设施农用地

第1篇：设施农用地

浅谈天津市都市型设施农业用地管控

摘要：通过分析天津市都市型设施农业用地分布及类型，查找天津市都市型设施农业用地利用和管理存在问题，研究探讨设施农业用地中附属设施用地标准。为适应现代农业发展需要，促进设施农业健康有序发展，探索性地提出都市型设施农业用地管理对策和建议。

关键词：都市型;设施农业用地;土地管理;管控;天津

1.引言

20世纪90年代，我国农业发展进入新阶段，大力推进农业现代化建设，出现一种现代农业形态——都市型农业，早期始于城郊农业，依托上海、北京、深圳等经济发达的大城市而建立。

都市型农业是一种与城市经济、文化、生态紧密相连，集现代信息技术、生物技术、工程技术、新能源技术、新材料技术于一体的高度集约化、可持续发展的农业形态，不但有助于提升城乡产业结构，保障农民增产增收，而且为周边城市居民提供体验农业文化、休闲娱乐的场所，同时净化了城市居民的生活环境，营造出清新宜人的生态空间。随着城市一体化建设的逐步推进、工业化的高度发展，遍布于中心城区周边、新城内部的农田，凭借其优越的地理区位，深受城市辐射，与城市共享发达的交通、信息、市场和技术等多方位资源，逐步演变成满足居民体验农业文化、休闲度假、观光娱乐的农业园。都市型农业其中一种类型设施农业在天津市中心城区周边、新城内分布较广，主要以景观农业、产品农业类型呈现，也包括高科技示范园、旅游休闲观光园区、精品农业园区、特色唯一性农产品培育园等，如天津市西青区蝴蝶兰栽培基地、西青区果园采摘园、宝坻区蔬菜大棚基地。

2.天津市设施农业用地近况

近年来，天津市委、市政府高度重视设施农业建设，将大力发展设施农业建设摆在突出位置，并列为全市发展现代农业的战略决策。2008年全市种植业设施已建成面积有10.05万亩;2009年全市落实用地面积有15.21万亩;2011年底，新建了40万亩高标准种植业设施生产基地，建设12个高标准设施农业示范区，建设100个生态循环农业示范园，使全市设施农业面积达到100万亩的总体要求。

2.1设施农业用地定义

天津市近年发展起来的设施农业，主要是指通过种植业设施建设，改变自然环境，为植物生产提供相对可控制的最适宜的温度、湿度、光照、水、气等环境条件，在一定程度上摆脱对自然环境的依赖进行有效生产的农业，包括温室、塑料大棚、中、小棚、连栋大棚和依托蔬菜大棚种植发展起来的农业高科技示范园、农业旅游休闲观光、精品农业以及基于现代设施的畜禽养殖、花卉、秧苗培育等农业。

2007年8月10日发布实施的《土地利用现状分类》(GB/T21010-2007)，设施农用地(地类代码122)是二级地类，是指直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地及其相应附属设施用地，农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地。

2.2天津市设施农业用地分类

2.2.1根据用途分类

按照设施农业用地主要用途分为农业生产用地和附属设施用地。农业生产用地是指直接用于种植、养殖，提供初级农产品的土地。附属设施用地是指为了保证设施农业项目正常运转和健康发展，为农业生产用地服务配备的一定比例的附属设施配套用地，其分为附属设施农用地和附属设施建设用地。

2.2.2根据用地规模分类

按照设施农业用地规模分为五类，即用地规模小于100亩、用地规模大于100亩(包含)且小于500亩、用地规模大于500亩(包含)且小于1000亩、用地规模大于1000亩(包含)且小于2000亩、用地规模大于2000亩(包含)。

2.2.3根据建设级别分类

根据天津市设施农业用地建设级别可以分为四类，即高标准设施农业示范区、生态循环农业示范园、高标准种植业设施生产基地和一般设施农业用地。

2.2.4根据投资利用主体分类

天津市设施农业土地利用投资主体呈现多元化，主要分为农户个体、村集体、企业和联合投资型。土地利用投资主体不同，设施农业用地的情况差别较大。一般来讲，农户个体设施农业用地规模较小，附属设施很少;集体和公司设施农业用地规模较大，附属设施类型多、面积大。

2.3天津市设施农业用地面临问题

天津市设施农业处于快速发展阶段，虽然现状用地规模不算大，但是用地规模增加速度之快，加之设施农业用地管理制度出现空缺，致使在实际利用中存在一些突出问题。从实地调查情况来看，天津市设施农业用地利用和管理面临问题如下。

2.3.1附属设施用地标准缺乏

2007年以来，随着天津市加快设施农业发展政策的出台，大量设施农业园区不断涌现，设施农业用地面积不断增加，但众多设施农业园区附属设施用地比较混乱，从附属设施类型到附属设施的规格、规模都没有一个明确的标准和依据，用地管理时难以掌握。

有的投资商从收益最大化出发，在没有建设用地指标的情况下，希望在园区耕地上大量建设农产品加工、储藏设施，有的甚至希望多建一些休闲娱乐和餐饮服务设施，借设施农业名义违法占地用地案件频频发生，农民土地权益时常受到损害，违背了都市型设施农业的发展初衷。

2.3.2附属设施用地比例过高

必要的附属设施是促进设施农业项目良好运转和发展的必备条件，比如园区内合理的道路布局、小型停车场、适用的农业物资、设备储放间和操作间。从多区调研发现，项目存在附属设施用地比例较高的问题。经调研，有些园区不包括道路交通等用地，仅建筑形态的设施用地比例就超过项目总用地的5%，个别项目达到10%。

2.3.3附属设施建筑形态与耕地保护的要求不符

目前天津市多数设施农业园区项目是利用耕地和基本农田发展起来的，但一些附属设施包括道路、办公用地、停车场等的建设都采取了水泥硬化的做法，严重破坏了耕地的生产能力，不符合耕地保护的要求。

实际调查发现，多数设施农业园区道路较宽，主路大都在5-6m左右，支路在4m左右，主路普遍采取了水泥硬化的做法。相当一部分综合性设施农业园区都规划了较大规模的联体加工储藏车间、办公用房以及超大停车场和交易场地，有的已建成了较大的永久性建筑，造成耕地浪费和破坏。

3.天津市都市型设施农业用地管控

都市型设施农业是新型农业，依然是农业范畴，其发展仍是以耕地资源生物养育功能的发挥为基础，以体现第一产业为主，同时都市型农业又融入了城市产业的性质，不同于传统的耕地利用方式，需相应配套的停车场、办公用房、休息厅等附属设施用地，这类用地需要很好地管理和控制，否则有逐步转变成建设用地的危险。设施农业用地中的附属设施用地类型是多样化的，不同的设施农业建设规模或等级对于附属设施的要求是不同的，因此有必要根据不同的设施农业规模和等级对其附属设施用地进行控制。

3.1设施农业用地标准控制

3.1.1设施农业用地主体功能控制

判定附属设施用地是属于建设用地还是设施农用地的标准应该以主体功能进行控制。具体来说，种植用地面积控制在80%以上，园区以一产为主，主体功能用地为一产用地，不破坏耕作层，附属设施服务于一产，不具备独立经营的条件，这样的附属设施可以归结为农用地。

3.1.2附属设施为农用地的规模控制

天津市设施农业用地中附属设施用地为农用地的包括直接服务于种植业的操作间、仓储、厕所、接待等建筑用地，不考虑田坎、沟渠和田间道路。经多地调研，根据设施农业用地规模，确定出附属设施中设施农用地比例。

表3 设施农业用地中农用地比例

设施农业

用地规模(亩) (0，100) [100，500) [500，1000) [1000，2000) ≥ 2000

附属设施的设施农用地比例 9%

(不鼓励) 8% 6% 4% 2%

备注：1.设施农业园区总附属设施用地规模上限为80亩(含道路)，上限指标只能应用于1000亩以上的设 施农业园;2.本表中涉及的设施农业面积为规划规模，其中的子项目区不再单独考核附属设施农用地比例。

3.1.3附属设施为建设用地的规模控制

作为都市型农业的一种主要形态，设施农业必然存在多种形式，建设标准也不近相同，附属设施的建设内容也会存在差异。经实地调研，附属设施建设用地可以分为以下情况。

一是高标准设施农业示范区附属设施指沟渠、操作间、厕所、接待、初级加工与包装间、餐饮、小型停车场、仓储、销售场所、娱乐休闲。二是生态循环农业示范园附属设施指沟渠、操作间、厕所、生态设施用地、小型展示教育用地、接待、小型停车场。三是高标准种植业设施生产基地附属设施指沟渠、操作间、仓储、初级加工与包装间、销售场所。四是一般设施农业用地附属设施指沟渠、操作间，大于1000亩的，考虑配备小型停车场和包装、销售场所。

经多地调研分析，根据设施农业用地规模，确定出附属设施中建设用地比例。

表4 设施农业中建设用地比例

设施农业用地规模(亩) (0，100) [100，500) [500，1000) [1000，2000) ≥ 2000

附属设施的建设用地比例 0

(不鼓励) 0.5% 0.75% 0.85% 0.9%

备注：1.设施农业园区建设用地规模上限为20亩;2. 本表中涉及的设施农业面积为规划规模，其中的子项目区不再单独考虑附属设施农用地比例;3.本表中的建设用地不含园区道路用地。

3.2设施农业用地管控对策及建议

3.2.1设施农业用地投资利用主体的管理对策

鼓励农村集体经济组织、农民兴办设施农业所需用地，建议按农用地进行管理;其他企业和个人兴办或与农村集体经济组织、农民联合兴办设施农业所需用地，建议实行分类管理。其中的种植用地按照农用地进行管理，附属设施用地中永久性建(构)筑物，按照农村集体建设用地进行管理。

3.2.2设施农业主体功能用地管理对策

针对设施农业用地主要用途为第一产业用地，纳入设施农业用地规模和附属设施用地管理;主要用途为第二或第三产业用地，纳入建设用地管理。

3.2.3设施农业附属设施用地管理对策

对于线状附属设施用地，依据2007年实施的《土地利用现状分类》标准，如沟、渠、路、田坎等宽度小于2米计入耕地，不计入附属设施用地比例;宽度大于2米属于农村道路、沟渠、田坎，计入附属设施用地比例。

对于面状附属设施用地，耕作层未受到破坏且设施高度小于3米的，属于设施农业用地，计入附属设施用地比例。

3.2.4设施农业用地管制规则

设施农业用地需按照规划大纲控制要求，附属设施用地中的建设用地和设施农用地要进行自身平衡，建设用地要走内涵挖潜的道路，设施农用地占用耕地的实施占补平衡，做到耕地质量不降低、数量不减少。

从多个角度设立鼓励政策，制定设施农业用地管制规则。从节约集约利用角度出发，紧密结合新农村建设，鼓励在迁村并点、宅基地复垦土地进行设施农业建设;鼓励对非农地和沙坑、土坑、砖瓦厂等废弃地整理利用，用于设施农业发展，对于废弃地利用的设施农业附属设施用地比例可给予政策支持;鼓励利用现有建设用地或耕地中的水、路、林、渠等作为设施农业的附属设施用地;鼓励多个园区合用附属设施，做到附属设施共享，集约用地，节约资源。从环境保护角度出发，鼓励利用新型环保材料和临建材料，进行附属设施建设。从建设措施角度出发，鼓励停车场、广场、路进行方孔砖铺等非硬化措施，房屋采取临建措施，尽量不破坏耕作层。

3.2.5土地规划管理方面的建议

在土地规划管理中，做到设施农业项目建设与土地利用总体规划修编紧密衔接，应用高新空间信息技术手段对设施农业用地及时进行监测;在出台设施农业用地规模及附属设施控制标准的基础上，加强土地监督检查，对在设施农业项目建设中出现的土地违法现象加大处罚力度。

参考文献：

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[3]http：//www.gstj.gov.cn/doc/ShowArticle.asp?ArticleID=12521.

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[5]黄学群，李瑾，宋建辉.天津设施农业发展思路与对策研究.农业现代化研究[J]，2009，30(6)：559-663.

赵霞(1981-)，女，山西临汾人，天津市国土资源和房屋管理研究中心工程师。

作者：赵霞　金丽国

第2篇：城市市政基础设施集约用地整合规划研究

摘要：集约用地背景下，我国市政工程建设类型以及内容都有变化，结合城市交通建设以及对应的给排水通信建设分析，整个燃气以及环境卫生建设都需要合理规划用地管理。本文针对基础设施建设和运行进行对应的运营分析，对城市经济系统的体系以及规划研究进行对应的研究分析，将分析过程阐述如下。

关键词：集约用地;市政工程;建设管理

城市的基础建设类型有狭义和广义之分。集约化管理是城市多元化和现代化发展的必要功能之一，结合现代基础设施使用以及城市整体风貌建设分析，城市基础设施体现了“地下化”的建设原则，作为代表的市政工程也是集约化管理的重要方向之一。本文结合国内针对土地集约化利用的对应研究理论进行分析，采用多种模式不布局研究，对市政基础的集约化管理进行对应的研究分析。

1.分析我国城市市政布局建设存在问题

结合我国城市化建设和工业化发展，我国城市区域空间发展形态也从传统的单一城市聚集走向了群体化建设，对应的单位从区域统筹以及建设布局等角度，强调了整个城市化建设的布局管理，针对市政基础设施建设和城市水源以及城市污水处理厂等配套建设管理，能够优化和整合城市的土地资源，最终促进城乡结构以及大范围内的市政基础设施建设管理，最终加强和优化整个市政工程建设的质量。

其次，在城市化高度发展的背景下，城市的资源用地十分紧张。在国家的整体规划以及资源统筹基础上，行业主管部门也加强了对基层市政建设的管理，但是因为资源多，内容广，且地方政策和国家建设标准和行业标准之间也不免存在冲突。最终导致市政工程施工建设在集约化用地建设等几个方面有一定发展建设。

最后，受经济建设规划影响，整个城市建设基础工地的方式依旧是划拨为主，这种方式需要国家的层层审批，基础设施建设管理过程中，对应的基层单位依旧存在用地规划不合理以及建设存在问题。一些单位为了争夺土地，对整个土地的建设存在很多问题，最终整个建设用地集约化存在较大影响。

2.集约用地背景下，市政工程规划整合途径

结合集约化建设分析，我国用地建设在市政工程规划方面主要是从行政主体封闭以及综合化管理局面入手，通过分析城乡范围内的各项基础设施的整合，对整个市政资源的设施走廊进行整合，并对区域内的供水以及排水规划，减少资源的重复利用。合理规划土地和空间用地。

从城市建设发展视域入手，城市空间建设是一个多元化的行政区域分割曲面，多种发展建设限制了城市空间的建设发展，为了保证城市空间的有序进行，应当从城市发展规划布局下，加强专项建设，并按照对应的规范标准进行编制处理。结合区域整合处理，市区以及曲线范围内都需要进行整体的规划和建设管理。结合行政区域建设影响，区域内市政基础建设不能及时协调资源，对应的单位应当按照城乡建设整合以及城市资源的一体化管理，实现资金管理，利益均分以及建设共享的模式，最终成立统一化的市政供水以及道路建设。

2.1优化基础设施建设

以上可知，城市是市政工程建设需要结合地域经济一起整合管理。在整个规划建设处理中，应当加强对商业办公用地以及工业用地的管理，按照市政工程建设规范标准，加强基层的基础设施的监督管理。整体规划过程中，要注意和城市建设一体化。最终将城市交通、供水等进行统一建设。

2.2整合市政资源循环体系建设

从整个市政综合体系建设发展管理来看，整个市政工程建设，要做好资源循环管理，例如常见的污泥粪便处理以污水、废气处理、危险废物处理要进行集中处理，结合系统布局以及优化设计等方面，减少污染物的排放，最终构建一个环境友好型的综合市政资源建设。再者，针对市政工程建设中的垃圾流、绿化要进行统一规整。按照国家对应的环境卫生布局管控，做好污水处理厂、发电厂等建设处理，最终整合所有的建设资源。这样既满足城市基础设施规划，又符合规划區的整体功能和形态，并能与区域的建设发展更加匹配。

2.3优化道路工程建设

市政工程道路建设要注意集约用地的资源管理，合理布局整个道路空间。例如采用高架桥优化整个城市建设，让整个城市空间建设管理成为一条城市的风景线。对于地下资源建设，西方国家采用空间能源布局处理方式，将城市建设变得更加规范和秩序化。我国国内有很多城市在建设中都采用地铁建设以及旧楼房改造的方式，改变城市综合建设，并未城市现代化建设提供了多种可能

2.4多元化市政资源注入

在微观层面上，考虑到城市基础设施种类繁杂，各系统专业规划更关注定性、定量研究，缺少与城市空间布局相协调的研究，很难指导实际的规划管理，因而有必要在各类基础设施之间，建立资源共享，沟通联系机制。规划上综合考虑各项城市基础设施的专业特点，整合空间布局，既体现本行业内设施用地、空间布局需求，同时也体现整合或集约的概念，并最大化发挥各自效能。结合城市资源建设，在集约化用地局限下，我国用地建设发生了翻天覆地的变化，传统的经营性以及准经营性的城市基础建设项目，都需要依照城市的整体规划进行调整分析，例如常见的加油站建设用地，其现在已经进入了招拍挂行业中。城市的多种资源建设虽然是以划拨为主，但是资源建设依旧可以采用集资或者多元化资金管理方式。相信只要采取有效的建设制度管控方式，最终能够帮助城市实现广泛开发，促进地上建设或者地下建设的有效运行。

3.发展展望分析

城市基础设施集约化、隐形化、景观化是一项复杂的系统工程，需要多方协同配合，共同实施，恰当的政策机制设置是确保其成功的关键，下阶段还需要深化研究相关的政策、机制。进一步深化研究城市基础设施各专业系统的相关规划技术规范、标准，以满足各类设施景观化布置原则为导向，更新适应场站综合设置的行业标准。进一步深化研究城市基础设施结合设置的土地政策，适应依据已批专项规划提出的集约化要求，城市基础设施用地与其他用地设施融合设置，所产生的土地供应方式、产权分割管理等变化。

参考文献：

[1]刘婷婷，戴慎志. 我国城市基础设施开发建设中的矛盾分析与规划对策研究[J]. 现代城市研究，2012，27(02)：47-52.

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[3]涂志华，王兴平. 城市建设用地集约性评价指标体系研究——基于规划编制和规划管理的视角[J]. 城市规划学刊，2012(04)：86-91.

[4]车乐，邓小兵. 人地统筹、城乡互动、市场合作——可持续发展的新型城镇化发展模式探索[J]. 华南理工大学学报(社会科学版)，2016，18(02)：75-83.

[5]叶晓东，胡红，黄叶华. 城市环卫设施布局的主要问题与应对策略——基于宁波的规划实践[J]. 上海城市规划，2016(05)：65-70.

作者：李菁

第3篇：改进完善用地政策促进设施农业健康稳定发展

为适应农业现代化发展趋势，建立设施农业用地保障长效机制，促进现代农业健康发展，自然资源部会同农业农村部印发了《关于设施农业用地管理有关问题的通知》(以下简称《通知》)。2019年12月19日，自然资源部召开媒体座谈会，自然资源部耕地保护监督司司长刘明松、农业农村部种植业管理司司长潘文博对《通知》出台的背景、主要考量、支持政策等问题进行了解读，并回答记者提问。

记者：《通知》出台是基于怎样的背景和考量?

刘明松：为适应现代农业发展需要，原国土资源部会同原农业部先后两次制定下发设施农业用地文件，在用地地类划分、用地规模、用地管理方式、服务监管等方面明确支持政策，有力促进了设施农业发展。近年来，随着农业现代化水平不断提升，农业新的生产经营方式不断涌现，规模经营水平和生态环境要求不断提高，用地出现新情况新需求，面临新形势新要求。设施生产中栽培的作物种类和种植方式日益多样化，生产的组织化、规模化程度不断提高，对生产前端的农资农具存放、生产过程中的先进技术应用和智能化管理、生产后端的产品晾晒烘干和分拣包装等设施用地提出新的需求。随着家庭农场、养殖小区等农业生产模式的兴起和推广，畜禽养殖的规模化比例不断提高，对养殖生产、环保及粪污处置等设施用地提出了新的需求，有的养殖企业建设多层建筑进行生猪生产，原有政策对此沒有涉及。四川、云南等山区省份丘陵多、土地零散、耕地插花现象突出，规模化养殖设施选址完全避让永久基本农田确有困难。这些问题反映出原有设施农业用地政策需要与时俱进，不断改进完善。

此外，从前一时期“大棚房”问题专项清理整治看，也有不少地方存在以设施农业为名实质改变土地性质、违法违规占用耕地、建设与农业生产无关设施的问题，一定程度上反映出政策有漏洞、监管有欠缺，有的政策规定需要体现差别化要求。为防止“大棚房”问题反弹，认真贯彻习近平总书记重要指示精神，落实李克强总理等中央领导同志的批示要求，需要研究改进设施农业用地政策，建立长效机制，促进现代农业健康发展。同时，原有的政策管理文件也已到有效期，需要出台新的用地文件继续支撑设施农业发展。

在这样的背景下，自然资源部会同农业农村部研究出台了《通知》。在《通知》起草过程中，两部进行了大量深入细致的调查研究，部领导多次组织专题研究，反复研讨政策规定。同时，起草《通知》特别注意简明、符合实际，让地方好操作。

一是设施农业用地情形复杂，国家把住总体规定，地方细化管理要求。从调研情况看，由于我国区域差异大、设施农业种类繁多，用地形态各异——从大的分类上，有作物种植类、畜禽养殖类和水产养殖类，每一类由于生产方式与自然地理条件不同，在设施兴建与用地需求上都存在很大差异。如在作物种植上，有日光温室、智能温室及相关分拣包装、存储保鲜等设施，也有规模化大田种植配建的晾晒烘干、农机具存放等设施;在畜禽养殖上，不仅有养殖圈舍，还有检验检疫、粪污处置、洗消转运等设施。因此，国家层面难以对各地用地情况列举式地逐一作出规定，主要是从宏观层面把握大的原则，进行宏观管控，具体要求由地方根据本地实际进行细化。

二是概念明晰，把握政策着力点。为避免概念过多、含义不清，《通知》不再对作物种植和畜禽与水产养殖中，哪些是生产设施、哪些是附属设施和配套设施进行细分，而是以设施建设是否破坏耕地耕作层为问题实质和衡量标准，明确哪些设施可以使用耕地和永久基本农田，哪些不能。考虑种植类和养殖类的生产功能与用地情形不同，在允许使用永久基本农田上，差别化地作出规定。

三是把握各级行权能力，合理划分各项事权。根据行政层级，明确各级职责。市、县自然资源主管部门会同农业农村主管部门主要负责设施农业用地日常管理，包括检查执法。国家、省级自然资源主管部门和农业农村主管部门除了制定政策规定外，要通过各种技术手段加强设施农业用地监管。合理划分各级事权，压实管理责任。

记者：在原有设施农业用地政策基础上，《通知》在哪些方面作了改进突破?

刘明松：在原有设施农业用地管理方式、使用耕地和用地程序等支持政策基础上，《通知》在用地划分、使用永久基本农田范围、用地规模、用地取得等方面进一步改进突破。改进后的政策规定，归纳起来，有5个突出方面：

一是设施农业用地纳入农业内部结构调整范围。考虑到设施农业从事农产品生产的特点，有别于公路、铁路等基础设施用地，因此明确，设施农业包括作物种植设施(含规模化大田种植配建的设施)和畜禽水产养殖设施，可以使用一般耕地，不需办理建设用地审批手续，不需落实耕地占补平衡。

二是对一些设施使用永久基本农田作出规定。考虑到兴建设施有利于提高农业生产力，因此，对于作物种植中一些设施建设破坏耕地耕作层、又难以避让永久基本农田的，养殖设施中涉及少量永久基本农田确实难以避让的，在补划同等数量、质量永久基本农田的前提下，允许使用永久基本农田，同时也确保永久基本农田不减少。

三是用地规模实行差别化政策。如前所述，全国各地、各类设施农业用地差异较大，国家层面不再对各类设施农业用地规模作出统一规定，由各省(区、市)自然资源主管部门会同农业农村主管部门根据生产规模和建设标准合理确定设施用地规模，体现各地差别化政策，调研中一些地方也提出了这方面意愿。需要强调的是，为了巩固2019年刚刚开展的“大棚房”问题专项清理整治成果，保持政策衔接，《通知》明确“看护房”继续执行“大棚房”整治整改标准，即南方地区控制在“单层、15平方米以内”，北方地区控制在“单层、22.5平方米以内”，其中严寒地区控制在“单层、30平方米以内”(占地面积超过2亩的农业大棚，其看护房控制在“单层、40平方米以内”)。

四是允许养殖设施建设多层建筑。随着技术的进步与规模化经营，近年来一些地方出现建设多层建筑从事养殖生产的情况，从节约资源、集约经营出发，《通知》明确养殖设施允许建设多层建筑。但各地在实施中，建多层养殖设施一定要注意符合相关规划、建设安全和生物防疫等方面要求。

五是简化用地取得方式。设施农业用地不需要审批，设施农业经营者与农村集体经济组织就用地事宜协商一致后即可动工建设，由农村集体经济组织或经营者向乡镇政府备案，乡镇政府定期汇总情况后汇交至县级自然资源主管部门。当然，涉及使用并补划永久基本农田的，须事先经县级自然资源主管部门同意后方可动工建设，始终坚持严格的永久基本农田保护制度。

记者：这次专门印发设施农业用地管理的《通知》，对促进设施农业健康稳定发展有什么积极意义?

潘文博：设施农业是现代农业的重要组成部分，促进设施农业发展是推进农业现代化的重要任务。近年来，我国设施农业快速发展，为有效保障我国蔬菜、肉蛋奶等农产品季节性均衡供应，增加农民收入，改善城乡居民生活发挥了十分重要的作用。

但是，我国设施农业的整体发展水平不高，机械化、自动化、智能化和标准化程度较低;科技创新能力弱，生物技术、工程信息和信息技术的集成运用不够;资金投入不足、基础设施、机械装备和生产条件不配套;支持措施不尽完善，发展的规模、质量和效益还有待进一步提高。

2010年、2014年，原国土资源部会同原农业部先后制定印发了两个设施农业用地政策文件，为支持和促进设施农业健康发展发挥了重要作用。这次两部门联合制定印发的《通知》是适应现代农业发展新需求，对设施农业用地使用和管理的进一步改进，主要体现在三个方面：

一是有利于满足设施农业多样化的用地需求。随着传统农业功能的拓展和设施农业现代化水平的不断提高，对设施农业用地需求发生了很大变化，現有政策难以满足设施农业发展需要。《通知》的印发实施能够有效解决这些问题，有利于延长产业链，提高产业效益，促进设施农业高质量发展。

二是有利于进一步调动各地发展设施农业的积极性。原有政策文件适用范围较窄，一些标准设定不够灵活，不能适应发展需要。《通知》的印发实施，进一步明确了政策界限，简化了用地取得方式，有助于提振各类经营主体发展设施农业的积极性。

三是有利于设施农业新技术、新装备的推广应用。近年来，设施农业新技术、新装备不断涌现。耕种收等环节的新型农机装备应用，水肥一体化等新型栽培技术应用，物联网等信息化手段应用都需要相应的设施农业用地支持。《通知》的印发实施为设施农业发展提供了有力支撑，有利于加快推进新技术、新装备的推广应用，促进产业转型升级，提升设施农业产业整体竞争力。

记者：各地如何落实《通知》规定，需要注意什么问题?

刘明松：《通知》下发后，政策落实是关键，各地要抓紧做好相关落实工作。

一是省级制定具体实施办法。按照《通知》明确的管理原则和要求，省级自然资源主管部门要会同农业农村主管部门，根据本区域设施农业生产实际，制定具体实施办法，进一步细化设施农业用地范围、明确用地规模、细化用地取得程序。在制定实施办法时，应注意与以往政策的衔接，妥善处理好已建和在建设施问题，确保政策平稳过渡。

二是市、县做好具体实施。市、县自然资源主管部门会同农业农村主管部门，要把服务设施农业用地当作重要工作任务，切实做好日常管理。要把握好设施建设是否破坏耕地耕作层、是否符合允许使用永久基本农田条件等情况，确保符合实际。使用永久基本农田破坏耕地耕作层需要补划的，要严格落实补划。要指导督促乡级政府及时汇交设施农业用地信息，并按要求做好设施农业用地上图入库工作。

三是部、省级强化用地监管。自然资源部将建立设施农业用地监测监管系统，要求各地将设施农业用地信息在监测监管系统中上图入库。部、省级自然资源部门将充分利用卫星遥感影像、现代信息技术等手段，组织开展核实监督，掌握动态趋势，进行实地检查，发现违法违规用地行为的，及时纠正，确保农地农用。

记者：前一阶段在全国开展的“大棚房”问题专项清理整治行动取得了明显成效，这次又印发设施农业用地管理的《通知》，两者之间有什么关系?

潘文博：按照党中央、国务院的部署要求，2018年8月份以来，农业农村部、自然资源部会同有关部门和单位，在全国开展“大棚房”问题专项清理整治行动，全面深入排查，摸清“大棚房”问题底数;坚决整治整改，对排查发现的“大棚房”问题区分情况，分类处置;严格执法问责，严守耕地保护红线，坚决遏制农地非农化。

可以说，专项行动的开展有力有效地堵住了以设施农业为名违法违规用地行为的“后门”。在堵住“后门”的同时还要开好“正门”，要给地方和经营主体以明确的政策信号，什么东西可以搞、应该怎么搞，引导设施农业规范发展。在《通知》起草过程中，我们结合各地各方面对发展设施农业提出的一些用地需求，充分征求了基层主管部门和经营主体的意见建议，综合考虑了各方面因素。一是保持了政策的连续性。既保留了2010年、2014年设施农业用地文件中实践证明行之有效的政策措施，也延续了“大棚房”问题专项整治行动的一些政策举措，比如在看护房用地规模上，继续保持专项行动期间制定的整治整改标准。二是保障了设施农业发展的合理用地需求。《通知》中充分考虑了种植、养殖等不同设施生产形式，产前、产中、产后等不同设施生产环节，一般耕地、永久基本农田等不同用地类型的需要，对直接用于设施农业生产和直接服务于设施农业生产的合理用地需求，提供了全方位的政策保障。三是保护了设施农业稳定发展的良好势头。《通知》主要是从宏观管控方面提出设施农业用地管理的原则要求，在用地规模、建设标准等方面留出了政策空间，有利于各地根据实际情况制定具体细化的实施办法，激发设施农业内部潜力，保持良好发展势头。

各地在制定具体实施办法时，既要立足于促进设施农业健康稳定发展，也要严守政策界限，严防“大棚房”问题回潮反弹，不能突破两条底线。一是必须是直接用于或直接服务于设施农业生产的设施。二是不得改变设施的性质和用途，特别是不能用于改建住宅、私家庄园、别墅，不能用于餐饮、娱乐、康养等经营性用途。同时，要合理确定用地规模和建设标准，既要考虑政策间的衔接性、连续性，也要考虑相邻区域间的一致性、协调性，确保农地农用、农棚农用。

作者：焦思颖

第4篇：改进设施农业用地政策 促进现代农业健康发展

日前，自然资源部会同农业农村部印发《关于设施农业用地管理有关问题的通知》(简称《通知》)。2019年12月19日，自然资源部召开媒体座谈会，自然资源部耕地保护监督司司长刘明松和农业农村部种植业管理司司长潘文博对《通知》进行了解读。

记者：《通知》出台基于怎样的背景和考量?

刘明松：为适应现代农业发展需要，近年来，原国土资源部会同原农业部先后两次制定下发设施农业用地文件，在用地地类划分、用地规模等方面明确支持政策，促进了设施农业发展。近年来，随着农业现代化水平不断提升，农业新的生产经营方式不断涌现，规模经营水平和生态环境要求不断提高，用地出现新情况新需求、面临新形势新要求。设施生产中栽培的作物种类和种植方式日益多样化，生产的组织化、规模化程度不断提高，对设施用地提出新需求。随着家庭农场、养殖小区等农业生产模式的兴起和推广，畜禽养殖的规模化比例不断提高，对设施用地提出新需求，原有政策需要，不断改进完善。

此外，从前一时期“大棚房”问题专项清理整治看，不少地方存在以设施农业为名实质改变土地性质、违法违规占用耕地、建设与农业生产无关设施问题，一定程度上反映出政策有漏洞、监管有欠缺，有的政策規定需要体现差别化要求。为防止“大棚房”问题反弹，认真贯彻习近平总书记重要指示精神，落实李克强总理等中央领导同志的指示要求，需要研究改进设施农业用地政策，建立长效机制，促进现代农业健康发展。同时，原有的政策管理文件也已到有效期，需要出台新的文件继续支撑设施农业发展。

在此背景下，自然资源部同农业农村部出台了《通知》。在起草过程中，两部进行了深入细致的调查研究，特别注意简明、符合实际、好操作。

一是设施农业用地情形复杂，国家把住总体规定，地方细化管理要求。从调研情况看，我国区域差异大、设施农业种类繁多，用地形态各异。因此，国家层面难以对各地用地情况逐一作出规定，主要是从宏观层面把握大的原则，进行宏观管控，具体要求由地方根据实际进行细化。

二是概念明晰，把握政策着力点。《通知》不再对作物种植和畜禽与水产养殖中，哪些是生产设施，哪些是附属设施和配套设施进行细分，而是以设施建设是否破坏耕地耕作层为问题实质和衡量标准，明确哪些设施可以使用耕地和永久基本农田，哪些不能。考虑种植类和养殖类的生产功能与用地情形不同，在允许使用永久基本农田上，差别化作出规定。

三是把握各级行权能力，合理划分各项事权。根据行政层级，明确各级职责。市、县自然资源部门会同农业农村部门负责设施农业用地日常管理，包括检查执法。国家、省级自然资源部门和农业农村部门除制定政策外，要加强设施农业用地监管。

记者：在原有政策基础上，《通知》在哪些方面作了改进突破?

刘明松：在原有用地管理方式、使用耕地等支持政策基础上，《通知》从5方面作出改进。

一是设施农业用地纳入农业内部结构调整范围。设施农业包括作物种植设施(含规模化大田种植配建的设施)和畜禽水产养殖设施，可以使用一般耕地，不需办理建设用地审批手续，不需落实耕地占补平衡。

二是对一些设施使用永久基本农田作出规定。对于作物种植中一些设施建设破坏耕地耕作层、又难以避让永久基本农田的，养殖设施中涉及少量永久基本农田确实难以避让的，在补划同等数量、质量永久基本农田前提下，允许使用永久基本农田，同时也确保永久基本农田不减少。

三是用地规模实行差别化政策。国家层面不再对用地规模作出统一规定，由各省(区、市)自然资源主部门会同农业农村部门根据生产规模和建设标准合理确定用地规模，体现各地差别化政策。需要强调的是，为了巩固“大棚房”问题专项清理整治成果，保持政策衔接，《通知》明确“看护房”继续执行“大棚房”整治整改标准。

四是允许养殖设施建设多层建筑。从节约资源、集约经营出发，《通知》明确养殖设施允许建设多层建筑。但各地在实施中，建多层养殖设施一定要注意符合相关规划、建设安全等要求。

五是简化用地取得方式。设施农业用地不需要审批，设施农业经营者与农村集体经济组织就用地事宜协商一致后即可动工建设，由农村集体经济组织或经营者向乡镇政府备案，乡镇政府定期汇总情况后汇交至县级自然资源部门。涉及使用并补划永久基本农田的，须事先经县级自然资源部门同意后方可动工建设，始终坚持严格的永久基本农田保护制度。

记者：《通知》对促进设施农业健康稳定发展有什么积极意义?

潘文博：设施农业是现代农业的重要组成部分，促进设施农业发展是推进农业现代化的重要任务。近年来，我国设施农业快速发展，为有效保障蔬菜、肉蛋奶等农产品季节性均衡供应，增加农民收入，改善城乡居民生活发挥了重要的作用。但是，还存在整体发展水平不高，机械化、自动化、智能化和标准化程度较低;科技创新能力弱，生物技术、工程信息和信息技术的集成运用不够等问题。

2010年、2014年，原国土资源部会同原农业部制定印发了两个文件，为支持和促进设施农业健康发展发挥了重要作用。《通知》适应现代农业发展新需求，从3个方面作出改进。

一是有利于满足设施农业多样化用地需求。随着传统农业功能的拓展和设施农业现代化水平的提高，用地需求发生了很大变化，现有政策难以满足设施农业发展需要。《通知》的印发实施有利于延长产业链，提高产业效益，促进设施农业高质量发展。

二是有利于进一步调动各地发展设施农业的积极性。《通知》进一步明确了政策界限，简化了用地取得方式，有助于提振各类经营主体发展设施农业的积极性。

三是有利于设施农业新技术、新装备的推广应用。近年来，设施新技术、新装备不断涌现。耕种收等环节的新型农机装备应用，水肥一体化等新型栽培技术应用，物联网等信息化手段应用都需要相应的设施农业用地支持。《通知》有利于加快推进新技术、新装备的推广应用，促进产业转型升级，提升设施农业产业整体竞争力。

记者：各地如何落实《通知》规定，需要注意什么问题?

刘明松：《通知》下发后，政策落实是關键，各地要抓紧做好落实。

一是省级制定具体实施办法。按照《通知》要求，省级自然资源部门要会同农业农村部门，根据设施农业生产实际，制定实施办法，细化用地范围、明确用地规模、细化用地取得程序。在制定实施办法时，应注意与以往政策的衔接，妥善处理好已建和在建设施问题，确保政策平稳过渡。

二是市、县做好具体实施。市、县自然资源部门会同农业农村部门，要把服务设施农业用地当作重要任务，切实做好日常管理。要把握好设施建设是否破坏耕地耕作层、是否符合允许使用永久基本农田条件等情况，确保符合实际。使用永久基本农田破坏耕地耕作层需要补划的，要严格落实补划。要指导督促乡级政府及时汇交设施农业用地信息，并按要求做好设施农业用地上图入库工作。

三是部、省级强化用地监管。自然资源部将建立设施农业用地监测监管系统，要求各地将用地信息在监测监管系统中上图入库。部、省级自然资源部门将充分利用现代科技手段，开展核实监督、实地检查，及时发现纠正违法违规，确保农地农用。

记者：“大棚房”问题专项清理整治与印发《通知》有什么关系?

潘文博：按照党中央、国务院部署要求，2018年8月以来，农业农村部、自然资源部会同有关部门单位，开展“大棚房”问题专项清理整治，全面排查，摸清底数，坚决整治整改，严格执法问责，严守耕地保护红线，坚决遏制农地非农化。

专项行动有力堵住了以设施农业为名违法违规用地行为的“后门”。在堵住“后门”的同时还要开好“正门”，要给地方和经营主体以明确的政策信号，引导设施农业规范发展。《通知》的起草结合了各地各方面的用地需求，征求了基层部门和经营主体意见，综合考虑各方因素。一是保持了政策的连续性。既保留了2010年、2014年文件中行之有效的政策，也延续了“大棚房”专项整治的一些举措。二是保障合理的用地需求。充分考虑了种植、养殖等不同设施生产形式，产前、产中、产后等生产环节，一般耕地、永久基本农田等不同用地类型需要，对直接用于设施农业生产和直接服务于设施农业生产的合理需求，提供了全方位政策保障。三是保护设施农业稳定发展良好势头。《通知》从宏观管控方面提出用地管理的原则要求，在用地规模、建设标准等方面留出政策空间，利于各地根据实际制定具体实施办法，激发设施农业内部潜力，保持良好发展势头。

各地在制定具体实施办法时，既要立足于促进设施农业健康稳定发展，也要严守政策界限，严防“大棚房”问题反弹，不能突破两条底线。一是必须是直接用于或直接服务于设施农业生产设施。二是不得改变设施的性质和用途，特别是不能用于改建住宅、私家庄园、别墅，不能用于餐饮、娱乐等经营性用途。同时，要合理确定用地规模和建设标准，既要考虑政策间的衔接性、连续性，也要考虑相邻区域间的一致性、协调性，确保农地农用、农棚农用。(摘编自2019年12月20日《中国自然资源报》1版)

作者：焦思颖

第5篇：设施农业用地供需状况、政策执行困境与优化策略

摘 要：设施农业用地问题的核心症结在于如何有效平衡与处理好用地需求和耕地保护之间的关系。我国设施农业用地存在供需缺口，不同用地类型的供需缺口情况不一。在设施农业用地政策执行过程中存在着执行标准不明、操作依据缺乏、供需矛盾未解、监管难度加大等问题。为此，应从完善供地方式、制定行业标准、创新体制机制、加大监管力度等方面进一步完善相关政策。

关键词：设施农业用地;供需缺口;农村土地制度改革

设施农业是我国从传统农业向现代农业转型的产物，是农业现代化的重要发展方向。党中央、国务院高度重视设施农业发展及其用地问题。2020年中央“一号文件”明确提出“加强现代农业设施建设”，“将农业种植养殖配建的保鲜冷藏、晾晒存贮、农机库房、分拣包装、废弃物处理、管理看护房等附属设施用地纳入农用地管理，根据生产实际合理确定附属设施用地规模上限。农业设施用地可以使用耕地。强化农业设施用地监管，严禁以农业设施用地为名从事非农建设”。近年来，随着农业现代化进程的加快推进，设施农业在我国很多地区得到了较好推广，用地需求随之不断增加，但乱占滥用耕地的情况也屡见不鲜。如何有效平衡与处理用地需求和耕地保护之间的关系，成为当前设施农业用地问题的核心症结。

一、我国设施农业用地的界定及其发展概况

关于设施农业的概念，目前国内外尚未形成统一定义。在国际称谓上，欧洲、日本通常使用“保护性农业(Protected Agriculture)”这一概念，美国则通常使用“可控环境农业(Controlled Environ-

mental Agriculture)”一词[1]。我国设施农业起源于20世纪80年代，经过多年的发展，设施农业在很多地区得到了较好的推广，农民参与设施农业建设的积极性与主动性相对较高。从概念定义来看，我国大多数研究认为，设施农业就是利用一定附加设施，使农业生产条件得到有效优化的农业[2-3]。从概念内涵上看，设施农业有广义和狭义之分。广义上的设施农业包括设施种植业和设施养殖业(畜禽养殖、水产养殖)两大类;狭义的设施农业则只包括设施种植业(也称为设施园艺)。在我国最新的《土地利用现状分类》国家标准(GB/T 21010-2017)中，设施农业用地的概念表述为“设施农用地”，在分类中属于农用地、二级类，并归属一级类中的“其他土地”，含义是“直接用于经营性畜禽养殖生产设施及附属设施用地;直接用于作物栽培或水产养殖等农产品生产的设施及附属设施用地;直接用于设施农业项目辅助生产的设施用地;晾晒场、粮食果品烘干设施、粮食和农资临时存放场所、大型农机具临时存放场所等规模化粮食生产所必需的配套设施用地”。

近5年来，我国设施种植业发展总体呈现下降趋势。据国家统计局统计①，2015—2019年，我国设施种植业用地面积分别为3134.7千公顷、3042.9千公顷、2969.0千公顷、2627.5千公顷、2631.5千公顷，占农作物总播种面积的比重分别为1.88%、1.82%、1.78%、1.58%、1.59%(见图1)，突出表现在2018年受“大棚房整治”事件影响，相比前一年减少幅度较大。2019年虽有所恢复，但仍没有恢复到整治前的水平。

从世界范围来看，我国设施农业(园艺)面积在全球范围内居于世界前列。全国大中拱棚以上的设施面积达370万公顷，占世界设施园艺面积的80%。其中，连栋温室面积99.9万公顷，占全国设施园艺面积的27%。玻璃温室被称为装备水平最高的温室，我国有9000公顷，仅次于荷兰(10800公顷)，位居世界第二位[4]。

二、我国设施农业用地政策溯源及解析

为适应现代农业发展需要，促进设施农业健康有序发展，完善其用地管理，自然资源部(原国土资源部)和农业农村部(原农业部)等相关部门先后印发了一系列政策文件(见表1，下页)。这些文件以我国设施农业发展现状为背景，明确了设施农用地的界定范围、分类管理、使用审核、监督管理等方面的具体问题，为现代设施农业发展提供了政策支持和制度保障。近年来，随着党的十九大提出实施乡村振兴战略，设施农业用地政策在《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》、中央“一号文件”等相关文件中均有涉及，并随着实践发展而不断完善。

当前我国国家层面关于设施农业用地的指导政策是2019年12月發布的《自然资源部 农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》(以下简称《通知》)，有效期为5年。从政策导向来看，该文件在坚持土地用途管制的前提下，适应农业农村发展对设施农业用地的现实需求，进一步完善了设施农业用地管理办法。与之前的设施农业用地政策相比，该政策最大的突破在于将设施农业用地纳入农业内部结构调整范围，允许设施农业使用一般耕地，且不用落实占补平衡，也不需办理建设用地审批手续。这一政策为今后设施农业经营主体发展农业生产提供了较大的自主权，应视为发展设施农业的重大利好。同时，考虑到全国各地、各类设施农业用地的地区差异，国家层面不再对各类设施农业用地规模和建设标准作出统一规定，而是将权限下放给地方，规定由各省(区、市)自然资源主管部门会同农业农村主管部门根据生产规模和建设标准合理确定设施农业用地规模，体现各地差别化政策。然而，这一政策也对耕地保护提出了新的挑战，在设施农业用地不需经过审批即可使用的背景下，如何创新管理方式，既推动设施农业有序发展，又有效应对耕地违法违规占用的行为，不让“大棚房”问题再度重演，成为当前摆在相关部门面前的突出难题。

三、我国设施农业用地供需状况分析

为了解我国农业经营主体对设施农业用地的需求强度、需求结构及其供需平衡情况，课题组采用问卷调查的方式，通过电脑网络、手机微信等方式向农业生产一线的经营者发放了调查问卷①。截至2020年6月10日，共回收有效问卷1136份，样本覆盖除西藏、贵州之外的29个省(区、市)，其中江苏(474份)、湖南(201份)、四川(172份)、河北(96份)4省样本量较多，合计占样本总量的83.01%，可代表我国东部、中部、西部地区。从调查对象看，主要有农业企业负责人(占10.74%)、农民专业合作社负责人(占34.95%)、家庭农场主(占33.98%)、专业大户(占4.14%)、普通农户(占11.44%)等。从调查对象从事的产业分布看，农业种植业占比较大(占65.67%)，其次是畜禽养殖业(占10.12%)、农业服务业(占10.12%)、水产养殖业(占5.19%)等。

(一)设施农业用地需求具有普遍性，不同用地类型需求强度各异

研究中用对设施农业用地存在需求的样本数占总样本数的比例来衡量需求强度。统计结果表明，有76.9%的调查对象表示对设施农业用地存在需求，其中88.2%的农民专业合作社负责人、85.5%的家庭农场主、83.6%的农业企业负责人、61.7%的专业大户对设施农业用地存在需求。从行业分布看，83.5%的畜牧养殖从业者、79.8%的种植业从业者、79.7%的水产养殖从业者、75.7%的农业服务业从业者表示对设施农业用地存在需求。

从用地需求类型看(见表2)，附属设施用地需求较为强烈，63.16%的调查对象选择需要农资农具存放场地，其次分别为烘干晾晒场地、保鲜储藏设施用地、简易的生产看护房、分拣包装场地等。此外，调研发现，与农业生产相关的办公用地、员工宿舍、员工食堂、品种展示、员工培训等用地需求也较为强烈;从用地需求面积情况看，直接用于作物种植、畜禽养殖、水产养殖的生产设施用地需求面积较大。在附属设施用地中，对生物质肥料生产设施用地、与养殖相关的污粪处置场地的需求面积相对较大。从用地需求面积占项目总面积的比例来看②，设施农作物种植、畜禽养殖、水产养殖等生产设施用地需求占比较大，附属设施用地需求占比相对较少，但与养殖相关的污粪处置场地、生物质肥料生产设施用地、烘干晾晒场地等附属设施用地需求占比仍然超过了10%的水平。

(二)设施农业用地存在供给不足，不同用地类型获批情况有别

研究中用对设施农业用地存在需求者最终获批的设施农业用地类型及面积等情况作为设施农业用地供给的衡量指标。统计结果显示(见表3)，各种设施农业用地类型获批比例均没有超过50%，说明该类型用地存在供需缺口。从获批用地面积来看，作物种植、畜禽养殖、水产养殖等生产设施用地获批平均面积相对较大，附属设施用地获批面积相对较小。从获批用地面积占项目总面积的比例来看，作物种植、畜禽养殖、水产养殖等生产设施用地获批占比较大，附属设施用地供给占比相对较少，其中烘干晾晒场地、与养殖相关的污粪处置场地、生物质肥料生产设施用地获批面积占比相对较大。

从用地办理手续的满意度来看，使用者对设施农业用地手续的满意程度不高，选择“很满意”和“满意”的样本数占样本总数的38.9%，选择“一般”的占29.52%，选择“不满意”和“很不满意”的占31.58%。从政策宣传情况来看，知道国家关于设施农业用地最新政策的较少，仅占样本总量的20.25%;回答“不知道”的占21.74%;回答“知道一点，不太了解”的占58.01%，说明政策宣传力度还有待加强。

(三)设施农业用地存在供需缺口，不同用地类型供需缺口不一

通过比较设施农业用地供需情况可知，我国设施农业用地存在供需缺口。从供需面积缺口来看，缺口最大的是水产养殖生产设施用地，供需缺口达到18.9亩，其次是生物质肥料生产设施用地、规模化畜禽养殖生产设施用地、与养殖相关的污粪处置场地、大棚温室设施用地、检验检疫监测等技术设施用地，等等(见表4，下页)。从供需面积缺口占项目总面积的比重来看，大棚温室用地、畜禽养殖、水产养殖的生产设施用地缺口占比较大，分别为7.68%、5.18%、11.71%。附属设施中检验检疫监测等技术设施用地的缺口占比相对较大。此外，污粪处理场地、生物质肥料生产设施用地、农资农具存放场地等占比也存在一定程度的缺口。

四、我国设施农业用地政策执行面临的困境

当前我国设施农业用地政策的执行依据为2019年12月由自然资源部和农业农村部出台的《通知》，现正处于新旧文件的过渡期。从各省份相关政策文件的出台情况来看，总体进展较为缓慢，目前仍有部分省份没有出台设施农业用地管理政策。调研发现，设施农业用地政策在执行过程中还面临着许多问题和挑战，特别是管理权限放宽后加大了耕地保护的压力。下一步要因地制宜地加快各省份文件出台进度，以回应社会关切，稳定基层农业生产经营者预期。

(一)设施农业用地政策执行范围与执行标准有待明确

明确设施农业用地执行范围与标准是进行设施农业用地管理的前提。从调研情况来看，关于设施农业用地的范围与标准问题，基层实践中出现了一些新情况、新问题，需结合各地实际因地制宜予以解决，必要时也需要在更高层级的文件中予以明确：一是关于设施农业的概念，不同部门之间意见存在分歧。例如，“露天蔬菜”是否属于设施农业，有的部门认为“露天蔬菜”没有涉及农业大棚、温室等現代化农业生产设施，不属于“设施农业”范畴;而有的部门认为，有些上了规模的露天种植项目，虽然没有建设大棚、温室等生产设施，但需要运用喷灌、滴灌、水培等现代农业生产手段，或是进行机械化作业，这样的农业生产方式也应当列入设施农业范畴，配备设施农业用地。二是对于设施农业发展过程中出现的新情况新问题，不同部门看法不一。例如，某省份近年来在农业大棚生产基地前，发展出一种当地人称为“田头市场”的市场形态，平均占地大约3亩左右，占地多的有10亩，主要用途就是蔬菜收购点以及简单的分拣包装场所。有的部门认为，“田头市场”的经营者大多是专业的运销大户，自身并不直接从事农业生产，不符合相关政策性文件要求，故应当将此类用地作为建设用地管理，依法办理转用审批手续。而有的部门认为，对于此种类型用地应当具体问题具体分析，如有些“田头市场”属于农民专业合作社生产蔬菜的收购点，农民专业合作社的基地是实实在在的农业直接生产用地，故此类“田头市场”应当作为设施农业用地使用。对于该说法，相关部门表示从推动设施农业发展的角度来说应当予以支持，但农民专业合作社的规范性问题让他们难以有效界定农民专业合作社的真伪，操作执行难度较大。三是对于农业生产中所需的设施用地是否纳入设施农业用地范畴没有明确。从当前农业生产所需的生产要素来看，有些家庭承包户、小规模流转土地的家庭农场、粮食生产大户等同样需要农资农具存放场地、烘干晾晒场地、生产看护房用地等，如果这些农业生产形态不被认定为设施农业，就无法获得相应的用地资格。有些发展较好、规模较大的农民专业合作社、家庭农场还需要在生产基地上建设诸如办公室、工人宿舍、员工培训等场所，这些用地类型在省级文件层面也没有明确，故基层执行过程中难以把握。此外，关于农产品冷库建设用地，已经出台的文件虽有提及，但文字表述上仍然没有明确，例如，《通知》指出，“与生产直接关联的保鲜存储等设施用地”属于设施农业用地范畴，有些省份出台的设施农业用地管理文件也将“农作物保鲜储存、畜禽水产冷藏存储”作为附属设施用地管理，而基层执行中仍然存在偏差，比如农产品冷库建设用地在很多地方都被列为建设用地管理。

(二)设施农业用地政策部分执行程序缺乏操作依据

设施农业发展和耕地资源保护之间存在着对立统一关系。调研发现，部分政策执行过程中缺乏操作依据，阻碍了设施农业用地管理政策的落实落地。一是农业设施建设标准缺乏导致设施农业用地政策执行过程中缺乏科学依据。现代农业设施类型多样，有各式各样的大棚、温室，有不同类型的猪、牛、羊等养殖设施，有不同类型的水产养殖设备，这些农业设施的建设标准目前没有明确，所以针对不同规模的设施种植、设施养殖，究竟如何划定设施农业用地面积、配套多少面积和比例的附属设施用地较为合适，从而既保证充分满足设施农业生产要求，又充分保护耕地资源，基层执行部门普遍感到执行难度较大。二是使用永久基本农田后的补划缺乏具体操作规范与标准。《通知》提出，在设施农业用地使用过程中，涉及永久基本农田且破坏耕地耕作层的，需要进行补划。据了解，在之前进行的补划耕地操作时，由于补划标准没有明确，地方在落实耕地占补平衡时，补划的耕地质量往往达不到被占用耕地的标准，“占优补劣”的情况较为常见。在调研时，相关部门负责人提出，永久基本农田是国家耕地资源保护的红线，如果没有国家政策文件对补划永久基本农田的操作规范及标准进行明确，他们不敢批准永久基本农田的使用与补划。三是设施农业用地使用后恢复原用途的规定缺乏执行约束。相关部门表示，在之前的设施农业用地项目复垦操作中，多采用由项目执行单位出具复耕复垦承诺书的方式来进行操作，有的要求使用设施农业用地的生产经营者缴纳一定比例的保证金，但农业生产经营者本来就是资金缺乏主体，保证金缴纳的方式很难落地。因此，设施农业用地使用后恢复原用途的承诺缺乏有效的执行保障措施，实践中土地使用过后不进行复耕操作的并不少见，以致对耕地资源造成了破坏。

(三)设施农业发展需求与用地供给的矛盾依然存在

我国虽然出台了新的设施农业用地政策，但从基层反映的情况来看，仍然存在着一些供需的结构性矛盾亟待解决。一是养殖设施用地使用门槛较高，种养结合用地处于政策“真空地帶”。随着我国对养殖防疫和环保要求的提高，规模化养殖的标准也在逐步提升，养殖小区用地落实较为困难。调研时，某地区畜牧兽医局相关负责人指出，当前规模化养殖项目很难落地，主要就是受防疫、环保、用地等方面限制较大。有些设施农业属于种养结合项目，现有文件没有涉及，导致种养结合用地政策处于“真空地带”，阻碍了农业种养结合项目的顺利落地。二是对于地方引进的支柱性农业发展项目，用地政策难以适应发展需求。调研发现，地方政府在引进大规模、支柱性农业发展项目时，往往面临着用地政策难以配套的难题，有些明明可以使用设施农业用地，但受制于相关政策性文件对种植业附属设施比例与规模上限的限制，项目难以落地。例如，某地在引进大型农业滴灌项目时，需要使用农业附属设施用地进行滴灌设备建设，但由于设施建设需要的用地面积超过了该省份设施农业用地政策规定的上限30亩，因而只能通过办理建设用地指标来解决，影响了生产进度。三是农业一二三产业融合项目的用地政策没有明确。在实际农产品规模化生产中，农业、工业、服务业高度融合，有的农产品生产经营主体进行加工生产、展示展销、交易物流的场地难以分开独立管理，造成用地管理上的难题。此外，随着农业多功能性的深入开发，农村一二三产业融合态势凸显，农业、加工业、旅游业等产业用地也高度融合。如何适应新形势发展，实现设施农业用地与农村三产融合用地的合理有效管理，以回应现代农业实践中面临的突出矛盾，需要在现有设施农业用地政策基础上进行创新与完善。

(四)设施农业用地使用管理权限的放宽加大了耕地监管难度

从当前的设施农业用地政策导向来看，设施农业用地使用权限进一步放宽，对于发展设施农业是重要利好，但对于设施农业用地监管方和耕地资源保护，则提出了更高的要求和挑战。一是容易导致地方出现扩大政策适用范围的风险。在设施农业用地政策使用和管理权限放宽后，要警惕地方出现扩大政策使用范围，从而导致耕地资源被破坏的风险。例如，有的地方对农产品的工厂化加工、商贸物流等项目，也按设施农用地项目管理;有的地方发展休闲农业，对于农业旅游用地部分借助农业生产打“擦边球”，等等。这不仅易造成对设施农业用地政策的误解，而且会形成一些不必要的损失和资源浪费。二是政策权限放宽将加大相关部门对土地的监管难度。通过近些年的努力，国家和地方建立了一系列的土地监管措施，使得近几年的土地违法用地现象有所遏制。但是，由于设施农业用地按照农用地管理，有的使用权人认为只要不改变土地用途和性质，也不申请办理用地手续，直接在耕地上进行建设，造成违规用地现象较为普遍。此外，绝大部分此类项目位置偏远，建设简易便捷，加上土地监管力量有限，增加了监管难度。有些违规项目建成后，由于项目投资都是农民的资金，处置起来较为困难。

五、完善设施农业用地管理的政策建议

针对设施农业用地政策执行过程中出现的问题，需在设计操作规范和执行过程中进一步根据现代农业发展要求，进行科学引导和监督监管，加强设施农业项目规范管理，完善设施农业用地政策。

(一)立足需求创新完善设施农业用地供给方式

设施农业是现代农业的重要发展方向之一。研究发现，当前基层对设施农业用地需求较为旺盛，设施农业用地还存在着供需缺口和政策“真空地带”，需要深入开展调查研究，科学制定设施农业用地供给政策。一是创新供给方式，有效回应需求。针对基层当前需求较为强烈的保鲜储藏设施用地、农资农具存放场地、畜禽养殖环保设施建设用地等要求，需结合耕地资源保护，创新用地供给方式，合理引导需求。如适应畜禽养殖污粪资源化利用和环保新要求，在附属设施中增加环保和资源再利用等建设内容，相应扩大附属设施用地规模和比例上限等。二是针对农业设施用地需求，完善用地政策。当前，除了设施农业用地类型之外，还存在着一些农业家庭承包经营户、家庭农场、专业大户等对农业设施存放及生产经营活动(如分拣包装、保鲜储存等)的用地需求，建议主管部门结合地方实际完善此类型用地供给政策。三是针对地方引进的支柱性农业产业项目，创新用地供给政策。支柱性农业产业项目用地需求数量较大，发挥的经济效益和带动就业增收作用明显，此类项目应当在符合用地规划与保护耕地资源的前提下，创新用地供给方式，建议地方层面建立健全土地供给评估与联动机制，确保项目落实落地。

(二)加强规划引领制定完善设施农业行业标准

设施农业范围较广、类型多样，作物种植、畜禽养殖、水产养殖对于农业设施的要求各不相同，这就加大了设施农业用地审批和管理的难度，容易造成利用设施农业之名侵占耕地、破坏耕地的行为。建议尽快制定和完善我国设施农业建设的行业标准，规范设施农业用地使用行为。一是加大力度推动设施农业行业标准制定。建议国家层面出台行业标准指导规范，各省份根据自身实际情况因地制宜制定标准细则，根据不同类型设施农业规模，合理确定相应的用地面积标准，加强节约集约用地。在相关政策中加强已颁布标准的运用，加强标准的推荐、宣传、对接应用。二是开展设施农业装备数据库建设。从行业管理、政策制定、产业服务等方面的需求入手，发挥政府部门、科研机构、行业社团的力量，进行设施农业装备数据信息的采集整理工作，形成数据信息采集长效机制，建设设施农业装备数据库，为设施农业装备补贴实施、各地产业投资建立指引，为设施农业用地管理提供依据。三是加快制定全国设施农业发展规划。为引导我国设施农业健康有序发展，在编制国土空间规划时，应充分考虑设施农业用地的发展需求，规划应符合土地利用总体规划、农业发展规划、村镇规划等要求，合理确定设施农业用地的规模和布局。有必要从国家层面制定设施农业发展规划，各省份根据国家规划再制定本省份设施农业发展规划，科学研判设施农业发展形势，对设施农业进行科学合理布局、依法依规引导，减少盲目投资，提出行业发展指导方向，并制定和完善配套政策体系。

(三)明晰职能创新设施农业用地管理体制机制

设施农业用地管理涉及自然资源、农业农村等多个部门，特别是自然资源部门和农业农村部门之间存在着耕地资源保护和现代农业发展的对立统一关系。针对设施农业用地管理过程中出现的主要问题，应立足各自职能，结合基层实际，加快完善设施农业用地管理体制机制。一是完善农业农村和自然资源部门的管理職责。充分发挥农业农村部门的主导作用，主动向社会公开行业发展政策与规划、设施类型和建设标准、农业环境保护、疫病防控等相关规定，积极引导设施农业有序发展。对经营主体的设施农业建设和经营行为加强指导，确保符合行业发展有关规定;自然资源部门要充分发挥管理监督职能。土地作为重要的保障要素，自然资源部门既要支持保障设施农业健康发展，又要确保设施农业用地规范使用。相关部门应主动公开设施农业用地分类与用地规模标准、相关土地利用总体规划、基本农田保护等有关规定要求，做好年度变更调查及台账管理[5]。二是加强部门联动完善政策执行标准依据。新文件出台后，针对设施农业用地管理过程中出现的主要问题，自然资源、农业、林业、环保、畜牧等相关部门要明确职责、因地制宜、上下联动、密切配合，完善用地管理机制。建议相关部门出台永久基本农田补划操作规范，为地方执行永久基本农田补划工作提供指导。创新农业设施占用耕地后的复耕复垦执行机制，经营主体上报项目时要进行详细说明，相关部门要利用经济、行政等手段加大管理力度。三是创新设施农业用地管理方式。建议按照设施农业发展阶段与是否破坏耕作层，明确不同类型设施农业用地的管理政策。例如，以农民家庭承包经营、家庭农场等为主的设施农业，在保护耕地的前提下，对设施化种植等利用土壤培育功能、耕地上搭建简易大棚的予以支持;以中等规模设施农业为主的农民合作社等，重点监管其出现的重大违法违规行为和破坏耕地、生态、污染环境等行为;对于大型企业化的设施农业，严格评估其对环境生态的影响，要求配套建设污染防治设备并采取相应措施，对占用永久基本农田破坏耕作层的类型，要制定细则加大管理力度[6]。

(四)加大监管力度切实防范违法违规用地风险

要切实加大监管力度，确保土地合法合规使用。一是加强设施农业用地管理法律法规建设。根据农业现代化和乡村振兴发展需要，在统筹协调保耕地、促发展、保权益的前提下，积极稳妥推进设施农业用地管理政策的完善。积极推动将设施农业用地政策上升到法律法规层面，给新型农业经营主体和基层管理部门稳定的政策预期，健全相应的监督管理制度，加强对设施农业用地的科学管理，切实保护耕地资源，有效保障农业现代化的顺利推进。二是创新设施农业用地监管机制。建立设施农业用地监督管理共同责任机制，自然资源、农业农村等相关部门要将设施农业用地纳入日常管理，建立制度，分工合作，重点加强设施农业用地的跟踪监督，及时做好土地变更登记和台账管理工作。要根据农业发展规划和土地利用规划，在保护耕地、合理利用土地的前提下，积极引导设施农业合理选址，尽量利用荒山荒坡、滩涂等未利用土地和低效闲置土地，不占或者少占耕地和农用地。三是完善设施农业用地监管方式。把设施农业用地项目纳入日常执法监管范围，对报少建多、改变用途等违法违规行为，及时进行制止和查处。对于不符合设施农业用地规定的，要恢复土地原状;对于擅自改变或者变相将设施农业用地用于其他非农建设，擅自扩大设施农业用地规模的，或者擅自改变土地经营用途的，应及时制止、责令限期纠正和整改[7]。要加强对大型设施农业项目长期流转土地可能侵害农民权益问题的监督检查。对于逾期未纠正和整改的，要依法作出行政处罚，恢复土地原状。要创新监管方式，畅通群众信访举报渠道，加强网络和媒体曝光线索的搜集整理，充分利用社会多方面力量，切实保障设施农业用地依法依规使用。

参考文献

[1]孙杰.我国设施农业用地分布形态研究与优化[D].北京：中国地质大学，2016：2-3.

[2]周玉琴.设施农业对农业现代化的影响[J].现代农业科技，2020(4)：157-158.

[3]汪海波.设施农业中存在的问题与措施[J].农村实用技术，2020(1)：15-16.

[4]农业农村部规划设计研究院设施农业研究所.我国设施园艺装备发展现状和建议[J].农机科技推广，2019(1)：27-28.

[5]谭智心.设施农业用地政策解析及完善建议[J].农村工作通讯，2020(8)：34-36.

[6]李红丹，崔国良.设施农用地管理现状与建议浅析[J].南方农业，2020(1)：184-185.

[7]胡秀艳.加强设施农用地监管的几点建议[J].中国土地，2015(4)：20-21.

Supply and Demand Situation， Policy Implementation Dilemma and Optimization Strategy of Facility Agricultural Land

TAN Zhi-xin ZHANG Yun-hua

Key words： facility agricultural land; supply and demand gap; rural land system reform

基金项目：2019年中央农办、农业农村部软科学课题“设施农业用地问题研究”。

作者简介：谭智心，农业农村部农村经济研究中心产业与技術研究室副主任、副研究员;张云华，国务院发展研究中心农村经济研究部副部长、研究员。

作者：谭智心 张云华

第6篇：建立设施农业用地保障机制促进现代农业健康发展

编者按：近年来，随着农业现代化水平的不断提升，新的农业生产经营方式不断涌现，规模经营水平和生态环境要求不断提高，用地出现新情况、新需求，面临新形势、新要求。为适应农业现代化发展趋势，建立设施农业用地保障长效机制，促进现代农业健康发展，2019年年底，国家自然资源部会同国家农业农村部印发了《关于设施农业用地管理有关问题的通知》(以下简称《通知》)，同年12月19日，就《通知》出台的有关情况，国家自然资源部耕地保护监督司司长刘明松和农业农村部种植业管理司司长潘文博回答了记者的提问。现摘要刊登，以飨读者。

记者：《通知》的出台是基于怎样的背景和考量?

刘明松：为适应现代农业发展需要，近年来，原国土资源部会同原农业部先后两次制定下发设施农业用地文件，在用地地类划分、用地规模、用地管理方式、服务监管等方面明确支持政策，有力促进了设施农业发展。设施生产中栽培的作物种类和种植方式日益多样化，生产的组织化、规模化程度不断提高，对生产前端的农资农具存放、生产过程中的先进技术应用和智能化管理、生产后端的产品晾晒烘干和分拣包装等设施用地提出了新的需求。随着家庭农场、养殖小区等农业生产模式的兴起和推广，畜禽养殖的规模化比例不断提高，对养殖生产、环保及粪污处置等设施用地提出了新的需求，有的养殖企业建设多层建筑进行生猪生产，而原有政策对此没有涉及。四川、云南等山区省份丘陵多、土地零散、耕地插花现象突出，规模化养殖设施选址完全避让永久基本农田确有困难。这些问题反映出原有设施农业用地政策需要与时俱进，不断改进完善。

此外，从前一时期“大棚房”问题专项清理整治情况看，也有不少地方存在以设施农业为名实质改变土地性质、违法违规占用耕地、建设与农业生产无关设施的问题，一定程度上反映出政策有漏洞、监管有欠缺，有的政策规定需要体现差别化要求。为防止“大棚房”问题反弹，认真贯彻习近平总书记重要指示精神，落实李克强总理等中央领导同志的批示要求，需要研究改进设施农业用地政策，建立长效机制，促进现代农业健康发展。同时，原有的政策管理文件也要过有效期了，需要出台新的用地文件继续支撑设施农业发展。

在这样的背景下，国家自然资源部会同农业农村部研究出台了《通知》。同时，在起草《通知》时还特别注意了措施简明、符合实际，让地方好操作。

一是设施农业用地情形复杂，国家把住总体规定，地方细化管理要求。由于我国区域差异大、设施农业种类繁多、用地形态各异——从大的分类上，有作物种植类、畜禽养殖类和水产养殖类，每一类由于生产方式与自然地理条件不同，在设施兴建与用地需求上都存在很大的差异。如在作物种植上，有日光温室、智能温室及相关分拣包装、存储保鲜等设施，也有规模化大田种植配建的晾晒烘干、农机具存放等设施;在畜禽养殖上，不仅有养殖圈舍，还有检验检疫、粪污处置、洗消转运等设施。因此，国家层面难以对各地用地情况列举式地逐一作出规定，主要是从宏观层面把握大的原则，进行宏观管控，具体要求由地方根据本地实际进行细化。

二是概念明晰，把握政策着力点。为避免概念过多、含义不清，《通知》不再对作物种植和畜禽与水产养殖中，哪些是生产设施，哪些是附属设施和配套设施进行细分，而是以设施建设是否破坏耕地耕作层为问题实质和衡量标准，明确哪些设施可以使用耕地和永久基本农田，哪些不能。考虑种植类和养殖类的生产功能与用地情形不同，在允许使用永久基本农田的基础上，差别化地作出规定。

三是把握各级行权能力，合理划分各项事权。根据行政层级，明确各级职责。县(市、区)自然资源主管部门会同农业农村主管部门主要负责设施农业用地日常管理，包括检查执法。国家、省级自然资源主管部门和农业农村主管部门除了制定政策规定外，还要通过各种技术手段加强设施农业用地监管。合理划分各级事权，压实管理责任。

记者：在原有设施农业用地政策基础上，《通知》在哪些方面作了改进和突破?

刘明松：改进后的政策规定，归纳起来，主要有五个突出的方面：

一是设施农业用地纳入农业内部结构调整范围。考虑到设施农业是从事农产品生产的特点，有别于公路、铁路等基础设施用地，因此《通知》明确，设施农业包括作物种植设施(含规模化大田种植配建的设施)和畜禽水产养殖设施，可以使用一般耕地，不需办理建设用地审批手续，不需落实耕地占补平衡。

二是对一些设施使用永久基本农田作出了规定。考虑到兴建设施有利于提高农业生产力，因此，对于作物种植中一些设施建设破坏耕地耕作层又难以避让永久基本农田的，养殖设施中涉及少量永久基本农田确实难以避让的，在补划同等数量、质量永久基本农田的前提下，允许使用永久基本农田，同时也确保永久基本农田不减少。

三是用地规模实行差别化政策。如前所述，全国各地、各类设施农业用地差异较大，国家层面不再对各类设施农业用地规模作出统一规定，而是由各省(区、市)自然资源主管部门会同农业农村主管部门根据生产规模和建设标准合理地确定设施用地规模，体现各地差别化政策，调研中一些地方也提出了这方面的意愿。需要强调的是，为了巩固近两年开展的“大棚房”问题专项清理整治成果，保持政策衔接，《通知》明确“看护房”继续执行“大棚房”整治整改标准，即南方地区控制在“单层、15平方米以內”，北方地区控制在“单层、22.5平方米以内”，其中严寒地区控制在“单层、30平方米以内”(占地面积超过2亩的农业大棚，其看护房控制在“单层、40平方米以内”)。此外，《通知》还强调各地在制定具体实施办法时，要严守政策界限，不能突破两条底线。第一是必须是直接用于或直接服务于设施农业生产的设施。第二是不得改变设施的性质和用途，特别是不能用于改建住宅、私家庄园、别墅，不能用于餐饮、娱乐、康养等经营性用途。

四是允许养殖设施建设多层建筑。随着技术的进步与规模化经营的发展，近年来一些地方出现建设多层建筑从事养殖生产的情况，从节约资源、集约经营出发，《通知》明确养殖设施允许建设多层建筑。但各地在实施中，建多层养殖设施一定要注意符合相关规划、建设安全和生物防疫等方面要求。

五是简化用地取得方式。设施农业用地不需要审批，设施农业经营者与农村集体经济组织就用地事宜协商一致后即可动工建设，由农村集体经济组织或经营者向乡、镇政府备案，乡、镇政府定期汇总情况后汇交至县级自然资源主管部门。当然，涉及使用并补划永久基本农田的，须事先经县级自然资源主管部门同意后方可动工建设，始终坚持严格的永久基本农田保护制度。

记者：这次专门印发设施农业用地管理的《通知》，对促进设施农业健康稳定发展有什么积极意义?

潘文博：设施农业是现代农业的重要组成部分，促进设施农业发展是推进农业现代化的重要任务。近年来，我国设施农业快速发展，为有效保障我国蔬菜、肉、蛋、奶等农产品季节性均衡供应，增加农民收入，改善城乡居民生活发挥了十分重要的作用。

但是，我国设施农业的整体发展水平不高，机械化、自动化、智能化和标准化程度较低;科技创新能力弱，生物技术、工程信息和信息技术的集成运用不够;资金投入不足，基础设施、机械装备和生产条件不配套;支持措施不尽完善，发展的规模、质量和效益还有待进一步提高。

2010年、2014年，原国土资源部会同原农业部先后制定印发了两个设施农业用地政策文件，为支持和促进设施农业健康发展发挥了重要作用。这次两部门联合制定印发的《通知》是适应现代农业发展新需求，对设施农业用地使用和管理的政策进一步完善，主要体现在三个方面：

一是有利于满足设施农业多样化的用地需求。随着传统农业功能的拓展和设施农业现代化水平的不断提高，对设施农业用地需求发生了很大的变化，现有政策难以满足设施农业发展需要。《通知》的印发实施能够有效解决这些问题，有利于延长产业链，提高产业效益，促进设施农业高质量发展。

二是有利于進一步调动各地发展设施农业的积极性。原有政策文件适用范围较窄，一些标准设定不够灵活，不能适应发展需要。《通知》的印发实施，进一步明确了政策界限，简化了用地取得方式，有助于提振各类经营主体发展设施农业的积极性。

三是有利于设施农业新技术、新装备的推广应用。近年来，设施农业新技术、新装备不断涌现。耕、种、收等环节的新型农机装备应用，水肥一体化等新型栽培技术应用，物联网等信息化手段应用都需要相应的设施农业用地的支持。《通知》的印发实施为设施农业发展提供了有力支撑，有利于加快推进新技术、新装备的推广应用，促进产业转型升级，提升设施农业产业整体竞争力。

(本刊记者摘编)

第7篇：设施农用地

一、定义和范围：设施农用地定义：依据《土地利用现状分类》，设施农用地是指：直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化物栽培或水产养殖的生产设施用地及其相应附属设施用地，农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地。

设施农用地分为：生产设施用地和附属设施用地。 生产设施用地是指在农业项目区域内，直接用于农产品生产的设施用地。包括：

1、工厂化物栽培中有钢架结构的玻璃或PC板连栋温室用地;

2、规模代养殖中畜禽舍(含场区内通道)、畜禽有机物处置等生产设施及绿化隔离带用地;

3、水产养殖池塘、工厂养殖、进排水渠道等水产养殖的生产设施用地;

4、育种育苗场所、简易的生产看护房用地等;

附属设施用地是指农业项目区域内，直接辅助农产品生产的设施用地。包括：

1、管理和生活用房用地;

2、仓库用地;

3、硬化晾晒场、生物质肥料生产场地、符合“农村道路”规定的道路等用地;

4、各市国土资源根据本地实际对生产设施和附属设施用地做进一步规定。

二、分类管理：

1、管理方式：兴建农业设施占用农用地的，不需办理农用地转用审批手续，其中，农业设施占用耕地的，生产结束后由经营者负责复耕，不计入耕地减少考核;附属设施占用耕地的，由经营者按照“占一补一”要求负责补充占用的耕地。

2、用地规模：进行工厂化作物栽培的，附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模5%以内，但最多不超过10亩;进行规模化种植的附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模3%以内，但最多不超过20亩;规模化畜禽养殖的附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模7%以内(其中，规模化养牛、养羊的附属设施用地规模比例控制在10%以内)，但最多不超过15亩;水产养殖的附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模7%以内，但最多不超过10亩。

3、设施农用地范围：以农业为依托的休闲观光项目以及各类农业园区，涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、中高档展销等的用地，不属于设施农用地范围，按非农建设用地管理。确需建设的，必须符合土地利用规划，依法办理建设用地审批手续。

在土地利用总体规划确定的建设用地范围内，因设施农业项目发展需要，申请按建设用地使用土地的，可按建设用地管理，并依法办理建设用地审批手续。

4、设施建设应尽量利用荒山荒坡、滩涂等未利用地和低效闲置的土地，不占或少占耕地，严禁占用基本农田。

三、规范设施农用地审核：

1、经营者申请。

2、乡镇申报。

3、县级审核。(国有农场的农业设施建设用地，由农场提出申请，报农场主管部门初审后，送县或县级以上人民政府审核同意。)

四、加强设施农用地监督管理：

1、切实加强设施农用地的用途管制。

2、建立设施农用地监管的共同责任机制。

3、设施农用地使用纳入土地巡查和卫片执法检查范围。

4、严肃查处设施农用地中违法违规用地行为。

第8篇：设施农用地

一、设定的法律依据

1、国土资源部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》(国土资发〔2010〕155号)

二、办理流程

1、用地者向所在镇街提出书面申请;

2、国土员现场勘查，核实是否符合土地利用总体规划;

3、报区国土局审查;

4、区政府审批。

三、申报必备材料

1、镇(街)人民政府向区人民政府写请示;

2、用地单位向镇街写申请;

3、营业执照或预先核准通知书涉及成立企业的(涉及注册登记企业);

4、设施农用地审核申请表

5、土地承包经营合同。(土地使用者与集体土地承包经营户签订，未承包到户的集体土地与土地所有者签订。签订合同的用地主体与镇办请示的主体、复垦保证书主体、营业执照的法人四者必须统一);

6、农业设施用地协议(与土地所有者签订)

7、集体经济组织同意农业设施用地会议纪要。(纪要应明确记录：会议时间、地点、主持人、参加人、应到社员代表多少、实到多少、各代表的意见、最后决定是否同意用地，决定同意前提标准为三分之二以上社员代表签字同意)。

8、选址意见书及选址图;(属城镇规划区内，由区规划局办理，之外的由各镇街办理)

9、地形图及勘界技术报告;(用地单位委托中介单位办理)

10、占用林地的需提供林业部门批复(用地单位到林业部门办理)。

11、设施建设方案及平面布置图(方案内容包括：项目名称、建设地点、用地面积、拟建设施类型、数量、标准、用地规模等)

12、用地复垦保证书、委托造地协议及补充耕地方案;(土地复垦保证书针对全部设施农用地，由用地单位出具，委托造地协议只针对附属设施用地占用耕地部分，由用地单位到区国土房管局土地整理中心办理)。

13、缴纳委托造地费票据;(只针对附属设施用地，附属设施用地占用耕地须到区国土房管局土地整理中心缴纳委托造地费，委托区国土房管局土地整理中心进行耕地占补平衡)。

14、标注拟用地范围的土地利用总体规划的局部彩色图件(用地单位到区国土房管局规划耕保科办理)。

15、土地利用现状图。(区国土房管局房地籍科办理)

16、用地红线图光盘

四、承诺时限(工作日) 5个工作日

五、受理机关及地点 区国土房管局用地科

六、决定机关 区人民政府

七、专用申请表(书)名称 设施农用地审核申请表

八、证照(件)名称 无

九、证照(件)有效期限

用地单位与集体经济组织签订的协议终止时间

十、是否收费 是

十一、收费标准及依据

根据合川府发〔2012〕5号收取委托造地费，七个街道25元/平方米、建制镇20元/平方米十

二、证照(件)是否年审或年检，审验时间 不年检

十三、项目申请受理人 廖玲玲

十四、项目审批负责人 区政府

十五、附件