实行书面审理。因此，本条明确规定了人民法院审理第二审行政案件的期限一般为两个月。人民法院在第二审中，也可能由于案件重大、复杂或者其他特殊情况，不能在两个月的期限内及时审结，因此，本条也相应规定，有特殊情况的，经高级人民法院批准，可以延长期限。高级人民法院审理上诉案件需要延长的，由最高人民法院批准。

政诉讼法第7章第61节

标题：上诉案件裁判种类

法条内容：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：(一)原判认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判;(二)原判认定事实清楚，但是适用法律、法规错误的，依法改判;(三)原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查对事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。

释义 ：本条是对上诉案件裁判种类的规定。第二审人民法院对上诉的行政案件，经过审理，应分别按以下三种情况，作出裁判：

一、维持原判。维持原判是在原审判决认定事实清楚，适用法律正确两个条件都具备的情况下作出的。维持原判是第二审人民法院用判决的形式驳回上诉人的诉讼请求，并确认了原审判决是正确的。

二、依法改判。第二审人民法院对上诉的行政案件经过审理后，如果认定原判决事实清楚，只是适用法律错误，可以直接改判;如果认定原判事实不清，证据不足，或者违反法定程序可能影响案件正确处理的，第二审人民法院在查清事实，补充证据后也可以直接改判。凡改判的案件，都应采用判决的形式。

三、发回原审法院重新审理。原判决认定事实不清，证据不足，或者违反法定程序可能影响案件正确判决的，可以裁定撤销原判。原判一经撤销，就不发生法律效力，由原审人民法院重新审理。原审人民法院对发回重审的案件，仍然适用第一审程序。当事人对重审后的判决、裁定不服的，仍可以提起上诉。当事人不服第一审人民法院裁定而上诉的案件，第二审人民法院无论是维持还是撤销，都应当用裁定的形式。第二审人民法院作出的判决、裁定，是终审的判决、裁定，即发生法律效力的判决、裁定。当事人不得再提起上诉。当事人仍然不服的，可以向原审人民法院或其上一级人民法院申诉，但不停止判决、裁定的执行。

行政诉讼法第7章第62节

标题：当事人申诉权

法条内容：当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为确有错误的，可以向原审人民法院或者上一级人民法院提出申诉，但判决、裁定不停止执行。

释义 ：本条是对当事人申诉权的规定。这里规定的申诉，是专指当事人对已经发生法律效力的判决、裁定认为违反法律、法规规定，向原审人民法院或者原审人民法院的上一级人民法院提出的申诉。当事人提出申诉，应当出具申诉状，其内容应具体指明已发生法律效力的判决、裁定认定的事实和适用的法律、法规错误，并提供证据。人民法院收到申诉状后，应当认真审查，根据审查的结果作出不同的处理：认为原判决、裁定正确，申诉无理的，通知驳回申诉;原判决、裁定确有错误的，由院长提交审判委员会讨论决定再审。因此，当事人提出的申诉，并不一定引起再审程序的开始，只是为人民法院提供审查已发生法律效力的判决、裁定是否有违反法律、法规规定的线索。在人民法院没

20 有撤销原判决、裁定之前，不能因当事人提出申诉，而停止原判决、裁定的执行。

行政诉讼法第7章第63节

标题：审判监督程序

法条内容：人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定认为需要再审的，应当提交审判委员会决定是否再审。上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权提审或者指令下级人民法院再审。

释义 ：本条是对审判监督程序的规定。人民法院对已经发生法律效力的判决和裁定，发现违反法律、法规规定决定再次进行审理的程序，称为审判监督程序，又称再审程序。人民法院审理行政案件，实行两审终审制。审判监督程序虽然也是审判程序，但不是必经程序。人民法院的判决、裁定一经发生法律效力，非依法律、法规根据，不得撤销和变更，当事人也不能以同一标的再次起诉。但是，如果发生法律效力的判决、裁定违反法律、法规规定，就有必要予以纠正。对发生法律效力的判决、裁定提出再审，应当同时具备两个条件：

一、必须是发现了已发生法律效力的判决、裁定确实违反了法律、法规规定。所谓违反法律、法规规定，一是指生效的判决、裁定在认定事实上有错误，比如发现有新证据足以否定判决、裁定所认定的事实。二是指生效的判决、裁定在适用法律、法规上有错误。

二、必须依照法律的程序提出：1.各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定发现违反法律、法规规定认为需要再审的，提交审判委员会讨论决定是否再审。2.上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权提审或者指令下级人民法院再审。这里所指的上级人民法院，包括最高人民法院。最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作，对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律规定的，有权行使审判监督权，指令原审法院再审，或者向原审法院提取案件全部材料，自行审理。原审人民法院进行再审，应当另行组成合议庭，并应裁定中止原判决、裁定的执行。再审的案件，原来是第一审的按照第一审程序审判，作出的判决、裁定，当事人不服的，仍可以上诉;原来是第二审的，按照第二审程序审判，所作的判决、裁定，是发生法律效力的判决、裁定。提审的人民法院应当作出裁定中止原判决、裁定的执行，并按照第二审程序进行审判。所作出的判决、裁定，也是发生法律效力的判决、裁定。

行政诉讼法第7章第64节

标题：抗诉

法条内容：人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。

释义 ：本条是对人民检察院对行政诉讼活动实行法律监督的规定。根据人民法院组织法和人民检察院组织法的规定，本条对人民检察院在行政诉讼活动中实行法律监督的方式作了具体的规定。人民检察院发现已经发生法律效力的判决、裁定违反法律、法规规定，主要是根据当事人或者其他人的控告、申诉，进行审查的结果。人民检察院提出抗诉，是行政案件发生再审的原因之一，人民法院对人民检察院提出抗诉的案件，应进行再审，并由同级人民检察院派员参加。法律规定人民检察院对已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的有权抗诉，以保护当事人的合法权益。

行政诉讼法第8章第65节

标题：执行法院判决、裁定

法条内容：当事人必须履行人民法院发生法律效力的判决、裁定。公民、法人或者其他组织拒绝履行判决、裁定的，行政机关可以向第一审人民法院申请强制执行，或者依法强制执行。行政机关拒绝履行判决、裁定的，第一审人民法院可以采取以下措施：(一)对应当归还的罚款或者应当给付的赔偿金，通知银行从该行政机关的帐户内划拨;(二)在规定期限内不履行的，从期满之日起，对该行政机关按日处五十元至一百元的罚款;(三)向该行政机关的上一级行政机关或者监察、人事机关提出司法建议。接受司法建议的机关，根据有关规定进行处理，并将处理情况告知人民法院;(四)拒不执行判决、裁定，情节严重构成犯罪的，依法追究主管人员和直接责任人员的刑事责任。

释义 ：本条是对依法执行人民法院判决、裁定的规定。人民法院作出的判决或裁定发生法律效力时，义务人应当自觉履行判决或裁定规定的义务。执行的前提是义务人拒绝履行业已生效的判决或裁定。本条所指的拒绝履行，包括公开表示不履行和有条件履行但拖延履行。当义务人拒绝履行业已生效的判决或裁定，针对义务人系公民、法人或者其他组织(诉讼中的原告)还是行政机关(诉讼中的被告)的不同情况，在执行机关和执行措施上本条作出不同规定。公民、法人或其他组织拒绝履行的，执行机关一为第一审人民法院，一为行政机关。当行政机关依法具有执行权时，由行政机关强制执行，当行政机关没有执行权时，由人民法院强制执行。人民法院行使执行权，根据审执分开的原则，由人民法院内负责执行工作的专门机构行使执行权。公民、法人或其他组织拒绝履行时，采取什么执行措

21 施，应当根据案件的具体情况，结合判决、裁定规定的内容，相应地采取执行措施。采取的执行措施主要有：一是划拔存款;二是查封、扣押、冻结、变卖财产;三是强制拆迁房屋、退还土地;四是没收财产;五是强制销毁物品等。行政机关拒绝履行的，执行机关是第一审人民法院。执行措施有：

一、对应当归还的罚款或者应当给付的赔偿金，通知银行从该行政机关的帐户内划拨。划拨行政机关帐户内存款的措施，只限于两种情况下使用：第一，对应当归还的罚款拒绝归还的;第二，对应当支付的赔偿金拒绝支付的，人民法院可以采取划拨存款的措施。

二、在规定期限内不履行的，从期满之日起，对该行政机关按日处五十元至一百元的罚款。本项执行措施一般在行政机关应当履行义务而不履行时采用，人民法院从期满之日起，按日处以罚款，以督促其履行义务。这里的罚款又称为执行罚。

二、向该行政机关的上一级行政机关或者监察、人事机关提出司法建议。拒绝履行人民法院的判决、裁定是违法行为，因此，人民法院可以提出司法建议，对拒绝履行判决、裁定的主管人员和直接责任人员，予以批评教育和行政纪律处分。接受司法建议的机关，根据有关规定进行处理，并将处理情况告知人民法院。

四、拒不执行判决、裁定，情节严重构成犯罪的，依法追究主管人员和直接责任人员的刑事责任。本项的“依法”，主要指依照《中华人民共和国刑法》。引起执行程序开始的方式有二种，一是申请执行，一是移交执行。申请执行指判决、裁定发生法律效力之后，享有权利的一方当事人，在对方拒绝履行义务的情况下，请求人民法院强制执行。申请执行是引起执行程序开始的主要方式。移交执行指判决、裁定发生法律效力之后，由审判人员把案件直接移交给执行人员，从而开始执行。移交执行只有在特殊情况下才采用。

行政诉讼法第8章第66节

标题：执行具体行政行为

法条内容：公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政权关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。

释义 ：本条是对执行具体行政行为的规定。公民、法人或者其他组织对具体行政行为无异议的，应当自觉履行具体行政行为中规定的义务。对应当履行的义务不履行的，行政机关或人民法院将强迫其履行。依照本条规定，强制执行具体行政行为有二个前提，一是公民、法人或其他组织未在法定期间内对该项具体行政行为提起诉讼。对具体行政行为提起诉讼，表明公民、法人或其他组织对该项具体行政行为不服;表明对具体行政行为是否合法有争议，应当通过诉讼程序审查具体行政行为的合法性，合法的维持，违法的撤销。执行具体行政行为的另一个前提，是公民、法人或其他组织在法定期间内不履行具体行政行为。具体行政行为的执行机关，根据行政机关有无执行权分为二种情况。行政机关依法具有执行权的，由该行政机关强制执行，行政机关没有执行权的，申请人民法院予以强制执行。需要指出，本条和前一条虽然同属执行一章，但执行的根据不一样。前一条的执行根据是人民法院作出的业已生效的判决、裁定，本条的执行根据是行政机关作出的业已生效的具体行政行为。前一条的执行根据经过诉讼程序，本条的执行根据未经诉讼程序。

行政诉讼法第9章第67节

标题：赔偿请求权及请求赔偿程序

法条内容：公民、法人或者其他组织的合法权益受到行政机关或者行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯造成损害的，有权请求赔偿。公民、法人或者其他组织单独就损害赔偿提出请求，应当先由行政机关解决。对行政机关的处理不服，可以向人民法院提起诉讼。赔偿诉讼可以适用调解。

释义 ：本条是对赔偿请求权及请求赔偿程序的规定。公民、法人或者其他组织请求行政侵权赔偿必须具备以下要件：

一、须是侵权行为。侵权行为是违法侵害他人的合法权益造成损害的行为。侵权行为具有如下两个最主要的特征：(一)侵权行为是违法行为，违法行为有两种表现形式，即作为的违法行为和不作为的违法行为。作为的违法行为就是实施了法律所禁止的行为。不作为的违法行为应当是对法律要求履行的某种义务不履行。行为的违法性是侵权行为的本质属性，如果行为是在职权范围内依法作出的，虽给当事人造成的损失，但不能认为是侵权行为。(二)侵权行为要有损害结果，侵权，如果仅有违法行为，而无损害结果，不发生损害赔偿问题。损害，包括人身的损害和财产的损害。人身的损害主要有：1.人身自由受到的损害;2.人的生命、健康受到的损害;3.名誉权受到的报害;4.荣誉权受到的损害;5.姓名权、名称权受到的损害;6.著作权、专利权、发明权等知识产权受到的损害。财产权的损害主要有：(1)财产所有权受到的损害;(2)法律规定的经营自主权受到的侵犯;(3)侵犯人身权带来的财产上的损害。损害结果，指实际上已经发生或者一定会发生的损害。如果损害处于可能发生，也可能不发生的不确定状态，不能认为已有损害结果。有了损害结果，该结果又确是违法行政行为引起的，行政机关就要承担侵权赔偿责任。

二、须是行政机关或者行政机关工作人员的行为。行政机关是指行使国家行政管理权力的政府各机关。包括国务院及其所属机构，各级人民政府及其所属机构。有些组织本身不是行政机关，但法律、法规授权其行使行政职权，对这些组织，本法第二十五条第四款规定可以作为被告，因此这里应视其为行政机关。行政机关工作人员是指政府各部门行使行政职权的人员。非政府部门的工作人员，但受行政机关临时聘用行使行政职权的人

22 员，应视同时行政机关工作人员。非行政机关或者行政机关工作人员的行为，不能请求行政机关的赔偿。

三、须是受到具体行政行为的侵犯。公民、法人和其他组织不是对行政机关或者行政机关工作人员所有的侵权行为都可以请求赔偿，只有受到具体行政行为侵犯，才能提出这种赔偿请求。具体行政行为是指行政机关行使权力，对特定公民、法人或者其他组织作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。行政机关制定法规、规章、命令、决定等抽象行政行为;行政机关从事民事活动的行为;行政机关工作人员非执行公务的个人行为，不属于本条调整的范围。提出行政赔偿请求，有二种程序：一种是在提出行政诉讼的同时，提出要求行政机关承担赔偿责任的请求，对于此种请求，人民法院应在行政案件的审理中一并解决。另一种是单独提起损害赔偿请求。根据本条规定，单独就损害赔偿提出请求，应当先由行政机关解决，未经过行政机关，不能诉诸法院。向行政机关提出赔偿请求，可能有二种情况：一是行政复议决定或行政诉讼的判决已确认具体行政行为违法，或者行政机关主动撤销或改变了自己所作的违法的具体行政行为，受害人以此为据，要求赔偿;二是具体行政行为合法与否还未经过行政复议或者没有诉讼到法院审理，就直接要求赔偿。对于前者，行政机关只需认定是否有损害结果发生，就可以对赔偿的方式和数额作出决定。而对于后者，应首先审查行政行为的合法性，然后才能对赔偿问题作出决定。行政机关对赔偿问题作出处理后，如果公民、法人或者其他组织不服，还可以提起行政侵权赔偿的诉讼。人民法院应就这一诉讼进行审理和判决。但是如果公民、法人或者其他组织提起赔偿诉讼时，还未提起过行政诉讼，那么，人民法院就应当首先对行政行为的合法性进行审理，然后再解决赔偿问题的争议。对赔偿诉讼可以适用调解。也就是说，无论是行政机关还是人民法院，在处理赔偿问题的时候，可以运用调解的方式。受害人可以放弃、变更赔偿请求;行政机关可以根据受害人的请求，同当事人协商决定赔偿数额;人民法院可以在双方当事人之间做调解工作，促使他们相互谅解，达成赔偿协议。但是，调解必须依法进行。请求赔偿的一方放弃赔偿请求或者减少赔偿数额的要求应当出于自愿，行政机关或者人民法院不得以任何手段对其进行强迫。

行政诉讼法第9章第68节

标题：赔偿主体及求偿权

法条内容：行政机关或者行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益造成损害的，由该行政机关或者该行政机关工作人员所在的行政机关负责赔偿。行政机关赔偿损失后，应当责令有故意或者重大过失的行政机关工作人员承担部分或者全部赔偿费用。

释义 ：本条是对赔偿主体及求偿权的规定。行政机关或者行政机关工作人员侵权造成的损害，谁作为赔偿主体，本条规定了二种情况：

一、由实施具体行政行为的机关负责。即行政行为由哪个机关作出的，哪个机关就是赔偿主体。比如，未经过行政复议或者复议后维持原决定的，原裁决机关是赔偿主体;复议机关改变原决定的，复议机关是赔偿主体;行政行为由两个以上行政机关共同作出的，由这些机关共同作为赔偿主体;依法律、法规授权作出具体行政行为的，被授权的组织是赔偿主体;受行政机关委托作出具体行政行为的，委托的机关是赔偿主体。实践中，可能出现作出具体行政行为的机关被撤销的情况，对此，应根据本法第二十五条第五款的规定，将继续行使其职权的行政机关作为赔偿主体。

二、由行政机关工作人员所在的机关负责。即行政机关工作人员不直接对受害人承担赔偿责任，而由他所在的机关作为赔偿主体。工作人员实施的侵权行为首先由机关赔偿。向受害人赔偿后，该机关应当责令有故意或者重大过失的工作人员支付全部或者部分赔偿费用，而对于工作人员一般轻微过失造成的侵权损害，则不再要求其承担赔偿费用。这里的故意，是指应当是明知是侵权行为而有意实施或者放任其发生。重大过失，就是一般人都能注意到并能避免发生的事情，行为人却没有注意，没有防止发生。如果行为人尽了一定的努力，但因知识欠缺，经验不足，能力有限而造成侵权，不能认为是重大过失。

行政诉讼法第9章第69节

标题：赔偿费用

法条内容：赔偿费用，从各级财政列支。各级人民政府可以责令有责任的行政机关支付部分或者全部赔偿费用。具体办法由国务院规定。

释义 ：本条是对赔偿费用的规定。考虑我国实际情况，参考国外和我国台湾的规定，本法确定了赔偿费先由各级财政列支，各级人民政府可以责令有责任的行政机关支付部分或者全部赔偿费用的原则。这样规定的好处是可以充分保护公民、法人或者其他组织的合法权益;也可以使上级机关从赔偿费支出的多少上，了解下级行政机关的执法状况、加强行政机关内部对执法活动的监督;同时，也可以教育有责任的行政机关，改进工作作风，提高执法水平。我国财政实行分级管理，分灶吃饭，从各级财政列支，就是赔偿费用由各级财政开支。国务院及其所属部门的侵权赔偿费，由中央财政列支;省、市、自治区政府机关的侵权赔偿费，由省、市、自治区财政列支;县政府机关的侵权赔偿费，由县财政列支。至于怎么列，怎么责令有责任的行政机关支付部分或者全部赂偿费用等问题比较复杂，

23 本法授权国务院另行制定具体办法。有关行政机关侵权赔偿问题，将根据本条和国务院的规定执行。

行政诉讼法第10章第70节

标题：适用涉外诉讼

法条内容：外国人、无国籍人、外国组织在中华人民共和国进行行政诉讼，适用本法。法律另有规定的除外。

释义 ：本条是对适用涉外行政诉讼的规定。本条对外国人、无国籍人、外国组织在我国领域内进行行政诉讼作了明确规定，即除法律另有规定外，应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》。主权是一个国家的最高权力，审判权是国家主权的有机组成部分。人民法院对涉外行政案件，行使审判权，是根据主权独立的原则，审理涉外案件的。依照本条规定，外国人、无国籍人、外国组织对中华人民共和国行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为，认为侵犯其合法权益，有权依照本法规定向人民法院提起诉讼。关于原告的资格，管辖，审理程序等均适用本法规定。

行政诉讼法第10章第71节

标题：涉外当事人的诉讼权利义务

法条内容：外国人、无国籍人、外国组织在中华人民共和国进行行政诉讼，同中华人民共和国公民、组织有同等的诉讼权利和义务。外国法院对中华人民共和国公民、组织的行政诉讼权利加以限制的，人民法院对该国公民、组织的行政诉讼权利，实行对等原则。

释义 ：本条是对外国人、无国籍人、外国组织进行行政诉讼的权利和义务的规定。外国人、无国籍人、外国组织，在我国人民法院起诉或者应诉时，同我国公民、组织一样，享有同等的诉讼权利、履行同样的诉讼义务，这是国家平等原则在行政诉讼中的具体体现。诉讼中的平等原则，是国际上的一个通例。如果一个国家的行政诉讼法或者其他法律规定，外国公民和组织在该国的法院进行行政诉讼时，对该外国公民和组织的诉讼权利与本国公民和组织的诉讼权利不同等的，即加以限制的，另一个国家也采取相应措施加以限制。这种相互限制的规定，也是对等进行的。对等原则，既包括行使诉讼权利，也包括履行诉讼义务。如果外国法院对我国公民和组织的行政诉讼权利加以限制的，我国人民法院对该国公民和组织的诉讼权利，根据对等原则，也给予相应的限制。这祥规定，既体现了国家平等原则，又维护了国家尊严和国家主权。

行政诉讼法第10章第72节

标题：适用我国缔结或参加的国际条约

法条内容：中华人民共和国缔结或者参加的国际条约同本法有不同规定的，适用该国际条约的规定。中华人民共和国声明保留的条款除外。

释义 ：本条是对适用我国缔结或者参加的国际条约的规定。国际条约是国际交往的重要法律形式，是确定缔约国或者参加国之间相互权利和义务关系的书面协议。国际条约一经生效，缔约国或者参加国都要受该国际条约的约束。凡中华人民共和国缔约或者参加的国际条约，是以国家的名义承认的，我国法律确认其效力，因此，在司法实践中是适用的，有效的。不是我国缔结或者参加的国际条约，对我国无任何约束力。对国际条约，各主权国家有根据自己国家的利益行事，可以参加也可以不参加，即使参加也不一定必须同意条约的全部内容，对条约的某项或某几项条款，有权保留自己的意见。对有保留意见的条款，只要参加国有明确的声明，就可以不受其约束。即人民法院审理涉外行政案件时，对已声明保留的条款，不予适用，仍依本法的规定为准。这种规定也是国际通例。

行政诉讼法第10章第73节

标题：涉外当事人聘请律师的规定

法条内容：外国人、无国籍人、外国组织在中华人民共和国进行行政诉讼，委托律师代理诉讼的，应当委托中华人民共和国律师机构的律师。

释义 ：本条是对外国人、无国籍人、外国组织聘请律师代理诉讼的规定。律师制度是国家司法制度的组成部分，任何主权国家都不准许外国律师在本国法院执行职务。外国人、无国籍人、外国组织在我国人民法院进行行政诉讼，可以亲自起诉、应诉，也可以委托其他人代理，若需要委托律师代理诉讼时，只能委托中华人民共和国的律师，即在中国某一地方的律师事务所执行职务的中国律师(包括专职律师、兼职律师和特邀律师)，不能委托外国律师。如果外国当事人已委托外国律师的，受委托的该律师也只能作为中国律师的助手，协助工作，而不能出席法庭进行行政诉讼活动。

行政诉讼法第11章第74节

24 标题：诉讼费用

法条内容：人民法院审理行政案件，应当收取诉讼费用。诉讼费用由败诉方承担，双方都有责任的由双方分担。收取诉讼费用的具体办法另行规定。

释义 ：本条是对诉讼费用的规定。诉讼费用，是指当事人进行行政诉讼时，应向人民法院交纳的一定数量的费用。行政诉讼的诉讼费用包括以下几个方面。

一、案件受理费;

二、勘验费、鉴定费、公告费、证人误工补贴和差旅费等;

三、人民法院认为应当由当事人负担的其他费用。诉讼费用如何承担，根据本条规定：(一)由败诉方承担。在行政案件审理终结时，人民法院判定争议是由败诉方引起的，则诉讼费用由败诉方负担。败诉方是二人以上的，人民法院应根据责任大小等情况决定由他们分担。败诉的当事人之间负连带责任的，诉讼费用可以由其中的一方先行交付。交付诉讼费用的一方可要求其他败诉方偿付他们应承担的份额;(二)由双方当事人共同承担。当事人部分败诉时，人民法院可按当事人双方的责任大小，由双方分别承担诉讼费用。诉讼费用收取的标准以及减、免诉讼费用的规定，将在收取诉讼费用的办法中另行规定。

行政诉讼法第11章第75节

标题：施行日期

法条内容：本法从l990年10月1日起施行。

释义 ：本条是对施行日期的规定。本法不溯既往。从1990年10月1日起，公民和组织提起行政诉讼的应依照本法的规定进行，各级人民法院审理行政案件也应当以本法做为依据。本法生效前，公民、法人和其他组织提起诉讼的，或者行政机关的具体行政行为是在本法生效前做出，公民、法人和其他组织如在本法生效后起诉的，人民法院审理案件仍应当以具体行政行为发生时的法律、法规为依据，不适用本法的规定。

25

第6篇：全国人大法工委释义——委托合同释义

第二十一章 委托合同

本章共十八条，主要内容包括：委托合同的概念，特别委托与概括委托，受托人的报告义务，受托人亲自处理事务的义务，受托人的报酬请求权，委托人支付报酬的义务，请求损害赔偿的权利，贸易代理、委托合同解除的规定等。

第三百九十六条 委托合同是委托人和受托人约定，由受托人处理委托人事务的合同。

【释义】本条是对委托合同概念的规定。

委托合同又称委任合同，是指当事人双方约定一方委托他人处理事务，他人同意为其处理事务的协议。在委托合同关系中，委托他人为自己处理事务的人称委托人，接受委托的人称受托人。

委托合同是一种历史悠久的合同类型，早在古代巴比仑汉漠拉比法典中，就对委托合同作了专门的规定。以后法国、德国、日本民法典及我国台湾地区的“民法”对委托合同也都作了规定。委托合同有广泛的适用范围，它可产生于任何一种民事主体之间，它可以在自然人之间、法人之间或者自然人与法人之间缔结;可以为概括的委托，也可以为特别的委托。委托合同的目的是有利于生产经营，方便人们日常生活，加强国际经济贸易的联系。具有人身属性的法律行为或事实行为，一般不适用委托合同，如收养关系的建立或终止、婚姻关系的产生和消灭、立遗嘱、结婚、收养子女等。 1.委托合同的特征

(1)委托合同的标的是劳务

委托人和受托人订立委托合同的目的，在于通过受托人办理委托事务来实现委托人追求的结果，因此，该合同的客体是受托人处理委托事务的行为。

(2)委托合同是诺成、非要式、双务合同

委托人与受托人在订立委托合同时不仅要有委托人的委托意思表示，而且还要有受托人接受委托的承诺，即承诺与否决定着委托合同是否成立。委托合同自承诺之时起生效，无须以履行合同的行为或者物的交付作为委托合同成立的条件。

委托合同成立不须履行一定的形式，口头、书面等方式都可以。

委托合同经要约承诺后合同成立，无论合同是否有偿，委托人与受托人都要承担相应的义务。对委托人来说，委托人有向受托人预付处理委托事务费用的义务，当委托合同为有偿合同时还有支付受托人报酬等义务。对受托人来说，受托人有向委托人报告委托事务、亲自处理委托事务、转交委托事务所取得财产等义务。

(3)委托合同可以是有偿的，也可以是无偿的

委托合同是建立在双方当事人彼此信任的基础上。委托合同是否有偿，应以当事人双方根据委托事务的性质与难易程度协商决定，法律不作强制规定。 2.关于委托事务的范围

委托合同的目的在于受托人处理委托人的事务。关于“事务”的解释，直接关系委托合同的适用范围，对此，日本民法典第643条和656条规定，仅限于法律行为，始得为委任合同之标的。就法律行为以外的事务所成立的合同，称为“准”委任合同，准用委任合同的规定。

本条虽然未对受托人办理事务的内容作具体解释，但依照本法第二条的规定，只要能够产生民事权利义务关系的任何事务，委托人均可请受托人办理，既包括实体法规定的买卖、租赁等事项，也包括程序法规定的办理登记、批准等事项，还包括代理诉讼等活动。但委托人所委托的事务不得违反法律的有关规定，如委托他人代为销售、运输毒品、淫秽物品等，或者按照事务的性质不能委托他人代理的事务，如与人身密切联系的婚姻登记、立遗嘱等。 3.受托人以谁的名义处理委托事务

在合同法起草过程中，对于委托合同是否要以委托人的名义处理委托事务，有不同的看法。一种观点认为，委托合同应当规定受托人以委托人而非自己的名义进行活动，这样，也能够划清和行纪合同的关系。另一种观点认为，委托合同不应规定受托人以谁的名义处理委托事务。委托只涉及委托人与受托人之间的法律关系，不涉及第三人;代理则涉及代理人、被代理人及第三人三方的法律关系。委托是产生一切委托事务的基础，如代理、行纪、居间等均由委托而产生。委托合同是一基础合同，法律应予专门规定。合同法基本采纳了后一种观点，侧重解决委托人和受托人之间的权利义务问题。

第三百九十七条 委托人可以特别委托受托人处理一项或者数项事务，也可以概括委托受托人处理一切事务。

【释义】本条是对委托权限的规定。

受托人在处理委托事务时，应以委托人指示的权限为准。以受托人权限范围为标准把委托划分为两大类，即特别委托和概括委托。

划分特别委托与概括委托的意义在于，使受托人能够明确自己可以从事哪些代理活动，也使第三人知道受托人的身份和权限，使之有目的、有选择地订立民事合同，以防止因代理权限不明确而引起不必要的纠纷，如果发生了纠纷，也便于根据代理权限确定当事人之间的相互责任。 特别委托是指双方当事人约定受托人为委托人处理一项或者数项事务的委托。特别委托一般有以下几种情况：1.不动产出售、出租或者就不动产设定抵押权;2.赠与。由于赠与属于无偿行为，所以需要有委托人的特别授权;3.和解。在发生纠纷后，有关人员在处理问题时需要双方当事人彼此作一定的妥协与让步，以终止争执或者防止争执的协议，它包括民法上的和解或者诉讼法上的和解，以至破产法上的和解;4.诉讼。当事人就有关事宜向法院提起诉讼，请求法院依照法定程序进行审判的行为。5.仲裁。仲裁是指当事人发生争执时，不诉请法院判决，而是提请仲裁机构判断，其效力同法院的判决一样。受托人接受特别委托时，对于委托事务的处理，可以采取一切为维护委托人的合法权益而必要的合法行为。

概括委托是指双方当事人约定受托人为委托人处理一切事务的协议。例如，委托人委托受托人处理其买卖业务或租赁业务的所有事宜，即是概括委托。

第三百九十八条 委托人应当预付处理委托事务的费用。受托人为处理委托事务垫付的必要费用，委托人应当偿还该费用及其利息。

【释义】本条是对委托人应当预付费用及偿还费用的规定。

受托人在处理事务过程中往往需要花费一定的费用，无论委托合同是否有偿，委托人都有义务事先提供处理委托事务的费用和补偿受托人为处理委托事务所垫付的必要的费用。

1.委托人预付费用的义务。由于委托合同的特点是受托人用委托人的费用处理委托事务，因此，受托人对于费用没有垫付的义务，预付费用可以说是委托人的义务。受托人处理委托事务，如委托律师向法院提起诉讼，就应当先预付诉讼费。因为费用是为了委托人的利益而需要支出的，它与合同约定的报酬不是一个概念。我国台湾地区“民法典”第545条规定：“委任人因受任人之请求，应预付处理委任事务之必要费用。”

对于委托人支付的预付款，如果委托事务处理完毕，尚有剩余，受托人应当返还给委托人。

2.委托人偿还受托人支出必要费用的义务。由于受托人处理委托事务应当由委托人事先预付费用，受托人就没有垫付费用的义务，但如果垫付了，则有请求偿还的权利，即受托人为处理委托事务所垫付费用，委托人应当偿还。应当把委托人支付报酬与偿还处理委托事务所应负担的费用相区别。偿还处理委托事务的费用不是对价关系。所谓必要费用，比如差旅费用、有关财产的运输费、仓储费、交通费、邮费等等。受托人处理事务所支出的费用，不仅会有金钱支出，有时也会有物的消耗。至于判断费用的支出是否必需，应当依据所委托事物的性质及处理时的具体情况来定。何为“必要”，其标准是什么，我们认为，支出费用的合理原则应从三个方面考虑，其一，直接性原则。受托人支出的费用应与所处理的事务有直接联系;其二，有益性原则。受托人支出的必要费用应有利于委托人，目的是使委托人受益;其三，经济性原则。受托人在直接支出费用时，应尽善良人的行为，采用尽量节约、适当的方法处理事务。也就是说，必须是客观上确有必要，才可以请求偿还，以防其滥用。不能以受托人主观上是否认为支出为必要为标准。而应以受托人实施行为时的客观状态作为标准。

3.委托人偿还利息的义务。偿还费用还应包括自受托人暂付费用之日起的利息。如果双方当事人在订立合同时对利率有约定的，事后就应按其约定，如果对利率没有约定或者约定的不明确时，就应当依照法定利率计算。例如，甲因出国数年将自己的房屋委托乙看管并出租。数年后甲回国，乙应将房屋及其历年的房屋出租费交付给甲，但甲应当将乙为管理该房屋支出的维修等必要费用，连同自乙支付时起的利息，偿还给乙。

第三百九十九条 受托人应当按照委托人的指示处理委托事务。需要变更委托人指示的，应当经委托人同意;因情况紧急，难以和委托人取得联系的，受托人应当妥善处理委托事务，但事后应当将该情况及时报告委托人。

【释义】本条是对受托人应当按照委托人的指示处理委托事务的规定。

受托人按照委托人的指示处理委托事务，这是受托人首要的义务。委托合同是受托人接受委托人的委托而订立，因此，受托人应当一丝不苟地按照委托人的指示，在委托人授权的范围内认真维护委托人的合法权益，想方设法完成委托事务。受托人原则上不得变更委托人的指示，如果受托人在处理委托事务的过程中，因客观情况发生变化，为了维护委托人的利益而需要变更委托人的指示时，法律规定应当经委托人同意。

受托人只有在具备以下条件的情况下才可以不按这些指示办事：1.因情况紧急，需要立即作出新的措施;2.由于客观上的原因，难以和委托人取得联系;3.依据情况这样办是为了委托人的利益所必须。例如，甲委托乙为其出售股票，明确指示了某日以后再抛出，但突然股票价格骤跌，如果等到甲指示的某日再出售，股票价格将低落不堪;委托人又外出办事，短时间难以取得联系;在这种情况下，乙推定如果委托人知道此情况，也会变更其指示，受托人就有变更指示的权利，应当机立断妥善处理。如果受托人在不应该变更指示的时候而变更了，就应当负损害赔偿责任。

国外民法典对此也有规定，如德国民法典第六百六十五条规定：“受托人受委托人的指示处理委托事务时，依情形认为委托人如知其情事亦能允许变更其指示者，得违反委托人的指示。”

第四百条 受托人应当亲自处理委托事务。经委托人同意，受托人可以转委托。转委托经同意的，委托人可以就委托事务直接指示转委托的第三人，受托人仅就第三人的选任及其对第三人的指示承担责任。转委托未经同意的，受托人应当对转委托的第三人的行为承担责任，但在紧急情况下受托人为维护委托人的利益需要转委托的除外。

【释义】本条是对受托人有义务亲自处理委托事务的规定。

委托合同的订立和履行是以当事人双方之间的相互信任为基础，委托人选择受托人是以对其能力(业务能力、专门知识)和信誉的信赖为前提，该合同的订立，既体现了委托人对于受托人的办事能力和信誉的信任，也表明受托人了解委托人和愿意为其办理委托事务的意志。这种彼此信任是委托合同赖以订立和存续的基础。因此，委托合同强调当事人的人身属性。这样就要求受托人应当亲自办理委托事务，受托人不得擅自将自己受托的委托事务转托他人处理。

合同法对于转委托的情况作了如下规定：第一，转委托须事先取得委托人的同意。法律上所以不许任意转委托，是恐妨害委托人的利益。但如果委托人同意转委托时，则法律就没有禁止的必要，因为合同是以双方当事人自愿为原则，当事人意思表示一致，受托人才可以再委托第三人代为处理委托事务。第二，在紧急情况下受托人为维护委托人的利益转委托的，对第三人的行为不承担责任。例如委托人临时患急病，不能前去处理，由于情况紧急，如果不转托第三人代为处理，就会使委托人受到很大的损失。

第四百零一条 受托人应当按照委托人的要求，报告委托事务的处理情况。委托合同终止时，受托人应当报告委托事务的结果。 【释义】本条是对受托人负有报告义务的规定。

受托人在办理委托事务的过程中，应当根据委托人的要求，向委托人报告事务处理的进展情况、存在的问题，以使委托人及时了解事务的状况。如果委托合同约定了报告的时间，受托人应按时进行报告。

委托合同终止时，受托人应就办理委托事务的情况，向委托人全面报告办理经过和结果，如处理委托事务的始末、各种帐目、收支计算等，并要提交必要的书面材料和证明文件。

对此问题，各国的规定各有不同：法国民法典第1993条规定，“受托人应将处理的事务向委托人报告”。瑞士债法第400条和日本民法典第645条规定，只在委托人请求报告时，受托人才有报告的义务。德国民法典第666条规定，除在委托人请求报告时受托人有报告义务外，在自己认为有必要报告时，及在合同终止时，均有报告的义务。

第四百零二条 受托人以自己的名义，在委托人的授权范围内与第三人订立的合同，第三人在订立合同时知道受托人与委托人之间的代理关系的，该合同直接约束委托人和第三人，但有确切证据证明该合同只约束受托人和第三人的除外。

【释义】本条是对受托人以自己的名义和第三人订立合同，第三人知道代理关系的，该合同直接约束委托人与第三人的规定。

委托合同产生代理关系。大陆法系有关代理的规定，一般是在民法总则中作出的，代理人以被代理人的名义从事活动，活动后果由被代理人承担。委托合同产生行纪关系。属于大陆法系的有的国家或者地区，一般在民法的债编中对行纪合同作出规定，行纪人接受委托后以自己的名义从事活动，活动的直接后果由行纪人承担，并按照行纪合同解决行纪人与委托人之间的权利义务问题。

行纪合同的有关规定可以适用经济贸易中的特殊情况，但不能适用受托人以自己的名义从事活动的所有情况。英美法系有关间接代理的规定，以及大陆法系有关商事代理的规定，都允许在一定的条件下，受托人以自己的名义从事的活动，其活动后果直接由委托人承担。我国在对外开放过程中，因外贸经营权以及其他原因，也出现受托人以自己的名义从事贸易代理活动。根据代理制度的原理，适应经济贸易中有关代理的不同要求，兼顾委托人、受托人以及第三人的合法权益，合同法借鉴国际货物销售代理公约等有关规定，对本条以及委托人的介入权、第三人的选择权作出了规定。

依照本条的规定，在下列条件下，受托人以自己的名义与第三人订立的合同，该合同不是直接约束受托人和第三人，而是直接约束委托人和第三人：第一，第三人清楚地知道受托人与委托人之间的代理关系，也就是说第三人知道受托人是委托人的代理人;第二，第三人是在订立合同时就知道受托人与委托人之间的代理关系，如果是订立合同的当时不知道，是事后知道，不适用本条的规定;第三，有确切证据证明该合同只约束受托人与第三人的，也不能适用本条的一般规定。这里讲的有证据证明该合同只约束受托人与第三人的情形，比如，受托人与第三人约定该合同只约束第三人与受托人，不涉及其他人;有交易习惯表明该合同只约束受托人与第三人，如行纪合同;有证据证明如果委托人作为该合同的当事人，第三人就不会订立该合同等。

第四百零三条 受托人以自己的名义与第三人订立合同时，第三人不知道受托人与委托人之间的代理关系的，受托人因第三人的原因对委托人不履行义务，受托人应当向委托人披露第三人，委托人因此可以行使受托人对第三人的权利，但第三人与受托人订立合同时如果知道该委托人就不会订立合同的除外。

受托人因委托人的原因对第三人不履行义务，受托人应当向第三人披露委托人，第三人因此可以选择受托人或者委托人作为相对人主张其权利，但第三人不得变更选定的相对人。

委托人行使受托人对第三人的权利的，第三人可以向委托人主张其对受托人的抗辩。第三人选定委托人作为其相对人的，委托人可以向第三人主张其对受托人的抗辩以及受托人对第三人的抗辩。

【释义】本条是对委托人的介人权、第三人的选择权的规定。

委托人的介入权指的是在受托人与第三人的合同关系中，委托人取代受托人的地位，介入到原本是受托人与第三人的合同关系中。委托人行使介人权的条件是：第一，受托人以自己的名义与第三人订立合同，第三人不知道受托人与委托人之间的代理关系，也就是说受托人与第三人是该合同的当事人，该合同对受托人与第三人具有约束力;第二，当第三人不履行合同义务时，间接影响到委托人的利益，这时受托人应当向委托人披露第三人;第三，因受托人的披露，委托人可以行使介入权。委托人行使介入权的，应当通知受托人与第三人。第三人接到通知后，除第三人与受托人订立合同时如果知道该委托人就不会订立合同的以外，委托人取代受托人的地位，该合同对委托人与第三人具有约束力;第四，因受托人的披露，委托人也可以不行使介入权，仍然由受托人处理因第三人违约而产生的问题。

第三人的选择权指的是在受托人与第三人的合同关系中，因委托人的原因造成受托人不履行义务，受托人应当向第三人披露委托人，第三人因此可以选择受托人或者委托人作为相对人主张其权利，即第三人可以选择请求委托人承担违约责任，也可以请求仍然由受托人承担违约责任。但第三人只能选择其一，选定后不得变更。

规定委托人的介入权、第三人的选择权，有利于解决因代理产生的合同纠纷，有利于贸易代理制度更好地为经济建设服务，但委托人的介入权、第三人的选择权是有条件的，不能滥用。

第四百零四条 受托人处理委托事务取得的财产，应当转交给委托人。

【释义】本条是对受托人转移利益的规定。

受托人应当将自己因处理委托事务而取得的各种利益及时转交给委托人。这是受托人的义务。这里所说的“取得的财产”包括取得的金钱、实物，以及金钱与实物所生的孳息，以及其他财产权利。例如受托人因出售委托人的物品而取得的价金，或为委托人出租房屋所取得的租金等。

受托人转移利益的义务，不仅适用于受托人，还适用于转委托的第三人。

第四百零五条 受托人完成委托事务的，委托人应当向其支付报酬。因不可归责于受托人的事由，委托合同解除或者委托事务不能完成的，委托人应当向受托人支付相应的报酬。当事人另有约定的，按照其约定。

【释义】本条是对委托人支付报酬的规定。

有偿的委托合同，在委托事务完成后，委托人应当按照约定向受托人支付报酬。即使是委托合同中并没有约定报酬的，但依据习惯或者依据委托事务的性质应该由委托人给付报酬的，委托人仍然有支付给受托人报酬的义务。

一般处理事务完毕，委托关系才终止。但在委托事务未全部完毕之前合同提前终止的情况也很多，提前终止委托人是否还要给付报酬呢，各国的民法典对此有不同的规定，我国台湾地区“民法典”第548条规定“委任关系因非可归责于受任人之事由，于事务处理未完毕前已终止者，受任人得就其已处理之部分，请求报酬。”

因不可归责于受托人的事由，委托合同解除或者委托事务不能完成，其原因主要来自三个方面：第一，是因委托人的原因，如委托人有本法第九十四条规定的情形，受托人依法解除合同的;或者委托人不给付处理事务的费用，致使事务无法进行的。第二，由于客观原因，如发生不可抗力，或者委托人死亡、破产，委托合同终止的，或者受托人死亡、丧失行为能力无法使委托事务完成的等。上述事由都不是因受托人的过错造成的，不能归责于受托人，委托人应当根据受托人处理委托事务所付出的工作时间的长短或者所提供事务的大小，给付受托人相应的报酬。

第四百零六条 有偿的委托合同，因受托人的过错给委托人造成损失的，委托人可以要求赔偿损失。无偿的委托合同，因受托人的故意或者重大过失给委托人造成损失的，委托人可以要求赔偿损失。

受托人超越权限给委托人造成损失的，应当赔偿损失。

【释义】本条是对受托人过错致委托人损失的责任的规定。

在有偿的委托合同中，受托人在处理委托事务时只要有过错，并给委托人造成损失，就要承担赔偿责任。在无偿的委托合同中，受托人在一般过失下并不承担赔偿责任，只有在故意和重大过失的情况下，才对损害承担赔偿责任。所谓重大过失是指一般人对该行为所产生的损害后果都能预见到，而行为人却因疏忽大意没有预见到，致使损害后果发生。由于无偿委托合同，受托人没有报酬，因此，其承担责任相比有偿委托合同要轻一些。

受托人超越权限给委托人造成损失的，无论委托合同是否有偿，都应当赔偿损失。

第四百零七条 受托人处理委托事务时，因不可归责于自己的事由受到损失的，可以向委托人要求赔偿损失。

【释义】本条是对委托人对受托人损失承担责任的规定。

受托人在委托权限范围内认真处理委托事务，在自己毫无过错和过失的情况下，使自己的财产或者人身造成损害的，有向委托人请求赔偿的权利。

受托人在处理委托事务过程中因不可归责于自己的事由遭受损害的情况有很多，如，由于委托人在受托人无过错的情况下，解除委托合同的;委托人未经受托人同意，又委托第三人处理同一事务致使受托人报酬减少的等等。

第四百零八条 委托人经受托人同意，可以在受托人之外委托第三人处理委托事务。因此给受托人造成损失的，受托人可以向委托人要求赔偿损失。

【释义】本条是对委托人另行委托他人处理事务的规定。

相互信任是委托合同双方当事人订立合同的基础，它具有严格的人身属性，因此，委托人如果要把委托事务再委托他人处理，需要征得受托人的同意。

委托人另行委托第三人处理委托事务，可能给受托人造成损失，如报酬减少。造成受托人损失的，受托人可以向委托人请求赔偿损失。

第四百零九条 两个以上的受托人共同处理委托事务的，对委托人承担连带责任。

【释义】本条是对共同委托的规定。

共同委托是指委托人委托两个或者两个以上的受托人共同行使代理权处理事务。但是，如果委托人为两个或者两个以上的数人时，而受托人只有一个人时，则不是共同委托。 共同委托的特点：

1.共同委托的代理权必须是由数个受托人共同行使的

所谓共同行使，是指数个受托人享有共同的权利义务，即平等享有、共同享有的代理权，处理事务时只有经过全体受托人的共同同意，才能行使代理权。这并不是一个委托人同时委托了两个或者两个以上受托人，都产生共同委托的问题，如委托人在受托人之外另行委托他人处理委托事务的情况。又如，有时受托人虽然为数人，却不能认定是共同委托。例如，一个大商场委托甲代为购进家用电器，委托乙帮助销售电视机，又委托丙帮忙销售冰箱。这里虽然甲、乙和丙都是委托合同的受托人，他们都是共同接受一个委托人的委托，但是受托人甲、乙、丙之间并不存在联系，他们是各自独立的接受委托、各自行使代理权、各自承担责任，是同时存在的三个独立的委托合同，而不是共同委托。 2.受托人承担连带责任

共同委托中的一个受托人与其他受托人协商后或者数个受托人共同协商后，单独或者共同实施的委托行为，其实施的委托行为应该被认为是全体受托人的共同行为，由此而造成损失的，若干个受托人依法应当对委托合同的履行承担连带责任。但是，如果共同受托人中的一个受托人或者数个受托人没有经过协商而擅自单独行使代理权的，由此造成的损失，仍然承担连带责任。当然，当事人事先约定了按份责任的除外，即合同中无特别规定，他们应对委托人承担连带责任。

第四百一十条 委托人或者受托人可以随时解除委托合同。因解除合同给对方造成损失的，除不可归责于该当事人的事由以外，应当赔偿损失。

【释义】本条是对解除合同的规定。

委托合同是以双方信任为存在的条件，如果一方不守信用，失信于另一方，继续履行合同已无必要，法律赋予了双方当事人的权利，即只要一方想终止合同，就可以随时解除合同，而且不须有任何的理由。

1.委托人可以随时撤销委托。如果互相没有信任或者已不再需要办理委托的事项，委托人即可单方解除委托合同，无须征得受托人的同意即可发生效力。但是受托人可以要求委托人赔偿相应的损失。

2.受托人可以随时辞去委托。委托合同的成立既需要委托人对受托人的了解和信任，也需要受托人对委托人的信任。如果受托人不愿意办理受委托的事务，受托人无须表明任何理由，即可解除合同。

委托合同的一方当事人在不利于对方当事人的时期解除委托合同而造成对方损失的，应当承担赔偿责任，所谓不利于对方当事人的时期，就不利于委托人方面而言，当受托人在未完成委托事务的情况下解除合同时，委托人自己不可能亲自处理该项事务，而且又不能及时找到合适的受托人代他处理该委托事务而发生损害的情形;就不利于受托人方面而言，是指由于委托人在受托人处理委托事务尚未完成前解除了合同，使受托人因不能继续履行义务而少获的报酬。委托人除对受托人已履行的部分给付报酬外，对在不可归责于受托人的情况下，因解除委托合同给委托人造成的报酬减少承担赔偿责任。

但是受托人处理事务不尽注意义务，怠于委托事务的处理，委托人无奈而解除委托合同，虽会给受托人造成一定损失，但因解除合同事由不可归责于委托人或者不能完全归责于委托人，委托人对受托人因合同终止而遭受的损失不予赔偿或者只赔偿其部分损失。

第四百一十一条 委托人或者受托人死亡、丧失民事行为能力或者破产的，委托合同终止，但当事人另有约定或者根据委托事务的性质不宜终止的除外。 【释义】本条是对委托合同终止的规定。

委托合同的成立，是以双方信任为基础，为人格专属的法律关系，如果当事人一方死亡、丧失行为能力或者破产，其继承人、法定代理人与合同的另一方当事人能否取得互相的信任还是未知数，为了避免不必要的纠纷出现，法律规定在这些情况下，委托合同可以终止。

以上三种情况是法定事由的发生时合同应当终止，但也有例外情况： 1.合同另有约定时除外。当事人可以另行约定既使有死亡、破产及丧失行为能力的情况发生，委托关系仍不消灭，有此约定的，当然依照其约定。例如，委托律师诉讼，委托合同可以约定，不因委托人死亡而停止代理诉讼。 2.因委托事务的性质不宜终止的。国外及有关地区对此也作了规定，如我国台湾地区“民法典”第550条规定：“委任关系因当事人一方死亡、破产或丧失行为能力而消灭;但契约另有订定或因委任事务之性质不能消灭者，不在此限”。如德国民法典第672条规定，委托人死亡或丧失行为能力，原则导致委托合同的终止，但以下两种情况为例外：其一，对委托人的死亡或丧失行为能力发生疑问;其二，不宜立即终止的委托合同。瑞士债务法则规定，除有相反约定或因委托事务的性质不能消灭者外，委托合同因委托人或受托人的死亡而消灭。

第四百一十二条 因委托人死亡、丧失民事行为能力或者破产，致使委托合同终止将损害委托人利益的，在委托人的继承人、法定代理人或者清算组织承受委托事务之前，受托人应当继续处理委托事务。

【释义】本条是对受托人应继续处理委托义务的规定。

委托人出现死亡、丧失行为能力或者破产这三种法定事由时，一般来说，委托关系终止。但是，如果出现了本条规定的情况，委托合同不能终止，受托人还应当负有继续处理委托事务的义务，应当采取必要的措施保护对方当事人的利益，直至委托人的继承人、法定代理人或者清算组织承受了委托事务为止。

受托人继续处理事务，如果委托合同是有偿的，则受托人仍得请求报酬。因此，对委托人来说，并未增加负担，对受托人的利益则起到防止损害发生的作用。

受托人负有继续处理委托事务的义务，但是，继续处理委托事务应到何时为止?笔者认为，应继续到委托人或者其继承人或其法定代理人能接受时为止。例如委托人死亡，委托人的继承人有时因远在外国，一时不能赶回来，如果受托人不继续处理其事务，势必使委托人的继承人发生损害。受托人应继续处理至委托人的继承人能够接受时为止。

第四百一十三条 因受托人死亡、丧失民事行为能力或者破产，致使委托合同终止的，受托人的继承人、法定代理人或者清算组织应当及时通知委托人。因委托合同终止将损害委托人利益的，在委托人作出善后处理之前，受托人的继承人、法定代理人或者清算组织应当采取必要措施。

【释义】本条是对受托人继续处理义务的规定。

受托人的继承人、法定代理人或者清算组织负有两项义务：一是及时通知委托人的义务。二是委托合同终止将损害委托人利益的情况下，受托人的继承人、法定代理人或者清算组织应当采取必要的措施保护委托人的利益。例如，保存好委托事务有关的单证和资料;保管好委托事务的财产，以便交付给委托人。法律规定受托人的继承人、法定代理人或者清算组织承担上述通知义务和采取必要措施的义务，是因为受托人死亡后，继承人有继承其财产的权利;受托人丧失民事行为能力后，由法定代理人代理其民事活动;法人破产后，由清算组织接管，对破产财产清理、保管、估价、处理和分配。清算组织可以代表破产企业进行必要的民事活动。继承人、法定代理人、清算组织，在承受受托人遗产或者处理受托人事务时，应当遵循诚实信用的原则，将受托人的有关事宜妥善处理。 继续处理委托事务应到何时为止?一直处理到委托人能够接受时为止。委托人在知道受托人死亡、丧失民事行为能力或者破产，需要有一段时间进行善后处理，如需要找新的受托人代替前一受托人的工作，寻找的过程需要时间等等，在委托人处理好以前，受托人的继承人、法定代理人或者清算组织有义务采取必要的、有效的措施，继续处理委托事务。