立法辩论的理论根据
[摘要]立法辩论是国外议会立法的必经程序和基本机制，探讨立法辩论的理论根据对于我国此项制度的建构具有重要意义。学界关于立法辩论的理论根据存在政治修辞、协商民主、正当程序和法律论证等学说。上述各种学说在一定程度上揭示了立法辩论存在的基础，但也存在明显的不足之处。通过分析立法辩论的概念、特征和程序，提出立法辩论的理论根据在于理性决策，即实现立法决策的科学化、民主化和法治化。
[关键词]立法;立法辩论;理性决策
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[文献标识码]A
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国外议会立法过程中，立法辩论是必经程序，也是基本机制。立法辩论是指观点对立的议员在法案审议会议中，依据议事规则和围绕法案动议所进行的正式论证、争辩和表决活动。立法辩论的实施最早是依据议会法案审议经验而形成的惯例，后来随着制度化和规范化程度的提高，理论界将实践经验逐步提升为理论学说。在我国推进科学立法、民主立法和依法立法的背景下，探讨立法辩论的理论根据，有助于为立法体制机制的完善、人大立法质量的提高和人民代表大会制度的创新提供有价值的建议。
一、立法辩论理论根据之，学说
1.政治修辞说。政治修辞是政治主体在政治活动中围绕政治利益所进行的说服行为。尽管关于政治修辞的学理解读存在“规劝论”“理性辩护说”“认同论”“认知论”等模式，但人们一般还是把政治修辞定义为说服的技术或艺术。在西方国家，议会一直是作为政治修辞的首要场所，议员们在立法辩论中的自我表现往往是服务于政治和自身利益的需要。如英国议会一直有辩论的传统，以“议论式”议会所著称，这不仅表明了英国议会的辩论使修辞成为了一种特有的政治活动、政治传统和政治文化，也表明了英国议会辩论所服务的对象是政治而非社会。“立法中的效仿被柏拉图称为’诡辩’，或者为了自己及选民的利益在立法会议中进行冗长发言以影响立法。当诡辩者使用修辞术影响法律的形式时，他并不关注于寻找如何确保人民的善良道德，而是希望以法律的通过形式来保护其自身利益或者其雇主的利益”。理论界将政治修辞作为立法辩论的理论根据主要分为两种解释模式：一是对内说服说，即议员通过在立法辩论中运用言语修辞达到说服对手的目的。如20世纪60年代，英国平民院有关移民问题立法辩论时，为說服对方常常采用个性化、民粹主义、公共利益、工具取向等论证形式和量化、类推、归因等修辞模式;议员们在辩论中常常见机行事，不仅仅是在发言中据理力争或反对某个法案，也常常发表反映其政党立场的正式声明。二是对外说服说，也是占主导地位的学说，即议会和议员通过立法辩论向民众表明政治活动的合法性和达到某种政治目的。“某种政治现象——那些对立法或执法机关施加影响的企图，那些对特殊利益的辩护——对于一个社会的政治制度的运行乃是不可缺少的。因为实际上，社会存在着多种多元的利益，并且可以预料，社会中的大部分人，更为关心的是其自身利益、我们所谓的’政治’活动，只不过是人们为使社会认同其个人目标，并企图以合法方式实现这些目标的另一种表现形式。
2.协商民主说。协商民主，又日审议民主、商谈民主、结盟民主，其核心在于将那些受其影响的人们或其代表们纳人协商程序之中以影响决
策。协商民主主要包含两个范畴：一是集体决策的民主问题，即受到该集体决策影响的人员都应参与决策过程;二是经由争论和辩论的协商问题，即参与决策过程各方主体应进行理性争论和辩论。因此，无论从结果，还是从过程看，民主强调的是参与，协商强调的是辩论、讨论或论争。正如密尔所言：“当谈论的问题关系到国家巨大公共利益的时候，我不知道代议制议会怎样能比在谈论中工作得更好，而谈论中的每一句话，不是代表着某个重要团体的意见，就是代表着某个重要团体所信赖的个人的意见。”诸多协商民主理论的支持者和推动者都指出，辩论、说服和商讨的方法是促进民主协商的最好方法，辩论对于实现政治的民主决策具有重要的作用。如博曼认为：“当政策通过公共商讨和辩论的途径制定出来，且参与其中的公民和公民代表超越了单纯的自私和有局限的观点，反映的是公共利益或共同利益的时候，政治决策才是合法的。”埃尔斯特认为，作为辩论的协商功能在于揭示了私人信息、减少或克服了有限理性所带来的影响、促进各种要求进行辩护、赋予最终选择以合法性、促进决策的帕累托最优、促进基于分配正，义的最好决策、利于达成更广泛的共识、提高参与者的道德或智力素质。由此不难看出，将协商民主作为立法辩论理论根据的学者大都主张协商民主的实现需要在合作的语境中进行结构性辩论，以保证信息来源和基本观点的多元化，以便于为最终决定提供基础。
3.正当程序说。正当程序，通常又称为正当法律程序，是指以程序正义为核心价值取向的一系列观念、规则和制度的总称。正当程序渊源于英国自然公正理念的两项原则，即“任何人不得做自己的法官”和“任何人的辩护必须被公平地听取”。随着社会的发展，正当程序的精髓被移植和吸收到立法领域，并催生了正当立法程序这一概念。正当立法程序是对立法机关行使立法权的程序性约束，也是限制立法者恣意和彰显立法活动正当性的制度性保障。正当立法、司法和行政程序都有一个共同的价值目标，即通过程序设计和运行的公正而走向实体的公正，这也是当前诸多学者都将正当程序作为立法辩论理论根据的原因。如谷口安平认为：“在我们今天生活的社会中，越来越难以指出什么是实体上正确的，但又必须对事情做出决定。政治辩论就是一个典型表现，尽管可能是无休止的，但为了保障程序的公正性又必须去实行。”克拉玛德雷认为：“在确保国家意志之宣告的过程中，为完成该宣告的人所实施的各种行为的形式和时限，都是由结构规范事先确立的，这些运作的辩证展开，就构成过……我们谈论立法过程，以指明最终形成法律的讨论、辩论和商议的活动系列。”在我国，也有部分学者认为，为了使立法程序更多地体现形式意义，必须调动立法者参与程序的积极性，使他们通过辩论的形式对立法议题展开深人和全面的思考，更利于制定出科学的法律。
4.法律论证说。“理性法律论证概念的说明是通过对一系列规则和形式加以阐述来进行的，论证必须遵循这些规则并且必须采用这些形式，以使其所提出的要求得到满足。当某个论证(论辩)符合这些规则和形式时，由它所达到的结果才可以被称为是’正确的’”。法学研究中所谈的法律论证更多地指向的是司法领域，而在人大立法过程中，人大代表或委员会委员针对法案提出自己的意见，并与相反的观点进行争辩，也是一种典型的法律论证。事实上，法律论证所使用的场景包括立法、司法和法学教育等领域，同时包含两个层次，即关于法律的论证和通过法律的论证，而立法辩论则属于前者，司法决策则属于后者。将法律论证作为立法辩论理论根据的原因在于：辩论的核心在于论证，立法辩论的目的在于论证法律的形成，使辩论结果达致正确性和可接受性。国内外许多学者认为，法律论证是一种具有实践性、交涉性和法律性的实践活动，立法辩论不仅是法律论证的类型之一，也同时在发展过程中受法律论证理论的影响。“论证在法律中起着重要的作用，提出某一法律命题的人都要提供支持该命题的论述……立法者在议会提出一个法案时，要有充足的理由支持他的提案”。
二、立法辩论理论根据之学说评析
上述立法辩论的根据的诸多学说都立足于一定的视角，也存在一定的合理性和一些不足之处，当然也为笔者揭示立法辩论的理论根据提供了思路。
以政治修辞作为立法辩论的理论根据，揭示了立法辩论是服务于政治统治和达到某种政治目的的一种手段，但却忽视了立法辩论本身所具有的一系列优秀品质，如立法质量提高、公共利益的保障、议员的履职实效等。此外，当前许多学者将修辞的内涵进行了扩大，并将政治修辞定位于文法技巧和政治文化的结合，即通过文字技艺和雄辩演说达成政治目的的一种手段。也有一些学者关注了立法辩论过程中议员言论所使用的修辞方法，并将政治修与立法辩论联系起来。由此可以看出，政治修辞学说不仅应包括作为政治修辞的立法辩论，还应包括立法辩论中的政治修辞。事实，上，西方国家的议会通常是按照议员公认的能力和品德组织起来的，议会里包含大量具有立法经验和品德优秀的人，他们在一定程度上能够站在国民立场上，针对法案进行理性辩论。如在美国制宪会议辩论中，议员们围绕自由与主权之间展开的辩论就很少带有个人主义色彩，更多地是为了国家利益或公共利益所进行的考虑。尽管当今西方国家的立法辩论由于受政体、政党、利益集团和议员等因素的制约，为政党政治所操作的现象比较明显，辩论自身所具有的功能也不可能完全发挥，但将立法辩论仅仅局限于达到政治目的的一种手段也是不科学的，不仅没能看到立法辯论所具有的社会功能，也不利于立法活动甚至法律活动自主地位的确立。
将协商民主作为立法辩论理论根据，虽然指明了辩论手段与民主目标之间的关系，但存在根据范围较为宽泛、针对性不强的问题。目前学者们关于协商民主与辩论关系的研究分为两条路径：一是精英主义协商民主理论;二是公共协商民主理论。精英主义协商民主理论是现实主义的，往往局限于议会工作过程中议员对议题的正式审议;而公共协商民主理论是普遍主义的，往往强调公民对公共决策过程的参与。如哈贝马斯认为，协商民主应分为两个层次，一是议会这种制度性组织;二是社会公共领域这种非正式的交往形式，“商议性政治是在意见形成和意志形成过程的不同层次上沿着两个轨道进行的——一个是具有宪法建制形式的，一个是不具有正式形式的。协商民主理论的提出者贝赛特对协商民主的理解就源于对精英主义协商的兴趣，他主要把审议的过程局限在国会以及各州的众、参两院的工作范围内，在一定程度上还包括立法部门与行政、司法部门之间的互动，而基本上没有考虑全体公民的公共审议。事实上，在专门化的立法辩论中，作为精英的议员更加注重的是特定的观点如何说服别人，但在普通的公共民主协商中，由于各种观点是混合在一起的，则有时很难达到说服别人的目的。因此，如果以协商民主说作为立法辩论的根据，则忽视了精英主义协商民主理论应有的地位和直接指向性。
以正当法律程序作为立法辩论的理论根据虽然已为大多数认可或接受，但也存在不足之处。一方面直接指向性较弱，不能突出立法辩论制度的鲜明个性。尽管司法和立法活动在性质上存在明显的区别，但理论界认为，正当立法程序和正当司法程序标准上存在极大的相似性或一致性。如意大利学者克拉玛德雷认为，整个议会制度的实质是“过程”，是指向某特定目的的“运作”系列;“议会运作方面的实践经验证明政治辩论的很多技巧和法庭辩论非常类似，很多议会斗争可化约为序列之争。议会辩论和司法听证也存在紧密的相似。无疑，重点首先在于说;其次在于听。但实质上，这两种情况的目的都是说者被听，听者被告知”。因此，可以说，通过法律程序作出决定，其目的在于保证决定的权威性，这对于立法程序、司法程序或者行政程序而言并没有明显的区别，正当程序学生并不能突显立法辩论的特殊性。此外，按照美国联邦最高法院的解释，正当法律程序可分为实体性正当法律程序和程序性正当法律程序，前者是对立法权正当行使的一种限制;后者是对司法和执法权正当行使的一种限制。事实上，正当程序应具有民主性的要求，程序的可参与性乃程序民主的核心内容，立法辩论就是为了保障程序的可参与性而应运而生的一项制度。可见，立法辩论制度的设计首先是通过保障议员的表达权来实现对立法权的制约，立法辩论的理论根据仅仅是在一定程度上体现了实体性正当法律程序的要求而已。
以法律论证理论作为立法辩论的理论根据尽管很有说服力，但在学界仅有少数人关注，原因在于：第一，法律论证理论的兴起较晚，是近几十年内的事情，其在时间上远远滞后于立法辩论理论的发展。第二，当前法律论证理论的研究往往集中在司法场景和法哲学背景下进行研究，对立法实践层面问题的关注不够。事实上，为了保证法与道德等社会因素的分离，法律论证理论家有意无意地回避了立法领域的法律论证问题。第三，法律论证理论所强调的是学理上言辞论辩，与制度意义上正式辩论存在差别，其对程序的要求并不明显，而立法辩论恰恰侧重的是程序设计。第四，作为法律论证范畴之一的立法论证虽然与立法辩论存在直接的关联，但对立法论证的模式研究还不充分。法律论证根据说抓住了立法辩论的核心在于论证，却对立法辩论的形式特征并没有充分关注，实质和形式没能有效结合起来的根据学说也不能称得，上科学，而且将其作为立法辩论的根据与目前的理论研究不能很好地契合。基于此，笔者认为，法律论证理论只有将其应用领域扩展到立法，加强立法论证问题的研究，才能作为立法辩论理论根据的强有力的学说，并进而推动立法的科学化、民主化和法治化进程。
三、理性决策：立法辩论的理论根据
上述各种学说均从一定的层面揭示了立法辩论的形式价值，但却没有科学揭示立法辩论的理论根据。笔者认为，要明确立法辩论的理论根据，必须对其基本概念、特征和程序有全面和深刻的认识。
第一，在概念方面。除了对立法辩论概念进行如上文所述的界定之外，还必须区分立法辩论与立法论辩、立法论证、立法讨论三个相关的概念。首先，“立法论辩”一词在国内外的使用频次相当低，以至这一概念能否证成都值得怀疑。在我国，仅有少数学者使用过这一概念，而且不仅没有对概念予以明确界定，甚至将立法辩论与立法论辩混同使用。而出现这种现象的可能性有两点：一是直接把论辩等同于辩论;二是理论研究与现实制度的衔接不畅。事实上，作为一种立法程序机制而言，使用“立法辩论”这一概念更为妥当，这既能与现实制度保持一致又不易产生误解。其次，虽然我国《立法法》中有关于立法论证会的相关表述，但对立法论证却没有具体的规定，因此，可以说，立法论证的相关内容目前还是更多地停留在理论研究层面。立法辩论的运行是以法案的论证为核心，但立法辩论却和立法论证在实施环节、主体范围、机制目的、程序要求等方面存在着重要的区别。再次，立法讨论的范围相比立法辩论更为广泛，其至少应包括立法机关内部的讨论和社会公众对法案的讨论两种形式。我国当前的各种关于立法程序的法律文件几乎都对审议法案进行讨论做出了规定，即立法机关的内部讨论;而社会讨论或公共讨论主要是针对法案的公开征集意见而言的。立法辩论相比立法讨论而言，制度化、规范化和程序化程度都较高。
第二，在特征方面。一是主体特定性。国外议会议事规则对立法辩论的主体都进行了明确规定，总体上可分为议员、国家元首、议会党团和非议员政府成员。但各国都普遍将议员作为辩论的核心主体。二是时空固定性。立法辩论应是以立法会议的形式举行，而国外立法会议中的辩论分为院会辩论与委员会辩论两种，立法会议之外的辩论属于立法辩论的范畴。这种类型的划分虽然是受制于各国议会立法程序，但不论立法是采用一读，还是多读程序，对法案的辩论都是在立法会议中进行的。三是观点对立性。辩论在形式上应是两种截然相反观点之间的直接碰撞，这就要求辩论主体首先要将对法案内容赞同与否的观点予以明确表达，以使观点形成鲜明的对立性。在国外议会立法辩论过程中，议员在发言时首先要表明其对动议的态度是赞同还是反对，然后才可以阐明自己所持有观点的理由。四是言辞对抗性。立法辩论不是议员之间平和的对话交流，而是议员之间针锋相对的言辞对抗，力争通过言语对抗驳倒对方，这也是立法辩论与立法论证、立法讨论相区别的重要一点。
第三，在程序方面。首先，立法辩论应仅限于权力机关，而不包括行政机关。事实上国外的立法辩论无论是文本规定，还是具体实施，都是针对议会这一特定主体。其次，立法辩论仅指议会法案审议会议上议员之间的辩论。国外议会立法辩论一般是在议长的主持下，在议员之间展开，非议员只有旁听权，而无发言权。再次，从过程与程序的划分角度来看，立法辩论的程序应仅指动议提出到辩论终结这一阶段，但过程则包括辩论前的准备、正式辩论和辩论后的表决三个环节。
在上述分析的基础上，笔者认为，立法辩论设置实质目的在于保障立法决策的理性化，理性决策应是立法辩论的理论根据。理性决策理论起源于经济学领域的公共选择和规则遵循学说，并被广泛适用于管理学和政治学领域。笔者之所以提出立法辩论的根据在于理性决策原因如下：第一，立法本身是法定主体在自已的职权范围内，就社会中的问题以法律的形式做出某种决定的行为，因此，立法过程也是一种决策过程，也应以理性为价值导向;第二，尽管立法决策不等于立法，但却关乎立法的兴衰成败和功过得失，因为任何立法活动的任何环节都必然包含着若干问题的决策;第三，立法决策的基本特征在于沟通性和交涉性，沟通性所起到的作用是为决策者提供充分的正反方面的信息，交涉性所起到的作用则是通过议员言辞的碰撞而甄别出更多为人们所认同和接受的信息。此外，笔者认为，科学决策和民主决策还不足以涵盖理性决策的所有内容，缺少法治的指引和保障，科学和民主将失去赖以依附的基础。因此，作为立法辩论理论基础的理性决策学说在内容上至少应包含科学决策、民主决策和法治决策等三个层面，
1.立法辩论有助于促进和保障科学决策。一般说来，人们对科学决策的理解有两个视角：一是指决策的方法和程序符合科学的要求;二是指决策的结果符合客观规律。以科学决策作为立法辩论的价值在国内外理论界也已达成共识。如有英国学者认为，议会立法辩论既是制衡行政权的过程，也是跨越政治分歧的过程，能够提供指出问题所在、提供替代性解决方案以及追问“为什么”的机會。有学者在对美国国会立法辩论进行考察后指出，立法辩论对于从不同方面保障决策的科学性意义重大，“在实质意义上，立法辩论有助于解决当前的问题，使法案的难点和有争议的地方得以解释，通过对辩论的新闻报道使选区和利益集团改变措施，可以对议员的观点进行评估，公共记录、立法历史可以为行政机关和法院提供支持者和反对者的立法意图”。国外议会之所以将立法辩论作为传统和必要机制，原因还在于议会议员是由社会各方面的社会精英组成，精英在立法过程中展开辩论更能对立法的本质和内容有充分的理解，从而利于形成科学的决策方案。
2.立法辩论有助于推进和保障民主决策。尽管人们普遍认为，民主是一个内涵丰富、外延广泛，并可以从不同的视角进行精髓和实质把握的概念，但多数人的统治、人民的权利或一种国家制度这一基本理解在不同的时代都没有发生较大改变。对于民主决策而言，其一般包含两个成分，一个是指采纳群众的意见;二是指按照民主的程序进行决策。按照民主的程序进行决策，意味着任何问题都可以被提出和进行辩论，任何人都享有评价他人观点和为自己观点辩护的权利。如施米特认为，议会处于君主制和直接民主制之间，并超越两者之上，占据着真正的中间地位，力图在公开辩论中达成理性的真理和公正的规范。通过理性的辩论，什么样的矛盾和冲突都能得到和平的、公正的解决。事实上，立法辩论既是沟通过程，也是说服过程，通过辩论可以充分地认识到立法决策问题的本质，使人们正确地进行价值和利益判断，为决策的均衡和妥协提供基础。
3.立法辩论有助于促进和保障法治决策。法治对于决策的意义常常为学者所忽视，但事实上缺乏法治保障的决策难以称得上真正的理性。从全球法治建设的理论和实践来看，在立法、执法、司法等领域坚守法治原则是进行任何决策都必须依赖的核心指导思想。法治决策的核心在于防止公权力的滥用，避免决策的主观性、随意性和任意性，促进决策的制度化、规范化、程序化和责任化，并最终以法治的力量促進社会公平正义的实现。立法决策应以法治理念作为基本的价值追求，并为之设计具体的制度和规则，才能通过立法推动法治的实现。为保障立法决策的法治化，国外议会除了以立法的形式对立法程序进行了事无巨细的规则设计，还在议事规则中都专章或专节设有辩论机制。海格认为，立法辩论的公开性和充分性是法治的必备要素之一，立法部门在辩论期间特别应向公众开放，任何拟议的立法均应予以宣布、公布并给予充分的辩论时间。事实上，作为程序意义上的立法辩论机制的设置在一定意义上可以培养议员的法治意识和规则意识，以法的理性价值克服决策者“有限理性”的消极影响，从而通过外在的强制力来推动理性决策的实现。
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作者：李店标
摘要：新中国刑法中的酌量减轻规定直接来源于苏俄刑法典，同时也受到了我国台湾地区刑法典、日本刑法典等的影响。酌量减轻作为一项有利于被告的量刑制度，具有救济“情轻法重”、健全“轻罚机制”的功能。97刑法属于重刑结构，加之出罪机制不畅，要达致个案公正，尤应充分发挥酌量减轻的补救功能。酌量减轻的规定不违背罪刑法定原则，也与宽严相济刑事政策的精神相契合。
关键词：酌量减轻;有利被告原则：个案公正;轻罚机制：罪刑法定原则
文献标识码：A
97刑法第63条第2款“犯罪分子虽然不具有本法规定的减轻情节，但是根据案件的特殊情况，经最高人民法院核准，也可以在法定刑以下判处刑罚”的规定，是由79刑法第59条第2款“犯罪分子虽然不具有本法规定的减轻处罚情节，如果根据案件的具体情况，判处法定刑的最低刑还是过重的，经人民法院审判委员会决定，也可以在法定刑以下判处刑罚”的规定演变而来。这两款规定即为酌量减轻的立法规定。酌量减轻作为量刑制度的一种，与法定减轻相对应，又有酌定减轻、裁量减轻、特别减轻、法外减轻、破格减轻等称谓，简称则一般为“酌减”。
刑法修订过程中，在酌减的存废问题上争议激烈。主废者认为酌减制度一则违背罪刑法定，二则造成法官自由裁量权的滥用。主存者则提出：酌减制度与罪刑法定不矛盾，酌减的司法适用也大多是合理的：立法难以穷尽生活中的各异情状，而酌减能够最大限度地实现罪刑相称;另外，保留这一制度也是政治、外交、民族及宗教等方面的特殊需要。97刑法选择了折衷，将酌减予以保留但对其适用程序进行了严格限制：将“经人民法院审判委员会决定”修改为“经最高人民法院核准”。虽然不管学界还是实务界，对于新近发生的“许霆利用ATM机故障恶意取款案”适用酌减鲜有反对的声音，但通过回顾立法资料以及许霆案之前关于酌减的评论就能发现，有关酌减，尚存在不少悬而未决的问题。本文选取以下三个问题进行探讨：第一，新中国刑法中的酌减规定从何而来?第二，酌减的功能何在?第三，酌减与罪刑法定原则是何关系?
一、酌量减轻立法的渊源性根据
如果不把对“减轻”的理解局限于新中国刑法的规定之中，那么就会发现，作为减轻处罚的一种，酌减并非新中国刑法所独有，而是世界范围内的刑法所广泛采用的。全国人大常委会法工委的郎胜先生所谓“修改这一条(指79刑法第59条第2款)的时候，我们也研究了国外刑事立法的情况，国外的刑法里面好像都没有这样的规定”的说法，显然值得商榷。而“关于法官酌定减轻处罚裁量权，近现代的各国的刑事立法多有规定”的判断则属客观之论。要对新中国酌减立法的渊源进行考察，有必要首先对世界范围内的酌减立法状况进行了解。
(一)域外酌量减轻立法择述
仅据笔者所知，典型的酌减规定至少还存在于以下国家或地区的刑法中：日本、俄罗斯、意大利、韩国，我国的台湾地区、澳门地区，以及历史上的清末、中华民国、苏俄。并且，上述各法域中的酌减规定并非相互孤立，而是存在或清晰或模糊的继受、移植关系。本文仅对与新中国酌减立法有关联的域外立法择要予以梳理。
1 我国台湾地区一中华民国一清末一日本
日本刑法典以第12章对“酌量减轻”进行了规定，其第66条：“犯罪情状可悯谅者得酌量减轻其刑”;第67条：“依法律加重或减轻者，仍得依前条之规定酌量减轻其刑。日本刑法典颁布于1907年，至今己修改了21次，但均未涉及以上两条。与之相同，台湾地区刑法典亦用两个条文对酌减进行了规定。即，第59条：“犯罪之情状显可悯恕，认科以最低度刑仍嫌过重者，得酌量减轻其刑”;第60条：“依法律加重或减轻者，仍得依前条之规定酌量减轻其刑”。
实际上，这两条与日本刑法的规定确实存在渊源关系。众所周知，台湾刑法是对民国刑法的继受。1935年民国刑法第59条规定：“犯罪之情状可悯恕者，得酌量减轻其刑”;第60条规定：“依法律加重或减轻者，仍得依前条之规定酌量减轻其刑”。此后，“民国刑法”虽历经1948至1997年共7次修正，但这两条一直未动。直至2005年2月2日，第59条被小幅修正0。有学者曾针对修正前的规定指出，其不过是日本刑法规定的翻版而已。实际上，酌减的规定至少还可以追溯到我国近代刑法典之肇始的大清新刑律中。大清新刑律“大体继受日本刑法”，第10章“酌减章”中规定了：审案犯罪人之心术及犯罪之事实，情轻者可减刑。袁世凯就任大总统后，大清新刑律经过删改，更名为“暂行新刑律”，于第54条规定：审案犯人之心术及犯罪之事实，其情轻者，得减本刑一等或二等。其立法理由谓：为裁判犯罪而制定分则以下各条，然同一犯罪，情节互异，若守株一致，则法律之范围过狭，反致有伤苛刻，故予审判官以特权，临时酌量犯人之心术与犯罪之事实，减一等或二等也。此后的“修正刑法草案”，改“酌减章”为“酌加、酌减章”，于第55条规定：审案犯人之心术，犯罪之损害及其他情节，得加重或减轻本刑一等或二等。北洋政府时期编成的“刑法第二次修正案”，酌加的规定被删除。《修正刑法草案》和《刑法第二次修正案》均未正式颁行，但后者作为蓝本，略经修正后即成1928年民国刑法，其于第77条规定：犯罪之情状可悯恕者，得酌减本刑。后经修订，即成1935年民国刑法。
综上，就我国台湾地区刑法中的酌减而言，在国内就可以追溯到大清新刑律。大清新刑律又“大体继受日本刑法”，这样就有理由相信，台湾地区刑法典中的酌减规定至少可以追溯至日本刑法中。
2 俄罗斯←苏俄←?
‘俄罗斯刑法第61条第1款列举了10种减轻情节，第2款又规定：“在处刑时还可以考虑本条第1款没有规定的减轻处罚的情节”，即法院有权按照自己的裁量认定任何情节是减轻情节，只不过需要在判决书中指明法院根据什么理由认定何种情节为减轻情节。第64条规定了“判处比法定刑更轻的刑罚”，第65条第2款又规定：“对于陪审员认为有罪但值得特别从宽处罚的人，可以依照本法典第64条的规定判处比法定刑更轻的刑罚。
上述规定可以追溯到苏俄刑法中去。1922年苏俄刑法典第28条规定：“由于案件的特殊情况，法院确信必须判处低于本法典相当条文对这种犯罪所规定的刑罚方法的最低限度，或者确信必须判处相当条文所没有规定的较轻的刑罚种类的时候，可以不依照相当条文的规定，但是，应当在判决中详细说明这样做的理由。”1926刑法典第51条的规定与之基本相同。1960年苏俄刑法典第43条规定：“法院斟酌特殊的案情和犯罪人的个人情况，认为有必要时，可以对犯罪人判处低于法律对这种罪行所规定的最低限度的刑罚，或者改用他种较轻的刑罚，但必须说明理由。”应该指出的是，1922年苏俄刑法典之前，酌减的规定
已经出现——至少日本刑法典中就存在。苏俄刑法典中的酌减规定来源于域外立法的推测应该是成立的，只是限于笔者掌握的资料，尚不能理清。
(二)新中国酌量减轻立法探源
新中国第一部刑法典于1979年7月诞生，但刑法典的起草准备工作早在建国之初就被启动，于1950年7月25日拟成《中华人民共和国刑法大纲草案》(以下简称《大纲草案》)，1954年9月30日拟成《中华人民共和国刑法指导原则草案》(以下简称《原则草案》)。其后，受政治情势的影响，上述两部草案仅仅作为书面材料保存下来，没有进入立法程序，也没有公开向社会征求意见。因而，这段时期的工作只能算作“练笔”。但是，两部草案的影响不应被低估。至少79刑法中酌减的确立，前一个草案就功不可没。其于第27条(法定刑范围外减轻刑罚)中规定：“犯罪人社会危险性不大，或因其他特殊情形，法院认为依法从重或从轻处罚，嫌其过重者，得于法定刑范围外减轻处罚之，但必须于判决书中说明减轻之理由。”如果我们将本规定与前文述及的苏俄刑法典、民国刑法典、日本刑法典以及台湾地区刑法典的相关规定进行对照，就可以发现似曾相识。当然，草案起草之前，由于存在酌减规定的国家或地区并非唯一，就当时来说，曾经存在以及仍然存在的酌减规定之间的关系也可谓错综复杂，要给第27条理出一条绝对清晰的“血缘”脉络并非易事。但是，笔者认为至少以下两个判断应该是成立的：
第一，第27条的规定直接(且主要)来自于苏俄刑法典。第27条中“犯罪人社会危险性不大，或因其他特殊情形”的表述应该是受到苏俄刑法中“特殊的案情和犯罪人的个人情况”等表述影响的结果：“必须于判决书中说明减轻之理由”更是与苏俄刑法中“应当在判决中详细说明这样做的理由”等规定如出一辙。其实，在当时的历史背景下，已明令宣布废除旧法统的新中国，曾经大量借鉴、移植苏俄立法也是不争的事实。当然，《大纲草案》很大程度上是由陈瑾昆、蔡枢衡、李光灿、李浩培、李祖荫等法学家完成的，甚至“在某种程度上也可以说是他们的学术作品”，但在新中国已经废除旧法统的情形下，对于法学家们来说，移植苏俄刑法的规定，既方便又能保证政治方向正确。
第二，大清新刑律、民国刑法典以至台湾地区刑法典，甚至日本刑法典的相关规定对第27条的产生亦不无影响。从深受日本刑法典影响的大清新刑律开始，酌减规定就开始出现，直到民国刑法典，其存在的正当性极少受到质疑。陈瑾昆等法学家对此应是了然于胸的，对于深受旧法统浸染的他们来说，既保存这一规定又能保证政治方向正确，想必是其乐意为之的。
虽然酌减的规定在《原则草案》中没有重现，但至迟于1956年11月12日草案第13次稿中，就对《大纲草案》关于酌减的规定进行了恢复。至第30稿中对酌减的适用程序作了更严格的限制，将“应当在判决书中说明理由”修改为“经过上一级人民法院核准”。至第36稿中“经过上级人民法院核准”的规定被删除，“案件的特殊情况”的表述也被修改为“案件的具体情况”。第37稿增加了“经人民法院审判委员会决定”的规定，并最终被确立为79刑法第59条第2款。97刑法第63条第2款的立法过程更为曲折。1988年9月，第一次刑法修改草稿中，将79刑法中的“在法定刑以下判处刑罚”修改为“低于法定刑判处刑罚”。1996年8月8日总则修改稿和1996年8月31日刑法修改稿中，酌减的规定被删除。至1996年10月10日的征求意见稿中，则于第63条提供了两种方案：或者删去酌减规定，或者予以保留但程序上进行严格限制，将酌减的最终决定权交与“高级人民法院或者最高人民法院审判委员会”行使。此后，12月中旬稿中规定：“犯罪分子虽然不具有本法规定的减轻处罚情节，如果根据案件的具体情况，判处法定刑的最低刑还是过重的，经最高人民法院审判委员会核准，也可以在法定刑以下判处刑罚。”第八届全国人大五次会议秘书处1997年3月13日印稿第63条，将前稿中的“如果”二字改为“但是”，将“经最高人民法院审判委员会核准”改为“经最高人民法院核准”，并最终被确立为97刑法第63条第2款。
二、酌量减轻立法的功能性根据
所谓“功能”，是指“事物或方法所发挥的有利的作用;效能”。酌减制度之所以产生并被沿用至今，与其特有的功能是分不开的。酌减的功能曾被简要表述为“救济‘情轻法重’”，本文也予以采纳。另外，笔者认为，酌减构成与酌量免除(酌免)的衔接，起着健全“轻罚机制”的作用，本文也将其作为功能之一进行论述。
(一)救济“情轻法重”
酌减救济之救济“情轻法重”功能，大清新刑律、民国刑法与我国台湾地区刑法的“立法理由”中都可以得到体现，学者们的论述也与之一脉相承。民国学者俞承修先生就对1935年民国刑法第59条论道：“犯罪之情状不同，刑罚之限度不一，若拘泥一致，对于堪以矜宥之人，或有失入之病，特设本条以示悯恕，亦全法原情之道也。”并明确指出：“本条为救济法定刑过重者而设，即旧律所谓情轻法重之情形”。台湾学者苏俊雄先生的论述更为具体：“……虽然各种类型的构成要件具有‘抽象性’，且多数的法定刑均采‘相对刑，立法方式，而有最高与最低刑度的标准……但是这种法定刑的规定，原则上仅能因应常态性、典型性的犯罪行为。若遇有客观上之犯罪情状有可悯恕的事实，尽管只科处法定刑之最低刑度仍嫌过重的情形，此际法官对该法定刑之最低刑度规定，如未有修正权，则法律恐将去人情于不仁，形成苛律，而与现代刑法的刑事政策指导原理亦有未合。”而刑法第59条赋予法官在具体案件上的酌减之权，“庶不致为法定刑中最低限度所限，而致有失当之虞。就此而言，其系属于一种救济“情轻法重’的概括授权规定。本条立法，尤其对‘从严立法’的刑事政策，具有补救的意义……。”据介绍，酌减规定在台湾被称为法官的“帝王条款”，而且是法官“最常用的减刑依据”。新近的案例就有“白米炸弹客”杨儒门上诉案：检察官在开庭时即表示同意适用酌减，法官最终在判决中也援引了酌减规定，将一审的7年徒刑改为5年。
正如储槐植先生所言：以生命刑和自由刑为中心的刑法结构在当今世界上属于重刑结构，以自由刑和财产刑为中心的当为轻刑结构。以我国97刑法为例，死刑罪名多达68个，约占全部罪名总数的16%，所有罪都被挂上了徒刑，没有一个罪的法定刑只限于拘役或罚金，这种结构决定了罚金不能成为主刑。在这种重刑结构下，“情轻法重”的情形定然不在少数。例如，新近的“许霆盗窃案”，以及其后浮出水面的宁波、云南等各种版本的“许霆案”中暴露出的。在此类案件中适用酌减，既可以准确地认定犯罪，又能最大限度地实现罪刑相称，可谓理想而明智的选择。据笔者统计，最高人民法院自2000年8月15日以来，除了2008年8月22日核准的“许霆盗窃案”以外，还
段的功能仅在于限制国家司法权的任意发动以保障人权，但其发展到今天，已兼具惩罚犯罪和保障人权的双重功能，“犹如游戏规则，规则起初是外加于游戏的，久而久之，规则与游戏融为一体，无规则的游戏已不能称作游戏而是胡闹……在当今社会，刑法与罪刑法定原则已融为一体，可以说‘罪刑法定原则’与其载体‘刑法’在功能上是相同的。”如果刑法规定了过于宽泛的有利被告的自由裁量权，其保障被告人权的机能固然容易实现，但惩罚犯罪的机能就不无落空之虞。
实际上，即使是对于酌减的功能予以充分肯定的苏俊雄先生，也对于台湾地区刑法中的酌减规定有所质疑，其质疑甚至上升到了宪法原则的高度：根据法律保留原则，凡是涉及公民权利限制的国家规范，应由法律加以规定;如果法律授权可以以命令进行补充规定的，那么授权的目的、内容及范围，都应具体明确。“基于原有法定刑范围的公信性与被害者保护的平衡”，法律如果有授予法官酌减权力的意旨，也应该具体规定其理由及标准，才符合法治原理中的授权明确性原则。而台湾刑法关于酌减的概括授权规定，“恐怕无法分别规范对象、内容或法益本身及所受限制之轻重所容许之合理差异，而为适当的罪责平衡”，因而“不无合宪性上的余虑”。也因其授权规定的内容不甚明确，“恐怕因而造成立法与司法权限分际的模糊，且与现代刑法理论之力求犯罪行为的类型化——据以贯彻刑法保护法益与维系司法公平的功能，理念上亦有未合。”虽然苏俊雄先生的上述质疑针对的是2005年修正之前的台湾地区刑法而言，但由于修正的幅度并不大，甚至可以说主要是吸收了司法实践已经采取的见解，因而，上述质疑也基本适用于现行规定。
(二)笔者的立场
对于我国大陆的酌减与罪刑法定关系的考察，同样应置于“轻罚机制”的视角下，在赋予法官酌减权的必要性与立法授权的明确要求之间进行权衡。在我国刑法的重刑结构下，为了实现刑法的公正、谦抑和人道价值。在一定程度上牺牲立法授权的明确性原则是值得的，而酌减正是这种权衡的合理结果。
据郎胜先生介绍，79刑法酌减规定的大量适用是进入20世纪90年代才开始的，而且主要集中于贪污贿赂案件。而据最高人民法院副院长张军分析：1988年全国人大常委会《关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定》为贪污贿赂罪的处罚规定了明确的数额，而随着时间的过去，当时的数额已经不能反映现实情况了，法律又没有及时调整，正是酌减的适用使相当一部分案件实现了罪刑相当。至于79刑法时代是否发生了酌减权的滥用，以及在多大程度上被滥用，都是需要实证的问题，不可轻下结论，而以酌减权滥用为核心理由的“主废论者”却几乎从未提出实例进行说明。退一步讲，即使79刑法时代确实发生了酌减权的滥用，那这种滥用应该说与其时多数判决书中根本不说理，或者说理不充分的关系极大，而不能归咎于酌减本身。例如，有人对某县法院在1987~1994年的8年间，在判决书中写明适用79刑法第59条第2款的20个刑事判决进行审查，发现在判决书中没有说明适用理由的就有4件，占20%。而在判决书中进行充分说理，本身就是法治的应有之义，推行起来难度也并非多大。
四、结语
新中国刑法中的酌减并非“特立独行”。而是有着诸多立法例的支撑，了解了这一点，就不至于将其视为“怪胎”的同时，怀疑其存在的正当性与合理性。事实上，在目前我国，酌减之补救过厉立法、实现个案公正的功能不容忽视。作为“轻罚机制”的组成部分，酌减不仅不与罪刑法定相冲突，而且是贯彻宽严相济刑事政策的重要法律资源。
97刑法对酌减规定了“经最高人民法院核准”的程序条件，不少学者将其视为贯彻罪刑法定、体现刑事司法严肃性的努力，但笔者并不以为然。因为，一方面，司法制度的繁复会造成“司法懒惰”习气，酌减的适用程序复杂，下级法院对于能否得到直至最高法院的各上级法院的复核、核准并无把握，出于多一事不如少一事的考虑，就会极不情愿援用酌减规定。另一方面，这种制度设计使最高法院不堪重负。张军副院长曾透露，最高法院原来的两个刑庭一起一年最多能办理六七百案件，而一个法院一年判一件适用酌减的案件并不算多。截至2004年底，全国已有各级各类法院3548个，即使两个法院判一件，一年就有1774件。即使目前最高法院的刑庭已有五个，但新增设的三个刑庭主要是应对死刑复核的，并不能有效解决酌减案件的核准问题。笔者认同恢复79刑法中将适用酌减的决定权赋予本级法院审判委员会的规定的观点——保守考虑，也应交于高级法院审判委员会行使。至于酌减可能出现的滥用问题，“可以通过抗诉等诉讼手段加以解决。只有这样，才能真正为实现宽严相济刑事政策提供法律根据。”况且，97刑法施行至今，已十年有余，我国法官队伍的整体素质应该说已有了明显提高，我们应该予以充分的信任，而不是一听到“自由裁量”，就将其与“关系案”“人情案”“金钱案”划上等号，否则，我们很难期望“一放就乱、一统就死”的现象得到显著改观。
注释：
①在实体上，“案件的具体情况”的规定修改为97刑法的“案件的特殊情况”，并删去了79刑法中“判处法定最低刑仍然过重的”的表述。有学者也将其视为对酌减适用条件的限制，但笔者不以为然，而认为应对“案件的具体情况”与“案件的特殊情况”作相同的解释。详细论述请参见：张万顺论酌量减轻的实体条件，黄明儒，潇湘刑事法论丛(第三卷)，湘潭大学出版社，2009。
②后文简称为“许霆案”。在广州打工的许霆，利用银行自动取款机出现故障，恶意取款17.4万元人民币(达到了“盗窃金融机构”数额特别巨大的司法解释标准)，一审被广州市中级法院判处无期徒刑，这一判决在社会上引起了强烈反响。广东省高级法院于2008年1月9日撤销原判，发回重审。广州中院于20083月31日作出判决：“……鉴于许霆是在发现银行自动柜员机出现异常后产生犯意，采用持卡窃取金融机构经营资金的手段，其行为与有预谋或者采取破坏手段盗窃金融机构的犯罪有所不同;从案发具有一定偶然性看，许霆犯罪的主观恶性尚不是很大。根据本案具体的犯罪事实、犯罪情节和对于社会的危害程度，对许霆可在法定刑以下判处刑罚”，仍以盗窃金融机构定性，但适用酌减判处5年有期徒刑。2008年4月9日许霆提起上诉。5月22日，广东高院作出“驳回上诉。维持原判”的终审裁定，并报请最高法院核准适用酌减。最高法院于8月20日作出核准裁定。转引自“北大法意网”(www.lawyee，net)。本文注释所引网址，除非特别注明，均于2009年4月10日最后访问过。
③与新中国刑法不同，域外刑法中往往没有“从轻”和“减轻”之分，只有“减轻”的表述，而且从其刑法对“减轻”幅度的规定来看，其“减轻”的效果大体上相当于新中国刑法中的“从轻”。
④史明武，王辉，论我国的法官酌定减轻处罚裁量权，中央政法管
理干部学院学报，2000(2)：22另外，张明楷先生从量刑事由角度所作“裁判上的减轻事由……各国刑法对此均设有规定”的判断似乎过于绝对。参见：张明楷，外国刑法纲要(第二版)，清华大学出版社，2007：406。
⑤对世界范围内酌减立法的较详细整理可参见：张万顺，酌量减轻处罚研究，湘潭大学硕士学位论文，2008：12-20。
⑥牧野英一，日本刑法通义，陈承泽译，李克非点校，中国政法大学出版社，2003：86，张明楷先生的翻译参见：日本刑法典(第2版)，法律出版社，2006：29，126。
⑦修正后的台湾地区刑法于2006年7月1日起施行。实际上，在作此修正之前，“必于审酌一切之犯罪情状，在客观上显然足以引起一般同情，认为纵子宣告法定最低刑度犹嫌过重者，始有其适用”，就已经在“最高法院”38年台上字第16号、45年台上字第1165号、51年台上字第899号判例中披提出了。参见：台湾“法务部”版草案修正说明，转引自台湾刑事法学会研拟“中华民国刑法”部分条文修正草案，www，tcIs，org，tw/info/MakeRuleOl doc。
⑧只是舍弃了“刑罚”的概念，而代之以“社会保卫方法”。参见：[苏]A·盖尔青仲苏联和苏俄刑事立法史料汇编(1917-1952)，郑华等译，法律出版社，1956：495。
⑨严”与“厉”两字含义有相同的一面，也经常连用，但储槐植先生在“严”与“厉”区别的一面进行使用两字，即用“严”表刑事法网严密，刑事责任严格，以“厉”示刑罚苛厉，刑罚过重。将苏先生所谓“过严的刑法”转换为储先生的话语就是“过厉的刑法”。本文除非直接引用。也在区别的意义上使用“严”和“厉”。
⑩法官在本案中援引酌减的理由在于：杨儒门放置的白米炸弹未造成人员伤亡，使用手段在可控制范围内，且动机是为唤醒政府及社会大众关注弱势农民及儿童权益，又在台美稻米谈判事务上有正面意义，加之杨没有前科，自首后认罪态度良好。参见：萧白雪，白米炸弹客杨儒门改判5年1O月，台湾检察官协会网。http：//www，pra_tw，org/News_Content，aspx?news_id=935;萧白雪，杨儒门上诉案检方同意援引减刑规定，检察官协会网，http：//www，pra_tw，org/News_Content，aspx?newsid=826。
(11)梁根林先生对许霆案中法院以“盗窃金融机构数额特别巨大”定性，量刑中从无期减到5年徒刑的做法颇有微词。但其理由之一为：“判五年大体妥当的、能够解释得通的、可以认定的罪名大概还有几个，如侵占、诈骗等，反正是疑难案件，疑难案件就可能有各种各样的解释，我们选择的只是一个更合理、更妥当的解释而已。”笔者对此理由难以认同，而是坚持，即使面对疑难案件，也应该旨先考虑准确定性。参见：梁根林，现代法治语境中的刑事政策国家检察官学院学报，2008(4)：160。
(12)笔者的统计以最高法院(或其内设部门、机构)编辑的《刑事审判参考》、《最高人民法院公报》、《人民法院案例选》等一手资料为依据，或者以“北大法意网”(www，lawyee，net)、“国家法规数据库”(www，chinalaw，net)中转载的上述资料为依据。下文使用的适用79刑法第59条第2款的案例的收集途径亦同。
(13)参见：最高人民法院中国应用法学研究所，人民法院案例选，2001(3)，转引自“国家法规数据库”。核准理由为：“被害人在案件起因上有一定过错，李建贵是在劝阻被害人停止酒后滋事而遭被害人拒绝的情况F作案，故意伤害的手段、情节一般，主观上对伤害结果所持的放任态度情节轻微，且犯罪后真诚悔罪”。
(14)参见：刑事审判参考，2002(3)，法律出版社，2002：45-50，核准理由为：“本案发生于亲属之间，犯罪情节较轻，被告人有悔罪表现”。
(15)参见：刑事审判参考，2005(5)，法律出版社，2006：15-18，核准理由为：“被告人徐钦朋购买爆炸物确因生产所需，未造成严重社会危害，且归案后认罪态度较好，有悔改表现”。
(16)参见：刑事审判参考，2006(2)，法律出版社，2006：26-31，核准理由为;“被害人患有严重心脏疾病，洪志宁的伤害行为只是导致被害人心脏病发作的诱因之一。
(17)参见：最高人民法院中国应用法学研究所，人民法院案例选，2004(刑事专辑)，北京：人民法院出版社，2005：517-521，核准理由为：“吴洪照收受的贿赂中有10万元的出资证明系干股，还不是实得利益，且有支付劳务的因素，并且吴洪照在侦查阶段具有坦白交代的情节”。
(18)参见：刑事审判参考，2003(2)，转引自“北大法意网”。核准理由为：“许善新的行为不构成立功，但对本案的侦破起了重要作用”。
(19)参见：最高人民法院刑事审判第二庭，经济犯罪审判指导。2004(4)，人民法院出版社。2005：13-18，核准理由为：“被害方扣押三被告人身份证件、迫使其长期超时工作并故意拖欠工资是引发本案的重要原因，且三被告人作案未造成其他严重后果”。
(20)参见：最高人民法院公报，2005(5)，转引自“北大法意网”。核准理由为：“查从余、黄保根确因生活所需非法买卖炸药，没有造成严重社会危害，经教育确有悔改表现”。
(21)参见：最高人民法院公报。2005(8)，转引自“北大法意网”。核准理由为：“被告人王海生主观恶性较小，伤害手段一般，犯罪情节轻微”。
(22)参见：最高人民法院公报。2007(1)，转引自“北大法意网”。核准理由为：“被害人死亡的主要原因是其生前患有严重疾病，杨逸章的伤害行为只是被害人死亡的诱因”。
(23)参见：刑事审判参考，2008(4)，法律出版社，2008：10-16，核准理由为：“俞志刚拐骗控制儿童时间较短，在控制期间未实施暴力、威胁，且能及时醒悟，不再继续犯罪，作案后认罪态度好，确有悔罪表现等具体情节”。
(24)97刑法将绑架罪的起点刑设置为10年有期徒刑，这种过“厉”的立法受到了广泛的批评，在司法实践中也遇到了不少问题，这应该是权威资料公布的适用第63条第2款的11个案件中就有两例绑架案的原因。虽然《中华人民共和国刑法修正案(七)》(2009年2月28日通过)将绑架罪的起点刑降为5年有期徒刑，但是，5年的起点刑对于绑架罪来说仍有过高之嫌(高于故意杀人罪的3年)，酌减在此后绑架案的司法实践中仍有适用的空间。例如，在“俞志刚绑架案”中，被告人俞志刚获刑4年徒刑(并处罚会3万元)，即使适用“修正案七”处理此案，仍需适用酌减。
(25)其中，故意杀人案为“吴振江因家庭琐事，酒后扔木棒欲击其叔反杀其父案”;故意伤害案为“沙桂泉、朱群山为摆脱被害人纠缠，强行驾车离开将其摔伤案”与“马金荣将其作恶多端的
儿子伤害致死案”两件：抢劫案为“王从华、许万全抢劫他人盗取的赃物案”与“戚道云等强索借款凭证，并逼迫被害人在虚假收据上签名，以消除债务案”两件;投毒案为“林木春为防止柚子被偷摘，而在部分柚子里注射剧毒农药案”：非法拘禁案为“胡兴珍等非法拘禁并捆绑殴打持刀盗鸡的被害人致死案”。
(25)当然，这种解释也受到了批评，有学者就批评道：“关于上述的大法官见解若成立，则过去、现在、甚至未来所有的刑法法条将永不可能违宪，因即便立法过严，违反宪法原则也因有刑法第59条的存在，而永无违宪之可能。如此之见解明显混淆了立法与司法之功能……”。参见：(作者不明)网络PDF文件刑事政策[EB/OL]：36-38，(2007-5-10下载)
(26)张永红先生对“绝对不能适用但书的犯罪”“一般不能适用但书的犯罪”及“可以适用但书的犯罪”进行过较详尽的分析、列举。参见：张永红，我国刑法第13条但书研究法律出版社，2004：82-96，
(27)需要指出，我国大陆刑法理论通说和司法解释都承认刑法第37条规定了独立的免除刑罚的事由。但也有张明楷等学者对此予以否认。认为只是其他具体的免除处罚情节(如刑法第67条规定的“自首且犯罪较轻的”等)的概括性规定。本文从通说。
(28)参见：最高人民法院中国应用法学研究所，人民法院案例选。2001(3)，转引自“国家法规数据库”。本案的基本案情为：1998年某日晚，被告人李建贵的胞兄李建军在郭某家饮酒时，因琐事与温某发生口角，被温打了一拳。李建军回家叫李建贵帮他打架，说“我在酒桌上为你要欠款(温欠李建贵人民币150元)，温不给，还打了我，你要为我争面子。”李建贵即跟随李建军去郭某家。在郭家门外，李建贵拣起两块砖头，进入郭家后，见温手握一空酒瓶，即将一块砖头向温掷去，砸在温的脸上，致温受轻微伤。郭某见状上前将李建贵拦住，向他说明先前是因李建军的过错，温才打了李建军。李建贵听后转而斥责李建军，说“都是你的错，你还不赶快回家。”此时李建军已醉酒，不听劝说，继续与人争吵。李建贵羞怒之下将另一块砖头掷向李建军，击中李建军的头部。之后，李建贵等人即搀扶着李建军回家休息。次日早晨，李建军被发现死于家中。案发后，被告人李建贵的认罪态度好，真诚悔罪。本村村民联名写信反映，被告人平日表现良好，被捕后其父因心脏病发作而死亡，家中只剩一个弱智的母亲和正在读书的未成年弟弟，生活困难，请求法院从轻判处。新疆昌吉市中级法院经审理，以故意伤害(致人死亡)罪判处李建贵徒刑3年缓刑5年。
(29)借用储槐植先生《现在的罪刑法定》(《人民检察》2007年第11期)一文的提法。
(30)值得注意，苏俄学者贝斯特洛娃也曾针对苏俄刑法典中的酌减规定评论道：本规定“具有十分重大的意义”，其“使苏维埃法院在对被判处者选择刑罚时，可以广泛地裁量……充满着社会人道主义”，而且“与社会主义法制的原则并不矛盾”。参见：[苏]贝斯特洛娃，苏维埃刑法总论(讲义)，中国人民大学刑法教研室译，中国人民大学出版;华东政法学院教务处翻印：214。
(31)陈兴良先生提出：公正、谦抑、人道，是现代刑法的二大价值目标，构成刑法的三大支点。参见：陈兴良-刑法哲学(修订三版)，中国政法大学出版社，2004：10。
(32)例如：高铭暄，赵秉志，中国刑法立法之演进，北京：法律出版社，2007：81;陈兴良，刑事法总论，北京：群众出版社，2000：177-178。
(33)姜伟先生在与陈兴良等先生的对谈中，谈及法官的自由裁量权时说：“现在中国的情况是一放就乱，一统就死”。参见：张军，姜伟，郎胜，陈兴良量刑中的酌情减轻处罚，张军等，刑法纵横谈(增订版·总则部分)，北京：北京大学出版社，2008：396。
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作者：张万顺
摘 要：民事执行检察监督权，作为具有比法院内部监督更高的透明度，更强的监督力度，以及更能取信于民的权力，不仅有利于保证执行公正、制约“执行乱”，以及在我国的执行实践中具有极大的实用价值，而且还具有法律上、中国宪政体制上，以及国家司法权力配置上的根据。对于这种权力，基于我国民事执行的现实需要，应当从立法上作进一步的完善。
关键词：民事执行检察监督权;价值;根据;立法完善
文献标识码：A
在当前的民事执行领域，检察机关对于民事执行的监督，无论在理论上还是实践中都是颇具争议的一个问题。其中有两个方面的问题较为突出：一是在我国现实社会条件下，检察机关对于民事执行进行监督有没有现实的社会需要;二是在我国现行法律规定的体制框架内，检察机关对于民事执行进行监督是否具有法律上的依据?由于这两个问题相对于民事执行检察监督所涉及的对象、程序、方式等诸多问题而言，既是其中最为关键和最为重要的问题，也是检察机关民事检察监督诸多问题中首当其冲的问题。为此，有必要进行深入的研讨。
一、关于民事执行检察监督权的价值
民事执行检察监督权的价值，就实用的角度上看，实质上指的是民事执行检察监督权的实用性，即就目前我国民事执行现实，民事执行检察监督权有无存在的必要。如果某项权力的设定没有现实的需要，从理性的角度上看，这种权力的设定不仅没有实际价值，也是不科学的。在有关民事执行检察监督权的价值研究中，主要涉及到的是两个方面的问题：第一，从保证民事执行应当迅速、有力、及时的角度上看，目前“执行难”尚未得到根本好转，民事执行检察监督权的存在有无必要?以及是否会一定程度上影响执行的效率?第二，从执行监督的角度上看，在目前人民法院内部已经建立起了较为健全的内部监督机制的条件下，是否还需要这种来自于检察机关的监督?这两个问题作为目前民事检察监督权价值研究中的基本问题，不仅涉及到了民事检察监督权存在的合理性，也关乎这种权力存在的根据，因而是目前关于这种权力价值问题中必须首先加以研究和探讨的问题。
就民事执行效率而言，我们认为，不可否认，民事执行检察监督权力的运用，如果在监督的程序上处理不当，是有可能影响执行效率的。但是，并不能因为在具体监督过程中可能出现一定问题，就因此否定民事执行检察监督权力的基本价值。
首先，民事执行检察监督权有利于确保执行公正。在司法领域内，不仅“司法的核心是公正。没有公正司法就失去了赖以存在之基、安身立命之本”[1]，而且公正也是司法的最高价值目标，可以说任何司法权力的设置以及制度的构建，都无不以维护和确保司法公正为目标。民事执行虽然与民事审判不同，作为一种保证生效裁判实现的行为，在具体的实施过程中应当迅速、有力、及时。然而，必须明确的是，执行的迅速、有力、及时是有前提条件的，这就是在执行公正条件下的迅速、有力、及时。换言之，如果执行行为迅速、有力，但是不公正，这种执行不仅不是我们所追求的，也违背法律的基本要求的，并将产生一系列的不良后果。换言之，在公正与效率两者的关系上，公正不仅是第一位的，而且我们所谓的效率决不是抽象的效率，是公正前提条件下的效率。对于执行机关而言，要保证执行的公正，除了自身的严格要求外，恰当的监督就成为必要。因为任何不受制约的权力都易于被滥用，这是一条千古不变的道理，也是无庸证明的真理。这一规则的真理性，从实质上不仅决定了在民事执行中检察监督权力设定的必要性，也表现了它在保证民事执行公正上的价值。
其次，民事执行检察监督权有利于克服“执行乱”现象。所谓“执行乱”，“是指法院内部执行工作的无序以及执行过程的不规范、甚至违法的现象”[2]。其表现诸如：执行行为不规范、违反执行的法定程序、执行中争管辖和推委管辖、重复执行、滥用强制执行措施等。这些现象不仅是执行权力滥用的典型表现形式，“而且在一定程度上加剧了‘民事执行难’，已经引起了全社会的广泛关注”[3]。這一问题由于进一步加重了“执行难”的程度，有损于司法权威，因而也是民事执行工作中应当大力治理的一个问题。而这一问题的有效治理，从权力制约的角度上看，民事执行检察监督权无疑具有十分重要的意义。民事执行检察监督权作为专门针对违法执行行为设定的制约性权力，也有利于及时纠正执行中的违规和违法现象，从而保证整个执行工作的正常进行。
就执行监督的角度而言，毫无疑问，不仅目前我国各级法院内部已经建立起了执行监督机制，而且法院自身从上而下建立的这种上级法院对于下级法院的监督制度，以及以高级法院为中心统一管理执行工作的监督机制。这对于加强执行力度，纠正执行错误，保证执行活动的及时、正确具有十分重要的作用。但是必须指出的是：第一，这种监督本身在监督的范围、监督的程序和监督的力度上还存在很多问题，并不完善。第二，这种法院自己建立的内部监督机制，与执行中的检察监督无论在性质、形式和功能上都存在重大差别。就性质而言，执行中的检察监督与法院内部具有行政管理性质的监督不同，它是一种来自于法院外部的法律监督;在形式上，执行中的检察监督具有非行政管理形式的多重监督形式和监督手段;在功能上，作为法院外部的一种法律监督形式，不仅具有较内部监督更高的社会透明度，能够较大程度上避免执行机构内部由于上下级工作关系，以及法院系统内部其它因素对于执行监督的影响，而且具有较内部监督更强的制约性，以及较内部监督更为明显的公正性。就中国目前一些地区还存在一定程度上“执行乱”的司法现状来看，这种执行监督更能取信于民，符合中国社会法制发展的现状，也有利于树立人民法院执行公正的形象。
综上所述，民事执行检察监督权作为中国民事执行领域中的一项重要权力，不仅是适应中国民事执行实际需要的一种权力，而且这种权力的存在也有利于保证执行公正，以及制约“执行乱”，具有极大的实用价值。
二、关于民事执行检察监督权的根据
民事执行检察监督权的根据，通常指的是有关这种权力的法律根据，即检察机关根据什么法律及其规定对民事执行进行监督。对于这一问题不仅学术界在认识上存在较大分歧，而且检、法两大司法机关对于这一问题的认识也存在重大差异。就否定民事执行检察监督权的理由而言，主要的依据是我国《民事诉讼法》第14条有关“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”的规定。由于该法条规定人民检察院有权监督的对象是“审判活动”，而“审判”与“执行” 单就字表意思而言是两种不同性质的行为，所以该观点从逻辑上推定检察机关无权对民事执行进行法律监督，是基于立法规定在字面上并没有明确授予检察机关对于民事执行的监督权，授予检察机关的仅仅是对审判活动的监督权。
我们认为，上述观点曲解了立法的原意和本意。
第一，从《民事诉讼法》第14条有关“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”的立法规定来看，虽然并没有明确对于执行中的检察监督做出规定，但是就其立法本意而言，却是包括了执行中的检察监督的。其理由不仅在于学理上有关“审判活动”的含义本身存在“广义”和“狭义”之分，广义上的“审判活动”既包括了诉讼活动，也包括了执行活动。只有狭义上的“审判活动”才仅仅指诉讼活动;而且“众所周知，包括我国在内的许多大陆法系国家，传统上将民事强制执行制度视为民事诉讼制度的组成部分”[4]，即在有关审判活动的理解上采用的是广义“审判活动”的观点。因此就学理认识的角度上看，《民事诉讼法》第14条规定中的“审判活动”一词是包括了民事执行活动的。
此外，从我国现行《民事诉讼法》制定当时，全国人大法律委员会主任委员王汉斌同志有关民诉法修改草案的说明，可以更为清楚和确切地证实这一问题。1991年4月2日，王汉斌同志在《关于<中华人民共和国民事诉讼法>(试行)(修改草案)的说明》中指出：“执行是审判工作的一个十分重要的环节，它关系到法律和人民法院的尊严，有效地保障公民、法人和其他组织的合法权益，维护正常的社会经济秩序。目前有些地方人民法院在审判工作中执行难的问题比较突出”[5]。由王汉斌同志这番话可以清楚地看出，1991年《民事诉讼法》制定当时，我国立法上对于“审判活动”采用的是“广义论”，因此，就立法本意而言，民事执行显然是包括在民事审判工作和审判活动中的。
第二，除了上述两方面的理由以外，更为重要的还在于，民事执行检察监督权具有《宪法》上的根据，即民事执行检察监督权的最终根据来源于《宪法》的规定。我国《宪法》第129条明确规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。既然《宪法》明确规定人民检察院是国家的法律监督机关，那么依理人民检察院对于国家的各种法律事项及其相应问题都享有法律监督权。同时，从国家最高法律规范与具体法律规范之间的关系，以及国家的根本大法与部门法相互之间效力规则的角度上看，《民事诉讼法》不仅应当与其上位法的规定相协调一致，而且还必须充分贯彻、体现《宪法》的有关规定和基本精神。因此，根据我国《宪法》的规定，以及《宪法》与《民事诉讼法》的效力关系来看，《民事诉讼法》第14条的基本含义以及原有的含义，都应当是包含了有关民事执行检察监督权的规定的。质言之，民事检察监督权是有法律依据的。
民事执行检察监督权除了上述有关法律方面的根据以外，从我国宪政体制的高度上看，民事执行检察监督权在中国的存在，还具有政治制度上以及国家司法权力配置上的根据。
众所周之，我国在政治制度上实行的是中国共产党领导下的人民代表大会制度，这种政治制度与现代西方国家以三权分立、互相制衡为核心的宪政制度不仅存在重大差别，而且我国这种议行合一的政治制度在有关国家司法权力的配置上，与现代西方各国也有所不同。其最大特点在于，这种政治制度在有关国家司法权力的设定与配置上，采取的是人民检察院和人民法院共同行使国家司法权的“二元司法”体制及其权力配置模式。这种“二元司法”体制及其权力配置模式最为基本的特点在于：国家的审判权由人民法院行使，而国家的法律监督权由人民检察院行使。即在国家司法权力的配置上，采用的不是国外通常适用的权力之间的相互制衡模式，而是通过授予人民检察机关的法律监督权，由人民检察机关对于法律监督权的行使，来保证包括法院司法审判活动、执行活动在内的所有法律行为的正确实施，以达到维护国家正常的法律秩序和保障宪法正确实施的目的。由于“依照宪政原则，国家权力的合法性的来源是一国的宪政制度。‘宪政的精髓在于宪法是政治权力的惟一的法律来源’”[6]。因此，民事执行检察监督权在我国的存在，还具有我国宪政体制及其国家司法权力配置上的根据。
这里应当进一步指出的是，在有关检察监督权力问题的研究中，就研究方式与方法而言，我们认为，不仅应当对于这种权力本身进行研究，更应当从我国现行的宪政体制及其国家司法权力配置的角度进行研究，“而不是简单地以西方学者的关于法治的表述和标准来否认中国社会的”现实[7]。由于任何法律问题和权力的产生、发展，都离不开特定的社会政治环境条件，以及任何法律制度的建构和权力的设定也都必须考虑与之相应的政治结构、经济和文化发展水平、乃至于历史的传统以及社会大众的法律意识。“简而言之，人们发现正统法学所信奉的西方类型的国家法，其普适性并不总是真实的，而和其他法律体系相比，其相对性倒是确信无疑的。”[8]为此，在有关检察监督权的研究中，那种不顾我国与西方国家在政治制度、国家司法权力配置上的区别，即现实具体国情上的差异，简单地把西方国家的政治制度及其司法权力设置模式作为我国司法权力设置的标准，以及将西方一些国家有关司法权力的设置与我国的司法制度进行类比，并由此结论我国的民事检察监督权没有根据的观点，从理论研究的角度上看，不仅其方式过于简单、草率，而且其结论也不符合中国的具体国情，作为并非立足于中国的现实国情而得出的一种结论，是不正确的。换言之，对于我国检察机关有关民事执行检察监督权力根据的研究，不仅应当紧扣我国的政治制度、国家司法权力配置的实际情况进行，即应当在我国现实的宪政语境和社会条件下进行，而且民事执行检察监督权作为检察机关法律监督权力的一个重要组成部分，是我国《宪法》有关司法权力配置模式和司法权力运作方式的规定所决定的，否认民事执行检察监督权，实质上就是否认了我国《宪法》有关“二元司法”的体制及其司法权力配置的基本模式，显然是有问题的。
三、关于民事执行检察监督权的立法完善
(一) 关于民事执行检察监督权的性质
关于民事执行检察监督权的性质，目前理论认识上的分歧主要表现在两种观点上：一种观点认为，民事执行检察监督权是一种程序性的权力;另一种观点认为，民事执行检察监督权是一种兼有程序与实体双重性质的权力。
所谓程序性的权力，是指民事执行检察监督权在类型上，仅仅是一种“形式性”、“程序化”的权力，即监督、督促民事执行，以及启动执行纠错程序的权力。 换言之，这种权力本身不能直接否定，以及改变法院的执行行为。所谓程序与实体兼有的权力，是指民事执行检察监督权在类型上，不仅是一种监督、督促民事执行，以及启动执行纠错程序的权力，而且还是一种可以由检察机关直接否定，以及直接改正法院执行裁判错误与执行行为错误的权力。这两种观点的主要区别在于，前者认为，民事执行检察监督权只能监督、督促法院的民事执行行为，以及启动执行纠错程序，而对于执行中在执行行为、执行方式、执行标的、执行根据和执行范围等方面错误的直接纠正权与改正权，仍然应当由人民法院的执行机构行使;而后者认为，民事执行检察监督权不仅可以直接否定法院在民事执行中的错误行为，而且依据这项权力，检察机关可以直接对法院错误的民事执行行为作出纠正与处理。这两种观点由于在民事执行检察监督权能否直接否定，以及改正法院执行行为上存在重大分歧，因而是有关民事执行检察监督权立法完善中必须认真加以研究的问题。
对于上述两种观点，我们赞同第一种观点，其理由有三。首先，就民事执行检察监督权的性质与类型而言，本质上它是一种法律监督权。法律监督权作为保证法律的正确施行，以及对于各种实施法律的行为、方式、方法和程序进行监督与督促的权力，在权力属性以及具体权能上，立法并没有赋予其取代所监督法律机关的法律實施权，因而法律监督权不仅重在监督，而且无权直接对法律实施主体的行为加以更正与改正，也不能取代原有的法律主体的法律实施权力。其次，民事执行权是我国法律专门授予人民法院的权力，这种权力的特定化要求决定了民事执行权只能由人民法院行使。作为法律监督机关的人民检察院，并不享有民事执行权。因而，如果检察机关对于认为错误的执行行为，不经过原执行人民法院直接否定以及改正，不仅侵害了法律赋予人民法院的特定权力，而且与法律监督权的本质也不相吻合。最后，从民事执行实务的角度上看，如果检察机关依据民事执行检察监督权，可以不经人民法院自行直接否定以及改正人民法院的民事执行行为，无异于直接授予了检察机关独立的民事执行权，这不仅意味着检、法两家都享有了民事执行权，而且这种情况的出现和存在，将进一步加剧民事执行工作的紊乱。
基于上述理由，我们认为，在有关民事执行检察监督权的立法完善中，应当将这种权力的性质定位为一种程序性的权力。我们认为民事执行检察监督权应当定位于“形式性”、“程序化”，即非实体性的权力，这不仅符合这种权力的基本性质、类型和特征，而且明确了民事执行检察监督权与民事执行权之间的根本界限，从而有利于人民法院的民事执行，也有利于民事检察监督权的立法完善。
(二)关于完善民事执行检察监督权的立法策略
所谓立法策略，指的是对于这种权力的立法完善应当采用什么样的方式和方法，是由上而下，还是由下而上。具体讲，是先授权地方立法，在取得一定经验，并进行归纳、总结的基础上，再作出全国统一的立法规定，还是仅在一定调研的基础上，直接作出全国统一、明确的立法规定形式?这两种立法策略，在立法的方式、方法和立法的进程，即立法的路径上是不同的。其主要差别在于，前者是一种渐进型的立法形式，而后者却是一步到位的立法规定方式。
我们认为，如果比较世界各国有关法律监督权力的设置来看，可以说我国有关民事执行检察监督权力的设置是很有特色的。而我国之所以不同于世界其他国家在民事执行中设置这种特殊的检察监督权，不仅是基于我国现实的政治制度与国家司法权力配置的需要，而且也正是基于中国自身政治制度和国家司法权力配置的需要，即从中国独特政治制度和特殊司法权力配置制度角度所设置的一种权力，因而不仅缺乏实际构建经验可资借鉴，而且从立法精致、完美的角度上看，这种极具中国特色的权力设置，可以说还有许多问题需要进行深入研究。为此就慎重的角度而言，我们主张采用由下而上的方式和方法，首先授权地方立法，在取得一定经验的基础上，再作出全国统一的立法规定。即在立法的策略与路径上采用渐进性的立法形式与方式。
目前就司法实际情况来看，对于民事执行中的检察监督，我国的一些地区，以及一些检察机关已经开始在进行这方面的有益尝试。例如，深圳市人民检察院根据2007年3月深圳市人大常委会颁布的《关于加强人民法院民事执行工作若干问题的决定》中有关“人民检察院应当建立、健全有关工作制度，加强对人民法院民事执行工作的法律监督”的规定，经过反复酝酿以及与法院协商，研究起草了有关民事执行监督的规定，确立了相应的工作制度，对于法院与检察院工作的协调、执行管辖、对执行裁定的监督、立案与审查、调查权、再次监督、现场监管、查处违法犯罪等等问题制定了较为详细的规定[9]。对于通过地方立法的形式来规定民事执行检察监督权的方式及其法律效力问题，目前，理论上虽然存在争论(请参见：胡伟.地方机关无权制定民事执行监督制度.[EB/OL].http：//www.Chinacourt.org/ht/article/200708/259811.sht)，但是我们认为，深圳市人民检察院根据深圳市人大常委的有关规定制定的有关民事执行检察监督的规定，是依据《宪法》规定制定的“执行性”或者“实施性”地方法规，其目的是为了具体落实地方人大有关民事执行检察监督的规定，因而，这种地方性立法不仅在方式上以及效力上没有什么不当，而且其空间、时间和对于适用对象的有限性，以及较强的可操作性都是可取的，也是有益的。
(三)关于民事执行检察监督权力的具体化与法条化
由于目前我国有关民事执行检察监督权力的法律规定，在形式上具有“原则性”、“抽象化”和“隐性法”的特点，不仅导致了认识上的分歧，也不利于司法。因而对于民事执行检察监督权的具体化与法条化，不仅是这种权力完善中的具体内容与目标，而且也是统一认识，消除分歧，以及促使这一问题能够得到较为圆满解决的先决条件。然而怎样进行具体化和法条化?就理论研究的角度而言可以说众说纷纭，设想不甚统一。对此，我们提出以下思考和建议。
1. 关于《民事诉讼法》中有关内容的修改与完善
对于我国《民事诉讼法》有关民事执行检察监督权力的具体化和法条化，我们认为应当进行三方面的工作：第一，在总则部分修改和完善第14条关于“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”的规定。将该条文修改为“人民检察院有权对民事审判活动与民事执行活动实行法律监督”。第二，在分则的执行部分增设一章，对于民事执行检察监督的形式、程序、方式、方法、范围，以及权限等基本问题作出具体规定。第三，在分则有关民事执行检察监督的具体规定中，不仅应当尽可能将目前司法实践中已经广为适用，以及较为定型的一些检察监督方式与方法，诸如：检察建议、纠正违法建议书等纳入立法规定之中，而且应当根据民事执行案件的性质及其具体情况增设执行检察监督措施。如对于涉及重大国家利益、公共利益的案件，设置检察机关全程参与执行监督制度;对于公民个人认为执行可能明显不公的执行案件，实行申请检察机关参与执行制度;对于重大群体性执行案件，以及涉及法律关系复杂、人数众多，执行不当有可能造成严重后果的执行案件，实行检察机关现场监督执行制度。这样不仅可以督促执行人员严格按照法律规定的程序、方式进行执行，而且可以及时发现执行中的错误，避免执行行为的偏差。
2. 关于《人民检察院组织法》中有关内容的完善
由于我国现行《人民检察院组织法》中，没有关于民事执行检察监督权的具体规定，因而有关这一问题的完善，主要涉及到的是对于有关法条的增设问题。而对于民事执行检察监督权在《人民检察院組织法》中的法条化，我们认为应当包括两个方面的内容：首先，在第一章“总则”部分，应当明确规定人民检察院对于民事执行的检察监督职责和权限;其次，在第二章“人民检察院行使职权的程序”部分，应当以法律条文的形式，对于民事执行检察监督权的行使程序、方式、方法、范围，以及权限等作出明确而具体的规定。即通过《人民检察院组织法》这种有关人民检察机关的组织体系、机构设置和基本职责权限的法律规定形式，从我国人民检察机关基本任务的角度，明确规定其在民事执行检察监督中的职责、权限，以及具体的法律监督工作和任务。
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作者：崔 伟 廖中洪
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《立法法》,规范立法的法律
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《立法法》是九届人大三次会议惟一通过的法,在会上,人大代表对《立法法》讨论的气氛相当热烈。《立法法》在本届人大三次会议召开之前,对普通人来说是比较陌生的,他们往往会提出:为什么要制定《立法法》?《立法法》讲的是什么内容?
为什么要制定《立法法》
一般的人往往关心与自己生活中熟悉的、与自己有切身利益的法,如刑法,能使自己知道什么是犯罪,犯什么罪该如何处罚;如合同法,能使自己知道,哪些合同是有效的,哪些合同是无效的,等等,对于这些基本法律,可以说在制定和修改以前很少有人不希望它早日颁布,而和自己的生活不是紧密相关的法有时就会忽视。
但在实际生活中,人们会自然或不自然地遇到立法的权限、立法的程序及法律、法规的效力问题,举个例子讲:国务院曾在1988年制定了一个《道路交通管理规定》,明确地规定对违反道路交通规则的行为人可以进行处罚,处罚的幅度是5元至50元。但有些地方认为这样处罚太轻,自己制定地方性法规,大幅度提高了处罚的幅度,有些地方性法规甚至将处罚的幅度提高了10倍。这样,无论该地方性法规制定时立法意图如何,处罚的动机和目的又如何,在国务院未对《道路交通管理规定》作出修改以前是和国务院的法规相抵触的。如果行为人不服处罚,诉之法院打行政官司,必然会提出这个地方性法规与国务院法规相抵触,这个地方性法规和国务院法规究竟效力谁大的问题。
在改革开放以后的20年间,我国的立法以异常的速度发展,据统计,由全国人大及其人大常委会制定的法律就有300多部,其他由国务院制定的行政法规、国务院各部委制定的条例,地方人大及其常委会制定的地方性法规以及由地方政府制定的规章总共有7000多部,
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以后还要有不少新的法律和法规不断出台。这些法律、法规、条例及规章种类繁多,数目庞大,如没有一部规定立法权限和立法程序的法来规范,就不可避免地发生碰撞和冲突,正如全国人大常委会法制工作委员会主任顾昂然指出的那样,我国的立法取得了很大的成绩,但是也存在着一些问题,主要是:有些法规、规章内容超越了权限,有些法规、规章的规定同法律相抵触或者法规之间、规章之间、法规与规章之间存在着相互矛盾、冲突的现象;有的质量不高,在起草、制定过程中有的部门、地方存在着不从国家整体利益考虑而为部门、地方争局部利益的倾向。顾主任指出的几种情况,几乎各地都有。如有些地方性法规将"不正当竞争"的范围和处罚幅度扩大和提高了,这是越权立法,也是和国家法律相抵触的;有些地方,为了本部门本地区的利益,通过地方法规将不属于本地区的山脉延伸部分也规定在本地的旅游风景区内,这不仅有超越立法权限的问题,更主要的是一种利益趋动。应该看到的是,利益趋动在立法混乱的现象中占很大比例,一些地方、一些部门,往往为了本地方、本部门的利益制定一些法规,用法规的形式将不合理的利益保护起来,一旦立了法,实际工作中遇到了冲突,解决起来就比较被动,除了废止,别无良策。然而,要废止一部法规也不是那么容易的,也要经过必要的权限和程序,还浪费不少时间,因此,有了一部《立法法》,就可以从根本上避免出现立法的混乱情况。
在本届人大三次会议期间,有不少代表和委员提出疑问:为什么先有立法活动,然后才有规范立法活动的法律规定,为什么不早点制定《立法法》?实际上,无论是全国人大或各地人大,都早已意识到立法混乱、立法不统一的状况,也早已规定了一些立法的规则,像我国制定的宪法、全国人大组织法、全国人大及其常委会议事规则、地方人大和地方政府组织法等,对立法的权限,立法的程序等都作了原则性的规定。九届人大提出《立法法》议案的代表是120余人,四个代表团。随着问题的出现,经验的积累,上述规定不够明确、不够具体、不够系统、不够规范的缺点就出现了,因此,本次人代会出台的《立法法》,更规范、更具体、更系统,也更容易操作。
《立法法》规定了哪些主要内容
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一、 规定了立法权限
1.《立法法》规定了国家立法权只能由全国人大及其常委会所拥有。具体的分工是由全国人大制定和修改刑事、民事、国家机构的基本法律,人大常委会只能制定和修改人大制定和修改以外的法律。当然,国务院和地方人大除授权以外,不具有制定和修改法律的权力。
2.规定了有些事项只能制定法律。包括:①国家立权的事项;②各级人大、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权;③民族区域的自治制度、特别行政区制度、基层群众自制制度;④犯罪和刑法;⑤对民事权利的剥夺、限制人身自由的处罚;⑥对非国有财产的征收;⑦民事基本制度;⑧基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度;⑨诉讼和仲裁制度,最后还保留了必须由全国人大及其常委会制定法律的其他事项。上述事项,都是关系到国家的基本政治制度、经济制度和民事制度,刑事制度等重大事项。可以想象,如果各地方都对刑法、民法或经济法、婚姻法等有立法权的话,那么,国家的立法活动势必糟得一踏糊涂。所以,这部分立法权只能由全国人大及其常委会行使。
3.规定了国务院根据宪法和法律制定行政法规;省级人大及其常委会在不同宪法,法律、行政法规相抵触的前提下制定地方性法规;民族自治地方的人大有权制定自治条例和单行条例,分别报有关上级人大常委会批准。
4.《立法法》对国务院各部、委规章和省级政府,较大市政府规章的权限范围也作了规定。
二、 规定了授权立法
制定法律,需要有一个相当长的过程,一般说来法律总是滞后的,有些问题,要不断地积累和总结,因此,《立法法》规定在制定法律还不成熟时,授权国务院先制定行政法规,待条件成熟时再上升为法律。但是,《立法法》对授权也作了必要的限制,有关犯罪和刑罚,剥夺公民政治权利和限制公民人身自由以及司法制度等不能授权。
三、 规定了立法程序
立法程序一般包括法律案的提出、审议、表决和公布,以往的法
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律也有规定,但《立法法》加以法律化、制度化和具体化。增加和强调的主要是1.常委会审议法律案一般实行三审制,即第一次常委会听取提案人的说明;第二次听取法律委员会关于法律草案修改情况和主要问题的汇报;第三次听取法律委员会关于法律草案审议结果的报告。2.统一审理。法律案由有关的专门委员会进行审议,法律委员会则提出修改情况和主要问题的汇报或审议结果的报告及草案修改稿。3.发扬民主、走群众路线。4.集思广益对主要问题深入研究。5.如有重大问题可以暂不付表决,如搁置审议满两年或者因暂不付表决经过两年没有列入常委会议事日程的,对该法律终止审理。
四、规定了适用规则
适用规则即是各种法律、行政法规、地方性法律、自治条例和单行条例及规章之间效力的大小等级问题。首先,《立法法》中规定,上位法高于下位法,即法律的效力高于行政法规,行政法规的效力高于地方性法规、自治条例和单行条例,地方性法规高、自治条例和单行条例的效力高于规章。其次,《立法法》规定同位法中特别规定与一般规定不一致时,运用特别法;旧的规定与新的规定不一致时,运用新的规定。再次,不溯及既往。
总的来说,《立法法》是规范国家立法制度的重要法律,是建立和完善有中国特色的社会主义法律体系、保障和发展社会主义民主的重要法律。相信在《立法法》制定以后,国家对那些超越权限的法,和法律相抵触的法规、条例、规章,和其他为了本部门、本地方利益而不顾国家利益制定的法规,必然会进行一次大规模的清理。
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中华人民共和国立法法
2000年3月15日第九届全国人民代表大会 第三次会议通过
目录
第一章总则
第二章法律
第一节立法权限
第二节全国人民代表大会立法程序
第三节全国人民代表大会常务委员会立法程序
第四节法律解释
第五节其他规定
第三章行政法规
第四章地方性法规、自治条例和单行条例、规章
第一节地方性法规、自治条例和单行条例
第二节规章
第五章适用与备案
第六章附则
第一章总则
第一条为了规范立法活动，健全国家立法制度，建立和完善 有中国特色社会主义法律体系，保障和发展社会主义民主，推进 依法治国，建设社会主义法治国家,根据宪法，制定本法。
第二条法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例 的制定、修改和废止，适用本法。国务院部门规章和地方政府 规章的制定、修改和废止，依照本法的有关规定执行。
第三条立法应当遵循宪法的基本原则，以经济建设为中心， 坚持社会主义道路、坚持人民民主专政、坚持中国共产党的领导 、坚持马克思列宁主义毛泽东思想邓小平理论，坚持改革开放。
第四条立法应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出 发，维护社会主义法制的统一和尊严。
第五条立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障 人民通过多种途径参与立法活动。
第六条立法应当从实际出发，科学合理地规定公民、法人和 其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。
第二章法律
第一节立法权限
第七条全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行 使国家立法权。全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国 家机构的和其他的基本法律。全国人民代表大会常务委员会制 定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律 ;在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法 律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。
第八条下列事项只能制定法律：
(一)国家主权的事项;
(二)各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察 院的产生、组织和职权;
(三)民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治 制度;
(四)犯罪和刑罚;
(五)对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和 处罚;
(六)对非国有财产的征收;
(七)民事基本制度;
(八)基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的 基本制度;
(九)诉讼和仲裁制度;
(十)必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的 其他事项。
第九条本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代 表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际 需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚 、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司 法制度等事项除外。
第十条授权决定应当明确授权的目的、范围。被授权机关 应当严格按照授权目的和范围行使该项权力。被授权机关不得
2 将该项权力转授给其他机关。
第十一条授权立法事项，经过实践检验，制定法律的条件成 熟时，由全国人民代表大会及其常务委员会及时制定法律。法律 制定后，相应立法事项的授权终止。
第二节全国人民代表大会立法程序
第十二条全国人民代表大会主席团可以向全国人民代表大会 提出法律案，由全国人民代表大会会议审议。全国人民代表大 会常务委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高 人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会，可以向全国人民 代表大会提出法律案，由主席团决定列入会议议程。
第十三条一个代表团或者三十名以上的代表联名，可以向全 国人民代表大会提出法律案，由主席团决定是否列入会议议程， 或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列入会议议程的意见 ，再决定是否列入会议议程。专门委员会审议的时候，可以邀 请提案人列席会议，发表意见。
第十四条向全国人民代表大会提出的法律案，在全国人民代 表大会闭会期间，可以先向常务委员会提出，经常务委员会会议 依照本法第二章第三节规定的有关程序审议后，决定提请全国人 民代表大会审议，由常务委员会向大会全体会议作说明，或者由 提案人向大会全体会议作说明。
第十五条常务委员会决定提请全国人民代表大会会议审议的 法律案，应当在会议举行的一个月前将法律草案发给代表。
第十六条列入全国人民代表大会会议议程的法律案，大会全 体会议听取提案人的说明后，由各代表团进行审议。各代表团 审议法律案时，提案人应当派人听取意见，回答询问。各代表 团审议法律案时，根据代表团的要求，有关机关、组织应当派人 介绍情况。
第十七条列入全国人民代表大会会议议程的法律案，由有关 的专门委员会进行审议，向主席团提出审议意见，并印发会议。
第十八条列入全国人民代表大会会议议程的法律案，由法律 委员会根据各代表团和有关的专门委员会的审议意见，对法律案 进行统一审议，向主席团提出审议结果报告和法律草案修改稿， 对重要的不同意见应当在审议结果报告中予以说明，经主席团会 议审议通过后，印发会议。
第十九条列入全国人民代表大会会议议程的法律案，必要时 ，主席团常务主席可以召开各代表团团长会议，就法律案中的重 大问题听取各代表团的审议意见，进行讨论，并将讨论的情况和 意见向主席团报告。主席团常务主席也可以就法律案中的重大 的专门性问题，召集代表团推选的有关代表进行讨论，并将讨论 的情况和意见向主席团报告。
第二十条列入全国人民代表大会会议议程的法律案，在交付 表决前，提案人要求撤回的，应当说明理由，经主席团同意，并 向大会报告，对该法律案的审议即行终止。
第二十一条法律案在审议中有重大问题需要进一步研究的， 经主席团提出，由大会全体会议决定，可以授权常务委员会根据 代表的意见进一步审议，作出决定，并将决定情况向全国人民代 表大会下次会议报告;也可以授权常务委员会根据代表的意见进 一步审议，提出修改方案，提请全国人民代表大会下次会议审议 决定。
第二十二条法律草案修改稿经各代表团审议，由法律委员会 根据各代表团的审议意见进行修改，提出法律草案表决稿，由主 席团提请大会全体会议表决，由全体代表的过半数通过。
第二十三条全国人民代表大会通过的法律由国家主席签署主 席令予以公布。
第三节全国人民代表大会常务委员会立法程序
第二十四条委员长会议可以向常务委员会提出法律案，由常 务委员会会议审议。国务院、中央军事委员会、最高人民法院 、最高人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会，可以向常 务委员会提出法律案，由委员长会议决定列入常务委员会会议议 程，或者先交有关的专门委员会审议、提出报告，再决定列入常 务委员会会议议程。如果委员长会议认为法律案有重大问题需要 进一步研究，可以建议提案人修改完善后再向常务委员会提出。
第二十五条常务委员会组成人员十人以上联名，可以向常务 委员会提出法律案，由委员长会议决定是否列入常务委员会会议 议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列入会议议程 的意见，再决定是否列入常务委员会会议议程。不列入常务委员 会会议议程的，应当向常务委员会会议报告或者向提案人说明。 专门委员会审议的时候，可以邀请提案人列席会议，发表意见 。
第二十六条列入常务委员会会议议程的法律案，除特殊情况 外，应当在会议举行的七日前将法律草案发给常务委员会组成人 员。
第二十七条列入常务委员会会议议程的法律案，一般应当经 三次常务委员会会议审议后再交付表决。常务委员会会议第一 次审议法律案，在全体会议上听取提案人的说明，由分组会议进 行初步审议。常务委员会会议第二次审议法律案，在全体会议 上听取法律委员会关于法律草案修改情况和主要问题的汇报，由 分组会议进一步审议。常务委员会会议第三次审议法律案，在 全体会议上听取法律委员会关于法律草案审议结果的报告，由分 组会议对法律草案修改稿进行审议。常务委员会审议法律案时 ，根据需要，可以召开联组会议或者全体会议，对法律草案中的 主要问题进行讨论。
第二十八条列入常务委员会会议议程的法律案，各方面意见 比较一致的，可以经两次常务委员会会议审议后交付表决;部分 修改的法律案，各方面的意见比较一致的，也可以经一次常务委 员会会议审议即交付表决。
第二十九条常务委员会分组会议审议法律案时，提案人应当 派人听取意见，回答询问。常务委员会分组会议审议法律案时 ，根据小组的要求，有关机关、组织应当派人介绍情况。
第三十条列入常务委员会会议议程的法律案，由有关的专门 委员会进行审议，提出审议意见，印发常务委员会会议。有关 的专门委员会审议法律案时，可以邀请其他专门委员会的成员列 席会议，发表意见。
第三十一条列入常务委员会会议议程的法律案，由法律委员 会根据常务委员会组成人员、有关的专门委员会的审议意见和各 方面提出的意见，对法律案进行统一审议，提出修改情况的汇报 或者审议结果报告和法律草案修改稿，对重要的不同意见应当在 汇报或者审议结果报告中予以说明。对有关的专门委员会的重要 审议意见没有采纳的，应当向有关的专门委员会反馈。法律委 员会审议法律案时，可以邀请有关的专门委员会的成员列席会议 ，发表意见。
第三十二条专门委员会审议法律案时，应当召开全体会议审 议，根据需要，可以要求有关机关、组织派有关负责人说明情况 。
第三十三条专门委员会之间对法律草案的重要问题意见不一 致时，应当向委员长会议报告。
第三十四条列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会 、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意 见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。 常务委员会工作机构应当将法律草案发送有关机关、组织和专家 征求意见，将意见整理后送法律委员会和有关的专门委员会，并 根据需要，印发常务委员会会议。
第三十五条列入常务委员会会议议程的重要的法律案，经委 员长会议决定，可以将法律草案公布，征求意见。各机关、组织 和公民提出的意见送常务委员会工作机构。
第三十六条列入常务委员会会议议程的法律案，常务委员会 工作机构应当收集整理分组审议的意见和各方面提出的意见以及 其他有关资料，分送法律委员会和有关的专门委员会，并根据需 要，印发常务委员会会议。
第三十七条列入常务委员会会议议程的法律案，在交付表决 前，提案人要求撤回的，应当说明理由，经委员长会议同意，并 向常务委员会报告，对该法律案的审议即行终止。
第三十八条法律案经常务委员会三次会议审议后，仍有重大 问题需要进一步研究的，由委员长会议提出，经联组会议或者全
5 体会议同意，可以暂不付表决，交法律委员会和有关的专门委员 会进一步审议。
第三十九条列入常务委员会会议审议的法律案，因各方面对 制定该法律的必要性、可行性等重大问题存在较大意见分歧搁置 审议满两年的，或者因暂不付表决经过两年没有再次列入常务委 员会会议议程审议的，由委员长会议向常务委员会报告，该法律 案终止审议。
第四十条法律草案修改稿经常务委员会会议审议，由法律委 员会根据常务委员会组成人员的审议意见进行修改，提出法律草 案表决稿，由委员长会议提请常务委员会全体会议表决，由常务 委员会全体组成人员的过半数通过。
第四十一条常务委员会通过的法律由国家主席签署主席令予 以公布。
第四节法律解释
第四十二条法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会。
法律有以下情况之一的，由全国人民代表大会常务委员会解 释：
(一)法律的规定需要进一步明确具体含义的;
(二)法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的 。
第四十三条国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高 人民检察院和全国人民代表大会各专门委员会以及省、自治区、 直辖市的人民代表大会常务委员会可以向全国人民代表大会常务 委员会提出法律解释要求。
第四十四条常务委员会工作机构研究拟订法律解释草案，由 委员长会议决定列入常务委员会会议议程。
第四十五条法律解释草案经常务委员会会议审议，由法律委 员会根据常务委员会组成人员的审议意见进行审议、修改，提出 法律解释草案表决稿。
第四十六条法律解释草案表决稿由常务委员会全体组成人员 的过半数通过，由常务委员会发布公告予以公布。
第四十七条全国人民代表大会常务委员会的法律解释同法律 具有同等效力。
第五节其他规定
第四十八条提出法律案，应当同时提出法律草案文本及其说 明，并提供必要的资料。法律草案的说明应当包括制定该法律的 必要性和主要内容。
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第四十九条向全国人民代表大会及其常务委员会提出的法律 案，在列入会议议程前，提案人有权撤回。
第五十条交付全国人民代表大会及其常务委员会全体会议表 决未获得通过的法律案，如果提案人认为必须制定该法律，可以 按照法律规定的程序重新提出，由主席团、委员长会议决定是否 列入会议议程;其中，未获得全国人民代表大会通过的法律案， 应当提请全国人民代表大会审议决定。
第五十一条法律应当明确规定施行日期。
第五十二条签署公布法律的主席令载明该法律的制定机关、 通过和施行日期。法律签署公布后，及时在全国人民代表大会 常务委员会公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。在常务委 员会公报上刊登的法律文本为标准文本。
第五十三条法律的修改和废止程序，适用本章的有关规定。 法律部分条文被修改或者废止的，必须公布新的法律文本。
第五十四条法律根据内容需要，可以分编、章、节、条、款 、项、目。编、章、节、条的序号用中文数字依次表述，款不 编序号，项的序号用中文数字加括号依次表述，目的序号用阿拉 伯数字依次表述。法律标题的题注应当载明制定机关、通过日 期。
第五十五条全国人民代表大会常务委员会工作机构可以对有 关具体问题的法律询问进行研究予以答复，并报常务委员会备案 。
第三章行政法规
第五十六条国务院根据宪法和法律，制定行政法规。
行政法规可以就下列事项作出规定：
(一)为执行法律的规定需要制定行政法规的事项;
(二)宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。 应当由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项，国 务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定先制定的 行政法规，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，国务院应当 及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。
第五十七条行政法规由国务院组织起草。国务院有关部门认 为需要制定行政法规的，应当向国务院报请立项。
第五十八条行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关 、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证 会等多种形式。
第五十九条行政法规起草工作完成后，起草单位应当将草案
7 及其说明、各方面对草案主要问题的不同意见和其他有关资料送 国务院法制机构进行审查。国务院法制机构应当向国务院提出 审查报告和草案修改稿，审查报告应当对草案主要问题作出说明 。
第六十条行政法规的决定程序依照中华人民共和国国务院组 织法的有关规定办理。
第六十一条行政法规由总理签署国务院令公布。
第六十二条行政法规签署公布后，及时在国务院公报和在全 国范围内发行的报纸上刊登。在国务院公报上刊登的行政法规 文本为标准文本。
第四章地方性法规、自治条例和单行条例、规章
第一节地方性法规、自治条例和单行条例
第六十三条省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委 员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律 、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。较大的市 的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要 ，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相 抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表 大会常务委员会批准后施行。省、自治区的人民代表大会常务委 员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪 法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应 当在四个月内予以批准。省、自治区的人民代表大会常务委员 会在对报请批准的较大的市的地方性法规进行审查时，发现其同 本省、自治区的人民政府的规章相抵触的，应当作出处理决定。 本法所称较大的市是指省、自治区的人民政府所在地的市，经 济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。
第六十四条地方性法规可以就下列事项作出规定：
(一)为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域 的实际情况作具体规定的事项;
(二)属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。
除本法第八条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或 者行政法规的，省、自治区、直辖市和较大的市根据本地方的具 体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。在国家制定的法律 或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的 规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止。
第六十五条经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常 务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济 特区范围内实施。
第六十六条民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族 的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区
8 的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后 生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省、自治区、 直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效。
自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，对法律和行 政法规的规定作出变通规定，但不得违背法律或者行政法规的基 本原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律 、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定。
第六十七条规定本行政区域特别重大事项的地方性法规，应 当由人民代表大会通过。
第六十八条地方性法规案、自治条例和单行条例案的提出、 审议和表决程序，根据中华人民共和国地方各级人民代表大会和 地方各级人民政府组织法，参照本法第二章第二节、第三节、第 五节的规定，由本级人民代表大会规定。地方性法规草案由负 责统一审议的机构提出审议结果的报告和草案修改稿。
第六十九条省、自治区、直辖市的人民代表大会制定的地方 性法规由大会主席团发布公告予以公布。省、自治区、直辖市 的人民代表大会常务委员会制定的地方性法规由常务委员会发布 公告予以公布。较大的市的人民代表大会及其常务委员会制定 的地方性法规报经批准后，由较大的市的人民代表大会常务委员 会发布公告予以公布。自治条例和单行条例报经批准后，分别 由自治区、自治州、自治县的人民代表大会常务委员会发布公告 予以公布。
第七十条地方性法规、自治区的自治条例和单行条例公布后 ，及时在本级人民代表大会常务委员会公报和在本行政区域范围 内发行的报纸上刊登。在常务委员会公报上刊登的地方性法规 、自治条例和单行条例文本为标准文本。
第二节规章
第七十一条国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和 具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法 规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。部门规 章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、 命令的事项。第七十二条涉及两个以上国务院部门职权范围的 事项，应当提请国务院制定行政法规或者由国务院有关部门联合 制定规章。
第七十三条省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可 以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规， 制定规章。
地方政府规章可以就下列事项作出规定：
(一)为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定 规章的事项;
(二)属于本行政区域的具体行政管理事项。
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第七十四条国务院部门规章和地方政府规章的制定程序，参 照本法第三章的规定，由国务院规定。
第七十五条部门规章应当经部务会议或者委员会会议决定。 地方政府规章应当经政府常务会议或者全体会议决定。
第七十六条部门规章由部门首长签署命令予以公布。地方 政府规章由省长或者自治区主席或者市长签署命令予以公布。
第七十七条部门规章签署公布后，及时在国务院公报或者部 门公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。地方政府规章签署 公布后，及时在本级人民政府公报和在本行政区域范围内发行的 报纸上刊登。在国务院公报或者部门公报和地方人民政府公报 上刊登的规章文本为标准文本。
第五章适用与备案
第七十八条宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规 、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触 。
第七十九条法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。 行政法规的效力高于地方性法规、规章。
第八十条地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。 省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的 较大的市的人民政府制定的规章。
第八十一条自治条例和单行条例依法对法律、行政法规、地 方性法规作变通规定的，在本自治地方适用自治条例和单行条例 的规定。经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法 规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定。
第八十二条部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具 有同等效力，在各自的权限范围内施行。
第八十三条同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、 自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适 用特别规定;新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。
第八十四条法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行 条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组 织的权利和利益而作的特别规定除外。
第八十五条法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别 规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委 员会裁决。行政法规之间对同一事项的新的一般规定与旧的特 别规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院裁决。
第八十六条地方性法规、规章之间不一致时，由有关机关依 照下列规定的权限作出裁决：
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(一)同一机关制定的新的一般规定与旧的特别规定不一致 时，由制定机关裁决;
(二)地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致 ，不能确定如何适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当适 用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定;认 为应当适用部门规章的，应当提请全国人民代表大会常务委员会 裁决;
(三)部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一 事项的规定不一致时，由国务院裁决。根据授权制定的法规与 法律规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常 务委员会裁决。
第八十七条法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行 条例、规章有下列情形之一的，由有关机关依照本法第八十八条 规定的权限予以改变或者撤销：
(一)超越权限的;
(二)下位法违反上位法规定的;
(三)规章之间对同一事项的规定不一致，经裁决应当改变 或者撤销一方的规定的;
(四)规章的规定被认为不适当，应当予以改变或者撤销的 ;
(五)违背法定程序的。
第八十八条改变或者撤销法律、行政法规、地方性法规、自 治条例和单行条例、规章的权限是：
(一)全国人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会 制定的不适当的法律，有权撤销全国人民代表大会常务委员会批 准的违背宪法和本法第六十六条第二款规定的自治条例和单行条 例;
(二)全国人民代表大会常务委员会有权撤销同宪法和法律 相抵触的行政法规，有权撤销同宪法、法律和行政法规相抵触的 地方性法规，有权撤销省、自治区、直辖市的人民代表大会常务 委员会批准的违背宪法和本法第六十六条第二款规定的自治条例 和单行条例;
(三)国务院有权改变或者撤销不适当的部门规章和地方政 府规章;
(四)省、自治区、直辖市的人民代表大会有权改变或者撤 销它的常务委员会制定的和批准的不适当的地方性法规;
(五)地方人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府
11 制定的不适当的规章;
(六)省、自治区的人民政府有权改变或者撤销下一级人民 政府制定的不适当的规章;
(七)授权机关有权撤销被授权机关制定的超越授权范围或 者违背授权目的的法规，必要时可以撤销授权。
第八十九条行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、 规章应当在公布后的三十日内依照下列规定报有关机关备案：
(一)行政法规报全国人民代表大会常务委员会备案;
(二)省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会 制定的地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会和国务院备 案;较大的市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规 ，由省、自治区的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会 常务委员会和国务院备案;
(三)自治州、自治县制定的自治条例和单行条例，由省、 自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会 常务委员会和国务院备案;
(四)部门规章和地方政府规章报国务院备案;地方政府规 章应当同时报本级人民代表大会常务委员会备案;较大的市的人 民政府制定的规章应当同时报省、自治区的人民代表大会常务委 员会和人民政府备案;
(五)根据授权制定的法规应当报授权决定规定的机关备案 。
第九十条国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人 民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认 为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律 相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审 查的要求，由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审 查、提出意见。前款规定以外的其他国家机关和社会团体、企 业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单 行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务 委员会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行研 究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。
第九十一条全国人民代表大会专门委员会在审查中认为行政 法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触 的，可以向制定机关提出书面审查意见;也可以由法律委员会与 有关的专门委员会召开联合审查会议，要求制定机关到会说明情 况，再向制定机关提出书面审查意见。制定机关应当在两个月内 研究提出是否修改的意见，并向全国人民代表大会法律委员会和 有关的专门委员会反馈。全国人民代表大会法律委员会和有关 的专门委员会审查认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行 条例同宪法或者法律相抵触而制定机关不予修改的，可以向委员 长会议提出书面审查意见和予以撤销的议案，由委员长会议决定
12 是否提请常务委员会会议审议决定。
第九十二条其他接受备案的机关对报送备案的地方性法规、 自治条例和单行条例、规章的审查程序，按照维护法制统一的原 则，由接受备案的机关规定。
第六章附则
第九十三条中央军事委员会根据宪法和法律，制定军事法规 。中央军事委员会各总部、军兵种、军区，可以根据法律和中 央军事委员会的军事法规、决定、命令，在其权限范围内，制定 军事规章。军事法规、军事规章在武装力量内部实施。军事 法规、军事规章的制定、修改和废止办法，由中央军事委员会依 照本法规定的原则规定。
第九十四条本法自2000年7月1日起施行。
一、法律保留
1.绝对保留：因犯罪接受限制人身自由的强制措施和处罚，后经诉讼或仲裁制度，接受刑罚，并处剥夺公民政治权利。
2.相对保留：国家主权组织政府，制定民族特区群众自治制度和基本的民事经济制度(财、税、海、金、外)，并决定征收征用非国有财产。
3.相对保留，全国人大及其常委会授权国务院，根据实际情况，先制定行政法规。 4.相对保留新增加：(1)征用;(2)税种的设立、税率的确定、税收的征收管理。
二、授权范围
1.对于法律保留事项：(1)不超五年;(2)禁止转授权;(3)授权届满的六个月以前，报告实施情况(半年前，要报告);(4)条件成熟时，由全国人大及其常委会及时制定法律;(5)法律制定后，授权终止。
2.对于行政管理等领域的特定事项授权范围：全国人大及其常委会可以根据发展改革需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止使用法律的部分规定。
3.配套必须1年定，不定必须做说明。
三、提案制度
1.宪法的修改：常委五一提修宪，通过只要三二天。 2.一般提案：(1)全国人大(9个)----两央两委两最高，30代表主席团，还有一个代表团;(2)全常(7个)----两央两高和专门委员会，十委员加委员长会议。 3.人大与人常提案的区别在于：(1)县级以上人大的主持人是主席团，全常的主持人常委会会议，地方人常是主任会议;(2)人大开会有散户(人大代表)，人大闭会无散户也无代表团。
4.在列入会议议程前，提案人有权撤回;列入议程后，交付表决前，提案人要求撤回的，应当说明理由，经主席团同意，并向大会报告，对该法律案的审议即行终止。 5.三读程序：(全常立法案的审议形式)三读：常委会会议----一般三次;例外：(1)比较一致，两次搞定;(2)事项单一，部分修改，一次搞定。
6.法律委员会统一审议：出现法律案，法律委员会一律统一;注意----专门委员会有权审议与其职权有关的法律草案。
7.终止审议：列入常委会会议审议的法律案，因各方面对制定该法律的必要性、可行性等重大问题存在较大意见分歧搁置审议满两年的，或者因搁置不付表决经过两年没有再列入常务委员会会议议程审议的，由委员长会议向常委会报告，该法律案终止审理。(两年不行就终止)。 8.全国人大不以大会方式审议法律案(人太多，说不完)，所以考试只要出现XX会审议的，基本都对。
9.关于列席的两个规律：(1)只要是列席，都可以发言、讨论，无投票权、表决权，也不能审议议案。(2)只要是列席，就是“可以”列席，不是应当列席----例外(a.全常审议法律案时，“应当”邀请全国人大代表列席;b.法律委员会审议法律案时，“应当”邀请其他专门委员会的成员列席)。“例外”今年必考。
10.提案的预习时间：人大代表一个月，常委会7天。
11.因为上述审议案本来便属于全国人大的职权，所以常委会在代为审议法律案时，应当通过多种方式征求全国人大代表的意见，并将有关情况予以反馈。但是，专门委员会和常务委员会工作机构为此进行立法调研，属于其自身的工作需要，因此只是“可以”邀请有关的全国人大代表参加。 12.全常立法过程的民主性(知道方式就可以)：论证会、听证会、征求意见(有限范围)、征求意见(向社会公布)。若在考试中，基本就全选，例外在13.再说。
1 13.公布是原则(故选项里应当是对)，不公布是例外，不公布由委员长会议决定。
四、法律解释制度
1.释宪和解释法律机关----全常----该法律解释与法律具有同等效力(但不是法律)。 2.要求解释权：省委军委国务院，外加法院检察院，解释再加专委会。 3.全常解释----法律本身有问题，行政、司法解释----具体应用问题。
4.地方性法规的解释：省常----条文本身问题。 省级政府主管部门----具体应用。 5.两高解释有原则性分歧，报请全常解释或决定。
6.若专委会认为司法解释抵触法律，而两高又不予修改或废止，有两种办法：(1)提出要求两高修改废止的议案;(2)提出由全常作出解释的议案。
五、规范性法律文件的审查 1.必须向全常 书面提出。
2.提出审查要求的主体：两央两最高，省级常委会。其他主体都只能提审查建议。 3.审查对象：法律不审查，规章不审查(找老大)。《监督法》还增加了两高的司法解释作为审查对象。
4.规章审查找国务院，都是审查建议。
5.主动审查：有关的专门委员会，常委会工作机构。
6.制定机关按照所提意见对行政法规、自治条例和单行条例进行修改或者废止的，审查终止(重要，记住)
7.制定机关不予修改的，应当向委员长会议提出予以撤销的议案、建议，有委员长会议决定提请常务委员会会议审议决定。(重要)
8.全国人大有关的专门委员会和常委会工作机构应当按照规定的要求，将审查、研究情况向提出审查建议(不是提出要求)的国家机关、社会团体、企业事业单位以及公民反馈，并可以向社会公开。
六、规范性法律文件的改变与撤销 1.领导关系：(1)人大领导常委会;(2)上级政府领导下级政府;(3)本级政府领导它的工作部门。
2.监督关系----只可撤，不可改。 3.领导关系----撤+改。
4.例外：省、自治区、直辖市的人大有权改变或撤销 它的常委会批准的不适当的地方性法规。 5.地方政府规章：上级政府----变或撤，本级人常----撤。
七、备案审查
1.原则上找上位法的制定主体备案。 2.法律不备案。
3.人大 不接受备案。 4.规章 全常 不备案。
5.事先经过批准的法等同于批准机关的立法加以备案。
八、公布
1.凡在公报上刊登的都是标准文本，各人找各人的公报。
2.立法法没有明文规定要求自治州、自治县的自治法规在中国人大网公布，但所有的地方性法规
2 都要在中国人大网公布(包括自治州制定的地方性法规)。(容易设坑，而且新增)。 3.只要是法律都由国家主席签署和公布。
4.地方性法规原则上是由常委会公布，但省级人大制定的地方性法规是由主席团公布(这个例外情况还未考，强烈记住)。
5.有关国防建设的行政法规，可以由国务院总理、中央军委主席共同签署国务院、中央军委令公布。
6.只要是行政机关制定的规章都要在中国政府法制信息网公布。
九、地方性法规
1.制定主体：所有的省级、地级、市级。
2.新增：设区的市、自治州的人大及其常委会----城管保护历史文化环境----报省常批准后生效(对地级市不放心)。(今年必考)
3.新增：上位法已有规定，不重复。
4.规定本行政区域 特别重大事项的地方性法规，应当由人大通过。----特别重大人大定。
十、其他
1.立法没有效率原则。
2.我们坚持民众路线，反对民众运动。
3.立法授权要明确，主体实施立法活动要依职权行使。 4.法律 应当明确规定施行日期。 5.全常通过的立法规划(长期)，年度立法计划等形式，加强对立法工作的统筹安排。常委会工作机构负责编制立法规划、拟订年度立法计划，由委员长会议通过并想和会公布。(因为不是法律，所以不是常委会通过)
6.国务院法制机构应当根据国家总体工作部署拟订国务院年度立法计划，报国务院审批。里面的法律项目应当与全常的立法规划和年度立法计划相衔接。 7.地方政府规章：(1)设区的市、自治州人民政府也可以制定;(2)范围----城乡、历史、环境;(3)满两年，或续或转;(4)转----提请本级人大或常委会制定地方性法规;(5)没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。 8.军事法：(1)军事法规----中央军委;(2)军事规章----包括武警。
9.凡由人大及其常委会选举或决定任命的国家工作人员，在任之前都要向宪法宣誓。 10.在中国，不管什么议案都不能一个人提。
11.两央两最高--(1)全国人大提案主体：全常，专委会，30代表主席团，一个代表团。
(2)全常提案主体：专门委员会，10个委员是委员长会议。
(3)提案 没有 省委会。
(4)解释要求：省委、专委会。
(5)审查要求：省委会(审查没有专委会)。
社会主义法治理论
1.社会主义法治理论具有纲领性：针对未来的发展方向。宪法有纲领性。 2.社会主义法治理论针对未来：不考简答，只考论述，针对卷一选择。 3.法治：相对于人治而言，法律具有最高地位。是好法，是法律的统治。 4.“法治国家”的概念最早是在德语中使用的。(死记)
5.法治是个系统工程，不仅要求立法、执法，也要求司法监督，守法。所以只讲1个肯定错。 6.宪法的错位：(1)宪法的根本法地位和最高法效力不是规定在正文，而是在正文第13自然段。(2)除财产权与继承权规定在总纲部分外，其他基本权利都在第二章公民的基本权益义务中。 7.宪法在序言中确立了党的领导地位。(不是在正文)。
8.依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。 9.三个至上在宪法中没有明文规定。宪法序言明文规定了邓论、三个代表。 10.党中央向全国人大提出宪法修改建议。不是议案。(常委五一提修宪，通过只要32天) 11.法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告。 12.有立法权的人大主导立法工作的体制。 13.国家宪法日：12月4日(死记)
14.建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。
15.党对立法工作的领导：(1)凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定;(2)党中央向全国人大提出宪法修改的建议;(3)法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告。
16.行政法规由国务院有关部门或者国务院法制机构具体负责起草;重要行政管理的法律、行政法规草案由国务院法制机构组织起草。(重要的亲自上。今年新增，死记)。 17.公正是法治的生命线。
18.中国特色的社会主义法治理论要求全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，构建和完善权力监督与制约体系和机制。对于实现依法治国方略而言，各方面都很重要，不可偏废。 19.法治主要是治官之治、治权之治，但同时也意味着对于公民权利的合理限制与约束。 20.XX与XX，这两个XX必须是好东西。 21.题干中出现“结合”“统一”“兼顾”都是正确的。 22.党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。 23.法律效果、政治效果和社会效果相统一。
24.依法治国和以德治国相结合;反对法律中心主义(我国反对个人主义、三权分立)。 25.理论和实践相结合。 26.兼顾法理与情理。
27.实体公正和程序公正相结合：程序公正是实体公正的外部形式，是实体公正得以实现的重要途径和重要保证;实体公正是程序公正的内在目标，也是程序公正的价值和意义所在。 28.坚持群众路线，反对群众运动。
29.立法向社会公布：公布是原则(应当)，不公布是例外(委员长会议决定不公布)。 30.党中央和全常无关系，党与政协 都不是国家机关，但党和政协都在宪法序言。
31.全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。 32.中国特色的社会主义法律体系：一个统帅，7个主干，多个层次法律规范。 33.党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。 34.法治建设根本目标是实现好、维护好、发展好最广大人民的利益。
全国人民代表大会关于修改《中华人民共和国立法法》的决定 (2015年3月15日第十二届全国人民代表大会第三次会议通过)
第十二届全国人民代表大会第三次会议决定对《中华人民共和国立法法》作如下修改：
一、将第一条修改为：“为了规范立法活动，健全国家立法制度，提高立法质量，完善中国特色社会主义法律体系，发挥立法的引领和推动作用，保障和发展社会主义民主，全面推进依法治国，建设社会主义法治国家，根据宪法，制定本法。”
二、将第五条修改为：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动。”
三、将第六条修改为：“立法应当从实际出发，适应经济社会发展和全面深化改革的要求，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。
“法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性。”
四、第八条增加一项，作为第六项：“
(六)税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”。
第六项改为第七项，修改为：“
(七)对非国有财产的征收、征用”。
第八项改为第九项，修改为：“
(九)基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度”。
五、将第十条改为两条，作为第十条、第十二条，修改为：
“第十条 授权决定应当明确授权的目的、事项、范围、期限以及被授权机关实施授权决定应当遵循的原则等。
“授权的期限不得超过五年，但是授权决定另有规定的除外。
“被授权机关应当在授权期限届满的六个月以前，向授权机关报告授权决定实施的情况，并提出是否需要制定有关法律的意见;需要继续授权的，可以提出相关意见，由全国人民代表大会及其常务委员会决定。
“第十二条 被授权机关应当严格按照授权决定行使被授予的权力。
“被授权机关不得将被授予的权力转授给其他机关。”
六、增加一条，作为第十三条：“全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。”
七、将第十四条改为第十六条，增加一款，作为第二款：“常务委员会依照前款规定审议法律案，应当通过多种形式征求全国人民代表大会代表的意见，并将有关情况予以反馈;专门委员会和常务委员会工作机构进行立法调研，可以邀请有关的全国人民代表大会代表参加。”
八、将第二十六条改为第二十八条，增加一款，作为第二款：“常务委员会会议审议法律案时，应当邀请有关的全国人民代表大会代表列席会议。”
九、将第二十八条改为第三十条，修改为：“列入常务委员会会议议程的法律案，各方面意见比较一致的，可以经两次常务委员会会议审议后交付表决;调整事项较为单一或者部分修改的法律案，各方面的意见比较一致的，也可以经一次常务委员会会议审议即交付表决。”
十、将第三十一条改为第三十三条，修改为：“列入常务委员会会议议程的法律案，由法律委员会根据常务委员会组成人员、有关的专门委员会的审议意见和各方面提出的意见，对法律案进行统一审议，提出修改情况的汇报或者审议结果报告和法律草案修改稿，对重要的不同意见应当在汇报或者审议结果报告中予以说明。对有关的专门委员会的审议意见没有采纳的，应当向有关的专门委员会反馈。
“法律委员会审议法律案时，应当邀请有关的专门委员会的成员列席会议，发表意见。”
十一、将第三十四条改为第三十六条，增加两款，作为第二款、第三款：“法律案有关问题专业性较强，需要进行可行性评价的，应当召开论证会，听取有关专家、部门和全国人民代表大会代表等方面的意见。论证情况应当向常务委员会报告。
“法律案有关问题存在重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整，需要进行听证的，应当召开听证会，听取有关基层和群体代表、部门、人民团体、专家、全国人民代表大会代表和社会有关方面的意见。听证情况应当向常务委员会报告。”
第二款改为第四款，修改为：“常务委员会工作机构应当将法律草案发送相关领域的全国人民代表大会代表、地方人民代表大会常务委员会以及有关部门、组织和专家征求意见。”
十二、将第三十五条改为第三十七条，修改为：“列入常务委员会会议议程的法律案，应当在常务委员会会议后将法律草案及其起草、修改的说明等向社会公布，征求意见，但是经委员长会议决定不公布的除外。向社会公布征求意见的时间一般不少于三十日。征求意见的情况应当向社会通报。”
十三、增加一条，作为第三十九条：“拟提请常务委员会会议审议通过的法律案，在法律委员会提出审议结果报告前，常务委员会工作机构可以对法律草案中主要制度规范的可行性、法律出台时机、法律实施的社会效果和可能出现的问题等进行评估。评估情况由法律委员会在审议结果报告中予以说明。”
十
四、删除第三十八条。
十五、将第四十条改为第四十一条，增加两款，作为第二款、第三款：“法律草案表决稿交付常务委员会会议表决前，委员长会议根据常务委员会会议审议的情况，可以决定将个别意见分歧较大的重要条款提请常务委员会会议单独表决。
“单独表决的条款经常务委员会会议表决后，委员长会议根据单独表决的情况，可以决定将法律草案表决稿交付表决，也可以决定暂不付表决，交法律委员会和有关的专门委员会进一步审议。”
十六、增加一条，作为第四十三条：“对多部法律中涉及同类事项的个别条款进行修改，一并提出法律案的，经委员长会议决定，可以合并表决，也可以分别表决。”
十七、增加一条，作为第五十一条：“全国人民代表大会及其常务委员会加强对立法工作的组织协调，发挥在立法工作中的主导作用。”
十八、增加一条，作为第五十二条：“全国人民代表大会常务委员会通过立法规划、立法计划等形式，加强对立法工作的统筹安排。编制立法规划和立法计划，应当认真研究代表议案和建议，广泛征集意见，科学论证评估，根据经济社会发展和民主法治建设的需要，确定立法项目，提高立法的及时性、针对性和系统性。立法规划和立法计划由委员长会议通过并向社会公布。
“全国人民代表大会常务委员会工作机构负责编制立法规划和拟订立法计划，并按照全国人民代表大会常务委员会的要求，督促立法规划和立法计划的落实。”
十九、增加一条，作为第五十三条：“全国人民代表大会有关的专门委员会、常务委员会工作机构应当提前参与有关方面的法律草案起草工作;综合性、全局性、基础性的重要法律草案，可以由有关的专门委员会或者常务委员会工作机构组织起草。
“专业性较强的法律草案，可以吸收相关领域的专家参与起草工作，或者委托有关专家、教学科研单位、社会组织起草。”
二
十、将第四十八条改为第五十四条，修改为：“提出法律案，应当同时提出法律草案文本及其说明，并提供必要的参阅资料。修改法律的，还应当提交修改前后的对照文本。法律草案的说明应当包括制定或者修改法律的必要性、可行性和主要内容，以及起草过程中对重大分歧意见的协调处理情况。”
二十一、将第五十二条改为第五十八条，第二款修改为：“法律签署公布后，及时在全国人民代表大会常务委员会公报和中国人大网以及在全国范围内发行的报纸上刊载。”
二十二、将第五十三条改为第五十九条，第二款改为两款，作为第二款、第三款，修改为：“法律被修改的，应当公布新的法律文本。
“法律被废止的，除由其他法律规定废止该法律的以外，由国家主席签署主席令予以公布。”
二十三、增加一条，作为第六十条：“法律草案与其他法律相关规定不一致的，提案人应当予以说明并提出处理意见，必要时应当同时提出修改或者废止其他法律相关规定的议案。
“法律委员会和有关的专门委员会审议法律案时，认为需要修改或者废止其他法律相关规定的，应当提出处理意见。”
二十
四、将第五十四条改为第六十一条，第三款修改为：“法律标题的题注应当载明制定机关、通过日期。经过修改的法律，应当依次载明修改机关、修改日期。”
二十五、增加一条，作为第六十二条：“法律规定明确要求有关国家机关对专门事项作出配套的具体规定的，有关国家机关应当自法律施行之日起一年内作出规定，法律对配套的具体规定制定期限另有规定的，从其规定。有关国家机关未能在期限内作出配套的具体规定的，应当向全国人民代表大会常务委员会说明情况。”
二十六、增加一条，作为第六十三条：“全国人民代表大会有关的专门委员会、常务委员会工作机构可以组织对有关法律或者法律中有关规定进行立法后评估。评估情况应当向常务委员会报告。”
二十七、将第五十七条改为第六十六条，修改为：“国务院法制机构应当根据国家总体工作部署拟订国务院立法计划，报国务院审批。国务院立法计划中的法律项目应当与全国人民代表大会常务委员会的立法规划和立法计划相衔接。国务院法制机构应当及时跟踪了解国务院各部门落实立法计划的情况，加强组织协调和督促指导。
“国务院有关部门认为需要制定行政法规的，应当向国务院报请立项。”
二十八、将第五十八条改为第六十七条，修改为：“行政法规由国务院有关部门或者国务院法制机构具体负责起草，重要行政管理的法律、行政法规草案由国务院法制机构组织起草。行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织、人民代表大会代表和社会公众的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。
“行政法规草案应当向社会公布，征求意见，但是经国务院决定不公布的除外。”
二十九、将第六十一条改为第七十条，增加一款，作为第二款：“有关国防建设的行政法规，可以由国务院总理、中央军事委员会主席共同签署国务院、中央军事委员会令公布。”
三
十、将第六十二条改为第七十一条，第一款修改为：“行政法规签署公布后，及时在国务院公报和中国政府法制信息网以及在全国范围内发行的报纸上刊载。”
三十
一、将第六十三条改为第七十二条，第二款修改为：“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。设区的市的地方性法规须报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。”
第三款修改为：“省、自治区的人民代表大会常务委员会在对报请批准的设区的市的地方性法规进行审查时，发现其同本省、自治区的人民政府的规章相抵触的，应当作出处理决定。”
删除第四款。
增加三款，作为第四款、第五款、第六款：“除省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市以外，其他设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间，由省、自治区的人民代表大会常务委员会综合考虑本省、自治区所辖的设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素确定，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。
“自治州的人民代表大会及其常务委员会可以依照本条第二款规定行使设区的市制定地方性法规的职权。自治州开始制定地方性法规的具体步骤和时间，依照前款规定确定。
“省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市已经制定的地方性法规，涉及本条第二款规定事项范围以外的，继续有效。”
三十
二、将第六十四条改为第七十三条，第二款修改为：“除本法第八条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止。”
增加两款，作为第三款、第四款：“设区的市、自治州根据本条第一款、第二款制定地方性法规，限于本法第七十二条第二款规定的事项。
“制定地方性法规，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定。”
三十
三、将第六十九条改为第七十八条，第三款修改为：“设区的市、自治州的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规报经批准后，由设区的市、自治州的人民代表大会常务委员会发布公告予以公布。”
三十
四、将第七十条改为第七十九条，第一款修改为：“地方性法规、自治区的自治条例和单行条例公布后，及时在本级人民代表大会常务委员会公报和中国人大网、本地方人民代表大会网站以及在本行政区域范围内发行的报纸上刊载。”
三十
五、将第七十一条改为第八十条，第二款修改为：“部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。”
三十
六、将第七十三条改为第八十二条，第一款修改为：“省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。”
增加四款，作为第三款、第四款、第五款、第六款：“设区的市、自治州的人民政府根据本条第一款、第二款制定地方政府规章，限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项。已经制定的地方政府规章，涉及上述事项范围以外的，继续有效。
“除省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市以外，其他设区的市、自治州的人民政府开始制定规章的时间，与本省、自治区人民代表大会常务委员会确定的本市、自治州开始制定地方性法规的时间同步。
“应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章。规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人民代表大会或者其常务委员会制定地方性法规。
“没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。”
三十
七、将第七十六条改为第八十五条，第二款修改为：“地方政府规章由省长、自治区主席、市长或者自治州州长签署命令予以公布。”
三十
八、将第七十七条改为第八十六条，第一款修改为：“部门规章签署公布后，及时在国务院公报或者部门公报和中国政府法制信息网以及在全国范围内发行的报纸上刊载。”
第二款修改为：“地方政府规章签署公布后，及时在本级人民政府公报和中国政府法制信息网以及在本行政区域范围内发行的报纸上刊载。”
三十
九、将第五章的章名修改为“适用与备案审查”。
四
十、将第八十条改为第八十九条，第二款修改为：“省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的设区的市、自治州的人民政府制定的规章。”
四十
一、将第八十九条改为第九十八条，第二项修改为：“
(二)省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案;设区的市、自治州的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规，由省、自治区的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案”。
第三项修改为：“
(三)自治州、自治县的人民代表大会制定的自治条例和单行条例，由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案;自治条例、单行条例报送备案时，应当说明对法律、行政法规、地方性法规作出变通的情况”。
第四项修改为：“
(四)部门规章和地方政府规章报国务院备案;地方政府规章应当同时报本级人民代表大会常务委员会备案;设区的市、自治州的人民政府制定的规章应当同时报省、自治区的人民代表大会常务委员会和人民政府备案”。
第五项修改为：“
(五)根据授权制定的法规应当报授权决定规定的机关备案;经济特区法规报送备案时，应当说明对法律、行政法规、地方性法规作出变通的情况”。
四十
二、将第九十条改为第九十九条，增加一款，作为第三款：“有关的专门委员会和常务委员会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查。”
四十
三、将第九十一条改为第一百条，第一款修改为：“全国人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构在审查、研究中认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向制定机关提出书面审查意见、研究意见;也可以由法律委员会与有关的专门委员会、常务委员会工作机构召开联合审查会议，要求制定机关到会说明情况，再向制定机关提出书面审查意见。制定机关应当在两个月内研究提出是否修改的意见，并向全国人民代表大会法律委员会和有关的专门委员会或者常务委员会工作机构反馈。”
增加一款，作为第二款：“全国人民代表大会法律委员会、有关的专门委员会、常务委员会工作机构根据前款规定，向制定机关提出审查意见、研究意见，制定机关按照所提意见对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例进行修改或者废止的，审查终止。”
第二款改为第三款，修改为：“全国人民代表大会法律委员会、有关的专门委员会、常务委员会工作机构经审查、研究认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触而制定机关不予修改的，应当向委员长会议提出予以撤销的议案、建议，由委员长会议决定提请常务委员会会议审议决定。”
四十
四、增加一条，作为第一百零一条：“全国人民代表大会有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当按照规定要求，将审查、研究情况向提出审查建议的国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民反馈，并可以向社会公开。”
四十
五、将第九十三条改为第一百零三条，第二款修改为：“中央军事委员会各总部、军兵种、军区、中国人民武装警察部队，可以根据法律和中央军事委员会的军事法规、决定、命令，在其权限范围内，制定军事规章。”
四十
六、增加一条，作为第一百零四条：“最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释，应当主要针对具体的法律条文，并符合立法的目的、原则和原意。遇有本法第四十五条第二款规定情况的，应当向全国人民代表大会常务委员会提出法律解释的要求或者提出制定、修改有关法律的议案。
“最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释，应当自公布之日起三十日内报全国人民代表大会常务委员会备案。
“最高人民法院、最高人民检察院以外的审判机关和检察机关，不得作出具体应用法律的解释。”
广东省东莞市和中山市、甘肃省嘉峪关市、海南省三沙市，比照适用本决定有关赋予设区的市地方立法权的规定。
本决定自公布之日起施行。
《中华人民共和国立法法》根据本决定作相应修改，重新公布。
立法法法条解读
第九届全国人民代表大会第三次会议通过的《中华人民共和国立法法》于2000年7月1日正式施行。立法法属于宪法性规范范畴，学习和掌握立法法的主要内容和精神，对提高司法人员的法的观念，指导司法实践有十分重要的意义。关于立法活动的法律规范，现除了立法法外，此前，还有宪法、全国人大通过的各国家机构的组织法，全国人大常委会授权国务院或者有关地方人大及其常委会和政府制定相关法规、规章的决定;此后，国务院依据立法法制定了三个行政法规：《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》、《法规、规章备案条例》，法律规范较多，内容十分丰富。
一、法的范围
这里讲的法的范围实际上就是指立法法调整的范围，也就是说哪些“法”的制定、修改和废止活动受立法法的调整。关于这一问题在立法法的起草和审议过程中有较大的争议和分歧。有的主张立法法的调整范围只应限定于国家最高权力机关制定的法律;有的主张可限于法律和地方权力机关的法规;有的主张包括法律、行政法规、地方性法规;有的主张应包括法律、法规和规章;还有的主张军事法规、规章及我国缔结或者参加的国际条约也应纳入调整范围。经反复研究、协商，最后通过的立法法的调整范围是：
(一)法律。法律属于全国人大及其常委会的专属立法权，具体范围立法法第8条明确规定了10项。法律的制定实际又分有层次，全国人大制定和修改国家的基本法律;全国人大常委会制定和修改全国人大制定的法律以外的其他法律;在全国人大闭会期间，全国人大常委会可以对全国人大制定的法律进行部分补充和修改。
(二)行政法规。国务院根据宪法和法律，制定行政法规。
(三)地方性法规。依法享有立法权的地方权力机关可以制定地方性法规，包括：
1、省级人大及其常委会制定的地方性法规;
2、较大的市的人大及其常委会制定的地方性法规。
“较大的市”是指：省级人民政府所在地的市;经济特区所在地的市：经国务院批准的较大的市。
(四)自治条例、单行条例。民族自治地方的人大(不包括它的常委会)有权制定自治条例、单行条例，对法律和行政法规的规定作出变通规定。但自治区的自治条例、单行条例须报全国人大常委会批准后生效; 自治州、自治县的自治条例、单行条例须报省级人大常委会批准后生效。
(五)规章。亦称行政规章，是国家行政机关依职权制定的针对某一类事件或者某一类人作出的一般性规定。包括部门规章和地方政府规章。
1、国务院各部门可以制定部门规章。如果属于涉及国务院两个部门以上职权范围的事项，或者由有关部门联合制定规章，或者提请国务院制定行政法规。
2、省级人民政府可以制定地方规章。
3、省级人民政府所在地的市政府、经济特区所在地的市政府、经国务院批准较大的市的政府可以制定地方规章。
应当注意的是，地方政府规章只能由政府制定，而政府各部门无权制定。
另外，军事法规、规章不属社会行为规范，没有纳入立法法直接调整的范围;立法法对我国缔结或者参加的国际条约也没有作出规定;宪法是所有法律的依据，具有至高无上的效力，因此宪法不在立法法调整的范围。由此可以看出，现行立法法并没有涵盖所有的立法活动，当然，立法法所规定的基本原则和精神在其他立法活动中是应当参照和贯彻的。
二、法的效力
法的效力等级是有高低之别的，立法法对此作了较为明确的规定，它涉及到同位阶的法律规范之间和不同位阶的法律规范之间的效力问题。法的效力关系到法律规范的制定和适用两个领域。在法的制定中，效力等级低的法律规范不得与效力等级高的法律规范相抵触。在法的适用中，效力等级高的法律规范具有优先适用的效力。因此搞清各法律规范之间的效力等级关系是十分重要的。由于同位阶的不同法律规范之间的效力等级相同，因此其适用规则本文放在下一节“法的适用”中讲，此处主要讲不同位阶法的效力等级。效力等级高的是上位法，效力等级低的是下位法。
(一)宪法具有最高等级的效力。宪法是国家根本大法，处于法律规范的最高位阶，具有最高的效力，一切法律、法规都不得与其相抵触。
(二)法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。法律是国家最高权力机关制定的规范，共效力仅低于宪法，但高于其他一切规范性文件，其他规范性文件都不得与法律相抵触。
(三)行政法规的效力高于地方性法规、规章。国务院作为中央人民政府，其制定的行政法规的效力高于地方权力机关和政府的法规、规章，是保证国家法制统一的需要。
(四)地方性法规的效力高于本级和下级政府的规章。权力机关制定的法规的效力高于政府制定的规章是我国宪政体制决定的。
(五)省级政府的规章的效力高于本行政区域内较大的市的政府规章。这是上下级政府之间的领导与被领导的行政管理体制要求的。
(六)自治条例和单行条例在各民族自治地方具有优先适用的效力。虽然自治条例、单行条例具有优先于法律、行政法规适用的效力，但《立法法》第88条规定全国人大及其常委会有权撤销自治条例和单行条例。那么，就有一个如何理解二者之间的效力关系问题。笔者认为，二者之间不宜用法的位阶进行解释，总不能认为自治条例、单行条例的位阶高于法律、行政法规。可以考虑，自治条例和单行条例是基于法律的特别授权作出的特别规范，因而用“特别授权优先”的规则来解释较为恰当。自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定，这既是一种特权，又是与一般的地方性法规重要的区别，因为一般地方性法规是不允许变通法律、行政法规的规定的。有关法律、行政法规的变通规定问题在一些部门法中也有规定。但是，变通法律、行政法规的权限，不同的法律作了不同的规定。
1、规定只有省级人民代表大会才有变通权。如刑法第90条，规定民族自治地方的自治区或者省的人大可以对刑法作出变通或者补充规定。该法没有规定自治州、自治县人大也有此权力。
2、规定自治区、自治州、自治县都有变通权。如民法通则第151条，婚姻法第50条、民事诉讼法第17条、继承法第35条、收养法第32条等法律规定，自治区、自治州、自治县的人大都有权作出变通或者补充规定。但没有规定下辖有自治州、自治县的省和直辖市的人大有此权限，只规定省的人大常委会对自治州、自治县制定的自治条例、单行条例有批准权。
3、立法法第66条关于变通权的规定与上述第2种基本相同，即自治区、自治州、自治县人大均有权对法律和行政法规的规定作出变通规定。
分析上述三种变通权的规定，我们会发现第1种刑法的规定与第3种立法法的规定之间出现了法律冲突，这就是自治州、自治县人大对刑法是否具有变通权?难以确定这两个法律的效力及如何适用。首先，两法均是由全国人大制定的基本法律，处于同一位阶，不存在孰高孰低的问题。但是，关于变通权的规定，刑法显然是特别法，立法法是一般法，根据特别法优于一般法的规则，应当适用刑法，自治区和省的人大有变通权，自治州、自治县人大无变通权;然而，刑法是1997年施行的，立法法是2000年施行的，根据新法优于旧法的规则，应当适用立法法，自治区、自治州、自治县人大有变通权，省的人大没有变通权。这就出现新的一般规定与旧的特别规定不一致，无法确定如何适用，根据立法法第85条，只能由全国人大常委会裁决。
(七)经济特区法规在经济特区范围内具有优先适用的效力。这是因为经济特区所在地的省、市人大及其常委会根据全国人大的授权决定制定的特区法规，可以变通法律、行政法规和地方性法规，因此具有优先适用效力。但这与经济特区所在地的市的人大制定的地方性法规是完全不同的，后者不能变通法律。
国务院各部门的部门规章之间，部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。
三、法的适用
法的适用与法的效力是紧密相连的，法的效力是法的适用规则的基础，法的适用规则主要是解决法律规范之间发生冲突时如何选择适用法律规范的问题。对此，立法法作了专章规定。
(一)上位法优于下位法。不同位阶的法律规范发生冲突时，应当选择适用上位法。
(二)特别法优于一般法。这是指同一机关制定的法律规范，特别规定与一般规定不一致的，应当适用特别规定。这种不一致的情况可能出现在同一部法律规范之中，也可能现出在同一机关制定的不同法律规范之中。如刑法第233条过失致人死亡罪的规定与133条交通肇事致人死亡犯罪的规定就是一般法与特别法的关系：交通肇事致人死亡构成犯罪的，应当适用特别法第133条定罪处罚。又如刑法分则第3章第1节，该节的第140条规定了生产、销售伪劣产品罪，随后的第141条至第148条又规定了生产、销售几种特定伪劣产品的犯罪，后者是特别法，生产、销售后者特定的伪劣产品，应当适用各特别法条定罪处罚。但该节的第149条又特别规定了“重法优先”原则，因而第149条相对于第140条至第148条来说，又是特别法，此时就应当根据第149条规定的原则，选择适用法条定罪处罚。
(三)新法优于旧法。当同一机关前后制定的法律规范就同一事项都有规定时，应当适用新的规定。
(四)不溯及既往原则。新的法律规范溯及力的基本原则是不溯及既往，反对不教而诛，保证人们的安全感，这是当今世界各国普遍认可并实行的法治原则的基本要求。但这一原则并非是绝对的，当为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作了特别规定的，新法可以溯及既往。如刑法规定当新法对行为人更为有利时，新法具有溯及力。又如，在《合同法》颁布后，最高法院作出的《关于适用< 中华人民共和国合同法>若干问题的解释(一)》，对合同法实施以前成立的合同，适用当时的法律，合同无效，而适用合同法，合同有效的，则适用合同法。这样，更有利于维护正常的交易秩序，更有利于保护当事人的合法权益。
(五)法律规范冲突的裁决。立法法对同位阶的法律规范之间对同一事项的规定不一致，发生冲突，不能确定如何适用时，建立了裁决机制。
1、法律之间对同一事项的规定，新的一般规定与旧的特别规定不一致的，由全国人大常委会裁决。
2、行政法规之间对同一事项的规定，新的一般规定与旧的特别规定不一致的，由国务院裁决。
3、同一机关制定的地方性法规、规章，新的一般规定与旧的特别规定不一致时，由制定机关裁决。
4、地方性法规与部门规章之间的规定不一致的，由国务院提出意见，认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规;认为应当适用部门规章的，提请全国人大常委会裁决。
5、部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间不一致的，由国务院裁决。国务院2001年公布的《法规、规章备案条例》第15条规定“部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致的，由国务院法制机构进行协调;经协调不能取得一致意见的，
由国务院法制机构提出处理意见报国务院决定”。第18条规定“根据本条例第1 5条作出的处理结果，可以作为对最高人民法院依照行政诉讼法第5 3条送请国务院解释或者裁决的答复”。人民法院审理行政案件，以法律、行政法规、地方性法规为依据，并可以参照部门规章和地方规章。部门规章之间、部门规章与地方规章之间不一致的，由最高法院送请国务院解释和裁决。根据《法规、规章备案条例》，经国务院法制机构协调一致的意见，人民法院应认可系对冲突的有效裁决。
6、根据授权制定的法规(含根据授权制定的行政法规和经济特区法规)与法律不一致的，由全国人大常委会裁决。
关于法律规范之间的冲突，还有两种情形，立法法没有作出明确规定：
1、省级地方性法规与本辖区内较大的市的地方性法规不一致的。有学者主张，这两种法规的效力等级是一样的，因此，应当由省人大常委会裁决[2]。笔者不赞同这种观点。虽然不能肯定说省级法规的效力高于较大市的法规，但根据立法法第63条第2款，关于较大市制定的法规不得与本省、自治区的地方性法规相抵触，以及较大市的法规须报经省、自治区人大常委会批准后方可施行的规定，如果出现两种法规对同一事项的规定不一致时，应当适用省级地方性法规。
2、省级政府规章与本辖区内较大的市的地方性法规不一致的。一般来说法规的效力高于规章的效力，地方性法规是制定地方政府规章的依据。问题是，较大的市的地方性法规与省级政府规章制定机关在国家机构的系列中不在同一层次内，法规的制定机关处在较低层面，规章的制定机关处在较高层面，一个是法规，一个是规章，二者制定的法律规范是可能发生冲突的，无法以比较效力高低来决定适用哪一个规范。笔者认为此种情形下，由该省、自治区人大常委会裁决较为适宜。
人民法院审理各类案件，应当按照上述法律适用规则决定应当适用的法律规范。当法律规范之间的规定出现不一致，产生矛盾，不能确定如何适用时，应当依照程序提请有权机关依法裁决。有权裁决机关的裁决结果具有法律效力，是人民法院决定适用法律的依据。
(六)宪法的司法适用。宪法是否可以直接作为司法裁判的根据，历来是有争议的。传统的观点和作法，认为宪法作为国家根本大法，作为法律的母法，不宜直接作为人民法院裁判案件的根据。最高人民法院曾在1955年7月30日复函新疆高级人民法院：在刑事案件中不宜援引宪法作为论罪科刑的依据[3]。2001年7月最高法院就齐玉苓被人冒名顶替上学，齐享有受教育的权利受到侵犯案给山东省高级人民法院的批复中指出：陈晓琪等以侵犯姓名权的手段，侵犯了齐玉苓依据宪法规定所享有的受教育的基本权利，并造成了具体的损害后果，应承担相应的民事责任。这一司法解释的公布，社会反响强烈，受到了广泛的褒扬，有人称它开了宪法司法化的先河，解决了宪法可否作司法裁判的依据这一悬而未决的问题。就宪法作为裁判依据问题上，笔者主张应注意两点：一是不宜直接援引宪法条文，而只需阐明宪法的基本原则和精神即可;二是部门法中有规定或者有相似规定的，应当直接援用部门法而不宜适用宪法，以确保宪法的严肃性。
(七)我国缔结和参加的国际条约具有优先适用性。立法法没有涉及我国缔结和参加的国际条约，但它是我国法的渊源，对国内具有适用效力。特别是我国已经加入世贸组织，加强对国际法的研究尤为重要。在立法法颁行以前，我国已有多部法律就国际法的国内效力作了明确规定。民法通则第142条规定：我国缔结或者参加的国际条约同我国的民事法律有不同规定的，适用国际条约的规定，但我国声明保留的条款除外;我国法律和我国缔结或者参加的国际条约没有规定的，可以实用国际惯例。民事诉讼法第238条规定：我国缔结或者参加的国际条约同本法有不同规定的，适用该国际条约的规定，但我国声明保留的条款除外。刑法第9条规定：我国缔结或者参加的国际条约所规定的罪行，我国在所承担条约义务的范围内行使刑事管辖权。国际法的国内效力及适用是一个比较复杂的问题，一般情况下把握以下几点。
1、我国缔结或者参加的国际条约，对我国具有法律效力，应当适用于国内的司法裁判。
2、我国声明保留的条款，对我国没有效力，应当拒绝适用。
3、国内法律与我国缔结、参加的国际条约不一致时，适用国际条约，这就是国际法优先规则。
4、适用国际法，一般只有发生在涉外法律关系及涉外诉讼活动过程中。
5、关于刑事普遍管辖权。因为刑事普遍管辖要求，不管是否本国公民，不管是否在本土犯罪，也不管是否针对本国或者本国公民实施的犯罪，逮捕地国家都应对犯罪人予以刑事处罚，这是权力更是义务。对于我国缔结或参加的国际条约所规定的犯罪，只在所承担条约义务范围内行使刑事管辖权，超出义务范围我国不主动行使刑事管辖权。同时，为了遵循刑法规定的罪刑法定原则，我国缔结或者参加的国际条约规定的犯罪，我国法律没有规定的，应当尽快本土化，在行使刑事普遍管辖权时，应当适用国内法追究行为人的刑事责任，不宜直接引用国际条约作为定罪科刑的依据。
四、法的解释
法的解释，因依据的标准不同，可以划分为很多不同的种类。本文所讲的主要是立法法所规定的立法解释，由于法的应用解释与司法活动联系更加紧密，所以本文附带且以一定篇幅叙述法的应用解释。
(一)立法法规定了“法律解释”，其性质属于立法解释，主要有以下几个特点：
1、法律解释主体只能是全国人大常委会。
2、法律解释对象是全国人大及其常委会制定的法律。由于宪法不属立法法调整范畴，虽然宪法的解释权也属全国人大常委会，但是由宪法直接规定的。所以这里讲的法律解释对象不包括宪法。
3、法律解释的效力与被解释法律具有同等效力。这包含两层意思：一是空间上，立法解释与法律一样在同样的范围内具有同等的约束力;二是时间上，立法解释与法律在同样的时间内具有效力，也就是说立法解释的出台在时间上虽然较法律的颁布晚，但立法解释时间效力与法律施行期间相同。
(二)关于法律应用解释
法律应用解释的主体，在我国有一个演变过程，基本上可以1981年6月《全国人大常委会关于加强法律解释工作的决议》为界，此前法律应用解释由最高人民法院行使;此后，解释主体除最高人民法院以外，扩大到了最高人民检察院、国务院及主管部门。许多学者和机关认为我国法律应用解释权力分散，多家行使，不利于法律的统一实施，要求纳入立法法予以规范。因此，在1999年10月第一次提交给九届全国人大常委会第12次会议审议的《立法法(草案)》(第一稿)中明确规定：“凡属于法院审判工作中具体应用法律的问题，由最高人民法院解释”。同时规定：“如果最高人民检察院对最高人民法院的解释有不同意见时，可以向全国人民代表大会常务委员会提出解释要求”，“最高人民法院的解释与全国人民代表大会常务委员会的解释不一致时，以全国人民代表大会常务委员会的解释为准”。草案还明确规定：“1981年6月1 0日通过的《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》同时废止”。当时全国人大常委会法工委副主任张春生就该草案向常委会议作的说明中指出：“这样规定，有利于防止‘法出多门’，保证法制统一。至于行政机关、检察机关遇到如何具体应用法律问题时，……国务院和最高人民检察院当然可以对下级机关提出的如何具体应用法律的问题予以答复，以指导下级的工作，但这种答复同法律解释性质不同”。草案这一有关法律应用解释的规定，受到了有关方面的反对。时隔两个月即1999年12月15日全国人大法律委员会向全国人大常委会提出的《关于< 中华人民共和国立法法(草案)>修改情况的汇报》中写道：“国务院法制办、最高人民检察院和一些地方提出，法律解释权属于全国人大常委会，立法法应当只对立法解释作出规定。如果对具体应用法律的解释作出规定，只规定最高人民法院的解释职能是不够的”。于是，当月提交给常委会讨论的草案第二稿将第一稿中有关应用解释统一由最高人民法院行使的规定及相关内容删除了。这或许是草案第一稿不成熟，或许是权力之争。
目前法律应用解释的规定还是维持原状。如果出现审判机关、检察机关、行政机关对同一法律的解释不一致时，怎么办?除了要求全国人大常委会作出立法解释外，有学者主张：“在没有作出立法解释之前，在法院审理案件过程中，应当以最高法院的解释为准。因为审判机关必须依照法律独立行使审判权，不应该将行政机关和检察机关对法律的解释强加给法院。至于最高法院的解释对行政机关、检察机关是否有约束力，没有见之于法律的规定和公认的看法，但由于法院在解决纠纷中，享有最终的裁决权，如果行政机关、检察机关违背最高法院的解释，一旦诉讼到法院，则应当由法院依法独立审判。如果行政机关、检察机关明知最高法院对某一法律条文的解释，为避免在诉讼中败诉，自觉尊重最高法院的解释，当然是可以的。但如果行政机关、检察机认为最高法院的解释违背立法原意，可以向全国人大常委会提出进行立法解释。”[4]
立法法也并非对法律应用解释的内容只字未提。立法法第55条规定：全国人大常委会的工作机构可以对有关具体问题的法律询问进行研究予以答复，并报常委会备案。这种法律询问答复具有应用解释的性质，具有法律效力，应当引起我们司法实践的足够重视。如：1998年1月，全国人大常委会法工委与高法、高检、公安部、国家安全部、司法部联合作出的《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》;全国人大常委会法工委《关于已满十四周岁不满十六周岁的人承担刑事责任范围的答复意见》(法工委复字[2002]12号)指出：刑法第17条第2款已满14周岁不满16周岁的人应当承担刑事责任的8种犯罪，是指具体犯罪行为，而不是具体罪名。如果绑架人质后杀害人质或者拐卖妇女、儿童故意造成重伤、死亡的，应追究其刑事责任[5];全国人大法工委2001年4月和12月分别对《法官法》第9条第1款第6项中“具有法律专业知识”、“从事法律工作”的解释等就属于这种情况。
(三)司法解释的时间效力
司法解释是最高人民法院、最高人民检察院分别就审判工作、检察工作中如何具体应用法律作出的解释，属应用解释。司法解释要研究的问题很多，同时司法解释也不属立法法规范的内容，所以，本文只就其中的时间效力等谈一些粗浅看法。
关于司法解释的时间效力，最高人民法院、最高人民检察院曾就刑事司法解释的时间效力于2001年1 2月7日共同制定了《关于适用刑事司法解释时间效力问题的规定》，该规定共有4层含义：
1、司法解释的时间效力适用于法律的施行期间;
2、司法解释实施前发生的行为，行为时没有相关司法解释，司法解释施行后尚未处理或者正在处理的案件，适用司法解释;
3、对同一行为存在新、旧司法解释，新的司法解释实施以前的行为原则上适用旧的(行为时的)司法解释，但是适用新的司法解释对行为人更有利时，适用新的司法解释;
4、司法解释施行前已办结的案件，按照当时的法律和司法解释，认定事实和适用法律没有错误的，不再变动。“两高”的这一司法解释与刑法、立法法有关效力的规定是基本吻合的。司法实践中应当重点掌握的一点是，司法解释的时间效力与被解释法律条文的施行期间相同。这是因为，虽然从时间段上讲，司法解释的出台必定较被解释的法条晚，但司法解释是对法条的内涵的阐释，解释的内容就是法条本身内在之义，司法解释的时间效力自然与被解释法条的施行期间相同。因此，司法解释本身不存在独立的时间效力，同时，司法解释的时间效力问题也不属于刑法规定的溯及力范畴。
最高人民法院院长肖扬2003年4月2日在最高人民法院机关干部大会上的讲话中指出：司法解释要依法进行，不能违背《立法法》的基本原则，不能超越法律赋予最高人民法院的权限。这一讲话无疑是中肯的、正确的。但是，最高人民法院的司法解释活动也确实存在不规范的情形。比如，最高人民法院于2001年5月作出了法释[2001]15号《关于审理非法制造、买卖、运输枪支、弹药、爆炸物等刑事案件具体应用法律若干问题的解释》(简称“15号解释”)，规定对非法制造、买卖、运输枪支、弹药、爆炸物达到一定数量或情节的均依照刑法有关条款定罪处罚。不久，最高人民法院于当年的9月发出了编号为法[2001]129号对执行“15号解释”有关问题的通知(简称“129号通知”)，内容有二：一是行为发生在“15号解释”以前，且系因生产、生活所需，没有造成严重社会危害的，不作为犯罪处理;二是行为发生在“15号解释”之后，且系生产、生活所需，没有造成严重社会危害的，可以免除或者从轻处罚。这里可以看出，根据“129号通知”规定，对同样的行为是否定罪，以该行为是发生在“15号解释”之前还是之后为标准，发生在前无罪，发生在后有罪。这里出现了罪与非罪的标准竟然不是刑法而是司法解释的怪现象。更有甚者，最高人民法院又于2003年1月发出了编号为法[2003]8号《关于处理涉枪、涉爆申诉案件有关问题的通知》(简称“8号通知”)，内容是：“15号解释”公布后，依照该解释作出裁判并已生效的案件，当事人提出申诉，经审查认为生效裁判不符合“129号通知”规定的，应当启动审判监督程序，依照“129号通知”规定的精神予以改判。面对这一个“解释”两个“通知”，使人觉得茫然，感到困惑。笔者通观这3个文件认为至少存在以下两个问题：
1、违背了立法法的有关精神和最高法院自己的有关规定。根据立法法的精神和最高法院已有的规定，司法解释的时间效力与被解释法条的施行期间相同，而“129号通知”和“8号通知”违背了上述精神和规定;
2、这3个文件—个比一个更加与法律不相吻合。“1 5号解释”的部分内容不符合法律本意(这是仅从后两个通知推翻了解释的部分内容的角度上来讲了，笔者并未考查“15号解释”对法律是否存在实质违反);“129号通知”则认为“15号解释”是罪与非罪的标准;“8号通知”进一步以是否违反“129号通知”的规定作为决定是否提起审判监督程序的依据。最高人民法院曾专门对司法解释作出明确规定，有三点是十分重要的，一是司法解释必须经最高人民法院审判委员会讨论通过;二是司法解释的范本只有解释、规定、批复三种;三是司法解释具有法律效力，应当在裁判文书中公开引用。“129号”和“8号”通知未见载明经审判委员会讨论，不是正式司法解释，充其量只能认为是解释性文件，不能作为公开引用的法律依据。最高人民法院即使自我发现“1 5号解释”存在不足或者错误，也只能制定新的司法解释予以修改补充，而不能以一般的“通知”来变更正式的司法解释。这两个通知是对司法解释的侵犯，不能作为裁判案件的依据。使人不解的是，在“15号解释”施行之后，“129号通知”发布之前，依照刑法和具有法律效力的“15号解释”判决的案件，要依据“129号通知”判定为错案，究竟错在哪里?笔者认为，至少说在“129号通知”公布之前依照刑法和“15号解释”裁判并已生效的案件，是没有错误的，是不能依据“8号通知”决定再审，按照“19号通知”改判的。当然，并不是全盘否定司法解释，事实上司法解释绝大多数是非常好的，为具体应用法律提供了有效的依据，同时司法解释存在某些不足也是难免、不足为奇的，正象法律也在不断的修改、补充、完善一样。但我们应当尽量避免大的失误，要依法，不越权，提高司法解释的质量和公信度。
五、法的监督
为了规范立法活动，提高立法质量，立法法对立法活动建立了较为完善的监督机制，规范了法律规范之间的关系，保障了立法活动的正确进行：
(一)建立批准和备案制度。如，较大的市制定的地方性法规须报省级人大常委会批准后施行;自治区的自治条例、单行条例须报全国人大常委会批准后生效，自治州、自治县的自治条例、单行条例须报省级人大常委会批准后生效。行政法规报全国人大常委会备案;省级地方性法规报全国人大常委会和国务院备案;较大的市制定的地方性法规由省级人大常委会报全国人大常委会和国务院备案：自治州、
自治县制定的自治条例、单行条例由省级人大常委会报全国人大常委会和国务院备案;部门规章和地方政府规章报国务院备案，地方政府规章同时报本级人大常委会备案，较大的市政府规章同时报省级人大常委会和人民政府备案;根据授权制定的法规报授权机关备案。
(二)建立违宪违法审查制度。立法法第90条规定，国务院、中央军委、高法、高检和各省、自治区、直辖市的人大常委会认为行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例同宪法和法律相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的要求;其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民可以向全国人大常委会书面提出进行审查的建议。同时，立法法还规定了改变或者撤销不适当法律、 行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、规章的事由和权限。
(三)建立法律规范冲突的裁决制度。同一机关制定的法律规范或者相同位阶的机关制定的法律规范，就同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由有关机关根据权限予以裁决。这一问题，前文已经详论，此处不再赘述。
立法监督机制的建立不仅规范了立法活动，保障了法律规范创制的科学性，维护了法律的统一和尊严，而且对有关组织和公民学习法律，依法办事提供了良好的法律氛围，同时也对司法应用中遇到的问题提出了解决的办法和规则，促进了法律的正确实施。
立法，就是为治国理政立制度、树规矩、定方圆，是创制与变动法律规则的专门活动，是法治作用于国家和社会生活的起点。良法是善治的前提，而立良法需要科学的立法体制、明晰的立法权限、广泛的立法民主、严密的立法程序及高超的立法技术，这就需要《立法法》提供有效的制度支撑。《立法法》是调整规范立法行为的一部法律，它决定着需要制定哪些法律、由谁来制定法律和怎样制定法律等基本问题。今年是我国现行《立法法》正式生效实施的第 20 年。20 年来，该法助推我国立法工作取得了大量成果。随着经济社会的全面发展和对立法质量要求的提升，《立法法》也在不断与时俱进。
出台《立法法》回应立法实践 改革开放以来，我国的立法进程与改革进程相伴而生、相伴而行。改革开放初期，社会主义法制建设刚刚起步，迫切需要在尽可能短的时间内解决无法可依问题，为改革开放顺利进行提供法制保障。1979 年 7 月 1 日，五届全国人大二次会议通过了《刑法》《刑事诉讼法》《选举法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《人民法院组织法》《人民检察院组织法》《中外合资经营企业法》七部法律。这七部法律的出台迈出了社会主义法制具有奠基意义的一步，邓小平对此评价，“全国人民都看到了严格实行社会主义法制的希望”。
为适应改革开放的需要，我国的立法活动加速进行，短时间内出台了大量的法律、行政法规、地方性法规和行政规章。但随着法律数量的快速增加，影响法制统一的问题也开始出现，尤其是越权立法、部门立法等现象，制约和影响了我国立法工作的进展，亟待出台《立法法》予以回应。通过《立法法》明晰各种法律规范的调整权限，明确各种法律的制定程序，规范立法监督的具体实施。
2000 年 3 月，九届全国人大三次会议上，《立法法》被表决通过，并于当年 7 月 1 日起实施。这部明确了立法权限、完善了立法程序、细化了法律解释、确定了适用原则、完善了立法监督机制等内容的宪法性法律，总结了自 1979 年以来我国立法工作中积累的好经验、好做法并将其制度化，把国家的立法工作置于更加规范的法律框架之内。这意味着在经过 20 多年“加速式”立法后，国家立法开始从追求数量向更加注重质量转变，进入了提高立法水平的新时期。
现行《立法法》的发展与完善 我国《立法法》产生于确立依法治国方略的初期，整个社会处于剧烈转型期，在许多方面依然是“摸着石头过河”，此时制定的《立法法》在科学化和精细程度方面不可避免存在不足，需要在实践中继续探索，逐步加以完善，有些问题还存在不同意见，需要进一步形成共识。党的十八大以来，习近平总书记在多个场合强调对立法工作的高度重视，“小智治事，中智治人，大智立法。治理一
个国家、一个社会，关键是要立规矩、讲规矩、守规矩。法律是治国理政最大最重要的规矩。”只有高品质的立法，才能充分发挥法律制度的引领和保障作用，满足新时代国家治理实践的各项需求。《立法法》实施以来，对改进我国立法机制，保证立法的民主性和科学性，确保法律的质量，确保法制的统一，都发挥了重要作用。但同时，立法工作也遇到了一些新情况新问题，对加强和改进立法工作提出了新要求，要适应新形势新任务制定新法律、修改和废止已有法律，努力改变现行法律中可执行性不强和立法部门化倾向等问题，让法律更加精细、更加科学规范和体现民意。而落实这些要求的前提，就是要在深入总结实践经验的基础上，让“诸法之法”“管法的法”先科学完善起来。
2015 年，我国对《立法法》进行了修改，虽非全面修改，但修改后的总条文数由原来的 94 条增至 105 条，变动的条文占原法律条文数量的近二分之一，内容涉及立法体制、民主立法、授权立法、配套立法、立法评估、备案审查、法律清理等诸多方面，涉及立法与行政、立法与司法关系的调整以及中央与地方关系的平衡。其中，将“人大主导立法”明确写入法律，专门赋予设区的市地方立法权，将税收立法权收归全国人大，明确规定扩大公众参与立法等，这些规定反映了对立法规律认识的不断深化，对我国的立法体制机制产生了重大影响。
《立法法》面临的任务和要求
中国特色社会主义法律体系已经形成，但并不意味着立法任务已经完成，法律体系还需要随着社会的发展不断完善。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》对立法工作作出部署，提出要完善立法体制机制，强调坚持科学立法、民主立法、依法立法，完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局，立改废释并举，不断提高立法质量和效率；强调完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强重要领域立法，加快我国法域外适用的法律体系建设，以良法保障善治。我国当前的立法工作，还面临着诸多挑战，需要在施行、解释和完善《立法法》的过程中予以回应：一是一些关系国计民生的重要领域还存在立法缺失，要加强重要领域立法。这些重要领域至少应当涵盖以《民法典》为代表的社会主义市场经济法律制度；保障人民基本文化权益的文化法律制度；推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化方面的法律制度；推进社会治理体制创新和国家安全方面的法律制度；强化生态文明与环境保护领域的法律制度等。二是立法体制机制有待进一步完善，尤其是人大在立法中的主导作用要得到充分发挥。人大主导立法是推进立法民主、提高立法质量的目标要求，是实现人民当家作主和社会主义民主政治的基本要求与主要方式，2015 年修订的《立法法》将“人大主导立法”从执政党的政治主张上升为国家法律，但在不断发展变化的实践中，民主立法与立法专业性之间的张力更为凸显，人大对立法过程的主导依然面
临现实障碍，还需要进一步处理好人大与政府之间、人大各部门之间的关系，不断提升人大主导立法的能力。三是信息时代对立法工作的影响。即时通信工具的快速普及，深刻影响了传统的信息交流方式与社会舆论。一方面，许多重大立法面临广泛的社会关注与热议，另一方面，民众参与立法的过程更加迅捷和便利。立法也应顺应时代的要求，通过现代科技手段助推立法工作的信息化、智能化、精细化水平。
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