论刑事执行变更程序的人权保障
[摘要]刑事执行变更程序中人权保障是实现正当程序的一个重要方面,而现行刑罚变更程序却由监狱机关主导和控制,忽视了对服刑人员和被害人的人权保障。通过赋予被害人和被告人话语权,改善权力制衡体制,是实现人权保障的必经路径。
[关键词]刑事执行变更;刑事执行变更程序;人权保障
一、刑事执行变更程序与人权
刑事执行变更,是指对已经发生法律效力的刑事裁判,在执行过程中,由于出现了法定情形,而依法改变或者调整原判刑罚的执行方式或执行内容的一项刑罚执行制度?譹?訛。刑罚的变更发生在行刑阶段,是刑事诉讼的最后环节,也是刑罚目的的最终实现阶段,承担着惩罚犯罪和保障人权双重任务。
自从2004年将人权保障正式写入宪法第四条修正案中后,刑事诉讼理论界有关人权保障的讨论日益丰富。围绕着人权保障这一中心思想,确立了一系列的基本原则。然而,纸上的权利如果不能落实到实践中,不能转化为现实的权利,就不能称之为真正的权利。因此,如何落实人权保障成为我们面临的难题。
首先,何谓人权,在实体法上难以明确定义,它随着社会的发展而更新。具体到刑事诉讼方面,人权的表现形式是多样化的。在侦查阶段,人权可能表现为犯罪嫌疑人的沉默的权利。在审判阶段,人权可能表现为无罪推定原则。在刑罚执行阶段,刑事执行的变更本身就是人权的体现。刑罚的变更执行,通过对刑罚的灵活运用,彰显了刑罚人性化。它意味着以发展的眼光看人,将人看作是主体,而非犯罪的客体。人权在刑事诉讼中,可以是具体化为某一种权利,也有可能表现为一个原则。虽然在实体法上,规定了保障人权的原则,但是,人权是一个兼容性的概念,它的内容往往随着社会的发展而丰富,如果无法将人权细化为一项具体的权利,就不能将人权保障变为现实。
其次,人权保障的实现不是一蹴而就的,它要历经三个阶段:应然的人权,法定的人权和实然的人权。在刑法当中写入保护人权的原则性规定,离人权的真正实现还有很大的距离。实体法的不周延使得人权极易停滞在法定的状态而无法前进。于是,刑事执行变更程序,就成为实现人权保障的必要途径。刑事执行变更程序与人权是天生的一对。一方面,人权保障为刑事执行变更程序提供了形式上的合理性,是衡量一个程序正义与否的准绳。另一方面,人权保障,是刑事执行变更程序的题中之意,是刑事执行变更程序所追求的价值目标。刑事执行变更程序设置的不周延,必然会导致对人权的侵犯。反之,科学合理的刑事执行变更程序的设置,是实现人权保障的必要手段。
二、我国刑事执行变更程序人权保障的现状
(一)立法概况
自1979年,刑法将刑事执行变更制度正式规定在刑法里之后,刑事执行变更制度在实体法上得以认可。随后,在颁布的刑事诉讼法中,就刑事执行变更的程序性问题,做出了相应的规定。1994年的《监狱法》,对刑罚的变更程序做了更加明确而具体的规定,既细化了刑罚变更的条件,又明确了审理刑事执行变更案件的程序、期限等问题。在此期间,最高人民法院和司法部就此问题,分别颁布了司法解释和条例。1997年,最高人民法院颁布了《关于办理减刑、假释案件具体应用法律若干问题的规定》,司法部颁布了《关于办理罪犯减刑的工作程序》。
可以看出,有关刑罚变更的实体性的规定归为法律,而程序性的规定大多被纳入司法解释或者条例之中,使得程序法位于实体法的下位。刑事执行变更程序是人权保障的依托和载体,如果程序得不到相应的重视,那么人权保障就无法落实。刑事执行变更程序法的位阶有待提高。而且,现行法律将刑事执行变更的权力行政化。刑事执行变更被定性为国家权力。刑事执行的变更,是国家对服刑人员的奖励,而非罪犯服刑人员的权利,将刑罚的变更执行看作是国家的恩惠。但随着理论界对人权的关注,也有一部分学者认为,刑罚的变更执行是服刑人员的一种权利。将减刑权、假释权等视为罪犯的权利,罪犯有权依据一定的理由向国家要求给予减刑与假释。
笔者认为,上述的观点都倾向于将刑事执行变更的权力一元化,这显然不符合正当程序的要求,在这种权力结构之下,服刑人员和被害人的人权是难以得到保障。刑罚执行的变更,不应当是一个单向的流线结构,它应当是一个多面的立体结构。因而,在立法上,不可仅仅将其定性为罪犯权利或者国家权力。
(二)实践问题
任何制度,其价值都要依靠一定的程序为载体而得以外化出来,程序的良莠是制度精神得以充分彰显的必要条件。在现行的刑事执行体制下,程序的疏漏给刑事执行变更的作弊留下了温床,其表现有如下几个方面:
首先,监狱掌控着刑罚执行变更程序的启动权。只有监狱有权提请减刑、假释,在经过监狱长办公会决定后,才可以提交到罪犯服刑地的中级人民法院裁定。在此过程中,服刑人员只有接受调查的义务,而不能作为程序主体参与进来。监狱绝对性的控权滋生了司法腐败,致使本来具有促进改造作用,体现人道主义精神的良好的行刑制度化为乌有。
其次,被害人被排除在程序之外,剥夺了被害人的话语权。被害人与诉讼程序的结局有利害关系。刑罚的执行不仅是被追诉人受到了法律的严惩,还体现在被害人权益不圆满状态的消失或者获得补救。刑罚执行的变更,也就意味着被害人所期待的结果未能得到充分的实现。罪行实施者的受惩和被害人的权益恢复圆满应当是一个完整的整体,缺少任何一个方面都不能说程序结局是正义的。日本学者谷口安平说过:“与程序的结果有利害关系的人,或者可能因该结果而承受不利影响的人,都有权参加该程序并得到提出有利于自己的主张的证据以及反驳对方提出之主张和证据的机会。”?譺?訛剥夺被害人的参与权,就是剥夺了被害人的基本的人权。
再次,刑事执行变更的裁判过程封闭,裁判方式流于形式。人民法院统一行使刑罚变更执行权由刑罚变更执行的司法权性质所决定的。现行法律规定的事后书面审查方式几近剥夺了检察机关的程序参与权,法院对刑罚变更执行的书面审理方式更是使司法裁判权沦为强行政性的裁判权,缺乏基本的程序正当性,“在公正的程序之中,当事人的主张或异议可以得到充分表达,互相竞争的各种层次上的价值或利益得到综合考虑和权衡,其结果,不满被过程吸收了,相比较而言一种最完美的解释和判断被最终采纳。这样作出来的决定极大地缩小了事后怀疑和抗议的余地。”?譻?訛但是,现行的审判方式是以案件笔录材料为中心的裁判方式,这种审判方式极易导致司法行政化,使得司法审判演变为行政审批。而且,现行的审理过程中,缺乏证据证明过程。法院直接以监狱提供的证明材料作为裁判的依据,省略掉了质证环节。仅仅凭借单方提供的证据,就作出关系到服刑人员的人身自由的裁判,是对服刑人员人权的严重侵犯。
三、改革路径
与西方社会相比,国人的人权观念淡薄。长期以来,人们习惯于国家强权控制,人们对国家权力的崇拜心理导致人们对权力的盲目信任。因此,必须在立法上作出明确具体的规定,在司法实践中加以切实的保障,才能将人权保障落到实处。
(一)赋予服刑人员与被害人话语权
刑罚的变更乃是强大的国家机构,在裁判者面前针对相对弱小的被执行人所展开的法院裁判的结果。刑罚的变更直接关系到被执行人的人身自由。如果使得监狱部门主导和掌控整个操作流程,法院极有可能沦为权力或者武力的替代。所以,通过赋予服刑人员相应的权利,以限制监狱机关权力的膨胀,就显得尤为必要。
同样,依照程序主体性理论,当事人在国家创设的并由审判权运作的纠纷解决办法的空间内所具有的能够受到尊重,并享有权利保障其自我决定的自由原则。刑事执行变更,也关系到被害人强烈的追诉和惩罚犯罪的愿望是否充分实现,以及被害人物质和精神补偿的要求是否得到满足。被害人在刑事执行变更程序的启动、证据材料的查明等方面具有任何主体都不能替代的功能和角色。因而,在刑事执行变更程序中,其结果的决定过程中应当听取被害人的声音,被害人有权获得及时的通知、参与庭审或听证、表达自己的主张以及主张不被接纳时附理由的说明,对执行变更的决定不服提出异议或者申诉,使被害人的参与成为刑罚执行和变更程序中一种制度化的监督和制约力量,以有效防止司法腐败,保障司法的公正性。
(二)设置合理的权力制衡体系
充分有效的权力制衡体系应当包含三个层面。首先,在国家机关之间进行分权和制衡。在现行刑事执行变更程序中,权力制衡体系同刑事诉讼相同,既包括法院的裁判权,也包括监狱机关的提请权,还包括了检察机关的监督权。但在时间操作过程中,法院的裁判和检察院的监督往往流于形式,三机关之间的关系更多的是一种互相配合的关系。虽然司法改革着重于提高法院的独立性和中立性地位,但鉴于这三种权力均掌握在国家机关手中,都是国家强制力的工具的这种共性,仅仅从权力的分立上来制约是不能充分保障人权的实现的。
因而,第二个层面,就是借助于其他的力量,即以权利制约权力。如上所述,赋予服刑人员和被害人参与权和知情权,以此来制约国家权力的膨胀。
从第三个层面看,刑罚执行变更应当在保护被告人与保护被害人之间保持合理的平衡。刑罚报复仅仅是手段,社会关系的修复和社会秩序的恢复,才是终极目标。在正义的天平上,对被执行人和被害人进行衡量,最终达到可致的平衡。
(三)提高程序透明度
要保证裁判过程的透明度,这里不仅仅是说其他服刑人员的监督必要的。同样的,法庭让刑罚执行变更过程公开化,也可以最低限度地避免社会公众对裁判结果产生暗箱操作的猜疑。公众对刑事执行变更过程的了解,可以进一步强化被执行人的自律。目前有些法院不愿将庭审过程完全的公之于众,一方面也是处于对司法权威性的保证,使得法院被舆论所牵制。但事实上,错误言论的产生,恰恰是源自于人们对审判的无知。信息的不对称,导致公众极有可能被个别错误的言论蒙蔽了双眼。所以,我们不但要倡导刑事执行变更程序的公开,还要加强对公众的引导。普通的道德是社会的基础,普通的民心是法律的基础。因而,能够得到公众理解、认可和接纳的,才是真正的以人权为出发点。
结语
法律不能仅仅把人当成物,当成手段,而应当把人当成目的。刑罚的变更执行,正是基于此理念。但是,法律制度与司法实践的衔接往往不够充分,这就造成了人权保障的裂缝。对刑事执行变更程序的科学设计,是弥补这个裂缝的最为有效的方法,也是实现人权的最佳路径。
[注释]
?譹?訛陈光中主编:《刑事诉讼法》,北京大学出版社、高等教育出版社2002年版,第371页。
?譺?訛(日)谷口安平:《程序的正义与诉讼》,中国政法大学出版社1996年版,第18页。
?譻?訛季卫东:《程序比较论》,载《比较法研究》1993年第01期。
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[作者简介]刘芳(1987—),女,华中师范大学政法学院诉讼法专业2008级研究生。
作者：刘 芳
摘要：行政程序中的抗辩禁止不利变更义务是指在行政程序中行政主体不得因拟作出的某种行政行为受到相对人的辩解、质证及反驳而最终作出一个对其更加不利的行政行为。该义务的重要价值体现在有助于行政相对人与行政主体之间实质平等地位的生成；有助于尊重相对人程序抗辩权的行使与保障相对人相应的实体权益以及有助于行政主体依法行政以使正式作出的行政行为趋向合法性与正当性等方面。为了促使该义务在行政程序实践中被正确、有效地适用，应当阐明抗辩禁止不利变更义务的特殊情形、抗辩与抗法的关系以及违反抗辩禁止不利变更义务的救济等问题。
关键词：行政程序；抗辩；不利变更义务
当前，关于行政程序中的抗辩禁止不利变更义务无论是制度构建还是理论研究都存在严重缺失。在制度构建方面，虽然《行政处罚法》《治安管理处罚法》以及《工商行政管理机关行政处罚程序规定》等先后确立了抗辩禁止不利变更义务，但这还仅仅局限于行政执法程序领域，在行政立法程序、行政决策程序领域，缺乏申辩禁止不利变更义务的规定，而且即使在行政执法程序领域，也只有行政处罚程序中规定了抗辩禁止不利变更义务，在行政许可、行政征收、行政给付等程序领域，没有这方面的规定。在理论研究方面，行政法学界不仅缺乏以“行政程序中的抗辩禁止不利变更义务”为专题的研究，而且与此专题相关的研究成果也寥寥无几。
由于抗辩禁止不利变更义务制度的滞后及理论研究的不足，导致了行政主体在行政实践中侵犯相对人合法权益的诸多情形，如在行政立法领域，有的拟作出的对相对人不利的行政法规、规章草案经过相对人抗辩后，最终通过的行政法规、规章往往对相对人更加不利；在行政决策领域，有的拟作出的对相对人不利的决策草案经过相对人抗辩后，最终通过的决策也往往对相对人更加不利，如有的价格听证会，最后成了价格涨价会；在行政执法领域，行政主体违反抗辩禁止不利变更义务侵犯相对人合法权益的现象更加突出。因此，为了有力推动行政程序中抗辩禁止不利变更义务制度与理论的完善与发展以及有效引导抗辩禁止不利变更义务在行政实践中的适用，笔者拟就行政程序中抗辩禁止不利变更义务的含义、价值及适用等问题作一初步探讨。
一、行政程序中抗辩禁止不利变更义务的基本含义
所谓行政程序中的抗辩禁止不利变更义务是指在行政立法、行政决策以及行政执法等活动中行政主体不得因拟作出的某种行政行为受到相对人的辩解、质证及反驳而最终作出一个对其更加不利的行政行为。关于这一概念的理解，可以从下述诸方面展开说明：
第一，抗辩禁止不利变更义务所针对的权利主体是行政相对人，即受行政主体拟作出的行政行为的不利影响，且荣辱与共、利益一致的主体。一般而言，对行政主体拟作出的某种具体行政行为进行抗辩的是单一的相对人，如甲对拟作出的行政处罚行为或行政许可行为的抗辩。然而，如果行政主体拟作出的某种行政行为，尤其是在行政立法、行政决策活动中涉及的相对人人数众多，但只有部分相对人提出抗辩的，行政主体最终正式作出的行政行为怎样对待所有的相对人呢？根据刑事诉讼中的上诉不加刑理论，刑事共同诉讼中一部分人上诉的，对未上诉的其他人也應适用上诉不加刑原则。意大利桑德罗·斯奇巴尼教授认为，在共同诉讼中，如果当事人辩护的理由是单一或相同的，那么他们就应该获得同等对待，即有的当事人上诉而有的当事人未上诉时，上诉人获得利益，未上诉人也应获得相应的利益。[1]无疑，上诉不加刑理论可以为行政程序中抗辩禁止不利变更问题的解决提供借鉴，即行政主体拟作出的某种行政行为涉及的相对人人数众多，但只有部分相对人提出抗辩的，如果最终正式作出的行政行为认定的事实与拟作出的行政行为认定的事实基本相同，则最终正式作出的行政行为既不得对提出抗辩的相对人更加不利，也不得对未提出抗辩的相对人更加不利。
第二，抗辩禁止不利变更义务所针对的客体是行政主体拟作出的行政行为。如在行政立法程序中拟作出的某种行政法规、行政规章；在行政决策程序中拟作出的某种行政决策以及在行政执法程序中拟作出的某种行政决定。对此，我们需要进一步说明的是：（1）如果行政主体只是为拟作出某种行政行为进行调查、取证以及研讨等，则还不存在对相对人的不利变更，譬如在行政执法程序中，行政主体要对相对人的某种违反行政法规范的行为予以定性，则应当以对案件事实的调查与取证为前提，而仅有调查与取证行为还无所谓导致加重处罚的问题，换言之，加重处罚的最终决定是建立在一个拟作出的处罚决定基础上，而不加重处罚就是在拟作出的某种处罚决定的基础上“不再选择一个新的处罚手段、不再改变处罚的幅度”。[2]（2）如果行政主体已作出了最终正式的行政行为，那也不存在行政程序中的抗辩禁止不利变更，因为行政程序中的抗辩权是指相对人针对行政主体拟作出的不利抽象行政行为或不利具体行政行为，依据其掌握的事实、理由及依据对行政主体进行辩解、质证或反驳，“旨在法律上消灭或减轻行政主体对其提出的不利影响的权利”。[3]我国《行政处罚法》也规定了行政抗辩权行使的时间为行政主体正式作出某种处罚决定之前，如第31条规定：“行政机关在作出处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”这里的“权利”应包括抗辩权，旨在抗衡行政主体拟作出的行政处罚决定，据此，如果相对人对行政主体最终作出的正式的行政行为不服欲提出抗辩，则只能在行政复议程序、行政诉讼程序等中进行；（3）行政主体不得不利变更拟作出的行政行为是基于拟作出的行政行为所依据的事实，即行政主体听取了相对人的抗辩后，如果最终正式作出的行政行为认定的事实与拟作出的行政行为认定的事实基本相同，则最终正式作出的行政行为不得对相对人更加不利，即使拟作出的行政行为存在适用法律不当或者程序违法等现象。
第三，抗辩禁止不利变更义务所涵盖的具体内容。对此，在行政程序领域鲜有学者虑及，但在刑事诉讼、行政复议以及行政诉讼等领域已有少数学者对“不利变更”进行了诠释，如学者柯永祥在探讨上诉不加刑原则问题时指出，上诉不加刑就是“禁止上诉审法院做出任何不利于被告人的变更处罚”，而且应包括量和质两个方面的内容，其中“量”体现在禁止对被告人的量刑幅度上进行不利变更；“质”体现在禁止在刑种、罪名或缓实刑等方面作出不利变更。[4]学者初瑞英在诠释“行政复议中的禁止不利变更”概念时指出，复议机关依法定职权审查复议申请时，在复议申请人所申请的范围内应避免对申请人两种不利情形的发生：一是必须避免加重复议申请人的负担；二是必须避免减损复议申请人既得的权益，即使复议机关发现原行政主体作出的行政行为存在违法或不当的现象。[5]学者涂怀艳在探讨行政诉讼中的禁止不利变更问题时指出，“不利”的具体含义体现在两个方面：一是负担的增加、扩大以及认可；二是受益的减少、限制、剥夺以及拒绝；“不利”的具体表现形式涉及“处罚幅度的增加、处罚种类的加重以及处罚的执行方式更为不利，资格的限制与剥夺，利益的减少、不利的增加等等”。[6]显然，这些学者的看法，对我们在行政程序领域界定抗辩禁止不利变更中的“不利变更”有着十分重要的启示与借鉴意义。以行政主体实施行政行为的内容对行政相对人是否有利为标准，可分为授益行政行为与不利行政行为。前者是指“行政主体为行政相对人设定权益或免除其义务行为”；后者是指“行政主体为行政相对人设定义务或剥夺、限制其权益的行政行为，又称负担性行政行为”。[7]据此，抗辩禁止不利变更中的“不利变更”相应的也就适用于行政主体在行政立法程序、行政决策程序以及行政执法程序等中最终作出的授益行政行为与负担性行政行为，前者的“不利变更”在“量”方面表现为授益数量的减少；在“质”方面表现为授益资格的剥夺、授益资格的不利变更等，如把所有权的许可改为使用权的许可。后者的“不利变更”在“量”方面表现为处罚幅度的增加；在“质”方面表现为处罚种类的加重等，如把警告改为行政拘留。
二、行政程序中抗辩禁止不利变更义务的重要价值
行政法律规范为什么要设定行政程序中的抗辩禁止不利变更义务，根本原因在于法治行政、民主行政以及人本行政等已逐渐成为时代的主流，而抗辩禁止不利变更义务是实现这种主流的必然要求，当然，抗辩禁止不利变更义务的价值是多维度的，但重要的价值应体现在下述三个方面。
第一，有助于行政相对人与行政主体之间实质平等地位的生成。公法法律关系依据其内容（实体权利义务或程序权利义务）可分为公法实体法律关系与公法程序法律关系，行政法律关系属于典型的公法法律关系，其亦可划分为行政实体法律关系与行政程序法律关系。在依实体法所确立的行政实体法律关系中，行政相对人在理论上也被认为是法律关系的主体，然而，鉴于行政管理过程中行政主体与行政相对人之间的权力与权利的力量对比反差显著，即行政主体的实体权力相当强大，而行政相对人的权利较为弱小，这样，在事实上双方的地位不能类似于私法中的民事合同法律关系主体处于完全平等的地位，不过，值得庆幸的是，行政程序法制度则将行政实体法中的权力主体（管理主体）转化为程序方面的义务主体，将行政实体法中的义务主体（相对人）转化为程序方面的权利主体。[8]现代程序的真谛是“通过排除各种偏见，不必要的影响和不着边际的连环关系的重荷，来营造一个平等对话、自主判断的场所”。[9]因此，为了实现程序正义，“必须对实体上处于弱势的公民给予反向弥补：即给予其程序上更多的特权，以弥补其在实体上所处的劣势，从而达到实质平等”。[10]同理，在行政法领域，作为现代程序之一的行政程序也应具有平衡行政相对人与行政主体之间地位的功能，这种功能的发挥表现在行政相对人享有更多的程序权利，而行政主体承担更多的程序义务，譬如我国《全面推进依法行政实施纲要》就规定了行政相对人较多的程序权利与行政主体较多的程序义务。毋庸置疑，行政主体与行政相对人在行政程序法律关系中内容发生了质的变化，即行政主体成为了程序义务主体，而行政相对人成为了程序权利主体，“使双方在实体法律关系中反映出来的权利义务分配方面的不平等得以恢复均衡”。[11]抗辩禁止不利变更义务是行政主体所承担的核心行政程序义务，它的切实履行能有效保障相对人抗辩权的行使，而“行政权力与相对人权利的平衡正是通过相对人享有抗辩权而实现的。‘抗辩’对行政正当理由进行论证，防止行政自由裁量中的恣意”。[12]因此，抗辩禁止不利变更义务有助于行政相对人与行政主体之间实质平等地位的生成。
第二，有助于尊重相对人程序抗辩权的行使与保障相对人相应的实体权益。现代正当法律程序要求公民与国家之间应平等相待，相互尊重各自的权利（力），而且通过构建公民的程序权利与国家的程序义务协调统一的法律机制来尊重公民的程序权利。具体到现代行政程序，行政相对人的程序权利的尊重也是经由行政主体履行相应的程序义务而方得以实现。当行政主体拟作出的某种行政行为将对相对人产生不利影响时，行政主体应听取相对人的抗辩，并应采纳合理的抗辩意见，只有这样，才能彰显相对人的主体性地位，相对人才能畅所欲言，充分行使抗辩权。相对人针对拟作出的某种行政行为进行抗辩的目的在于减轻、变更此种行政行为的不利影响或撤销此种行政行为，如果行政主体听取了相对人抗辩后，不仅不采纳合理的抗辩意见，而且还基于原有的事实依据作出一个更加不利的行政行为，那么必然会使一部分相对人对提出抗辩心存恐惧，甚至对一些确有错误或者违法的拟作出的行政行为也不敢提出抗辩，这必然在客观上影响和限制了相对人程序抗辩权的行使。因此，行政主体只有履行抗辩禁止不利变更义务才能实现对行政相对人抗辩权的尊重。需要说明的是，行政主体履行了抗辩禁止不利变更义务，也就意味着保障了相对人相应的实体权益。任何一种实体性权利都必须通过一定的程序而实现或获得保障，只有“当程序性人权与实体性人权相适应、相佐证、相协调时，人权才有完整的表现，也才有实现的可能”。[13]行政程序抗辩权作为一种重要的程序性权利理所当然能够保障其相应的实体性权利，因为行政程序抗辩权的启动是以行政主体拟作出的某种行政行为对行政相对人的实体权益有不利影响为前提，因此，抗辩禁止不利变更义务能有效推动相对人抗辩权的行使，从而使相对人的合法实体权益最终得到保障。
第三，有助于行政主体依法行政以使正式作出的行政行为趋向合法性与正当性。行政相对人一旦参与某种行政活动，如行政立法、行政决策以及行政执法等，则依照行政程序法的规定享有诸多的程序权利，这些程序权利有助于防范行政主体违法行政或不当行政，因为既然相对人参与了某一行政过程，相对人权利就可以在一定程度上介入行政主体权力的行使，“被公民权利充分渗透的行政权力将是使行政权力沿着法制轨道运行的内在保证”。[14]行政主体拟作出的某种行政行为所依据的理由，可展现为“合法性理由（事实材料、法律规范）和正当性理由（政策形势、公共利益、惯例公理等）”两种情形，但行政主体所展示的理由不一定具有合法性与正当性，而行政相对人針对行政主体的理由予以抗辩，则有可能促使行政主体依法行政或正当行政。[15]在现代行政程序领域，抗辩禁止不利变更义务能尊重相对人的抗辩权，因而有助于行政主体依法行政。
三、行政程序中抗辩禁止不利变更义务适用中的若干问题
第一，抗辩禁止不利变更义务的特殊情形。此处的特殊情形，即可以不适用抗辩禁止不利变更义务的情形。申言之，它是指对行政主体拟作出的某种行政行为既有相对人的抗辩又有利害关系人的抗辩，而且二者抗辩的利益诉求是相反的或对立的，那么最终针对相对人正式作出的行政行为可以不适用抗辩禁止不利变更义务。对此，行政法学界目前还有失明确的回应，但新修改的刑事诉讼法与新修改的行政诉讼法的规定可资借鉴，如新《刑事诉讼法》第226条对上诉不加刑作了特殊规定，即在原有的犯罪事实的基础上如果存在两个相反的利益诉求：被告人的上诉与人民检察院的抗诉或被告人的上诉与自诉人的上诉，则可以加重被告人的刑罚。新《行政诉讼法》第77条对作为原告的相对人也作了起诉不加重处罚的特殊规定，即相对人与利害关系人同为原告，且诉讼请求相反时，即使是基于原有的处罚事实，行政主体也可加重相对人的处罚。据此，在行政程序领域，如果利益诉求相反的相对人与利害关系人对行政主体拟作出的某种行政行为都进行了抗辩，为了贯彻宪法所倡导的平等精神，则行政主体最终正式作出的行政行为即使是以原有的事实为依据对行政相对人有更加不利的后果，也是合法、正当的。
第二，抗辩禁止不利变更中的抗辩与抗法的区分。在行政法治实践中，抗辩与抗法的关系常常容易混淆。行政主体往往认为，行政相对人理直气壮或得理不饶人、不配合行政主体的行为就是抗法；行政相对人自身也常以为过于激烈的言辞争辩有抗法的嫌疑，因而即使有理也怯于抗辩。因此，在理论上澄清两者的关系，至关重要。抗辩与抗法的关键区别在于两者所针对的对象与行为方式是否为法定的或正当的，前者所针对的对象是行政主体拟作出的某种行政行为的事实、理由及依据等，如在行政执法领域，《行政处罚法》第31条规定了行政相对人抗辩的对象。行为方式是相对人自身通过提供事实、理由及依据等来辩解、质证及反驳拟作出的某种行政行为的事实、理由及依据等；相反，后者所针对的对象则游离于拟作出的某种行政行为的事实依据、法律依据及理由等之外，行为方式则是相对人态度恶劣、扰乱办公秩序或无理纠缠、无理取闹甚至无法无天等。在行政执法领域，行政法学者关保英教授认为，抗辩与抗法的根本区别在于行政相对人能否从相对理性的角度对待行政主体的处罚，如果相对人在有事实、法律等根据的情况下对行政处罚提出异议，即使是十分激烈的异议，也只能谓之为抗辩，相反，“若行政相对人非理性地对待行政机关的处罚，甚至将自己置于法律和行政系统的对立面，就应当以抗法论处”。[16]我们认为，这一看法具有普适性，既可以适用于行政执法，也可以适用于行政立法、行政决策等所有的行政活动中。由于抗辩与抗法具有本质的区别，因此，两者所产生的法律后果也就迥异。如前所述，仅行政相对人（即没有利害关系人的情形）对行政主体拟作出的行政行为进行理性抗辩，行政主体最终所作出的行政行为如果是基于原有的事实，则不能对相对人更加不利。但如果相对人非理性地违法抗拒行政主体拟作出的行政行为，则行政主体应对其施加新的不利行为。如警告、罚款或行政拘留等。
第三，违反抗辩禁止不利变更义务的救济。不良行政行为中许多行为，表明上不违反法律的明文规定，但违背基本的正当性合理性。[17]在抗辩禁止不利变更义务的适用中，如果行政主体不履行、不当履行或违法履行抗辩禁止不利变更义务而无需承担任何的法律后果，则相对人的相关实体权益有可能遭到更大的损害，这样，面对行政主体拟作出的某种行政行为，相对人将怯于抗辩或放弃抗辩，从而将使所谓的法治行政、民主行政以及人本行政等成为幻影。行政程序的内在价值在于其自身具有相对人的参与、人道性以及对相对人尊严的尊重等优良品质，如果行政主体作出某种行政行为的过程中违反了这些优良品质，如违反了抗辩禁止不利变更义务（此义务体现了人道性以及对相对人尊严的尊重等优良品质），就必须承担相应的法律后果。有学者指出，在程序本位主义理念的引领下，程序自身应作为一种目的而存在：独立于实体而非实体的附庸，据此，“如果作决定者程序违法，不管其实体认定是否真实，都要承担法律责任”。[18]抗辩禁止不利变更义务作为一种重要的程序义务，如果遭到行政主体的违反，即使行政主体对相对人的实体认定是真实的，也应承担相应的法律责任。故而，构建一个科学、合理的违反抗辩禁止不利变更义务的救济制度具有相当的必要性与紧迫性。然而，反观我国现有的行政法律规范，对违反抗辩禁止不利变更义务救济的明确规定还处于空白之状。我国尚无统一的行政程序法典，行政主体程序违法的法律责任，主要规定在《行政复议法》《行政诉讼法》等中。而且，《行政复议法》《行政诉讼法》的规定还存在着诸多缺失：（1）没有明确规定违反抗辩禁止不利变更这一程序义务是否能获救济；（2）对于正式作出的行政立法或行政决策等抽象行政行为的违反抗辩禁止不利变更义务的救济没有规定；（3）行政主体违反程序义务的具体情形是多元的，如此，则相应的责任形式也应有所不同，而这两部法律的规定过于笼统。
因此，我国未来所制定的统一的行政程序法典中应对违反抗辩禁止不利变更义务的救济作出明确、科学合理的规定：（1）应明确规定违反抗辩禁止不利变更这一程序义务的可救济性；（2）应规定救济的范围，即无论是行政主体正式作出的抽象行政行为违反了抗辩禁止不利变更义务还是行政主体正式作出的具体行政行为违反了抗辩禁止不利变更义务都应予以相应的救济；（3）应规定救济的途径，即针对行政主体违反抗辩禁止不利变更义务的行为相对人可以寻求立法监督、行政复议监督、行政诉讼监督等救济途径；（4）应根据行政主体违反抗辩禁止不利变更义务的具体情形规定相应的救济方式，前面我们谈到抗辩禁止不利变更中的“不利变更”适用于行政主体最终作出的授益行政行为与负担性行政行为，前者表现为授益数量的減少、授益资格的剥夺、授益资格的不利变更等；后者表现为处罚幅度的增加、处罚种类的加重等。据此，违反抗辩禁止不利变更义务的救济方式主要包括两种情形：一是有关监督机关撤销原所作出的授益行政行为，并责令行政主体重新作出一个新的授益行政行为以使减少的授益数量、剥夺的授益资格以及不利变更的授益资格等恢复到抗辩前的状态；二是有关监督机关撤销原所作出的负担性行政行为，并责令行政主体重新作出一个新的负担性行政行为以使增加的处罚幅度、加重的处罚种类等恢复到抗辩前的状态。
参考文献：
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[16]关保英.申辩不加重处罚论析[J].政治与法律，2010（10）：77.
[17] 胡峻. 不良行政行为的司法监督[J]. 理论探索，2015（3）：111.
[18]王万华.行政程序法研究[M].北京：中国法制出版社，2000：244.
责任编辑：杨 炼
作者：龚向田
关于印发《***县千亿斤粮食工程设计
变更程序》的通知
各参建单位：
为加强千亿斤粮食工程建设管理，严格基本建设管理程序、规范设计变更行为，依据《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划田间工程及农技服务体系建设项目管理暂行办法》、《***省实施全国新增千亿斤粮食生产能力规划田间工程及农技服务体系项目竣工验收办法》，以及《水利工程设计变更管理暂行办法》等规定，***县千亿斤粮食办公室制定了《***县千亿斤粮食工程设计变更程序》，现予印发，请遵照执行。执行过程中发现问题请及时反馈我办公室。
附件：***县千亿斤粮食工程设计变更程序
***县实施国家新增千亿斤
粮食工程领导小组办公室
***年**月**日
1 附件：
***县千亿斤粮食工程设计变更程序
1 设计变更前期工作
1.1 根据建设过程中出现的问题，施工单位、监理单位及项目法人单位可以提出变更设计建议。项目法人应当对变更设计建议及理由进行评估，并组织原勘察设计单位、施工单位、监理单位及有关专家对变更设计建议进行技术、经济论证。
1.2 经论证，认定为设计变更，应由提出变更建议的单位出具设计变更申请报告，后附设计变更申请，详细阐述变更的理由，并附相关支撑设计变更的材料，如现场的影像资料，测量数据、现场研究记录等材料。对于建设地点变更、工程布局变更、效益面积的变更，应附所在村、所在镇两级政府部门的情况说明，阐述原因、理由及建议，村、镇名称、签章及村民签字意见，并带有“情况属实”、“同意”“等字样。
本部分资料的采集与整理，由施工单位负责办理;项目法人负责协调。
施工单位在采集整理过程中，要注意各项资料时间节点的先后次序。
1 1.3 由项目法人单位组织参建单位立会研究，并形成设计变更会议纪要，并附参会人员签字，会议影像资料。并确认是重大设计变更，还是一般设计变更。
1.4 由设计单位出据设计修改通知单，交监理单位后，指令施工单位对变更部分暂停施工。 2 设计变更文件的编制工作
2.1 工程勘察、设计文件的变更，应委托原勘察、设计单位进行。经原勘察、设计单位书面同意，项目法人也可以委托其他具有相应资质的勘察、设计单位进行修改。修改单位对修改的勘察、设计文件承担相应责任。
2.2 重大设计变更文件编制的设计深度应当按施工图设计阶段的设计深度进行编制，并满足实施方案规定的技术标准的要求。重大设计变更报告主要内容应包括：
(一)工程概况，设计变更发生的缘由，设计变更的依据，设计变更的项目和内容，设计变更方案及技术经济比较，设计变更对工程规模、工程安全、工期、生态环境、工程投资和效益等方面的影响分析，与设计变更相关的基础及试验资料，项目原批复文件。
2
(二)设计变更的勘察设计图纸及原设计相应图纸。
(三)工程量、投资变化对照清单和分项概算文件。
2.2条内容的编制，勘察设计单位可根据具体项目、变更的内容将不相关的内容去掉。
2.3 一般设计变更文件的编制内容，项目法人可参照2.2条内容研究确定。
2.4 项目法人应当委托设计单位编制设计变更申请审批表，并附支撑设计变更审批表的相关材料，如单价依据等。 2.5 工程变更单价的确定
工程变更单价按《建筑工程施工合同》通用条款执行。即： (1)合同中已有适用于变更工程的单价，按合同已有的单价变更合同价款;
(2)合同中只有类似于变更工程的单价，可以参照类似单价变更合同介款;
(3)合同中没有适用或类似于变更工程的单价，由承包人提出适当的变更单价，经发包人、承包人协商后，监理单位确认后执行。
2.6 建设应当督促施工单位、设计单位及时完成变更材料的编制、整理、交付、归档工作，防止因变更时长，导致工期延误，产生合同争议。
3设计变更的审查及审批
3 3.1 设计变更文件编制完成后，项目法人应组织监理单位、施工单位对变更文件进行审核审查，确认无误后，由项目法人编制设计变更请示，报相应部门审批。
3.2 重大设计变更，报原审批单位审批;一般设计变更，由项目法人的主管部门进行审批。 4设计变更文件的执行
4.1设计变更文件审批后，项目法人应当将变更文件签发给监理单位组织实施。
4.2监理单位收到变更文件后，签发给施工单位，并发布变更项目的复工指令，进行后续施工。
4
变更管理程序
1.0 目的PURPOSE
本系统管理原则旨在规范江苏某公司变更控制的整体过程，加强与产品质量和SHE 有关的变更管理，包括
变更的发起、评估、批准、实施及关闭，以满足质量管理体系ISO9001 及SHE 管理体系ISO14001，
OHSAS18001 要求。任何与产品质量相关变更都必须经过质量部门的批准，任何与SHE 相关变更都必须经过SHE 部门的批准。 2.0 适用范围SCOPE
2.1 本程序适用于----所有计划内可能影响产品质量、SHE 的设施设备变更，工艺变更，分析方法变更，
计算机软件或者控制程序的变更以及关键岗位人员的变更等。计划外的变更均应作为偏差，按照SOP-QA-009 “偏差管理”的要求进行管理。 2.2 本程序不适用于以下内容： • 新产品和新工艺的引进。 • 组织机构的变化。 • 一些计划的变化。
• 等同替换：如相同功能部件的更换;仪器、设备原厂原型号备件的更换;以及一些软件版本的更新。 • 程序变更; • 文件模板变更;
• 不会引起歧义的打印错误的变化;
2.3 质量标准变更申请(SCR)：按质量标准管理相关流程执行，参见FOR-QA-065“质量标准变更申请表”。 3.0 定义DEFINITIONS
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变更：指已投产产品任何针对工艺中所涉及的化学品、技术、设备和操作规程的影响工艺的改变(同类替
换除外)以及可能对SHE 产生影响的改变，包括但不仅限于以下变更：工艺路线、物料、配方、设施设备、 程序等。
临时性变更：指在某一段时间内实施，实施结束后根据实施效果评价决定恢复到原状态或转为永久状态的
变更，一般不超过6 个月，如需要延长，则必须提供原因分析并得到变更委员会的批准，延长时间以6 个月为 限，否则申请永久变更;
永久性变更：指在较长时间内实施，除非经下一次变更，否则不会恢复到原状态的变更。
关键变更：对产品的特征、规格、质量及纯度或者对SHE 有直接或潜在影响的变更。
一般变更：对产品的特征、规格、质量及纯度或者对SHE 影响不大或影响已经明确的变更。通过设备测
试来确认相应功能并记录变更结果的工程操作规范。 4.0 职责RESPONSIBILITIES 角色 Role 责任 Responsibilities 变更申请部门
所有员工有责任确保属于变更适用范围的变更被申请，申请部门必须提供详细的
变更方案及变更依据。对于重大变更应提供可行性报告。
负责确认变更将涉及到的部门，并在变更审批表中注明。
负责指定一位本部门的变更负责人，以便协调并组织实施。
变更完成后，申请部门变更负责人填写变更执行报告，只有经QA 对完成的变更
批准之后，才能认为变更已经完成并允许执行。
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变更发起人/负责人
由变更申请部门指定变更发起人。
支持数据收集
负责已批准的变更的实施与协调，掌握进度，保证在所要求的时间内完成。若未
能如期实施变更，则须以书面形式报告QA，并再次确认完成日期。
支持变更追溯 变更涉及的相关部门
各部门有责任为变更申请部门提供支持文件;在变更讨论时充分考虑变更的影响
因素，对变更方案提出建议或意见。积极配合、支持变更的实施。 变更评审委员会
是变更的专业评审组织，负责评价变更内容，确认变更的影响因素，确保各项变
更符合相关规范要求，符合公司政策要求。该委员会由以下部门主管或其授权人员组
成，负责参与变更评估，对安全、环境有影响的变更(如设备、工艺、厂房等)须报安
全环保部进行评估。如果必要，增加经贸等部门：
质量保证部
生产部门
物流部
工程部(设备动力部)
技术部
SHE
其他
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保证变更的影响评估、支持数据能充分减少风险。评估潜在影响时主要关注以下
方面：工艺安全的影响、SHE 的影响、产品方面的影响、验证要求、稳定性要求、法
规方面的影响、客户/供应商方面的影响等。
总经理作为变更委员会的负责人，负责批准变更。 QA
保证变更有合适的程序来控制。
支持变更的发起、审阅、批准、通知、数据追踪、性能监控协助等。
负责组织“变更评审委员会”会议，讨论变更申请，变更的内容及变更的支持依据。
负责变更文件的归档。 5.0 程序PROCEDURE 5.1 变更管理的基本原则
任何对生产工艺，设备，自动化系统或设施的计划变更必须经过评估，以确定对产品质量和SHE 的影响。
变更在实施之前必须由变更评审委员会评审通过并报公司管理层审阅和批准。
所有变更申请必须进行记录，追踪和受控直至结束。应当以连续的编号系统来保证每一个变更申请都有唯 一和明确的代号。
变更申请文件必须明确定义变更内容，支持原理及技术理由，必须记录所有审阅及批准人的意见(如需要 的测试，测试的批数量等)
每个变更申请需考虑对相关的变更控制系统的潜在影响，如分析方法，自动化系统，取样测试，SOPs, 复
测期，合同商管理，过程控制，标签等并做好相应的管理和记录(通过相应系统)。
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对于已经批准的变更申请的补充变更或修改只限于不影响最初变更申请意图的细微的更改，不会增加其他
的质量或法规影响，否则必须终止本次变更重新作为一个新的变更进行。
如果变更申请在执行过程中因故不能达到既定目标，或不能达到支持变更的验证接受标准，则该变更申请
必须停止。必要时需重新启动变更流程对此进行评估。
在执行变更申请时，所有受影响的程序，制造文件，自动化系统文件等必须在变更开始执行前经过相应更
新和批准，相关人员接受必须的培训。 5.2 识别变更
5.2.1 本程序定义的变更包括以下内容的“变化”，当部门生产、经营过程中产生以下变更时，必须按照本程序
发起变更申请、评价和批准后，方可实施。 5.2.2 工艺变更
• 关键原辅料、包材的供应商改变，在双方质量协议或相关文件中规定如何实施变更要求;
• 现有生产工艺的改变，如改变原辅材料，已投产产品的批量, 生产中加入物料的次序, 增加或减少生产步骤， 关键工艺参数或数据变化等;
• 增加或更换产品生产前的清洁方法改变; • 产品包装材料型质发生变化、包装规格的变更; • 投料量超出验证范围的变更; • 废水、废气和固废处理工艺变化。 5.2.3 设备设施变更：
• 相关的厂房设施、公用设施、生产设备增加、拆除、退役和材质或布局的改变(移动设备除外);
• 关键设备供应商的变更;
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• 在受压管道上增加阀门或者旁路;
• 为工艺系统增加临时管道或改变管道支架或管架的载荷; • 通过改变工程或设备形式等改变工艺控制(如改变现有的连锁); • 安全附件变更，如改变安全阀的设定压力;
• 生产工艺流程中工程耗材的改变(如反应釜垫圈和密封型材、规格的改变，不包括同材质更换);
• 关键设备维护方法或维护周期的变更，特别是减少维护内容或延长维护周期。 • 公用工程的改变;
• 保安系统的改变，如监控系统。 5.2.4 质量标准或分析方法变更：
• 原料、中间控制、产品规格的变更或分析方法的变更。 5.2.5 计算机或者控制程序的变更： • DCS 控制程序或参数的变更;
• 影响产品质量或者SHE 的计算机软件的变更等。 5.2.6 关键岗位人员变更
• 关键岗位是指那些对产品生产工艺控制、安全、质量等有重大影响的人员，如生产工段长以上管理人员、
DCS 控制人员、关键岗位主操、成品分析人员、安全员等。 5.3 变更申请
5.3.1 变更的申请由变更所在部门发起，如果属公共区域的变更，变更申请由变更实施部门填写，变更发起人
填写“变更审批表”变更内容部分(第1 部分)，交部门主管。任何变更必须要由变更发起人和相应功能部门主管
来初步评估是否有质量、技术、资产、安全环境、法规遵循影响，必要时需提交评估报告。若变更发起人不能
做出评估判断，变更评审委员会要帮助做出判断。
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如果变更内容较多，可以通过添加附件形式来描述。
如果是由客户提议发起的变更，由变更所在部门负责填写变更申请。
5.3.2 变更内容应清晰、完整，变更理由应充分，如果不能通过简短的文字描述清楚时，应增加必要的试验或
者监测测量数据，以便于变更评审委员会评价，如工艺变更的小试研究报告，SHE 变更的监测测量数据，分 析方法的验证报告等。
5.3.3 变更发起人将填写好的变更申请表，交QA，QA 对变更申请表进行编号，编号方法为：
GCRYY-XXX 其中：GCR: 为变更申请编号; YY: 年份;XXX: 一年中发生变更的连续编号。其中，
质量标准变更和关键岗位人员变更编号方法类同，分别为SCRYY-XXX、PCRYY-XXX。 5.4 变更评审
5.4.1 QA 组织变更评审委员会相关部门人员开展评审，必要时召开评审会，评审内容包括对产品质量的影响
包括潜在的影响，SHE 的影响以及其它影响等;变更效果评价阶段及评价方式;确定作为临时性变更或者是 永久性变更;变更告知范围等。
5.4.2 对变更影响或潜在影响的评价，通过评价为变更提供技术基础，变更评价应形成记录或会议纪要，对那
些项目多，内容复杂的变更，必要时应组织开展HAZOP; a) 质量影响：
是否会引起主成分含量的变化;
是否会引起产品杂质数量或限度的变化，包括是否可能出现现行方法无法检测的杂质等，必要时应考察现 行分析方法的适应性;
是否会引起产品性状变化，包括颜色，流动性，以及可能存在的晶形变化等;
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b) SHE 影响：
危险源变化、环境因素变化或者增加情况;
是否会引起消防设施设备或者应急处置装置的变化;
是否会引起安全设施设备，如安全附件的泄压面积和设定压力变化;
是否需要增加劳动防护用品;
是否会引起三废性质或量的变化，是否会产生新的特征因子，是否需要增加预处理装置等;
设备容积、设备材质以及管道连接等是否适应变更后的要求等;
是否增加或改变危险化学品;
压力容器等级改变;
危险区域划分改变;
其他引起SHE 变化或潜在SHE 风险的情况。 c) 程序和图纸变化：
变更是否会引起程序的变化;
变更是否会引起工艺、消防、安全图纸的变化，如P&ID 图，平面布置图，电气仪表图，防爆分区图等;
MSDS。 d)法律法规
变更是否会引起适用的法律法规发生变化等。 e)培训要求
变更需要的培训支持等。
5.4.3 根据评价结果，变更引起的改变应在变更实施前完成，并附在变更申请表后或保存在可追溯的地方，作
为本次变更的支持性文件，如实验报告，风险评估报告，P&ID 图，平面布置图，变更的设备清单，预防性维
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修计划，程序，培训记录，法律法规等等。 5.5 变更批准
5.5.1 同意变更：经变更评审委员会完成必要的评估，给出评审意见，并制定相应措施后，变更交公司总经理 批准。
5.5.2 对影响产品质量或者EHS 的变更，应提前通知客户，必要时邀请客户有关人员参入变更评审，并经客 户批准。
5.5.3 变更拒绝和取消
当出现下列几种情况时，该变更为被拒绝变更：
变更支持性数据/文件不足，无法有效评价变更风险时;
评价认为变更存在较大质量、安全风险或者风险暂无有效控制手段时;
客户认为变更对其下游产品生产会产生或者可能会产生负面影响的;
变更批准人认为的其他原因不同意实施的。
被拒绝的变更由QA 变更管理员在变更申请表上写明拒绝的理，然后归档。 批准后又无需采取任何变更实施行动的变更为变更取消，变更发起人或变更项目负责人提供书面原因说
明，取消的原因和不实施变更的影响须经相关部门评估并记录，然后由QA 变更管理员直接关闭该取消的变更。 取消的变更文件在QA 归档。 5.6 变更通知
变更经总经理批准同意/不同意实施后，QA 负责填写《变更通知单》，将变更内容及批准意见告知相关部
门，相关部门包括变更申请部门、参入实施变更部门，如维修部门、安全部门、动力部门等; 5.7 变更实施
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经批准的变更方案或计划，由变更实施部门负责实施，在变更实施前，应进行必要的培训，使参与变更操
作的人员能够获得变更信息，或者掌握新的操作方法;
在实施的过程中，应按照策划的进度监控变更的实施效果，如果发现实施偏离了策划的安排，应立即报告
变更评审委员会，及时采取对策，必要时，暂停变更的继续实施。
在变更实施过程中不得对已经评价过的变更方案或计划进行再变更，除非证明该方案无法实施并得到重新 评价。
变更部门应记录变更实施的结果和效果，作为变更的支持性文件。 5.8 变更关闭
变更完成，QA 变更协调人收集相关变更记录和支持性文件，评价记录，关闭变更，对变更文件进行归档， 并完成数据库信息录入。
资料收集包括但不仅限于：变更申请表、变更前相关资料、评价/评估资料、变更批准资料、变更完成的
确认资料、变更后的相关资料等。 5.9 紧急情况下的变更
紧急情况下，如发生泄漏、事故时的应急处置过程中，可能会发生一些变更却没有时间来进行相关评价或
者得到客户的事先认可，这时现场负责人可以得到授权，优先进行应急处置，应急处置完毕，应恢复到变更发
生前的状态;如果变更需要作为永久性变更保留或者保留一段时间，必须按照变更程序重新办理审批手续。__
6.0 参考文件REFERENCE FOR-QA-039 变更申请表
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FOR-QA-042 变更通知单
FOR-QA-065 质量标准变更申请表
FOR-QA-050 关键岗位人员变更申请表
FCT-QA-001 变更控制流程图 7.0 附录APPENDICES
附录Appendix A – 版本历史Version History
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二OO九年七月十八日印
《企业住所变更流程图及相关内容》 企业住所变更流程图及相关内容
新住所工商(分)所办理迁入手续(不同登记机关)
↓
旧住所工商(分)所办理迁出手续(不同登记机关)
↓
企业档案迁出(不同登记机关)
↓
领取公司变更登记申请书
↓
工商(分)局受理、发照
↓
组织机构代码证
↓
国税税务登记证
↓
地税税务登记证
一、新住所工商(分)所办理迁入手续
1、企业营业执照副本及其复印件;
2、备案公章;
3、公司迁移、备案、遗失执照事项申请表。
二、旧住所工商(分)所办理迁出手续
1、企业营业执照副本及其复印件;
2、备案公章;
3、公司迁移、备案、遗失执照事项申请表。
三、企业档案迁出
四、领取企业变更申请书(企业营业执照发证机关)
五、工商受理、发照(企业营业执照发证机关)
1、企业变更登记申请书(加盖公司公章);
2、指定代表或者共同委托代理人的证明(加盖公司公章);
3、新住所的使用证明、住所使用证明;
4、企业营业执照正、副本;
5、公司章程修正案(盖上公司公章);
6、公司迁移、备案、遗失执照事项申请表。受理后20个工作日发照。
六、质监局(代码证)受理、换照
1、旧公司组织机构代码证正、副本;
2、营业执照副本(复印件加盖公司公章、带上原件核对);
3、代理人身份证(复印件加盖公司公章、带上原件核对);
4、公司法定代表人身份证(复印件加盖公章、带上原件核对);
5、组织机构代码证申请书(加盖公司公章)。受理后5个工作日发照。
七、国、地税局受理、换照
1、旧国、地税税务证正、副本;
2、国、地税税务变更申请表(加盖公司公章);
3、营业执照副本(复印件加盖公司公章、带上原件核对);
4、组织机构代码证副本(复印件加盖公章、带上原件核对);
5、新住所使用证明;
6、公司全体股东身份证(复印件加盖公章);
7、本全套会计报表，会计凭证及税局要求提供的材料。。(如果是我们公司做帐，这些由我们公司处理)
受理后5个工作日领取。
1、提议阶段
先由要求变更劳动合同的一方向对方提出变更建议，说明变更劳动合同的理由及修改内容。
提出请求的当事人也可以是管理者，也可以是劳动者。
不管是哪一方当事人提出变更合同的请求，都要就合同变更的理由、内容、条款和条件等做出说明，并给对方当事人一个答复的期限。
2、协议阶段
如果一方同意接受另一方提出的变更建议，双方就可以签订新的协议。
如果变更建议不能或不能全部被对方接受，双方需继续协商，直到意见一致，或维持或变更原劳动合同的相应条款。
3、签订阶段
在协商一致的基础上，双方在变更后的劳动合同文本上签字、盖章。 《变更劳动合同协议书》一式两份，送劳动行政部门鉴证后，由双方各持一份。
劳动合同变更协议样本、劳动合同变更协议范本
甲、乙双方遵循合法、公平、平等自愿、协商一致、诚实信用原则，同意对本合同作以下变更：
1、
2、
3、
甲方：(盖章) 法定代表人： 乙方：(签名) 年 月 日
1、目的：为从源头控制和削减在一定条件下产生的变更对环境和职业健康安全的有害影响，对各类变更情况采取相应有效的控制措施，确保变更过程符合EHS管理体系要求，本程序规定了变更的调查、策划、安全卫生环境预评估、批准、实施控制、验证、文件建立和完善、人员的培训等控制程序和方法。
2、适用范围：本程序适用于EHS管理体系运行过程中对变更的管理。包括：新扩改基建、工程变更等改善活动、新增保护用具、新增安全设施、新作业环境、作业场所、新人员、体系、新设备设施、新工艺、新材料、新产品、设备/用途更改等，导入时的环保和职业健康安全要求。
3、定义：
3.1新扩改基建：指用于生产、储存、生活、办公等，新增加建筑，或对原有建筑扩建、改造结构或规模的项目。
3.2工程变更等改善活动：指产品设计、生产工艺、材料的变更，有可能产生新的环境影响、危险源、且影响较大的生产活动。
3.3新设备设施：指新增机械或设备、消耗一定能资源，产生一定废物、带来一定的作业风险，或需定期维护点检、更换零部件、追加安全防护的机器。
3.4新材料：指新增原材料，包装材料中可能含有新的化学成分，并具有一定职业危害的材料。
3.5新产品：指新产品生产出荷过程中，需要增加新材料、新设备、新技术、新作业环境、作业场所、作业人员、作业操作规程、体系管理或包装材料等。
3.6设备更改：是指对设备、工具等进行改造，例:生产线设备改造、手动工具等改造。
3.7用途更改：是指由一般用途该做特殊用途，例：储藏室改为易燃化学品库或油库等。
4、职责：
4.1安全卫生环境室
4.1.1负责协助各部门对变更过程环境和职业健康安全的调查、策划、安全卫生环境预评估、批准、实施控制、验证、文件建立和完善、人员的培训、日常点检管理等。
4.1.2负责办理新改扩建项目的申报手续。
4.1.3负责EHS管理体系变更时的文件建立及修订，并将变更内容传达到各部门人员。
4.1.4负责法律、法规、标准变更时的及时更新，并将最新法规、标准传达到各部门人员。
4.1.5组织对应急计划变更的沟通、检讨变更的内，协助各部门将应急修订内容传达与员工。
4.2设备技术部
4.2.1由安卫室协助对新扩改建筑中环境、职业健康安全风险的控制、办理竣工验收、三同时验收、消防验收等工作;
4.2.2负责对作业场所合理布局，选择低能、高效、安全、噪音低、与人作业相适宜的设备设施，控制作业场所职业危害因素，改善作业环境，追加设备安全防护装置;
4.2.3负责新增设备、设施的采购、安装、调试、验收，设备、设施的定期保养，异常维修中遵守环境职业健康安全管理体系要求。
4.2.4负责设备更改前后的危险源识别及风险评价，降低设备更改带来的职业健康安全危害。
4.3生产管理室
4.3.1负责要求提供新材料的供应商填写《环境职业健康安全调查表》，获取新材料的信息、MSDS、运行时相关数据等资料。(如:新材料的成分是否含有职业危害因素、环境负荷物质,作业时需要注意的安全事项等)
4.3.2负责设计变更的实施。
4.4技术部
4.4.1负责对工程变更需要的产品设计、生产工艺、材料等调查，控制环境负荷物质、职业危害因素;
4.4.2负责设计变更的接收，并及时传达设计变更的内容;
4.4.3负责顾客要求的变更时是否会产生新的危险源作管理及控制。
4.5总务课
4.5.1负责人员组织机构及其职责的变更;
4.5.2负责组织对新进人员、调岗人员的环境职业健康安全培训、三级安全教育;
4.5.3负责新进人员、调岗人员职责的确定、更正及传达、并修订相关文件。
4.6制造部等相关部门
4.6.1负责设备、工具等用途更改前后的危险源辨识及风险评价，控制由于设备、工具等用途变更带来的职业健康安全危害;
4.6.2配合上述部门进行变更需求，并在生产过程中遵守、执行环境职业健康安全方面的要求，从源头控制职业健康安全风险。
5、内容：
5.1任何变更均应加以识别、评审、实施、验证、确认和控制，并在实施前得到批准;公司依据对健康、安全、环境造成影响的因素，确定变更范围。变更管理的分类：工作场所、作业环境的变更;工艺流程、材料的变更;EHS管理体系的变更;法律、法规、标准的变更;人员组织机构及其职责变更;设施(设备)、工具的变更; 应急计划的变更等。
5.2 变更的级别划分：变更管理可分为重大变更、一般变更、小变更管理。
5.2.1重大变更指对公司EHS表现有重大影响的变更,变更前的潜在危险可能会造成重大经济损失或可能造成人员伤亡事故的变更。
5.2.2一般变更指工作程序、设备、人员、承包商的改变，也包括HSE管理体系风险评价过程中和管理体系各要素运行过程中的局部调整变更。
5.2.3小变更指作业场所在不改变风险评价结果的前提下，进行的暂时性变更以及本程序范围内个别条款的变更。
5.3新改扩建项目管理
5.3.1 新、扩、改建项目必须策划，进行危险源辨识和风险评价，采取改善措施。
"
5.3.2 新、扩、改建项目应进行安全卫生环境预评价，有以下三种情况：
a) 建设项目对职业健康安全可能造成重大影响的，应当编制安全卫生预评价报告书;
b) 建设项目对职业健康安全可能造成轻度影响的，应当编制安全卫生报告表;
c) 职业健康安全影响很小，不需要进行安全卫生预评价的，应当依据《危险源辨识和风险评价作业指导书》进行位危险源登记和风险评价。"
5.3.3 安全卫生预评价报告书格式参照《建设项目(工程)劳动安全卫生预评价管理办法》。委托有资格的安全卫生评价单位进行编写。
5.3.4 安全卫生报告表格式参照市安监局的规定，由项目负责人填写，安卫室审核，总经理或管理者代表批准。
5.3.5 危险源登记和风险评价按《环境因素危险源管理程序》执行。
5.3.6 新、扩、改建项目需要配套建设的安全卫生环保设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用，即执行“三同时”制度。依据《建设项目(工程)劳动安全卫生监察规定》《建设项目环境保护设施竣工验收管理规定》执行.
5.3.7 项目试运行期间，项目负责人应对作业环境安全卫生环境的影响进行评估或监测。
5.3.8 项目竣工验收后，工作场所应进行安全卫生环保设施的“三同时”验收、消防验收、防雷设施的验收等。
5.3.9 项目经危险源辨识和风险评价后需要采取整改的，由项目负责人编制相关“整改方案”，交由总经理或管理者代表批准后实施，实施前需进行风险评价，完成后再次进行危险源辨识和风险评价。
5.4工程变更管理
5.4.1品质管理课负责对工程变更需增加原材料、化学品及制造工艺的调查，在选用新材料、化学品要考虑到对环境职业健康负荷小的材料，进行环境因素、危险源辨识和风险评价，把登记结果报安卫室审核，以《新产品/新材料导入安全卫生环境联络单》形式联络安卫室;对原有工程变更时，以《工程更改申请书》形式交安卫室确认;执行《工程更改控制程序》。
5.4.2安全卫生环境室接到联络单后，评价是否有新的环境因素、危险源(必要时采取相应的措施)，如需要时向环保局、安全生产监督局联络，如需环境职业危害因素申报时，由安全卫生环境室如实申报;取得相应批复后，按批复要求落实安全卫生环境措施。
5.5新设备、新工具、新材料导入管理：
5.5.1设备技术部在采购新设备前，要对安全、能耗、排污、职业危害、报废回收性等进行评价，填写《设备选型调查表》，联络安全卫生环境室确认，选择经济环保、安全、职业危害小的机型、工具，使用前填写《新设备导入安全点检表》。执行《设备、工装和过程有效性管理程序》。
5.5.2生产管理室在新材料购买前，要考虑产品的环保性质、职业危害，供应商的安全卫生环境绩效，以《新产品/新材料导入安全卫生环境联络单》形式联络安全卫生环境室，由安全卫生环境室评价。
5.5.3安全卫生环境室接到联络单后，同本程序5.4.2条款。
5.6新产品导入管理：
5.6.1品质管理课在对新产品开发时，应考虑到减少边角料、减少不良以节约能资源消耗、控制职业危害，进行环境因素、危险源辨识和风险评价，把登记结果报安卫室审核。要在试生产评价合格后，再安排量产。对于产生的废料，要考虑到回收利用，以减少能资源消耗和工业减废，执行《产品实现策划控制程序》。职业危害进行风险控制，执行《环境健康安全违章、纠正及预防管理程序》。
5.6.2品质管理课在新产品生产所需要工程变更和新设备、新材料，由设备技术部、生产管理室负责。相应的管理同本程序5.4条款和5.5条款;
5.7EHS管理体系变更的管理
5.7.1公司承诺、方针和目标的变更，由安卫室提出,由总经理批准，安卫室发布实施;
5.7.2EHS管理体系文件的一般变更和小变更由提出单位填写《工作联络单》，交安卫室，变更文件的批准，按《文件控制程序》执行。
5.7.3EHS活动计划(包括专项审核计划、全要素审核计划和管理评审计划)的变更，由安卫室提出，经总经理或管理者代表审批后实施。
5.7.4当提议的变更可能导致公司机构或EHS管理体系的
一、二级文件变更时即视为重大变更，部门主管应将其通知安卫室并上报总经理或管理者代表，经管理评审后由最高管理者批准实施变更。
5.7.5各部门负责分管业务活动范围内各类变更的控制管理，变更管理的内容要在所涉及到的要素中体现。
5.8法律、法规变更
5.8.1当与EHS管理有关的现行法律、法规和标准被修订，或上级颁布了新的有关法律、法规和标准时，安卫室及相关部门应对其进行研究，如有需要，应对EHS管理体系做出相应的变更，以使EHS管理体系适应其要求。
5.8.2法律、法规和标准变更后的评审、确认和更新的工作程序按《环境健康安全法律及相关要求程序》执行。
5.9变更的控制与管理要求
5.9.1在生产经营和体系运行过程中，如果出现本程序5.1条款内的变更，应对变更及其所能引起EHS方面的新风险及危险源进行有效控制和管理。
5.9.2变更前应对变更可能出现的风险进行如下管理:
5.9.2.1对变更所能引起的环境因素、危险源及风险,按《环境因素危险源管理程序》要求进行重新评价;
5.9.2.2变更应采取必要的风险削减措施并形成文件;
5.9.2.3变更实施后，实施部门应及时通知可能影响到的相关部门、人员，并对相应人员进行培训。
5.9.3作业环境的变更，要对作业环境进行危险源辨识和风险评价，必要时对作业环境进行监测，无风险的情况下，有总经理或管理者代表批准变更使用。参见《设备、工装和过程有效性管理程序》。
5.9.4人员组织机构及其职责的变更。
5.9.4.1组织机构及其职责的变更，按《岗位说明书》执行，按《人力资源管理程序》实施培训教育。
5.9.5变更过程中的文件管理具体按《文件控制程序》执行。
5.9.6应急预案的变更,应由预案起案部门按《环境健康安全应急准备与响应程序》提出变更意见，填写《工作联络单》，按原预案报批程序上报有关部门和领导审批，同时对变更后的预案重新配备必要的资源,并按《环境健康安全应急准备与响应程序》要求，必要时增加一次演习。
5.10设备、用途更改的管理
5.10.1部门进行设备、用途更改策划时，要考虑更改带来的危险源及重大风险，要对风险进行控制，确保更改前后不会带来职业健康安全危害。
5.10.2部门进行设备、用途更改策划时，要联络安卫室、设备课，并与安卫室、设备课一同对更改进行危险源辨识及风险评价，执行《环境因素危险源管理程序》，实施结果，报总经理批准。
5.10.3生产线设备、手动工具等改造由设备技术部负责实施或委外实施，实施前后要对存在的重大风险加以控制，改造后，要向作业人员调查操作的适宜性及进行使用方法的教育、作业指导书的修订。
5.10.4储藏室等备用区域改用化学品仓库或油库前，要对使用条件的符合性、合法性进行识别评价，追加通风、防爆等设施，必要时，要进行安全现状评价、消防验收、防雷验收等工作。
5.11其他变更管理，以变更前后变化的大小判定是否需进行危险源辨识和风险评价，进行策划、实施、批准。
5.12变更的全过程要留有记录并归档保存，记录的管理执行《记录控制程序》。
6、相关文件：
6.1《建设项目(工程)劳动安全卫生预评价管理办法》
6.2《建设项目(工程)劳动安全卫生监察规定》
6.3《建设项目环境保护设施竣工验收管理规定》
6.4《建设项目竣工环境保护验收管理办法》
6.5《环境因素危险源管理程序》
6.6《环境健康安全法律及相关要求程序》
6.7《环境健康安全违章、纠正及预防管理程序》
6.8《工程更改控制程序》
6.9《设备、工装和过程有效性管理程序》
6.10《产品实现策划控制程序》
6.11《人力资源管理程序》
6.12《文件控制程序》
6.13《记录控制程序》
6.14《危险源辨识和风险评价作业指导书》
6.15《岗位说明书》
7、相关记录：
7.1《安全卫生预评价报告书》
7.2《安全卫生报告表》
7.3《环境职业健康安全调查表》
7.4《新设备导入安全点检表》
7.5《新产品/新材料安全卫生环境联络单》
7.6《危险源登记表》
7.7《重大风险清单》
7.8《工作联络单》
7.9《工程更改申请书》
7.10《人机工程与人的因素评价表》
第一步：申请人持相关材料向市政务服务中心工商局窗口提出申请，经受理审查员初审通过，开具《受理通知书》或者《申请材料接收单》;不符合受理条件的，在当场或者5个工作日
内一次性告知申请人应当补正的全部材料(出具告知单)。
第二步：对申请人申请材料齐全、符合法定形式的，当场作出是否准予登记的决定并出具《登记决定通知书》;需要对申请材料的实质内容进行核实的，出具《企业登记材料需要核实事项告知书》，在10个工作日内作出核准或者驳回申请的决定。
第三步：在5个工作日后(申请材料的实质内容需核实的除外)，申请人可以凭《登记决定通知书》到发照窗口换发《准予变更登记通知书》。
四、申请材料:
(1)法定代表人签署的《公司变更登记申请书》(公司加盖公章);
(2)公司签署《公司股东(发起人)出资情况表》(公司加盖公章);
(3)《指定代表或者共同委托代理人的证明》(公司加盖公章)及指定代表或委托代理人身份证复印件(本人签字)，应标明具体委托事项、被委托人的权限、委托期限;
(4)有限责任公司变更股东提交股东会决议(由全体股东签署，股东为自然人的由本人签字;自然人以外的股东加盖公章);有限责任公司未就股东转让股权召开股东会的或者股东会决议未能由全体股东签署的，应当提交转让股权的股东就股权转让事项发给其他股东的书面通知、30日内其他股东的答复意见，其他股东未答复的，须提交拟转让股东的说明。
(5)股权转让协议或股权交割证明(由转让双方签署，股东或发起人为自然人的由本人签字;自然人以外的股东或发起人加盖公章);
(6)新股东的主体资格证明或自然人身份证明;
企业法人提交营业执照复印件;事业法人提交事业法人登记证书复印件;社团法人提交社团法人登记证复印件;民办非企业提交民办非企业证书复印件;自然人提交身份证复印件。
(7)章程修正案(公司法定代表人签署);
(8)法律、行政法规和国务院决定规定公司变更股东或发起人应报经审批的，提交有关部门的批准文件或者许可证书复印件;
(9)公司《企业法人营业执照》副本复印件。
注：依照《公司法》、《公司登记管理条例》设立的公司申请股东变更登记适用;
人民法院依法裁定划转股权的，应当提交人民法院的裁定书，无须提交上述第
4、5项资料。
由于股东或发起人的变更而使公司登记事项、备案事项发生变更的，应按有关变更登记的规定提交相应的文件;
股份有限公司发起人持有的股份自公司成立之日起一年内不得转让;公司董事、监事、高级管理人员在任职期间每年转让的股份不得超过其所持股份总额的25%。上述人员离职后半年内，不得转让其所持有的本公司股份。股份有限公司发起人、董事、监事、高级管理人员自公司股票上市交易之日起一年内不得转让。
以上各项未注明提交复印件的，应当提交原件;提交复印件的，应由公司加盖公章并署明与原件一致。
序号名 称 说 明 备注
1营业执照正、副本原件
2新股东身份证原件
3验资报告及新的股份安排
4新、旧董事会成员、监事会成员、经理安排
5原股东身份证或法人股东营业执照复印件
6公章盖完取回
股东变更登记提交材料规范
1、法定代表人签署的《公司变更登记申请书》(公司加盖公章);
2、公司签署《公司股东(发起人)出资情况表》(公司加盖公章);
3、公司签署的《指定代表或者共同委托代理人的证明》(公司加盖公章)及指定代表或委托代理人的身份证复印件(本人签字);
应标明具体委托事项、被委托人的权限、委托期限。
4、有限责任公司提交股东会决议(由全体股东签署，股东为自然人的由本人签字;自然人以外的股东加盖公章);有限责任公司未就股东转让股权召开股东会的或者股东会决议未能由全体股东签署的，应当提交转让股权的股东就股权转让事项发给其他股东的书面通知、其他股东的答复意见，其他股东未答复的，须提交拟转让股东的说明。
5、股权转让协议或者股权交割证明(由转让双方签署，股东或发起人为自然人的由本人签字;自然人以外的股东或发起人加盖公章);
6、新股东的主体资格证明或自然人身份证明;
企业提交营业执照副本复印件;事业法人提交事业法人登记证书复印件;社团法人提交社团法人登记证复印件;民办非企业单位提交民办非企业单位证书复印件;自然人提交身份证复印件。
7、公司章程修正案(公司法定代表人签署);
8、法律、行政法规和国务院决定规定变更股东必须报经批准的，提交有关的批准文件或者许可证书复印件;
9、公司营业执照副本。
人民法院依法裁定划转股权的，应当提交人民法院的裁定书，无须提交第
3、4项材料。公司变更股东，涉及其他登记事项变更的，应当同时申请变更登记，按相应的提交材料规范
提交相应的材料。
注：依照《公司法》、《公司登记管理条例》设立的公司申请股东变更登记适用本规范。《公司变更登记申请书》、《公司股东(发起人)出资情况表》、《指定代表或者共同委托代理人的证明》可以通过《南京市工商局政务网站》(http://)下载或者到各工商行政管理机关领取。
以上各项未注明提交复印件的，应当提交原件。
提交复印件的，应当注明“与原件一致”并由公司加盖公章。
注：本文为网友上传，旨在传播知识，不代表本站观点，与本站立场无关。若有侵权等问题请及时与本网联系，我们将在第一时间删除处理。E-MAIL：iwenmi@163.com。举报文章
