关于我国耕地保护的若干问题思考
【摘要】耕地保护是指人们为保证耕地的永久性利用和为可持续的发展提供基本保障所采取的措施，包括保护耕地的数量、质量和耕地环境保护。随着我国改革开放的日益深入，社会经济飞速增长，我国的人地矛盾越来越突出，保护耕地就是保护我们自己的生命线。本文从耕地保护制度现状等方面，全面分析了耕地保护存在的主要问题，进而在完善保护耕地体系，切实保护耕地工作力度等几个方面，提出了保护耕地的建议。
【关键词】耕地保护;现状;困境;建议
引言
耕地作为一项战略性资源，其不仅与社会的可持续发展息息相关，而且关系到国家粮食的安全。耕地可以出产粮食和农产品，而且还有生态与景观的功能性，一旦耕地面积减小，则意味着粮食产量的降低和生态环境的恶化。所以需要高度重视对耕地资源的保护，确保能够有效的满足我国庞大人口对粮食的需求。党中央、国务院历来高度重视耕地保护工作，党的十八大、十八大三中全会和中央经济工作会议、城镇化工作会议、农村工作会议就严防死守18亿亩耕地保护红线、确保实有耕地面积基本稳定、实行耕地数量和质量并重等提出了新的更高要求， 但我国基本国情人口多、耕地少，且城镇化和工业化进程不断加快，近年来我国耕地数量和质量不断下降，粮食安全和耕地保护形势十分严峻。我国经济已经到了必须在发展中加快提质增效升级的重要时期，粗放扩张、浪费资源、破坏环境的老路不能再走，严守耕地红线、节约集约用地比以往任何时候更为重要和紧迫。
1.我国耕地保护状况
1.1耕地数量保护现状
我国耕地总量大，但人均占有量少。中国耕地总量占世界耕地总量的7.8%，仅次于美国、印度和俄罗斯。然而，中国庞大的人口基数使得人均耕地资源稀缺。2012 年底，我国人均耕地为0.089 公顷，仅为世界平均水平0.24 公顷的38.2%。
一般来说，耕地减少的主要原因是建设占用和生态退耕，其次是农业结构调整和灾害损毁。耕地增加的原因主要是土地开发、土地整理和土地复垦。由于可供开发的未利用地已经很少，通过土地开发补充耕地已没有余地，土地整理主要是规整田面、完善农业生产设施，因此几乎不增加耕地面积。只有废弃工矿地和农村宅基地复垦才能增加耕地，然而受工业化历史的限制，可用于复垦的废弃工矿地数量也有限，农村宅基地复垦受制度限制。
1.2 耕地质量保护状况
我国耕地总体质量不高，且后备资源不足，我国中低产田土和不适宜耕作的土地占耕地总量的58.7%。耕地中水田较少，占耕地总量的23.11%，旱地较多，占耕地总量的76.9%，坡耕地占耕地总量的35.1%。长期以来我国中低产田土改造的力度也不够，从质量提高的效果来看，由于耕地质量提高所致的产量提高幅度较小。
2.我国耕地保护面临的困境
2.1 人口总量不断增长
近年来我国人口增长的速度在不断的放缓，但由于人口基数较大，而且人口总量的增长在一定时间内仍会延续，这必然导致人均粮食的需求会增加，导致社会发展过程中对粮食的总体性需求增长。但当产我国粮食产量年均增长的速度较慢，而且粮食产量也存在不稳定性，具有较大的波动性，这就导致对我国耕地保护的要求得以进一步提高，以此才能有效的保证粮食安全。
2.2城镇化水平快速提高
当前我国城镇化和工业化的发展速度不断加快，但城镇化总体还处于较低的水平，在我国城镇化发展过程中，对土地利用最为明显的特征是外延扩张，而且城镇工矿用地需求量也不断增加，这就必然会导致一部分耕地被占用，因此在城镇化水平不断提升的情况下，我国耕地总量呈现不断减小的状况，这就导致城镇化水平与耕地总量之间存在着较大的矛盾，当城镇化水平发展到一定程度时，我国耕地红线将无法得以保障。
2.3农业结构调整
目前我国耕地面积的减小与农业结构调整也具有较大的关系。通常情况来讲，农业结构调整并不会对耕地的总量带来影响，但在当前部分农业结构调整过程中，其对耕地质量没有带来积极的影响，反而导致耕地质量和生产力下降。再加之当前农民自主生产行为较强，再加之农业生产和农产品价格受国际市场的影响越来越大，在这种情况下，农业结构调整自发性越发明显，农民为了追求经济利益，近年来粮食作物的种植比例明显减小，而其他经济作物的种植比例则呈不断上升的趋势。
2.4生态退耕
自改革开放以来，我国为了更好的推动经济的快速发展，对自然资源采取了无节制性消耗来换来经济增速，同时大量的污染物也被排入在自然环境中，给我国生态环境带来严重的损害。在生态环境恶化及不合理的耕地开发利用状态下，我国水土流失严重生，荒漠化面积不断扩大，而且耕地受重金属污染越发严重，从而卖到粮食逐年减产。因此为了确保生态的安全，则需要在保护耕地资源的同时，还要对部分对生态环境不利的耕地资源进行放弃，而且在未来生态退耕计划还会进一步加强，这对耕地保护所带来的影响十分严重。
3.健全耕地保护机制的建议
3.1走新型工业化和城镇化道路，节约集约利用土地
工业化和城镇化是耕地减少的主要原因。長期以来，我国工业化和城镇化建设土地利用比较粗放，今后应盘活存量土地，提高土地利用强度。加强土地利用总体规划的权威性，土地利用总体规划的实施中城市土地利用在空间上不能越界，在类型上不能混淆。只有这样，才能有效控制城市用地蔓延，促进建设用地节约集约利用。
3.2增加农业生产补贴，提高农民保护耕地的积极性
由于农业、尤其是粮食生产的利益比较低下，农民存有改变农业种植结构的倾向， 甚至抛荒耕地，从而导致耕地减少。必须利用经济手段，提高农民保护耕地的积极性。农户实施耕地保护，一方面为生态环境保护作出了贡献，另一方面也放弃了改变用途而获得的更高收益。因此，应从耕地生态价值及发展权价值考虑，对保护耕地的农户进行合理补偿。
3.3引导和促进各类建设节约集约用地，加强农村土地综合整治
按照严控增量、盘活存量、优化结构、提高效率的总要求，综合运用规划调控、市场调节、标准控制、执法监管等手段，全面推进城镇、工矿、农村、基础设施等各类建设节约集约用地，切实减少对耕地的占用，严防侵占优质耕地。尤其是工业化和城镇化进程中有大量农村人口向城镇迁移，国家一方面应改变现行户籍制度，使大量进城务工农民身份得到顺利转变，另一方面应着力解决他们的长远生计，在此基础上激励、引导农民退出農村宅基地，并对宅基地进行复垦，对田、水、路、林、村进行综合整治，通过城乡建设用地增减挂钩使农村宅基地流转到城镇使用，以及用于补充建设占用的耕地。
3.4 增加农业投入，完善农业生产条件
在耕地总量减少难以避免的现实条件下，提高耕地质量是确保粮食安全的良策，政府应进一步提高农业投入，加强农业基础设施建设，大力改造中低产田土，提高耕地产出。
4.结语
耕地是我国经济和社会得以持续发展的重要资源保障，耕地保护是我国建设过程中一项较为艰巨的任务。当前我国人口增长、粮食需求增加、城镇化和工业化进程加快，再加之生态环境建设等诸多方面的因素，都会加大对耕地资源的占用和消耗，所以当前我国耕地保护面临着严竣的挑战。这就需要在我国既有的耕地保护政策基础上，充分借鉴其他国家耕地保护的成功经验，通过对耕地保护方法和手段的创新，从而制定出切实可行的耕地保护政策，这不仅有利于加快推动我国社会经济的快速发展，而且还会确保国家粮食的安全，对生态环境建设起到有效的推动作用。
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[6]国土资源部关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知(国土资发〔2014〕18号)
作者：麦凤霞
摘要 切实保护耕地是我国土地管理的基本国策，农户作为耕地的直接使用者，在耕地保护中扮演着重要的角色，如何充分调动农户的耕地保护性，提高农户的耕地保护主动性和责任心，对我国耕地保护效果至关重要。本文利用江西省16个县(区、市)952户农户的实证调查数据，从对国家耕地政策认识、耕地征用意愿、耕地保护责任认识、耕地质量保护投入等方面剖析了当前农户的耕地保护积极性现状，并进而提出调动农户耕地保护积极性的对策建议。
关键词 耕地保护;农户;积极性;实证
文献标识码 A
作为一个人口大国，粮食安全始终是关系国家长治久安的重大战略问题，切实保护耕地是我国的一个基本国策。虽然党中央、国务院多次强调要实行“世界上最严格的耕地保护”，但耕地保护形势不容乐观，1996年至2004年，全国耕地面积净减少0.076亿hm2[1]!随着我国工业化进程的进一步推进、城镇化步伐的加速，建设占用耕地与保护耕地的矛盾还会不断凸显，如何保护好耕地，为社会经济的可持续发展提供基础保障，已变得更加迫切。影响我国耕地保护效果的因素是多方面的，包括经济、法律、政治和管理等诸多方面因素[2]，已有研究表明目前耕地保护效果不尽人意的主要原因是由于耕地产权主体的模糊，导致耕地保护缺乏真正的执行主体[3～5]。农户作为耕地的直接使用者，在耕地保护中扮演着重要的角色[6]，尤其在耕地质量的保护上，农户更是关键因素。耕地保护的实质是保护耕地的生产能力，而耕地生产能力与土壤培肥、农田基础设施、耕作制度选择、污染防护(治)等行为密切相关，这些都离不开农户的直接参与[7]。从这一角度上看，农户的耕地保护主动性和责任心，在耕地保护效果上是一个极其重要的关键所在。本课题组于2005年2、3月在江西省进行了“农户耕地保护意识”专题调研，旨在掌握目前农户在耕地保护中的行为心态，分析农户耕地保护积极性及其影响因素，以期为调动农户耕地保护积极性的政策制定提供依据，这在工业化、城镇化加速发展的今天，正确处理建设用地与耕地保护的关系，具有重大战略意义和现实针对性。
1 调研方法
本次调查在选点上，首先按县域人均国内生产总值、农民居民人均年纯收入等指标对农村社会经济发展水平初步分为好、中、差三个层次，力争调查样点能在每个层次中有较均匀的分布。然后在具体确定调查对象时，综合考虑了区位要素，既包括处于城乡结合部、交通主干线旁的区位好的村，也包括一般区位和边远地区的村。最后确定了德安县新塘村、郑湖村，奉新县大水山分场、上堡村，广昌县株市村，新余渝水区沙头村、赖家村，铅山县石溪村，赣州黄金区杨梅村，宁都县新街村，上饶县枫岭村，瑞昌市油市村，吉安县马甫村、介富村，宜丰县辛联村，萍乡安源区白源村，龙南县龙秀村，于都县农业村，上栗县福田村、联星村，定南县杨梅村等16个县(市、区)的21个村为调查对象，在每个村随机抽取50户农户。由于时间选择在春节假期，访谈对象既有长期在家务农的农民，也有外出打工回乡过年的农民及从事第二、三产业农民，从而保证广泛的代表性。本次调研以问卷调查为主，并结合访谈、小型座谈会等形式进行。问卷设计为单项选择题，每一问题要求选择一个最佳答案，内容涉及耕地保护及相关政策的认识与理解，征地行为及补偿愿望，耕地的投入意愿及行为，耕地耕种的目的及效益等内容，共发放1050份问卷，回收有效问卷952份。
2 农户耕地保护积极性的现状分析
2.1 普遍赞同耕地保护的政策，但对国家耕地利用政策
的认识较为模糊
对于国家强调要保护耕地，确保粮食安全的政策，得到了大部分农民的认可，在952位调查对象中，有722位(占75.8%)认为有必要;只有104位(占10.9%)认为没必要;还有126位(占13.3%)认为无所谓。但是农户对国家耕地利用政策的了解却不容乐观。
陈美球等：当前农户耕地保护积极性的现状分析与思考中国人口·资源与环境 2007年 第1期虽然法律规定农村土地依法属于村集体经济组织所有，但当问及“现在耕地归谁所有时”，292位调查对象(占30.7%)认为归村集体所有，259位(占27.2%)认为归国家所有，181位(占19.0%)认为归农户自己所有，130位(占13.6%)认为归村民小组所有，还有90位(占9.5%)认为归乡镇政府所有，呈现出一片认识混乱的局面。
2003年3月1日施行的《农村土地承包法》明确规定“耕地的承包期为三十年”，但当问及“你是否知道耕地的承包期为30年时”，有415位表示不知道，占43.6%，将近一半!《土地承包法》规定对承包地要维持土地的农业用途，保护和合理利用土地，然而在问到“是否可在自己承包地上随意种果树、挖鱼塘时”时，只有427位(占44.9%)认为不可以;331位(占34.8%)表示不清楚;还有194位(占20.3%)认为完全可以。
对基本农田进行严格保护是我国政府为了确保粮食安全而采取的重要措施，然而现实中农民对基本农田的概念却了解甚少，当问及“是否知道基本农田”时，只有473位(占49.7%)表示知道，不到50%，还有369位(占38.7%)表示不清楚，而有110位(占11.6%)根本不知道。根据调查表的统计，还发现农民对国家耕地保护政策的认识与其受教育程度有密切的关系，文化程度越高，认识程度越深。如文化程度是初小和高中的农民认为不可以在自己承包地上随意种果树、挖鱼塘的人数百分比，分别是27%和62%，知道基本农田的，分别是31%和61%。
2.2 经济利益是目前农户耕地保护的主要影响因素
针对征用是目前我国耕地减少的最主要途径[8]，我们设计了农户对耕地被征的意愿作为衡量农户耕地保护积极性的指标，并以目前征地中突出的征地经济补偿标准作为一个条件变量，请农户在现行补偿标准和提高补偿标准的条件进行选择，结果(表1，2，3)表明，在当地现行的征地补偿情况下，有51.4%的农户不希望土地被征，21.7%的农户希望，26.9%的表示无所谓。但如果能按年产值30倍以上的价格给予补偿，情况就发生了陡转，有高达56.7%的农户希望土地被征，有24.3%的农户不希望，有19.0%的表示无所谓。至于希望耕地被征的原因，主要是由于耕地耕种本身不经济的因素，选择“种地没有出息”和“种地没钱赚”分别占了26.7%和27.0%，其次是希望通过征地能获得一定的经济补偿，为创业提供原始资金;而对于不希望被征的原因，主要是基于目前的生存保障考虑，选择“土地被征后，就没有了生计”的占45.1%，其次是为子孙后代考虑，选择“要给子孙留下耕地”的占27.9%，特别要指出的是选择对农业生产的经济前景抱有希望的人反而最少!
进一步对不同调查对象进行分析，发现：①就年龄结构而言，无论是在现行的征地补偿情况下，还是在提高补偿标准的假设下，农民不希望耕地被征的百分数都会随着年龄的增长而增加。在现行的补偿标准下，不希望耕地被征的比例从43.8%逐渐增加到65.5%;而在提高补偿标准的情况下，比例由7.4%大幅度上升到40.7%。由此可见，年龄越大的农民，对土地越眷恋，越不希望耕地被征。②不同经济发展水平的地区农民的耕地保护意识相差甚远。以城乡结合部的上栗县联星村(人均年收入3239.10元)和地处农村地区的吉安县介富村(人均年收入1694.84元)比较为例，就可以看出其中的差异：在回答是否希望自己承包的耕地被征用时，按当地现行的征地补偿和按年产值30倍以上的价格给予补偿二种情况下，在联星村，表示希望被征用的人员比重由28.9%迅速上升到68.9%，表示不希望补征用的则由60.0%迅速下降到4.4%，而在介富村，表示希望被征用的人员比重仅由24.1%上升到44.8%，表示不希望补征用的只由37.9%降为24.1%。对于希望被征用的原因，在联星村，42.2%的农民认为可以获得一定现金，为创业提供原始资金;33.3%的人认为种地没有出息。而在介富村，37.9%的人认为种地没钱赚，只有24.1%的人认为可以获得一定现金，为创业提供原始资金。在对承包地的投入上，二个村的投入也存在明显的差别，在对承包地肥料施用上，联星村80.0%的农民选择施用见效快的化肥，而在介富村，却有69.0%的农民选择施用能长期对土壤结构改良有利的农家肥。
为什么越年轻的农民，耕地保护的积极性越低?经济条件好的地区农户会比经济差地区的农户耕地保护意识要差?交谈中我们发现，年轻人普遍讨厌种田，把跳出农门作为自己的理想，而经济条件好的地区，通过土地非农化，已在工业化、城镇化进程中体会到了实实在在的好处：能得到一笔现金，为二、三产业创业提供原始资金;能带动周围地价的上升，为房屋出租及相关服务业创造机会;能改善生活基础设施条件，大大地提高生活的便利程度;能创造新的农产品市场，为农业生产、特别是蔬菜商品生产提供市场;能就近享受城镇生活，大大提高农民的生活品位等等。
2.3 认可农户自身在耕地保护中的作用，但普遍缺乏主动性和动力
人们对于耕地保护责任人的认可，在很大程度上决定其自身的耕地保护主动性和责任心。那么，作为耕地使用者的农民，他们认为谁应该是耕地保护的责任者呢?调查中，有33%的农户认为农民是耕地保护的责任者;27.6%的农户认为县、乡镇政府是耕地保护的主要责任人;20.7%的农户主张应由村集体承担耕地保护的责任;18.7%的农户主张只有中央政府才能担负起耕地保护的责任。这表明在现时的耕地保护形势下，耕地保护还没有一个明确的责任人，但是相对而言，大部分的农户还是认为耕地是农民生存和发展的基础，地是“自己”的，只有靠自己才能有效地保护它。当农民被问到“农民保护耕地的责任不强或效果不明显的最主要原因是什么?”时：有388位(占40.8%)认为是农民的意见得不到重视;310位(占32.6%)认为种地不合算;136位(占14.3%)认为耕地不是个人的财产，保护不保护无所谓;还有125位(占13.1%)表示没有精力进行耕种。这表现出了农户的矛盾心理：他们一方面觉得耕地是其最基本的生产资料，只有有效地保护才能保证自己的衣食之源;另一方面，种地没钱赚和东南沿海发达地区大量耕地被征而带动的经济迅速发展，使他们误认为保住了耕地反而更加落后和贫穷。
耕地数量每年都在急剧地减少，虽然其中也有因生态退耕和经济建设占用耕地导致耕地的减少，但是调查中绝大多数农民也认为现阶段我国耕地减少太快，不少耕地被征用后闲置不用，非常可惜。据调查有75.4%的农民认为目前耕地大量被占的主要原因是政府行为，包括地方政府强行征占耕地(占37.4%)、工业区盲目圈占(占16%)和城镇建设盲目扩张占用(占22%)，只有24.6%农民认为是农民自己不珍惜耕地。
2.4 在耕地质量保护上，农户有投入愿望，而无投入行动
耕地质量是影响粮食安全的内在因素。由于多年以来农业生产的低效益，多数农户并没有把农业生产承包经营当作一个经济产业来对待，并直接导致了农户对耕地生产的投入低下，不仅劳动力投入少，而且水利等农业基础设施建设投入也少。在调查中发现，常年在家从事农业生产的绝大多数不是壮劳力，基本上是“386199部队”(即妇女、小孩、老人)。如在某县石溪村，常年在家务农的16～60岁的劳力仅为22.4%，其中男劳力为21.3%，女劳力为23.8%。农户对农业投资的热情严重弱化，农业基础设施特别是水利设施破坏严重，普遍存在灌溉渠道老化，毁损严重的现象，已成为当前农业生产中主要问题(表4)。在回答是否愿意对承包地进行水利建设和土壤改良投入资金时，虽然有494位(占51.9%)的调查对象表示愿意，但实际上除了无意识地施用一定的农家肥来改良土壤结构外，真正在近十年内投入资金进行水利建设和土壤改良的农户寥寥无几，且在施肥选择上64.7%的农户选择施用化肥，只有35.3%的农户愿意选择具有长期改良土壤作用的农家肥。有投入的愿望，而无投入的行动。当问及“不愿对承包地进行资金投入的主要原因”时，有601位(占63.1%)认为投入回报低，214位(占22.5%)担心承包地会被调整，还有137位(占14.4%)担心承包地会被征用。
3 提高农户耕地保护积极性的思考
调查分析表明，当前农户的耕地保护积极性并不高，基本上处于一种被动的状况，这也是我国目前耕地保护效果不好的一个不容忽视的主要原因。任何缺乏或忽视农户主动行为的耕地保护机制，注定是一个残缺、低效的机制。特别是如果伴随社会经济的发展，农民的耕地保护积极性没有升高反而不断下降已成为一种现实规律，那么我国耕地保护的前景将更不容乐观，因此，如何改变农户的耕地保护现状，调动农户的耕地保护性，提高农户的耕地保护主动性和责任心，是我们贯彻保护耕地这一个基本国策，必须深入思考的迫切课题。
从表面上，造成我国农户耕地保护积极性不高的原因主要表现在农业与非农生产效益的巨大反差，“种地不划算”，是本次调查中农民耕地保护积极性不高和不愿对耕地进行投入的最主要原因，外出打工要比在家务农收入高，耕地非农化能给农户带来生活改善的机会。但从本质上分析，主要是忽视了农户耕地保护的外部性，没有形成对农户耕地保护的社会化补偿的共识，更没有相应的补偿机制。实际上农户的行为也是受多种因素的影响，有经济效益的因素，也有价值取向、区域经济发展提供非农就业机会、政策法律约束力与激励效益等等因素。因此，要真正调动农民对耕地保护的积极性，提高对耕地保护的投入，需要多方面措施的共同作用，其中政府倡导下社会化扶持是关键。
耕地不只是给农户带来经济收益，更重要的是为全社会的稳定及生态环境带来了巨大的效益，在粮食安全、清净空气、涵养水源、保护土壤、维护生物多样性、优美景观等方面表现出强烈的外部性[9～11]。由于耕地带来的这种社会效益、生态效益等被公众所享受，因此耕地具有相当的公共物品属性，可归属于准公共物品。对于农户而言，将耕地用于农业生产带来的经济收益较低，而由于公共物品具有非排他性，因此当农户保护耕地所带来的社会效益、生态效益等对农户得不到相应的补偿时，在其他劳动收入高于农业收入时，经济利益的驱动下他们会放弃耕种耕地或减少对耕地的投入，而由此带来的耕地面积减少，质量下降，这在经济学的理论分析上是合情合理的。
既然耕地是准公共物品，而农户作为耕地保护的直接行为主体，他们的耕地保护行为理应受到全社会的支持，其中最根本的支持就是要保证农户的耕地耕种能获得应有报酬，包括经济收益及社会福利等多种形式。从国际上耕地保护的行为看，都离不开社会对农户的各种扶持，如对农户的社会福利补贴、经济的直接补偿、耕地发展权的购买等手段[11～12]，在美国的华盛顿州就通过法律，要求在加强对农田用途管制的同时，政府要加大对农户的补偿力度[13]。因此，国家应进一步加大对“三农”扶持力度，除了确保农业生产的经济效益外，还要从农田水利设施建设、农村社会福利完善等方面对农户的耕地保护行为进行补偿，从而提高农户耕地生产的积极性。调查中，我们已经发现：这二年随着国家对“三农”扶持政策实施，对农户种粮采取直补、取消农业税，农民的种粮积极性有所提高，一些地方已出现外出打工的农民陆续回乡种粮、增加农田基础设施投入的现象。
致谢：参加本项调研的还有江西农业大学国土学院土地资源管理专业2005届同学李飞军、詹鹏、曾晓燕、刘英杰、徐易、李飚、杨敏、赖金兰、刘玲、肖桂平、王伟兰、李眠、宋玉林，特此致谢!
(编辑：田 红)
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Thinking on Farmer's Initiative on Cultivated Land Protection
CHEN Mei-qiu ZHOU Bing-juan DENG Ai-zhen LIU Zhong-ting WU Ping HE Wei-jia
(College of Land Resource and Environment，Jiangxi Agriculture University，Nanchang Jiangsu 330045,China)
Key words cultivated land protection;farmer;initiative;empirical study
作者：陈美球 周丙娟 邓爱珍 刘中婷 吴 萍 何维佳
摘要：保障发展和保护耕地资源这个两难命题，历史性地摆在我们面前。通过严格的规划、落实.我国耕地减少速度得到了有效遏制。但是，粮食安全问题依然存在，耕地保护形势依然严峻，耕地保护的压力依然很重，守住18亿亩耕地红线依然面临很大挑战。作者认为，我国应当通过建立耕地保护的专门法律制度，节约用地、合理规划建设用地，加强耕地生态环境治理、提高耕地质量，积极稳妥开发、复垦、整理宜农荒地，推行耕地储备制度，加大破坏耕地行为的责任追究力度等路径，来达到耕地保护的目标。
关键词：耕地;耕地保护;资源
文献标识码：A
一、我国加强耕地保护的战略意义
在我国960万平方公里的国土面积中，耕地面积仅占三分之一，其中只有34%的耕地分布在平原、盆地，有66%的耕地分布在山地、丘陵和高原地区，优质耕地比例较低，分布极不均衡，且坡地数量较大，耕地质量、数量劣势明显。特别是近年来耕地动态发展状况堪忧，虽然为保证粮食安全，我国提出了确保18亿亩耕地的红色警戒线。但是据国土资源部公布的全国土地利用变更调查结果显示，我国耕地面积近年来一直呈不断下滑之势，从1996年的19.51亿亩、2002年的18.89亿亩、到2006年的18.27亿亩、2008年12月31日的18.2574亿亩，这意味着，
“十一五”期间我国年均净减少耕地面积不能超过650万亩。随着近年来我国社会经济的快速发展和城市化进程的不断加快，进一步加剧了耕地数量的锐减，自然灾害、环境污染导致了耕地质量的下降;而土地需要承载的人口数量又在不断增长，生活需要、经济发展需求在不断增加。耕地于我国而肓，其战略意义显而易见。
耕地作为基础性资源，作为国人赖以生活、社会经济赖以发展的根基，如若锐减，穿透18亿亩的警戒线，我国的社会经济发展、粮食安全、社会安定都无从谈起。因此，面对当前城市与农村争地、工业与农业争地、燃料与粮食争地、住房与庄稼争地、资源消费快于生产等现实问题，耕地锐减与需求快速增加的矛盾，保障发展和保护土地资源的两难命题，历史性地摆在我们面前，我国耕地保护的战略意义毋庸置疑。
为此，我国在不断加大耕地的保护力度，完善其保护机制。《土地管理法》对耕地的征用、补偿、开发、复垦等建立了严格的管制制度，同步实施的《基本农田保护条例》，建立了较为完善的基本农田保护制度体系，《省级政府耕地保护责任目标考核办渤实行了省长作为第一责任人对本区域内规划确定的耕地保有量和基本农田保护面积负责的制度，加之我国全面实施的土地督察制度，到2008年度我国耕地面积净减少29万亩，比上年度净减少数量下降50%，创历年来的新低，耕地减少速度趋缓，怛我国耕地保护的紧迫性仍然未从根本上得到缓解。
二、我国耕地保护面对的挑战
社会经济发展离不开资源，耕地资源的消耗是无法避免的。在发展社会经济的过程中，耕地保护将面临着更严峻的挑战。
(一)粗放式耕地利用模式，降低了耕地的利用率
我国目前土地利用成本较低，投入较少的劳动和资本即可获得巨大的利润，致使人们不珍惜土地资源，城市化进程中大量占用耕地现象未得到应有的控制，甚至蔚然成风。在农村，一户承包经营几亩、且分散多处的耕地，这种小规模的农业承包经营，给耕地流转和集中带来诸多限制，不利于实现农业技术的进步，不适应现代农业发展的需要，直接影响耕地的生产效率。改革开放30年来，农村人口不断向城市转移，农村减少6000多万人口，耕地被撂荒和得不到保护现象较普遍，农村的一些村落萎缩，耕地不仅未被整理出来，村庄用地反而增加了2亿亩，这些地带多是耕地连片的平原地带。为此，城市化到底需要多少土地，涉及多少耕地，特别是农村什么时候萎缩到什么程度，农村的土地能不能被整理出来，能整理出来多少土地，都是我们应当认真思考和解决的问题。
(二)耕地污染、退化现象严重
除了自然灾害毁损外，工业发展、矿山开采、简单的农业耕种对耕地保护都带来了诸多负面影响。目前我国土地资源还是大量地配置到工业中，为追求利润，工业生产中固体废物、工业废水、废气等不达标污染物的排放在不断增加，致使耕地质量下降、农作物绝产现象时有发生，受污染后的耕地退化、甚至变废。矿山开采忽视对土地的节约利用，土地复垦、复绿机制不健全，私采乱挖直接占有耕地，都直接导致了耕地的浪费和退化。近年来，面对农业生产资料的不断上涨，农业技术进步的缓慢，农业的生产率低下，农民耕种土地漫不经心，有些地区的耕地撂荒、质量退化，甚至被沙化，耕地生态环境在不断恶化。
(三)耕地开发、复垦、整理措施不力
我国耕地后备资源贮备有限，后备资源不能轻易开发、使用，需要由国家统一规划。这就要求必须将耕地开发、复垦、整理的重点放在对现有已利用的耕地资源的开发、复垦、整理上。但由于缺少配套的技术标准和政策措施，监管不到位，且土地开发、复垦、整理资金来源渠道过窄，挪用、不能及时兑现等现象时有发生，致使耕地在整理之后其质量等级不能及时得到确定，耕地的开发、复垦、整理不到位，耕地数量和质量得不到有效保障。
(四)社会转型加重了耕地的承载负担
在我国城镇化发展过程中，“大城镇化”的区域扩大态势明显。从农业社会向城市社会转型，即意味着土地资源的再次分配，再分配过程中虽然利益的兼顾与选择面临着诸多的挑战，但是实践中土地资源的分配方向则基本是单一的，依赖土地生存的农民“被城市化”的原因大多在于此。城市化进程中城市居民的安居问题的公众关注程度居高不下，城市建设用地供给增加的情况在短期内难以改变，耕地数量的进一步减少成为一个不争的事实。同时，面对日益高涨的房价，数据庞大的进城务工农民在城市安家还只能是一个良好的预期，返乡带来的农村人口老龄化，人口流动期间退耕导致的耕地退化，失地农民的社会保障等一系列社会问题仍将给我国的社会经济发展带来诸多不利影响，耕地承载负担日益加重的趋势仍将延续。
三、加强我国耕地保护的构想
(一)建立耕地保护的专门法律制度
我国目前在《土地管理法》、《基本农田保护条例》、《土地复垦规定》、《国土资源部关于闲置土地处置办法》、《土地开发整理若干意见》等法律法规中，从土地用途管制、农用地转用审批、基本农田保护、征用耕地审批、非农业用建设占用耕地审批、占用耕地补偿、耕地开发复垦和增加有效耕地的土地整理等方面对耕地保护问题作了一系列原则性规定，这也使得我国近年来耕地的净减少数量开始下降。但是从我国耕地保护的整体形势上看，制度建设仍然相对滞后，也缺乏操作性。实践中，我国还是
多依赖中央政府的宏观耕地政策来进行调控，多倾向于耕地的数量安全，缺乏耕地的质量、生态、产权、文化等方面的关注，使我国耕地保护显现出制度建设的急迫性。
在我国现有的土地法律制度框架下，建议制定专门的《耕地保护法》，进一步明确耕地保护与占补平衡的立法宗旨，拓宽耕地的保护范围;明晰耕地的产权归属、相关主体的责、权、利，理顺所有权和使用权关系，特别是维护农民对耕地的承包经营权，解决耕地的所有权虚置问题，调动农民保护耕地的积极性;建立严格的耕地征收、补偿审查机制，严控各种占有耕地的行为;完善耕地开发、复垦、整理制度，构建保护耕地的补偿和奖励机制，实现耕地的永续利用;建立耕地环境监测制度，确保耕地质量;构建科学的耕地保护责任机制，提高全社会的耕地保护意识，有效防范和严厉制裁各种破坏耕地的不法行为。
(二)节约用地，合理规划建设用地
社会经济发展过程中，受趋利性价值观的影响，相关利益主体多关注耕地产出的收益性，则忽视耕地的资源性。当前，城乡建设用地是造成我国耕地数量快速下降的主要原因。
有数据统计，改革开放30年以来，农村减少了6,000多万人口，但是村庄用地增加了2亿亩;而城市转移和增加了4.2亿人口，城市建设用地却只增加了5000万亩。在规划和用途管制的前提下，从节约用地大的格局来看，首先解决好农村建设规划问题，限制农村村庄用地扩大化，严格执行“一户一宅”的房基地使用制度，鼓励容积率适当的多层和高层住宅建设，加强对“空心村”、废弃房基地的整理，从源头上对占用耕地行为进行控制;其次，在城市化进程中走出盲目扩大区域建设的怪圈，改变“一刀切”的大城市建设思维，注重城市发展的科学规划，严格控制建设用地，限制城乡或者不同区域两栖居住、多套居住、别墅居住和超大面积居住，同时考虑通过放宽城市保障性住宅用地的供给，鼓励相对少的城市居住用地转移更多的农村人口，鼓励城镇、城郊中用集体土地建设集中人口，置换农村庭院式住宅的多层甚至高层住宅;最后，通过土地使用税、房产税和累进税率等办法加强用地调节，减少用地。
(三)加强耕地生态环境治理，提高耕地质量
我国现有耕地中，高产田约占30%。中低产田约占70%，耕地质量不高、耕地质量总体呈下降趋势是我国耕地保护的又一严峻形势。除水土流失、沙化、盐碱化、贫瘠化、撂荒等对耕地质量和生态环境的破坏外，工业开发导致的重金属及其它有毒物质对耕地的污染、质量下降，土地开发整理复垦的耕地质量普遍较差是其中的重要原因。
数量保护是耕地保护的基础，质量保护、生态保护则是我国今后耕地保护的重点和支撑。在确保耕地保有量和基本农田保护面积的基础上，加强中低产田改造和高标准基本农田建设力度，培育和提高耕地的养育功能，改善耕地质量，加强耕地环境保护，改善农田水利条件和生态条件，防止水土流失、耕地沙化、盐碱化、贫瘠化，防止污染，构造耕地生态系统，提高耕地生态功能。从土地出让金、新增建设用地土地有偿使用费和耕地开垦费中拿出一定比例的资金建立耕地保护基金，专项用于耕地质量和粮食生产能力的提高，大力开展农业生态环境治理，使耕地占补平衡真正达到数量和质量并重，建设环境友好的耕地生态系统。
(四)积极稳妥开发、整理、复垦宜农荒地，推行耕地储备制度
据国土资源部估计，我国可开发耕地约1亿亩，但主要集中在生态环境较脆弱的西北和东北地区，通过复垦可以使我国工矿废弃地增加耕地资源1400万亩，通过土地整理可以增加耕地资源0.8-1.1亿亩。这就要求我国农村通过内涵式挖掘的方式提高耕地利用率，在农村现有的土地上进行整理、开发、复垦，以增加耕地的面积，提高耕地质量，改善生态环境。通过建立严格的耕地整理、开发、复垦监管机制，明确监管主体、审查程序、验收标准、责任主体及方式，确立土地复垦年检制度，实现占补平衡。
我国耕地后备资源量仅为1.13亿亩，推行耕地储备制度在我国有着极其重要的现实意义。借鉴国外经验，根据我国农业发展规划，适时推出耕地储备计划，首先对于需要休耕的部分耕地予以补贴，对耕地实行短期保护;其次，根据退耕后的用途由农民同地方政府签订土地期限不等的退耕计划，对耕地实行长期保护。通过这种“休耕法”实现耕地的保护。美国在耕地保护中的“表土保留制度”，也值得我们借鉴参考，在占用耕地前，占用者需要先把耕地表层至少30厘米的耕土集中起来，然后运到别处造地，以确保耕地肥力和耕地面积，建立耕地后备资源。
(五)加大破坏耕地行为的责任追究力度
耕地保护问题已经不单纯是政府的职责，也是公众应有的意识和责任。目前我国土地违法违规行为虽然呈现了总体下降趋势，但2008年度国土资源部卫星遥感图片执法检查的172个城市中，平均违规违法占用耕地为建设用地面积的14.4%：172个城市中有46个城市违规违法占用耕地占新增建设用地占用耕地面积的比例超过15%这一“问责红线”。我国违法占地现象之所以屡禁不止，很大的原因就在于破坏耕地行为的法律责任机制不完善，特别是存在着执法不利的问题。大量建设用地“未批先用”、“少批多用”、“批而未用”等违法现象突出，法律责任不明确，责罚不到位，违法成本低，执法不严等一定程度放任、默许了土地违法行为的发生。加强非法占用耕地的违法责任单位及责任人的严厉处罚，使其违法成本远超出现行征地相关税费及补偿安置费用的总和，使耕地红线真正成为一条高压线，才能真正体现出法律的威慑力，达到保护耕地的目地。
目前在土地执法过程中，懒政思维严重，不作为或慢作为，导致打击违法用地不利，一些基层政府为招商引资、出政绩，支持、默许土地违法的现象大量存在，违法违规行为查处普遍偏轻、不到位，产生了极大的负面效应。为此，我国土地执法需要继续保持高压态势，坚决遏制违法违规征占土地的势头，狠抓重大、典型的违法案件的处罚，以做效尤，警示公众。触犯刑律的，严格按照司法程序，移送公安机关，由司法机关依法追究其刑事责任。
作者：侯丽艳 任 杰 姜琳洁
当前耕地保护工作中存在
问题的对策与思考
一、大力宣传土地管理法律法规，增强全民保护耕地意识。
1、要加强土地管理法律法规的宣传，不仅要注意宣传对象，还要注意宣传内容。让干部群众都知道：耕地是我们的生命线，耕地是母亲，没有了耕地，就没有了衣食父母。还应该大力积极宣传耕地保护方面好的做法和成功经验，同时加大对违法用地反面典型案件的报道力度，起到警示教育的作用，树起全民保护耕地的意识。
2、要将耕地不断减少与人口不断增长结合起来宣传，哪一天真的人均耕地达到了世界粮农组织规定的0.8亩警戒线以下，不足以养活中国十几亿的人口，那么中国、中国的社会、中国的人民将会怎样?
3、要广泛开展全社会的舆论监督，开通各种信访渠道，群众的“眼睛”是最亮的，群众的力量是最强大的，将耕地保护置于社会监督之下，这样必然能取得一定的保护效果。
二、完善土地管理法律法规在耕地保护方面空白，增强法律对耕地保护的严肃性。
《违反土地管理规定行为处分办法》自2008年6月1日起施行。这一《办法》的实施必将对耕地保护起到很大的作用。
1、要增强土地管理法律法规的严肃性，建议今后从国家到地方及各级部门不要再出台与法律相违背的政策文件，有法必依，违法必究。
2、严格界定“公共利益”的范 1
围，可参照《国土资源部划拨用地目录》来确定公共事业用地范围，从而限制那些美其名曰为了“公益利益”而用得过滥的“征地权”。
3、美国土地管理实行分类实施用途管制制度，如俄勒冈州在制定城市规划时，确定“城市增长边界”，在边界内的土地才能在某一特定时期转变为城市用地，之外的土地是一直都不能作为城市用地。我国要继续从用途管制的角度出发，科学制定土地利用总体规划，增强规划管理的严肃性。建议尽快制订并出台规划法，将耕地保护工作提升到一个新的高度。
4、要强化基层干部群众，特别是村组干部的耕地保护责任。当前，各级地方政府逐级签订耕地保护责任状，但没有几人被追究过责任。村组干部、群众对当地的违法用地行为是最先知道，他们是土地执法监察强有力的“后备资源”，目前这部分的力量在保护耕地中的监察作用没有发挥出来，应该在今后修改《土地法》时加入村组干部群众对保护耕地的责任，以弥补土地执法人员人手少，违法用地行为不能在第一时间内被发现和查处的不足。对村组干部，凡在其管辖范围内的耕地受到侵害的必须承担责任。对群众，谁耕种的地被非法占用、非法取土而其未制止、举报的，也要承担适当的耕地保护责任。
5、建议应尽快出台关于土地开发复垦整理中新增耕地方面、基本农田建设中保证质量方面的一整套管理的法律法规，成立专门的新增耕地(含基本农田质量等级认定)验收机构，落实验收责任，从而保证新增耕地不仅在数量上，而且在质量上均达到标准。
三、确立科学发展观和政绩观，加强地方政府耕地保护
责任。
1、对地方各级干部进行思想教育，树立正确的政绩观，明确为什么当官，当官干什么，转变思想观念，为耕地保护工作提供思想保证。其次，要落实耕地保护责任。依据今年国务院31号文件要求，最好采取省以上统一制订各级地方政府耕地保护的责任考核体系。并认真严格落实，实行一票否决制度。第
三、要改变现行干部任用体制，对不落实科学发展观，对不顾农民利益、不顾长远发展要求、对在耕地保护工作中出现问题的党政领导干部不得提拔重用，对有重大违法违纪违规者要严肃追究责任，让这些人要付出沉重的代价，终生不得重新任用。
2、建议地方政府按照法律法规的规定尽可以地将所占用耕地的表土剥离用于耕地、其他土地的改良。一是尽可能地要求用地单位来落实此项工作;二是地方政府可以根据实际需要，自己组织剥离，或根据当地群众的需要，让群众按照剥离深度要求剥离。在这方面我们要学习三峡库区农民“移土培肥”过程中的“背篓精神”。
四、加强土地执法监察队伍建设，提高土地执法质量。 从目前我国土资源管理体制来说，只要进一步完善执法监察体制，发挥国家总督察机构的职能，加大对地方政府、用地者用地行为的监管，定能减少甚至杜绝违法用地的发生。因此建议，
一、将现有执法人员编制归省管理，在各市、县成立专业执法大队、中队，可直接由国家成立的驻省督察机构对各大队、中队在全省范围内进行调配使用管理。
二、根据各地情况，适当增加执法人员的数量，主要从土地管理
专业院校毕业生中录取。
2、严格落实执法监察巡查制度。一是各地组织定期巡查，上级组织不定期抽查。二是认真落实动态巡查责任制，谁的辖区内发生违法用地，而没有在第一时间内发现并行动的就追究谁的责任。做到以预防为主，把土地违法行为消灭在萌芽状态。
3、提高土地执法过程中内外部协同执法能力。首先，在国土系统内部可以通过制定基层所联合执法、供地情况内部通报、执法监察、基层所参与交地等制度加强执法工作。其次，国土部门一直以来土地执法都是单兵作战，执法力量不够。近来在有些地方已有和公安等其他部门联合执法的成功经验，因此国土部门在执法时应联合建设、规划、公安等多个部门协同执法，可在查处违法用地时对违法用地者形成强有力的攻势，同时也起到查处一起，震慑一方的效果。
5、加强土地执法监察网络建设，对土地执法监察网络中的村组人员，建议由各地政府根据实际情况，出台政策文件，对这些人员实行聘用制，在聘用期内给予一定的经济补偿，提高其积极性，同时落实责任，做好土地执法监察工作。
五、科学管理、合理使用耕地保护方面资金，切实保证耕地的数量和质量。
用于土地开发复垦整理、基本农田建设的经费主要有以下几项：出让金、新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、农业重点开发资金、土地复垦费、土地闲置费等，各地应该依法足额收取，专款专用，上级政府及部门应对这些费用加强监督检查，看各地有无挪用、他用情况，是否将这些费用
按规定的比例足额用于农业开发整理、耕地及基本农田保护，对现有的资金要科学合理利用，从而保证耕地保护资金发挥应有的作用。
六、科学挖潜存量土地，“开源”和“节流”并举保护耕地。
1、各地要对各类存量土地要进行全面调查，并全面研究分析，制定科学合理的使用方案，保证在有存量土地可用的情况下，尽量不使用增量土地。
2、严控城市向外延扩张，乡镇集镇各类用地要要依托小城镇发展，村庄建设要结合社会主义新农村建设的要求进行。积极研究土地利用总体规划，增强其的科学性和可操作性，向旧城区要地，向空闲地、废弃地要地，向空心村要地，在土地利用中引入“循环经济”理念，想方设法不占、少占耕地指标，加快改造步伐，提升城市、集镇、村庄的形象和品位。
3、各地应积极落实国土资源部2005年10月11日印发的《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》，按要求保证新增耕地的质量，运用建设用地指标置换政策，保障地方经济发展对土地的需求，同时也为社会主义新农村建设做出一定的贡献，切实集约节约使用土地。
4、加强对项目立项部门的责任管理，对投资额含有水分和夸大现象的项目，要追究相关人员责任，保证项目用地面积客观实际。
5、从搞好土地开发复垦整理工作方面、从开展农业综合开发及中低产田改造方面、从加强灾毁耕地复垦及植被保护防止水土流失、土地沙化等等方面加强对耕地数量和质量的保护。
七、增加农民收入，提高农民对耕地保护的积极性。
1、要逐步缩小城乡、工农差距，我们要对农民实行农业保护政策，国家应根据财政状况，逐年扩大粮食及农产品价格保护的范围，不断提高农民的收入，使他们在粮食及农产品中得到该得的社会平均利润，甚至可以得到因对耕地质量建设的投入而带来的超额利润。从而让农民自觉采取措施对耕地进行水土保持、土壤结构改良、地力等级培肥等，将保护耕地责任作为己任。
2、我们还必须看到，农业与
二、三产业的关系，大米小麦等等农产品的深加工产业链都离不开农业，耕地是农业的根本，农业是二三产业的保障，如果损害了农民利益，其他产业就发展不下去。
3、当前农民进城务工，国家应对这种情况进行调查研究，加强企业对农民工的生活保障方面的考虑，进一步加强城市对农民工的吸纳能力，加速城市化的进程中将这些务工人员的农田在保留承包权的情况下，实行农业产业化管理，提高耕地的产出率，增加农民收入同时，加强耕地的质量建设。
张新华蒲春玲
新疆农业大学经济与管理学院，乌鲁木齐8300
52摘要：美国、英国等发达国家的农业发达,虽然有其得天独厚的自然条件、先进的科学技术和管理水平,但长期以来的农地保护也功不可没。虽然各国农地保护的原因、目的和制度环境与我国差异较大,但是合理利用土地、实现可持续发展的目标是一致的,尤其在我国加入WTO、经济全球化的背景下,各国保护农地的手段以及经验教训对我国耕地保护具有借鉴意义。本文共分三部分：
第一部分：发达国家农地保护的主要政策
1. 美国农地保护政策：
工业化、城市化以及自然灾害曾经使美国的农地面积大量减少，给美国带来了一系列经济、社会和生态问题，面对这些问题，美国采取多样化的手段保护农地，并调动全社会力量来参与保护农地，在保护农地的同时，积极采取措施鼓励和扶持农业发展，增加农民收入，使农地所有者、农民成为农地保护的主要得益者，并注重保护农地的生态效益、社会效益与经济的统一。其主要政策措施：(1)通过行政立法加强土地管理，全面保护耕地。(2)制定一系列农地保护政策。(3)创建高效持续农业生产体系提高土地质量。(4)全面评价土地资源、合理利用土地。
2.英国的耕地保护政策
英国是在用途管制方面立法最早的国家，又是世界上最早通过规划立法限制土地开发的国家。英国在耕地面积大量、农业衰退、市场和原材料等制约工业进一步发展的严峻形势下采取一系列对策加强耕地的保护，并取得明显的效果。其主要政策有：(1)以立法为根本手段，加强土地管理，促进耕地保护。(2)开展土地调查，科学规划土地。(3)开展环保型农业，提高土地质量。
3. 日本耕地保护对策
日本是实行土地用途管制最严格的国家，历来重视土地管理和耕地保护。其农地保护对策有：(1)土地管理完全纳入法制轨道。(2) 重视城乡土地调查和土地利用计划。(3)规划控制城乡土地的利用。(4)依靠国家力量兴建农业基础设施，增加农地生态系统功能。 其他发达国家如加拿大、法国、韩国也采取相应的措施来加强农地保护。
第二部分：当前我国耕地保护存在的问题
1.行政管理制度设计存在缺陷。2.我国耕地总量动态平衡政策存在缺陷。3.我国土地管理法律、法规存在缺陷。
第三部分：国外农地保护对我国耕地保护的启示
借鉴国外农地保护成功经验，针对我国耕地保护的特点及其目前存在的问题，我国耕地保护应从以下方面进行深入研究和完善：1.耕地保护要立足于可持续发展。2.建立耕地保护的利益补偿机制。3.建立耕地保护的市场机制。4.借鉴国外分区制，划定永久性耕地保护区。5.耕地保护要全社会参与。
关键词：发达国家农地保护耕地保护借鉴
作者简介张新华，女，汉，30岁，新疆农业大学经济与管理学院硕士研究生，电话：13139696833。
1. 简述我国《土地管理法》保护耕地的主要措施。 参考：
一，实行耕地占用补偿制度。1，非农业建设用地批准占用耕地的要占多少，垦多少; 2。无条件开垦或者开垦不合格的要缴纳耕地开垦费。 二，实行耕地总量不减少措施。
三，实行基本农田保护制度。省级划定的基本农田应当占本行政区域耕地的80%以上;
四，节约使用土地，禁止闲置、荒芜耕地。 五，鼓励合理开以未利用的土地。
六，鼓励土地整理，防止土地破坏和污染，提高耕地质量。
2. 简述《水土保护法》规定的水土流失预防的主要措施。 参考：
1。首要措施是保护和改善植被;
2.限制坡地垦荒。1，禁止在25度以上陡坡开垦种植农作物，2，省级政府规定小于25度的禁止开垦坡度; 以前开垦的逐步退耕或修建梯田; 3，县级政府批准开垦禁垦坡度以下，5度以上的荒坡地。
3. 加强林业管理。1。严控采伐，防止水土流失，及时完成更新造林。2。对水源涵养林，水土保持林，防风固沙林只准进行抚育和更新性采伐。3。制定采伐区水土保持措施等。
4. 加强工程建设项目管理。特别是在山区、丘陵区等水土流失易发区域建设工程项目，作了严格有效的管理。
三.草原的种类和功能。
1. 种类，《草原法》所称的草原包括草山，草地，草地又包括天然草地，改良草地和人工草地;根据水热条件，可把草原分为草甸草原，典型草原，荒漠草原，高寒草原。
2. 功能1。保持水土;防风固沙;保护和养育草原动物与植物，保持生物多样性;维护生态平衡;生产生物产品;满足人类的物质生活需要。 四，森林资源的特点。 1. 树种和森林类型繁多 2. 林产独特丰富
3. 森林覆盖率低，人均占有林地少;
4. 森林分布不均，不利于发挥其环境效益; 5. 森林生产率低，生长量小。
五简述森林保护的内容和措施 1. 植树造林，增加森林盖率
2. 控制砍伐，使森林的年采伐量低于年生长量; 3. 防治森林病虫害;
4. 加强护林，防止森林火灾;
5. 调整林种结构，提高森林的环境效益和社会效益。 六.简述西方国家环境法的发展阶段。
1. 产生阶段，18世纪60年代到20世纪初，; 2. 发展阶段，20世纪初到20世纪60年代; 3. 完备阶段，70年代至今，
1、简述环境法的特征。
环境法是环境科技与法律的结合;环境是以生态为重心，而生态必须以自然科学为控制和管理的依据，因此，环境保护包括法律对环境社会关系的调整，必须与环境科学技术相结合，必须体现自然规律特别是生态科学规律的要求，这些要求往往通过一系列技术规范、环境标准、操作规程等形式体现出来。环境法是社会法;环境法既不属于传统的公法范畴，也不属于私法范畴，而是以调整人与自然的矛盾、促进社会公共利益为目的，属于社会法的范畴。环境法是综合部门法;由于环境法调整的范围相当广泛，涉及的社会关系复杂，运用的手段多佯，从而决定了其所采取的法律措施的综合性，是一个相对独立的综合部门法。环境法的基本价值取向是可持续发展;环境法不仅包含一般的价值观念，如公平、正义、效率、秩序等，还有其特有的价值指向：可持续发展。
2、简述我国环境行政执法方式。
环境行政执法方式是指环境行政执法机构的具体执法手段、方法、措施，包括环境行政处理、环境行政处罚、环境行政许可、环境行政强制执行、环境行政强制监督检查等。其中，环境行政处理是指环境行政执行机关依法针对特定的环境行政管理相对人所作的具体、单方面的、能直接发生行政法律关系的决定;环境行政处罚是指有权行使环境行政处罚权的行政主体，对实施了违反环境法律法规的行政相对人所实施的一种行政制裁;环境行政许可是指享有环境行政许可权的行政主体，根据相对人的申请，依法赋予其从事某种一般为环境法律法规所禁止事项的权利或资格;环境行政强制是指环境行政管理相对人拒不履行环境法直接规定的义务，或拒不履行有关环境行政管理机构的处理(处罚)决定，由有权的环境行政管理机构对其采取必要的强制措施，强迫其履行法定义务或处理(处罚)决定;环境行政监督检查是指环境执法机关为实现环境管理的职能，对环境行政管理相对人是否遵守环境保护法律法规、是否执行环境行政处理决定所进行的监督检查。
3、简述我国海洋环境监督管理的主要法律制度。 总量控制制度;国家建立并实施重点海域排污总量控制制度，确定主要污染物排海总量控制指标，并对主要污染源分配排放控制数量。海洋污染事故应急报告制度;因发生事故或者其他突发性事件，造成或者可能造成海洋环境污染事故的单位和个人，必须立即采取有效措施，及时向可能受到危害者通报，并向行使海洋环境监督管理权的部门报告，接受调查处理。海洋功能区划和海洋环境保护规划制度是指依据海洋自然属性和社会属性，以及自然资源和环境特定条件，界定海洋利用的主导功能和使用范畴。此外，我国其他环境保护单行法规已实行的一些制度，如 "三同时"制度、落后设备强制淘汰制度、限期治理制度、排污收费制度、申报制度、现场检查制度、环境影响评价制度以及环境监测制度等在《海洋环境保护法》中都有规定。
五、论述(15分)
1、试述环境责任原则的主要内容、实施纲要与现实意义。
环境责任原则也称污染者负担、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复原则，是指基于人们对环境资源的开发利用，或对环境造成污染与破坏，就应该承担相应的环境法律义务或环境法律责任。污染者付费，亦称污染者负担，指环境污染造成的损失及治理环境污染的费用应当由排污者承担。利用者补偿，指环境资源的开发利用不是无偿的，而是有偿使用的，利用者应当按照相关规定承担经济补偿的责任。开发者保护，指有权开发环境资源者，同时必须承担环境资源保护的义务。破坏者恢复，指造成环境资源破坏的单位或个人，必须承担将受到破坏的环境资源予以恢复和整治的法律责任。 环境责任原则的贯彻主要包括：建立环境保护责任制度;对超标排放污染物的单位，加大限期治理的力度;运用经济手段，包括征收排污费、环境税以及生态补偿费等，加强对环境污染与破坏的防治;强化对环境保护的监督管理。 环境责任原则的意义包括：可以强化企事业单位的环境意识，预先防范环境污染与破坏;可以推动企事业单位积极治理环境污染与破坏，促使其对环境资源的合理利用;可以为治理环境污染和恢复生态环境积累资金。
六、案例分析(15分)
1、东湖水产局作出行政处罚依据的是《渔业法》第29条规定：“破坏他人养殖水体、养殖设施的，由渔业行政主管部门或其所属的渔政监督管理机构责令赔偿损失，并处罚款。”，根据全国人大常委会法制工作委员会对《渔业法》第29条解释：《渔业法》第29条中“破坏”一词是指故意的行为，不包括过失的行为。本案中医科所挡坎截流并没有破坏他人养殖水体的故意，应属过失的行为，不应按照《渔业法》第29条的规定作出处罚。因此，武汉市水产局撤销东湖水产局的行政处罚是正确的。
2、法院认定的赔偿额不合理。赔偿损失作为一种民事责任，它的范围应当是赔偿受害人所遭受的全部实际损失，即包括直接损失、间接损失和可得利益。直接损失是指财产上的直接损失。间接损失是指为减少损失而采取措施时所需支出的费用。可得利益是指可以预见的由损失财产能带来的利润。本案中，法院只认定鱼死亡的直接损失及事后受害人采取措施付出的人工费用，却忽视了受害人应得的鱼卖出后可得利益的损失，显然是不适当。 的。
简答(30分)
1、简述排污收费制度的主要内容。
排污收费制度是指国家环境管理机构根据法律规定，对排放污染物者征收一定费用的法律制度。该制度的 主要内容包括：
(一)征收排污费的对象。一切超标排放污染物(包括污水、废气、固体废物、噪声和放射性物质五大类)的企事业单位。
(二)征收排污费的标准。排污费的征收标准由国家统一规定，但个别工业密集、污染特别严重的大、中城市，经国务院环境保护行政主管部门的批准，对收费标准可适当调整。收费标准分废气、废水、废渣三项，按照污染物的种类、危害程度、排放的浓度和数量等进行分类，收费标准逐项提高。
(三)排污费的增加或减少。对缴纳排污费后仍未达到排放标准的排污单位，从第三年起，每年提高征收标准5%;排污单位经过治理达到排放标准，或显著减少排污数量和浓度，可申请停止或减少收费。
(四)排污费的管理和使用。征收的排污费，纳入预算内，作为环境保护补助资金，按专项资金管理，不参与体制分成;主要用于补助重点排污单位治理污染源、区域性综合污染治理、补助环境保护部门购置检测设备以及业务活动费等。
2、简述我国水污染防治的主要制度。 《水污染防治法》规定了水污染防治的各项具体制度，可分为环境法的一般制度(如环境影响评价制度、三同时制度，等等)和水污染防治的特殊制度，后者主要包括(水污染物排放)总量控制制度和核定制度、城市污水集中处理制度、划定生活饮用水源保护区制度、公众参与环境影响评价制度，等等。其中，总量控制制度是指省级以上人民政府，对水污染物达标排放仍不能达到国家规定的水环境质量标准的水体，可实施重点污染物排放的总量控制的法律规定;城市污水集中处理制度是指国务院有关部门和地方各级人民政府必须有计划地建设城市污水集中处理设施，并向排污者提供污水处理的有偿服务，收取污水处理费;划定生活饮用水源保护区制度是指省级以上人民政府为加强生活饮用水资源的保护，可依法在本行政区域内划定生活饮用水地表水源保护区，并对其进行严格的监督管理;公众参与环境影响评价制度是指报送建设项目环境影响报告书的单位，应当广泛征集附近单位和居民对该建设项目可能对环境的影响的意见，并如实连同环境影响报告书送交其主管部门预审，然后按照规定的程序上报有关环境保护部门审批。
3、简述我国关于森林保护的政策措施。
我国关于森林保护的政策措施主要有：对森林实行限额采伐，鼓励植树造林、封山育林，扩大森林覆盖面积;根据国家和地方人民政府有关规定，对集体和个人造林、育林给予经济扶持或者长期贷款;提倡木材综合利用和节约使用木材，鼓励开发利用木材代用品;征收育林费，专门用于造林育林;煤炭、造纸等部门，按照煤炭和木浆纸张等产品的产量提取一定数额的资金，专门用于营造坑木、造纸等用材林;建立林业基金制度。
1、简述我国环境保护监督管理体制。
我国环境保护监督管理体制实行“统一监督管理、分级分部门监督管理”相结合，具体分工如下：国务院环境行政主管部门，负责全国环境保护工作的统一监督管理;县级以上地方人民政府环境行政主管部门，负责本辖区的环境保护与监督管理工作;国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门，依照有关法律规定，对环境污染防治实施监督管理;县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门，依照有关法律规定对环境资源的保护实施监督管理。
2、简述限期治理制度的主要内容。
限期治理制度是指，由国家法定机关对污染严重的项目、行业和区域作出决定，限期其在一定期限内完成环境治理任务，达到治理目标的环境法律制度。限期治理制度的主要内容包括：
(一)限期治理的对象，包括：
1、位于特别保护区域内的超标排污的污染源。如风景名胜区、自然保护区和其他需要特别保护的区域，这些区域内污染物排放超标的，要限期治理。
2、造成严重污染的污染源，如污染物的排放对人体健康有严重影响和危害、严重扰民、经济效益小于环境危害所造成的损失。
(二)限期治理的内容，即在规定期限内的治理目标，包括限期治理目标与限期治理期限两方面。对于具体污染源的限期治理，其目标是在一定期限内达到排放标准;对行业污染的限期治理，可以要求分期分批逐步做到所有的污染源都达到排放标准;对于区域环境污染的限期治理，则要求通过治理达到适用于该地区的环境质量标准。
(三)限期治理的决定权，根据法律规定，限期治理的决定权在各级人民政府。
3、简述固体废物污染防治的法律原则。
“三化”原则;即减量化(使固体废物少生产或不生产)、资源化(已产生的固体废物在生产过程中回收、循环、再利用为资源)、无害化(固体废物安全、无污染地进入环境)。全过程控制原则;对固体废物的产生、排放、储存、运输、利用、处置的全过程实行监督管理，避免其污染环境。集中处置和分散处置相结合原则;区域型、专业化的集中处置可以节约投资，提高治理水平，同时，产生固体废物量较大的企业，宜自行分散处置。分类管理原则;根据固体废物的种类和其对环境的危害程度，对固体废物实行分类管理。 1.简述环境行政责任的构成要件。
一.行为人有过错是承担环境行政责任的必要条件;(1分)
二.行为人实施了违反环境法律法规的行为也是承担行政责任的必要条件;(2分)
三.危害结果是承担环境行政责任的选择条件;(1分)
四.违法行为与危害后果之间有因果关系是构成环境行政责任的选择条件。(1分)
2.简述环境影响评价制度适用的范围。
(1)规划实行环境影响评价的范围(3分)
⑴国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划，
⑵国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划，
(2)对环境有重大影响和轻度影响的建设项目(2分)
3.简述环境标准体系。
三级：(2分)(1)国家环境标准
(2)环境保护行业标准
(3)地方环境标准
五类：(3分)(1)环境质量标准
(2)污染物排放标准
(3)环境监测方法标准。
(4)环境标准样品标准
(5)环境基础标准
4.简述《固体废物污染环境防治法》的新的法律规定。
(1)扩大了固体废物的范围。(2分)固体废物，是指在生产、生活和其他活动中产生的丧失原有利用价值或者虽未丧失利用价值但被抛弃或者放弃的固态、半固态和置于容器中的气态的物品、物质以及法律、行政法规规定纳入固体废物管理的物品、物质。
(2)首次将限期治理的决定权交给环境保护行政主管部门;(2分)
(3)取消了对工业固体废物排污收费的规定(1分)
30.环境影响评价制度是对可能影响环境的工程建设、开发活动和各种规划，预先进行调查、预测 和评价，提出环境影响及防治方案的报告，经主管当局批准才能进行建设的一整套管理措施 和方法。
实行环境影响评价制度的意义在于：
(1)环境影响评价制度是对传统经济发展方式的改革，它可以把经济建设与环境保护协调起来。
(2)环境影响评价制度是贯彻“预防为主”原则和合理布局的重要法律制度。 (3)从法理上说，把环境影响评价制度作为一种强制性的法律制度，是民事侵权法律原则在环境
与资源保护法中的运用。
31.防止地表水污染的主要措施包括： (1)设立水体保护区;
(2)规定水污染物排放的禁止性规范; (3)规定水污染物排放的限排措施; (4)规定防止农药和化肥污染的措施; (5)规定防止船舶污染的措施。 32.(1)保护和改善植被; (2)限制坡地垦荒; (3)加强林业管理;
(4)加强工程建设项目管理。
3l. 简述地方污染物排放标准的制定权限和适用效力。
：：：地方级(省级)环境标准，就环境质量标准而言，省级人民政府对国家环境质量标准中未作规定的项目.可以制定地方环境质量标准，报国家环保总局备案;对于污染物排放标准，省级人民政府可以对国家排放标准未作规定的项目，制定地方污染物排放标准。对国家污染物排放标准中已作规定的项目.可以制定严于国家排放标准的地方排放标
32.简述我国自然资源使用权的取得方式。：：：.(1)确认取得;(2)授予取得;(3)转让取得;(4)开发利用取得。
33.环境与自然资源保护立法采用的经济刺激手段有哪些?：：：.(1)财政援助;(2)低息贷款;(3)税收。
34.试列举三个主要的陆地生物资源养护公约的名称：：：：.(1)《国际重要湿地保护公约》;(2)《世界遗产公约》;(3)《濒危野生动植物物种国际贸易公约》。
1、人类环境观或称人类环境价值观，是指人们对环境看法、观点和观念的总和。大致经历了三个历史阶段和三种观念形态。
第一阶段是人类畏惧自然、崇拜自然的阶段。在这个阶段，人类把自己看作是自然的奴隶。人类处于畏惧自然的观念形态。
第二阶段是人类无视自然、主宰自然的阶段。在这个阶段，人类既为战胜自然而感到自豪，又为遭到自然的严重报复而感到震惊。人类处于由严重破坏自然被迫转为无视自然的观念形态。 第三阶段是人类重视自然、与自然和睦相处的阶段。在这个阶段，人类逐步强调保护自然的环境就是保护人类自己。人类处于与自然走向和谐、协调、发展的观念形态。
2、有以下五个方面的规定：
(一)保护和改善生活环境和生态环境。这是从保护对象出发规定立法目的。
(二)防治污染和其他公害。这是从防治客体出发规定立法目的。
(三)合理开发、利用环境资源。这是从生产、经济角度出发规定立法目的。
(四)保障人体健康。这是从防治环境污染的基本点和起码目标出发规定立法目的。
(五)促进经济和社会的可持续发展。这是从与保障人体健康并重的基本目标出发规定立法目的。
3、环境民主原则，是指在环境资源保护领域，公众有权通过一定程序或者途径参与一切与环境利益有关的决策活动，是民主理念在环境管理活动中的延伸。其内涵是：第一，任何公民和社会组织都享有环境保护的权利，同时也负有环境保护的义务。第二，有利于提高和强化全民族的环境意识和环境法制观念。第三，可以使公众对政府的环境资源决策进行监督。第四，可以使公民参与环境资源保护的权利得到法律上的保障。
4、可持续发展观念的提出，是1992年6月在巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展大会上，这是人类文明进步的历史性转折点。
可持续发展的最广泛的定义和核心思想是：“既满足当代人的需要，又不对后代满足需要的能力构成危害”，“人类应享有与自然相和谐的方式过健康而富有生产成果的生活权利，并公平地满足今世后代在发展与环境方面的需要，求取发展的权利必须实现”。其最基本的要点：一是强调人类追求健康而富有生产成果的生活权利，应当和坚持与自然相和谐方式的统一;二是强调当代人在创造与追求今世发展与消费的时候，应承认并努力做到使自己的机会与后代人的机会相平等。
、个人环境权即自然人的环境权，是指自然人享有适宜环境的权利，也具有保护适宜环境的义务。这是确认自然人依法利用环境要素或环境资源，享受适宜的环境条件的法律保障;它赋予个人参加环境保护活动，参与国家环境管理的平等资格。个人环境权是最基础的环境权，而且是实现个人财产权、劳动权、休息权、生存权等与个人密切相关的其他基本权利的必需条件。
2、环境与资源保护法律关系主体的特征主要有：
第一，具有广泛性。任何法人、其他组织、自然人，包括国家都可以成为环境与资源保护法律关系的主体;第二，国家环境资源管理机关是环境与资源保护法律关系中最重要的主体之一;第三，权利主体与义务主体具有对应性，不存在单纯的权利主体或单纯的义务主体。
3、“三同时制度”，是指一切新建、改建和扩建的基本建设项目，技术改造项目，自然开发项目以及可能对环境造成影响的工程建设，其中防治污染和防止其他公害的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的法律制度。其含义：
1、“三同时”制度是我国独创的一项适合我国国情的环境管理制度。
2、“三同时”制度与环境影响评价制度结合起来，成为贯彻“预防为主”原则的完整的环境管理制度。
3、“三同时”制度是加强对建设项目环境管理的重要手段。
4、我国环境与资源保护法的适用范围主要体现在以下四个方面：
(一)适地范围。是指环境与资源保护法在什么样的地域或空间范围内有效。其适用于中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域。
(二)适事范围。是指环境与资源保护法对什么活动或事实有效。一般来说，适用于所有对环境有影响的活动。
(三)适人范围。是指环境与资源保护法对什么人有效。一般而言，全国性的环保法适用于全国的一切单位和个人，地方性的环保法规仅适用于该所辖区域的一切单位和个人。
(四)适时范围。是指环境与资源保护法在什么时候有效。包括何时生效、何时失效，以及有无溯及力的问题，通常按照某一具体法律的规定。
1、我国森林保护的立法主要有：《关于保护和发展竹林的通知》(1956年)，《森林保护条例》(1963年)，《森林采伐更新规程》(1973年)，《森林法》(1979年制订，1984年修改)，《森林法实施细则》(1986年)，《森林采伐更新管理办法》(1987年)，《森林防火条例》(1988年)，《森林病虫害防治条例》(1989年)。
2、资源法体系主要包括：
1、土地资源法体系;
2、水资源法体系;
3、生物资源法体系;
4、矿产资源法体系;
5、能源法体系;
6、海洋资源法体系;
7、气候资源法体系;
8、旅游资源法体系。它们其中每一类资源法规又都自成体系。
3、环境权是指环境法律关系的主体对其赖以生存、发展的环境所享有的基本权利和所承担的基本义务，即，环境法律关系主体有享用适宜环境的权利，也具有保护环境的义务。
其特征：
1、环境社会关系的反映和法定化，自然权利和环境道德的法定化;
2、基本权利和基本义务具有不可分割性;
3、预防性、公益性、指导性和有限性;
4、内容和主客体的广泛性。
4、共同但有区别的责任原则指的是由于地球生态系统的整体性和导致全球环境退化的各种不同因素，各国对保护全球环境负有共同的但是又有区别的责任。包括两个相互关联的内容，即共同的责任和有区别的责任。共同责任指的是各国对保护全球环境负有共同的责任，有区别的责任是就导致全球问题的原因而方，各国在环境保护义务的承担上应当是有所区别的，具体而言就是发达国家应当比发展中国家承担更大的或者是主要的责任。
1、人与自然和谐相处是贯彻环境与资源的开发、利用与保护、改善相结合原则的关键。根据我国国情，贯彻该原则主要从以下几方面着手： 第一，按照自然环境和资源的特性及客观自然规律开发利用。
第二，建立健全环境与资源的政策体系、法律体系、管理制度，从而保障该原则的适用。 第三，用市场机制调节和政府宏观调控相结合办法加强环境资源开发利用和保护改善工作。
第四，依靠科技进步促进资源开发、利用与保护、改善相结合原则的实现。
2、目前，我国制定的大气污染物排放标准主要有《大气污染物综合排放标准》。另外，还按行业的不同分别制定了《水泥厂大气污染物排放标准》、《工业窑炉大气污染物排放标准》、《炼焦炉大气污染物排放标准》、《火电厂大气污染物排放标准》、《恶臭污染物排放标准》、《锅炉大气污染物排放标准》、《汽车大气污染物排放标准》、《摩托车大气污染物排放标准》等。
3、重大环境污染事故罪，是指违反国家规定，向土地、水体、大气排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病源体的废物、有毒物质或者其他危险废物，造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果的行为。构成该罪，依据新《刑法》第338条、第346条规定，处3年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金;后果特别严重的处5年以上7年以下有期徒刑，并处罚金。单位犯本罪的，对单位判处罚金，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员按个人犯本罪的规定处罚。
4、国际环境法的体系指的是有关开发、利用、保护和改善环境的各种法律文件所组成的、具有内在有机联系的整体。主要包括三大部分：(1)国际环境保护纲领性文件。如《联合国人类环境宣言》、《人类环境行动计划》、《里约环境与发展宣言》和《21世纪议程》等，这些法律文件不具有法律强制力。(2)针对特定环境的保护的国际法律文件。如关于保护大气环境的《联合国气候变化框架公约》、《保护臭氧层维也纳公约》及其议定书等。(3)针对其他有关环境问题的国际法律文件。如《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》、《核材料实质保护公约》等。
30简述环境与资源保护法律体系的要领及其基本内容。
、(1)环境与资源保护法律体系指开发利用自然资源、保护改善环境的各种法律规范所组成的相互联系、相互补充、内部协调一致的统一整体。(1分) (2)该法律体系的构成是：宪法关于环境与资源保护的规定;环境与资源保护基本法;环境与资源保护单行法规;环境标准;其他部门法中的环境与资源保护法律规范。 [
31、简述《固体废物污染环境防治法》对防治危险废物污染环境的特别规定。(1)危险废物，
指列入国家危险废物名录或者根据国家规定的危险废物鉴别标准和鉴别方法认定的具有危险特性的废物。(1分)
(2)防治危险废物污染环境的特别规定： 实行国家危险废物名录制。 实行危险废物识别标志制。 实行危险废物经营许可制。
危险废物的填埋及集中处置规定。
危险废物发生污染事故时的强制应急措施和处理规定。
32、野生动物保护的主要措施是： (1)保护野生动物的生存环境。
(2)对珍贵、濒危野生动物实行重点保护。
(3)严格管理野生动物及其产品的经营利用和进出口贸易活动。 (4)控制野生动物的猎捕活动。 (5)鼓励驯养繁殖野生动物。
(6)对破坏野生动物的行为给予严厉的法律制裁。 (7)明确单位和个人保护野生动物的义务和权利。 (8)确立野生动物资源国家所有权。 (9)确立野生动物保护的管理监督体制。 。
33：1972年联合国《人类环境宣言》相比，1992年的《里约环境与发展宣言》有哪些重大的发展?、(1)明确了发展权。
(2)强调对发展中国家，特别是最不发达国家和在环境方面最易受到损害的发展中国家的特殊情况和需要，应该受到优先考虑。
(3)规定了一些具体的措施，如环境影响评价和污染影响通知等。 (4)特别强调妇女和青年在环境管理和保护方面的作用。 (5)排除科学不确定性对采取环境保护措施的影响。
1、国家对环境资源管理的特点是：
(一)手段的特殊性。可以运用法律允许的特别方式和方法，如行政处罚等强制性方法。
(二)利益的整体性。国家对环境资源的管理只能是为了全体人民的健康和民族的生存发展，注重的是社会公共利益。
(三)管理的综合性。必须采取综合的治理方案，可运用行政、法律、经济、科技、宣传教育等手段。
(四)管理的区域性。环境资源的保护具有全球性的特点，又有明显的区域性，须根据不同地区的不同情况因地制宜地采取不同的措施。
(五)管理的广泛性和民主性。其管理机构分布众多，管理的领域广泛，并要听取公众意见。
2、、我国《土地管理法》明确规定：珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。具体规定有：①国家建设、乡村建设用地，须提出申请，经县级以上人民政府批准后才可用地。②涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。③征用以下土地的，由国务院批准：基本农田;基本农田以外的耕地超过35公顷的;其他土地超过70公顷的。④征用其他土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。⑤非农业建设用地必须节约用地，可以利用荒地的，不得占用耕地;可利用劣地的，不得占用好地。
3、主要理由如下：
(一)有特定的调整对象。它的调整对象是环境资源社会关系。
(二)有自己的调整方法。它利用独特的调整方法，建立了自己的法律原则和制度，并大量采用技术规范等。
(三)有其产生、发展和存在的特定原因。其根本原因是人类赖以生产、发展的环境受到了污染和破坏，人与环境之间的矛盾和对立日趋明显。
(四)有自己特定的目的、任务和功能。其保护环境资源、保障人体健康、维护生态平衡、合理开发、利用环境资源等。
(五)有自己独立的法律体系。其已发展成为一个内容丰富、功能齐备的环保法律体系。
4、环境行政违法行为，是指环境行政法律关系的主体违反行政法律规范，侵害法律所保护的环境行政关系，对社会造成一定程度的危害，但尚未构成犯罪的行为。其特征有：
1、环境行政违法的主体是环境行政法律关系主体。
2、环境行政违法是违反环境行政法律规范，侵害法律保护的环境行政关系的行为。
3、环境行政违法是一种尚未构成犯罪的行为。
4、环境行政违法的后果是承担环境行政法律责任。 35.什么是土地利用总体规划?它与其他规划(如城市总体规划、开发利用规划：国民经济与
26.所谓生态系统，是指自然界里由生物群体和一定的空间环境共同组成的具有一定结构和功能的
综合体系，它由生产者、消费者、分解者和无生命物质四个部分组成。
27.为了实现国家的环境目标和环境质量标准，对污染排放到环境中的污染物的浓度或数量所作的
限量规定就是污染物排放标准。制定排放标准的直接目的是为了控制污染物的排放量，达到
环境质量的要求。
28.自然资源权属制度是法律关于自然资源归谁所有、使用以及由此产生的法律后果由谁承担的一
系列规定构成的规范系统。它是自然资源保护管理中最有影响力、不可缺少的基本法律制度。
我国的自然资源权属制度主要包括两个方面的内容：一是自然资源所有权，二是自然资源使 用权。
29.指在保护和改善全球环境方面，所有国家负有共同的责任，但责任的大小必须有差别，具体而
言就是发达国家应当比发展中国家承担更大的或者是主要的责任。
社会发展计划等)的关系如何?：：; 土地利用总体规划，是各级人民政府依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求对土地的使用所进行的总体安排。土地利用总体规划是关于土地利用的整体安排，它与其他种类的土地利用规划相比，具有最高的效力。首先，城市总体规划、村庄和集镇规划应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。其次，江河、湖泊综合治理和开发利用规划，应当与土地利用总体规划相衔接。最后，土地利用年度规划应当根据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际情况编制。
33.(1)预防为主、防治结合原则，是指在国家的环境管理中，通过计划、规划及各种管理手段，采
取防范性措施，防止环境损害的发生。对于已经发生的环境污染和破坏，还必须采取积极的
治理措施。(2)实行预防为主、防治结合的原则是因为：环境污染和破坏一旦发生，往往难以
消除和恢复，甚至具有不可逆转性;环境造成污染和破坏以后，再进行治理，从经济上来说
是最不合算的，往往要耗费巨额资金;环境问题在时间和空间上的可变性很大，环境问题的
产生和发展又有一种缓发性和潜在性，再加上科学技术发展的局限，人类对损害环境的活动
造成的长远影响和最终后果，往往难以及时发现和认识，后果一旦出现，往往为时已晚，而 无法救治。(3)贯彻该原则的主要措施：加强对计划(或者国民经济与社会发展计划)的管理;
全面规划与合理布局;制定和实施具有预防性的环境管理制度。 34.产生原因包括：
(1)我国环境污染防治法律中没有明确规定公民有优美舒适环境享受权;
(2)环境法律规定中多为行政管理规定，缺乏环境民事法律责任的具体规定和环境诉讼程序的特 别规定;
(3)环境法理论研究超前、环境立法滞后; (4)受经济发展、技术条件的限制;
(5)与加害人相比，受害人多为弱势群体;
(6)相对于经济发展的意识而言，审判人员环境意识较为薄弱; (7)来自政府及有关经济行政管理部门的不当干预。
试述环境民事责任的构成要件及免责条件
构成要件：(共6分)
1、有排污行为，但不以行为的违法性为要件;(2分)
2.有损害事实;(包括人身和财产的损失)(2分)
3、排污行为和损害事实之间存在因果关系(2分)
免责情形有：(共4分)
1.不可抗力。完全由于不可抗拒的自然灾害和战争(2分)
一般说来，不可抗力包括自然现象(如地震、台风等)和社会现象(如战争)。
2、受害人自身的责任;(1分)
3.第三人的责任(1分)
1、试述国际环境法基本原则。 国际环境法的基本原则，是指为各国公认的，在国际环境法领域里具有普遍指导意义的，体现国际环境法特点并构成国际环境法的基础的基本准则。国际环境法基本原则包括：
可持续发展原则;可持续发展指的是：既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展模式。它要求经济增长与环境保护、社会发展相互协调。它包含了两个重要的观念：代内公平，即发达国家(或地区)的经济增长不能以剥夺发展中国家(或地区)的发展权为代价;代际公平，即当代人的发展不能以牺牲后代人的发展权为代价。它包括两个重要的概念：“需要”的概念，尤其是世界贫穷人民的基本需要;“限制”的概念，技术状况和社会组织对环境满足眼前和将来的需要的能力施加的限制。 国家环境主权及不损害国外环境责任原则;国家主权原则是国际法的基本原则之一，国际环境法作为国际法的一个分支，自然也必须遵循国家主权的原则。此原则意味着在国际环境关系领域内，各国对其国内环境事务享有独立的最高权利，对国际环境事务享有平等的参与权;然而，在国际环境法领域，传统的绝对排他性的国家主权原则显然不利于国际环境保护，因此，国家主权原则需要发展，在充分强调各国的环境主权的同时，亦要强调其应承担的环境保护义务，各国有按自己的环境政策开发自己资源的主权，同时也有责任保证在他们管辖或控制之内的活动，不致损害其他国家的或在国家管辖以外地区的环境。 共同但有区别的责任原则;共同但有区别的责任原则指的是由于地球生态系统的整体性和导致全球环境退化的各种不同因素，各国对保护全球环境负有共同的但是又有区别的责任。共同但有区别的责任原则，包括两个互相关联的内容，即共同的责任和有区别的责任。共同责任指的是各国对保护全球环境负有共同的责任。有区别的责任是指就导致全球环境问题的原因而言，各国在环境保护义务的承担上应当是有所区别的，具体而言就是发达国家应当比发展中国家承担更大的或者是主要的责任。
国际环境合作原则;国际环境合作原则，是指在解决环境问题方面，国际社会的所有成员应当采取合作而非对抗的方式协调一致的行动，以保护和改善地球环境。当今世界，国际环境问题的特点是全方位、全因子、整体问题与局部问题交叉和互相促进，既有当前症状又有滞后效应等。解决这些环境问题，需要各国通力合作才有可能完成。 损害预防及风险预防原则;损害预防原则是指国家应尽早地在环境损害发生之前采取措施以制止、限制或控制在其管辖范围内或控制下的可能引起环境损害的活动或行为，风险预防原则是指各国为保护环境，应按照本国的能力，广泛适用预防措施。遇有严重或不可逆转损害的威胁时，不得以缺乏科学充分确实证据为理由，延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化。
1、试述“三同时”制度的适用范围、主要内容与现实意义。 “三同时”制度是指一切可能对环境有影响的建设项目，其环境保护措施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的制度。
该制度的适用范围包括：一切可能损害环境的新建、改建、扩建项目，技术改造项目，工程建设项目，综合利用项目。
该制度的主要内容包括：建设项目一般包括设计、施工和投入使用三个阶段，"三同时"制度贯穿建设项目的全过程，而对不同阶段提出了特定的管理要求。
(一)建设项目的初步设计，应当按照环保设计规范的要求，编制环境保护篇章。
(二)建设项目的施工，环境保护设施必须与主体工程同时施工。
(三)建设项目的主体工程完工后，需要进行试生产的，环境保护配套设施必须与主体工程同时投入试运行。
(四)建设项目竣工后，环境保护设施必须与主体工程同时进行竣工验收，并同时投入正式生产或使用。 该制度的意义主要体现为：
(一)是落实预防为主原则、防止建设项目对环境造成新的污染或破坏的重要手段。
(二)是对环境影响评价制度的延续，是在项目实施阶段加强建设项目环境管理的重要手段。
、试论环境标准的性质、意义及其在环境与资源保护法律体系中的地位和作用：：
(1)环境标准是国家为了维护环境质量、控制污染，保护人群健康、社会财富和生态平衡，按照法定程序制定的各种技术规范的总称。 (2)环境标准的法律性质： 环境标准具有规范性。
环境标准具有法律上的约束力
环境标准由有关国家机关依法制定。 (3)我国各类环境标准的法律意义(作用)：
环境质量标准是确认环境是否已被污染的根据和判断排污者是否应承担民事责任的依据。 污染物排放标准是确认某排污行为是否合法的根据。
环保基础标准和方法标准是确认环境纠纷中各方所出示的证据是否合法有效的根据。
(4)在环境与资源保护法体系中，环境标准是一个相对独立的、特殊的、必不可少的组成部分。(2分) (5)它是制定国家环境计划和规划的主要依据。(它是环境与资源保护法制定与实施的重要基础与依据。它是环境与资源管理的技术性基础。
国土资源部咨询研究中心〓土地咨询部
摘要：四川省是西部经济大省，成都平原是西部的粮仓，经济济发展和耕地保护的矛盾日趋严峻。调研组对四川的耕地保护相关问题进行了调研，在全面了解耕地保护工作的情况下，重点结合城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的试点工作，对四川省“拆院并院”工作加以总结。在此基础上分析问题，并提出了：农业结构调整中要注意保护耕地;调整生态退耕政策;土地开发整理项目的新增耕地可作为占补平衡的后备资源;明确土地整理重点，实现整理效益最大化;挂钩项目与土地整理项目应分别立项;挂钩周转指标市级有偿调剂使用等建议。
2006年5月14日-21日部咨询研究中心的土地咨询部四位同志赴四川省调研农用地用途管制——耕地保护相关情况。调研组在四川省国土资源厅、成都市国土资源局、郫县国土资源局、广安市国土资源局召开座谈会。地方同志汇报了当地耕地保护的相关情况及问题，并提出一些建议。现将调查情况有关农村土地整理和拆院并院的规划用途管制方面汇报如下。
一、四川省耕地保护总体情况
截止2006年底四川省耕地保有量是8920.6万亩(594.71万公顷)，基本农田保护面积稳定在7722.45万亩(514.83万公顷)，基本农田保护率达87%。四川省是西部经济大省，经济发展对耕地保护的压力日趋严峻。在国土资源部给国务院上报的《全国土地利用总体规划纲要(2006-2020)送审稿》中，安排四川省耕地保有量到2010年为585.68万公顷，到2020年为558.64万公顷，基本农田保护面积为513.73万公顷。四川省国土资源厅反映，基本同意，但压力太大。
(一)四川省国土资源系统认真学习国发〔2004〕28号文件、国发〔2006〕31号文件，深刻领会文件的精神实质。准确把握土地调控的目的和意义，充分认识加强土地调控对固定资产投资增长过快、促进经济平稳较快发展的重要作用，自觉把加强土地调控放到战略和全局的高度，把思想和行为自觉统一到中央部署上来。明确耕地保护责任制，完善耕地保护目标责任考核体系，将耕地保有量和基本农田面积纳入省政府对市(州)政府的综合目标管理。
(二)四川省政府加强基本农田示范区建设。2006年四川省完成以增加耕地数量、提高耕地质量、改善农民生产生活条件为主要目标的“金土地工程”项目114个，其中国家投资26个，省投资12个，市(县)投资76个;整理土地103.41万亩，新增耕地13.81万亩，建成高产稳产基本农田62万亩。通过“金土地工程”，三台县、岳池县、安岳县、隆昌县、通江县、郫县共6个县被国土资源部正式确定为国家基本农田保护示范区，并启动了示范区建设。
(三)四川省严格按国土资源部要求的土地计划管理与用地审批管理。2006年，四川省农用地转用计划9032.314公顷，其中占用耕地计划7000.319公顷，分别占国家下达计划的89.25%和97.73%。对符合国家产业政策、发展规划、市场准入标准的基础设施建设用地依法按政策予以保障，先后为向家坝水电站、康定机场、80万吨乙烯等项目依法提供用地服务，保证国家重点建设项目顺利开工建设。
(四)四川省耕地保护形势严峻，全省现有耕地594万公顷，按照2020年耕地保有量为558.64万公顷计算，每年只能减少2.53万公顷，而2001-2005年全省因各种原因共减少耕地48.72万公顷，平均每年减少9.74万公顷，就以补充耕地数量折抵后，其耕地还净减少43.84万公顷，平均每年净减少约8.7万公顷。全省可供开发为耕地的后备资源仅为5万公顷，充分说明四川省耕地后备资源严重不足，如何开源节流是今后四川省耕地保护工作面对的重要问题。
二、主要成果及经验
城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩工作对耕地保护具有重要意义，是解决当前保护耕地、保障发展双重压力的一个重要途径。试点工作开展两年以来，大部分地区都能够充分运用这项新的政策，通过折旧建新和土地复垦，对建设不合理、宅基地占用过大等农村建设用地进行整治，一方面增加了耕地;另一方面改善了农村生活环境，提高农民生产、生活质量。以郫县
唐元镇长林村的拆院并院工作为例，为我们提供了很好的经验。郫县地处成都市西部近郊，自然条件得天独厚，属都江堰自流灌溉之首，是首批国土资源部批准的城镇建设用地增加与农村建设用地减少双挂钩，暨拆院并院试点县。郫县县委县政府按照社会主义新农村要求，严格按照国务院关于〔2004〕28号文及“国土资源部双挂钩试点工作的意见”等文件精神，坚持科学规划，节约集约利用土地的原则，将农村发展环境建设与农村建设用地综合整理以及城乡土地资源优化利用有机结合，努力构建工业反哺农业，城市支持农村，推进社会主义新农村建设的发展机制。唐元镇长林村拆院并院试点工作自2005年下半开始实施，探索出一条平原地区节约集约用地促进科学发展的模式，其主要对大家的启示如下。
1.基本情况
唐元镇长林村位于郫县唐元镇北面，全村幅员面积2294亩，辖8个社，39个农村院落，411户，共计1428人。其中农用地1706.88亩，建设用地546.07亩，未利用地41.49亩。长林村建设用地占全村总面积的24%，土地利用结构不合理，平均每人占地255平方米，大大超过国家用地标准，土地利用率低下，拆院并院潜力较大。
2.基本作法
(1)征求农户意见、尊重农户意愿
以拆院并院为核心的土地综合整理是一件为群众谋福利的大好事，将极大改善平原地区生产条件和群众生活水平，农村建设涉及到千家万户、群众是否接受，是否满意，是否主动参与是工作的关健和前提。坚持把农民自愿参与放在首位，充分尊重农民意见并积极引导作为工作原则。为此在长林村先后组织召开了村社干部群众动员会、党员大会和社员大会，发放群众意愿调查表，广泛收集群众意见，公示安居点位设计，公示拆旧补贴标准。对于同意拆院并院的逐户进行勘证调查，并签订拆旧建新补贴协议，通过把政策告诉群众，使其主动参与到拆院并院工作中来，广泛的宣传和耐心细致的工作，农户支持率达到98%。
(2)科学规划设计，节约集约用地
依据县镇村土地利用总体规划和挂钩专项规划，聘请专业设计单位在全村1∶500土地利用现状实测基础上作好全村道路、沟渠、安置点、村镇建设用地预留区等规划设计。
①对全村道路的规划设计。在农户集中居住后，将部分农村院落的废弃道路整理为耕地，并按生产半径重新规划道路。
②对全村沟渠的规划整理设计。土地整理后按宜水则水，宜旱则旱的原则，对全村农渠重新整理规划，全村规划整治沟渠21条。
③安居点位的规划设计。科学考虑农民继续耕作的工作半径，规划了三个安居点位。人均综合用地控制在70平方米以内，其中人均住宅含养殖等用地控制在35平方米以内，并根据不同的家庭结构合理布局、设计建房、合理规划教育、医疗、养殖等配套设施。努力提高农民集中居住后的生产、生活和居住质量。
④土地综合整理设计。对废弃的农村道路、院落、水工建筑、独立工矿开展土地整理综合设计，整理成小田或者旱地。
⑤按10%的规划标准合理规划预留用地为今后的建设发展预留空间。
3.结合经济状况，妥善解决农户建房问题
为保障农户利益考虑到农户拆房建房的实际困难，制定了《郫县拆院并院及地上附着物补贴标准》，按此标准平均每户在房屋拆建、地面附着物拆除等方面可直接补贴4.3万元，人均补贴
1.24万元。按照规划点建设房屋造价485元/平方米计算，每户人均出资6000元左右便可建新屋。农户在拆旧建新过程中以每人每月90元标准发放过渡费的方式解决农户临时居住问题。
4.开展地籍调查，保障集体经济组织权益
为保障集体经济组织权益，理清权属关系，聘请专业测绘队伍，对长林村范围的土地利用现状进行了全面勘测，绘制1∶500标准分幅地形图，对集体土地所有权开展地籍调查。利用勘测成果绘制全村1∶2000土地利用现状图，建立了以社会为单位的土地统计部及土地统计台账，对整理新增加的耕地坚持集体土地所有权不变，由村里统一承包流转。安居点范围内的土地权属由安置农户所属社按每人70平方米与安居点所涉及的社进行调换。土地调整方案经全村2/3以上的村
民代表同意。开展地籍更新调查，对变化后的土地利用现状在1∶10000土地利用现状图上做预变更。
5.完善配套措施，保障持续发展
(1)通过拆院并院土地综合整治后成片的耕地进行包装招商，引进农业产业龙头企业实现农业向规模经营集中，调整和优化农业产业结构，形成一村一品特色。引导和支持当地村民在产业化龙头企业就业，获得租金收入和务工收入。
(2)为壮大集体经济，提高农民集中居住后持续增收能力。按照人均5平方米左右的商铺和农贸市场面积规划建设，不分配到个人，由村集体统一安排分配，逐步壮大村集体经济能力。通过土地出租、铺面出租、就业务工三条腿走路，使长林村农民收入在短时期内有较大的增幅。
6.实施效果
目前3个农民新居点已完成，总建筑面积88521平方米，长林村427户已住进新区，区内道路、水、电、天然气、光纤、绿化、文化等基础设施已配套建成。各类道路8条，总长度4563米;完成斗渠整治1850米;低漕沟整治1539米，农毛渠整治8629米，新建人行便桥32处，设便民梯18处，新增耕地375亩，流转出土地751亩。项目区农村建设用地复耕375亩，具体安排是农民实际集中居住用地112.26亩，城镇建设建新使用263亩。
7.总结工作体会，进一步扩大试点范围
从四川省郫县唐元镇长林村的双挂钩暨拆院并院工作实践中体会到农村建设用地综合整治的重要意义。总结先进经验，充分发挥试点工作的优势，为今后的工作垫定坚实基础。
(1)转变思想观念。开展好拆院并院工作转变观念是基础。首先是政府要从原来的城市发展先于农村发展的思路转变到城市与农村共同协调发展上来，实现城乡和谐发展。其次是农户观念要从传统单一的农业生产转变到多元农村经济、多渠道增加农村收益来源上来，不断提高生存能力和自身发展能力。第三是政府和群众的用地意识都要从多占地和粗放用地的传统习惯转变到节约集约用地的模式上来。切实改善人地关系，只有观念转变了，工作进程才能顺畅，工作方面才有保障。
(2)充分尊重农民意愿。我们任何工作的出发点是维护农民利益，充分尊重农民意愿是做好拆院并院工作的关键所在。不搞行政命令、不搞强制，通过积极的政策引导使农户自愿参与到工作中来，建设新农村的热情大大加强。为工作的开展垫定坚实基础。
(3)领导重视，各部门通力配合是保障。在双挂钩试点工作中，坚持国土部门为主导，将相关部门的规划、城建、水利、交通、农业等相关部门纳入工作小组。各地方以双挂钩试点工作为契机，在政府领导关心下，各部门各司其职，分工协作，加强沟通，形成土地综合整理的合力，共同构建社会主义新农村。
二、主要的问题及原因分析
1.耕地资源减少加剧
①建设占用耕地量大。2001-2005建设占用导致减少耕地4.01万公顷，占总减少量的8.23%，平均每年减少8021公顷。5年间四川省通过土地开发整理补充耕地4.88万公顷，实现占补平衡有余。因此，建设用地占用耕地在认真贯彻土地管理法规和政策，严格控制用地规模和速度的前提下，结合土地开发整理补充占用耕地数量，基本可以实现耕地占补平衡。但是，如前述耕地后备资源匮乏，5万公顷全部开发，也仅能满足五年新增建设用地占补平衡之用，5年后怎么办，因此耕地占补平衡压力越来越大。
②因灾毁减少耕地多。2001-2005灾毁导致耕地减少7854公顷，占总减少量1.61%，平均每年减少1570公顷。通过复耕等措施，尽量将灾毁减少的土地数量降至最低。
③农业结构调整的压力。2001-2005因农业结构调整减少11.30万公顷，占总减少量23.21%，平均每年减少2.2万公顷。
④生态退耕加快。2001-2005年生态退耕导致耕地减少31.8万公顷，占总减少量的65.44%，平均每年减少6.37万公顷。生态退耕政策性强，用地数量大，成为四川省耕地减少的主要原因。
2. 从成都市土地整理和拆院并院工作运行情况看，土地整理新增耕地很难达到国家或省要求达到10%的立项标准，使农村土地整理受影响。
土地整理与拆院并院有密切联系，都是利用土地收益支持农村建设，统筹新农村发展的重要手段。但各自的侧重点不同，土地整理主要通过田、水、路、林、村综合整治，其省出资的整理项目新增耕地用于占补平衡，目的是为实现耕地总量动态平衡;而拆院并院主要是针对农村的建设用地进行整理，其减少的建设用地复垦为耕地主要作为挂钩周转指标使用，目的是实现建设用地总量不增加，布局更合理，利用更集约。与土地整理比较，拆院并院在整理力度和指标使用上更有优势，效益更加明显。其存在的主要问题是整理范围狭窄，土地整理是对田、水、路、林、村进行综合整治，而拆院并院仅限于建设用地整理。在一个项目中，由于扣除了“村”的整理部分，剩余田、水、路、林的整理，其新增耕地很难达到国家级或省级土地整理10%的立项标准。但是各地，尤其是传统居住习惯占用宅基地面积较大的地方，拆院并院工作更是势在必行，但由于10%的限制而无法立项，造成土地资源浪费。
三、我们的建议
1.农业结构调整是新农村建议、发展农村经济、解决农民富民增收的重要措施。国家耕地保护政策也应与之相衔接，并提供支持。在农业结构调整中，对耕作层未被破坏、可进行粮食生产的部分土地仍作为耕地，不应作为园地等处理，所占用的耕地作为减少耕地的数量。
2.调整生态退耕政策。国家应按照全国耕地保有量18亿亩的目标，把生态保护与耕地保护、粮食生产能力有机结构起来，统筹规划，合理确定全国生态退耕的数量和退耕速度。从数量上协调好耕地保护与生态退耕的关系，为地方耕地保护工作松绑。
3.各省耕地后备资源都很匮乏，建议是否可考虑国家投资的土地开发整理项目的新增耕地也可作为耕地后备资源为地方使用，作为占补平衡的后备资源。
4.明确土地整理重点，实现整理效益最大化。基于建设用地指标离实际需求有一定差距的事实，通过拆院并院，将农村减少的建设用地与城镇建设用增加相挂钩是必然选择。但农村建设用地不仅仅只是宅基地一项，应加上农村废弃工矿等建设用地，其整理潜力应该更大。
5.挂钩项目与土地整理项目应分别立项，因为挂钩周转指标与占补平衡指标互不重复。这两种指标来源不同，应用方同也不同。另外，对于土地整理项目新增耕地要求10%以上，作为省级以上土地整理项目立项。对于挂钩项目扣除建设用地整理后的其他土地整理新增耕地达不到10%的，作为市级或以下土地整理项目，挂钩周转指标归立项地方或转让使用，以便充分利用土地资源。
6.建议挂钩周转指标市级有偿调剂使用。截止出此稿为止，挂钩试点工作的挂钩周转指标使用问题国土资源部没有明文说明如何使用。我们建议挂钩周转指标在市一级统筹安排有偿调剂使用。
课题组成员：潘文灿 彭德福 贾中骥 王鑫执 笔 人：王鑫
浅谈中国的经济和社会发展问题及对策
摘要：改革开放30多年来，世界经济和社会取得的飞快的发展，中国也不例外。在当今世界格局多极化和经济全球化的背景下，对于中国即是机遇又是挑战，中国的经济不断发展，人民生活水平也不断提高，但在此同时，也出现了一系列的经济和社会发展问题。面对这些问题，中国应对的对策有很多。
关键词：经济社会发展问题对策
一、 当前我国经济的主要问题
(一) 通货膨胀压力明显偏大
目前，中国CPI涨幅虽有所回落但仍在上涨，而工业品出厂价格(PPI)处于历史高位，价格上涨的压力尚未根本缓解。同时，一些地区和行业增长速度出现回落，保持经济继续平稳较快发展的压力凸显。物价上升的性质比较复杂，需求拉动和成本推动相交织，短周期和长周期相交织，国内国外因素相交织，总量膨胀和结构转型相交织。
(二) 投资过热，消费相对不足
虽然我国消费比去年同期增长13.5%，但是消费对经济增长的贡献率仅为35.7%，而投资则达到49.9%。一边是相对“冷清”的消费，一边是持续“火热”的投资，消费这驾拉动内需的马车，多少呈现出“不振”之势。
(三) 人民币连续升值
人民币连续升值将在一定时期内降低企业的盈利空间，使竞争力和在国际市场的份额下降，导致出口减少加剧某些国内领域的竞争。一些出口产品的生产厂家会加入国内市场竞争的行列，使本已竞争激烈的国内市场竞争更加惨烈。在优胜劣汰的原则下，某些企业就可能倒闭。人民币升值还可能造成某些领域的生产相对过剩。如果食品、服装、文化用品、日用百货等出口商品有40%-60%转移到国内市场，必然造成某些商品一定时期内的供过于求;将加剧就业压力，特别是会导致许多农民工失去工作。
(四) 流动性过剩
当前，流动性过剩已成为中国经济中的一个突出问题。流动性过剩使经济从过快向过热转化。流通中的货币超过了实际需求，其结果必然导致物价的上涨，过剩的流动性冲击的不仅仅是消费品价格，生产资料价格、商品价格和资产价格等同样也会受到冲击，结构性通胀得不到有效控制，就可能转化为全面膨胀，商业银行信贷、财务风险逐步集聚，隐含较大金融风险。流动性过剩引起的社会财富的重新分配，十分不利于和谐社会的构建。楼价的上涨，严重损害了国民的福利;股市产生的财富再分配，加剧财富占有的不公;随着紧缩政策的实施，会对居民就业和收入产生消极影响。
二、 当前我国的社会发展问题
(一) 资源环境问题
自然资源和环境是人类社会生存、发展的自然物质基础，是社会生产资料和人们生活资料的基本来源。新中国成立后，对资源和环境的开发利用在深度和广度上日益扩大，尤其是我国改革开放以来经济高速增长，取得了令世人瞩目的经济成就，但也付出了资源环境的沉重代价。我国经济总量的增长实际上走的是一条粗放式的发展道路，对资源进行掠夺式开发利用，对资源环境造成了严重破坏和污染。资源短缺、环境污染已成为制约我国经济社会实现可持续发展的瓶颈，并将产生长期的负面影响。
1、 现阶段我国矿产资源、能源和水资源等主要自然资源的开发利用规模巨大
2、 我国资源开发利用的效率不高
3、 污染物排放量大，生态环境的污染和破坏严重
(二) 贫富分化加剧问题
我国在推行市场经济的改革中，坚持按劳分配为主、多种方式并存的分配方式，适当地拉开了收入差距，这对提高经济效率和激发经济活力发挥了重要作用，但却造成了贫富分化加剧的问题。
(三) 三农问题
“三农”问题是指农业、农村、农民这三个问题。中国作为一个农业大国，“三农”问题是关系到国民素质、经济发展，关系到社会稳定、国家富强，关系到改革开放和现代化建设全局的首要问题。农业兴、百业兴，农民富、国家富，农村稳、天下稳。
1、 农业问题
常常听到农民兄弟抱怨种了东西卖不出去或卖得过于低廉，根子在没有遵循市场规律。产供销形成一条龙是当前农业在市场经济中大有作为的一桌好棋，党和政府在创设“产-供-销”链条的活动中起着关键作用。农业产业化的另一个问题是中国农业目前基本上属于自给自足的小农经济，没有形成规模经济
2、 农村问题
主要是四个落后：经济落后、文化落后、社会落后、乡村面貌落后。乡村环境的脏乱差已成为中国最大的环境问题之一。
3、 农民问题
农民问题主要表现在以下三个方面：
(1) 农民收入增长缓慢因而导致城乡居民收入差距日益扩大。
(2) 农民经济利益得不到有效维护。
(3) 农民的平等权利得不到保障。
(四) 就业问题
中国人口众多，劳动力数量多而素质不高，尽管经济高速增长，创造了众多的就业岗位，但仍难以满足充分就业的要求。如下几方面：
(1) 由于中国的人口基数大，新成长的劳动力和劳动年龄人口总数将继续增长。
(2) 大学生就业困难。
(3) 未再就业的国有企业下岗职工。
相应的对策：
(一)、通货膨胀问题
通货膨胀的治理是一个复杂的工程，在治理通货膨胀的过程中，既要从宏观上消除通货膨胀的根源，把握通货膨胀治理力度，并在时间上兼顾企业改革、金融改革的要求，又要加快产业结构的调整，使资源配置状况改善，还要考虑微观经济主体的经济行为的变化，使其能够适应对通货膨胀的治理。这些对策主要有：
1. 货币政策。一是降低货币供应量的增长率，以压抑总需求;二是提高利率，以抑制投资
需求。
2. 收入政策。
3. 对外经济政策。加大宏观经济调节力度。
4. 切实加强粮食生产，确保粮食供应，稳定粮食价格
5. .降低劳动工资水平。
(二)投资过热，消费相对不足问题
1.切实提高城乡居民收入水平。实施扩大就业的发展战略，促进以创业带动就业，着力提高城市低收入群体的收入水平
2.加快推进社会保障体系建设
3.进一步完善消费环境
(三)人民币连续升值问题的对策,
1.加强短期资本流动的管制室降低人民币进一步升值的重要途径
2.为了减少人民币升值对我们政治、经济和社会的影响，我们应该调整贸易结构，实施产业结构合理的优化升级，将劳动密集型产业，资源密集型产业转化为资金和技术密集型产业，降低人民币升值对我国出口结构的冲击。
3.政府应积极引导对外贸易企业发展之路，坚持“引进来”和“走出去”相结合的发展之路，同时辅以相对应的宏观调控政策。
4.要充分理解国家关于保持人民币汇率在合理均衡水平基本稳定的政策精神
5.企业应提高自身对外竞争力，包括硬实力和软实力。
(四)流动性过剩问题的对策
政府宏观经济政策着力点在于对流动性过剩的总量调节上。而对我国结构性流动性过剩的治理重点不仅要全面控制，还应该在结构性疏导上采取一些政策。
1. 继续实施从紧的货币政策。
2. 增加财政收入，完善公共服务。
3. 对贸易政策和外资政策的调整。
4. 对汇率政策的调整。
另外，政府还可以采取“疏导”对策。
1.抓住有利时机加快资本市场的发展。
2.加大优质金融工具的供给，拓展融资渠道。
3.引导资金流向，促进产业结构升级。
4.设立投资公司，为经济发展的中长期战略服务
5.开辟多种渠道扩大消费，降低储蓄。
(五) 资源环境问题
1. 大力培养高素质创新型人才，不断的进行技术创新
2. 提高资源的循环利用率
3. 大力开发新型能源和进行能源的勘探和储存
4. 大力宣传节能意识和动员全民进行资源的节约利用
5. 大力宣传环境保护知识,加强法律意识，加强法制管理
(六) 贫富分化加剧问题的对策
1. 加大扶持力度，促进中西部地区的更快发展
2. 改革和完善以公有制为主体，多种所有制经济共同发展的制度，促进公有经济不断发展
3.
4.
5.
6.
7.(七) 三农问题的对策
1. 政府应立即采取措施，保护好我国人民赖以生存的宝贵的耕地
2. 改善农业生产条件，提高农作物单产水平。
3. 国家应加强农产品价格的宏观调控，保持农产品价格平稳，既要防止“谷贱伤农”，又
要防止通货膨胀
4. 国家应继续加强农业生产资料价格和质量的长期控制管理，保护农民的合法权益。
5. 各级政府要以农村税费改革为契机，充分调动广大农民从事农业生产的积极性，带领广
大农民脱贫致富奔小康。
6. 积极发展农村第二和第三产业，拓宽农民增收渠道，增加农民非农业收入。
7. 规范农村村民委员会民主选举，选拔一支高素质的农村基层干部队伍。
8. 增加农村基础设施投入，改善农村公共服务条务条件，为农村的经济发展提供基本保障
(八) 就业问题的对策
1. 国家应大力发展经济，增加就业岗位
2. 大力鼓励和支持自主创业
3. 就业人员应坚持学习，不断的丰富自己，重塑自我
4. 引导大学生树立正确的世界观、人身观、价值观
5. 建立和完善社会保障体系，为就业困难者引导工作
参考文献：
1、我国资源环境问题及其控制对策与措施【J】战略与决策研究 ，vol.22,No,4,2007:276-283霍金良
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9 蒋姣蓉 论科学发展观对中国经济发展问题的破解【J】商业文化(学术类)
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壮大。 增加农业投入，减轻农民负担，全面提高农民的收入。 采取措施，创造公平竞争的条件。 加强法制建设，强化管理监督，坚决取缔非法收入。 健全税收机制，调节过高收入，让个人所得税称为贫富调节器 要建立合理的社会保障制度，加强对低收入阶层的社会扶持。
导论
中国的改革开放发轫于贫穷落后的农村，启动于农村土地制度改革。改革开放30多年来，我国的政治、经济、文化和社会各项事业均发生了翻天覆地的变化，取得了举世瞩目的成就。改革开放的巨大成功，很大程度上得益于我国土地制度的改革发展。我国土地制度的二元性结构，刺激了改革开放的动力神经，成为中国经济高度发展的引擎。经济高速发展的同时，也引发了土地制度中诸多弊端的显现，致使“三农”问题积重难返。特别是2008年全球金融危机的来临，国家采取的经济刺激政策，使本来严重依赖土地的发展模式尤为深度固化，土地与经济发展模式更加紧密地捆绑在一起，从而使土地问题更加复杂化，由经济层面波及到政治层面。因此，农村土地制度的进一步改革迫在眉睫，不容忽视，更无法回避。
中国的农村土地制度改革已走过了34年历程，下一步如何改革或者将改革到什么状况，成为今后国家发展与社会和谐稳定的重要课题。十七届三中全会提出了健全严格规范的农村土地管理制度的原则——“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”，指明了农村土地制度改革的方向。本文试图从农村土地权利确认入手，回溯总结30多年来土地制度改革的历程和发展变化的特点，阐述现行土地制度的弊端及其危害，通过勾画农村土地权利制度的构建设想，梳理出今后农村土地制度的发展路径和方向，为建立健全既适合我国国情又适应新形势发展需要的农村土地制度架构，加快我国“三农”问题的解决步伐，促进经济发展与社会和谐稳定而作出努力。
一、农村土地权利状况
(一)农村土地权利发展变化的历史演进
1、解放前后的农村土地权利状况——农民拥有完整的土地所有权。
解放前的农村土地属于土地私有制。大量的自耕农拥有自己完整产权的土地，而无地的农户也可以自由地租种他人的土地，进行耕种和收获。革命年代，中共领导广大农民“打土豪，分田地”，新中国成立后，无地、少地的农民都分得了大致平均数量的土地，实现了“耕者有其田”。根据《土地改革法》的规定，农民拥有属于自己的土地，县级人民政府为其颁发了土地房屋所有权证书，他们可以自由地决定自己的种植、收获和营销，无论是土地还是农产品，既可以自己经营，也可以自由交易。在万一遇到紧急情况或家庭生活到了难关时，他们也可以自由处分其赖以生存的土地、房屋和宅基地，以度过危机。可见，在解放前后的土地私有制度下，农民均拥有完整的土地产权。
2.合作化、人民公社时期，农村土地的权利状况——从土地完整产权到基本失去土地权利的状态。
为了发展农村经济，国家自1953年起号召由农村互助组向农村初级合作社发展。社员入社将土地及主要生产资料归初级合作社统一经营，但土地所有权仍然归农民所有。农村初级合作社继而发展为高级合作社，1958年最终国家强制性地成立了人民公社。从此，农民祖祖辈辈享有的和土地改革分来的土地统统归公。1962年《人民公社工作条例》把宅基地、自留地也并归集体，实行“队为基础，三级所有”的高度垄断的计划经济体制，农民不仅失去了土地、宅基地的所有权，也失去了独立的生产经营权，就连拥有所有权的房屋也因为宅基地禁止交易而成了残缺的产权。这一时期对于农民而言，一方面，既没有土地所有权也没有土地生产经营权;另一方面，由于户籍制度的捆绑，导致农民人身无自由，政治缺权利，经济受贫穷，相当数量的农民食不果腹，有的年份甚至出现了逃荒要饭的现象。人民公社制度走到了尽头，小岗村农民被逼上梁山，冒险搞起了包产到户。
3.改革开放后的农村土地权利状况——通过实行联产承包责任制，稳定家庭承包经营权，土地权利的经营权部分回归农民手中。
上世纪70年代末，包产到户的创新之举引发了土地制度变革。首先，农民为了吃饱饭而将原来实行了20多年的人民公社体制打破，将生产和经营的主体由生产队转为农户。1982年的中央1号文件，正式确立了家庭联产承包责任制，从而形成了农户、国家和集体之间的合约关系，确立了农户对土地的部分产权，即农村土地承包经营权。1998年十五届三中全会的《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》提出：长期稳定以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。1999年的《宪法》修正案再次明确确定了这一农村基本经营制度，极大地调动了广大农民的生产积极性，解放和发展了农村社会的生产力。我国不但实现了粮食增产，农民生活改善，而且为城市的改革发展奠定了基础，引发了整个社会结构的巨大改变。
随着改革的不断深化，到今年为止中央已经下发了14个中央一号文件，大多数都涉及土地制度与农村改革发展。包产到户合法化以来，家庭联产承包责任制作为基本经营制度，具体表现为土地承包的面积和地块到户，承包经营权证书到户，承包期限延长至30年，再到确立家庭承包经营制度作为一个基本制度长期不变。近年，国家又提出农民可以依法有偿自愿地流转土地承包经营权。十七届三中全会提出了“土地承包经营制度和土地承包经营权长久不变”，让“土地流转更加充分而有保障”，更进一步丰富了农民的土地产权的内涵。
4.物权法时代农民土地权利的发展方向——从长久不变到确权发证，实现物权保护。
为落实“土地承包经营制度和土地承包经营权长久不变”，做到产权明晰，使农民土地权利更加充分而有保障，2010年的中央1号文件——《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》要求，加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作，把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织。为了规范和推进确权登记发证，在国土资源部联合财政部、农业部下发了《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》后，国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部又联合下发了《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》，明确了相关工作的重大政策问题，为维护农民合法权益、促进农村和谐稳定提供了政策支撑。
温家宝总理分别在中央农村经济工作会议讲话和十一届人大五次会议报告中强调：土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等，是法律赋予农民的合法财产权利，无论何种情形，任何人都无权剥夺;深化农村改革，必须坚持农村基本经营制度不动摇，认真搞好土地确权登记发证工作;加强土地承包经营权的流转管理与服务，发展适度规模经营;推进征地制度改革，制定农村集体土地征收补偿条例，保障好农民的土地财产权利，分配好土地非农化和城镇化产生的增值收益。
综上所述，农村土地权利状况的演变，经历了解放初期农民对土地拥有完整产权的状态，过渡至合作化、人民公社时期，农民对土地权利的部分丧失到完全归公而丧失权利的状态，再到土地包产到户，继而确立了家庭承包经营、统分结合的双层经营体制，部分土地权利回归到农民手中的状态。十七届三中全会的决定和《物权法》的实施，有利于农村土地制度改革逐步走向以权利保障为核心的制度转变，最终实现农民的完整土地产权。
(二)农村土地确权的目的和意义
为了贯彻落实《物权法》和“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”的农村土地管理制度的原则，促进城乡统筹发展，建立城乡统一的土地市场，实现市场化发展要求的资源优化配置，从物权制度上对农民土地财产权提供全面、完整的保护体系，对农村集体土地所有权和集体土地使用权等土地权利确权登记发证势在必行。
对农村土地全面确权登记发证，不仅可以摸清土地利用状况，有效解决农村土地权属纠纷，化解社会矛盾，而且可以夯实农村土地管理和制度改革的基础，确认农民集体、农民与土地的长期稳定的产权关系，将农民主体与土地物权紧密联系起来，从而有利于落实有关法律和政策确立的以权利保护为核心的农村土地产权制度，保护农民的合法权益。此举有利于打破土地二元结构，实现城乡统筹发展，有利于实现耕地保护及其用途管制，提高土地产出率，有利于构建和谐社会，形成城乡经济社会一体化发展的新格局。
(三)土地确权的基本原则
第一，尊重历史、面对现实的原则。对历史遗留的土地权属问题，只要符合当时规定的历史事实，不能轻易地改动和否定;对现在实际存在的客观情况，要合情、合理、合法对待。适用这一原则时要做到：历史上已依政策、法律确权的，要坚决维护;因各种原因，土地已经发生了实际变更，只要过去不是强占，在确权时要从实际出发，坚持原则性和灵活性相结合。
第二，最大限度地保护农民合法权益的原则。一般来说，土地确权是国家行政机关，即人民政府依照相关法律法规对土地的产权归属进行认定的行政行为。也就是说，土地确权的主体是国家行政机关，其根本目的是为了更好地实现和保护农民的合法权益。
第三，依法依规有序登记的原则。确权登记颁证的法律法规依据包括：《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》、《土地登记办法》、《土地权属争议调查处理办法》、《确定土地所有权和使用权的若干规定》等法律政策文件以及地方性法规的规定。应该按照法定程序进行调查、审核，切实做到权属合法、界址清楚、面积准确，登记资料记载和证书填写无误，发证及时。
第四，坚持遵循“主体平等”和“村民自治”的原则。按照乡(镇)、村和村民小组这三类所有权主体，将农村集体土地所有权确认到每个农民集体。
二、土地权利概述
(一)有关法律与技术规程对土地类型的分类
现行《土地管理法》对土地类型根据利用性质和状况划分为农用地、建设用地及未利用地。第二次全国土地调查技术规程规定了《土地利用现状分类》(GB/T21010-2007)。
1、农用地：指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利设施用地、养殖水面等。按照法律的界定，结合《土地利用现状分类》的规定可将农用地详细分为：耕地、园地、林地、草地、交通用地、水域及水利设施用地和其他土地。
2、建设用地：指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。根据《土地利用现状分类》规定，与建设用地有关的土地类型包括：商服用地、工矿仓储用地、住宅用地、公共管理与公共服务用地、特殊用地、交通运输用地、水域及水利设施用地、其他土地。
3、未利用地：是指农用地和建设用地以外的土地，包括水域及水利设施用地、草地和其他土地。
综上所述，无论依据用途还是依据属性划分，可以归纳出农村土地确权所针对的主要对象是：耕地(含园地)、林地、牧草地、公共事业与服务管理用地、农业设施用地、水域及水利设施用地、宅基地、工矿仓储用地、未利用地和其他农用地。其中，重中之重是农村土地承包经营权、宅基地使用权、农村集体建设用地使用权所涉及的土地。
(二)土地权利种类
1、土地所有权。我国《宪法》、《土地管理法》规定了实行土地的社会主义公有制，即全民所有和劳动群众集体所有制。全民所有即国家所有，劳动群众集体所有即农村土地集体所有。我国城市土地属于国有，城市劳动群众集体不拥有土地所有权。
农村集体土地所有权是特定历史条件下形成的一项具有歧视性的制度安排。它既不是国家所有权派生的，也不是隶属于国家所有权之下的权利，而是在农民土地私有的基础上，凭借国家意志收回农民个人所有权集合而成，并为高度垄断的计划经济体制服务的、相对不完整的所有权。因此，它具有浓厚的政治色彩和深刻的政治使命，暗藏剥夺和歧视农民的制度印痕。农村集体土地所有权的“不完整性”，具体表现在所有权主体的缺位和虚拟化、效力和权能上的欠缺与不平等。这种状况并非因所有权的社会化及其特殊性受到公法上的限制所致，而是国家为了垄断土地一级市场，以法律形式为集体土地所有权中的处分权能加上了“紧箍咒”。集体所有土地只有被征收为国有，才能进入市场出让、转让，才能实现土地非农化的增值效益，而这一切都被政府控制着。
从物权平等保护原则来看，国家对集体土地所有权的限制不能排斥和剥夺本应属于农民集体的所有权权能，这种限制只能体现在建设规划和用途管制方面。此外，集体土地所有权和国家土地所有权应该平等。
2、土地使用权与土地用益物权。通常说的土地使用权，是指土地使用者依法享有的对土地的占有、使用、收益和有限处分的权利集合。土地用益物权是指在他人享有所有权的土地上设立的，对他人所有的土地享有占有、使用和收益的权利。《土地管理法》所指的土地使用权包含了土地用益物权。《物权法》设专编规定了用益物权，包括土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权、地役权等。
本文所言需要确权登记发证的各类土地权利类型见上图所示。
(三)土地权利主体分类及其代表
1、所有权主体。根据现行法律和政策，农村集体土地所有权主体包括乡(镇)、村、村民小组和农民集体成员四类平等的主体。具体表现为：属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会受本村农民的委托行使所有权;分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权;属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)集体经济组织代表集体行使所有权;没有乡(镇)农民集体经济组织的，乡(镇)集体土地所有权由乡(镇)政府代管。
按法律规定，农民集体土地的所有者应是农民集体，由农村集体经济组织或村民委员会、村民小组代表其行使所有权。但目前大多数农民集体都没有农村集体经济组织，因此在实践中农民集体土地基本上是由村民委员会或村民小组具体行使有关权利。而村民委员会、村民小组如何代表集体土地所有者，又享有哪些权利和义务却没有明确规定，村、组干部在行使集体土地的有关权利时侵害群众权益的现象时有发生，实际上农村集体土地所有权人缺位，产权主体不明的问题已相当严重。由谁作为主体来行使这个权利，已经是摆在我们面前不可回避而又必须做出明确回答的问题。
如果一部分村民不委托村委会行使所有权怎么办?现在农民群众自发维权抗争的大量群体事件足以证明，很多村民委员会已经失信于农民，农民怎么会授权委托村委会代表他们行使土地所有权呢?据调查，目前各省(区、市)还是重复着原有的法律规定的描述，陷入土地所有权主体虚拟的状态而不能自拔。
我们认为，如果在现有法律框架下无法确认集体成员的共有是共同共有还是按份共有，以及无法确定谁作为集体代表更为合适的情形下，每个集体成员自然而然地成为他所长久使用的部分土地的所有权主体代表更为合适。由于现行法律政策规定不承认私人土地使用权，那么在集体土地所有权的前提下，就应该把土地使用权证书注明具体的使用权人，即家庭承包户为所使用部分的土地所有权的代表。
2、使用权主体。使用权主体包括依法取得集体土地使用权的自然人、法人和非法人组织。根据使用现状依法确权登记发证后，土地登记簿记载应与土地使用证登记一致。
三、关于土地确权登记颁证的几个问题
(一)土地确权的重要性
土地确权，是指依照法律、政策的规定确定某一范围内的土地(或称一宗地)的所有权、使用权的隶属关系和他项权利的内容的行为。每宗地的土地权属要经过土地登记申请、地籍调查、权属审核、登记注册、颁发土地证书等土地登记程序，才能得到最后的确认和确定。按照西方产权经济学的理论，“确权”其实就是将原本属于集体的“非排他”的多种土地财产权利，逐项“排他性”地界定(“量化”)给农户的改革举措。
为什么要进行土地确权，确权为什么非常重要?可以从以下两个方面来论述。
首先，土地确权有利于明晰农村土地的产权归属，从而保护农民的土地财产权。我们常说，土地是农民的“命根子”，或者说土地是农民最重要的财产，但现有的农村集体土地所有权的制度安排，严重阻碍和束缚着农民土地财产权的实现，使得农民的土地不能获得市场经济下的最大收益。
这是因为，一方面，由于国家严禁土地所有权的买卖、出租、抵押或者其他形式的转让，使农村集体土地所有权处于一种完全无价格衡量的“虚拟财产”状况。农村集体土地所有人——“农民集体”只是法律象征意义上的所有者，而不能将其所有的土地衡量确定为具体的财产，更不能进行社会财产交换;另一方面，国家控制了农村集体土地的最终处分权。比如，就是一块农民集体所有的土地向另一个经济组织转移时，也必须先将土地所有权转给国家，由国家再将土地使用权转让给需要用地的组织。国家为了公共利益需要，可以依法对集体所有的土地实行征用，将被征用的集体所有的土地转化为国有。而且，国家征用土地的补贴价格是由国家确定的，不是所有者意志的体现，也不能真实地体现土地价值，是一种强制性的非市场价格。这种征地办法是具有强制性、垄断性的行政占用方式，把农民排斥在土地增值收益分配之外，农民既不能决定土地的卖与不卖，也不能与买方平等谈判价格，而国家和社会强势阶层则可以不受约束地侵吞农民的土地权益，造成大量的农民成为无地、无业和无社会保障的“三无人员”，也引发了许多群体性抗争事件。
因此，要想让农民通过合法途径获得土地财产权，必须对现有的农村土地制度进行改革。土地确权登记颁证就是改革的第一步，通过对农村的各种类型和权属的土地进行审核、测量，明晰土地的空间位置及权属，并以政府颁发证书的方式进行确认。这些证书代表的是政府对土地权利实体上的认定，属于实体法保障的范畴。正如蔡永飞博士所指出的，这些证书是政府依法承认农民土地权利的保证书，也是政府依法保护农民土地权利的承诺书。只要农民持有这些证书，就可以依法自主、自愿地处置自己土地并取得收益。在遇到政府征地时，这些证书可以成为农民依法依规与征地方进行谈判的一个筹码，对征地补偿标准、补偿方式进行讨价还价，也可以就是否和如何取得股份进行协商。如果遇到强行征地，即可以通过诉讼以此证书捍卫自己的权利。
其次，土地确权有利于明晰农村土地的空间范围和权属信息，从而有效减少土地纠纷的发生。通过土地确权可以搞清楚农村每一宗土地的产权归属、实际面积、四至边界和具体用途，从而减少因土地权属和空间位置不清而引发的矛盾纠纷。也就是说，不管是农民集体的土地所有权，还是农民的土地承包经营权、宅基地使用权，都要经过法定机构的实际测量、审核调查并进行登记颁证。由土地确权登记颁发的证书是集体经济组织拥有土地所有权和农民拥有土地使用权的有效凭证，是受国家法律保护的，也是发生纠纷时法院判决的有效证据。这样，农民集体与农民之间，不同农民之间的土地权利关系渐趋明晰，由此引发的土地纠纷会逐渐减少。不过，由于国家政策变迁和历史遗留问题等原因，农村土地确权之前可能会出现矛盾纠纷集中爆发的问题。这需要在尊重历史和现实利益的基础上，查明争议土地形成的原因，解决这些问题，从而为完成农村范围内的每一宗土地的确权目标打下坚实的基础。
(二)关于土地确权登记颁证的核心问题
新中国成立以来，先后开展了三次针对农村集体土地的确权登记发证工作。第一次是1951年土地改革，涉及农村的所有土地，主要是宅基地、耕地和园地。根据《土地改革法》的规定，农民拥有属于自己的土地，县级人民政府为其颁发土地房屋所有权证书，变解放前的地主土地私有制为农民土地私有制度，农民拥有完整的土地产权。
第二次是上世纪80年代中期，主要针对农村宅基地，大部分地区进行得不彻底。由于确权发证的政策不明确，组织措施不到位，各地情况不一，一般是由生产大队填发证书，导致了发证率较低，并且错误很多，社会反映不好，这次工作半途而废。
第三次是上世纪90年代早期，针对的是宅基地使用权、集体建设用地使用权和集体土地所有权。这次发证起源于1988年冬季开始的土地登记申报，由国有土地使用者、集体土地所有者和使用者在公告期限内自行申报，发证工作持续到1994年左右。有了《土地管理法》和国家土地管理局制定的《土地登记规则》、《关于确定土地所有权和使用权的若干规定》、《土地权属争议调查处理办法》以及各地的地方法规的指导，除了有权属纠纷尚未解决的以外，这次发证率较高，达90%以上，基本上达到了确权登记发证的目的，但是确认的土地权能尚不完整。
从前三次发证情况来看，做得最好的是第一次，不仅发证率高，还明确了土地权利主体的权能，农民享有完整的土地产权。第二次最糟糕，不仅没有起到确权的作用，而且还造成了管理混乱。第三次发证率较高，由于意识形态的影响和市场经济框架尚未形成的原因，加上土地二元结构的制度束缚，土地证书是发了，但土地产权的权能受限制，没有形成以权利保护为核心的产权制度。这主要表现在集体建设用地使用权、宅基地使用权流转受到法律和政策的严格限制，农民不能出租、出卖属于自己占有、使用的宅基地和房产，表面上看是保护农民利益，防止农民陷入“失地、失房”的绝境，但实质是对农民土地权益的侵犯。
为了适应我国土地管理新的形势需要，十七届三中全会对我国土地管理提出了新的要求，指明了农村土地制度改革的方向，建立以土地权利保护制度为核心且符合我国国情的现代土地权利体系成为可能。为落实十七届三中全会的决定，2010年中央1号文件和有关部委的文件，明确了相关工作的重大政策问题，为土地确权登记颁证，维护农民合法权益、促进农村和谐稳定提供了政策支撑。
正在进行、即将完成的第四次发证工作自2010年初开始，还权赋能成为本次工作的核心。本次农村集体土地确权登记发证的目标是逐步走向以权利保障为核心的土地管理制度，最终实现农民的完整土地产权。其核心是：依法确认和保障农民的土地物权，还权赋能，实现集体建设用地和国有建设用地同地、同权、同价，宅基地自由流转，最终形成产权明晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理的农村集体土地产权制度，为建设城乡统一的土地市场创造条件。
(三)现行法律和政策关于土地确权登记颁证的内容和范围存在矛盾和冲突
现行《土地管理法》只规定了土地使用权概念，它既包括了物权性质的农用地使用权、建设用地使用权等权利，又包括了债权性质的土地使用权。土地使用权是指土地使用权人获得的土地占有权、使用权和部分收益权、部分处分权等权利集合。在《物权法》施行之后，“土地使用权”是一类权利的称谓，是囊括了土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权、集体建设用地使用权、债权性质的土地使用权等的上位概念。
但是《土地管理法》关于集体建设用地使用权的表述与《物权法》的规定不一致。《土地管理法》第11条第2款所称“建设用地使用权”实际上应称为“集体建设用地使用权”。
《物权法》实施后，国土资源部颁布的《土地登记办法》规定：本办法所称土地登记，是指将国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地抵押权、地役权以及依照法律法规规定需要登记的其他土地权利记载于土地登记簿公示的行为。其中，集体土地使用权，包括集体建设用地使用权、宅基地使用权和集体农用地使用权(不含土地承包经营权)。土地承包经营权被排除在土地登记的范围之外。
2010年中央1号文件要求，加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作，把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织。为了规范和推进确权登记发证，国土资源部联合财政部、农业部下发了《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》，国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部联合下发了《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》。上述文件都排除了土地承包经营权属于本次土地登记的范围。
《物权法》第五条规定了物权法定原则，“物权的种类和内容，由法律规定”，理论上又叫做物权法定主义。这是物权法区别于合同法的重要标志，它要求物权只能依据法律设定，禁止当事人自由创设物权，也不得变更物权的种类、内容、效力和公示方法。《物权法》规定的用益物权包括土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权和地役权。《物权法》规定的“建设用地使用权”专门指利用国有土地建造建筑物、构筑物及其他附属设施的权利，而排除了利用集体土地建造建筑物、构筑物及其他附属设施的权利。集体农用地使用权究竟属于什么土地物权不得而知。
《土地管理法》对登记的作用、登记机关对登记申请的审查、利害关系人查询登记资料等问题均未作明确规定，直接造成实践中将登记仅仅理解为一种土地管理的方式，忽视了其在土地权利变动中的作用。《物权法》规定了不动产登记的效力、登记申请、登记机关的审查职责等基本规则，填补了《土地管理法》相关内容的缺失。土地物权变动原则上采取登记生效主义，例外地采取登记对抗主义。根据《物权法》的规定，建设用地使用权的设立、变更、转让和消灭，未经登记，不生效;土地承包经营权、地役权的设立未经登记，不得对抗善意第三人;土地承包经营权、地役权、宅基地使用权的变更、转让和消灭，未经登记，不发生物权变动效力。集体建设用地使用权、国有农用地使用权和集体农用地使用权在《物权法》当中并没有做出规定，这与物权法定原则相悖。如果将“农用地使用权”规定为一种新的物权类型，就应当明确规定这种新型用益物权的设定要件和效力范围。农用地使用权既属物权，则须以一定的公示方法周知于众人。我们认为，应该按照《物权法》的规定，对于土地物权的种类和内容作出规定，即用益物权包括国有建设用地使用权、集体建设用地使用权、宅基地使用权、土地承包经营权和地役权。虽然《物权法》没有规定集体建设用地使用权的物权类型，《土地管理法》的表述也不太严谨，但对于现实中大量存在的集体建设用地使用权还是应该予以确认。
《物权法》明确了建立统一的不动产登记制度的目标，但在我国目前房地分离的行政管理模式之下，不妨将土地房屋登记分离执行，而先将土地登记统一起来归口一个部门管理。《土地登记办法》是部门规章而不是法律法规，其效力等级受限，对土地登记的规定不符合《物权法》的规定要求。根据现行规定，土地登记机构是县级以上人民政府国土资源行政主管部门，土地所有权和使用权证书的核发机关是县级以上人民政府，土地他项权利证书的核发机关是县级以上人民政府国土资源行政主管部门，并未统一。而依《农村土地承包法》和有关规定，土地承包经营权和林地承包经营权的管理职能分别由农业和林业行政部门负责，相应权利证书的发放、管理，也就成了农业、林业行政主管部门的职责。由此可见，现行法规的矛盾和冲突产生了土地权利“多头登记、多头管理”这一广受诟病的弊端。为此，我们建议依据《物权法》的规定，突破行政管理权限的区分，统一由国土资源管理部门登记、填证，依照权限分别由县级以上人民政府和登记机构颁发证书。
(四)关于宅基地使用权人如何确认的建议
《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》要求严格规范确认宅基地的使用权主体。它明确的主体包括：(1)本农民集体成员;(2)非本农民集体的农民;(3)因继承房屋占用农村宅基地的且已拥有一处宅基地的本农民集体成员、非本农民集体成员;(4)原在农村合法取得宅基地及房屋的非农业户口居民(含华侨);(5)没有权属来源证明而实际占有使用宅基地的其他人。《意见》对上述主体进行确权登记颁证设定了不同的条件，我们认为上述主体的规定符合现实，但是对于设定的条件并不苟同。
首先，对于本农民集体成员按照当地省级人民政府规定的面积标准确认宅基地使用权的规定，过于狭窄而又偏颇。按规定的面积标准拥有宅基地使用权的情形仅仅限于通过行政审批获得的宅基地，而通过继承或者购买而取得的或者原有祖宅使用的情形，大多数面积都会超过当地省级人民政府规定的面积标准。
其次，对于非本农民集体的农民仅仅规定其取得宅基地使用权的条件为因地质灾害防治、新农村建设、移民安置等集中迁建，在符合当地规划的前提下，经本农民集体大多数成员同意并经有权机关批准异地建房的，我们认为这些条件既以偏概全也过于苛刻，并不能囊括非本农民集体的农民取得其他农民集体宅基地使用权的所有情形。比如1998年曾有政策规定非本农民集体的农民和城镇居民也可以依法取得宅基地使用权，购买或者亲友赠与、互换等情形也可以取得宅基地。这些情形所使用的宅基地，一般都符合当地规划。经调查，在农村中未经本农民集体大多数成员同意并经有权机关批准而异地建房的现象普遍存在，其中大多属于政策性安置，特别是上世纪60-70年代安置的，现在确权登记再要求履行此程序，已经很不现实而且没有必要。
再次，已拥有一处宅基地的本农民集体成员、非本农民集体成员因继承房屋占用农村宅基地的情形，在确权登记发证时应在《集体土地使用证》记事栏注记“该权利人为本农民集体原成员住宅的合法继承人”。不知这种规定出于何种目的，我们认为，只要是依法取得的宅基地使用权应该同权、同利、同益，不应该区别对待，以免有违反物权平等原则之嫌，或者埋下侵权纠纷的隐患。
第四，对于非农业户口居民(含华侨)原在农村合法取得的宅基地及房屋进行确权登记颁证的条件为：房屋产权没有变化的，经该农民集体出具证明并公告无异议的。我们认为非农业户口居民(含华侨)原在农村合法取得的宅基地及房屋的条件就完全满足物权法的要求，房屋产权有无变化并不影响其合法性，再经该农民集体出具证明并公告实属不必要，而且在法理上也没有正当性。
最后，泛指的没有权属来源证明而实际占有使用宅基地的其他人，应当查明土地历史使用情况和现状，由村委会出具证明并公告30天无异议，经乡(镇)人民政府审核，报县级人民政府审定，属于合法使用的，确定宅基地使用权。这里如何查明是个问题，村委会的证明怎么避免随意性和违法现象出现，公告的形式如何?30天的期限是否合适?经乡(镇)人民政府审核，报县级人民政府审定是否有必要?因为历史形成的宅基地使用状况足以说明占有的合理性，也不排除其合法性，因为农村清理违法用地和登记确权已经进行了多次，确有遗漏的情形可以说是微乎其微。
《意见》第7条规定，按照不同的历史阶段对超面积的宅基地进行确权登记发证：(1)1982年以前的农民建房用地在《村镇建房用地管理条例》实施后至今未扩大用地面积的依法按现有实际使用面积进行确权登记发证：(2)1987年《土地管理法》实施前，农村村民建房占用的宅基地，超过当地规定的面积标准的，超过部分按当时国家和地方有关规定处理后，可以按实际使用面积进行确权登记;(3)1987年《土地管理法》实施后，农民建房占用的宅基地，超过当地规定的面积标准的，按照实际批准面积进行确权登记，可在土地登记簿和土地权利证书记事栏内注明超过标准的面积，待以后分户建房或现有房屋拆迁、改建、翻建、政府依法实施规划重新建设时，按有关规定作出处理，并按照各地规定的面积标准重新进行确权登记。我们认为第
一、二种情形规定具有合理性和可操作性，而第三种情形的规定，在实践中很难落实。农村有不少规定新批宅基地后老宅基地退给集体统一安排使用的情形都难以落实，大量村内空闲地也难以统一规划安排使用，老百姓认为宅基地就归其所有，上述规定不过是纸上画饼而已。我们建议，应该借这次确权工作的契机，彻底解决遗留问题，依据土地利用现状予以确权登记颁证，千万不能再为今后留下产权不清的祸端。
(五)关于农村集体土地所有权主体资格和农民集体的问题
现行法律法规都规定了“农民集体”所有，它包括：一是村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营管理;二是两个以上村内集体经济组织的农民集体所有，由村内各农村集体经济组织或者村民小组经营管理;三是乡镇农民集体所有，由乡镇农村集体经济组织经营管理。这种权属结构基本沿袭了原人民公社体制下“三级所有”的框架，体现了对人民公社所有制关系的路径依赖。人民公社时的“生产大队”、“生产队”是农村基本的生产组织，但“村”、“队(组)”只是一个地域区划上的概念。在这种情况下，进行农村集体土地确权登记颁证时，对于农村集体土地所有权主体资格的问题，非常有必要理清。
我们认为，农村集体土地所有权主体虚置是由制度和现实多方面原因所致。我国现行法律虽然规定了农村土地三级“农民集体”所有，但却没有明确规定“农民集体”作为土地所有权主体的构成要素和运行原则;没有明确产权代表和执行主体的界限和地位;没有解决“农民集体”与农民个人的利益关系。而在实践中，农村集体土地所有权的基本权能已事实上由土地使用权所代替。这种权能替换在很大程度上改变了土地所有权的法律地位，使土地所有权高度弱化，使用权和所有权高度分割。特别是国家对“农民集体”行使土地所有权的法律规定，使本来在法律上已虚拟化了的“农民集体”只能是有限的土地所有权人，国家才是农村土地的终极所有者。因为“农民集体”不是法律上的“组织”，而是全体农民的集合，是一个抽象的、没有法律人格意义的集合群体。它是传统公有制理论在政治经济上的表述，不是法律关系的主体。现行法律规定“农民集体”这样一个无法律人格、不能具体行使权能的集合群体作为农村土地的所有权主体，必然造成农村集体土地所有权虚置。
“农民集体”的内涵和外延无法界定，极为模糊。从《民法通则》的规定来看，“农民集体”并不是一个独立的民事主体形态。有关法律所谓的农村土地“集体所有”是一种虚设，其实农村土地并没有真正的所有权主体。《村民委员会组织法》规定以村为单位实行村民自治，而村民小组并不是一级法定的自治组织，仅仅是村级社区便于管理的内部单位。“农民集体”是农村集体土地的所有权人，而农村集体经济组织仅行使经营管理职能，也就是说集体经济组织不是法律所规定的集体土地所有权人，而是经营管理者。二者的混淆也是造成集体土地所有权不清的原因之一。
《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》的第4条要求确定农村集体土地所有权主体时遵循“主体平等”和“村民自治”的原则，把农村集体土地所有权确认到每个具有所有权的农民集体。这没有跳出既有规定的籓篱，对于真正还权于农民，确实保护农民利益起不到多少作用。
《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》指出，已颁证的农村集体土地所有权大部分只确权登记到行政村农民集体一级，没有确认到每一个具有所有权的农民集体，属于村民小组集体所有的土地应当由其集体经济组织或村民小组依法申请登记并持有土地权利证书。村民小组组织机构不健全的，可以由村民委员会代为申请登记、保管土地权利证书。因为农村集体经济组织、村民小组的设置没有法律予以规范，这里又陷入了土地所有权主体虚拟的状态。
《意见》规定，涉及依法“合村并组”的，“合村并组”后土地所有权主体保持不变的，仍然确权给原农民集体;“合村并组”后土地所有权主体发生变化、并得到绝大多数村民认可的，履行集体土地所有权变更的法定程序后，按照变化后的主体确定集体土地所有权，并在土地登记簿和土地证书上备注各原农民集体的土地面积。实践中“绝大多数”村民认可的比例究竟是多少，履行集体土地所有权变更的法定程序是什么，无从得知也无法操作。《意见》规定，对于“撤村建居”后，未征收的原集体土地，只调查统计，不登记发证;调查统计时在新建单位名称后载明原农民集体名称。我们认为，关于“撤村建居”应该具体问题具体分析。现实中大量的“撤村建居”没有履行必要的法定程序，只凭地方政府的文件而为之。我们多次调查发现，在城乡结合部发展较快的地方，地方政府为了满足征收土地的需要，不顾现实经济发展状况是否符合“撤村建居”、撤乡镇改建街道办事处的条件，把乡镇改为办事处之后，其行政管理模式和财政收支方式仍然按照原有套路运作。“撤村建居”后的不少居民委员会换届选举还是按照《村民委员会组织法》进行，村民并没有享受到城市居民的各种社会待遇。我们认为，只要没有按照法定程序办理“撤村建居”和撤销乡镇改建办事处手续的，仍然需把集体土地确权归原村和乡镇。
四、土地确权登记发证详论与确权方案
(一)关于农村土地承包经营权
1、关于土地承包经营权的概念与土地承包制度和期限
《物权法》第124条规定“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度”;第125条规定“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产”;第134条规定“国家所有的农用地实行承包经营的，参照本法的有关规定”。土地承包经营权的主体不仅仅限于农村集体经济组织成员的范围，还应该将其外延扩大至所有依据《物权法》、《土地承包经营法》等相关法律和政策依法从事农业土地经营的自然人、法人和非法人组织。比如，集体经济组织成员以外的人通过招标、拍卖、公开协商和土地流转取得土地承包经营权的情形。根据上述规定，结合近期的政策，土地承包经营权可以界定为，依法从事农业用地的经营活动的自然人、法人和非法人组织，通过承包、流转等方式对所承包的土地进行占有、使用、受益和有限处分的用益物权。这里的有限处分是指在不改变土地所有性质、用途，不违背规划的前提下再流转的权利，包括转让、赠与、抵押和继承。
上世纪70年代末包产到户的制度改革，打破了僵化的人民公社制度，逐步确立了家庭联产承包、统分结合的经营体制，形成了农户、国家和集体之间的合约关系。农地制度的改革朝着不断强化农户使用权主体地位，继而向权利物权化的方向演进。农村土地家庭承包制度成为一个基本的经营制度，进一步强化农户和地块的对应关系。十七届三中全会又提出了“长久不变”的方针，将过去一个有期限的承包制度变成一个无期限的承包制度，并且提出建立健全严格规范的农村土地管理制度，保护农民的土地权益。
2、关于土地流转和适度规模经营
自1984年以来中央下发了多个文件，颁布了有关法律，特别是《农村土地承包法》和《物权法》，在法律层面上不仅允许承包权的自愿流转，而且形成了农地承包经营权流转的基本原则。国家始终强调土地流转的主体是农户，提出了依法自愿和有偿的原则，对集体经济组织在流转中的行为进行了很多限制。十七届三中全会在强调既定的流转基本原则以外，提出要搭建土地流转平台，建立土地流转的评估机构，完善流转市场的管理，实际上对于今后土地流转过程中，各级主体所扮演的角色和市场的形成机制作了很明确的规范。集体经济组织不能代农户签订转包合同，土地流转的地租包括未来上涨的收益应该归农户长期所有。集体经济组织只能充当中介服务的角色，不能收取地租，只能收取一定的服务费用。2009年中央1号文件强调，土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益;坚持依法自愿有偿原则，尊重农民的土地流转主体地位，任何组织和个人不得强迫流转，也不能妨碍自主流转;按照完善管理、加强服务的要求，规范土地承包经营权流转，鼓励有条件的地方发展流转服务组织，为流转双方提供信息沟通、法规咨询、价格评估、合同签订、纠纷调处等服务。
坚持走农业现代化道路，就必须发展适度规模经营。我们认为，土地流转虽然推行多年，土地流转面积之所以未能按照政府的目标如愿扩大，一个重要的原因就是各级政府在推进土地流转和适度规模经营的同时，没有创造让农户离开土地的制度条件，没有设置让农民在城市永久落地的制度。目前，在农民无法主动割断与土地关系的情况下，土地流转的绝大部分只能以短期出租方式流转，无疑形成土地规模经营的高昂制度费用。中央农村工作领导小组副组长陈锡文强调：农地流转与集中的前提条件，是工业化、城镇化发展对农业劳动力和农村人口的吸纳。若缺乏这样的条件，不顾农民的意愿强制流转和集中土地，这样的所谓土地规模经营，与历史上的土地兼并没什么两样。我国大城市郊区和沿海一些已经高度工业化、城市化的地区，上述问题已经逐步得以解决，具备适度规模经营的条件，规模经营户或农业企业通过从事高价值作物的种植和加工，可以获得丰厚的回报。但是，应明确规定租地企业不得将所租土地用于非农开发，严禁企业囤地进行土地投机的行为。陈锡文概括道：“一要抓紧完成农村土地承包经营权的确权、登记、颁证，二要使工业化、城镇化能够稳定转移、吸纳农村人口，三要坚持依法自愿有偿的原则。如此，土地的流转、集中和规模经营就自会水到渠成、瓜熟蒂落地健康发展。”
3、农村土地承包经营权确权登记发证
2009年中央1号文件强调要稳定农村土地承包关系，抓紧修订、完善相关法律法规和政策，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系长久不变;强化对土地承包经营权的物权保护，做好集体土地所有权确权登记颁证工作，将权属落实到法定行使所有权的集体组织;稳步开展土地承包经营权登记试点，把承包地块的面积、空间位置和权属证书落实到农户，严禁借机调整土地承包关系，坚决禁止和纠正违法收回农民承包土地的行为。2010年中央1号文件强调要稳定和完善农村基本经营制度，完善农村土地承包法律法规和政策，加快制定具体办法，确保农村现有土地承包关系保持稳定并长久不变;全面落实承包地块、面积、合同、证书“四到户”，扩大农村土地承包经营权登记试点范围;加强土地承包经营权流转管理和服务，健全流转市场，在依法自愿有偿流转的基础上发展多种形式的适度规模经营;严格执行《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》，加快构建农村土地承包经营纠纷的调解仲裁体系。
单就土地承包经营权确权登记发证而言，上述文件的规定要求，已经大大落后于农村经济发展的步伐。据国务院发展研究中心农村部研究员刘守英介绍，2007年在上海、浙江、湖南、湖北、四川、安徽、重庆、吉林和辽宁进行的调查发现，经过1994年的二轮延包、1997年的土地延包完善，和2003年的《农村土地承包法》的实施和落实，农民与土地的承包关系进一步稳定和长期化;到2007年，各省市已颁发《农村土地承包经营权证》的户数占总农户数比例分别为：四川92%，重庆95%，湖南86%，湖北95%，黑龙江98%，辽宁98%，浙江93.5%，安徽绩溪99.6%。这么高的发证比例表明，农村土地承包经营权登记应该尽快完成而不是在试点范围内运作，以致成为农村改革发展的阻力。
4、农村土地承包经营权确认方案
大家都十分关心如何设计农村土地确权的最佳方案。是按现有人口以及土地占有状况确认土地权利，还是打破土地占有现状重新分配土地再确认权利，或者基本不打破土地占有现状，适当调整补充以确认土地权利?通过归纳学界的普遍观点和调查农民的意愿，不难得出的共识是按现有人口以及土地占有状况确认土地权利，即维护现有土地承包关系长久不变，赋予农民原有农业承包土地永久使用权。农户享有原始承包土地的占有、使用、收益、处分(包括转让、赠与、抵押、继承)等各类物权权利，但不得改变土地的农业用途。除国家依照法律规定征收并给予补偿安置外，任何组织和个人不得收回农民享有永久使用权的土地。虽然有学者呼吁农村少地和无地的人口在某些地方占有一定的比例，如果不适当调整人口与土地的关系，有可能引发社会不稳定现象的发生。但我们经过调查分析认为，按现有人口及土地占有状况确认土地权利，并不会出现社会动荡局面。
(二)宅基地使用权确权登记颁证及其流转问题
1、农村宅基地权利状态的历史演变过程。新中国成立以来，我国农村宅基地归属经历了一系列演变，可归纳为五个阶段：第一阶段，土地改革初期，实行农民私人所有的土地制度，县级政府为农民颁发了《土地房屋所有权证书》，农民拥有宅基地所有权。第二阶段，社会主义改造初期，农村土地仍然由农民私有。虽然土地的经营已经由个体农民转变为集体统一经营，但是农民的宅基地仍然由农民保有绝对的所有权，可以对其自由处分。第三阶段，高级合作社、人民公社化时期，确立了农村土地集体所有制。宅基地所有权也由私有转变为归集体所有，农民只对宅基地享有使用权，不能出租、买卖。第四阶段，1980年代至1998年出台新的《土地管理法》。1986年颁布的第一部《土地管理法》第38条规定农民出卖、出租住房后再申请宅基地的，不予批准，但不禁止宅基地使用权人对地上建筑物进行买卖、出租，第41条规定了非集体组织成员可以获得农村宅基地使用权。原国家土地管理局文件和《村庄和集镇规划建设管理条例》对此也有明确规定。上述各个阶段的农村宅基地并不拒绝非农村集体成员取得。第五阶段，1998年出台的新《土地管理法》至今，禁止宅基地流转和拒绝非农村集体成员取得。1998年出台的新《土地管理法》将前述第41条完全删除，国务院文件也规定：“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证”。但是，农村宅基地的流转并没有因为法律的限制性规定而停下来，相反随着社会经济的发展，私下流转、灰色交易愈演愈烈。
2、如何走出宅基地流转的法律困境。出于保护农民宅基地财产权的考虑，社会上要求允许农村宅基地上市流转的呼声十分强烈，一些地方适应潮流积极地进行了宅基地流转试点。实践证明，宅基地流转不仅有利于农村融资，有利于加快新农村建设，也有利于落实保护农民土地产权，实现财产增值。
农村宅基地与房屋买卖在现实生活中已大量发生，但由于缺少相应的法律政策支持，一直是一个“禁区”，也是当前农村土地产权制度改革和土地管理制度改革的焦点。改革开放以来，农民出租、买卖宅基地之风曾一度盛行，宅基地自由交易一直是许多农民的期望。为此，国务院多次下发文件予以制止，在一定程度上遏制了农村出租、买卖宅基地的势头。但是，随着我国高速工业化和城市化的发展，催生了宅基地交易隐形市场的形成和发展。
尽管多年来国家相继出台了一系列禁止农村宅基地向本集体以外单位和个人流转的规定，但收效甚微，屡禁不止。据中央党校有关课题组的调查数据显示,全国各地农村宅基地流转已较为普遍，具体表现形式有：出租房屋是目前农村宅基地私下流转最主要的方式，其次是买卖房屋形成事实上的宅基地买卖和新农村建设名义下的“小产权房”买卖。
农村宅基地私下交易屡禁不止，说明其具有客观必然性和合理性，农民、交易人和政府都能获得利益，有助于实现土地资源财产化、资本化，体现了农民对宅基地及其房屋财产价值的追求。同时，农村宅基地交易合法化也是破解城乡二元结构、实现城乡一体化发展的重要途径，是贯彻落实“完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权”的必要措施。城镇居民商品房可以作为商品在市场上流通交易，而农民合法拥有的农宅因宅基地不能流转而无法作为真正意义上的资产进入交易市场，明显体现出城乡差距与分割的歧视性。这也有违法律公平正义的初衷。我国法律规定农村宅基地只能在村集体内部流转，而不能转让给本集体经济组织以外的居民、单位。这一规定使农村宅基地的流转被限制在极小的范围内，并不能真正流转起来。这种限制，实际上是剥夺了农民作为房屋所有权人的收益权和处分权，也违背了现代物权制度的价值观念。
现行的农村宅基地制度存在如下诸多弊端：第一，不断强化城乡二元格局，加剧了城乡不平等现象;第二，造成资产浪费，损害了农民的利益;第三，造成农村大量住宅闲置，不利于资源的有效配置和合理利用;第四，交易不受法律保护必引发大量纠纷，使社会矛盾更加突出。
社会发展需要的倒逼，使农村宅基地制度变革已经刻不容缓。应按照党的十七届三中全会确定的基本原则，以规划管理为龙头，以明晰产权为基础，持科学、稳重、审慎的态度，坚持“依法、自愿、有偿”的原则，以农民为主体，以市场化为取向，完善农村宅基地制度;在严格宅基地管理的同时，允许农村宅基地依法、规范地流转，激活城乡要素市场，提高土地集约利用效率，推动农村宅基地及房屋资本化，保障农民宅基地用益物权，促进农民增收和生活改善。具体建议步骤如下：第一，首先对农民合法拥有的宅基地、房屋给予确权登记发证，做到产权明晰;第二，制订农村宅基地流转管理办法，设定限制条件，建立健全宅基地流转权益保障机制，规范农村宅基地流转程序，切实保护农民土地权益，出台农村集体建设用地级差收益分配办法;第三，地方政府和主管部门应加强农村宅基地流转的监督和管理，设立集体建设用地交易场所，协调流转纠纷，保障农民利益。
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