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城市轨道交通PPP模式研究
摘要：为不断深化我国投融资体制，公共领域市场化运作得到国家强力鼓励和推动，政府与社会资本合作模式(publicprivatepartnership，简称PPP)因其能“缓解政府财政压力、降低地方债务风险、增加公共基础设施有效供给”而得到运用，经过不断的探索和实践，该模式在城市轨道交通领域也逐渐被广泛研究和应用。
关键词：城市轨道交通;PPP模式;应用
前言
城市轨道交通是政府提供公共交通服务的一种手段和载体，随着城市化发展不断推进，城市轨道交通对于城市经济发展、空间布局、出行选择起到越来越重要的作用。
1城市轨道交通新建项目PPP模式
1.1“A+B”模式
(1)A或者B部分单独作为PPP项目此类PPP项目呈现以下特点：合作范围是项目的A部分或者B部分;政府通过公开招标等方式选择社会资本，社会资本与政府出资人代表成立项目公司负责A部分或B部分的投资、融资、设计和建设;未纳入合作范围的部分则由政府授权相关单位投资建设，并将其使用权租赁给项目公司，由项目公司负责全线设施的运营、管理、维护及资产更新、重置、改造、追加投资以及授权范围内的非客运业务经营等;特许期满，项目公司将全部设施完好无偿地移交给政府或政府指定部门。以深圳市轨道交通13号线为例，中标社会资本(港铁技术咨询(深圳)有限公司与中铁电气化局联合体)与深圳市特区建设发展集团有限公司成立项目公司，负责投资、建设B部分的车辆、信号、自动售检票系统等机电设备及铺轨工程，而A部分由深圳地铁集团有限公司负责出资建设。(2)A+B整体作为PPP项目此类PPP项目呈现以下特点：合作范围包括A+B部分;政府通过公开招标等方式选择社会资本，社会资本方与政府出资人代表成立项目公司，由项目公司负责整个项目的投资、融资、建设、运营以及资产维护与维修等一体化工作;特许期满，项目公司将全部设施完好无偿地移交给政府或政府指定部门。以乌鲁木齐轨道交通3号线一期工程为例，乌鲁木齐市政府授权市建设委员会通过公开招标方式选定社会资本中国中铁股份有限公司(简称“中国中铁”)，并与乌鲁木齐城市轨道集团有限公司(简称“城轨集团”)共同组建项目公司乌鲁木齐中铁轨道交通有限公司，负责项目投资、融资、建设、运营、维护及资源开发等合作事宜，并通过客运收入、非客运服务业务收益以及合同约定的条件和方式获取政府补贴等获得合理收益。(3)双PPP模式此类PPP项目呈现以下特点：政府通过公开招标等方式选择不同的社会资本;社会资本与政府出资人代表分别成立项目公司一和项目公司二;项目公司一负责A部分的投资及建设并与项目公司二签订租赁协议，项目公司二负责B部分的投融资建设、全线运营、资产维护以及合同约定的其他非票务经营;特许期满，由项目公司一、项目公司二将全部设施完好无偿地移交给政府或政府指定部门。目前采取此种模式的轨道交通项目并不多，以昆明轨道交通4号线为例，该项目采用土建工程(A部分)、设备及车辆(B部分)双PPP模式，社会资本方中国中铁股份有限公司(简称“A社会资本方”)负责A部分的投资及施工图设计、施工总承包，B部分由北京城建设计发展集团股份有限公司与中铁电气化局集团有限公司作为联合体(简称“B社会资本方”)，负责B部分的投资及施工图设计、施工总承包，政府出资人代表昆明轨道交通四号线投资管理有限公司(简称“四号线公司”)，分别与A、B社会资本方出资设立项目公司。
1.2网运分离模式
国发[2015]54号文及发改基础[2015]969号文都提出为促进公共资源配置市场化，应根据各行业的实际情况探索采用网运分离的形式开展PPP项目。网运分离模式是指将工程基础设施建设及养护与客运运营分段运作。此类PPP项目呈现以下特点：(1)建设和运营部分分别引入社会资本，并分别组建项目建设公司、项目运营公司，实现专业化分工;(2)项目建设公司负责项目融资、投资、建设和施工以及建成后养护，项目运营分公司通过租赁或者购买项目建设公司相关设施对项目进行运营，并按照一定比例将票务收入分配给项目建设公司;(3)合作期满后将项目移交给政府实施机构或其指定机构。目前徐州地铁1、2、3号线采用了该模式，以徐州地铁3号线一期工程PPP项目为例，设计建设模块采用BLMT(Build-Lease-MaintenanceTransfer，建设-租赁-养护-移交)方式，市政府授权实施机构(徐州市人民政府国有资产监督管理委员会)授予项目建设公司在PPP合作期内投资、建设3号线一期工程，提供3号线项目设施养护等线路服务，将3号线项目相关设施租赁给实施机构指定相关机构运营，并获得票务分配收入、租金及政府可行性缺口补助等相应收入。
2 PPP项目风险应对及管控
2.1应对策略
为避免因上述重大风险导致PPP项目合作遇阻，采取如下风险控制原则：一是对于政府方和社会资本方彼此都不能很好管理的风险，可以考虑在不减损项目经济价值的前提下进行商业投保，将项目风险转嫁给第三方;二是在不能如愿找到第三方的情况下，可事先对风险发生后的合同双方彼此的责任和义务予以清晰说明。
2.2具体措施
建议社会资本方在项目前期通过市场参与、测评等形式与政府方积极对接，提早介入项目策划、提前接触有关单位，在发现问题时及时反馈有关单位，以降低项目前期存在不确定性的变量或偏差，为未来双方的合作做好铺垫。第一，对于建设总投资超支风险，建议做好前期及监理工作，以便较好地避免工程建设风险。通过开展项目“五制”建设：项目法人责任制、资本金制、招投标制、工程监理制、合同管理制，并谨慎选择施工单位，加强对施工单位的监督、加强后期验收奖惩制度来减轻该风险发生的概率及带来的影响。同时，在法律层面上PPP项目公司要与施工单位通过签署施工总承包合同进行相应管控。第二，对于市场需求风险，建议通过按实际客流量大小设置计算运营成本的取值，降低政府方的补贴风险和项目公司的运营风险。同时在法律层面上，政府方与社会资本方要在PPP项目合同中明确界定各方的权利和义务，遇到其他问题要及时签订补充协议。第三，对于运营成本超支风险，若PPP项目公司自身运营，建议严格运营管理，加强人员培训，同时要定期实施资产完备性检查。同时要注意政府方与社会资本方在PPP项目合同中明确界定各方的权利和义务。另外也可通过投保商业保险方式转移规避该风险带来的影响，法律层面上需签订服务协议来保障自身权益。第四，对于政府职能履行风险，建议由政府实施机构直接推动项目进展，出资代表配合完成相应的工作，社会资本明确过程中各事项对接主体。在法律层面上通过PPP项目合同中明确界定各方的权利和义务，有需要可以签订合作协议或补充协议。
2.3风险监控
成功管控项目风险需要建立一套科学有效的风险监控体系，通过运用风险监控表可提供准确无误的风险信息，并对应体系中所设定的衡量标准，做到处置风险活动要按照周期性的动态评估工作要求执行，做好系统、过程的监视和控制，以完成管控目标任务。
结束语
风险是PPP模式下的城市轨道交通项目实施一个关键所在，若没有对其中的风险进行全面且准确地识别及分配，那么项目所建立的风险管理体系就是欠缺且不够完善的，这无疑会增大项目失败的概率。同时也应该注意要按照动态、循环往复的原则进行管控。
参考文献
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[2]周兰萍.PPP项目运作实务[M].北京：法律出版社，2017：113.
作者：罗霞
[摘要]我国在20世纪80年代初引进PPP模式，但由于认识不足缺乏理论指导，这一模式未能发展起来，相关法律问题的研究也属于起步阶段，到了2013年，党的十八届三中全会提出了“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，全国各地开始积极进行PPP项目的实践，南宁市～2014年那考河流域治理ppp项目开始，截至2018年9月，共有32个项目纳入市本级PPP项目库，涉及生态环境、交通运输、公共服务以及市政设施等四大领域，总投资463.82亿元。一方面促进了经济增长、政府职能转变，提高了公用基础设施的供应效率;另一方面，由于缺乏引导和规范的法律，实践中关于PPP协议性质、土地政策、项目融资、社会成本参与度、风险分担、监管体系等问题的理解也存在分歧与疑惑，严重制约了南宁市PPP模式发展，也使得PPP项目在实践中存在困难与阻力。本课题通过PPP模式的理论从手，借鉴国外先进经验，分析南宁市PPP项目的问题，进而提出促进PPP模式良性发展的对策建议，研究可以在一定程度上弥补理论研究的空缺。
[关键词]南宁市 PPP项目 PPP项目法律问题
[
DOI：10.19499/j.enki.45-1267，c.2019.04.008
一、国内外研究PPP模式法律问题现状述评及研究意义
PPP是英文Public Private Partnership的缩写，PPP模式即政府与社会资本合作模式，起源于20世纪70年代的欧洲国家，最初是英国政府为了缓解财政压力，调动市场资源配置的活力而提出来的。从撒切尔政府开始提出到梅杰政府的探索和布莱尔政府的重视和推进，经历了三十多年的发展历程。适用的领域也由最初的供暖、供电等公共产品和服务扩大到电信、铁路运输等基础设施建设。英国的PPP模式最初以PFI形式出现，后发展为PF2形式，逐渐建立和制定了促进项目推进的机构和政策。英国没有制定统一规范的PPP法典，但非常重视PPP项目的风险承担;德国的PPP法律体系主要由成文的法律构成，还成立了专门的PPP项目的监管机构。
国内对于PPP模式法律问题的理论研究是随着我国PPP模式的发展而发展的。我国在20世纪80年代初引进PPP模式，但由于认识不足缺乏理论指导，在我国未能发展起来，相关法律问题的研究也属于起步阶段，直到党的十八届三中全会提出了“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，全国各地才开始积极进行PPP项目的实践，一方面促进了经济增长、政府职能转变，提高了公用基础设施的供应效率;另一方面，由于缺乏引导和规范的法律，实践中关于PPP协议性质、土地政策、项目融资、社会成本参与度、风险分担、监管体系等问题的理解也存在分歧与疑惑，严重制约了我国PPP模式发展，也使得PPP项目在实践中遭受了不少困难与阻力。相关法律问题理论研究的论文篇数在2013年后也呈上升趋势;之后至今，PPP法律问题的研究朝着深入、细化的方向发展，并关注在PPP模式现实中出现的新问题。
二、PPP的不同模式及其经验借鉴
（一）PPP的内涵
综合我国一系列PPP政策文件规定，PPP的概念可分为狭义与广义两种，狭义的PPP强调使用者付费，项目必须具有一定的收费基础，我国传统的BOT项目即属于狭义的PPP项目。如根据《国务院关于加强地方政府性债务的意见》（国发[2014]第43号）的规定，“推广使用政府与社会资本合作模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。政府通过特许经营权，合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。”广义的PPP是指政府和社会资本之间的一种合作关系。可以是使用者付费，也可以是政府付费。财政部与国家发改委政策文件中关于PPP的概念均属于广义的PPP概念。由于定位不同，不同部委对PPP概念存在争议，目前在我国政策文件中，《国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发[2005]42号）中关于PPP的概念争议较小，为大家所普遍接受。即“政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同。明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务者绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益”。
（二）PPP的不同模式及其特点
PPP是政府和社会资本合作模式的通称，并非指项目的具体操作方式。PPP项目的具体操作方式主要有以下几种。
1.委托运营（Operations & Maintenance，Q&M）。委托运营是指政府将存量公共资产的运营、维护职责委托给社会资本和项目公司，用户服务不由社会资本和项目公司负责的政府和社会资本合作项目运作方式。资产所有权属于政府，社会资本或项目公司只负责运营，合同期限一般不超过8年。
2.管理合同（Management Contract，MC），管理合同是指政府不仅把公共资产的运营维护，同时也把用户服務职责委托给社会资本或项目公司的运营方式，资产所有权仍然属于政府。管理合同通常作为转让一运营一移交的过渡方式，合同期限正常不超过3年。
3.建设—运营—移交（Build-Operrate-Transfer，BOT），是指新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务由社会资本方负责，合同期满后项目移交给政府，合同期限一般为20-30年。
4.建设一拥有一运营（Build-Own-Operrate，BOO），由BOT方式演变而来，与BOT区别在于BOO方式下项目所有权在注明公益性约束条款后由社会资本方拥有。
5.转让一运营一移交（Transfer-Operrate-Transfer，TOT），是指政府将存量公共资产的所有权转让给社会资本和项目公司，并由其负责运营、维护和用户服务。资产所有权同BOT，协议期限正常不超过20-30年。
6改建—运营—移交（Rehabilitate-Operrate-Transfer，ROT），是政府在BOT模式的基础上，增加改扩建内容的项目运营方式，合同期限一般为20-30年。
7.建设一拥有一运营一移交（Build-Own-Operrate-Transfer，BOOT），它可以看成BOT的变异模式，这一模式在内容和形式上与BOT二者的区别主要是BOO方式下社会资本或项目公司拥有项目所有权。
（三）国外PPP的发展状况及经验借鉴
1.英国PPP从PFI到PF2的发展。英国是最先实施PPP模式的国家，发展出了一套比较成熟完备的PPP体系。PPP模式在英国主要经历了PFI（Private FinanceInitiative）和PF2（Private Finance 2）两个发展阶段。
利用PFI模式，英国在20多年里实施了700多个基础设施和公共服务项目，总额超过700亿英镑，项目范围涉及医疗健康、国防设施，教育、交通、环境、文体设施等。不过，随着PFI的扩张发展，其弊端开始显露，而且在2008年的金融危机下遭遇了项目的资金链断裂。原因在于PFI的股本比例一般在10%，其余都是社会融资，属于高杠杆的融资方式，同时PFI缺乏有效的监管，上述原因导致PFI在金融危机下爆发矛盾。
在2012年，英国首次提出PF2模式，使PPP项目的股本比例提高到20%-30%，政府在初期投入了一定的资本以获取一定股权比例，降低私人资本股权，形成合理的权益及风险分担体系。PF2模式的成功之处在于形成中央和地方联系紧密的管理网络及成熟的融资方式。管理方面，中央由英国基础设施局执行全国性的基础设施发展战略并提供项目审批、咨询、技术援助与服务，同时地方拥有一定的政策自主权。在PPP项目融资方面，英国采取整体业务证券化，期限覆盖整个运营期。完善了权益清收的制度，证券持有人在满足合同约定条件时，无需经过法院诉讼，即可代管项目的经营管理，有效地保证了证券持有人的权利。此外，英国还通过设立养老资金平台、银行优惠贷款等多种方式来吸引社会资金参与PPP项目投资。
2.澳大利亚完善的政策法规及标准合同体系。在PPP项目的发展上，澳大利亚与英国的共同之处在于形成了较为完善的管理网络，由澳大利亚基础设施局来对PPP项目进行统一管理和指导。首先是完善的政策法规。2008年，澳大利亚出台了《澳大利亚基础设施法案》，而后颁布指导文件《国家PPP政策与指引》，同时在PPP招标分析、公共项目指标对比、风险分配、合同管理等方面都出台了指南，既规范了PPP的操作流程，也方便了企业的决策及经营管理PPP项目。其次是建立了标准合同体系。PPP项目具有运营时间长（达20-30年）、参与方多、投入巨大等特殊性，澳大利亚在2008年、2011年分别公布了适用于社会基础设施及经济基础设施的标准合同范本，让参与PPP项目的合同各方对双方的权利义务有了合理的预期，在很大程度上有效化解了公私之间的矛盾。
通过对国外PPP的分析对比，我们可以看出国外PPP发展模式是在其本国实践基础上发展起来的，具有浓厚的本国特色。总的来讲，都经历了从野蛮发展阶段到政府管理和引导阶段。颁布完善的法律法规及政策及标准的合同体系让PPP参与方有法可依，设立中央与地方管理无缝对接的管理机制让PPP参与方有法必依，同时通过成熟的融资方式为PPP发展注入活水也成了各国殊途同归的选择。
三、南宁市PPP项目发展的现状及法律问题分析
（一）现状
2017年南宁市本级重点推进PPP项目有11项，总投资138.68亿元。包括南宁市城市内河黑臭水体治理工程、南宁市儿童医院项目、南宁市水塘江综合整治工程、南宁市心圩江环境综合整治工程、南湖水质改善项目、邕江综合整治和开发利用工程（北岸：托洲大桥——清川大桥、三岸大桥——蒲庙大桥）A、B、c、D标，南宁市公众健身活动中心项目等;其中生态环境项目8个，公共服务项目2个，运输交通项目1个。2017年一2018年储备项目3项，总投资共计71.49亿元。
2018年南宁市将18个PPP项目列入年度开发计划，其中重点推进项目10个，中期储备项目7个，远期储备项目1个，涉及总投资236.16亿元。目前年度开发计划已报市政府并向社会发布。南宁市PPP项目2018第一季度总体呈现出积极向好的态势，项目落地情况以及投资完成情况在全区14个地市中均排名第一。自2017年3月PPP正式运营以来，通过采用“全线多断面考核、按效付费”的运营管理方法，形成水质、水量、防洪三大考核指标体系，有效实现了建设为运营服务，考核体现治理成果，全面达到治理效果。截至2018年9月，南宁市共有32个项目纳入市本级PPP项目库，涉及生态环境、交通运输、公共服务以及市政设施等四大行业，总投资463.82亿元。目前已签约落地项目18个，涉及总投资277.60亿元。已进^运营期项目3個，涉及总投资49.22亿，其中2018年上半年进入运营期项目1个。
从2014年那考河流域治理PPP项目开始，PPP项目已经改变了南宁人的生活，让南宁的环境更美、水更清、空气更清新。PPP项目对南宁市的深化改革，提升了政府提供公共服务的能力，弥补了财政资金的不足，在提高群众满意度方面起到了重要作用。在对南宁市2017年及2018年第一季度的PPP项目的资料整理中，可以看出国有企业作为PPP参与方占数90%以上，民营企业参与很少。PPP模式涉及纷繁复杂的法律问题以及资金需求量大、经营时间长等是民企望而却步的重要原因。
（二）面临的主要法律问题
1.政府角色定位不明。政府角色问题是分析PPP模式的首要问题，因为其关系到PPP协议的性质、PPP项目风险分担的原则、纠纷解决机制等系列问题。PPP项目一方是政府，一方是企业，政府同时还是PPP项目的监管者，因此在PPP项目中，政府既是运动员，又是裁判员。我国目前的法律法规中对政府的角色定位不清、约定不明。学界主要有行政主体说、民事主体说和混合主体说三种。
行政主体说认为政府作为公共事务的管理者，在履行PPP项目的规划、管理、监督等行政职能时，与社会资本之间构成行政法律关系。PPP项目是政府将部分社会公共管理的行政权力授予企业，所以在PPP项目中，政府享有行政优益权，在特许经营权中又有主动权。其法律依据来源于《行政许可法》中的特许条款，以及国务院法律文件中对参与PPP模式的行政主体的限制。
民事主体说认为PPP在行为性质上属于政府向社会资本采购公共服务的民事法律行为，构成民事主体之间的民事法律关系。PPP协议是政府和企业出于平等自愿的合同原则设立的，虽然政府属于行政机关，但在PPP协议中，政府与企业享有平等的权利义务。其法律依据来源于《合同法》、财政部对PPP纠纷解决方式采取民事诉讼方式的规定。
混合主体说认为政府在PPP项目中属于一种既是民事又是行政主体的混合体，不能简单定义和区分。
2.PPP协议合同性质及纠纷解决机制不明。PPP协议的合同性质解释了政府授权行为的法律属性。关于PPP协议的性质，目前在我国法律法规上没有统一明确的规定。
《行政诉讼法》及其司法解释明确规定：就政府特许经营协议提起行政诉讼的，人民法院应依法受理。规定明确了PPP协议属于行政合同，并可采取行政诉讼的方式来解决纠纷。财政部颁发的《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的规定》附件《PPP项目合同指南（试行）》中指出，PPP协议属于民事协议，应采取民事诉讼的解决方式。而在发改委《PPP合同指南》中，发改委为解决PPP纠纷提供的参考途径是协商、调解、诉讼和仲裁四种方式，没有明确诉讼的性质。
由此可见，对于PPP协议，我国法律和部委规定存在分歧，有些部委规定则避而不谈。
课题组成员就此问题到南宁市发展改革委员会PPP项目办公室、南宁市中级法院行政庭等单位进行了调研，发改委的实务工作者一致认为PPP协议属于民事协议，对南宁市中级人民法院的调研表明，南宁市目前为止没有发生过一起关于PPP项目争议的案件，关于PPP协议纠纷的解决，法官们倾向于依照《行政诉讼法》，由行政庭负责审理。
3.PPP项目的投资性质问题。目前对于PPP项目（特别是不使用财政性资金的使用者付费项目）是否属于政府投资项目的问题，有学者认为不使用财政资金的使用者付费项目不属于政府投资项目，但课题组研究表明，政府是通过让渡一定时间的社会公益项目经营期限给社会资本方经营，该公益项目虽由社会资本方出资，所有权应该还是属于政府投资项目。
4.PPP项目合规性问题。目前南宁市已落地的18个PPP项目在项目准备、项目采购、项目执行阶段均严格按国家发改委、财政部等相关政策法规在推进，在项目论证、社会投资人采购等关键环节都能做到合法合規，目前没有因违规而被清理出库的项目。
PPP项目在推进中常碰到的合规性问题主要有：（1）盲目推进，财承超出10%红线;（2）未严禁限制社会投资人身份，本级国有平台公司作为社会投资人参与项目建设;（3）政府承诺固定回报，项目“明股实债”;（4）未按要求开展运营期绩效考核关于二次招标问题。
5.关于PPP项目涉税问题。主要是政府可行性缺口补助方面涉及的增值税问题（广西文化艺术中心），项目在计算可行性缺口补助时是不计增值税的，目前税局要求征收，成本仍由政府承担。
6.PPP项目社会资本方的竞争性选择程序。目前PPP项目普遍采用公开招标和竞争性磋商等竞争性选择程序。但仍存在如下问题，在PPP项目采购阶段《关于招标投标法实施条例》第九条“已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供的可以免除二次招标”的规定，在PPP项目适用政府采购法框架下的招标采购时是否仍适用，存在一定争议：一是PPP项目和特许经营项目是否为同一概念;二是招标投标法中规定的招标和政府采购法中规定的招标是否为同一概念（两者援引的法律不一致）。由于两法属于不同部门主导起草的法律，任何一方均不能就此等争议进行官方的书面解释，因此实践中通常要看地方采购部门的“胆识”决定是否可以免标，徒生政策合规风险。
此外，政府采购法框架下主要采用的社会资本采购方式为公开招标和竞争性磋商，实践中通过公开招标方式采购社会资本后可以对二次招标进行豁免，对竞争性磋商方式采购的社会资本则不豁免。如此，则陷入了立法本意和项目实操需要方面的双重困境。一来招标投标法实施条例加入该条款就是为了解决PPP项目社会资本在项目建设期存在的二次招标问题，只不过在该文件起草时原住建部126号文也仅对特许经营项目约定了招标这种竞争方式，并无竞争性磋商这类新型采购方式;二来在一些以施工承包商和设备提供商为主要采购对象的PPP项目中，不能二次免标将严重削弱社会资本参与的积极性，甚至衍生出二次招标“走形式”的问题。
建议对PPP项目采购社会资本后的二次免标，从公开招标方式扩大至竞争性磋商、竞争性谈判等方式，解决上述问题。
7.PPP项目的经营性用地问题、融资问题。目前南宁市PPP项目的土地权属均归政府方所有，项目公司以无偿获得使用权的方法取得项目用地，但在具体操作上存在一定问题。根据合同约定，项目土地归政府方所有，应以政府方名义办理项目用地手续，项目建设用地规划许可证、土地证应办给政府方。项目公司作为项目的融资、建设、运营、移交主体，应将项目立项、工程规划许可证、施工许可证等手续办理到项目公司名下。而规划部门又要求，项目建设用地规划许可证和工程规划许可证应由同一主体申办，这与合同约定存在矛盾。目前还没有较好的解决方案。工程四证不能办给项目公司，一定程度上也影响了项目的融资。
PPP项目融资的途径有私募资金融资、信托、保险资金、项目收益类债券、商业银行保理融资等方式。现在南宁PPP项目多使用以PPP项目的一定期限使用权为担保从商业银行融资的方式。
8.4保底条款与固定投资回报问题。政府出资与社会资本的回报安排目前国家发改委、财政部的相关政策均要求政府不能在项目中约定保底条款与固定回报。目前政府的出资主要以股权出资为主，出资方式一般为现金出资和前期投入折算等方式。社会资本的回报安排主要有：（1）政府付费，主要为纯公益，无经营点的项目;（2）使用者付费，主要为纯经营项目，经营收入可覆盖项目成本;（3）可行性缺口补助，介于上述两者间。
9.PPP模式与国有资产转让的关系与衔接。主要是在存量项目转PPP上，目前南宁市还没有相关的项目。
10.价格确定及调整机制。不同类型的项目，价格的确定及调整机制不尽相同。有明确价格可以执行的项目，一般采用政府指导价进行调整，无法明确计量的项目，一般采用调整回报基数的方式进行调整。
（三）南宁市PPP项目典型案例的经验分析
课题组到那考河PPP项目、广西文化艺术中心进行了调研，并对其经验进行了总结分析。
那考河是南宁市18条城市内河之一，也曾是老百姓眼里的臭河，2014年起那考河PPP项目启动，三年后那考河旧貌换新颜，得到百姓的好评，迎来总书记的考察。那考河PPP项目作为南宁市首个PPP项目，积累了不少有益的经验。
1.PPP带来的物有所值效应。那考河治理项目总投资额达到11.9亿元的资金，通过PPP方式，政府与社会资本方签订了为期十年的协议，政府出资方与社会资本方共同出资2亿元注册成立了项目公司，其余资金均由社会资本方负责筹措，大大减轻了政府的财政压力。
2.按效果付费方式。项目建成初期8年的运营由社会资本方负责并获得合理的收益，政府聘请有资质的第三方机构，按照合同确定的水质、水量、防洪等考核指标体系对项目进行定期检测考核，按效果付费，更好地保障了长期的生态治理效果。
3引进实力雄厚和经验丰富的社会资本参与。南宁市之前使用传统的河道清淤、堤破绿化、景观提升、加盖防臭等方法对南宁市内河进行治理，受限于资金和技术等因素，投入了大量财力仍无法有效改善水质。那考河项目引进了在治水方面有丰富经验及雄厚实力的社会资本方，通过建设海绵体，修复那考河流域水生态环境，成功地改善了水环境。
广西文化艺术中心是由政府与威宁集团旗下的子公司通过PPP模式兴建的，先由社会资本方投资建设，建成后社会资本方拥有20年的经营使用权。广西文化艺术中心位于南宁五象新区核心区，建筑面积9万平方米，2017年11月已经开始营业，至今举办了上百场文艺演出，丰富了南宁市人民的文化生活。由于社会资本方引进了在文化艺术演出管理经验丰富的广西保利剧院管理有限公司进行运营管理，广西文化艺术中心有望成为南宁市新的文化艺术地标。该PPP项目由社会资本方承担项目的建设成本，建成后拥有20年的经营使用权来获得长期稳定回报，政府方通过此项目建成了广西重大文化公共设施和高级别的艺术表演中心，为市民提供了高质量的公共服务，社会资本方和政府方达到了共赢。
四、促进PPP模式良性发展的对策建议
（一）完善PPP相关的法律法规
课题组对我国PPP相关中央及地方法律法规、政策梳理見表1，由表可见，我国的PPP立法及政策规定比较零散庞杂、政出多门，位阶、效力偏低，还没有从国家层面颁布一部PPP法规，且实践中PPP项目遇到的某些实际问题在现行的法律和政策中找不到适用的依据，让实务部门左右为难。在实践中PPP项目的实施多是依据有关的政策规定，一旦PPP项目发生法律纠纷诉诸法院，政策并不是法院审理案件的有效依据。因此，在我国PPP模式发展到今天，已经有了一定规模和经验的时候，有必要专门立法，让PPP模式的发展更加良性和有序。特许经营法和PPP法是吸引社会资本方投资公共基础设施建设的两种思路。有些国家同时制定了特许经营法和PPP法，但都是先出台特许经营法，后因特许经营法不能覆盖PPP的所有情形，然后再出台PPP法。在借鉴外国经验的基础上，我国可以直接制定一部完整、统一、协调的PPP法。
（二）设立独立的PPP监管机构
PPP项目一方是政府，一方是社会资本方，政府同时是PPP项目的监管者。课题组到南宁市发改委的调研后发现，南宁市的PPP项目的监管主要由发改委财政、物价、规划、国土、水务、环保、住建、税务、审计、监察及PPP项目的实施单位等多个部门共同监管，缺乏统筹协调，且监管部门均是政府相关部门，监管者地位不独立，很有可能导致PPP项目监管不到位或出现不公平现象;同时易存在权力过于分散、相互争权及推责的问题，协调难度大。因此我国可以借鉴英国、澳大利亚及印度的做法，设立专门的PPP项目监管机构，并负责发改、财政、物价、规划、国土、水务、环保、住建、税务、审计等部门的统筹协调，实现对PPP项目的规范管理，改善参与方信息不对称、监管效率低下的情况，同时让利益相关者的风险分配更公平合理。
（三）完善PPP项目标准化合同
PPP项目合同是政府方与社会资本方依法就PPP项目合作所订立的合同，其目的是在政府方与社会资本方之间合理分配项目风险，明确双方的权利义务关系，保障双方能够依据合同约定合理主张权利，妥善履行义务，确保项目全生命周期内的顺利实施。PPP项目的合同体系通常包括PPP项目合同、股东协议、履约合同（含工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品或服务购买合同等）、融资合同和保险合同等。PPP项目合同是其他合同的基础，也是整个PPP项目合同体系的核心。在PPP项目中，除项目合同外，项目公司的股东之间还要签订股东协议。股东协议由项目公司的股东签订，以在股东之间建立长期的、有约束力的合约关系。股东协议主要包括以下条款：前提条件、项目公司的设立和融资、项目公司的经营范围、股东权利、履行PPP项目合同的股东承诺、股东的商业计划、股东转让、股东会、董事会、监事会组成及其职权范围、股息分配、违约终止后处理机制、不可抗力、适用法律和争议解决。项目公司与项目的融资方、承包商、专业运营商、原料供应商、产品或服务购买方、保险公司等其他参与方之间，还会围绕PPP项目合作订立一系列合同来确立和调整彼此之间的权利义务关系，共同构成PPP项目的合同体系。
我国目前没有出台PPP项目标准化合同，财政部于2014年下发通知要求规范PPP合同管理工作，并随通知发布了《PPP项目合同指南（试行）》。全面系统地介绍了PPP项目合同体系，说明了各主要参与方在PPP项目中的角色及订立相关合同的目的，阐述了PPP项目合同的主要内容和核心条款，具体分析了合同条款中的风险分配原则、基本内容和权利义务安排。同时，从付费机制和行业领域两个方面，详细剖析了不同类型PPP项目合同中的核心要素和特定条款。这个指南在一定程度上给PPP项目各方制定合同提供了方向。
课题组通过调研了解到，广西各地的PPP项目合同往往由之前已经做过相关PPP项目的社会资本方根據之前的合同进行修改后提供，存在随意性和缺乏规范性的缺陷。由于各个领域的PPP项目存在很大的差异性，不可能使用一个统一的PPP项目合同。建议在几个比较典型的领域，如公益服务、环保等出台标准的合同，供其他领域的PPP项目参考借鉴。
（四）转变思想观念，激发PPP模式发展内在动力
一些地方政府对于PPP项目存在重融资、轻监管、甩包袱的心理。政府及社会资本方传统投资思想观念严重。政府忽视社会资本的盈利性，对于预期收益较低的项目，一厢情愿地推向市场，以致其缺乏市场吸引力;对于一些预期收益率高的项目，推向市场的动力不足。
课题组的调研表明，有很多外省的公司、商人持有大量资金在广西各地寻求投资机会，但也有外省商人觉得广西投资机会不是很多，原因在于信息传递的不对等与不充分。一方面，广西各地的政府方希望社会资本方参与PPP项目，提高政府提供社会公共公益服务的水平及效率;另一方面持有资金的社会资本方却不知道相应的信息，或由于政府对PPP项目的相关信息公布不及时或不全面，导致社会资本方持币观望。同时社会资本方过度关注资金的回收效率，对于PPP项目运营期长、需要资金量大望而却步。以上滞后的思想观念都会导致PPP模式发展停滞不前，政府应大力宣传成功的PPP项目，让社会资本方了解到PPP项目能对企业的长远稳定发展起到重要的作用，同时完善PPP项目的法律制度设置、合理设置PPP项目的风险分担、保障社会资本方投资PPP项目后可以获得合理的回报，提高PPP项目的社会吸引力。
（五）南宁市应因地制宜，采取现行法规所允许的PPP项目创新措施
1.加强PPP项目法律人才的培养。南宁市熟悉、精通PPP项目的法律人才极其稀少。PPP项目涉及的法律知识精深专业，推广应用PPP模式，需要专业法律人才为PPP项目提供全生命周期的法律服务。对此，首先可以采取“走出去、请进来”的办法，组织相关人员参加财政部、发改委及高校、律所组织的相关法律培训，聘请PPP项目法律专家上门讲座。增加对PPP项目法律、政策业务的认识及理解，进而实现由专业人做专业事。其次，各级财政、发改委及项目实施机构可聘请熟悉PPP项目法律业务的律所担任法律顾问，一是可以提高政府及企业的法治水平，规范PPP项目流程，保障PPP全生命周期的合规，同时也可将政府、企业实施PPP项目的法律风险转移至律师事务所。
2.充分利用社会资本在项目设计规划上的优势和手续审批上的便捷。积极鼓励社会资本发起项目，参与项目前期，编制实施方案。
3.创新PPP项目的融资模式。PPP项目融资的途径有私募资金融资、信托、保险资金、项目收益类债券、商业银行保理融资等方式。现在南宁PPP项目多使用以PPP项目的一定期限使用权为担保从商业银行融资的方式，融资模式的单一在一定程度上限制了南宁市PPP项目的发展速度和规模，可以更多地鼓励商业银行、保险公司、证券公司参与到PPP项目中，并给予一定的政策倾斜，给PPP项目注人活水。
五、结语
只有通过PPP项目的法律制度设置、规范PPP标准合同体系、合理设置监管制度及风险承担制度，找到政府方和社会资本方的利益契合点，并且激发PPP模式的内生动力，广西PPP模式才会朝着一个良性方向发展，更好地为社会提供更多更有效率的社会公共公益服务，改善民生。
作者：花育萍
摘要：以四川省为例，介绍了养老产业发展的现状及相关背景，对养老产业在PPP融资模式下发展存在的问题进行陈述并提出了“智慧养老”“资产证券化”两种相对应的解决方案;在互联网上进行融资，充分发挥政府的领导作用，调动社会力量的积极性，从而实现政府与社会力量的有效结合，促进养老产业在PPP融资模式下的发展。
关键词：PPP融资模式养老产业智慧养老资产证券化
一、研究背景
目前，人口老龄化已经逐渐开始影响我国经济及社会各方面的发展。根据预测，未来20-30年中国GDP增速将下滑，一方面是劳动生产率增速的下滑，另一方面是人口老龄化后劳动力增速的下滑。造成人口老龄化的原因是多方面的，但最直接的原因主要有兩个：一是我国长期以来实行的计划生育政策，导致出生率自2002年开始一直在下降，2018年，我国的出生率为1094‰，较上年的1243‰下降了149‰;二是经济的快速增长、科学技术的进步，人民医疗条件的改善和生活水平的提高，使人类在健康和长寿方面已取得了惊人的成就，人口寿命大大延长。数据显示，我国的平均预期寿命一直在上涨，平均每五年以2岁的速度增长，2015年平均寿命已达7634岁。[1]
在老龄化背景下，养老也成了一个主要的社会问题。由于传统的居家养老、社区养老和社会养老等普遍都存在很多缺陷，比如养老设施不全，资金不足等等问题，这就显示出养老产业需求与供给不匹配，由此可见，以PPP模式支持社会资本办养老已势在必行，且养老产业未来潜力巨大，养老产业的投入不仅能解决养老问题，更能促进经济的增长。四川省作为全国人口老龄化程度最为严重的省份之一，老龄人口占比高居全国第二位，也是重点推进PPP模式养老项目建设的省份。
二、四川省人口老龄化现状
(一)人口老龄化发展迅速
2017年年末四川省总人口8302万人，65周岁及以上人口1157万人，占总人口的1394%，比2010年第六次人口普查的1095%提高了299个百分点。同2010年相比，65周岁及以上人口增加了27625万人，平均每年增长3946万人，年均增长率为397%。[2]2017年，四川65岁及以上老年人口总量仅次于山东，居全国第二位。由此可见，四川省老年人口数量大，且比重大。
(二)养老产业资金投入占比低
在2015年8月初，政府投资的项目与社会投入的资本合作在成都举行项目会议(PPP)，政府投资项目与社会资本合作项目包括基础建设、医疗卫生、养老、健康文化教育和体育旅游等保障性住房项目共计625个，总投金额98768亿元，其中医疗、卫生、养老类项目仅仅只占有48个，占总数的768%，投资2565亿元，占26%。[3]由此可看出四川省对PPP模式的养老还在探索中，投入资金占比低。
(三)农村老龄化水平远超过城镇
2010年四川农村65岁及以上老年人口占农村人口的比重为1226%，比城镇高326个百分点;2015年四川农村65岁及以上老年人口占农村人口的比重上升至1511%，比城镇高460个百分点。5年间四川农村65岁及以上老年人口所占比重提高比城镇增长快了将近134个百分点。在四川省农村老年人口比例不仅高于城镇，而且增长速度较快，反映出农村人口老龄化状况比城镇更为严重。[4]
(四)老年人数量不断增加，产生巨大的需求
2018年，全国老龄办发布的《第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查结果》报告显示，有183%的老人为失能、半失能状态，总数达4063万人。随着人口老龄化程度逐步加深，失能、半失能老年人数量将继续增多。四川省作为全国老龄化程度最为严重的省份之一，根据预测，2050年全省身体不健康老年人将达1200万人，其中，失能老年人将达300万人以上。[5]由此可见，以后的养老需要专业化的养老服务，并且医养产业也会步入发展的黄金阶段。
(五)未来老年人口将持续增加
根据预测，未来30年虽然老年人口增长速度将随着时间推移有所减缓，但总体仍呈增加态势。2030年四川65岁及以上老年人口将达到178326万人，比2017年增加62626万人，年均增加4817万人，年均增长306%。2050年65岁及以上老年人口将达到212466万人，比2017年增加96766万人，年均增加2932万人，年均增长186%，其中，2050年较2030年增加3414万人，年均增加171万人，年均增长088%。从占比看，2030年65岁及以上人口占人口总量的比重将达2011%，2050年将提高至257%，将分别比2017年提高617个、1176个百分点。[6]由于四川人口基数大，老年人口占人口总量的比重不断提高，老年人口规模将持续扩大，养老产业的发展潜力巨大，通过PPP融资模式增加对养老产业的投入，将政府和社会的资本合理运用，既能改善四川省的民生问题，又能促进四川省的经济增长，因此探索和创新PPP模式具有重要的现实和社会意义。
三、存在的问题
养老产业在PPP融资模式下还存在着一些问题。首先，养老产业服务供给结构存在着不合理。目前，我国的养老问题不仅仅在供给量上不能满足老年化的需求，而且在供给结构上也存在很多缺陷。主要体现在：第一，城乡差距太大，实际上，农村的老龄化问题更为严重。农村的多数年轻人在外打工，留在农村的大多是年纪较大的人群，因此空巢老人，失能老人大量浮现，再加上农村的医疗设施并不完善，很多老人无法得到更好的医疗保障。此外，由于在农村偏远地方还存在着经济，交通等问题的落后，无法让这些农村老人得到社会保障。其次，农村地区的信息流通并非像城市那样快捷，有很多养老方面的信息也存在着极大的滞后性。第二，社会没有对养老服务给与足够的重视。在对养老服务的投资方面，其投入大，回报周期长就决定了养老服务机构拖延的性质。在PPP融资模式下，许多企业不愿意将自己的资金投入到养老产业中，认为这是一个投资期漫长的项目，这使得养老产业在PPP融资模式下举步维艰。然而，在现实中，一些地方政府考虑他们自己的“政绩”和“利益”，单方面追求短期结果和显性政绩的建设，导致政府的短视行为必将带来严重短缺与缓慢的结果。因为要提供可持续的养老服务，就需要等待投资回报周期长的结果。[7]
其次，养老服务融资机制不完善。资金短缺是造成养老服务供给短缺的另一个难题，造成这一现象的主要原因是养老服务融资方式单一。养老服务的资金来源主要来自于三个方面。第一是各级财政投入资金，第二是彩票所获的公益金，第三是社会投资资金，但是仅仅靠这三个方面的投资是远远不够的。社会投资基金方面，我国对民间资本的支持尚处于起步阶段，优惠政策难以落实，融资门槛较高。据相关数据显示，根据中国公益研究院2015年在北京进行的近200家公共养老机构普查数据，其中1/3由社会化机构运营，只有5家获得了建设补贴。民政部和国家开发银行《关于落实发展金融支持社会养老服务体系建设的意见》(2015)提出了五年1000亿元的融资目标。然而，截至2016年3月底，国开行在社会养老行业的投资和融资仅为140亿元。这些数据表明，我国养老服务在筹融资方面还存在着很大的缺陷，国家对养老产业方面的关注度还远远不够，各大企业对养老产业的关注热情也不高，就算有着闲散资金，多数企业也不太愿意把资金投入到养老产业中，这也使PPP融资模式难以向前发展。
最后，地区的差异也使得养老产业在PPP融资模式下发展艰难。本课题研究以四川省为例，四川省位于我国中西部地区，由于特殊的地势原因，泥石流与滑坡等自然灾害在四川省内一些地区频发。因此，养老问题也成为了这些特殊地区亟待解决的问题。试设想，若一个经济相对发展较弱的县区频频发生自然灾害，孩子和老人是相对脆弱的群体，因此也易受伤害。可想而知，该地区受灾人民将需要很长的一段时间进行灾后重建，养老问题则会一拖再拖。另外，由于政府需要投入大量资金进行基础设施的重建，投入到养老的资金则会相应的减少。社会公众大多也就不愿意将资金投入到这些地区，这样的话，PPP融资模式在养老产业的运用将难以在这些地区实行。但在一些经济相对发达的沿海城市，养老产业可能会更得到政府的重视。因此，地区的差异会给养老产业在PPP融资模式的发展带来很大的影响。
四、解决方案
在我国诸多由政府与民间合作的PPP项目中，PPP融资模式仍然面临着融资困境。为了解决融资难的问题，该模式已形成了多样化的融资方式，其中项目贷款、银团贷款，融资租赁、委托贷款、夹层融资、资产证券化和PPP基金几种方式。而针对PPP模式下的养老产业来说，则可以针对其产业发展特点，从中选取适合其发展的融资模式。结合大量文献资料及专业所学，我们认为将PPP模式下的养老产业进行资产证券化是解决当前养老产业融资困境的有效途径。随着PPP融资模式的健康发展，PPP融资模式推进养老服务业发展的优势渐显，可行性日渐增大[8]。因此，为了积极的应对日益严重的老龄化问题，能够在全社会实现老有所养老有所依的目标，政府和社会公众都应该更加关注养老产业，充分发挥养老产业在PPP融资模式下的优势。
(一)大力发展“智慧养老”
智能养老是一个面向居家养老、社区养老和养老机构的等多个网络系统和信息平台集合体，并在此基础上提供实时、快速、高效、低成本、物联网、智能化的养老服务。“智慧养老”是跨界的多个领域，集成创新的过程和结果，是技术革命的推动力量和养老观念的转变，本质是互联网和智能技术行业和社会渗透引起的裂变和重构，其核心是使用先进的管理和信息技术，把老年人、社会和医疗机构、医务人员甚至政府机构紧密相连。首先，运用互联网技术推动养老产业的融资无疑是一种很好的选择。相对于传统的融资方式，运用互联网进行融资成本相对较小，并且可以吸引大量的人群。互联网的变化日新月异，人们可以在网络上随时观测到信息的更新与变化。例如现在网络上流行的“水滴筹”“轻松筹”等筹资方式，只需要一个简单的平台就可以筹到大量的资金。其次，运用互联网进行融资效率也得到了一个很大的提高。可以运用高度的公开性与透明度，在互联网上进行融资，充分发挥政府的领导作用，调动社会力量的积极性，从而实现政府与社会力量的有效结合，促进养老产业在PPP融资模式下的发展。再次，互联网上涌现出的大量app如“投资界“等，已在广东，厦门，北京，广西，湖北等地展开了有关养老产业的融资，多以股权融资与债券融资为主。在政策方面，“智慧养老”被得到了广泛的认可和支持，各省市出台了“智慧养老”政策。例如，“十三五”期间，甘肃省将实施“互联网+智能养老”行动，山东省将在“十三五”期间建设社区居家养老服务信息平台。然而，“思维不清晰”“模式不清晰”“经验不能复制”等问题也导致了“智能养老”概念的争议。简单的“新技术+养老”并不构成“智能养老”，我们需要明确“智能养老”的核心价值取向，并通过构建一套科学的评价指标体系来促进其进步。
(二)采用资产证券化与PPP相结合的融资模式
说到将PPP模式与资产证券化相结合的这种融资模式，我们有必要先对资产证券化进行了解。资产证券化是现代及金融市场重要的融资方式，资产证券化，顾名思义就是将缺乏流动性但能产生可预见现金流收入的资产进行证券化的过程。具体来讲就是将能够产生可预见现金收入的资产出售给特定发行人，通过创设一种以该资产产生的现金流为支持的信用工具或权利凭证，进而将这些不流动的资产转换成可以在金融市场上出售和流通的证券的一种融资过程或融资方法。其主要流程是这样的，首先，发起人需要把证券化资产出售给信托机构SPV，或SPV机构主动购买资产，SPV将购买资产汇总成一个总金额资金池，资产池产生的现金流在金融市场发行证券融资、最后用资产池的现金流偿付证券，SPV发行的证券在销售后得到的收入支付资产权益，用资产权益证券所持有的现金流向投资者支付，融通资金。随着中国经济新常态的出现，各行各业的经济发展都有所放缓。因此，作为一种新的融资形式，资产证券的发展具有新的意义。PPP项目是我国当前最为看重的一个新兴产业，它将推动我们经济逐步发展，若将PPP项目下的养老产业与资产证券化进行结合将主要有以下三个优势：
一是解決养老产业PPP项目资金占用时间长、周转慢、收益低的问题。PPP项目一般投资大、收益低、周期长。占资时间长、投资回收期慢是四川省养老产业PPP融资模式面临融资难困境的主要原因，而实行资产证券化，能实现收益的快速回流，降低投资风险。
二是吸引更多的社会资本投入PPP养老产业项目。PPP模式的养老产业进行资产证券化以后可以使政府资金、个人资金、企业资金等社会各种资金参与到整个养老产业链，切实解决养老产业发展建设的巨大资金需求。
三是PPP养老产业项目资产证券化产品更容易在市场出售。由于PPP项目下具有政府背景，所以项目被评定的信用等级相对较高，其在投资市场上就更容易出售，有效实现资金融通。
若将四川省PPP养老产业项目进行资产证券化，不仅能够为作为原始权益人的政府和民间企业规避资产风险，使更多的民间资本积极注入养老产业，还能使包括机构和个人在内的投资者获得稳定可观的投资收益。最重要的是，资产证券化能够使整个PPP养老产业项目下缺乏流动性的资产获得较大的流动性，最大程度地提高资金利用效率和周转率，解决PPP项目资金占用时间长、周转慢、收益低的问题，最终促使各方目标得以实现。因此，四川省养老产业的发展建设应积极推进PPP模式与资产证券化相结合的创新融资模式，其具体操作流程为：
首先，组建资产池，设立PPP养老产业资产特设信托机构SPV。一是由证券商担任资产支持计划的管理人确定证券化的PPP养老产业资产，设立SPV实现资产的权属让渡及风险隔离。二是由管理人将已经经过信用增级和信用评级后的资产支持证券向合格投资者销售以募集资金。
其次，SPV向PPP项目公司支付购买证券化资产的价款。资产管理人以募集的资金向PPP项目公司购买证券化的PPP养老产业项目资产。但在完成项目购买后，基础资产仍由PPP项目公司负责管理和运营。
第三，资金回流。PPP养老产业项目落成后所产生现金流将定期归集到PPP项目公司在银行开立的资金归集账户，然后再划转到管理人在银行开立的托管账户
最后，清偿债券。按照证券发行时的约定，待资产支持证券到期后，由资产池中的PPP养老产业项目所产生的收入在还本付息、支付各项服务费后，若有剩余，按协议规定在PPP项目公司和SPV之间进行分配，整个项目的资产证券化过程即告结束(见图1)。
四川省养老产业的发展采用此种融资模式具有较高的适用性，所以我们相信这种创新融资模式在四川省乃至全国都具有良好的发展前景。
五、结论与思考
养老产业相关行业的一般包括为老年人提供物质生活和精神生活服务，涵盖养老地产、医疗、金融、保险、旅游、娱乐、食品供应、运输、家政服务、人员培训、卫生保健、教育和老年用品消费等。如今我国老龄化趋势加重，在供求不足的情况下，养老的需求井喷式增长，因此养老产业正处在历史机遇期。PPP模式作为公共事业领域的创新体系，在我国养老产业领域具有借鉴意义，对于解决我国养老产业存在的问题具有重要意义。通过PPP模式促进养老产业发展，有利于增加养老服务的有效供给。
然而，机遇与挑战并存。在采用PPP模式的养老产业运营过程中，存在投资高、投资运营时间长、利润低、见效慢、运营风险高等不确定因素。但是若能实现资产证券化和PPP模式在养老产业融资过程中的有机结合，全方位推动智慧型养老产业建设，相信我国养老产业的前景必定会蒸蒸日上。PPP模式发展至今，我们可以很清楚的发现其功能从最初的缓解政府财政压力，解决资金缺口拓宽为激活市场发展潜力，拉动经济增长，改善社会民生、造福民生公共基础设施建设的大工程上。
以往只有政府投资建设的养老产业如今通过引入社会资本，运用PPP模式对接养老服务产业，不仅有助于进一步推进养老服务产业的持续健康发展，还可以激活社会参与社会治理的巨大能量。具体到某一项目建设上来说，社会资本具有更多的专业技能和实际管理经验，可以在一定程度上降低建设和运营成本，从而降低项目整个生命周期的成本。此外，通过PPP模式，变相引入竞争机制，选择最合适的社会资本参与项目的投资、建设和运营，提高运营效率，促进创新和竞争。因此，为了我国养老产业的快速发展，提高养老产业的有效供给，在养老产业中加快融合PPP模式，就成为了我国养老业未来发展的重要方向。
参考文献：
[1]国家统计局年度数据[DB/OL]
[2]国家统计局，四川省统计局四川2010年第六次全国人口普查主要数据公报[EB/OL]2011。
[3]伊然四川省推出625个PPP项目投资近万亿[J]工程机械，2015，(5)：60
[4]2018四川人口老龄化与健康养老状况分析报告[DB/OL]2018-08-03
[5]2018四川人口老龄化与健康养老状况分析报告[DB/OL]2018-08-03
[6]2018四川人口老龄化与健康养老状况分析报告[DB/OL]2018-08-03
[7]周迪雯PPP模式应用于我国社会养老机构建设的必要性与可行性分析[J]商，2016(7)：73
[8]孫汉康浅析政府与社会资本合作项目(PPP)资产证券化[J]金融理论与实践，2019(1)：71-78
(周璟挚、王俐文、唐元桢、郑嘉欣、李颜君，四川师范大学经济与管理学院)
作者：周璟挚 王俐文 唐元桢 郑嘉欣 李颜君
摘要：近年来全国各地基础设施项目引入PPP模式并不断实践和探索，政府相关部门及业内人士逐步对PPP有了更全面深刻的认识，模式框架也逐步完善，同时也积累了较为丰富的管理经验。结合我国特殊国情，新一轮PPP模式的引入热潮，已经不仅仅是为缓解政府财政压力，而是上升为宏观层面的体制机制的革新，所以，以一种全新的视角重新审视、引入PPP模式是必要的。文章提出PPP核心价值体系，以区域发展的视角进行分析，以指导PPP模式的“中国式”引入。
关键词：PPP模式;区域发展;基础设施;核心价值;战略理念 文献标识码：A
在我国基础设施建设及运营中引入社会资本，不仅使政府财政压力得以缓解，提高公共产品和服务的供给效率，也是政府相关部门长期倡导的政府投融资改革方向。十八届三中全会以来，中央更是明确提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施的投资于运营”。4月23日，李克强总理主持召开国务院常务会议，决定在基础设施等领域推出一批鼓励引入社会资本参与的项目。国务院常务会议决定，按照《政府工作报告》部署，在铁路、港口等交通基础设施，新一代信息基础设施，重大水电、风电、光伏发电等清洁能源工程等方面，首批推出80个符合规划布局要求、有利转型升级的示范项目，面向社会公开招标，鼓励和吸引社会资本以合资、独资、特许经营等方式参与建设营运。各地政府及各省财政部也积极响应此举改革，着手加强引入PPP融资模式对基础设施项目进行筹备或实施。不难看出，PPP模式以一种前所未有的重视度重新出现在我国基础设施发展的潮流中。
1 PPP概念及核心价值
关于PPP(Public Private Partnerships)的概念，业界目前仍然还没有一个较为统一的说法，不同的学者、机构从不同的角度出发，会有不一样的理解。比较众多学者的观点，再结合我国特殊国情，笔者较为认可贾康老师给出的定义：所谓PPP，是指政府公共部门与民营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现政府公共部门的职能并同时也为民营部门带来利益。其管理模式包含与此相符的诸多具体形式。通过这种合作和管理过程，可以在不排除并适当满足私人部门的投资营利目标的同时，为社会更有效率地提供公共产品和服务，使有限的资源发挥更大的作用。根据上述定义，笔者提出了PPP的核心价值，即“带来利益”和“提供服务”。所谓“带来利益”，有两个层面的含义：一是体现在民营部门，他们参与基础设施的建设与运营基于有利可图，这是带来“利”;二是体现在政府公共部门，引入民间资本能很好地分担财政压力，使融资渠道多元化，这是带来“益”。上述的“利”与“益”虽然针对不同的主体，但它们相辅相成，所以第一个核心价值体现在PPP模式使利益最大化。所谓“提供服务”，则有三个层次的含义：前两个层次针对的主体和第一个核心价值一样，分别体现在政府公共部门和民营部门，前一个在于“义务”，这是公共部门存在的价值和意义，后一个在于“责任”，这是“利”的必然产物，利之驱使;而第三个层次则在于服务的受益者，即普通百姓，也是主要消费者，因为只有享受到了舒适便捷的服务，才有稳定的资金流。而恰恰是这第三个层次的含义，又回到了第一个核心价值的动因上。核心价值体系如图1所示：
图1 核心价值体系坐标图
由图1可知，利益最大化区域的大小，取决于两大核心价值(三个主要层次)的靠拢。当服务质量不断改善，相应也会提高建设运营成本，所以不能无限制的提高;民营部门“利”的增加也是有限度的，不然势必降低服务质量;同样，公共部门的“益”超过一定水平，也会因此导致为了政绩盲目兴建，破坏整个核心价值
体系。
2 区域发展战略理念和目标
改革开放以来，我国设立了很多区域性经济合作区，较大的有泛珠三角、长江三角洲、辽中南经济合作区等;跨度较小、融合程度较高的有武汉城市圈、长株潭城市群等省内区域联盟。区域发展战略旨在使区域发展达到最佳效率和最优状态，推动区域内各城市有序、快速发展，以资源共享、产业互补、互利共赢为目的，通过市场调节和政府导向等方式使三市资源有效整合、配置优化、经济要素自由流动。区域发展主要体现在三个方面：一是共同利益是区域经济发展的基础;二是配置优化和联动互补是区域发展的主要表现;三是市场调节与政府导向的合力是区域经济发展的基本动力。
随着我国区域发展战略的不断实践和落实，我国经济发展自改革开放以来获得了不小的成就。面临着新一轮的发展需求，覃成林教授在2005年提出了区域发展战略转型的基本内涵，即选择若干大都市区或者增长核心区，进行重点开发，使之成为带动相关大区域经济发展、平衡全国区域经济空间格局的国家级区域经济增长极。而预期目标如下：第一，能较好地处理区域经济发展中的效率与公平关系;第二，能较好地促进区域经济协调发展;第三，能较好地协调区域经济发展中政府与市场的关系。
3 区域发展理念对PPP成功引入的必要性
城市是区域发展的核心，而基础设施是城市发展的基础。人们通常会认可好的基础决定好的上层建筑，而本文将从上层定位出发，来指导基础的良好建设。原因在于：(1)基础设施具有投资规模大、长久性等特点，以区域发展为前提的视角进行前期规划及决策至关重要;(2)PPP模式的内涵及目标与区域发展理念不谋而合，可以此借鉴，相互促进;(3)以区域发展理念作为主体原则，以和谐发展作为最终目标，可最大限度地拉拢PPP核心价值体系的两大核心价值(三大主要层次)，如图1坐标原点所示。区域发展理念不仅对PPP模式的引入有必要性，也对所有的公共投资有着重要指导作用。刘迎霞和覃成林教授在其研究中也表明：将政府的公共投资与区域发展有效结合，培育区域发展热点，通过区域之间的传导机制形成互动发展，加快国内经济大循环，不失为一项保持经济持续增长，抵御国际金融危机冲击的全局性策略。
4 以区域发展视角引入PPP与常规视角引入PPP的比较
一个较高、较好的出发点，往往是项目成功的先决条件。基于PPP模式和基础设施的特性，更应强调好的出发点和总体原则，否则不仅仅是个体项目的失败，更是影响、制约社会的良好发展。本文将从以下三方面对不同视角进行比较，进一步分析以区域发展视角引入PPP的重要性。
4.1 动因比较
常规视角引入PPP的动因大致可分为三点：(1)垄断势力与低效率;(2)财政困境;(3)监管失灵，而其中最为主要的便是财政困境。为了保障社会公共利益，政府通常对市政公用产品和服务价格采取密度极高的监管，价格完全脱离于成本和市场需求，且价格的调整与变动需要经过较为严格的政府监管程序和繁琐的讨价还价过程来确定，因而市政公用事业长期处于低价格、高成本的运营条件下，企业的政策性亏损甚为严重。虽然PPP模式的引入能很好地缓解财政压力，吸引民间资本拓宽融资渠道，但决策阶段的动因选择上，财政问题绝不能作为核心动因，不然会忽略整体发展，影响可行性分析的结果。
区域发展视角引入PPP在动因选择上则以区域和谐发展为原则，单个项目的盈亏不再是引入PPP模式的最主要因数，更多的应对该项目的实施和运营对整个地区的经济的带动和实现区域发展战略意义的提升。
另外应该说明的是，以区域发展的视角引入PPP，不是说就不考虑基本的财政能力，而是相关参与主体在动因选择上的侧重点，全方位地分析PPP引入的可行性和可操作性，为项目的成功实施和实现区域性发展都打下良好基础。
4.2 风险分担比较
对于PPP模式的风险分担原则，在以往的研究中，学者们比较达成共识的准则包括：(1)风险应该由最有控制力的一方承担，而控制力的概念则包括是否完全理解所要承担的风险、能否预见风险、能否正确评估风险对项目的影响、能否控制风险的发生、风险事件发生时能否管理风险和风险事件发生后能否处理风险带来的危害;(2)风险分担与所获得的收益匹配;(3)有承担风险的意愿。
然而风险分担并不存在绝对的原则，而是应该在基本原则的基础上，综合考虑双方对风险的态度和项目的具体条件。正因为风险分担机制的建立需要参与主体的沟通与协商，那么意见分歧就很频繁，如果还是站在各自的立场，势必会影响整个PPP项目的实施。若以区域发展的视角出发，结合PPP核心价值体系(图1)不难看出，当PPP的引入是符合区域发展要求时，公共部门的“益”(Z点)将沿z轴正方向移动，若始于利益最大化状态，那么最大化区域将逐渐变小。公共部门为了项目利益最大化，必须承担让Z点负方向移动的因素，那就是风险。公共部门以区域发展的视角出发，基于PPP核心价值体系，科学地认识风险分担的实质，摒弃之前只图利益，不愿摊风险的思想。只有这样，PPP项目才能更加健康有效地实施运营下去，PPP的引入对我国区域发展才更具意义。
4.3 最终效益比较
以实际案例作进行比较。以北京地铁为例，每年的亏损额在4亿元左右，所产生的亏损均由北京市以财政补贴的形式补平。即便如此，为维持地铁建设和运营的正常进行，北京市政府仍承诺，2008～2015年每年拿出100亿元作为地铁专项建设资金，2016～2035年每年拿出60亿～100亿元用于地铁融资的还本付息。而港铁集团，作为全球为数不多可以盈利的地铁公司，他们的“港铁模式”被众多学者研究。先抛开体制等客观因素，“港铁模式”的成功很大原因在于其成功运用了TOD模式(Transit-Oriented Development，公交导向型开发)，充分体现了以区域发展为目标的重要思想，最终的效益差异也就显而易见。
综合上述比较，以区域发展视角引入PPP其整体效果明显优越于常规视角，如表1：
表1
区域发展视角 常规视角
动因 带动区域经济发展为主 缓解财政压力为主
风险分担 主动承担相应风险 争利避险
最终效益 长期效益 短期效益
5 结语
我国基础设施的建设离不开PPP模式的运用，而基础设施的建设又是城市化进程的根本，以区域发展的视角引领城市化进程从而引领基础设施的建设的方针显得格外重要。PPP模式本身的核心价值也需要这样前瞻性的视角理念才能完全释放出来。所以，以区域发展视角引入PPP模式在基础设施的运用，不仅仅是基础设施项目成败的关键，也是推动城市化进程、实现我国区域经济发展的关键。
参考文献
[1] 中国政府网.http：//www.gov.cn/xinwen/2014-04/24/content_2665567.htm.
[2] 贾康，孙洁.公私合作伙伴机制：新型城镇化投融资的模式创新[J].中共中央党校学报，2014，18(1).
[3] 覃成林.国家区域发展战略转型与中部地区经济崛起研究[J].中州学刊，2006，1(1).
[4] 李明哲.PPP的认识误区与公共服务改革[J].技术经济，2012，31(6).
作者简介：汤晓宇(1991-)，男，重庆人，四川大学建筑与环境学院土木工程专业硕士，研究方向：工程管理。
(责任编辑：周 琼)
作者：汤晓宇 金志刚
摘要：随着我国城镇化速度不断加快，城市建设日新月异，特色小镇应运而生。为了缓解地方政府财政压力，提高特色小镇建设成功率，本文介绍了了几种PPP，BOT、杠杆租赁、ABS等几种主要融资模式特点，目前，特色小镇融资主旋律采用PPP融资模式。本文进一步分析探讨了特色小镇采用PPP融资模式的必要性以及可行性，并结合当今时代潮流和现状，对特色小镇项目选择PPP融资模式提出几点建议性意见。
关键词：特色小镇;PPP融资模式;基础建设
目前，随着我国城镇化速度不断加快，我国经济发展进入新常态，于是“特色小镇”建设运营的概念应运而生。特色小镇，一般是指依赖某一特色产业和旅游产业两大发展架构，将其打造成为具有明确产业定位、旅游文化等特征和一定社区功能的综合开发项目[1]，。2017年，国务院在《政府工作报告》中提出有序新城镇化建设，重点发展特色小镇的这一重要任务[2]，至此特色小镇的建设这些年便顺理成章地成为了新时代的“宠儿”——一门新课题。建设特色小镇一方面可以将一个地方的资源禀赋转化为经济效益，带动地方经济发展;另一方面，特色小镇可以形成地方名片，打响一个地方的城市品牌。但是，有的地方为了追风在建设过程中因概念不行、定位不准、前期准备工作不足，融资模式等有漏洞，导致特色小镇“特色不特”，更有甚者成烂尾，也给市场带来了不良影响。
因此，特色小镇在我国繁荣发展的今天，日渐扩张的资金需求迫使诸多特色小镇融资体系陷入困境，传统的政府为主体的这样的融资模式也不能满足特色小镇的建设。特色小镇建设的宗旨是产业、文化、宜居、环境等各种要素的整合，地方政府由于财政压力大，运作方面常常力不从心。在这种压力下，为了建设好特色小镇，保证PPP项目建设运行的成功率，尤其要重点考虑急需与之相适应的融资模式才能有序的建设和发展，促使特色小镇建设运营更有效。
一、几种主要融资模式
(一) 政企协作的项目融资模式——PPP
政企共同参与项目建设的过程中应用的模式也就是公私合营的项目融资模式。PPP即英文Public-Private-Partnership的缩写，起源于英国，翻译为公司部门的合作伙伴关系。PPP融资模式是指为了更好地建设基础设施项目，使其良好运行，政府部门与私人企业通过特许经营协议，政府部门将项目建设的经营权在长时间内交给私人企业或民营企业，二者共同承担责任可能出现的风险[3]。它是项目建设过程中实用性较强的一种新型融资模式。政府通过PPP融资模式不仅仅单独吸纳民间资本的资金进行项目建设，同时还引进了社会资本各方的科技、管理经验及大量的专业人才。若能有充足、高品质的人力、物力、财力投入到项目建设当中，不但可以推动项目有序，顺利进行，同时更多的就业机会也因运而生。
目前，PPP融资模式能减轻财政压力，减少项目建设的风险，现在已经广泛应用到基础设施项目建设中。
(二) 特许经营权经营的项目融资模式——BOT
BOT(Build-Operate-Transfer，建设—运营—移交)模式，这种译法不能反映BOT的实质，它是基础建设投资，建设和经营的一种方式，是指项目所在国政府授予项目发起人或为项目专门成立的项目公司特许经营权，让其全面负责该项目的融资、设计、建造、运营和维护，在规定的特许期内出售项目产品/服务，以偿还债务，回收投资并获得合理的回报，在特许期满后将项目按规定的要求移交给政府，BOT模式下，项目所有权不转移，政府对项目拥有较大的控制权，私有化程度较低[4]。BOT经历了数百年的发展，为了适应不同的条件，衍生出许多变种。在我国，BOT也常称作“特许权”、“特许经营”或“法人”招标，包括BOT、BOOT、BOO三种基本形式和BT、BLT、TOT、DBO、DBFO等是多种演变形式。
BOT模式的目的是为了吸纳资金、尤其是海外投资，减少风险，提高项目运行的效益，很大程度上被应用到基础建设中，最常用的采用PPP+BOT組合运作。
(三) 以“杠杆租赁”为基础的项目融资模式
杠杆租赁是融资租赁的特殊形式之一，又称为第三者权益租赁。这是在项目发起人的要求和安排下，贷款人、出租人和承租人三方参与，由杠杆租赁结构中的资产出租人承担小部分购置资产所需的资金，通常出租人自筹购置设备的20%～40%的资金，剩余60%～80%而由银行等金融机构提供贷款，补足大部分所需资金购买项目资产，然后租赁给承租人的一种融资结构。当出租人没有足够的资本或希望分散风险时，常采用杠杆租赁融资模式向第三方寻求贷款资金[4]。杠杆租赁一般被用于巨大的物品，例如大型成套设备，通讯设备等等。
(四) ABS项目融资模式
ABS(Asset-Backed Secularization)，资产债券化也是基础设施建设的一种新型融资模式。ABS融资模式是以项目所拥有的的资产为基础，以项目资产带来的预期收益为保证，通过在国际资本市场发行债券来筹集资金的一种项目证券融资方式。ABS融资模式的最大优势债券利率表较低，降低筹资成本，它具有吸引力的收益，拥有较高的信用评价，投资多元化和多样化，事件风险小等优点。该模式的实质是将基于基础设施或资产的现金收入与设施资产设施或资产原值权益人完全剥离，过户给特别目的公司SPV(Special Purpose Vehicle)，SPV通过金融担保、保险及超额抵押等方式取得较高的信用等级，然后以债券的方式发售给资本市场的投资者，筹集项目建设所需资金，并以设施的未来现金收入作为投资者收益的保证，不需要以发行者自身的信用做债券的偿还担保[5]。
(五) PFI融资模式
PFI(Private Finance Initiative)， 国外译为私人融资活动，在我国翻译为民间主动融资，PFI来源于BOT，指政府部门根据社会对基础设施的需求，提出需要建设的项目，通过招投标，由获得特许权的私营部门进行公共基础设施项目的建设与运营，在特许期结束时将所经营的项目完好地，无债务地归还政府，而私营部门则从政府部门或接受服务方收取费用以回收成本的项目融资方式。
二、特色小鎮PPP融资模式的必要性与可行性
(一) PPP融资模式的必要性
1、PPP融资模式可以撬动社会资本，扩大建设资金来源，减轻财政压力
政府通过PPP融资模式不仅仅单独吸纳民间资本的资金进行项目建设，同时还引进了社会资本各方的科技、管理经验及大量的专业人才。若能有充足、高品质的人力、物力、财力投入到项目建设当中，不但可以推动项目有序，顺利进行，同时也会倒逼更多的就业机会因运而生。采用PPP融资模式，众所周知可以减轻财政负担。要加快基础建设，依靠传统的政府拨款建设远远不够，城镇面貌不能与时俱进，经济也不容易带动，使得政府基础建设资金更丰富，同时还可以有更多时间对项目进行监管，保障项目建造质量。 PPP融资模式还能减少项目建设的风险，现在已经广泛应用到基础设施项目建设中。特色小镇基础建设中需要居民安置，土地资源合理整合优化，各种配套基础设施及公共设施，人文旅游特色景点即功能区的建设等，所需投资总额巨大，通过PPP融资模式，使政府与社会资本合作，可以引导财政资金发挥作用，充分利用社会资本，双管齐下，共同建设特色小镇。
2、 PPP融资模式可以融合智慧，提高项目建设运营的经济效率与时间效率
PPP融资模式，通过政府和社会资本合作，由政府和社会资本通过风险共担与利益共享的方式共同提供公共产品和基础设施。特色小镇的基础开发建设与建成后的运营管理都需要专业能力和专业经验，因此，PPP融资模式不仅可以融资，还可以引入智慧，让专业人干专业的事，从而提高项目的经济效率和时间效率。
采用PPP模式，可以避免费用超支。私人组织资金参与到政府基础建设项目中来，二者相互监督，彼此约束。项目在获得政府认可批准后，私人进入项目的资金才开始获利，一定程度上可以提高工程建设的效率，降低造价，避免费用超支，这样顺理成章地降低了项目资金风险。
(二)采用PPP融资模式的可行性
1、政策可行性
2016年1月，习总书记做出重要指示，“抓特色小镇，小城建设大有可为，对经济转型升级、新型城镇化建设，都大有重要意义”。小城镇属于“城市之末、农村之首”，是城乡过渡的主体和代表，是沟通区域经济的桥梁和枢纽，是国家新型城镇化战略的重要组成部分。为了加快推进特色小镇的培育创建，近年，我国各部门在基础建设领域，纷纷下发了一系列推进保障PPP模式顺利进展的政策，如下表所示。
2、 效益可行性
特色小镇基础设施建设根据相关定义被视为准经营性基础设施，投资特色小镇相关建设，不仅可以为公众提供所需要的产品和服务，有一定社会影响力，产生社会效益，另一方面还能拉动经济增长激发内部经济效益。对社会资本来讲，根据PPP模式的融资特点，一定程度上政府会根据相应补贴政策，给与优惠补贴，提升了政府公信力，很大程度上增强了社会资本投资的信心，最终具有一定的效益，大大提高社会资本参与度。
3、 经验可借鉴性
近年来，我国PPP模式发展迅速，其应用领域不断扩大。 从最开始的2014年，国务院43号文提出发展PPP模式以来，近几年政策性支持文件不断下发，纵多利好促使PPP模式变成了政府和社会资本合作的重要工具之一。截至2019年11月30日，全国PPP综合信息平台项目管理库收录9388个，入库金额高达143，112.94亿元，共涉及农业综合开发、水利建设等19个领域，而城镇建设综合开发达到666个。江浙是特色小镇发展的源头，打造的诸多项目具有很大的借鉴性，如江苏省南京市江宁区未来网络特色小镇，其融资模式逐步从基金融资向PPP融资转型;无锡鸿山物联网特色小镇，由无锡吴文化建设发展有限公司负责开发与建设，后来阿里云计算有限公司加入此项目，引入社会资本加入其中。
三、特色小镇采用PPP融资模式遇到的问题
(一)PPP融资模式结构复杂，专业人士少，政策，法律不健全
最近几年，PPP模式在项目的应用开始逐步进入公众视野，其融资模式在特色小镇建设中没有得到广泛的应用，具体来说，由于历史时间短，特色小镇很多项目还未建成，属于在建项目，暂未看多诸多有效成果。在大力发展该类模式在特色小镇的应用，模式复杂，专业人士少，政策，法规，税收，金融等方面都是存在的难题，亟待解决。
(二) 公私合营的合作与风险共担机制虚化
公私合营PPP模式，采用PPP融资模式，其中PPP资产转让在市场上并不活跃，从投资者角度来说风险不易转移，这一点未遵循“风险收益对等”原则。除此，政府也存在较高的债务风险，项目在建设运营中，一荣俱荣，一损俱损。
(三)立项目标偏离公共本质
资本都是自私的，资本方为了追求更大的利润在项目实施过程中会存在很多伪PPP现象，不按照PPP项目客观规律运作进行变相融资，更改用途，明股实债，开发房地产挂羊头卖狗肉等问题，严重影响PPP市场运行。
四、 特色小镇融资模式的几点建议
2018年，国家发改委发布第一轮全国特色小镇典型经验，同时也公布419个需要淘汰整改的特色小镇名单。国家发改委相关负责人指出，未来国家将对特色小镇设立动态调整机制。2018年3月，根据《政府和社会资本合作项目指引》(财金[2015]21号)等相关文件，财政部政府和社会资本合作中心严格把控财政承受能力10%的红线，暂缓对此类地区的新项目入库审核。红极一时、井喷式的PPP项目暂缓。在此背景下，结合当代发展的潮流和趋势，提出以下几点建议，进一步完善特色小镇的融资模式体制，提高项目成功率。
(一) 加深对PPP融资模式的了解，吸引优秀人才
创新融资模式如PPP融资模式结构十分复杂，政府和企业在特色小镇的基础建设中以及后期运营中应吸引优秀人才，健全法规，税收等政策，加强对该模式的了解。PPP模式在我国出现时间较短，现在很多建设项目广泛使用，尽快完善细节，避免特色小镇项目在建设运营过程中采用PPP融资模式流于表面形式，社会资本多存在急功近利的思想，追求短期利益，未着眼于长期建设，政府需要合理引导规划，是PPP融资模式资本更好地发挥作用。
(二)严格控制合作与风险共担机制以及政府债务风险
政府的债务风险是指政府承担债务但没有能留还本付息所产生的一系列后果。PPP融资模式的出现，一定程度上缓解了政府财务压力，但是长远看这是可能加剧政府的还债负担，所以要合理控制政府债务风险。
(三)严格管控房地产现象
政府应加强对特色小镇发展、实现途径和参加主体的引导和管控，结合土地建设规模的政策，控制住宅等功能用地比例，大力打击利用特色小镇大搞房地产开发，鼓励房地产企业改变特色小镇运行模式，做真正实体经济运营的特色小镇。
参考文献：
[1] 特色小镇[J].上海建材，2017(05)：33-36
[2]吴媚，汪瑜伦，柏洋，靳慧姣，汪冬雨.基于AHP的特色小镇PPP项目风险评价[J].绿色财会，2018(12)：38-43.
[3] 刘瑞芹. 地下综合管廊融资模式选择研究[D].广西大学，2018
[4] 李慧莹. BOT项目融资在商业地产中的应用研究[D].南昌大学，2012.
[5] 王墨飞. 资产负债表外融资在PPP项目的应用研究[D].北京交通大学，2010.
[6]王彩学. 公共租赁住房可持续发展的融资模式研究-以苏州市为例 (会议)2012.
作者：吕清容
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