论村民自治选举程序的完善
【摘 要】“从价值到制度，程序起了决定性的作用。”然而，由于没有完善的程序性规定，《中华人民共和国村民委员会组织法》(下文简称《村组法》)缺乏可操作性，导致其实施状况不尽人意。为此，完善村民自治活动的程序性规定是有效实施《村组法》的重要举措。选举程序直接决定村委会的产生及其组成人员的民意基础，因此完善选举程序是推进村民自治的关键环节。
【关键词】村民自治;选举程序;完善
一、当前农村基层民主选举存在的问题
1、浓厚的宗族意识影响选举的公平性
在当前的村委会选举中，许多村民宗族派性意识强烈，认为“自家人”当选总比“外姓人”好，家庭声望高，而且日后辦事较为方便。因此，在选举中，缺乏理性的根据来进行选择。同时，候选人也借这样的宗族意识来扩大自己的影响力。在本次调查的数据中，可以明显地反映这一问题。在总体样本中，村长姓氏为本村大姓的村庄占总体的85.42%。无论东部、西部还是中部，所调查的村庄村长姓氏为本村大姓的所占比例都超过80%。
2、村长候选人产生不民主问题
基层民主选举的倾向是村长候选人由村民提名产生，并且候选人有多名，在选举过程中存在着竞争机制。而实际情况则是，在调查中，16%的村庄中村长选举人只有一名。而关于候选人提名问题中，超过一半的村庄候选人不是由村民提名，而是由党支部或其他提名产生的。同时，在调查结果中发现，越富裕的地方，党支部或乡镇政府对候选人提名的干预更强，候选人产生方式越不民主。
3、存在严重的“贿选”问题
在村委会换届选举中，许多地方均出现不同程度的贿选现象。其形式多种多样。主要形式是施予财物，以小恩小惠收买选民。有的上门拜访游说，“宣传自己”，笼络感情甚至搞空头许诺。在调查过程中，100份问卷中有84份中村长候选人有多名，其中有大多数村庄存在贿选情况，且主要形式为上门拜访游说，部分为以金钱等物质贿赂形式。
4、选举程序没能得到很好的落实
农村基层民主选举中，科学的选举程序不仅充分体现选民的意愿，而且能保证选举的有序和有效。但实践中，违反选举程序的行为常有发生。违反选举程序的行为，主要包括以下几种情况：其一是违反直接、差额、无记名的选举原则;其二是选民数、投票数及当选票数的计算不合法、不准确;其三是不依法产生候选人;其四是投票选举未依照法定程序举行。在投票过程中，通常会出现委托投票现象，其存在不科学性、不合理性：第一，作为一种政治权利，投票权利具有不可转让性;第二，委托投票无法从根本上保障委托人投票权的实现;第三，更为严重的是，委托投票完全还可能成为部分人操纵选举的手段;第四，委托投票容易产生腐败，使有的人可以通过贿赂来购买代票权。
二、影响农村民主选举的因素
1、经济因素
经济因素对于村庄民主的影响是被讨论最多，也是进行实证检验最多的。经济基础决定上层建筑。候选人的财富水平是决定其能否当选的一大重要因素，绝大多数的村长都拥有一定的经济基础。在调查的村庄中，村长的家庭财富积累为村中中等偏上甚至是村中最富裕家庭之一的占到所有样本中的80%以上，同时从数据中也发现，越富裕的地区，这种现象越普遍，东部比中部及西部更普遍。
2、权力因素
首先，乡镇行政权力干预农村自治。乡镇政府混淆乡村关系，插手乡村基层选举。在选举工作中乡镇政府通过下达各种指标、任务来插手基层选举。更有甚者，在选举工作中个别地方乡镇政府根本就不通过村委会选举这一环节，来直接任命村委会领导班子，极大的损害了村民的合法权利。同时，村长的权力基础也带动了经济发展，这一点可以从村长的任期上看出。调查样本中，村长任职年限在5年以上(包括5年)的占到62.5%，最低任期都不低于3年。村长的权力，带动了其自身的经济发展，经济基础又决定了其在新一届的选举中胜出，如此循环，导致很多村庄的村长任期甚至达到10年以上之久。
3、制度因素
首先，中央立法不成熟、不健全。中央目前还没有一部专门的村委会选举法。其次，地方建制不均衡、不精细。在国家法律颁布以后，地方政府最为直接地决定着民主选举的运作及其命运。最后，相关配套制度不完善。第一，监督制度不完善。第二，选举后的后续保障机制不完善。
4、政治文化因素
文化孕育着制度。特定的文化产生特定的制度纵观基层民主自治制度实践中存在的上述诸多问题，无一不与当前村民缺少民主观念或民主观念不足有关，也就是说，当前农村社会缺少与基层民主自治制度有效运行相适应的民主观念、民主意识。
三、农村基层民主选举完善措施
1、明确选举委员会成员资格
一个能够获得村民信任的选举机构是保障村委会选举公开、公平、公正的前提。如果村民对选举机构的正当性产生怀疑，无论多么公平的选举结果都会受到质疑。《村组法》颁布之前，主持村民委员会换届选举的机构主要是村委会和党支部，也有的地方规定由村民委员会换届选举领导小组主持(有的地方甚至根本就不存在选举机构)。从理论上看，这些规定或多或少地背离了自然公正原则，不能充分体现选举组织的独立性与公正性。鉴于此，《村组法》第十二条明确规定“村民委员会的选举，由村民选举委员会主持。村民选举委员会成员由村民会议或者各村民小组推选产生”。这一规定的成功之处在于：一是明确规定了村民选举委员会是选举村民委员会的法定机构，其他个人或者组织不得介入、干涉、侵害村民委员会的选举工作。这是《村组法》对村民委员会选举程序的重大完善。二是明确规定了选举委员会的产生程序，即由村民会议、村民代表会议或者各村民小组会议推选产生。但笔者认为，村民选举委员会成员的资格与代表性也应该在选举委员会的产生程序中做出规定，在成员的代表性上要对弱势群体进行制度倾斜。而且，诸如男女平等等原则性的规定要落到实处，比如规定选举委员会成员中应有一定比例的女性代表。
2、确定选举方案
选举活动中，制定选举方案是选举委员会的首要职能。所谓的选举方案是指选举委员会在相关法律规定的基础上，结合本村的实际情况，对选举程序的各个具体环节(主要包括选民登记、候选人的提名、选举地点和时间等)做出合理的时间与空间安排。选举方案关系到选举能否顺利、公正地进行，因此选举委员会在制定选举方案后，应以适当的方式迅速向全体村民公布。在经过一段时间后，若村民对选举方案无任何建议与异议，选举方案便最终确定。如果村民对选举方案有建议与异议，则其有权在法定的期间内向选举委员会提出并说明理由。选举委员会对村民的建议或意见必须书面做出答复，村民若不同意选举委员会的解释或者改变方案的决定，可以向有关部门提出申诉。村民在选举委员会产生之后，选举活动举行之前就已经参与到选举活动中，既可以监督选举委员会的选举组织工作，充分體现程序的沟通与对话功能，也可以提高村民的积极性，有效保障选举活动的顺利进行。鉴于此，笔者认为《村组法》可以做出如下规定：“选举委员会产生之后应该制定选举方案，在选举方案公布之日起15日内，村民对选举方案若无意见或建议，该方案即为有效方案。”
3、建立选民登记异议制度
当选举方案最终确定后，选举应该进入选民登记阶段，选民登记的方案一般由选举方案规定。一般说来，选民登记有两种方法：一是设立登记站，村民自主到设置在各村民小组的登记站登记;二是上门登记，由选民登记员到各家各户逐一登记选民。但无论哪种登记办法，都必须造册登记。《村组法》第十四条规定“登记参加选举的村民名单应当在选举日的二十日前由村民选举委员会公布。”上述规定也有不完善之处，主要表现在以下两个方面：一是在时间上，该条用未来时间确定现在时间，即用选举日来确定选民公布的时间，违背了时间先后的逻辑顺序。更为重要的是，这一规定可能造成严重的不良后果。例如，在选举日二十日之前公布选举名单，若村民对选举名单提出异议，而在选举日到来之时异议又无法得到圆满解决，这时就会处于两难境地，即要么是不能圆满解决异议，按照预定的选举日进行选举，更何况《村组法》也没有明确地规定必须解决村民对选举名单的异议，要么是推迟预定的选举日期，等到异议解决后再择日进行选举。二是没有明确村民对选举名单提出异议的期间。选举宣传发动工作是对村民进行选举教育、选举动员的活动。在选民登记期间选举委员会应该发动村民积极参加选举。宣传发动工作的主要目的是让村民了解、掌握选举的技能技巧、重要意义和相关法律法规，尽量让村民了解选举的社会意义以及本次选举的日程安排。对村民的选举教育可以采取集体教育与个别教育相结合的方式，对村民的异议、建议要认真、及时地解答。在解决村民异议的同时，对其他村民也起到间接教育的作用。因此，认真对待村民在选举过程中的异议与建议，具有重要的民主意义。笔者认为，村民民主意识与民主技能的提高，主要是在提出异议与解决异议的过程中完成的。没有任何“异议”的选举，要么是村民参与选举的积极性不高，要么是村民的民主技能不高。基于上述理由，建议把《村组法》第十四条第二款修改为：“选举委员会按照确定的选举方案进行选民登记并公布选民登记的名单，若15日内村民对选举名单无异议，名单即为有效。若村民对选民名单有异议，选举委员会必须予以书面解释。选举委员会在选民登记和选民名单公布期间应该向村民宣传、介绍本次选举的相关事宜，发动、教育村民积极参加选举。”由于农村人口流动性越来越大，外出打工的村民比例逐渐攀升，如何保证外出村民的选举权是选举委员会在选民登记过程中遇到的一大难题。由于不同地方人口流动程度存在差异，《村组法》对此不能也不应该做出详细的规定。在实践中，有些地方的选举委员会把选民名单分为外出选民和非外出选民两个栏目，对于外出选民选举委员会通过邮寄选票的方式保障其选举权的行使。这种方式值得借鉴，但是可能违反秘密选举的原则。也有些地方通过委托投票的方式来保障外出选民选举权的行使，但这种方式很容易造成某些宗族或者个人左右选票的局面，因此对这种方法应该持谨慎的态度。
4、健全正式候选人产生机制
从自治的过程看，选举是纵向民主的起点，而选举模式的划分则取决于候选人的提名方式和确定方式。如果候选人的提名方式与确定方式不民主，那么整个选举就失去了意义。可见，候选人的确定方式将决定着选举能否真正体现民主、表达民主，能否保证自己所信赖的、合乎条件的人顺利成为候选人。如果候选人产生的方式不民主，无论其他选举程序设计的多么合理，也没有任何意义与价值。《村组法》第十五条规定“由本村有选举权的村民直接提名村民委员会候选人”。可见，村民委员会候选人的提名权在有选举权的村民个人手里，而不是在其他组织手里，这就在法律上排除了其他提名候选人的方式，如“协商”、“上级指定”、“组织提名”。有学者认为这一规定确立了海选模式，但问题在于《村组法》并没有明确规定村民如何提名候选人。一般说来，村民提名候选人的方式有三种：一是有选举权的村民单独提名;二是一定数量的村民联合提名;三是无记名投票的方式产生候选人。
5、规范选举大会现场
第一，清点参加会议的人数。《村组法》第十五条第二款规定只有过半数的有选举权的村民投票，选举才有效。因此，只有参加选举大会并投票的选民占到全体有选举权的村民的半数以上，才能召开选举大会，否则，选举不能进行。因此，选举委员
会必须在投票前，清点参加选举大会的人数，超过半数才能投票。
第二，设立发票、验票处。因为法律和地方性法规规定，收回的选票数等于或者少于发出的选票数，本次选举有效。根据这一规定，发票、验票处工作人员核实选民证、委托证，与选民登记册核对无误后，在选民证、委托证上做出标记，以避免不必要的错误。
第三，设立秘密写票处。在选举现场保证选民不受干扰，充分自由地按照自己的意志填写选票，是实现选举公正、公平的重要环节。在中国，没有设立秘密写票处的传统，习惯于在选举大会会场当场公开写票。这种写票方式，很难反映选民的真实意愿，选民或迫于某种压力，或碍于情面，而违心地“随大流”，结果使选举的民主性大打折扣。
结束语
综上所述，农村基层民主选举是我国村民自治制度的一项重要内容，选举程序直接决定村委会的产生及其组成人员的民意基础，因此完善选举程序是推进村民自治的关键环节。鉴于
此，《村组法》应该在程序上进一步明确选举委员会成员的资格，确定科学的选举方案，建立选民登记异议制度，健全正式候选人产生机制，规范选举大会现场，只有完善农村民主选举制度才能推动了我国民主化进程，促进了农村稳定和经济发展。
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作者：林来宏
[摘要]村民自治是我国全国范围内采取的对农村公共事务的治理模式，村民自治就是村民按照自己的意愿来管理村内公共事务。在法理上，民主选举是村民的一项政治权利，乡镇人民政府对村民的选举工作则拥有指导、支持和帮助的权力。而在我国政治生活中，许多乡镇机关却未正确行使好法律赋予的权利和责任，不少地方把指导和支持村民选举变相为乡镇政权干预、操纵村民选举的现象，使得村民民主选举权利受到侵害，村民自治也就流于形式。本文通过描述村委会选举中的诸多乡镇机关在村名选举工作中的“越位”现象，探求乡镇政权干预村民民主选举的原因，并提出相应的应对性举措。
[关键词]民主选举;村民自治;乡镇政权;操纵选举
一、村民自治的产生和发展
村民自治的发端以人民公社化制度的失败为发展契机，在人民公社体制下，国家政权直接进入农村基层，从中央到地方建立起一个以执行方针政策为职责的自上而下的系统：中央、省、市、县、公社、生产大队、生产队，公社则是最底层的行政区域，农村公共资源的支配、公共事务的决策完全听从于党在农村的基层组织，农村的政治、经济生活完全实行党的一元化领导。在这样的体制下，农村基本上沒有了自治的空间和能力。[1]在党的十一届三中全会以后，人民公社这种党和政府在农村推行的管理模式受到质疑与反思，党中央从根本上纠正了农村工作中长期存在的“左”的错误，把国家的行政权力从农村撤回到乡，乡就成了国家最底层的政权组织形式。国家行政权力从农村的退出就导致了国家权力形态的真空。大量的村务，比如，村内的安全治安管理、民治纠纷的调解、修桥铺路等都急需成立一种新的组织形态来进行管理，这时，村民自治就应运而生了。我国的村名自治是一种从由地方始创，之后推行到全国的农村社会治理模式。先是广西壮族自治区的合寨村村民以投票的形式直接选举产生了第一届村民委员会委员来对本村的公共事务进行管理，包括农村的社会治安、道路的管理、学校的管理、人民矛盾的调解等等。当时，党和国家对此持观望态度，随着村民自治取得的成效，村民自治制度才被国家至上而下推行。发展到今天，村民自治已经成为我国全国范围内农村地区实行的社会管理模式。实践证明，村民自治是适合我国国情和符合我国农村广大人民群众切身利益的农村社会管理模式。
二、村民自治与乡镇政权在现实中的交错性
(一)村务和政务在农村的同时存在
村民自治强调村民自己管理自身“村务”，在村务上，乡镇政府和村民是指导和被指导的关系。而在农村社会中，还存在着大量“政务”，比如贯彻执行计划生育政策、服兵役政策、发展农村经济等事业都需要乡镇政府来行使行政管理权，乡镇政府和村集体之间则是管理和被管理的关系。农村社会存在的“村务”和“政务”，就决定了村民自治权力和乡镇政权在农村政治生活中的同时存在。
(二)自治权和行政权交错下的村民委员会“双重”身份
在中国农村，存在着数量庞大的村民，而且居住分散，村民政治权力意识淡薄和村民不同利益群体的存在、多样化的利益诉求等都决定了把每位村民集中起来共同决定村集体的重大事务客观上变得不可能，所以就产生了村民委员会这个代议机构。村民把自己的部分权利委托给村民委员会来行使，村民委员会按照村民的意志来决定、处理村内的共同事务。村民委员会就成了处理“村务”的村民利益的代理机构。另外一方面，乡镇政府在对村内“政务”进行行政管理时，由于自身资源有限，常常依靠村民委员会来贯彻执行有关方针政策。这样一来，村民委员会也就成了乡镇政府事务的执行者。村民委员会在现实中就具有了双重身份，村民公共意志的代理机构和乡镇政府的执行机构，村民委员会在工作中就具有了村民的委托权和行政管理的强制权利。村民自治权在运行中就不可避免地与乡镇政府的行政权交错在一起。而且，乡镇政府常常把自己的行政管理权的触角伸到村民自治管理的范围之类。比如用税务指标、计划生育指标等来巧妙地控制村委会的选举工作。
在一定意义上，乡镇行政权的行使和村民自治权利存在着负相关关系。乡镇行政权对农村公共事务干预越多，村民自治权作用的领域和范围就越小，国家的强制性职能越强，村名参与国家管理的空间就越小，反之亦然。笔者认为，中国农村基层的事务的管理，需要发挥村民的积极性和自主性，发挥村民自治的作用;同时，还需要乡镇政权的合理作用和定位。
三、乡镇政权对村民民主选举的干预及原因分析
选举权是公民与生俱来的政治权利，然而，村民的民主选举权利常常遭到乡镇政权的侵害。
(一)乡镇政府机关及其工作人员对村民民主选举权利的侵犯
我国现行的关于村委会选举的最适用的法律是《中华人民共和国村民委员会组织法》，这部法律的第一章第五条明确规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”。然而，在我国农村，乡镇政权干预村民自治范围内的事项却是常见的现象。在村委会的选举工作中，乡镇政府总是超越了法律赋予的权利，违背了立法的的初衷，变相地将引导和支持变为超重和控制。乡镇政权总是试图全面具体地“掌握”选举的各个环节，对选举工作进行全方位周到又细致的“布置”来使政府“中意”的候选人当选。比如，在选举展开之前，乡镇政府就会更加强调村委会在执行自己下达任务中的表现，以各种指标完成的情况为事由向候选人施压，村干部候选人面临着极大的压力，面对着当选后所必须“达标”的各条硬杠杠，那些没有政府支持的候选人只能知难而退，而这样的选举结果当然是在政府的“控制之中”。甚至有的乡镇政府领导明目张胆地无视村民的，为村民委员会指定候选人。在选举结果的确认上，如果民选结果选出来的结果不符合乡镇政府的意愿，乡镇政府工作人员就会找各种理由和借口，或直接以行政命令的方式无端宣布选举结果无效。有的乡镇政府甚至违反村民委员会要定期选举的规定，长期不进行选举工作，以使乡镇政府相中的那些能完成任务指标的“能人”长期担任村委会的职务。
尽管乡镇政府对村委会的选举工作有的时候并不是强制性的，表面上也没有违反相关政策法令的规定，但实质上，通过巧妙的安排，控制村民选举工作侵犯了村民的权利，不利于村民自治的实现。
(二)乡镇政府干预村民民主选举的原因
第一、政府只身自利化的驱使。公共选择理论认为政府也是有理性的经济人，政府内部的官僚也会追求自身利益，政府除了具有公共性以外，还具有地方、部门、团体、个人等特殊的利益要求，并且有满足这些需要的愿望和行为。乡镇政府想方设法干预村委会的选举工作一个很重要的原因就是基于自己的利益考量。在我国现行的压力制行政体制中，上级政府向下级滩指标、要任务并以这些任务指标完成的情况来考察政绩是常见现象，乡镇政府则处于行政体系的末梢，承受着最大的压力，而最终这些压力要释放，就要依靠一个很听话的、执行自己意志的村民委员会，这是基于组织层面的原因。从个人原因来看，乡镇领导干部在选举工作中有很大的话语权，常常个人就能够左右选举工作，有些领导人员出于自身利益的考量“选用”自己的亲戚朋友作为村委会干部。第二、村民民主意识的薄弱、政府工作人员服务意识的缺乏。我国实行村民自治和村委会选举的时间并不长，自己亲身选举村委会成员的做法对于村民来说还是一个新鲜的事物。广大村民不了解自己有哪些政治权利，甚至对选举工作很默然，不了解选举如何运行，不珍惜自己的选举权利，胡乱投票、“随大流”投票等，这就给乡镇政府拉选票来帮自己默认的人当选提供了机会。另外，受我国计划经济时期形成的政府强迫命令、包揽一切的做法的影响，一些党政领导干部依然习惯于运用行政权力来管理乡村，缺乏服务意识。第三、现行法律过于原则化、缺乏可操作性。《中华人民共和国村民委员会组织法》的第一章第五条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”。乡镇政府在法律上有指导、支持和帮助村民选举工作。但是就乡镇政府在选举工作中，什么时候、什么条件下进行指导，如何指导和帮助选举工作的开展等都没有明确的限定，这通常就为乡政府越权干預村民自治事务或推脱自己应尽的指导业务提供了很大的自由发挥的空间。第四、村民选举权受到侵害后的救济制度的缺失。这是乡镇政府干涉村民选举的又一个原因。虽然法律明确规定了村民自治的根本权利和义务，但是目前我国还没有专门针对这些权利遭到损害后的救济制度，“无救济就无权利”，村民的选举权就会流于形式。[3]法律威慑力的不存在使得乡镇政府更加有恃无恐地对村委会的选举进行干涉和控制。可以说，相关救济制度的缺失和法律问责机制的缺乏已经成为影响村民行使选举权利的症结之一。
四、减少乡镇政权对村民民主选举干涉的对策分析
乡镇政府对村委会选举的干涉不仅侵犯了村民的民主选举权利，更是阻碍了村民自治实现的进程。要从根本上遏制这种现象的发生，保障村民的选举权落到实处，必须侧重于以下几个方面：
(一)整合利益机制，理顺利益关系
利益整合是调整村民与乡镇政府权力矛盾与冲突的关键，其核心是要明确政府的权力与服务意识。政府要改变“数字出官，官出数字”、以指标来考评干部的做法。乡镇政府要明确所谓的“政绩”不应该以牺牲村民自治权为代价，自己的利益诉求不应该以干涉村民选举为前提。
(二)加强村民自治权利意识、党政干部服务意识的培养
在我国农村，由于文化程度，传播途径的限制，再加上村民自治实行时间还不长，多数村民民主意识、自治权利意识淡薄，村民对国家关于村民自治的法律政策等不了解。[4]多数村民只有依靠负有宣传教育职责的乡镇党委履行职责才知晓，这就要求党政干部要改变过去“官”管“民”的思想，由过去的“管理”变为“服务”，切实履行自自己的职能，引导、指导好村民行使自己的选举权利。同时，要引导村民树立权利意识，强化村民保护自己的民主选举权利的意识和对侵犯自己权利的政府及其工作人员进行监督的意识。
(三)完善法律制度，提供制度保障
在法律上，要明确乡镇政府在村民委员会选举中的具体权力，对乡镇政府职能等作出明确而具体的规定，以法律规定政府如何引导村委会选举、以怎样的方法和方式影响选举、以怎样的程序引导选举，以保证政府村委会选举提供有效、合法的指导，有效地解决《村委会组织法》缺乏可操作性、可执行性的问题。另外一方面，还要健全相关的关于政府侵害村民民主选举权利的救济制度。法律不仅要规定公民的基本权利，同时也要规定对这些权利的保障和权利受侵害时的救济方式。为了有效遏制乡镇政府对于村民选举权的侵犯，是要尽快建立和健全村民选举权的法律救济体系。在我国村民自治法《村民委员会组织法》中，所规定的内容多数为口号性质的规定，对于救济措施规定不详细。
要制止乡镇政权干预村委会的选举工作，相关法律制度建设是根本，只有健全的法律体系建立起来，才能促使政府更在法律制度的准绳内履行自己的职能，合理引导村民行使选举权。除了要明确法律法规作用的领域和空间外，还要树立党政领导人的服务意识，加强村民自治权利意识，维护自己的合法权益。只要政府和村民在法律制度的框架内配合工作，相信中国农村的村民自治会呈现出一番不同的景象。
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作者：成娇
摘 要 在村民自治视野下，村民有"民主选举，民主决策，民主管理和民主监督"的权利，有管理村里事务和决定村里重大问题的多种权利。在这些权利中，最重要的权利就是村民的民主选举权，它是村民自治重要的前提。村民民主选举是村民自治的一个重要组成部分，是扩大农村基层民主的关键。真正使村民民主选举落到实处，需要壮大农村集体经济，规范和完善行政指导规则，大力发展农村文化教育，提高农民的文化素质和政治参与意识，同时还要转变村干部的工作作风。
关键词 民主参与;村民自治;乡村振兴
1 调查概况
此次调查采取面上调查和点上调查相结合的方式进行。本次调查中共发放300 份调查问卷，收回230份，有效问卷230份，问卷有效率达76.7%。为了更好地了解基层民众对民主参与的看法，更客观地了解农村民主参与的现状，所有的调查对象均处于农村最基层，因此此次调查具有很强的针对性。
2 村民民主参与选举的困境
近年来，我国基层民主取得了突破性的成就，党的十八大以来，党中央把握时代大势，适应实践新要求，顺应人民新期待，提出了推进中国特色社会主义民主政治建设的新理念新部署，进一步丰富发展了中国特色社会主义理论体系，标志着中国共产党对社会主义民主政治基本规律的认识达到了新高度，为健全基层群众自治制度和发展基层民主指明了前进方向，我国基层民主建设取得了新的显著成就[1-3]。
但仍要意识到，基层民主是一个长期问题，仍有很多急需解决的难题，其建设过程艰辛，需要各方协作，共同努力，要想实现这一目标，必须脚踏实地，紧抓实干，把政策落到实处。现阶段，在基层民主建设过程中，最突出的问题就是农村民主参与的问题，其困难主要体现在以下几个方面。
2.1 村民民主参与的积极性不高
由调查结果看出，对于选举非常了解的村民仅有5%，比较了解的村民有33.5%，一般了解的有27.1%，不太了解的有25.3%，完全不了解的有9%。由此得出，大多数村民对于选举这项民主参与活动持不在意态度，根本未意识到参与选举是我国现阶段政治的重要环节。选举权作为我国宪法赋予每一位公民最基本的权力，是村民参与政治生活，表达真实意愿最重要的途径。
2.2 村民民主参与的素质偏低
调查过程中发现，有42.92%的村民不了解“乡村振兴战略”，69.41%的村民从未参加过村委会选举投票，82.19%的村民从没有向村干部提过意见;对于村内最近一届村民委员会换届选举不了解也不知情的高达58.9%。在选举过程中，村民大多抱着“无所谓”或“走形式”的心态，选举结果并不能体现他们的意愿，乡村由此形成了一种政治冷漠现象，对“乡村振兴战略”的实施造成了重大阻障。村民民主参与的素质偏低，大部分原因来源于文化素养不高，在文化教育方面，村民长期处于一个劣势地位，要想提高村民民主参与的素质，首先就要在村民的教育方面作出建设[4]。
2.3 城乡经济发展不平衡，农村经济落后
城市和乡村长期以来经济发展不平衡的现象，给乡村的发展带来了很多负面影响，如人才流失、基础设施落后、制度保障不完善等，进一步拉大了乡村与城市的差距。城市越来越发达，乡村越来越落后，只有打破这个循环，乡村才能迎来真正的发展，这需要国家对乡村进行制度倾斜，促进人才返乡进行建设，同时需社會各方面的共同支援。
3 村民民主参与选举的对策
马克思认为，上层建筑是适应经济基础的需要产生的，离开经济基础的支持，民主建设就无从谈起。推进农村基层民主建设，是维持社会稳定、经济发展和农村改革的重要一环，必须做好全面的战略布局，转变村民民主参与的困境。
3.1 提高农村整体文化水平，全面提高村民的民主素质
提高农村整体文化水平，必须加大对农村教育基础设施的投入，加强对村民的职业教育和培训，为基层民主政治发展提供有效的文化保障。与此同时，提高基层干部的综合素质也不容忽视，加强对农村基层干部的思想政治教育和民主法治教育刻不容缓。此外，还应加强宣传教育工作，促使农村基层干部转变工作思想和工作作风，真正起到农村基层民主建设的带头作用。
3.2 加强国家的制度供给，完善农村基层民主的制度建设
要想完善农村基层民主制度，就要完善民主选举制度，推动农村民主选举规范化。针对家族势力干预、贿选等现象，不断完善法律法规，加大宣传力度，让村民了解到选举的重要性和好处，进而提高村民参与选举的意识和能力。此外，还要完善民主决策和民主管理制度，促使村民参与管理村事务，促进各项事务管理制度化、规范化[5]。在大方向上，还要完善与农村基层民主相关的法律法规，加强对农村的法制宣传教育，提高村民的法律意识，健全农村政策反映的渠道，加强对政治参与的宣传，引导村民有序地参与政治生活。
3.3 完善民主监督，严惩官员腐败行为
民主监督是村民参与政治生活的重要环节，是打击村官腐败最有力的方式，要想根治村官的腐败行为，就需要各方的共同监督。1)提高村民的监督意识，加强对村民的普法教育，让村民了解到法律对自身权益的保护;2)畅通民主监督渠道，加强农村社会管理建设，为民主监督创造一个良好的社会环境;3)推动村务公开，健全村务公开制度;4)完善相关的法律法规。通过健全村民的民主监督，使基层民主建设实现良性发展。
3.4 大力发展农村经济，提高农民生活水平
经济决定上层建筑，农村地区经济发展水平相较于城市差距较大，尽快发展农村经济，提高农民生活水平，对村民参与选举的程度起着决定性作用。发展农村经济，要调整农业产业结构，发展优势农业产业，采用农业与旅游结合的新型模式，因地制宜，形成独特的地区特色，打造农产品品牌;要加强教育等机构建设，实施“一事一议”补贴，全面落实美丽乡村建设项目，致力于打造生态宜居的美丽乡村[6]。在政策和制度方面，可通过补贴和免税激励农民，指导农民成立农村经济合作组织、家庭农场;在人才方面，国家应制定相应的优惠政策，吸引广大优秀青年回乡创业，用他们的知识和经验造福家乡，带动农村经济进步，提高农民的生活水平，为农村基层民主政治建设奠定物质基础。
3.5 转变乡镇政府职能，向服务型政府转变
乡镇政府作为农村公共服务的主要供给者和农民联系较为密切的利益相关者，应减少对村级事务的行政干预，把注意力转移到发展社会事业和进行社会管理上来，大力发展农村经济，加大农村基础设施建设投入，挖掘农业增收潜力;要加大财政对农村转移支付力度，大力发展农村二、三产业，把管理权限下放或“交还”给村集体，让村民真正地参与到社会管理中;要更加重视民意调查，以正确的态度对待农村居民的利益诉求表达，拓展村民诉求表达渠道，及时了解村民意愿，解决与村民利益直接相关的问题，进而化解农村社会矛盾。
参考文献：
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[6] 邹爽，李旭辉.村民参与农村社会管理的困境与对策[J].人民论坛，2014(19)：40-42.
(责任编辑：刘 昀)
作者： 赵佳辰 刘晗 马硕 李国栋
______村第七届村民委员会换届选举办法
(年月日村民代表会议通过)
(无候选人)
为规范本村村民委员会的换届选举工作，保障村民依法行使民主权利，确保换届选举工作的顺利进行，根据《村民委员会组织法》和《浙江省村民委员会选举办法》，结合本村实际，制定本办法。
一、村民委员会主任、副主任和委员实行无候选人选举，由本村有选举权的村民以无记名投票的方式直接选举产生。
二、本村村民委员会由主任、副主任和委员共人组成。其中设主任1人，副主任人，委员人。
三、成立村民选举委员会，主持本村村民委员会的换届选举工作。村民选举委员成员由主任、副主任、委员等人组成，选举委员会成员人选，必须遵纪守法，办事公道，作风正派，熟悉本村情况，在村民中有较高威望，有较强的组织协调能力，乐于为村民服务。村民选举委员会的组成人员的推选由党支部主持，村“两委”集体提出建议名单，经村民代表会议讨论通过。
村民选举委员会行使职责至新一届村民委员会召开第一次会议为止。
村民选举委员会产生后，由村民委员会立即发布公告。
四、年满18周岁的本村户籍村民，均在本村进行选民登记和参加选举，但是，依照法律被剥夺政治权利的人除外。在选举期间如遇选民户口迁移的，以选民登记日为准，登记日前迁入的给予登记;登记日后迁入的不予登记;选民名单公布的五日后，在投票选举日前户口迁出本村的选民，可以参加本村投票选举，但不能再次参加户口迁入村投票选举。
村办企业和其他经济实体中的非本村户籍的人员不予登记。精神病患者发病期间不能行使选举权利的和无法表达意志的痴呆人员，经选举委员会确认，不列入选民名单。
选民的年龄计算时间，以镇(街道)指导小组确定的年 月日为准(即年月日时前出生)。选民出生
日期，以身份证为准，无身份证的，以户籍登记为准。
选民姓名的书写要规范，有身份证的选民，姓名书写以身份证为准;没有身份证的选民，姓名书写以户口薄为准。本村内如有同名同姓同音的选民，在其姓名后注上门牌号码或其他标
记加以区分。
对外出的选民，应事先由户主发通知。因外出失去联系一年以上，在选举日3日前，未能回村参加选举又未委托其他选民代其行使选举权的，属自动放弃选举权，不计算在本届选民数内。
五、选民登记工作要认真细致，做到不错登、不漏登、不重登。选民名单经村民选举委员会审查确认后，应当在选举日的20日以前张榜公布，并发给选民证。
对公布的选民名单有不同意见的，应当在选民名单公布之日起5日内向村民选举委员会提出，村民选举委员会应当在选举日3日前依法作出处理。
六、村民委员会成员必须符合以下条件：
1、认真贯彻执行党的路线、方针、政策和国家法律、法规，能带领全村完成国家任务;
2、遵纪守法，清正廉洁，处事公正，作风民主，联系群众，热心为村民服务;
3、工作认真负责，有办事能力，能独立完成任务;
4、年纪较轻，身体健康，能胜任工作需要，具有一定科学文
化知识;
5、有开拓进取精神，有较强的组织、领导能力，懂经济会管
理，能带领群众共同致富。
6、本村选民应具体掌握好任职条件，有下列行为之一的选民，不宜被选为主任、副主任和委员的职务。①刑满释放后不到2年的;②劳教期满不到1年的;③受行政或党纪处分不满一年的;④当年有计划外生育应受处罚的;⑤上届当选村委会成员后，而无正当理由连续3个月以上不参加村委会工作，不履行职责的;⑥年龄在60周岁以上且体弱多病，文化程度小学未毕业的。
七、正式投票之前，经村民选举委员会同意，参加竞选的选民可在规定的地点和规定的时间内张帖书面材料，进行自我介绍。或由选举委员会主持召开村民会议，让参加竞选的选民发表治村演说，回答村民提出的问题。
八、村民选举委员会应当在选举日的五日前确定并公布投票选举的时间、地点和监票人、计票人、唱票人。监票、计票和唱票人，由村民选举委员会集体提名，经村民代表会议讨论通过。
九、主任、副主任、委员的选举采取三个职位一张选票，一次性投票，分别计票的办法。
十、投票选举由村民选举委员会主持。设立若干投票站分别投票，投票站应设立秘密划票室和代写处，并辅之以设立一只流动票箱登门接受年老体弱、行走不便的选民投票。登门接受投票时，必须有3名以上选举工作人员在场。
十一、选民凭《选民证》及《委托证》领取选票。选票由选民本人填写，不能填写选票的可以自行委托他人代写，代写人不得违背选民本人意志。
非全户外出的选民，可由其在家的选民代为投票;全户外出的选民，经村民选举委员会同意，可以书面委托其他选民代为投票。但必须凭有效信件(仅限书信且盖有邮戳并附有本人身份证复印件，截止期限为：月日时前)办理委托手续。每一选民接受的委托不得超过3人。坚持一人一信一托，多托无效。
十二、参加投票的选民超过全体选民半数的，选举有效。候选人或者其他选民获得参加投票的选民过半数选票(上职位得票可以下加到下职位)，始得当选。获得过半数选票的人数多于应选人数时，以得票多的当选。
如出现得票数相等不能确定当选人时，未超出法定最高职数7职的，允许超出应选数，票数相等人均可当选;超出法定最高职数7职的，票数相等人均不能当选。不再组织投票选举。
十三、选民应当在规定的时间、地点进行投票。若投票时间已过，选民没有投票的，视为箱外弃权。
十四、选举所投的票数，等于或少于投票人数的有效，多于投票人数的无效。每张选票所选的人数，等于或少于应选名额的有效，多于应选名额的无效。
十五、鉴于村民文化程度高低不一，选票中的姓名书写出现同音、谐音、缺点少横、只写名不写姓和小名等，在本村的选民中指向无异议的应视为有效。
对无法确认是否有效的选票，在镇选举指导小组指导下交由村民选举委员会确定。
十六、投票结束后，应封存收回的选票，并于当日集中在选举委员会指定的地点，由监票人、计票人当众将投票人数和票数加以核对，公开唱票和计票，选举结果，经选举委员会确认有效后，当即公布，由总监、计票人进行记录、签字，并报镇人民政府和市民政局备案。
十七、经过投票选举，当选人已达3人以上但不足应选名额时，不足名额可以暂缺。主任暂缺的可由已当选的副主任临时主持工作，如遇副主任也缺额的，在已当选的委员中推选1人代理主持工作，直到补选出主任为止。
十八、当选不足3人，无法组成新一届村民委员会的，应当就不足的名额另行选举。另行选举应在原定选举日后的30日内进行，另行选举仍采取无候选人选举。另行选举以得票多的当选，但得票数不得少于参选选民的三分之一。
十九、本村选民必须自觉遵守本选举办法。对于破坏扰乱或妨害选民依法行使选举权和被选举权的行为，按照有关规定处理;违反法律的由司法机关依法惩处。
二
十、本选举办法未尽事宜，由村民选举委员会按照上级有关规定处理。
二十一、本选举办法经村民代表会议通过之日起执行。
村村民选举委员会 印章(代)
关于村民委员会换届选举的理论思考
刘在刚 马颖 肖永凤 曲佰军
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十六大报告指出：“完善村民自治，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制。”这就要求我们认真研究村级选举与自治机制，抓好村民自治的各个环节，为基层民主的发展奠定坚实的基础。村民委员会换届选举，是广大农民依法直接行使民主权利的有效形式,是农村民主政治建设的伟大创新,已经成为农民政治生活中的头等大事,并在整个农村的社会政治生活中产生了极为深刻的影响。从历届选举的情况来看,有许多成功的经验，也收到了较好的效果。但是,实事求是地讲,换届工作中仍存在着一些深层次的问题，严重阻碍了农村民主政治建设的进程。为此，有必要从立法的角度采取措施加以解决，以保证农村民主政治建设的健康发展。
一、村民委员会换届选举的实践情况
为了保障农村村民实行自治，由村民群众依法办理自己的事情，发展农村基层民主，促进农村两个文明建设，我国于1987年11月24日六届全国人大常委会第二十三次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》(试行)。从1988年6月1日起实施，在农村试行推广村民自治制度。这部法律，基于宪法的精神，对村民委员会选举做了原则性规定。当时，尽管要求村民委员会成员由村民选举产生，但是仍然比照沿袭了人民公社时代产生生产大队长和生产队长的做法，由乡镇政府指定任命，或者由村党组织推荐，上级组织考察任命。即使组织选举，也是间接的等额选举，流于形式而已。其间，广大农民群众的民主意识和政治热情并没有真正觉醒，也就无法切实地体会到当家作主的宪法精神。
经过十年的实践，农民群众的民主意识增强了，参与的热情高涨了。为了还政于民，把宪法规定的村民委员会选举彻底贯彻下去，1998年11月4日召开的九届全国人大常委会第五次会议，重新修订了1988年以来推广试行的村民委员会组织法，去掉了“试行”两个字，正式颁布实施了《中华人民共和国村民委员会组织法》。修订后的《中华人
民共和国村民委员会组织法》用六条十一款规范了村民选举的正式程序，正式确立了现代的民主选举制度，要求按照普遍性原则、平等性原则、直接性原则、差额选举原则、秘密投票和自由投票原则，直接选举产生村民委员会。应当说，这是中国农村历史上的新篇章，也是中国整个政治发展史上的新篇章。中国的广大农民也正是在谱写这一新篇章的过程中，进一步提高了民主素质，从而使民主的理念在中国农村的社会基层深深地扎下根来。与此同时，省级人大根据村民委员会组织法的要求，又不断出台了本行政区域内的更加详细的选举法规，为村委会换届选举的全面推进提供了可靠的保障。 十几年来，村民委员会换届选举作为中国农村民主政治建设的伟大实践，经过曲折的发展，逐步走上了规范化、法制化的轨道，也取得了较大的成功。一是配强了村级领导班子，优化了农村干部队伍结构，二是稳定了农村干部队伍，巩固了农村大局的稳定，三是增强了村民民主意识，扩大了基层民主，极大地调动了村民参与农村民主政治建设的积极性。
二、村民委员会换届选举中存在的问题。
从村委会换届选举的实际情况来看，尽管总体上非常成功，但也不可避免地存在着一些不可忽视的问题。
(一)基层党组织对村委会换届选举工作的领导弱化。
《中华人民共和国村民委员会组织法》第三条规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用;依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动，直接行使民主权利。”这就要求基层党组织在村委会换届选举工作中充分发挥领导作用，以保证选举工作的顺利进行。但是，从实际情况看，基层党组织的这种领导作用没有得到有效的体现。因为，按照《村委会组织法》规定：“村民委员会的选举，由村民选举委员会主持。”人们普遍认为：选举期间，原村委会职能由于届满而自行终止，只能由村民选举委员会主持工作，农村基层党组织不能插手选举工作，否则，便有干预选举之嫌。为此，许多农村基层党组织在换届选举工作中缩手缩脚，无从下手，其领导作用不同程度地弱化了。对此，有些选民也产生了疑惑：“村委会换届选举只有民主没有集中。”
(二)农民群众的民主意识不到位
经过历次村委会换届选举的锻炼，广大农民群众受到了切实的民主教育，民主素质大大提高，民主意识大大增强。但是，由于种种因素的制约，农民群众的民主意识仍然不到位。一方面，有些选民认为村委会换届选举与己无关，无论谁当选都不会给自己实惠，因而参加选举不积极。即使参加选举大会也只是为了挣几个义务工，对党和国家赋予的民主权利极不珍惜;另一方面，有些选民有自己的亲戚或家人参加竞选，切身利益显而易见，参加选举的积极性非常高涨。但他们不是以能否把本村的事业发展好为依据，而是完全以个人利益为标准参加选举。 尽管，选民十分清楚“火车跑的快全凭车头带，农村要致富离不开好干部”的道理，但在选举的过程中，农民独立行使选举权的意识不够强，选亲、选近、选邻的问题仍然十分突出。这样，就很有可能使一些基本素质差得连自己的小日子都过不好的人、一些为街坊四邻所不认同的人、一些无原则许诺的人进入村民委员会。
(三)村委会换届选举的程序过于复杂
从理论上讲，村民委员会与团支部、妇代会民兵等群团组织的法律地位是等同的，但村民委员会的换届选举比农村的任何选举都要复杂和敏感，操作的难度非常之大。原因就在于村委会换届选举标准高、要求严，程序过于复杂，操作性不强且呆板。因此，许多选民包括参与选举的干部，对选举程序的理解和掌握比较困难，实际操作中的尺度和标准也不好把握。再加上当前农村情况比较复杂，稍有疏忽就会出现问题，极易造成工作上的被动局面。
(四)干扰村委会换届选举的现象仍然存在 由于农村特殊的社会环境和传统文化因素的影响，农民群众中仍然存在着较强的宗族观念、封建思想和小农意识，派性争斗和贿选现象时有发生。尽管这些现象并不成气候，但也在一定程度上干扰了村委会换届选举工作的顺利进行，
三、村委会换届选举的几点建议
针对村委会换届选举中暴露出来的一些问题，结合农村的实际情况，我们进行了深入地理论思考并提出如下建议，希望对指导村委会换届选举工作有一定的理论意义和现实意义。
(一)建议立法部门修订《中华人民共和国村民委员会组织法》
村民委员会组织法是加强农村基层民主建设，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的一部重要法律。它集中了全国人民的智慧，反映了亿万人民的愿望，符合我国农村实际，有利地推动了农村民主法制建设和两个文明建设。 但是，《村民委员会组织法》中关于党对选举工作的领导规定得过于笼统，以至于导致了实际工作中的一些模糊甚至错误的认识。事实上，无论是宪法还是党章，都对中国共产党的核心地位和领导作用做出了明确规定。尽管村民委员会的选举由村民选举委员会主持，但村民委员会选举作为整个农村工作的一部分，仍然必须置于农村基层党组织的绝对领导下。一方面，要按照宪法和法律，支持和保障村民直接行使民主权利;另一方面，决不能对村委会换届选举撒手不管，放任自流。要加强领导，以保证农村民主政治建设在党的领导下健康顺利地发展。 为了进一步强化党对村委会换届工作的领导，简化选举程序，增强选举的实效性，建议立法部门对已经实施了十五年的《村民委员会组织法》加以修订。
一是，在《村民委员会组织法》第三条中增加“行使对村民委员会换届选举的领导职能”的内容，以进一步明确党在村民委员会换届选举工作中的领导地位。修订后的第三条内容如下：中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用;依照宪法和法律，行使对村民委员会换届选举的领导职能，支持和保障村民开展自治活动，直接行使民主权利。
二是，在《村民委员会组织法》第十三条中，增加“在农村党支部的领导下”的内容，以进一步强化农村党支部对村民委员会换届选举的领导作用。修订后的第十三条内容如下：村民委员会的选举，在农村党支部的领导下，由村民选举委员会主持。村民选举委员会成员由村民会议或者各村民小组推选产生。
三是，《村民委员会组织法》第十四条规定：“选举村民委员会，有选举权的村民的过半数投票，选举有效;候选人获得参加投票的村民的过半数的选票，始得当选。”但是，要达到这一要求，有很大的难度。因为，村民选举既不同于党内选举，也不同于机关及企事业单位的其他选举，非常难以组织。一方面，许多村民参与选举的积极性不高。为了提高选民的到会率，许多村不得不采取计发义务工的办法吸引村民。否则，就保证不了“选民的过半数投票”。这样一来，岂不是最大的贿选。另一个方面，宗族、派性明争暗斗，旗鼓相当。这样一来，
任何一方的候选人都无法得到“投票选民的过半数票”，最终的结果只能是归于失败。鉴于上述情况，在候选人是否当选的问题上，不必规定必须过半数选票。为此，建议将《村民委员会组织法》第十四条的第二自然段改为：“选举村民委员会，选民应当积极参与，认真行使自己的民主权利;投票结束后，按照候选人得票多少从高到低确定村民委员会成员和村民委员会主任。”
(二)建议立法部门尽快制定《中华人民共和国村民委员会选举法》
村委会换届选举是中国历史上至今为止最伟大的民主实践，涉及到九亿多人口和百分之九十以上的国土面积，其影响是全面的、深远的。但是，至今仍然没有一部关于村民委员会换届选举的专门法律。
当然，在村民委员会组织法中，也规定了有关村民选举的内容。其中，村民委员会组织法的第十一条至第十六条属于村民选举的内容，初步构成了村民委员会选举的基本法律框架。据此，一些省级人大常委会也颁布了实施方法和法规，但尚不足以适应农村选举实践的发展，也无法解决其中提出的一系列法律问题。制定统一的村民委员会选举法，不仅是为了规定村民的选举活动，更重要的是可以将农村基层自治组织选举工作纳入法治的轨道。因此，建议立法部门尽快着手制订一部统一适用于全国范围的《村民委员会选举法》。在制定《村民委员会选举法》的过程中，结合历届选举的实际情况来看，应注意以下三个方面的内容：
一是，选举机构的设置及人员构成。村委会换届选举机构为村民选举委员会，由上一届村民委员会主持推选，一般五至九人，特别大的村不超过十一人。建议其人员构成如下：党支部三名成员为法定选举委员会成员，以充分体现党对村委会换届选举工作的领导。另外，再从党员、村民小组长、村民代表、普通村民中推选四至六名选举委员会成员。如果村民选举委员会中有被提名确定为村委会正式候选人的，应当辞去村民选举委员会成员，其缺额另行补选。
二是，村委会成员候选人的产生。酝酿、提名新一届村委会成员候选人，是村委会换届选举工作的关键环节，直接关系到候选人是否真正反映选民意愿和代表选民意志，关系到新的村委会素质的高低和选举工作的成败。因此，建议实行候选人资格审查制。总的来讲，村委会
候选人首先必须具有选民资格，其次要自觉遵守宪法、法律、法规和国家的政策，再次要办事公道，为人正派，廉洁奉公，年富力强，热心为村民服务。具体来说，凡是政治素质差，思想觉悟低，对党的路线、方针、政策和上级决议、决定不拥护、不执行，甚至对抗的选民;凡是三年内受过拘留、劳动教养等行政处罚的，或者正在执行刑罚及执行完毕未满五年的村民;凡是有犯罪嫌疑，正在司法机关采取强制措施或者已经批捕及正在接受审查的选民;凡是受过党纪、政纪处分未满三年的选民;凡是有“黄、赌、毒”等违法行为的选民;凡是违反计划生育、宅基地规划政策和村规民约并造成不良影响的选民;凡是参与和组织封建迷信活动、信奉和宣传邪教、策划和煽动群众上访的选民;凡是拒不履行法定义务、道德品质差、不遵守社会公德及生活作风不检点的选民;凡是患有精神病或其他严重疾病而不能履行职责的选民，一律取消其提名为村民委员会候选人的资格。候选人资格由村民选举委员会审查，报乡镇村民委员会选举工作指导委员会把关。
三是，临时村委会法律地位的界定。历次村委会换届选举，都存在个别村选不出正式村委会的情况。对此，根据《山东省村民委员会选举办法》的规定，可以组成临时村委会，暂时履行村民委员会的职责，但应当在六个月内另行选举。很显然，另行选举之前，临时村委会的地位比较尴尬，无法界定。因此，建议对临时村委会能否以法人身份行使法定权利及履行法定义务这个问题，在法律上给予明确的规定。
四是，对破坏村民委员会换届选举的行为及应当承担的法律责任做出明确具体的规定。村民委员会换届选举工作，必须按照宪法和法律，特别是要按照《村民委员会组织法》进行操作。但在历次村民委员会换届选举的过程中，或多或少地都要出现一些干扰选举工作正常进行的违法违纪行为。这种情况绝不是个别地方的事情，而是面上的问题，必须引起我们的足够重视。为此，建议立法部门依据相关法律，制定一部专门用于保障村民委员会换届选举工作的法规，以有效地保障村委会换届选举工作的正常秩序和农村社会的稳定。
一、选举工作时间安排
月 日至 月 日，培训选举工作人员; 月 日至 月 日，选民登记;
月 日至 月 日，提名、审查、公布候选人; 月 日，正式选举;
二、选举工作人员
总监票人(总监督人)： 联系电话： 监票人： 计票人; 其他工作人员：
上级驻村指导人员： 联系电话：
三、选民登记规定
本次村民委员会选举，对年满十八周岁(以身份证为准)、户籍在本村并且在本村居住的村民进行登记;对户籍在本村，不在本村居住，本人表示参加选举的村民进行登记;户籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申请参加选举，同意(或不同意)进行登记。
户口在本村但不在本村居住的村民，由村民选举委员会公布名单，请村民提供联系线索，由村民选举委员会负责联系，作好联系记录;表示参加选举的予以登记，选举时，没有回村也没有委托投票的，不计入登记参加选举的选民总数;表示不参加或多方联系不到的，不予登记，但选举日前
回村并表示愿意参加选举的，或改变不参加选举的意愿要本人投票或委托投票的，可以列入登记参加选举的选民总数(或公告申诉期内未提出异议，超期不再接受其参加投票意愿，不列入选民总数，不参加投票选举)。
四、村民委员会成员职数
根据上级指导要求，设定主任候选人2人，选主任1人;副主任候选人 人;选副主任 人;委员候选人 人，选委员 人(其中至少1名女性委员)。
五、村民委员会成员任职条件
根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第十条规定：“村民委员会及其成员应当遵守宪法、法律、法规和国家的政策，遵守并组织实施村民自治章程、村规民约，执行村民会议、村民代表会议的决定、决议，办事公道，廉洁奉公，热心为村民服务，接受村民监督。”
六、候选人条件
根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第十五条规定：“村民提名候选人，应当从全体村民利益出发，推荐奉公守法、品行良好、公道正派、热心公益、具有一定文化水平和工作能力的村民为候选人。”根据市、乡镇(街道)村委会换届选举工作指导要求，经村民会议(或村民代表会议)讨论决定，下列人员不得确定为候选人：
1、选举前3年内受过刑事处罚的;
2、正被司法机关立案侦查的;
3、选举前3年内受过党纪政纪处罚的;
4、不告知1990年以来有违法生育行为的;
5、被查实有吸毒行为的;
6、热衷于搞封建迷信或宗派活动的;
7、市级以上公安机关确定为重点治安对象的;
8、利用金钱或物资贿赂选民，影响换届选举正常进行，经查证属实的;
9、直接或间接指使、怂恿他人利用宗族派性挑起事端和群众纠纷，引起群体性上访，影响换届选举工作正常进行，经查证属实的;
10、因贪污、挪用公款、侵占集体资产正在被查处，或被查处过的;
11、拒不履行村民义务的;
12、本人拒绝提名的;
13、工作能力或身体、年龄状况不能胜任工作的。
七、候选人提名、资格审查和公示
由村民选举委员会召集过半数登记参加选举的选民直接提名村主任、副主任、委员，及时公布提名得票结果。
提名候选人名单公布后，村民选举委员会组织对提名候选人进行资格审查。
由村民选举委员会对候选人个人简历、家庭情况、工作
能力或特点、竞选承诺以及遵纪守法、履行村民义务、计划生育等情况进行介绍。
村民选举委员会依法依规对候选人进行资格审查，并报乡镇(街道)选举工作指导小组备案审查后，于正式选举7日前公布正式候选人名单，正式候选人名单公布后，不接受其退出请求。
八、选举期间有关选举竞争行为的规定
1、正式候选人的情况介绍和与村民见面均由村民选举委员会组织，正式候选人不得自行在公开场合或走家串户进行演说，不得擅自张贴有关竞争文书。
2、候选人及其亲友不得以任何形式用钱、物收买选票;不得在选举期间宴请本村选民(包括以亲属名义办酒席)和其他与选举拉票有关的娱乐活动;在选举期间，候选人及其家属与选民的人情往来一律禁止，不能发送整包以上的烟;
3、候选人及其配偶、委托的亲友，不得以任何形式的暴力、威胁、恐吓等手段影响选民意愿;
一旦发现，由村民选举委员会的酌情予以警告制止，情节严重或警告不止的，由村民选举委员会取消其候选人资格，造成恶劣影响的，可提请村民代表会议决定取消其当选资格。
九、选票规定
1、本次选举采用选票(
一、
二、三)(《湖南省村民委
员会选举规程》设计的第 种样式)，选票上候选人的排列以姓氏笔画为序，主任2选1，副主任 选 ，委员 选 ，各职位增设 个空格栏。
2、选民凭选民证领取选票。
十、选举投票规定
1、本次选举采取投票站投票方式，设 个投票站投票，第一投票站(中心投票站)设
处，工作人员：
;第二投票站设 处，工作人员 ;
委托投票选民名单于正式选举日前三天公布。
2、登记参加选举的村民过半数以上投票的选举有效，候选人获得收回选票过半数以上的赞成票始得当选。
3、收回的选票等于或者少于投票人数的有效，多于投票人数的无效。
4、每张选票所选人数等于或少于应选名额的有效，多于应选名额的无效，书写模糊不能辨认或者明显标其他符号等不按照规定要求填写的选票无效。
5、得票超过半数的候选人多于应选名额，以得票多的当选，如果票数相等不能确定当选人时，应当就票数相等的
候选人再次投票。
6、得票超过半数的候选人少于应选名额时，不足名额应在得票多的未当选候选人中(含符合候选人条件的另选人)进行另行选举。另行选举以票多的当选，但得票数不得少于选票数的三分之一。
十一、其他规定
1、委托投票。选民不能直接投票的，可以委托本村有选举权的配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女代为投票。每一选民接受委托的人数仅限1人(是否允许委托由村民会议或者村民代表会议议定)，受委托人不得违背委托人的意志。被列为候选人的选民不得接受委托。
2、正式候选人签字制度。选民名单、委托投票人员名单应交正式候选人签字认可。投票、检票、唱票、选举结果等都应当由正式候选人签字认可。投票结束后，由总监票人、监票人、发票人和正式候选人签字加封;唱票结束后，由总监票人、监票人、唱票人、计票人和正式候选人签字加封。正式候选人无正当理由不签字的，经村民选举委员会过半数同意，视同其放弃签字权力。正式候选人因无正当理由拒不签字并干扰选举进程，造成恶劣影响的，村民选举委员会可提请村民代表会议决定取消其正式候选人资格。
3、保证一名妇女当选。选举结果有妇女获得过半数赞
成票的，应先保证一名妇女当选;没有过半的，应就一名委员职数进行另行选举，候选人为得票较多的前二名妇女。
简报
第101期
山西省第八届村民委员会
换届选举工作领导组办公室2009年1月3日
我省村民委员会换届选举中
女性参选参政工作亮点多
为了确保“村委会成员中，妇女应当有适当名额”的规定落到实处，各地积极采取有效措施，有效地推进了女性进“两委”工作，呈现出许多亮点。
亮点一：联合下文，使换届选举工作有依据。忻州市和临汾市换届领导组以明传电报的形式下发了“关于做好妇女参选参政工作的通知”;运城市、长治郊区、陵川县、沁水县、左权县以组织部、民政局、妇联等单位联合发文的形式，着重要求确保女性进“两委”;长治市、晋城市、阳泉市、吕梁市、晋中市、太
原小店区、原平市、平陆县以民政局、妇联两单位联合发文形式，要求确保女性进“两委”。
亮点二：深入基层进行指导，使换届选举工作有目标。选举工作开始后，我省各级妇联积极协同有关部门深入基层进行指导，召开有关女性进“两委”专题会议，鼓舞了女性参选的积极性。。
亮点三：进行督导检查，保证女性进“两委”工作落到实处。在换届选举工作中，晋城、阳泉、吕梁、长治、运城、忻州、大同、临汾市、县两级妇联积极协助换届领导组深入各乡村进行督导检查，做到了逢会必讲女性进“两委”工作，为女性参选营造了良好氛围。
亮点四：做好妇女培训工作，保证参选女性有实力。为了保障妇女参选不输在提名候选人这条“起跑线”上，各市妇联采取典型示范、政策激励等措施，引导妇女增强参政意识。同时鼓励女能手、女致富带头人、外出务工返乡妇女及女大学生村官等优秀女性参加村“两委”委员的竞选。在换届选举工作前，长治、临汾、运城、忻州、晋城、阳泉、吕梁市以换届为契机，提前做好优秀妇女培训工作，确保了女性参选率。
亮点五：制定政策，鼓励有实力的女性竞职演讲，为换届选举工作营造氛围。朔州市山阴县规定任职1年以上的女大学生村官要参与“两委”班子竞选，新任女村官必须介入换届工作，接受实践锻炼。在选举前，山阴县各乡镇还以村为单位，组织候选
人召开村党员、村民代表参加的“见面会”，扩大女性候选人的影响范围。
亮点六：注重调查摸底，为换届选举工作做准备。选举工作启动之初，吕梁市妇联下发了《全市第八届村委会换届选举女性进村“两委”基本状况调查表》,摸清了底数，为换届选举工作提供了真实情况。汾阳市妇联还对女性进“两委”的现状及村妇代会主任、双学双比女能手、种养殖能手、妇女致富带头人、外出务工返乡妇女及女大学生村官等优秀女性的基本情况进行摸排，建立了农村妇女人才数据库，为做好换届工作打下了良好基础。临汾、运城两市妇联也提前对农村妇女参政议政的情况做了摸底，做到心中有数，为起草妇女参与“两委”选举方案做了积极准备。
亮点七：领导重视，为换届选举提供组织保证。大同、朔州、晋城、阳泉、吕梁、长治、运城、临汾、忻州等市委领导都明确要求，在党组织和村委换届领导组的领导下，要落实好新一届村委班子中至少有一名女性，力争有更多的女性担任村主要领导职务。
亮点八：典型突出，使广大妇女学有榜样。闻喜县礼元镇西古赵村女大学生村干部李秀琴在12月5日的选举中，全票当选该村村委会主任、党支部书记，成为闻喜县大学生村干部当选党支部书记兼村委会主任的第一人。榆社县云竹镇桃阳村网络文化站站长王芳近年来依托网络，为乡亲们办实事，受到大家的爱戴。
在此次换届中，王芳当选为该村村委会主任、党支部书记，实现了“一肩挑”。
报：张宝顺、王君、申联彬、任泽民、杜玉林、金道铭、王雅安，民
政部基层政权和社区建设司，省委组织部，省第八届村民委员会换届选举工作领导组成员。
发：各市、县(市、区)委书记，各市组织部，各市、县(市、区)
民政局。
签发：何耀光责任编辑：张丽霞共印320份
XX村第十次村民委员会换届选举办法
第一条：为规范村民委员会换届选举工作，根据《村民委员会组织法》、《XX省村民委员会选举办法》等有关规定，制定本办法。
第二条：村民委员会换届选举工作由村民选举委员会主持。 第三条：本村第十次村民委员会由5人组成，具体为：主任1人、委员4人(妇女委员1人)。选举实行差额选举，主任候选人2人，委员候选人5人(至少有1名女性)。
第四条：本村选举日为XXXX年XX月XX日。
第五条：选民必须具备以下条件：1.户籍在本村并且在本村居住的村民;2.户籍在本村，不在本村居住，本人表示参加选举的村民;3.户籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申请参加选举，并经村民会议(村民代表会议)同意参加选举的公民;4.未被剥夺选举权和被选举权;5.截止本村正式选举日年满18周岁。
第六条：村委会成员应具备以下条件：
(一)政治过硬，对党忠诚，坚决维护习近平同志核心地位和党中央权威;
(二)锐意创新、能谋善战，有较强组织领导能力;
(三)心系群众，办事公道，有较强的奉献精神;
(四)廉洁自律，作风正派，有较好群众基础和口碑;
(五)身体健康，有初中以上文化程度，年龄一般在55周岁以下，能正常履行工作职责。特别优秀的，根据实际情况年龄可适当放宽，但不得超过65周岁。
有下列情形之一的，不得推荐提名为村委会成员候选人：
(一)受党纪、政纪处分未满规定时限的;
(二)犯罪嫌疑人、被判处刑罚或者刑满释放(或缓刑期满)未满5年的;
(三)三年来严重违反计划生育政策、土地政策和环保政策等，受到职能部门处理的;
(四)信奉邪教，从事地下宗教、封建迷信活动的，有吸毒、赌博等不良嗜好，受相关部门处理备案的;
(五)涉黑涉恶的，操纵宗教、宗派势力干预农村正常工作的,煽动、组织群众非正常上访造成群体性事件的;
(六)非法串联拉票、胁迫蒙蔽群众或者操纵、破坏选举的;
(七)政治素质和道德品德差，违反村规民约，群众威信不高，拒不履行法定义务，被公布为失信被执行人员的;
(八)不能正常履职、不能长期驻村或者体弱多病不能正常工作等其它不宜提名的情形。
第七条：村委会成员候选人采取以村民小组设立投票站,由选民以无记名投票、公开计票的方式进行预选,预选不设委托投票;按照拟设职务得票多少顺序，确定正式候选人(没有女性候选人的，以得票最多的女性为候选人)。提名的候选人经选委会初审、街道审核通过后，确定为正式候选人。
第八条：村民委员会选举设立主会场，不设流动票箱;一次性投票选举村民委员会主任、委员;选举设监票人2名、计票人3名，由村民选举委员会推选产生，候选人及其近亲属不得担任监计票人。 第九条：选民凭选民证参加投票。同一家庭户内意见一致的，可以由本户1名选民持全家选民证领票、划票、投票。确因在本市以外地区务工、上学，或卧床不起而不能亲自参加选举的选民，经选委会核实后，可由其具有选民资格的父母或子女，凭委托书、选民证代为投票，每一选民接受的委托不能超过3人。
第十条：选举实行无记名投票，选民对候选人可以投赞成票，也可以投反对票，可以另选其他选民，也可以弃权。文盲和其他原因不能填写选票的，可以委托街道工作人员代为划票。
第十一条：登记参加选举的村民过半数投票，选举有效。收回的选票总数，等于或少于发出选票的总数，选举有效，多于发出选票的总数，选举无效。
第十二条：村委会主任、委员候选人获得参加投票的选民过半数的选票，依得票数由高到底的顺序分别确定当选人员;如遇票数相等不能确定当选人时，应就票数相等的被选举人再次投票，得票多者当选。
获得过半数选票的当选人数少于应选名额时，不足的名额另行选举。另行选举的，按照1名差额，第一次投票未当选的人员得票多的为候选人，候选人以得票多的当选，但所得票数不得少于已投选票总数的三分之一。
第十三条：投票选举实行公开唱票、计票，村民选举委员会当场公布选举结果。对于通过“另选他人”方式得票过半的，需经选委会进行资格初审，报街道换届选举工作机构审核通过后，由村民选举委员会另行宣布选举结果，不符合“五选八不选”条件的当选无效。
第十四条：本办法未尽事宜，由村民选举委员会研究决定。 第十五条：本办法由村民选举委员会负责解释。
村民委员会换届选举投票办法 (2017年1月5日选举大会通过)
第一条 为确保村村民委员会换届选举工作正常进行，圆满成功，为保证村民依法行使民主权利，根据《贵州省村民委员会选举办法》和有关法律法规的规定,结合本村实际，制定本投票办法。
第二条 选举村村民委员会由本村村民选举委员会主持。 第三条 本次选举村民委员会主任一名，副主任一名，委员名(其中妇女一名)。
第四条 各项职位选举均实行差额选举。
第五条 投票采取一次性投票方式。将各职位候选人姓名写在同一张选票上(候选人的排列以姓名笔划排序)。选民将选票一次性投入票箱。
第六条 选举前，村民选举委员会对候选人简历作公开介绍。
第七条 参加投票的必须是本村有选举权的村民，到会参加投票的选民应超过本次选民登记总数的一半以上，选举大会才有效。
第八条 经村民选举委员会按有关规定推荐提名，村民代表大会通过，为总监票人员，为验证发票员，为监票员，为唱票人员，为计票人员。村民委员会成员候选人及其配偶、父母子女和兄弟姐妹不得担任选举工作人员。村民对推荐提名人有异议，村民选举委员会必须尊重选民意见，及时调整。 第九条 选举时，选民对候选人可投赞成票，也可投反对票，可以另选他人，也可以弃权。投赞成票的在选票对应职位的符号栏内划“0”，不赞成的划“x”。另选他人的在选票另选他人栏内填写赞成的选民姓名，并在相应的符号栏内划”0“。弃权的不划任何符号。
填写选票必须用钢笔或碳素笔。选民自己不能填写的可请工作人员代笔填写，代写人必须尊重选民意愿。
第十条 选举大会会场设在，设
等个投票站，大会设立流动票箱，使用对象为老弱病残的选民。投票站设验证发票处、秘密划票间、代写处和投票箱。选民凭选民证、委托证领取选票，每一位选民接受委托不得超过3人，即最多只能投4张选票(含本人1票)，提名为村民委员会候选人的，不得接受委托。
第十一条 选民必须按要求划票，每张选票所选人数等于或少于应选人数的选票有效，多于应选人数的选票无效。部分可以辨认的有效，模糊部分无效。
第十二条 公开唱票、计票，当场填写选举结果报告单，发布选举公告，公布选举结果。
第十三条 候选人所得票数超过参加投票的选民的过半数，始得当选。获得过半数选票的候选人超过应选名额时，以得票多的当选。如果票数相等，不能确定当选人时，应当就票数相等的候选人再次投票，以得票多的当选。
选举结果经村民选举委员会确认有效后，须当场宣布，同时应当公布所有候选人和被选人所得票数。以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选举票数等不正当手段当选的，当选无效。
当选人数少于应选人数时，不足的名额应当另行选举。另行选举应当实行差额选举，候选人应当从第一次选举未当选的人员中按得票多少产生。另行选举仍坚持参选选民过半数的原则，以得票多的当选，但得票数须超过参加投票选民的三分之一。
另行选举可以当日举行，也可以在第一次选举日后3日内进行。 另行选举后，当选人数仍少于应选人数的，不足的名额可以暂缺。若主任暂缺，由得票多的村民委员会临时主持村民委员会的工作。
前款暂缺的名额，由村民委员会在3个月内组织补选。
第十四条 本投票办法的未尽事宜，由村民委员会依法决定和解释。
第十五条 本办法经村民代表会议决定，选举大会通过后生效执行。
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