在现行政策缺乏有效约束的情况下, 农地流转中的承包户存在着以牺牲农地质量为代价来谋求最大利益的动机。承包方耕作的选择有两个阶段:一是在承包前期对农地多采取较为合理的耕作方式, 二是在承包后期对农地多采取掠夺性的耕作方式。二者转换点的选择是受到了不同耕作方式下土地收益及回报率的约束。如何降低外部成本、提高农地流转市场的效率, 如何提高农户对农地质量的保护意识、实现农地的可持续利用, 政府需要怎样完善相关制度、搭建农地流转平台、引导和监督农户正确合理的利用土地, 是此次研究的重点。
2 0 0 7年, 新疆参与农地流转的农地总面积为89 254 hm2, 占农地总面积的4.79%;2016年, 参与流转的农地总面积为406 825 hm2, 占农地总面积的14.98%, 10年间农地流转面积增加了2倍。农地流转发展迅速, 但随之而来的是农业面污染严重, 农地质量下降。据统计, 在农地流转发展的最为快速的这10年间, 新疆农业生产中的农药使用总量由1998年的12 412 t增至2011年的19340 t, 增幅55.81%;化肥施用量由2000年的79.151 04 t增至2011年的183.79104t, 增幅达132%。新疆地膜覆盖面积由1 241 138 hm2增至2 422 718 hm2, 12年间用量增加了1.08倍。随着农药、化肥和地膜的使用量增大并由于利用效率低、投入结构不合理, 从而引发了农地质量保护问题。 (数据来源:新疆政府年鉴)
奎屯市和玛纳斯是天山北坡经济带的重要节点, 截至2016年, 玛纳斯县通过各类合作社及家庭农场流转土地1.46万hm2, 占全县总农地面积的20%以上, 农地流转率达到24.93%;奎屯市农地流转面积2.02万hm2, 农地流转率达到25.14%, 流转率较高, 具有代表性, 故将奎屯市和玛纳斯作为本次主要调查对象。
从农地流转对象、不同农户农地保护意识、有机肥使用和地膜清理频率和农地轮作休耕情况和农户4个方面进行调研。本次调查共发放问卷100份, 实际回收的有效问卷为95份, 有效率为95.00%, 其中自家地农户25份, 承包地农户70份。
调查结果:农户流转的几个主要对象主要为当地普通农户、当地生产大户、当地农业企业、外地客商。其中, 转包方转包给当地普通农户的情况占总数的74.67%, 转包给当地生产大户的情况占总数的16.00%, 转包给当地农业企业的情况为5.33%, 转包给外地客商的情况占总数的4.00%。调查发现, 大多数都是转包给与农地发包方关系比较密切的亲戚朋友邻居即当地普通农户。
在生产活动中, 农户会以自身利益的得失做出最符合自身利益的选择。调研数据显示, 承包方农户地膜清理、有机肥使用的频率和承包时间呈现正相关, 当农户的承包期较短时, 地膜负面效应产生在其承包期限之外, 一般不会对地膜进行有效清理;有机肥效果的显现又是一个长期的过程, 可能出现投入成果被他人获得的情况, 因此短期承包户农户不会为保持土地肥力而适时增加有机肥。
在轮作调查中, 承包地70户农户中, 有18户实行耕地轮作, 轮作比例24.00%;自家地农户25户中, 有22户进行耕地轮作, 轮作比例88.00%。自家地农户轮作频率高于承包地农户。
在休耕调查中, 承包地农户基本没有进行过休耕, 自家地农户有32.00%进行了休耕, 自家地农户休耕比例高于承包地农户, 自家地农户更注重土地的质量保护。
问卷分别从农户是否愿意在有补助的情况下增加绿色农药化肥使用量、是否为了利益而增加化肥农药的使用量2个方面进行调查。承包地农户中, 愿意在有补助的情况下增加绿色农药化肥使用量的有12户, 占承包地农户总数的17.10%, 自家地农户中愿意在有补助的情况下增加绿色农药化肥使用量的有10户, 占自家地农户的40.00%, 说明自家地农户更深刻的认识到农药化肥等的副作用;为了利益而大量施用化肥农药的承包地农户为52人, 占承包地农户总数的74.30%, 自家地农户为10人, 占自家地农户总数的40.00%。
调研中发现, 一些农户认为农地在承包给别人的情况下, 自己就不再具有责任和义务去管理农地, 只收取每年的农地租赁费用, 即使在收回了转包出的农地之后, 这些农户也不会对其进行整理养护, 而是将土地进行撂荒。还有一些农户认为, 土地可以通过自我恢复来消除这些负面影响, 经过几年之后再将农地转包出去。承包地农户在耕种土地时很少进行休耕, 高强度的使用农地, 直到承包期结束, 然后再去承包其他人的农地。承包地农户受利益驱使, 不会考虑所种植的农作物与自己所承包的农地的适宜性, 一般种植收益较高的经济作物。
农户的环保意识的不足加重了农业生产的污染[1]。在个人利益和公众利益选择中, 农户往往为自身利益而忽视公众利益。一般农户发展高投入高污染的黑色农业, 而农地污染的显现是一个长期而缓慢的过程, 这种经营方式是以牺牲生态环境为代价的生产方式产生的负面结果, 最终由社会承担。
在调研中发现, 当地农地流转主要是通过村组织安排或者是农户私下协商进行流转, 并没有比较正规的流转中介机构, 流转程序不够规范, 流转的信息不完全, 农户无法找到合适的流转对象。由于没有合适有效的第三方机构或者第三方证明人, 在流转时所签订合同的合理性与合法性得不到完全的保证。农户之间流转土地过于随意, 多为熟人朋友之间进行农地流转, 双方农户在制定合同条款时无法在合同上过多的对承成包方进行农地质量要求的约束, 出现掠夺性耕作, 在一定程度上导致了土地利用效率的降低[2]。
农民自发型农地流转不能有效克服农地细碎化, 农地利用效率低下[3]。据调研结果显示, 大多数的流转情况都是转包给当地普通农户, 这造成了土地流转的碎片化, 农业劳动力和机械生产效率降低, 造成人力物力的浪费, 阻碍了规模化的土地经营, 从而增加了农业生产成本, 降低了农地生产率。
在对有关监督部门的采访中了解到, 监督部门对于农地的质量保护问题十分重视, 但在这方面监督部门缺乏明确的法律法规和奖惩措施。如《农业法》及相关法规制定了一些相关要求, 但实际操作过程中十分困难, 如如何监控、监控周期多长、监控费用来源等问题[4]。监督保护农地质量的手段和措施比较落后, 虽然现在已经有一些有关土地监测的应用软件已经投入使用, 但由于普及率比较低, 主要还是依靠定时派遣工作人员到现场进行实地检查, 查看有无破坏农地质量的行为发生。这种单纯依靠人力的措施不仅效率低下, 而且无法做到有效全面的监管全部农地。
成立各级农地流转管理服务中心, 依托农经信息网建立农地流转信息库和流转信息平台等第三方中介管理机构, 及时发布农地的流转信息。成立区、乡 (镇) 两级流转纠纷仲裁委员会, 积极妥善调解流转纠纷。建立农用地土地评估机构, 开展农地分等定级和价格评估工作, 客观公正评估农地等级和市场, 为流转双方的公平交易和政府加强农地的管理提供科学依据。
首先, 向农户说明农地质量的保护和国家的相关政策同农户所关心的经济效益之间的关系, 使农户明白, 保护农地质量不仅有利于自身的长期经济收益, 也是国家推行绿色农业所必须的要求。其次, 相关机构明确有关农地质量保护的法律法规和奖惩制度, 组织安排一些意识薄弱的农户进行学习对做的好的农户进行优惠补贴奖励。最后, 调动公众积极性, 积极鼓励公众参与农地污染保护。为保护农地相关利益者的权益在农地污染防治过程中, 制定公众参与制度, 不仅能调动公众参与农地污染防治的积极性, 还能充分发挥公众对相关法律规定执行的监督作用[5]。通过宣讲这些相关制度和知识, 以及相关的奖惩措施, 引导农户形成这种保护农地质量的概念。
首先, 确立农地流转地具体范围、原则、规范流转的形式, 明确流转的操作程序, 规定对违规失范行为的处理办法。其次, 规范流转合同, 建立流转合同的指导、签证、仲裁制度。再次, 建立流转农地的档案, 重点对出让方的农地情况基本条件和受让方的农地需求情况进行登记造册, 促进农地的顺利流转。最后, 政府对农业面源污染管控的相关措施也将对种植农户的行为有约束。这几方面的政策对农业面源污染产生不同程度的影响[6]。
加大专业监测软件的普及率, 不仅仅是省市级别的监督部门拥有这些监测软件, 也要扩展普及到一些级别低但却处在一线工作岗位上的工作单位, 这样可以使一线的监督部门及时发现问题, 快速解决问题。其次, 优化相关监测软件的操作流程以及配置要求, 降低对工作人员的使用要求, 使其可以更加方便快捷的被工作人员使用。
将技术手段和人力勘查的方法相结合, 利用技术方面上及时快速的信息反馈、涵盖范围面积广等优点和人力勘查的真实无误性等优点, 以及发动农户自身相互监督等, 来形成一种立体多元的监察方式。
摘要：农村土地承包经营权的流转一方面推动了农业生产经营的规模化和现代化, 提高了土地利用效率, 在另一方面也对农地质量产生了一些负外部性。通过走访调研和信息数据采集, 探寻农地流转过程中影响农地质量的主要因素, 并提出合理的建议。调研结果表明:农户农地承包期的长短和相关的政策是影响农地质量的主要因素, 农户自身农地保护意识、农地流转市场的完善程度和农地流转的规模也会对农地质量产生一定的影响。
关键词：土地流转,农地质量,诱因
[1] 张秀秀.论污染农用地的用途管制[A].全国环境资源法学研讨会[C].2014.
[2] 胡继魁.中国农地污染与农业可持续发展研究[D].成都:西南财经大学, 2016.
[3] 夏莉艳.农地流转呼唤严格的农地产权制度[J].南方农村, 2005 (6) :31-34.
[4] 朱立志.我国农地土壤污染的现状与法制对策[J].绿叶, 2014 (5) :37-43.
[5] 刘雷.农地污染防治法律问题研究[D].青岛:山东科技大学, 2012.
[6] 龙云, 任力.农地流转对农业面源污染的影响——基于农户行为视角[J]经济学家, 2016 (8) :81-87.
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