PPP模式 (Public Private Partnership) 即政府部门和社会资本为满足公共需求, 在公共产品及公共服务领域的合作关系, 并且这种合作关系是基于法治环境下的契约精神, 双方按照平等协商原则订立合同, 最终实现风险共担和利益共享。19世纪中叶英国的“铁路热”见证了私人部门参与基础设施投资的辉煌时期, 使得那一时期所有的其他经济发展都黯然失色, 此后各国纷纷效仿, 世界PPP的大幕就此拉开。
与英、法、美等国的PPP起源与发展相比, 我国的PPP项目起步较晚。事实上, 尽管PPP的概念是在20世纪80年代中期由中国香港商人带入中国内地, 但中国早期的PPP项目雏形却可以追溯至20世纪初。1906年, 清政府与美国华侨陈宜禧集资合作修建的新宁铁路, 是我国内陆最南端的一条民营铁路, 也是中国历史上的第一条民营铁路。该条铁路能够成功修建与清政府的支持密不可分, 真正实现了PPP“公私合作”的核心理念, 是当今我国PPP模式的最早雏形。
我国经济飞速发展带来迫切的基础设施需求与薄弱的公共设施供给能力形成鲜明的对比, 产生了巨大的基础设施供给缺口。以BOT为主导的项目融资进入我国基础设施建设领域并渐渐崭露头角, 为我国PPP的发展提供了实践经验, 基础设施领域市场化改革的浪潮应运而生。在此运用SWOT法对PPP模式的优势、劣势、机会和威胁进行分析。
第一, 这种模式涵盖了公共部门和私营部门多种伙伴关系, 不同的模式有其简化表述, 不同的字母代表不同的服务职责:D-设计、B-建设、O-运营或拥有、T-资产转移、L-租赁、R-租用、F-融资, 根据项目本身的特点, 可以有不同的组合, 呈现出形式多样的PPP模式, 如建设-运营-移交、建设-拥有-运营-移交、设计-建设-融资-运营、设计-施工-管理-融资等。第二, PPP理念在每个国家以不同的方式发展, 有些国家设立了负责PPP模式的中央机构, 如荷兰;有些国家则只是管理PPP部分应用领域, 如英国;而有些国家则让州政府或市政当局处理PPP相关事宜, 如澳大利亚和美国。
PPP模式在项目实施过程中强调风险共担, 为了使整个项目风险实现最小化, 因此风险通常由最适宜的一方承担, 体现在PPP项目中便是社会资本更多地承担融资风险。因为社会资本相对政府部门而言, 对PPP项目的资金需求、获得和成本更加了解, 发挥PPP的融资功能会让项目更容易获得资金, 降低项目的融资风险, 从而降低整体风险。
传统的公共行政排斥社会资本的参与, 认为公共服务领域应该由政府垄断, 这种方式存在明显的弊端, 一是完全由政府投资建设城市基础设施, 政府财力难以为继;二是政府失灵导致服务供给的质量和效率低下。借助PPP模式, 吸引社会资本投资建设, 使得投资体制多元化。竞争机制还可以提高效率, 多种行业和部门的社会资本都有机会加入到提供公共服务的行列中来, 加强投资竞争, 一方面迫使垄断组织对市场的需求做出反应, 奖励革新, 另一方面便于为PPP项目选择出最适合的资本参与方。
一个PPP项目中参与主体众多, 主要涉及政府、发起方、项目公司、融资方、担保方, 具体的项目执行伙伴包括承包商、运营商、供应商, 以及外围提供各种资讯服务的主体, 如审计师、融资顾问、法律和税务顾问等。因此主体之间签订的合同繁多复杂, 公私合作双方尤其是私营企业, 必须花费大量精力理清众多关系, 做好各方面工作。
PPP项目普遍具有金额大、期限长等特点, 纵观项目全生命周期, 从前期规划、施工建设到进入长达20~30年的经营期, 主要环节有项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交。在这众多环节中, 项目的现金流状况和风险水平不断变化, 例如原材料价格上涨、消费者偏好变化、项目技术工艺改革、国内外政治经济环境变化、以及社会资本最担心的政府履约意愿和履约能力变化等。在如此长的项目生命周期中蕴含的各种各样的变化, 使得整个项目的风险难以预测和控制。
第一, PPP模式不同于传统的公共采购, 大多要求私营部门实体为项目融资, 而往往政府贷款成本较低。因为政府可以通过征税来偿还债务, 由于政府拥有税收权力, 违约风险较低, 因此金融机构要求的利率风险补偿便低, 而大多数PPP模式要求私营部门负责融资, 融资成本相对较高。第二, PPP项目投资规模大、期限长、伴随的风险较大, 更多地需要中长期融资, 而金融机构对于高风险、回报期长的中长期贷款更为审慎, 甚至不愿意放贷, 或者要求的利率回报高, 这也是增加PPP项目融资成本的因素。
当前, 我国正在推动“一带一路”战略, 该战略覆盖区域广、涉及跨境投资领域多、项目结构复杂, 而具体实施这个战略需要基础设施先行。但各国基础设施建设不平衡, 中低收入国家的基础设施严重滞后, 各国基础设施建设过程中会面临巨大的资金缺口问题。解决“一带一路”基础设施建设投资资金不足的问题, 不仅要靠政府部门的先导作用, 也要充分调动社会资本的积极性。而采用PPP融资方式可以吸引社会资本参与, 为“走出去”企业提供长期的资金支持。可以说, “一带一路”战略为PPP模式的应用提供了新机遇。
中国经济正进入一个新阶段, 一方面, 因世界经济处于深度调整中, 外需不足将持续一个相当长的时期, 传统的出口导向型经济模式难以为继, 扩大内需成为主要方向;另一方面, 随着工业化的快速进行, 中国已经进入工业化的中后期, 产品短缺已彻底消失, 产能过剩随之出现。两者共同指向一个目标:城市化。现代基础设施是城市化的基础, 是现代社会运转的必要条件。在中国经济的新阶段中, 城市化加速使得基础设施的投资、建设、运营、监管成为热门话题, PPP模式被广泛关注。
由于我国社会主义市场经济不断完善, 政府的职责和职权在发生转变, 政府由原来全能型政府, 是微观经济主体的生产者、监督者和控制者, 转变为服务型政府, 旨在为企业的生产经营提供良好的发展环境。PPP融资模式讲究社会资本和公共资金的配合, 政府职能的转变可进一步发挥市场在资源配置中的决定性作用, 最大限度地减少政府过多干预微观事务造成的不良影响, 以期充分发挥社会资本和公共资金的优势。无疑, 服务型政府为PPP健康发展提供了公平竞争的制度环境。[1]
国内PPP领域, 仅有一项部门规章, 主要依靠数量众多的规范性文件指导。[2]社会资本参与公共服务及产品的供给, 必要的一个条件是需要得到政府的授权, 即特许经营。而当前我国并没有出台《特许经营法》, 只有发改委制定的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》作为参照的管理标准, 在《管理办法》中也没有清晰地界定职能部门的权力范围、明确相关主体的“权责利”等重要问题, 法律法规上缺乏顶层设计严重制约了我国PPP市场的规范发展。
PPP模式不仅是提升投资的方式, 更是促进公共部门综合效率提高的管理模式, 但就目前而言, 地方更多将PPP模式视为一种新的融资工具。当前地方财政收入放缓, 然而在稳增长、保民生的压力下, 财政支出并未减少, 许多地方政府将PPP视为新的融资工具, 以此来缓解财政吃紧及库存债务运转压力。如此一来在实际操作过程中, 地方政府想尽办法规避国家规定的10%的一般公共预算支出限制, 出现了财政保底承诺、回购安排、明股实债、以政府购买服务方式偷换概念等方式进行变相融资, 从而影响PPP对提升公共产品和服务的供给效率。
民营企业参与PPP项目, 存在以下障碍:一是部分项目通过招标条件设置限制民营企业参与;二是融资成本较高存在竞争劣势;三是民营企业应对政府履约风险的能力较弱;四是重建设轻运营不利于民营企业发挥运营管理方面的优势;五是获取项目信息较难且不及时。
当前政府部门对于契约精神认识不足, 招商引资时积极承诺, 存在包括虚增消费需求量、隐藏项目风险等不诚实的问题, 项目执行过程中暴露出的执行力弱, 完成基础设施建设运营后不能按照合同约定进行支付, 政策随意性风险大。另一方面, 在项目的实施过程中, 社会资本也存在一定的自主空间, 少数企业违背精神的情况也有发生。
2014年以来, 随着PPP相关政策密集颁布, 各省市一大批PPP项目出炉。财政部数据显示, 截至2017年12月末, 全国PPP综合信息平台收录到管理库和储备清单的PPP项目共有14 424个, 总投资额为18.2万亿元。[3]在中国严控地方政府举债行为后, PPP出现了突飞猛进的发展, 背后的风险也日益浮出水面。“规范”正在成为PPP下一步发展的重中之重, 入库要求提高、入库监管趋严、入库规模增速下降、退库项目增加将是趋势。在PPP模式迎来规范发展的时代下, 更有必要从其优势、劣势、机会和威胁等方面, 全面认识PPP模式的内部特征和外部条件, 便于更好地推动PPP改革落地。
摘要：运用SWOT分析方法, 从优势、劣势、机会、威胁四个方面对PPP模式进行分析。其中优势和劣势侧重于PPP模式本身的特性, 机会和威胁则主要为影响PPP模式的外部因素。
关键词：SWOT分析,PPP模式,风险共担,一带一路
[1] 魏加宁.我国新增地方政府债务的风险防范对策——可持续城市化融资方式研究[J].新金融评论, 2014 (5) .
[2] 罗桂连.融资平台与PPP的协同发展[J].中国金融, 2017 (8) .
[3] 于丽.国家PPP示范项目落地率已超八成[N].中国财经报, 2018年2月1日第005版.
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