PPP模式起源于英国, 实际早在17世纪, 一些西方国家的税务机构开始推行收费公路的政策, 这也是PPP模式的雏形。经过多年的发展和研究, 西方很多发达国家对于该模式研究和应用相对发展成熟, 尤其是英国。英国是最早开始出现PPP模式的, 英国采用私人企业供水已经有400多年的历史, 政府最大限度地放宽了对私人企业的限制, 可以说英国是PPP模式的先驱。法国的私人供水也从17世纪开始, 一直保持了下来。当时的法国把这种模式看做是“特许经营权”实际也就是公私合营的模式。法国的苏伊士运河也是较早的采用PPP模式的一个经典案例。而在美国, 早在18世纪, 宾夕法尼亚州就有了私人修建的公路。国外学者一直以来也在积极地对PPP模式进行研究探讨, Harvey Brooks等人利用福利经济学中的分析方法, 探讨了公私合营中政府部门与私人企业究竟各自扮演什么样的角色, 并针对跨国公司如何利用公私合营的模式参与不发达国家基础设施建设项目进行了分析与探索。Michael Spackman提出在PPP模式中, 私营企业不再是政府部门的补充, 而是扮演了更为重要的角色。AlonsoConde等人对政府如何通过提供最低的项目投资回报率来确保对PPP项目中私人投资者的有效激励进行分析研究, 同时对于政府部门应该如何向私人投资者转移可接受的利益给出建议, 以达到政府和私营企业的最优化合作。而我国的PPP模式起步较晚, 基础设施项目是一个投资高, 周期长, 技术要求先进且系统复杂的过程, 在此过程中, 存在大量的未知因素、随机因素, 目前我国的技术对一些制约条件和风险因素估计不足, 导致损失和失败的案例很多。在PPP项目中, 非政府组织的参与可以弥补政府的各种不足, 尤其是资金缺口, 所以说公共部门和私营公司是一种合作的关系。在这一过程中, 政府要对工程做出规范, 做出非竞争性承诺, 并制定章程和基本规范, 与此同时加强监管手段, 严格掌控工程进度等。
在我国, 2004年7月, 国务院通过《关于投资体制改革的决定》一文, 明确了我国将进一步深化投资体制改革, 确立以企业的投资为主的方案和计划, 并提出放宽非公有制经济的市场准入条件, 对于电力、通信、交通等行业和领域, 进一步引入和发展市场竞争机制。这样就使PPP模式在我国各城市开始逐步应用。政府所属企业与社会资本共同设立项目公司, 社会资本负责承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作, 并通过使用者和政府部门的共同付费获得合理投资回报;政府部门主要制定公共物品的价格和进行质量监管。
我国很多PPP项目是成功的, 解决了我国基础设施建设资金的大缺口, 但也不可否认, 由于PPP在我国起步晚, 属于新生事物, 我国政府还有民营私企都缺乏经验, 在PPP的实际应用中也遇到了一些问题, 从过去几十年中, 从我国PPP项目的一些失败案例中, 可以总结以下几个主要风险:
由于政府决策程序不规范、官僚作风以及缺乏PPP运作的经验和能力, 准备不足等造成的决策上的失误和耗时长。例如, 对于一项PPP项目, 政府对项目态度频繁转换导致项目合同谈判时间很长。假如这个项目是废物处理的, 那么政府也要对废物处理的价格以及市场结构等做好充分的了解与准备, 因为了解不准备造成的政策失误而拖长项目周期是应该避免的。
当政府与私营企业开始合作的时候, 必须对项目作出完备严格的法律保障。由于采纳、颁布、修订、重新诠释法律或规定而导致项目的合法性、市场需求、产品收费等发生变化, 从而对项目带来损失, 甚至直接导致项目的失败。PPP涉及的法律较为宽泛, 相应的法律还不健全还有漏洞, 很容易出现这方面的风险。
一些PPP项目的审批程序过于复杂, 花费时间长且成本高, 批准之后, 对项目的性质和规模进行必要商业调整非常苦难, 所以给项目运作带来威胁。某些行业里, 一旦引入外资或者民营资本后, 都需要以提价来实现收益。公用事业提价必须通过证监会等一系列复杂的过程来敲定。而这一过程就有可能延误了项目进程。例如, 城市供电的PPP项目, 电价上涨方案如若在听证会未通过, 那么电价改革就不能如期落实, 而这时就会造成PPP项目中的私营电力企业从从中撤出。
在一些PPP项目中, 政府的信誉扮演了重要的角色, 有时是决定成败的因素。政府如果不履行或拒绝合同约定的责任和义务, 那么就会直接危害项目。
合同双都方无法控制, 在签订合同前无法合理防范, 情况发生时, 又无法回避或者克服的事件或情况。如自然灾害或事故、战争、禁运等。
宏观经济、社会环境以及人口变化、法律法规调整等其他因素市场需求发生变化, 导致市场预测与实际需求之间出现差异而产生风险。
由于各种原因导致公众利益得不到保护或损失, 从而引起政治甚至公众反对项目建设所造成的风险。例如因为价格问题关系到公众利益, 政府为了维护社安定和公众利益通常会反对涨价等问题。
PPP项目运营后实际的收益不能满足政府和私营企业所预期估算的收益。如果一个PPP项目, 政府提供了许多激励措施, 但是由于某些原因导致项目一直呈亏损状态或收益不足, 这时就应由政府承诺提供补贴, 如若政府对于补贴没有明确定义, 那么私营的项目公司就承担了市场收益不足的风险。
在上述列举的众多风险中, 风险因素虽然复杂多样, 但是这些风险之间具有一定的关联性, 有些风险可能会导致后续一系列的风险。而政府信用风险是出现频率较高的一类风险。由于PPP项目一般都是基础设施建设, 这些项目与公众利益相关, 合同中如有触及公众利益方面的问题, 政府可能会无法兑现承诺, 从而产生政府信用风险。例如天津双港垃圾焚烧发电厂, 政府承诺补贴数量没有明确定义而造成失败。这其中也有一些政府官员腐败等的问题。政府信用风险是与我国PPP项目的发展过程直接相关的。在PPP初期, 我国PPP项目也处于初级阶段, 一些私营合作商在签订合同中也会拟定不合理的要求, 例如过长的特许经营权等。随着我国的不断进步与发展, PPP项目中, 政府信用风险已不再成为主要风险, 我国政府对PPP项目的掌控越来越深入成熟, 不断鼓励和引导民营企业参与基础设施建设, 积累经验, 政府信用风险在中国的严重性排名也大幅下降。另一方面, PPP项目的各个环节涉及许多领域的法律问题, 现有的法律可能只是适用于某一行业, 各个省份由于地域不同对待问题尺度也不一样, 这样也会造成很多问题。法律方面的问题也是PPP项目中亟待解决和完善的地方。
PPP项目的风险承担包括有政府承担的风险, 私营企业承担的风险以及双方分别和共同承担的风险。
PPP模式能够将大部分风险转移给私营机构, 使风险承担更有效率, 但是政府不应该将风险最大化地转移给私人部门, 如果政府不愿意承担风险, 风险很难达到最优分配。政府要承担一些宏观方面的风险。
投资建设阶段中的大部分风险则主要由私营机构承担。因为私人部门处在最有利的位置去控制项目的试验过程和营运过程。
设计变更、信用风险、公众反对、工期延误等, 这些既有可能是政府部门的原因, 也有可能是私人部门的原因, 要根据归责事是哪一方来承担, 双方都有责任的, 则双方分别承担。
由政府部门和私人部门共同承担的风险有利率变动、汇率变化、费用支付风险和不可抗力等。
PPP项目中的风险固然是无法避免的, 但却可以通过合理的分担, 让有着不同利益关系的公私双方达到互惠互利、双赢的状态, 从而保证项目顺利实施。要做好PPP项目, 就要对任何一个可能发生的风险进行全面分析和把关, 随着我国科技等的进步, PPP在我国基础设施建设以及将来在“一带一路”中会发挥越来越重要的作用。
摘要：PPP模式, 是公共部门和私营企业合作提供公共设施建设或服务的一种方式, 是一种将私人资本引入基础设施建设的先进的融资模式。不论在国外还是国内, 基础设施建设中采用PPP模式是一种最常见的合作项目。既可以缓解政府的财政压力和债务负担, 使风险合理分担, 也使私营企业获利, 从而实现“双赢”。政企合作的运作效率和技术水平也会同时提高。然而我国PPP项目起步比较晚, 由于各种客观与主观原因各项技术还不够成熟, 如何将PPP融资模式有效地应用到公共产品中已成为亟待解决的问题。本文通过分析PPP背景及其类型等来阐述可能造成PPP项目失败的原因及其风险分担的模式。
关键词：PPP,风险分担,基础设施建设
[1] 杨翠云.中国PPP项目风险的案例分析.现代商业, 2013 (15)
[2] 郑昌勇.PPP项目中的主要风险及应对措施.现代商业, 2013 (24)
[3] 曹聪.基于PPP融资模式的公路工程项目风险识别研究.三峡学院院报, 2013 (03)
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