都市农业发展与农民土地权益保护研究综述
摘 要：都市农业发展研究主要集中于都市农业的起源及形成、都市农业的概念界定、都市农业的功能、都市农业发展模式及问题、都市农业发展水平及其评价等五个方面;农民土地权益的国内外研究主要集中于农地制度变迁中农民获得的收益、财产权利及其保障问题，并分别就农地制度变迁、土地流转、国家与农民的博弈等角度进行分析。但现有研究对都市农业发展中农民土地权益保障的关注不够全面，研究视野相对狭小，特别是对都市农业发展中农民土地权益的理论和实践问题缺少全面系统的理论研究和实证分析，总体而言存在较大创新空间。
关键词：都市农业;农民土地权益;关联;创新
都市农业发展与农民土地权益保护既是近年国内学术研究与政策关注的热门话题，也是国家“十三五”规划“主题”的主要内涵之一。作为一种崭新的农业形态，都市农业在城市发展基础上产生，并随着城乡一体化推进而更加引人瞩目。都市农业发展与农民土地权益保护研究所涉及的文献大体上可归入以下三个线索。
一、都市农业发展线索
国内外研究都市农业的文献迄今可谓汗牛充栋，现有文献散布于五个论题的研究。
(一)都市农业的起源及形成
最早可以追溯到19世纪20年代德国经济学家杜能发表的《孤立国：对农业和国民经济的关系》(1826)，随后受到日本和美国学者青鹿四郎(1935)、尾孝岭(1974)、欧文·霍克(1959)、约翰斯顿·布鲁斯(1969)的关注，直至艾伦·尼斯(1977)正式在《日本农业模式》提出都市农业概念，并将都市农业定义为城区及城市边缘的农业经济行为。
(二)都市农业的概念界定
发达國家的都市农业一般都界定在城市范围内，名称有Metropolitan Agriculture，City Agriculture，City Farm和Urban Agriculture等，国际上主要的代表性的观点有日本学者青鹿四郎(1935)、日本农政经济学家桥本卓尔(1995)、美国经济学家E.F.休马哈、加拿大学者LucJ.A.Mougcot(1999)和Mwalukasa(2000)，以及联合国粮农组织与发展计划署“全球城市农业部”的定义。以上这些国外学者大多是从地域、功能及特征等方面对都市农业做了界定。而国内学者主要是从地域特征及空间形态、功能分工、发展水平、生产经营形式及本质特征等方面来定义都市农业，如孙仲彝(1996)、党国印(1998)、李永强(1999)、檀学文(2001)、刘长运(2006)、廖森泰(2007)等。
(三)都市农业的功能
将都市农业首次纳入环境与发展问题研究范围的是Dana5111(1985)。同时，荷兰、挪威、瑞典等国家对农业的多种功能研究已全面展开。由于不同国家和地区发展动因，各地资源禀赋各不相同，其功能定位各有侧重。如Mougeot(1994)、Lima(2000)、Nugent(2000)、Hirtum(2002)、Steckely(2003)、Bollman(2005)，主要从都市农业的生态保障、景观功能及保障城市稳定发展、社会公共安全以及在解决就业方面等进行论述。而国内学者一般认为都市农业有生产性功能、生活性功能、生态性功能。
(四)都市农业发展模式及问题
归纳起来发达国家或地区的都市农业主要有三类不同发展模式：即以美国大西洋沿岸和以色列高度集约化农业为代表的偏重生产、经济功能的模式，以欧洲城市为代表的偏重生态、社会功能的模式，及以日本、新加坡等东南亚国家为代表的兼顾生态和经济功能的模式。国内学者针对都市农业发展模式研究文献较多，如刘康婷(2011)、王全辉(2012)、王红英(2012)、黄修杰(2013)、仲庆宝(2014)、陈楠(2014)、等学者多以某一都市或特定都市内部某一城市进行都市农业发展模式及存在问题的实证研究。
(五)都市农业发展水平及其评价
Moustier(2001)、Burleigh and Blake(2001)、Angeles(2002)、Kirkland(2008)等国外学者结合区域特色及研究侧重，通过专家咨询及理论分析法构建都市农业发展水平评价指标体系。而国内都市农业发展水平评价指标体系选取多采用定性分析和定量研究相结合方式。韩世元(2002)、黄映晖(2007)等、王静等多位(2012)学者采用定性法设计评价指标体系，而邓楚雄(2010)等、关海玲(2011)等国内学者采用聚类分析法、信息熵法、因子分析法、DEA 方法等对都市农业进行评价。
二、农民土地权益线索
近年来，学界关于中国农村土地问题和农民土地权益的研究成果层出不穷，以下分别从国外和国内两个领域加以总结。
(一)国外相关研究
国外研究主要关注农地制度能给农民带来什么，研究角度主要有以下三种。其一是关注农地制度变迁中农民获得的收益。Kung等人的研究表明，中国农村土地制度安排能否为农户所接受取决于在现存制度环境的规约下是否可以获得经济利益。Douglas C.Macmillan指出，许多国家农地改革的压力源于食物缺乏和人口增长，但农地改革的经济效用尚未充分开发。他们认为，无论是过去制度变迁的发生或今后制度变革的深化，都需要关注农民的经济利益。其二是进一步考察农民得到的财产权利。在产权视角下，美国华盛顿大学唐纳德·克拉克教授指出，中国政府“希望通过赋予农民稳定的农地使用权来刺激农业投资和生产”，但与之配套的法律制度不尽如人意，因此产权安排带来的效果也就不很理想，尤其是出现大量的土地农转非现象。米切尔·卡特、米切尔·罗斯和格申·费达在《农地制度与农业绩效》中指出农地制度的核心是产权的界定和产权的分配，并从理论和实践两个方面证明了产权界定和产权分配对农业绩效的影响。其三是关心农民的产权和收益是否得到应有保障。在保障视角下，进入视野的包括农民收益保障及农民产权保障两方面。Mark W.Skinner，Richard G.Kuhn 和Alun E.Joseph指出，工业化和城市化已经造成重大的经济、社会和环境变化，导致农民现有农地退化和丧失。而地方政府给出的农地保护政策比较少，应该尽快加以弥补和完善。
(二)国内相关研究
国内研究基本可以分为以下三个部分。其一是从农地制度变迁的角度来审视农民的权益是否得到实现和保护，主要研究者有王品潮(1991)、张文渊(1994)、綦好东(1997)、朱海霞(1999)、姚洋(2000)、张红宇(2002)、曲福田(2003)、钱忠好(2005)、张瑞兰(2009)、李汉卿(2009)、赵翠萍(2009)、黄祖辉(2010)、李嘉强(2012)、包婷婷(2014)等代表性学者。国内研究相对于国外研究的具体深化，则表现在各种制度变迁形式、农民的各种权益、多样化的农民意愿等。其二是从土地流转中考查农民权益的得失。这方面的研究不乏一些客观的实证分析，对农地调整和流转在工业化城市化背景下的某些合理性进行了解释，如谢世卿(1995)、廖洪乐(2003)、董德坤(2004)、高长敬(1993)、刘加华(2002)、陆蓉(2009)、茆荣华(2010)等代表性学者，从定性分析趋向于定量分析的态势。说明学者们不仅考虑农地制度变迁是否体现了农民意愿，更进一步考虑其意愿得到了多大程度的重视，及其在不同地区的差别。其三是从国家与农民的博弈中分析制度变迁的内在机理。用博弈论工具分析农地制度变迁并将农地制度研究推向一个新阶段，代表性学者有林毅夫(1990)、姚洋(1998)、张孝直(2000)、郭剑雄(2000)、周其仁(2002)、周冰(2009)、周江梅(2012)等。这三个方面的国内研究与国外研究形成了异曲同工之效。只是相对而言，由于对国情了解更多，研究也就更为具体深入。
三、都市农业发展与土地的关联线索
由于世界大多数国家实行土地私有和土地公有两种所有制形式，而我国则是土地国家所有和集体所有，因而国内外对都市农业发展与土地的关联研究存在一定差异。
(一)国外相关研究
国外多将都市农业可持续性与土地关联起来，由于研究侧重点不同，其研究内容也各有差异。Fialor(2002)认为，都市农业的可持续性取决于土地投入使用情况、产出水平及单位产品价格等指标。Yeung(1986)、Dennery(1996)从都市农业生产力角度对都市农业的可持续性作评价。Drechsel et al(1999)、Flynn-Dapaah(2002)、Lovell(2010)从都市农业土地利用角度对都市农业的可持续性作评价。此外，国外学者还对土地使用存在问题提出相应对策。例如，Hank de Zeeuw认为，应将都市农业融入城市土地利用政策，废除背离实际的法律限制，建议城市规划者将都市农业用地作为一种合法的城市土地。Erik Bryld认为，政策制定者应该为都市农业行为的稳定性提供服务，土地的不合理利用留下了政策上的空白，需要填充以政策条文和规范的制度管理。Martin Bourque在提到西方援助机构“建立农业基地，致力于提高农用地的生产力，以避免土地改革和社会运动”的国际思潮。
(二)国内相关研究
赵哲远(2003)通过分析杭州农业土地利用中存在的问题，指出发展都市农业需要合理的用地空间布局，并从土地资源合理利用角度，探讨发展杭州都市农业所需要的用地政策支持。云梅(2009)分析了当前都市农业发展中土地利用现状及存在问题，提出应制定都市农业规划、保障都市农业用地的合法性和可获取性，同时优化农村土地资源配置主体以促进我国都市农业健康发展。张玉坤(2010)提出城市生态节地策略，即打破城乡绝对分野、树立绿化新观念、开拓种植面积、构建都市农业生态循环系统。徐持平(2012)在对长沙市历年统计数据和相关资料进行分析比较的基础上，对长沙市都市农业土地利用问题进行了研究。张志(2014)指出，土地可持续利用问题是都市农业发展的关键问题，并分析城市圈土地利用现状以及影响都市农业土地可持续利用的因素，建立都市农业土地可持续利用评价指标体系，提出城市圈都市农业用地布局的初步构想。王云等(2014)在西安市都市农业用地生态系统服务价值测算的基础上，加入生态服务作为农业用地产出指标，构建基于DEA模型的都市农业多功能性用地效率综合评价指标体系，从时间和空间上分析了都市农业用地的经济效率、社会效率、生态效率。孙艺冰(2015)借鉴国外都市农业发展研究的经验，并结合我国国情提出以“零占地”方案探讨都市农业生态节地策略的可行性。
现有的理论及政策研究已有若干积累，从多方面集思广益，汲取研究成果，形成理论决策的必备资源，对发展都市农业以及致力于“三农”问题解决具有重要借鉴价值。但就本课题研究主题而言，所有上述文献存在三个方面的缺失。其一，都市农业发展研究虽涉及内涵、功能、模式、评价等多方面，但研究视角较为分散，对都市农业发展的研究方法也缺乏系统性，而聚焦于中国发达地区与欠发达地区都市农业发展对比分析及相关研究相对欠缺。其二，尽管农民权益是中国学者眼中农地制度变迁的关键和核心，但关于农民土地权益的研究多半围绕在农民权益得失及制度变迁内在机理分析上，较少有专门从农民土地权益保障视野切入的现实考察和政策研究。其三，目前都市农业发展与土地的关联研究较少，且大多集中在都市农业土地利用效率、用地规划、可持续利用、生态节地策略等方面。至于沿着都市农业发展-农民土地权益联系研究，目前寥若晨星。实际上，都市农业发展中的农民土地权益保障问题与一般意义上的农村农民土地权益保障问题有共性与相同之处，但也有其特定范畴的区别性和特殊之处，因为它与都市农业经济效率和都市农业经营组织有着密切联系。而现有研究對都市农业发展中农民土地权益保障的关注不够全面，研究视野相对狭小，特别对都市农业发展中农民土地权益内涵、权能结构以及权益价值变化，都市农业发展和农民土地权益保障的关系，都市农业经营组织与农民土地权益保障方式等理论和实践问题缺少全面系统的理论研究和实证分析。通过机理及理论、关键环节及典型案例比较研究，有效实现拾遗补阙，总体而言存在较大创新空间。
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Key words：urban agriculture;farmers' land rights and interests;relevance;innovation
[責任编辑 张宇霞]
作者：付达院
摘要：随着经济发展，城市化的进程对城市内部及其周边的土地利用形态造成了巨大的影响。为探究城市化过程中土地利用变化对武汉市都市农业功能水平产生的影响，从生产经济、社会文化、生态保护等3个方面构建了武汉都市农业功能评价指标体系。通过对1994—2019年武汉市相关统计数据收集，以5年为1个阶段分析城市都市农业功能水平的变化，并与通过遥感影像解译获得的土地利用数据结合研究，得出武汉市都市农业各项功能的演变和土地利用变化之间的相关性，进而分析了都市农业各项评价指标与土地利用变化之间的相关性，从而对武汉市都市农业的发展方向和土地利用的规划方向提出建议，以期深化我国都市农业研究内容，并且推动都市农业的可持续发展。
关键词：武汉市;都市农业功能评价;土地利用;相关性分析;土地利用规划
收稿日期：2020-10-23
基金项目：中央高校基本科研业务费专项资金（编号：2662020YLPY013）。
作者简介：韩平阳（1996—），男，河南驻马店人，硕士研究生，主要从事风景园林规划设计和都市农业发展规划研究。E-mail：305522920@qq.com。
通信作者：汪 民，博士，副教授，硕士生导师，主要从事风景园林规划设计和都市农业发展规划研究。E-mail：39347747@qq.com。
都市农业是由工业化和城市化进程快速推进而产生的，是城市社会经济发展水平达到较高阶段的必然产物，是集生产、生活、生态功能于一体的新型农业[1]。都市农业的建设区域包括城市的中心地区、城市郊区以及城市行政管辖范围内的所有区域，无论是城市中心的建设还是城市的扩张都对都市农业的用地以及农业景观和农业生态环境造成了严重的影响[2]，进而引发一些生态问题[3]，如水土流失[4]、热岛效应、水域面积减少、土壤污染[5]等。如何协调城市的用地避免这些潜在问题的发生，影响着都市农业的可持续发展。
1 研究区概况
武汉市作为重要的国家中心城市之一。建设与武汉大都市发展目标相配套、具有国内先进水平的现代都市农业，是新时期武汉市农业发展战略定位的重要选择[6]。武汉市作为中部崛起的重要战略城市，将城郊农业转型为都市农业的口号始于20世纪90年代，并率先出台一系列都市农业发展意见和规划[7]。《武汉市都市农业发展规划（2006—2020年）》要求实现居民收入增长，居民生活成本减少，实现社会和经济的长久发展;城乡融合共同发展，以工商业和科技产业带动农业增长;保障都市农业发展和生态保护的兼容。《武汉现代都市农业远景规划（2014—2049年）》要求积极优化产业功能，建立高质量农业供给基地;着力提升社会文化功能，营建居民休闲空间;建设农业示范功能，打造展示世界城市新窗口。《武汉市土地利用总体规划（2006—2020年）》要求转变经济增长和土地利用的模式，实现资源集约型发展;控制非农用地占用农用地;注重生态和谐，实现可持续发展;协调城乡结构等。
2 武汉市都市农业功能评价体系构建与评价
结合武汉市农业发展状况和武汉市都市农业发展规划的要求，将都市农业的多种功能主要确定为生产经济、社会文化和生态保护3个方面。
都市农业的生产经济功能是一个产业最重要、最基本的功能，其中包括5个次级指标。人口密度由区域的总人口数量占土地面积的比例得出;耕地生产率能反映土地利用水平，可以衡量农产品供给的功能;都市农业总产值由当地农业总产值得到;人均国内生产总值（GDP）反映了当地的经济发展水平，是人们了解和把握一个国家或地区宏观经济运行状况的最有效工具和最重要的经济指标[8];农民人均纯收入是体现都市农业经营效益的指标，都市农业也是通过提升产业经营的效益从而促进经营者收入增长。
都市农业的社会文化功能包括城乡融合共同发展，基础设施的同步完善以及休闲文化产业的活力，共有2个次级指标。道路网密度反映了过境交通的密集化布局对乡镇休闲旅游业、农副产品的加工运输以及农业产业化升级有着显著的带动作用;乡村旅游业的总收入可以直接反映都市农业对于周边居民精神文化生活活跃程度的影响。
都市农业生态环境功能包括系统本身提供给居民的环境条件和农业生产对环境造成的影响，以及生态系统本身的价值，包括4个次级指标。人均耕地面积指标由耕地与人口的比例得到，是农业生产的基本要素;森林覆盖率是城市内部的森林保有情况;都市农业生态服务价值体现了直接或间接提供给人类的各种环境或物质条件;化肥施用强度和农药施用强度反映了农业生产对生态系统的影响。
2.1 评价指标数据获取
都市农业的功能评价体系中的指标数据从1994—2019年《武汉市统计年鉴》、统计局资料、卫星图像和相关资料中获取，不能直接取得的可以对其原始數据进行计算得到。都市农业生态系统服务价值总量则是由Costanza等构建并且经孙能利等学者本土化调整之后，结合前人研究并进行运算调整得到武汉市生态系统服务价值测算当量表[9-10]（表1）。
2.2 指标数据归一化处理
正向数据进行正向运算公式如下：
Xij′=Xij-minXjmaxXj-minXj;
负向数据进行逆向运算公式如下：
Xij′=maxXj-XijmaxXj-minXj。
式中：Xij为第i个评价单元（1994年、1999年、2004年、2009年、2014年、2019年）第j项指标（A11、A12、A21、 A22、A23、B11、B12、B21、C11、C12、C13）的原始数据，标准化后每个指标因子的数据都介于[0，1]之间。
2.3 都市农业功能水平指标权重确定
数个指标参与的评价中，须要合理计算指标权重。本研究选择熵权法确定指标权重从而进行综合评价得到各项指标的权重[11]（表2）。
2.4 都市农业功能水平综合评价指数的计算方法
具体方法如下：
（1）第j项指标下第i个单元的评价指数Iij为
Iij=Xij′wj
式中，wi为第j项指标的权重系数。
（2）第i个单元综合评价指数Iir为
Iir=∑ni=1Iij。
通过Excel运行以上公式进行计算，运算得到都市农业功能水平指数的评价结果位于[0，1]之间。评价数值越大，说明对应的功能的发展水平越高。
评价结果（图1）表明，1994—2019年武汉市都市农业的生产经济功能和社会文化功能不断提高，生态环境功能在城市发展的过程中受到了一定的削弱，生态环境功能的迅速下降趋势在2006年《武汉市生态环境保护“十一五”规划》编制并实施后得到了控制，在2009年到达最低点后开始上升，实现了生态建设与修复的规划目的，但是依然远低于1994年的水平。
3 武汉市土地利用面积比重与都市农业功能水平相关性分析
研究不同系统之间影响程度的计量模型有很多，本研究在选择模型时，经过多方面因素的考虑，研究数据具有时间性，涉及2个系统，包括土地利用结构中的6个要素和都市农业功能中的3个要素，因此采用灰色关联法探究二者之间的关系。
3.1 土地利用数据获取与标准化
湖北省武汉市土地利用数据是在对1994—2019年云量少且处于耕作期为标准进行影像筛选的Landsat遥感影像处理并解译，可获取相应的动态图斑数据以及1994—2019年的土地利用数据，通过计算得到标准化土地利用数据（表3）。该数据使用刘纪远建立的LUCC分类系统[12]（图2）。
3.2 关联系数计算
将都市农业功能水平评价结果作为标准数据序列，n代表第n年，X0代表3种功能的评价结果，3个标准数据序列记为
X0=[X0（1），X0（2），…，X0（k），…，X0（n）]。
将标准化土地利用数据作为参评数据序列，i为土地利用类型，则测算数据序列记为
Xi=[Xi（1），Xi（2），…，Xi（k），…，Xi（n）]。
灰色关联系数计算公式为
ζi（k）=mini|x0（k）-i（k）|+ρmaxi|x0（k）-i（k）||x0（k）-i（k）|+ρmaxi|x0（k）-i（k）|
其中：|x0（k）-i（k）|是第一级最小差;mini|x0（k）-xi（k）|是第二级最小差;maxi|x0（k）-i（k）|第二级最大差;ρ为分辨系数，ρ∈[0，1];一般取ρ=0.5。
关联度公式为
Ri=1n∑nk=1ζi（k）
3.3 武汉市都市农业3种功能与土地利用面积占比变化的相关性结果
参照郭秀云等的计算方法，针对都市农业3个方面的功能和土地利用面积占比变化进行相关性运算，并基于关联度提供分析参考，使用灰色关联度分析时，分辨系数取0.5，结合关联系数计算公式计算出关联系数值，并根据关联系数值，然后计算出关联度结果（表4）[13-14]。
3.3.1 与生产经济功能相关性结果
其中水域、城镇工矿及建设用地对都市农业生产经济功能的影响最大，而耕地、草地对都市农业生产经济功能的影响最小。
3.3.2 与社会文化功能相关性结果
其中城镇工矿及建设用地和林地与都市农业社会文化功能关联度较高，耕地和水域与都市农业都市农业社会文化功能的关联度较低。
3.3.3 与生态环境功能相关性结果
其中耕地、水域与都市农业生态环境功能关联度较高，草地与未利用地与都市农业生态环境功能相關性较低。
通过计算得到1994—2019年都市农业各种功能与土地利用类型相关性强弱，能够结合各项功能的变化并对其相关性进行初步分析，但是并不足以充分了解各种功能指标与土地利用的具体关联程度和正负向影响，须采用更深入的方法来探究其间的影响机制。
3.4 基于皮尔逊相关系数法的武汉市土地利用面积占比变化和都市农业各指标相关性分析
采用Pearson相关系数法，选择的指标是都市农业评价各指标数据和土地利用结构的比例。将研究区数据导入 SPSS 软件中计算得到相关系数r，并通过r判断它们之间的相关性关系（表5）。该计算有助于了解各种具体功能指标与土地利用之间的正负关系和相关性。
以武汉市都市农业各种功能指标为自变量，土地利用面积占比为因变量。计算结果见表6。
4 结论与讨论
4.1 1994—2019年武汉市土地利用面积占比变化与都市农业功能各项指标间相关性结果分析
具体到都市农业功能的各项指标与土地利用面积占比有以下几点呈现出较为明显的相关性。
耕地比例与耕地生产率、都市农业总产值、人均GDP以及农民纯收入呈现强负相关 结合市内耕地占比下降的现状下仍然保证了农业经济收益以及农民收入的稳定增长的实际情况，说明武汉市的耕地综合生产能力得到了不断的优化，实现了生产经济功能增长。
林地占比与人口密度、人均GDP相关系数分别为0.731、0.698，呈现中度正相关关系，与耕地生产率、都市农业生产总值相关系数分别为-0.686、-0.746，呈现中度负相关，与农民纯收入和道路面积相关系数分别为-0.819、-0.839，呈现强负相关。体现了当前社会条件下都市农业经济功能的提升伴随着较大程度对林地的侵占，以当下的经济利益损害了长久的武汉市都市农业发展。
城镇工矿及建设用地面积占比和人口密度、人均耕地面积呈现高度负相关，相关系数分别为 -0.968、-0.942，与耕地生产率、都市农业生产总值、人均GDP、农民纯收入、道路面积、旅游业收入呈强正相关。说明建设用地扩张带来了更大的内需，更便捷的交通及货运，以及更充分的科技支持，对生产经济功能的提升以及对社会文化功能的发展有很强的带动作用，虽然短期来看并没有在社会文化功能和生态环境功能上体现出较大的负面影响，但长远来看这损害了农业最基础的自然资源，影响了都市农业长期多功能发展的潜力。
分析结果表明，武汉市都市农业的建设中武汉市耕地、林地、水域等用地类型和文化休闲功能相关性较低，说明虽然已经大力推动了农旅产业的建设，但是与其他产业相比，并没有充分利用农、林、水资源发展出具有较高水平的文化休闲产业。自2016 年起武汉市社会消费品零售总额占 GDP 总量的比例常年超过20%，这一数据作为区域消费力的表征，象征着武汉市消费市场蕴含着极大的外部需求[15]。这也意味着武汉市都市农业的文化休闲功能须要更大的提升来满足武汉市消费市场的需求。
4.2 武汉市都市农业和土地利用规划发展
4.2.1 武汉市都市农业发展方向
《武汉现代都市农业远景规划（2014—2049年）》要求都市农业多元化布局，要实现农产品供给、生态环境、农业观光、文化教育并重。结合分析数据可以看出，相比生产经济和生态建设的功能，武汉市以农旅、休闲、科教为主的第三产业与农业资源、自然资源、文化资源的结合十分薄弱，同时由于农林用地连年减少，生态环境功能也受到了极大的影响。武汉市都市农业须要保持科技化的优势，进而发掘本土文化以及历史通过传承、发展、创新来提升社会文化的功能，既提供城市居民物质上的保障，也满足居民们精神文化生活的需求，形成具有武汉本地文化特征的产业形式。
4.2.2 武汉市土地利用规划方向
根据土地利用现状，《武汉市土地利用总体规划（2006—2020年）》以及尚未最终定稿的《武汉市城市总体规划（2017—2035年）》和《武汉2049远景发展战略规划框架》结合相关性结果提出以下建议：（1）保护农林用地，保障都市农业发展的基础条件，合理规划建成区建设用地，节约集约建设。（2）保护城市水域，退耕还湖，重塑城市水网提升城市水系生态价值。（3）借助都市农业发展进行产业结构调整与优化，鼓励环境友好型产业的发展，杜绝资源浪费、破坏环境的经营活动。
4.2.3 武汉市土地利用和都市农业协调策略
武汉市未来的都市农业与尚未最终定稿的土地利用思路在宏观层面上不谋而合。（1）土地利用规划要求寻求经济增长新模式，优化土地利用結构和布局，而都市农业未来在生产功能的提升上则主要依靠建设高科技、集约化的生产供给基地，来实现农产品供给保障和生产经济功能的提升。（2）土地利用规划一贯要求严格保护耕地，有限利用闲置地，避免占用农林用地，在以后的土地利用规划中更严格地保护农林用地，将会对都市农业的基础资源有更好的保护。（3）土地利用规划要求协调农村与城市的发展，优化武汉市及周边乡村的用地结构，助力美丽乡村建设，这与都市农业所需要的提升休闲功能、构筑城乡居民活动空间也相适应。
但武汉市土地利用规划与都市农业在某些方面也须要调和：（1）目前2020年土地利用规划的建筑用地规模控制和耕地保护指标均未能实现，解决这个问题不仅须要提升土地集约利用水平，更应该增强规划的实施力度和后期的审核，真正实现对都市农业资源的保护。（2）都市农业的发展不仅包括第一产业，规划过程中还须要提高站位，协调农业经济发展和建设用地需求的关系，为都市农业的发展预留相应建设用地指标。（3）武汉市土地利用规划限制高污染和资源利用率低的产业发展，支持科技主导、低能耗、无污染产业的发展，但是对于都市农业这种具有较高生态系统服务价值的产业并没有更充分的补贴政策。（4）都市农业的发展也应该积极调整自身模式实现高附加值资本技术密集型发展，自身价值的提升可以有效抑制占用都市农业用地的行为。（5）都市农业和土地利用的关系不仅包括土地本身，还需要较好的生态格局，在规划中做好城市内部森林、湿地、水域的保护，既能为农业生产提供良好的基础环境，又能实现都市农业生态环境和社会文化功能的同步提升。
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作者：韩平阳 汪民
摘 要：本文基于政策工具的视角分析了上海市、成都市社区医养结合政策工具的使用情况，为科学使用政策工具提供参考。主要分析2013—2020年两市政府各部门颁布的政策文献中政策工具使用的频率，以及初级政策工具、次级政策工具使用的差异。研究结果表明：两市政府都更加偏好环境型政策工具，以供给型政策工具为辅助，而需求型政策工具使用频率最低;但两市政策工具都存在使用不均衡，两级分化严重问题，政策体系仍待完善。
关键词：社区医养结合政策;比较研究;政策工具
一、前言
随着老龄化加剧，老年人面临严峻的“失能、空巢、健康”等问题。而我国现行养老模式普遍存在有养无医、医养分离问题，不能适应老年人健康养老需求。2015年11月，卫生计生委、民政部等九部委联合发布?关于推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见?，以期通过“医养结合”克服传统“医养分离”式老年服务供给的弊端。2019年民政部发文再次强调大力发展城市社区养老服务，依托社区养老服务设施，在街道层面建设综合功能的社区养老服务机构。可见对“居家”与“医养并重”的社区的医养结合模式进行研究是政策走向以及现实所需。
本研究以2013-2020年上海市和成都市社区医养结合的政策为样本，基于政策工具的视角对两市的政策发文进行量分析，比较两市政策工具使用的的差异，为增进两市政府科学使用政策工具制定政策文件时提供参考。
二、对象与方法
(一)研究对象和数据来源
1、社区医养结合政策的概念界定
国内学者对于医养结合的定义有不同的提法和界定，本文借鉴全国人大内务司法委员会调研组马馼等人的定义：医疗卫生和养老服务相结合，是把生活照料和医疗康复融为一体的新型养老服务模式，着力实现医疗资源与养老资源的结合、医疗服务和养老服务的融合。本文借鉴陈振明对公共政策的定义：国家(政府)、执政党及其他政治团体在特定时期为实现一定的社会政治、经济和文化目标所采取的政治行动或所规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。根据以上，本文将社区医养结合政策界定为：国家(政府)、执政党及其他政治团体为了促进社区内及周边的医疗资源和养老资源的整合，为老年人提供健康管理、疾病治疗、康复护理、生活照料等专业化的服务，实现医养服务的无缝对接的一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等。
2、研究对象
本文选取了上海市成都市社区医养结合政策作为研究对象，重点关注两市社区医养结合政策文件中使用的政策工具类型。对两市政策文件数量进行统计描述分析，以及对政策文件使用的政策初级工具和次级工具进行分析，以期发现政策工具使用存在的相应问题。
3、数据来源
本文使用的相关政策文本主要来源于法律之星和政府官方网站，其他渠道的文件作为补充，以 “社区”、“医养结合”、“养老服务”等为关键词进行交叉组合搜索，并按照社区医养结合政策的界定逐一筛选。样本为2013年9月-2020年1月公开发表的政策文件，共选取成都市政策文本35件，上海市政策文本41件。主要采用了市级层面发布的政策文本，即发文单位主要是市人民政府、所属职能部门以及党群组织。其次，文件的类型主要是法律法规、纲要、通知、意见、规划、公告等。
(二)研究方法
本文选用了罗斯维尔的政策工具理论对政策文本进行分析。根据政策工具理论，政府的政策大体可以分为三类，一是环境型政策工具，这类工具包括：目标规划、金融服务、税收优惠、法规监管、策略性措施等;二是供给型政策工具，次级工具形式表现为资金投入、人才培养、基础设施、信息提供、科技支撑;三是需求型政策工具，有政府购买、服务外包、市场塑造、海外交流等工具。
三、结果分析
(一)政策工具分析
在选用的文件中，成都市单个主体发文数为26件，联合发文数为9件，共35件。上海市单个发文数量也为26件，联合发文数为15件，共有41件。在成都，成都市人民政府及其办公厅单独发文数量最高(17件)。联合发文中卫生健康委员会、财政局、人力资源和社会保障局的联合发文数量最高，为7件。在上海，民政局单独发文12件，联合发文数量为7件，均位居第一。
按照政策工具理论对收集的政策进行整理，以文件的标题和主要内容为划分标准，每件政策文本只对应一个类别。将收集的成都市、上海市政策分別分为环境型、供给型和需求型三类。在选取的成都市社区医养结合养老服务的政策中，进一步细分，分别为：环境型政策共28项，供给型政策工具有8项，需求型政策工具为0项。可以看出，在社区医养结合发展中，成都市政府更加偏好环境型政策工具，以供给型政策工具为辅助，而需求型政策工具使用频率最低。具体而言：在环境型政策工具中，侧重于策略性措施工具的运用。在供给型政策工具结构中，主要侧重于基础设施工具的使用，其次是人才培养、资金投入这二类工具的使用。
在选取的上海市政策文件中，环境型政策工具为20项，供给型政策工具有19项，需求型政策工具有2项。属于环境型政策工具和供给型政策工具的政策文件数量较多，需求型政策工具的运用频率则较低。与成都市相同，上海市在环境型政策工具中对策略性措施的使用频率最高的;在供给型政策工具中，人才培养工具6项、资金投入工具4项、基础设施建设工具5项、信息提供工具4项，供给型政策工具使用较为均衡，而需求型政策工具主要依赖于政府购买和服务外包。
(二)发文主体分析
根据政策类型，列出相应的发文主体并统计其发文次数(包括联合发文次数)，可以发现各个主体的发文次数有明显差异。统计结果可知，在环境型政策工具中，成都市人民政府办公厅被涉及的频率最高(12次)，依次是成都市财政局与成都市人力资源和社会保障局。在供给型政策工具中，人民政府办公厅、卫生健康委员会、财政局、人力资源和社会保障局的发文次数相同。由分析来看，成都市人民政府办公厅更倾向于环境型政策工具的运用，在整体上营造适合养老行业发展的社会环境。成都市财政局、成都市人力资源和社会保障局等职能部门则需兼顾当地环境的塑造，重点负责养老服务中的供需问题等落实性问题。
在涉及的发文主体中，上海市民政局发文频率最高，上海市医疗保险办公室和老龄工作委员会办公室次之，上海人民政府及其办公厅的发文次数较少。可见在社区医养结合的发文方面主要是民政局为主，各发文主体在职责范围内配合发文，而上海市人民政府只负责方向性的指导。在发文主体数量上，上海市明显多于成都市。在三类政策工具的侧重上，成都市更偏重于环境型政策工具，共有11个主体发文。上海市则是倾向于供给型政策工具。两市需求型政策工具都严重短缺，尤其是社区医养结合业的服务外包、市场塑造、海外交流等工具严重匮乏，需要继续大力运用购买服务这一政策工具，有利于政府、市场、社会形成合力。
四、讨论与建议
两市社区医养结合政策环境型政策工具使用比例较高，其中成都市环境型政策工具共28项，在该市所有政策文件中占比80%。上海市环境型政策工具共20项，在该市所有政策文件中占比48%。这体现了两市政府为发展社区医养结合业而创造良好发展环境的积极努力。但两市政策工具都存在使用不均衡，两级分化严重问题，政策体系仍待完善。具体表现为：
(一)初级政策工具的使用不均衡
成都市环境型政策工具使用高达28项，但需求型政策工具的使用为0项，说明成都市政府等相关部门在政府购买、服务外包、市场塑造、海外交流等需求型政策工具上重视程度不够。上海市相对于成都市而言，政策工具的使用相对均衡，其中环境型政策工具的使用为20项，供给型工具为19项，需求型政策工具为2项。上海市一定程度上关注到了需求型政策的使用，但关注程度不高，不利于引进社会资本、外资、海外人才等从而进一步转变政府职能。
(二)次级政策工具的使用两级分化严重在
环境型政策工具的使用中，成都市策略性措施有23项，占比82%。金融服务工具仅有1项，占比3%。税收优惠工具0项。上海市策略性措施有10项，占比50%。税收优惠工具1项，占比5%。金融服务工具0项。两市次级政策工具使用两级分化严重，不重视金融服务和税收优惠工具的使用，这两项工具是比较重要的次级政策工具，对创造良好社区养老服务环境(如广泛的投融资渠道)起着关键作用，也需要加大重视程度。
(三)发文数量和发文主体存在差异
通过对成都市和上海市政策文本数量、发文主体分析发现，两个市之间存在一定差异。在发文数量上成都市发文(35件)比上海市发文(41件)少，而且联合发文数量占比(25.71%)比上海市(36.59%)更低。可见，上海市在发文数量更占优势，而且更重视联合发文。在发文主体中，成都市人民政府及其办公厅发文17件，位于成都市发文主体间的主体地位，其他职能部门的作用相对较弱。上海市在发文中明显以民政局为主体(发文19件)，而上海市政府及其辦公厅直接发文或转发政策文件的情况较少，仅发文4件。
两个城市的发文主体差异很大程度上是由各自的实际状况而引起的2016年6月，成都市医养结合促进会成立，这为卫生、民政、人社等政府部门、养老机构、以及医疗机构等环节搭建了密切沟通的桥梁。四川省相关文件指出在四川省内，各地要建立医养结合工作推进领导机制，健全政府主导、部门配合的有效运行机制。上海市属于特大型城市，由于经济发展水平更高，民政工作受到更多重视。上海市委副书记、市长杨雄于2016年指出，新时期的上海市民政局应朝着积极打破条线分割，跳出部门束缚的方向发展，努力从“小民政”走向“大民政”。因此在政策设计方面，上海市民政局既要从顶层设计入手，积极探索体制机制创新，又要在具体层面不断提高民生保障水平，增进市民福祉。
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作者：杨冬琼
土地流转意味着土地可配置到最能发挥其效率的经营者手中，可进一步提高土地资源配置效率，获得土地经营的规模效率。在稳定家庭联产承包经营的基础上，允许土地承包经营权合理流转，是农业和农村经济发展的客观要求，也是党在农村的一项重要政策，更是关乎农民切身利益和农村稳定发展的一件大事，对于促进农业的产业化、现代化，促进城市化进程，最终解决“三农”问题都具有重要意义。
土地流转的基本原则是依法、自愿、有偿，工作的关键是要明确“谁流转、怎么流转和流转收益归谁”这三个重要问题。
成都市是国务院批准的全国统筹城乡综合配套改革试验区，他们统筹城乡发展的核心经验和基本方法是“三个集中”，即工业向集中发展区集中，农民向城镇集中，土地向规模经营集中。在推进城乡一体的过程中，成都市是如何实现土地流转的呢？3月份在成都市考察工作时，曾就此做过了解，近又查阅了一些资料，对成都市土地流转的做法有了更深的认识和体会。 早在2005年，成都市委和市政府两办下发的《关于推进农村土地承包经营权流转的意见》中，成都市就至少确认了4种流转方式，分别是转包、租赁、互换经营和入股。
转包即承包方自行与有经营能力的业主协商，将自己的土地承包经营权部分或全部流转给业主。 租赁是农户在自愿基础上，把土地书面委托给集体经济组织或中介组织管理。然后，由这两种组织代理农户与业主签订合同，由业主承租或承包，统一开发经营。
互换经营指同一集体经济组织内的承包方，为土地集中经营需要，可自愿将承包土地进行互换。交换条件、附带的利益关系和补偿等，由互换双方协商。比如，某片土地需要成片规模经营，但其中有一块承包人要保留自己的承包经营权，在自愿原则下，就可用其他的地，来换这块地。
土地股份合作就是土地承包方自愿联合起来，用土地承包经营权入股，从事农业合作生产。也可采取土地承包经营权入股方式，与业主合作经营。
成都市在土地流转上有过诸多摸索。比如，成都三圣乡红砂村(土地租赁)、汤营模式(土地入股，股权+红利+工资)、以及互换经营(专业合作组织+基地+农户、股民)，双流、蒲江等地出现的土地转包模式(通过龙头企业实施规模经营)等等。
2006年3月14日，四川省第一家市级农村土地承包流转服务中心在成都成立，标志着农村土地流转由以往的个人行为变为政府指导。随后，县乡两级土地承包流转服务中心也相继成立。
2008年10月，成都市成立了全国首家综合性的农村产权交易所，在温江、大邑、锦江、都江堰等地建立起统一的农村产权流转服务中心，开设了土地承包经营权流转业务。成都市和部分市县还组建设立了农村产权流转担保公司，开展了土地流转等方面的担保业务。
成都市在创新土地经营机制中，首先是确权颁证，建立土地流转平台。全市共有225个乡镇（街办）、1208个村（社区）开展了农村土地承包经营权确权颁证工作，涉及农户71万余户。 有了土地流转平台，成都市便引导土地向规模经营发展。全市总结推广了“土地有偿流转，业主规模经营”、“土地量化入股，集体统一经营”、“龙头企业带动，村企合作经营”、“土地量化入股，农民与企业合作经营”等多种土地规模经营模式。到2008年底，累计流转耕地达到215.8万亩，占耕地总面积的41.7％。
农用地产权制度改革让农户拥有的土地承包经营权成了实实在在的家庭财产权。通过依法流转，农民不仅实现了较为稳定的租金、股红等直接收益，还可以通过转移就业实现薪金和二
三产业经营收入等。随着土地规模经营的深入推进和农村新型集体经济组织的发展，农民通过土地流转、土地使用权入股等途径获得的收入不断增加。2008年，全市农民人均财产性收入达到430元。
在土地流转和规模经营的带动下，成都市发展起一批具备一定规模的农产品基地，形成生猪、食用菌、名优茶叶、蔬菜、柑橘、猕猴桃、花卉等产业带，以及152个农业优势特色产业规模标准化基地。全市规模以上龙头企业发展到622家，其中年销售收入5000万元以上的龙头企业205家，亿元以上龙头企业60家，10亿元以上龙头企业4家。
2007年9月，成都市统筹城乡工作委员会成立后，成都市积极推进农民变市民的身份转换，为此在城市近郊提出和试行了农地流转“三保障、两放弃”的城郊模式。
所谓“双放弃”是：农民自愿放弃土地承包经营权和宅基地使用权的，在城区集中安排居住，并享受与城镇职工同等的社保待遇。
“三保障”则是指农民变成市民需要的三个保障条件，一是能够在城市的
二、三产业就业；二是在城市拥有自己的住宅，家属能够在城市居住；三是能够享受城市居民享受的社会公共服务。“三保障”和“两放弃”互为条件，农民有了“三保障”，必须“两放弃”；要农民“两放弃”，就必须给农民以“三保障”，在这里，农民变市民不仅是身份的交换，实际上也是一种物质的交换，即农民以承包地来换城市的就业和社会保障，以宅基地来换城市的住宅。
为了确保“三保障、两放弃”后农民的利益不受损害，成都市温江区制定了《关于鼓励农民向城镇和规划聚居区集中的意见(试行)》和《关于放弃宅基地使用权和土地承包经营权农民参加社会保险实施细则(试行)》，并启动了“限制条件”。一是农户年人均纯收入必须达5000元以上，其中80%以上来自非农产业。这样在自愿“双放弃”后，能够承受城镇居民社保的缴费水平。二是优先考虑城区规划的优先发展区、城市的基础设施建设即将延伸的区域、在“拆院并院”过程中整体成片集中区内居住的农民。在土地补偿项下，温江区规定：“农民应得土地补偿，按所在村组的宅基地、林盘地、承包地、自留地人均面积应补偿额计算。农户的宅基地和林盘地上的附着物，在实施搬迁时根据协议锁定数额进行补偿；自留地和承包地上的附着物，在实施搬迁以前，由农户耕种经营，在实施搬迁时，由农户自行处理，政府不再予以补偿。
成都市入户政策、 购房入户——购买商品房或二手房
1、《入户申请表》
2、入户人员户籍证明(或户口簿)、入户人员居民身份证
3、亲属关系证明(户口簿不能反映亲属关系的提供)(原件和复印件)
4、入住证明或门牌号证明
5、房屋产权证或经房管部门备案的购房合同、一次性缴款发票或按揭合同、连续6个月以上的按揭银行交款凭据(原件和复印件)、房管局《房屋信息摘要 》
前置条件：在我市中心城区购买商品房或二手房面积在70平方米以上，并且实际居住的市外人员，可申请本人、配偶、未成年子女的常住户口。 且迁入人员人均住房建筑面积不低于上我市城镇家庭人均住房建筑面积(28平米/人)水平。
二、 暂住入户--在我市暂住满2年入户
1、《入户申请表》
2、IC卡暂住证(含居住证)(原件和复印件)
3、入户人员户籍证明(或户口簿)及居民身份证(原件和复印件)
4、亲属关系证明(户口簿不能反映亲属关系的提供)(原件和复印件)
5、合法固定住所证明(原件和复印件)
6、省、市、区社保部门出具最近两年的城镇职工基本养老保险(含综合社会保险)明细表(原件)
前置条件：在我市暂住满2年，拥有合法固定住所的市外人员，可申请本人、配偶、未成年子女的常住户口。
且迁入人员人均住房建筑面积不低于上我市城镇保障对象的住房困难标准(16平米/人)。
三、 大专以上学历或中级以上技术职称人员入户
1、《入户申请表》;
2、毕业证或职称证书(原件和复印件);
3、省人事厅、市人事局或高新区人事局出具的进入成都市五城区及高新区人员联系函(原件);
4、入户人员户籍证明(原件)或户口簿(原件和复印件);
5、居民身份证(原件和复印件);
6、住房证明或入户地户口簿(原件和复印件);
7、申请配偶、未成年子女随迁或投靠。
前置条件： 在我市中心城区具有大专及以上学历、中级技术职称或技师以上职业资格的，在郊区(市)县具有中专以上学历、初级技术职称或高级技工职业资格的，以及因经济建设需要引进的各类人才，年龄45周岁以下(特殊人才年龄可适当放宽)并在我市已落实工作单位的市外人员。
四、 投资入户
1、《入户申请表》;
2、投资人身份证(原件和复印件);
3、企业营业执照(原件和复印);
4、企业税务登记证(原件和复印件);
5、会计师事务所验资报告(原件和复印件);
6、入户人员户籍证明(原件)或户口簿及居民身份证(原件和复印件);
7、申请配偶、子女随迁，提供亲属关系证明;
8、合法固定住所证明(原件和复印件);
前置条件：在我市中心城区投资50万元以上，在区(市)县城投资30万元以上的市外人员，可在本人合法固定住所所在地登记本人、配偶和未成年子女的常住户口。 且迁入人员人均住房建筑面积不低于上我市城镇保障对象的住房困难标准(16平米/人)。
五、 纳税入户
1、《入户申请表》;
2、合法固定住所证明(原件和复印件);
3、企业营业执照(原件和复印);
4、企业税务登记证(原件和复印件);
5、纳税情况证明(原件和复印件);
6、入户人员户籍证明(原件)或户口簿及居民身份证(原件和复印件);
7、申请配偶、子女随迁，提供亲属关系证明;
前置条件：在我市中心城区兴办企业，向本市税务部门连续两年累计纳税达3万元或一年内纳税达2万元，可在本人合法固定住所所在地登记本人、配偶和未成年子女的常住户口。 且迁入人员人均住房建筑面积不低于上我市城镇保障对象的住房困难标准(16平米/人)。
六、 经营入户
1、《入户申请表》;
2、商业用房、办公用房证明(原件和复印件);
3、户籍证明(或户口簿)及居民身份证(原件和复印件);
4、亲属关系证明(户口簿不能反映亲属关系的提供)(原件和复印件);
5、合法固定住所证明(原件和复印件)。
前置条件：在成都市一次性购买40万元以上的商业用房、办公用房的外地人员，也可申请办理本人、配偶、未成年子女的常住户口。 且迁入人员人均住房建筑面积不低于上我市城镇保障对象的住房困难标准(16平米/人)。
七、 新生婴儿入户
1、《入户申请表》;
2、婴儿出生医学证明(原件)
3、计划生育证或准生证(原件)
4、父母亲结婚证(原件和复印件);
5、父(母)亲的居民户口簿或户籍证明(原件和复印件)。
前置条件：计划内新生婴儿
八、 离(退)休人员投靠配偶、子女入户
1、《入户申请表》;
2、入户人员户籍证明或户口簿及居民身份证(原件和复印件);
3、亲属关系证明(原件和复印件);
4、离(退)休证(原件和复印件);
5、住房证明或入户地户口簿(原件和复印件)。
前置条件：非本市五城区及高新区范围内的离、退休人员要求投靠户籍在本市的配偶、子女及随迁配偶和子女。
九、 无职业人员夫妻投靠入户
1、《入户申请表》;
2、投靠人户籍证明或户口簿及居民身份证(原件和复印件);
3、结婚证两本(原件和复印件);
4、住房证明或入户地户口簿及被投靠人户口簿(原件和复印件);
5、投靠方需提供无职业证明(失业证、待业证、下岗证等)(原件和复印件);
6、具有稳定生活来源证明(原件)。
前置条件：公民结婚后有固定住房和稳定生活来源，可投靠配偶迁入(含非农业人口投靠非农业人口、非农业人口投靠农业人口、农业人口投靠非农业人口，户口迁入后一律登记为非农业人口)。【注：如被投靠方系通过购房、暂住满2年、小城镇、投资、引资等入户本市的，投靠方需经5年后方可投靠】
验收管理暂行办法
第一章 总则
第一条 根据《成都市人民政府办公厅关于完善土地交易制度促进农村土地综合整治和农房建设工作实施意见(试行)的通知》(成办发〔2010〕59号)要求，为进一步规范农村土地综合整治项目立项、实施、验收工作，制定本办法。
第二条 本办法所称农村土地综合整治是指在成都市一定区域范围内按照土地利用总体规划、城乡建设规划、土地整治规划对田、水、路、林、村采取工程措施进行综合整治的活动。土地综合整治项目是指按照规定程序和审批权限报批立项后，在政府指导下，实施建设用地整治复垦的建设用地整理项目和对田、水、路、林进行整治增加有效耕地面积提高耕地质量的农地整理项目(简称"整治项目")。
第二章 项目立项
第三条 整治项目按照《四川省农村土地综合整治--"金土地工程"项目管理暂行办法》(川国土资发〔2009〕46号)有关规定，由项目业主委托有资质的中介机构编制项目申报材料，申请立项批复。
项目区规划编制必须符合土地利用总体规划、城乡建设规划、产业发展规划和土地综合整治专项规划等相关规划。
第四条 完成农村产权制度改革确权颁证、符合整治项目立项要求的村方可申报开展整治项目。整治项目以一个以上完整行政村为单位申报立项，其中：建设用地整理项目申请整理的建设用地面积原则上不得超过750亩;农用地整理项目整理覆盖区域原则上不超过15000亩。在基本农田保护区内实施的农用地整理项目，新增耕地率不得低于3%。
第五条 立项流程
一、立项申报
农民集体和农户可以申报整治项目，也可委托他人或各类经济组织，申报整治项目。项目报经所在区(市)县国土资源局审查完成后，由区(市)县国土资源局向成都市农村土地综合整治和农房建设工程领导小组办公室(简称"市整理办")申报。
二、立项技术审查
市整理办受理立项申请后，分别委托成都市土地开发整治服务中心(简称"整治中心")和成都市规划地籍事务中心(简称"规划地籍中心")对农用地整理项目和建设用地整理项目进行技术审查，整治中心和规划地籍中心审查后，分别出具技术审查报告。
三、立项受理
各区(市)县国土资源局将立项资料和技术审查报告送至成都市国土资源局政务大厅，政务大厅审查资料是否齐备，资料齐备的大厅受理接件后，将资料分送各相关处室进行会审。
四、立项审核
农用地整理项目由市国土资源局耕地保护处牵头审核(会审)后转报省国土资源厅审核批复，批准后由市国土资源局下达立项批复;
建设用地整理项目由市政府委托市国土资源局按照集体建设用地整理集中使用项目方式审批，市国土资源局土地资源规划处牵头审核(会审)后下达立项批复。需按照城乡建设用地增减挂钩方式实施的项目，由市国土资源局审核(会审)后转报省国土资源厅审批。建设用地整理项目立项批复抄送市整理办。
第六条 立项材料(详见附件1)。
第三章 项目实施
第七条 整治项目可由农民集体和农户自行组织实施，也可委他人或其他经济组织作为代理机构，按程序依法组织实施。
整治项目立项批准后，以农民集体和农户为主体申报的项目，农民集体和农户可持立项批复，到成都农村产权交易所挂牌寻找投资者;也可以以其他方式自行寻找投资者。
第八条 整治项目要按照国土资源部《土地开发整理项目验收规程》(TD/T1013-2000)、《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》(国土资发〔2008〕138号)和四川省国土资源厅《四川省土地开发整理工程建设标准(试行)》(川国土资发〔2007〕53号)、《四川省城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》(川国土资发〔2008〕68号)、《四川省农村土地综合整治--"金土地工程"项目管理暂行办法》(川国土资发〔2009〕46号)的要求实施。整治项目自立项批复之日起，两年内必须完成复垦整理工作。
第九条 整治项目实施涉及占用农户承包地、自留地、宅基地等各类土地需要调整土地权属的，必须征得该农户同意。依据相关法律法规，项目实施主体编制切实可行的土地权属调整实施方案，签订土地权属调整协议书，通过调田撵地、互换、一次性货币补偿等方式妥善解决。土地权属调整落实后，由项目实施主体申请，整治项目所在乡(镇)政府指导落实。
第十条 农民集中居住区及其基础设施和公共服务设施规划设计方案要符合《成都市社会主义新农村规划建设技术导则》、《成都市川西林盘保护整治建设技术导则》等要求，充分体现"发展性、多样性、相融性、共享性"原则。规划设计方案经区(市)县整理办审查，报市整理办备案后才能动工建设，其中,市级示范点规划设计方案经市整理办审查批准后才能动工建设。
第十一条 充分发挥市、县两级涉农资金在整治项目实施中的聚合作用，采取"1+N"模式打捆使用项目资金，优先集中安排在整治项目区统筹使用，推进公共服务设施、基础设施配套等城乡一体化建设。
第十二条 整治项目的复垦工作，由区(市)县国土资源局监管督促，项目所在乡(镇)人民政府组织指导实施。项目实施主体必须严格按照土地复垦的技术要求，确保复垦耕地的数量和质量。
第十三条 区(市)县国土资源局要加强对项目实施的监管和指导，定期向市国土资源局报告项目实施进展情况，并指导实施单位保留项目实施前、中、后的对比影像资料备查。
第十四条 市整治中心负责对整治项目实施过程进行监督和指导，市规划地籍中心配合。
第十五条 整治项目实施规划一旦批复，必须严格执行，原则上不得调整和更改。实施过程中确因农户意愿变化、建新区规划调整等原因导致项目发生变化的，区(市)县国土资源局必须按程序统筹一次性上报项目变更申请，经项目立项原批复部门批准变更后方可实施。
第四章 项目验收
第十六条 整治项目验收按照《四川省农村土地综合整治-"金土地工程"项目管理暂行办法》和《成都市建设用地整理项目立项、验收技术规范》要求，由项目申报主体委托有资质的中介机构编制项目竣工验收材料，逐级上报原审批部门申请验收。
第十七条 验收的主要内容
整治项目实施的组织建设、制度落实情况，项目规划设计与预算的执行情况及计划任务的完成情况，建设工程、新增耕地及拆旧复垦耕地的数量和质量，农民集中居住区用地及城镇建新区用地情况、指标归还情况、项目区群众的满意程度、资金使用管理情况、土地权属调整落实情况、档案资料管理、工程管护和成果利用等情况。
第十八条 验收流程
一、建设用地整理项目验收流程
(一)整治项目实施单位向区(市)县国土资源局提出项目验收申请。
(二)区(市)县国土资源局组织项目所在乡镇政府及县级相关部门进行初检，对照项目立项实施规划图，逐一核查竣工验收拆旧图斑和影像资料成果，并对初检成果负责。
(三)区(市)县国土资源局审查汇总竣工验收资料，将验收资料和土地权属变更情况上报市整理办，市整理办委托市规划地籍中心负责验收技术审查和现场踏勘，抽查的拆旧地块数量不得低于实施总量的20%。市规划地籍中心对核查的拆旧复垦地块真实性和准确性负责。
(四)技术审查通过后，由市国土资源局组织相关处室踏勘现场进行检查验收，抽查的拆旧地块数量不得低于实施总量的20%。验收合格后，建设用地整理集中使用项目由市国土资源局核发验收合格证，并登记核发《建设用地指标证书》。
(五)建设用地整理集中使用项目需申报建设用地增减挂钩项目的，其拆旧图斑必须可复核，原则上以土地利用总体规划成果中的集体建设用地图斑为准。在挂钩项目立项批准后，由市国土资源局验收，并转报省国土资源厅正式验收，验收合格后由省国土资源厅核发验收合格证。
(六)土地权属调整工作未落实的整治项目不予验收。
(七)目验收后，实施单位应及时将已复垦的耕地交由农民集体或农户耕种，区(市)县国土资源局会同项目所在乡(镇)政府督促项目实施单位与项目所在的村、组集体经济组织办理复垦耕地移交手续。移交后的土地必须坚持农地农用，严禁以任何方式将复垦的耕地用作非农建设。将复垦耕地作用作非农建设的一经查实，相应核减区(市)县已验收挂钩项目建新区周转指标。
二、农用地整理项目验收流程
(一)由区(市)县国土资源局牵头，市整治中心和区(市)县政府相关部门和项目所在乡(镇)村参加，对竣工项目的工程完成和质量情况进行检查、初验，并对初验结果负责。
(二)市整治中心应对竣工的农用地整理项目工程的完成情况和质量情况，在上报验收前进行现场核查。
(三)由区(市)县国土资源局汇总、审查、完善竣工报验所需的图件、资料，并按规范编制成册，报送市整理办，市整理办委托市整治中心进行技术审查。
(四)技术审查通过后，市国土资源局约请省土地统征整理事务中心，对竣工项目工程和新增耕地情况进行现场验收。验收合格后由省国土资源厅核发验收合格证。
(五)成都市投资农用地整理项目取得竣工验收合格证后三个月内，由区(市)县国土资源局负责做好项目决算审计、整改和移交工作。
第十九条 验收材料(详见附件2)。
第五章 项目变更
第二十条 整治项目实施中，涉及建设用地整理拆旧地块因农户意愿变化，调整补充地块超出10个以上，或集中居住区位置发生变化的，区(市)县国土资源局必须按程序逐级上报申请项目变更，变更方案批准后方可实施;涉及农用地整理工程和资金预算发生变化的，也必须按相关规定程序申请项目变更。
第二十一条 集体建设用地整理集中使用项目实施完成并经市国土资源局验收合格后，项目实施业主可凭验收合格证书申请办理《建设用地指标证书》。《建设用地指标证书》可用于国有经营性建设用地出让持证准入或用于交易。持证准入竞买成功后，相应的建设用地指标由市土地储备中心收储。
第六章 项目监督
第二十二条 对于项目竣工验收时发现和存在的问题，由项目所在区(市、县)国土资源局责成并督促有关责任方按验收要求限期完成整改和完善。
第二十三条 各区(市)县在项目实施过程中，违反本管理办法的，视具体情况予以通报批评、暂停申报项目、扣减土地利用计划指标等处罚。
第二十四条 项目编制及其他从业单位和人员在项目立项、实施、验收过程中弄虚作假的，一经查实，在全市范围内暂停从事项目相关工作三年。
第二十五条 项目主管人员和相关责任人在实施中弄虚作假、营私舞弊等违规违纪行为，按党纪或政纪追究责任;涉嫌犯罪的，移交司法机关处理。
第二十六条 本办法由成都市国土资源局负责解释。
第二十七条 本办法自印发之日起施行，有效期2年。
附件1：
整治项目立项材料
一、建设用地整理项目
(一)城乡建设用地增减挂钩项目
按省国土资源厅《四川省农村土地综合整治--"金土地工程"项目管理暂行办法》(川国土资发〔2009〕46号)立项要求。
(二)集体建设用地整理集中使用项目
1.农民集体和农民开展综合整治项目的申请;
2.完成农村产改确权颁证证明文件;
3.项目所在乡(镇)政府和区(市)县国土资源局立项申请;
4.项目实施规划(文本、图件);
5.村民代表会议纪要;
6.搬迁农户意愿;
7.土地权属调整初步方案;
8.建新区地灾评估备案表;
9.其他论证意见。
二、农用地整理项目
(一)农民集体和农民开展综合整治项目的申请;
(二)完成农村产改确权颁证证明文件;
(三)项目1：2000地籍、地形测绘成果资料;
(四)区(市)县国土资源部门立项请示文件，专家咨询论证意见;
(五)项目可行性研究报告及摘要书;
(六)项目区标准分幅土地利用现状图;
(七)整理项目的规划设计报告及预算书，项目规划设计图及数字化成果，土地利用现状分类汇总表(按过渡类);
(八)区(市)县政府出具涉农资金集中使用计划和承诺函;
(九)村民会议纪要，土地权属调整初步方案。
附件2：
整治项目验收材料
一、建设用地整理项目
(一)区县项目区竣工验收请示、自查报告;
(二)项目区竣工报告、竣工图、勘测定界图;
(三)项目区实施前后土地利用结构变化表及相关影像资料;
(四)《土地权属调整实施方案》、《土地权属调整落实方案》、土地权利证书注销登记或变更登记资料;
(五)工程质量验收报告(含有验收资质单位出具的房屋验收报告);
(六)乡、镇政府出具的拆迁农户满意程度调查报告;
(七)复垦耕地质量报告。
二、农用地整理项目
(一)省国土资源厅立项审核批复和市国土资源局的立项文件;
(二)县国土资源部门的自查(验)报告、项目竣工验收请示;
(三)市国土资源部门对项目的验收意见;
(四)项目规划设计及预算、施工设计文本图件，涉及规划设计变更的文本及批准文件;
(五)项目竣工图、竣工报告;
(六)竣工勘测定界图(1：2000的一份用于报省厅，1：5000或B0规格纸的三份)及数字化成果(主要控制点应设立固定界桩);
(七)项目经费收支决算情况表，项目实施后土地利用结构变化表及相关影像资料;
(八)《土地权属调整实施方案》、《土地权属调整落实方案》、土地权利证书注销登记或变更登记资料;
(九)项目招投标(比选)工作总结报告、文本;
(十)工程监理总结报告、工程质量检验报告;
(十一)新增或复垦耕地的质量检验报告，新增耕地和复垦耕地的承包协议或颁证情况报告;
(十二)项目工程审计报告。
企业社会保险参保缴费政策
一、各项社会保险费的月缴费金额
各项社会保险费的月缴费金额=Σ(职工月缴费基数×各险种缴费比例)
二、各项社会保险费的缴费比例
注：用人单位工伤保险根据成都市劳动和社会保障局、财政局、卫生局、安全生产监督管理局《关于工伤保险费实行浮动费率的通知》(成劳社发[2005]156号文)，每年4月实行费率浮动。
三、2009年度降率后各项社会保险费的缴费比例
注：
1、困难企业出具《困难企业(停产、歇业)企业审定结论通知书》，基本医疗保险单位缴费费率由 7.5%下调为6%，失业保险单位缴费费率由2%下调为1%。
2、文件依据：《成都市人民政府关于应对当前经济形势做好稳定就业工作的意见》(成府发[2008]68号)、《成都市人民政府关于应对当前经济形势做好稳定就业工作的补充通知》(成府发[2009]8号)和《关于印发成都市关于应对当前经济形势做好稳定就业工作意见的实施细则的通知》(成劳社发[2009]21号)。
四、各项社会保险费的缴费基数
各项社会保险费的缴费基数为用人单位职工本人上月工资收入总额，职工本人工资按照国家统计局规定的列入工资总额统计的项目确定。
根据《成都市统计局、成都市劳动和社会保障局关于公布2008年城镇职工平均工资的通知》(成统计发[2009]12号)，2008年度成都市城镇职工平均工资为24691元，根据《四川省劳动和社会保障厅关于2009年度企业职工基本养老保险适用上年全省在岗职工平均工资基数问题的通知》(川劳社办[2009]33号)2008年度四川省城镇单位在岗职工平均工资为25038元。基本养老保险缴费基数涉及到“职工平均工资”，使用上一年四川省在岗职工平均工资，基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险缴费基数涉及到“职工平均工资”，使用上一年成都市城镇职工平均工资。
注：
1、根据成社险[2007]17号文，有雇工的个体工商户及其雇工缴纳的养老、失业、工伤按社会平均工资作为缴费基数。根据《成都市城镇职工基本医疗保险办法》(成都市人民政府令第154号)和《成都市劳动和社会保障局关于印发〈成都市生育保险办法实施细则〉的通知》(成劳社发[2006]91号)文的规定，有雇工的个体工商户及雇工的医疗和生育按实际工资申报，按60%保底，300%封顶后，作为缴费基数。
翁森豪
时间：2011-06-13 | 点击数：19 | 来源： 2010年第6期 | 【大 中 小】【打印】【关闭】2010年8月12日，成都市蒲江县朝阳湖镇和大兴镇两个土地整治项目(简称蒲江项目)在成都农村产权交易所公开挂牌融资，通过自由竞价，最终由成都兴城投资有限公司(简称兴城公司)以总价款1.3亿元竞得投资权，预计项目可整理建设用地指标820亩。蒲江项目是成都市创新土地整治运行机制的一次探索，也是通过市场竞争方式融资和引入社会投资者参与土地整治的第一宗案例。本文即对成都市引入社会资金参与土地整治，创新土地整治运行机制的做法、意义和需要处理好的几个关系进行的思考和分析。
一、主要做法
成都市创新土地整治运行机制的模式，可概括为"政府引导、农民自主、市场竞争、收益返还"。主要做法是：
(一)确立农民主体地位。改变过去由政府部门包揽整治项目的做法，将是否参与、如何筹资、怎样建房、收益分配、权属调整等重大事项，均交由农民集体和参与整治项目的农户决定。在乡镇、村的组织下，涉及农民集体产权的通过召开村民大会、村民代表大会等形式集体决定;涉及农户个人产权的由农户自主决定。根据"整村推进"的要求，农民集体和农户可以村为单位或者多村联合申报整治项目，也可委托他人或者其他经济组织申报整治项目。
(二)转变政府职能作用。各级政府及职能部门从具体整治项目实施中抽身出来，集中精力做好规划、政策和建设标准的编制、制定，以及项目审核、技术服务、纠纷调处等监管和服务工作，通过调控与管理严格落实建设用地整理复垦，引导农村土地整治有序推进。如农民宅基地和其他集体建设用地复垦为耕地的质量，由县级农业部门进行检验，并出具耕地质量报告等;国土资源部门负责加强对复垦土地的监督管理，复垦耕地验收合格后按耕地管理落实土地承包经营权，并签订耕地保护合同、纳入耕地保护基金管理范围，防止擅自改变耕地性质搞非农建设等。
(三)引入市场竞争机制。在坚持规划先行、计划控制、项目管理的前提下，在整治项目投资主体的选择、节余建设用地指标的使用等重要环节引入市场竞争机制，鼓励和吸引各类资金投资实施农村土地整治。一是整治项目立项批准后，农民集体和农户可持立项批复到成都农村产权交易所挂牌融资，寻求投资者。二是实施整治项目整理出的耕地占补平衡指标和建设用地指标，可进入成都农村产权交易所公开交易，各类需求者均可在成都农村产权交易所竞购建设用地指标和耕地占补平衡指标。三是实行"持指标"报征和"持指标"准入制度，即区(市)县政府申请征收土地，必须持有等面积的建设用地指标或耕地占补平衡指标;国有经营性建设用地(暂不含工业用地)使用权出让的竞买者，必须持有不少于拟竞买面积的建设用地指标，方可参与竞买。
(四)建立收益返还制度。一方面，规定实施整治项目整理复垦的建设用地面积，扣除农民集中居住区占地使用后的剩余部分，必须无偿预留不低于5%给当地农民集体，以为当地农村和农民集体留足建设发展空间;同时鼓励实施整治项目节余的建设用地指标在符合规划的前提下，在本乡(镇)、村范围内就地、按集体建设用地流转的方式使用。另一方面，节余建设用地指标初始交易所得的收益，缴纳10%的基础设施配套费后全部返还给农村，由农民集体和参与整治项目的农户按照体现农村产权制度改革成果的原则自主决定具体的分配方案;基础设施配套费由市政府收取后，返还给整治项目所在地的区(市)县政府，统筹用于农村的基础设施建设;整治项目整理出的耕地占补平衡指标初始交易实现的收益，也全部用于农村的田、水、路、林、村整治。
二、积极意义
(一)构建了城市反哺农村、城乡统筹发展的新机制。成都市实行"持指标"准入制度，实质是将城市土地收益中的一部分反哺到了农村。因为开发企业参与竞买土地，关注的是取得土地的总成本，实行"持指标"准入制度，开发企业购买指标"入场"就支付了部分成本，因而在拍卖土地时土地成交价格必然会下降，政府土地收益会相应减少。而这部分减少的政府土地收益，通过指标这个载体转移到了农村用于土地整治及新农村建设，有效解决了新农村建设"钱从哪里来"的问题。可以说"持指标"准入制度，是成都市自2008年建立耕地保护基金制度以来，在构建城市反哺农村、城乡统筹发展新机制方面作出的又一次有益地探索，对促进城乡统筹发展具有重要意义。
(二)有利于加快改善农民生产生活条件，推动新农村建设。近年来，成都市组织实施了一批农村土地整治示范项目，有力促进了农民生产生活条件改善。在这种示范效应带动下，住房条件差、收入水平低、生产生活配套设施落后地区的广大农民群众迫切要求加快实施农村土地整治。但以往由政府包揽项目全部资金投入的做法，难以组织和集聚起足够的人员、资金，无法满足偏远广大农民群众的迫切愿望。引入市场竞争机制后，每年可为新农村建设注入大量的资金，将有力推动农房建设、农村基础设施和公共服务设施的配套建设，逐步实现城乡公共服务均等化，进而加快构建起现代城市与现代农村和谐相融、历史文化和现代文明交相辉映的新型城乡形态，对新农村的建设将起到十分重要的推动作用。
(三)有利于加快农村的市场化和民主化进程。成都市2008年开始深入推进的以农村产权制度改革为突破的农村市场化改革，让广大农村土地由资源变为了资本，从而推动了各种生产要素流动，增强了农业和农村发展的内生活力。而在以往的土地整治模式下，实施农村土地整治项目对农民的补助主要由政府"定价"，没有充分显现农民拥有的土地权利的价值，不利于调动广大农民参与农村土地整治的积极性。在坚持规划先行、项目管理的基础上引入市场机制，不仅可以充分发挥市场的价格发现功能，比"政府定价"更能合理确定其内在价值，还可以充分发挥村民议事协调机制作用，把土地综合整治中涉及农民切身利益的和问题交给群众自主决定并解决在基层，也将促进基层民主政治的发展和基层治理机制的完善。
(四)有利于深化政府职能转变，维护农民群众合法权益，确保整治项目规范运作。以往的农村土地整治项目由政府主导实施。政府既要负责制定政策、编制规划、审核项目、组织施工、调处纠纷、监督验收，又要负责动员农户、筹集资金、申报项目、管理工程、调整土地、建设住房等等。可以说政府既是"运动员"，又是"裁判员"。这很不利于政府集中精力切实履行自身职责，监督农村土地综合整治项目依法依规实施。成都市农村土地整治由农民集体和农户自主决定，通过市场筛选出适合的投资者、按照政策规定和标准实施土地整治，能够较好地避免违背农民意愿、侵犯农民利益等问题的发生。农村土地整治从"政府代民做主、大包大揽"转变到"农民自主、政府有所为有所不为"，政府从"运动员"的角色中抽身出来，切实加强政策标准制定、规划编制审核、项目监管验收等项职能，当好"裁判员"，有利于保证项目规范运作。
三、需要处理好的几个关系
(一)基层政府和农民之间的关系。在新的运行机制下，整治项目由农民集体和农户自主，政府主要是发挥引导作用。由于在整治项目运行的初期，农民个体因种种原因往往难以组织起来实施项目，这就需要发挥政府特别是基层政府、村委会的组织、引导作用。需要注意的一方面是基层政府、村委会不能干涉农民的自主权。涉及农民集体利益的重大事项要由农民集体决定，涉及农民个人产权的要由农户自主决定，要避免集体决定侵害个人利益的情况，还要避免基层政府"代民做主"的情况。另一方面基层政府、村委会必须发挥好政策宣传、规划审查、技术指导、纠纷调处和项目组织管理方面的职能和义务，要通过多种方式切实为整治项目实施提供服务。
(二)农民和投资企业之间的关系。在市场竞争机制下，农民一旦决定参与整治项目后，即与投资企业形成了合同关系，就必须接受合同的约束。在以前的土地整治实践中，往往会出现农民意愿变化、反复的情况，这会影响整理建设用地规模大于或小于预期，造成可节余利用建设用地指标不确定的问题，而政府出于对农民利益的保护，往往会尊重农民意愿，不搞强迫;然而在市场行为下，投资企业的投资回报主要是通过建设用地指标来实现，如果节余建设用地指标变小企业投资成本就会增加，就可能引起投资企业与农民之间经济纠纷。所以政府要做的一方面是要不断的加强基础民主政治建设和市场化改革，提高农民集体和农户的市场行为能力;另一方面要在纠纷调处、司法救济等方面进一步加强制度构建，切实保护农民和投资企业等各方在市场行为中的权益。
(三)项目审批计划与实际需求的关系。目前，土地整治的立项规模需要纳入年度计划，就是说立项规模是有限的。农民集体和农户为改善生产、生活条件，就会申报整治项目，其实际需求可能会超出年度计划范围。据成都市初步分析，全市平均一年整理建设用地的规模约5万亩左右，而国土资源部、省国土资源厅下达的立项规模可能无法满足这一需求。当立项审批计划不能满足实际需求时，就加大了政府对项目的安排和取舍难度。这就需要政府一方面制定规划，对优先整治区域、整治时序作出安排;另一方面要争取上级部门多立项，尽量满足群众改善生产、生活条件、实施土地整治的需求。
(四)指标市场与土地市场的关系。实行"持指标准入"制度后，指标市场成为了参与土地市场的一个前提条件。如果指标的交易价格波动太大或者指标出现"供不应求"、垄断等情况，就会对土地起拍价确定、土地成交价等带来影响，不利于土地市场的健康发展;如果指标市场出现"供过于求"滥市等情况，就会挫伤投资实施土地整治项目的积极性，对农民出让指标的收益造成影响。为了避免出现上述情况，成都市采用了建设用地指标最低保护价和缴纳建设用地指标保证金的办法。一方面通过缴纳保证金保证土地市场的稳定;另一方面通过最低保护价保护投资者和农民的利益。
目前成都市"持指标准入"的制度设计尚处于试验阶段，还需要在实践中不断研究并加以完善。
(工作单位：市农村土地综合整治和农房建设工作领导小组办公室)
成都股权投资基金业政策解读
作者：管理员 来源：君合律师 浏览：524次 更新：2011-8-25
成都股权投资基金业政策解读 四川君合律师事务所 卢宇律师
依据：
1、成都市人民政府《关于进一步加快金融业发展的若干意见》;
2、成都市人民政府办公厅《关于促进我市股权投资基金业发展的意见》;
3、《成都市工商行政管理局关于股权投资基金企业和股权投资基金管理企业登记管理的实施意见》
4、成都市人民政府办公厅转发市发改委市科技局关于《成都市创业投资风险补偿专项资金管理试行办法》的通知;
5、《成都市创业投资风险补偿专项资金管理试行办法》。
一、工商注册
1、设立形式：股权投资基金企业及股权投资基金管理企业以公司制或者合伙制企业设立。
2、设立要求要求：
2.1 股权投资企业注册资本或者出资额不低于1亿元人民币，首期到位资金不低于3000万，须以货币出资，其中合伙制企业的资金须委托银行托管。
2.2 股权投资基金管理企业以股份形式设立的，注册资本不低于1000万;以有限责任公司或合伙制企业设立的，注册资本或出资额不低于500万。
二、备案要求
1、对于符合《创业投资企业管理暂行办法》有关规定的创业投资企业，按照国家发改委的要求进行备案，备案依据为《创业投资企业管理暂行办法》。
2、对于不符合《创业投资企业管理暂行办法》有关规定，向成都市发改委备案的，需要具备如下条件：
A、已在我市工商行政管理部门办理注册登记;
B、经营范围为：创业投资业务、代理其他创业投资企业等机构或个人的创业投资业务、创业投资咨询业务、为创业企业提供创业管理服务业务、参与设立创业投资企业与创业投资管理顾问机构。
C、以有限责任公司和股份有限公司形式设立的，实收资本不低于500万元人民币;或者有限责任公司首期实收资本不低于100万元人民币，股份有限公司首期实收资本不低于175万元人民币，且全体投资者承诺在注册后的5年内补足不低于500万元人民币实收资本。单个投资者对创业投资企业的投资不得低于10万元人民币。所有投资者应当以货币形式出资。
D、有至少3名具备2年以上相关业务经验的高级管理人员承担投资管理责任。高级管理人员是指担任公司的经理、副经理、财务负责人和公司章程规定的其他人员。
三、奖励及优惠政策
(一)专项资金风险补偿
1、对投资企业的条件要求： A、在市工商部门注册;
B、在市发改委备案并在市创业投资服务中心登记，同时与市创业投资服务中心签订创业投资风险补偿和收益分成协议;
C、已对在市域内注册设立的，处于创建或重建过程中的，年销售额在3000万元人民币以下或净资产在2000万元人民币以下的中小微企业进行了实际投资;
D、相关创业投资项目退出或清算经专业审计机构审计并出具了审计报告; E、投资市域内中小微创业企业的外地创业投资企业参照上述办法执行。
2、补偿和补助项目的项目对象要求
A、单个创业投资项目的投资对象须为在市域内注册设立的，处于创建或重建过程中的，年销售额在3000万元人民币以下或净资产在2000万元人民币以下的中小微企业;
B、单个创业投资项目须在正式签订项目投资协议的1个月内到市创业投资服务中心登记;
C、单个创业投资项目的投资行为须发生在2009年1月1日之后，且项目投资期已满1年;
D、在《成都市创业投资风险补偿专项资金管理试行办法》施行前发生的创业投资项目，创业投资企业须在《成都市创业投资风险补偿专项资金管理试行办法》施行之日起3个月内到市创业投资服务中心办理申请专项资金风险补偿相关事宜。
3、补偿实施与标准
A、单个创业投资项目的最高补偿比例为项目投资损失额的30%，单个创业投资项目补偿金额最高为100万元人民币，单个创业投资企业所获得的补偿金额每年度最高为300万元人民币;
B、创业投资企业在财务年度内发生的实际投资损失，应在下一个财务年度内申请创业投资风险补偿;
C、创业投资风险补偿的标的为创业投资企业在财务年度内，因投资失败导致清算或减值退出而形成的实际投资损失金额。实际投资损失金额是指创业投资企业在投资期间获得的投资收益(包括股权分红、股权转让收入、项目清算收益等)与其退出或清算前累计投入到被投资企业的资金总额之间的差额。
(二)其他奖励(地方财政补贴)
1、购买或租赁办公用房补贴，500万元以内;
2、投资成都市非上市企业，单笔投资额在3000万以上的，每笔投资奖励10万元;
3、在成都市新设立股权投资企业，自开业年度起，前两年给予上交营业税属于市、区(县)部分的100%补贴，后三年给予50%补贴;
4、在成都市新设立股权投资企业，自开业年度起，前两年给予上交企业所得税属于市、区(县)部分的，给予100%补贴，后三年给予50%补贴;
5、成都市股权投资企业高级管理人员，给予个人所得税市、区(县)地方部分50%补贴。
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