流动摊贩管理的思考

第1篇：流动摊贩管理的思考

流动摊贩管理困境的原因及对策分析

随着城市流动摊贩数量的增多，城管队员与小贩暴力冲突的案例并不鲜见，城管部门也随之被推到了舆论的风口浪尖。为什么城管部门为管理流动摊贩付出了巨大成本，但管理效果并不尽如人意？本文从此问题出发，结合多年来从事市容工作的工作经验，对流动摊贩治理问题进行分析，尝试寻找一个流动摊贩基本权利与城市市容整洁之间的平衡点，以缓解城管执法人员与流动摊贩之间的矛盾。

一、流动摊贩管理过程中存在的问题

（一）流动摊贩的存在有其必然性，但城管部门对流动商贩的管理硬性取缔多

从客观方面来看，现有市场在布局和覆盖能力上无法满足居民的生活需求。大型商场、超市一般建在城市繁华地段，普遍离居民区较远，现在私家车普及，而大型商场超市一般存在停车难停车贵的问题；小型便利超市往往在商品品种、价格、新鲜度上无法与路边流动摊点相比，居民如果仅仅买一把新鲜蔬菜，往往选择更加便利廉价的路边菜摊，可以看出流动摊贩在这些方面具有天然优势。

从主观方面来看，城市中的流动摊贩主要由从农村流向城市的流动人口和少数城市下岗人员构成，他们都属于社会的弱势群体，在找不到更好的谋生手段前，做小贩是一种生存手段，往往并不会因为城管人员的管理而改变。相反，如果城管人员处理方式不当，就非常容易爆发激烈的矛盾冲突。

（二）我国流动摊贩至今未取得合法地位

在世界上多个国家，如美国、德国、日本、新加坡等，流动摊贩获得许可或者办理特定手续就可以取得合法资格，依法经营。但是在中国大陆从严格意义上讲，流动摊贩是不合法的。[1]虽然对于流动摊贩的商事登记要求，国家在逐渐放宽条件，2011年出台的《个体工商户条例》规定无固定经营场所摊贩的管理办法，由省、自治区、直辖市人民政府根据当地实际情况规定。我国广东、上海、浙江等很多地方，对无经营场所摊贩也出台了相关的管理条例，但是《个体工商户条例》中的个体工商户的登记事项依然包括经营场所。诸多登记的项目要求以及登记后种种义务的压力让流动摊贩不能也不愿意登记为个体工商户。无法登记，就是一种无证经营状态。

执法部门主要依据《无照经营查处取缔办法》及各地的市容环卫条例对无证无照或未经允许擅自经营的流动摊贩进行查处。这种不合法的身份又在一定程度上带来诸多负面效应。首先流动商贩因为没有一个合法固定的经营地点，他们只能遵守“占山为王”的丛林法则，天天抢占有利地形，为了让货品销售更快，在城管人员不在的时候会不断地往路中间靠拢，容易造成交通拥堵。其次，因为流动摊贩未取得合法的法律地位，总是处在被驱赶的状态中，经常打一枪换一个地方，朝不保夕的不稳定经营让他们无心认真装点自己的摊位，更无暇顾及对周围环境的污染和破坏，自然也无心认真维护自己的商业信用，造成“脏乱差”的局面[2]。

（三）城管执法手段单一且效果有限

在执法过程中，暂扣是法律赋予城管的唯一刚性手段。因为没有权利查验对方的证件，城管执法人员在进行行政处罚时往往不知道对方的身份，只好把东西进行暂扣作为抵押，以督促当事人去银行缴纳罚款。按照《行政处罚法》规定，城管可以暂扣小贩物品，却没有任何人身强制权。城管队员在执行暂扣时不可避免地要和对方发生肢体接触，有时需要对对方的隔离控制，但是法律并没有赋予城管这项权利，这就让城管队员在执法中非常尴尬。暂扣非常容易激发矛盾，大部分城管队员与小贩的暴力冲突都是发生在劝说无效、城管执行暂扣的过程中。违法小贩一旦暴力抗法，城管部门根本无力制止，等公安机关赶来往往为时已晚，容易造成严重后果。这一切说明我国在摊贩管理机构的设置和沟通衔接上存在重大缺陷。

二、解决流动摊贩管理问题的对策

（一）尊重和保护流动摊贩的基本权利，留出生存空间

流动商贩这一社会弱势群体在表达和捍卫自己基本生存权利方面的能力是不足的。现有的制度安排中，实际上是把流动摊贩视为影响城市市容和形象的负面因素，而忽略了他们的基本生存权利。在经济条件不发达的情况下，百姓的基本生存权比城市容貌的维护要更加重要。

在处理流动商贩的问题上，应该“堵”“疏”结合，以“疏”为主。虽然流动商贩有它的负面效应，但是要解决这一问题不是靠“堵”、靠“禁”就可以的，而是需要更加到位的城市规划管理与公共服务。比如在新城区规划之初就预留部分区域建造标准化菜场、便民小菜场、便民服务亭等吸纳流动商贩。也可以在老城区的特定地段，划出特定区域为流动商贩提供活动空间，或在特定时段建立早市、夜市给流动摊贩的经营活动建造相对稳定的空间[3]。

（二）实行流动摊贩简易登记制度

城管部门在执法过程中经常面临要开罚单却不知道违法对象姓甚名谁的尴尬。对流动摊贩探索实行简易登记制度，可以在一定程度上解决这个问题。这里的登记是简易登记而非工商部门复杂繁琐的登记程序，一方面，登记时只收工本费；另一方面，流动摊贩只登记其业主姓名、身份证信息、住所、经营辖区和经营事项及相关证明，对于其他如资本、字号等均不必要。

之所以是简易登记，因为对于我国的流动商贩而言，工商部门的登记要求定期办理验照手续、缴纳登记费和管理费、办理税务登记、建立账簿和申报纳税，歇业时还要办理歇业手续。这些种种义务要求，对于本就处于弱势地位、小本经营的流动摊贩是不小的压力。即使硬性要求流动摊贩取得执照的同时履行上面所述种种义务，他们也会在趋利的心理下，而使得这项制度形同虚设[4]。

流动摊贩在进入一个辖区时，只需到城管部门相应辖区中队进行简单登记即可，登记后的摊贩由城管部门发放经营牌照，给予摊贩合法经营的许可，要求摊贩诚实守信、服从管理，如果违反，则可以收回经营牌照。一般来讲，为了稳定的经营预期，摊贩是乐意配合城管部门管理的。城管部门应该事前做好城区各区域流动摊贩疏导点设置的位置、数量、经营时间、经营规模、经营种类等各方面的规划工作。在某些疏导点，申请摊贩的人数大于疏导点限额时，可以采取定期竞标的办法，从总量上控制这一地段摊贩的数量[5]。因为有了流动商贩的登记信息，也拥有了营业牌照管理权，城市管理部门在流动摊贩的管理上将更加主动。在对流动摊贩进行登记之后，城管执法人员需要加强巡查力度，对无证经营、未经许可跨区域经营的行为加大打击力度，同时实行一人一证制度，防止高价转租摊位现象的发生。

（三）流动摊贩分类分区域管理

把流动摊贩分类，是为了城管部门根据不同类别摊贩的特点进行更有效的管理。

第一，对流动摊贩实行登记，给予其合法经营的主体资格，从某种程度上来说是对个体工商户的不公平。个体工商户相对流动摊贩成本较高，一旦流动摊贩在几乎不付出成本的情况下就获得合法的经营资格，可能会发生个体工商户转变成为流动商贩的情形。这需要一方面对流动商贩的经营时间、经营地段、经营规模作出限制，一旦流动商贩超出这些限制，就是违法经营，需要严厉查处；另一方面对登记的商贩按照家庭收入情况进行分类。在流动摊贩中，有的本人或家庭主要成员身有残疾或重大疾病，有的是无保户，有的年龄在60岁以上，有的领取国家最低生活保障度日等。这些群体需要凭借相关证明比如残疾证、三甲医院的诊断证明、身份证件等从流动摊贩中挑选出来，给予相关费用的减免。对于不属于其中的流动摊贩，即那些经济条件相对较好的人群，要鼓励其实行经营转变，投资成为个体工商户，给予其资金和场地的优惠，为其发展经营创造更好的环境。

第二，按照售卖产品类型分类，可以分为餐饮熟食类、生鲜蔬果类、小商品类、社会服务类四大类。餐饮熟食类摊点在不给附近交通带来压力的前提下集中设置，定点经营，主要设立在医院、学校、商业街区等人流量密集的地方，设立地点要充分征求居民、商家、小商贩的意见，集思广益。对于生鲜蔬果类摊贩，可以在充分征求群众意见的前提下选择合适位置发展早市，在早市结束后，引导他们进入当地原有菜市场继续经营，菜市场的摊位租赁费要适当降低。小商品类可以考虑利用周末或假日在城区合适位置设立“跳蚤市场”或“二手交易市场”，也可以发展“夜市”。社会服务类摊贩则主要进驻社区，由社区统一管理或者由政府部门提供便民亭，定点经营。

第三，流动摊贩按照进城的频次，可分为季节性流动摊贩和常在性流动摊贩。因为在某个季节，某种水果或蔬菜会集中大量上市，所以季节性流动摊贩的特点和常在性流动摊贩是不一样的，他们只是在某种蔬果上市的时候进城售卖，而他们的大量出现又给城市管理带来压力，所以这时需要城管部门临时规划好特定区域供这些摊贩定点售卖，在蔬果下市时对临时售卖点集中取缔。

把城区分为严禁区、控制区、疏导区三类，分区域管理。严禁区，严格管理，一律不允许摊贩经营；控制区，适当控制，对摊位的摆摊时间、规模和经营范围有非常严格的限制；疏导区，适当放开有序管理，在经营时间、规模上虽然有限制，但是经营时间上可以适当延长，也可以申请比其他区域更大的经营规模。

（四）成立小摊贩自治组织，实现自我管理和约束

成立小摊贩自治组织，把分散的摊贩集中起来，既可以加强摊贩自我维权能力，畅通利益表达渠道，也可以提高他们的自我管理能力。江苏镇江小摊贩“自治”和北京原崇文区革新西里小区的摊贩试点的经验，让我们看到摊贩实际拥有一定的自我管理能力。在城市管理的过程中，不能过分依赖政府，要充分调动非政府组织、社区和摊贩自身的力量。所有登记的摊贩必须都加入到这个自治组织中来，每一个摊贩自治组织内部推选出一个负责人，进行自主管理。

（五）为城管职责设立法律边界，与政府其他部门形成管理合力

表面上看是我国城管部门与其他政府部门出现职责交叉，现实是部分部门把一些难管、不愿意管的事项以及相应的管理责任推给城管部门。所以当务之急是理顺相应的执法体制，对城市管理行政执法部门的职责进行彻底清理，为城管部门职责设立法律边界。比如在流动摊贩的管理问题上，城管只负责摊贩经营区域的规划、登记、占道经营的批准管理等职责以及被集中的相应行政处罚权，政府其他部门比如工商、食品药品监督管理局、环卫局等相应的管理职责或未被集中的行政处罚权还应履行。[6]只有这样才可以形成管理合力，政府相关部门各司其职，在各自职责范围内发挥所长，把流动商贩这一问题管理好。

城市流动摊贩管理难是一个不争的事实，纵观世界上其他国家和地区在这个问题上的管理经验，发现大多经历了从起初的完全否定到后来的肯定并在斗争中接受的过程[7]。流动摊贩分布在中国的各个城市，已经成为一个不小的社会群体。流动摊贩管理方式的选择，不仅与他们自身生存息息相关，还关系着整个社会的和谐与稳定。对于政府管理部门来说，应该正视这个群体存在的必然性，给他们留下生存空间，使之与城市文明和谐共处。

参考文献：

[1]梁波.国外城市流动摊贩管理办法对我国相关工作的启示[J].中国物价，2009 （8）.

[2]罗筠.机会空间、资源策动与城市流动摊贩的管理困境：政治过程的解释框架[J].广东行政学院学报， 2013 （4）.

[3]王忠宝.城市流动摊贩由“禁”改“限”的效应分析[J]. 消费导刊，2007（12）.

[4]陈琳玲.论流动摊贩的登记制度[J]. 东方企业文化，2012（4）.

[5]钟耀.针对流动摊贩合法化的制度构想[J]. 商场现代化，2012（11）.

[6]周伟强.借机构改革东风，破解城管内部困境[J]. 社会人文，2010（12）.

[7]黄文芳.试论摊贩管理中的治理与包容[J]. 2008（10）.

（责任编辑：赵静）

作者：赵璐

第2篇：流动摊贩占道经营的经济现代性博弈分析

随着改革开放的脚步不断加快，我国市场经济体制和城市化进程明显加速，一种“古而就有”的新的现象——流动摊贩复现，他们随着劳动力转移的大环境不断涌入我国各大城市，并且这种现象呈愈演愈烈的趋势，给社会管理带来了极大的安全隐患。

一、流动摊贩的危害性

1.流动性快，对社会安全、食品安全存在隐患。

2.扰乱正常的经济秩序，破坏市容环境，导致交通安全风险。(1)流动摊贩大多不去政府部门办理相关证件，无须承担他们经营行为应缴纳的税收，扰乱正常的经济秩序。(2)流动设摊人员普遍意识行为较弱，经常将自己经营的食品垃圾随地丢弃，原本干净的地面一片狼藉，造成市容环境被破坏。并且，流动摊贩经常将摊位放在人流集中的地方，这些地方往往是一些居民区附近，浓烈的油烟味及喧闹的声音严重影响居民的生活质量。(3)流动摊贩占道摆摊，侵占了公路铁路交通设施，尤其是在一些狭窄的道路占路经营，形成摊占人行道、人占车行道的恶性循环，造成人为的交通拥堵，使得原本交通就不通畅的道路压力倍增，影响交通安全。

二、流动摊贩的经济现代性博弈分析

流动食品摊贩占道设摊虽然带来很多弊端，但其存在与发展由政策制定、政策理解、政策执行以及现实的社会经济等多方面原因造成，同时各方参与人在自己利益方面也存在经济博弈。

1.流动摊贩与政府之间的博弈

流动设摊属于低成本经营，经营人无须办理证照，无须租用场地，只需一辆三轮车或是几张桌子、几片塑料布，在人行道上一放，便形成了经营场所，其经营成本比在固定摊点经营者低，这些行为与经济学上的成本收益理论一致。

作为社会管理人的政府执法部门，依照法律授权，对摊贩进行处罚，这就决定了他们也是一个“经济人”，有对经济利益最大化的追求意愿，有时候会不计成本地开展各种执法手段。同时由于执法目标不一致，人员素质参差不齐，所付出的成本往往大于收益。由于两者存在着观念上的差异，于是走进了一个政府前来执法时摊贩离开、政府管理人员离开摊贩又重新设摊的怪圈。政府不得不扩大执法人员的数量、加大执法力度，这无形中加大了公共财政的负担，从而影响到了整个社会的福利。

在流动摊贩管理中，最典型的参与者就是政府部门和流动摊贩。在现行的管理体制下，他们是管理与被管理者的博弈，政府部门希望通过执法来管理流动摊贩的活动，流动摊贩面对执法人员虽心存恐惧，但为了生计只能硬着头皮与政府部门“躲猫猫”，其结果就是政府无法通过执法行动真正解决流动摊贩的问题。理论上可以通过简单的博弈模型得出同样的结论，具体见下表1。

假设表1中流动摊贩的固定收入为B1元，政府执法会给他带来A1元的损失，A1=F(x)，x用来衡量政府执法政策的努力程度，其中00。对于大部分流动摊贩来说，只要经营的期望收益大于机会成本，他们就会继续经营。

在这个博弈过程中，如果存在一个x满足B1-A1>0，而且B2(x)-A2>A2(0)，则均衡为执法与经营;如果x总能满足B1-A1>0，且B2(x)-A2

从某个角度去看，在流动摊贩与政府的博弈中，前者处于一种主动地位。最后的均衡状态是：摊贩仍然顽强地经营，而政府在实质上不再坚决执法。就如现实生活一样，执法人员出来执法，流动摊贩撤离;执法人员离开，流动摊贩回来继续经营。这实质上是一种不稳定的均衡状态，决定性因素是政府禁止设摊的决心与动力对流动摊贩和执法人员均没有稳定可预期的计划，这种所谓的平衡并不能长久。在这种条件下流动摊贩问题将无法真正得到解决。

2.公众与政府之间的博弈

部分公众对政府取缔、劝导流动摊贩的工作不理解。现实中一些市民贪图自己购物的方便，认为在这些摊点上消费很便利，喜欢顺道购买，而且非常同情经营者，在执法人员执法过程中，小部分公众替占道经营的摊贩辩解，这在无形中也助长了非法占道经营的泛滥。在一些地方，公众对于流动摊位有需求，才导致在需求下的流动设摊供给。但是，由于流动摊贩的存在，部分固定摊点的商贩收益受到影响，有些人从固定摊贩转变成流动摊贩，这既增加了流动摊贩的管理难度，也减少了政府的税收，降低了财政收入。

3.政府与市场之间的博弈

由于近几年城市发展迅速，以前的一些市场布局主要分布在市中心的繁华地段，但是随着城市化进程的不断扩大，一些原本的“下只角”的人口导入量急剧增加，导致市场布局与人口规模呈现不匹配的现象，于是给这部分居民的日常购物造成了极大的不方便，他们不得不在流动摊贩那里购物。同时原本的经营模式也难以跟上城市发展的步伐。据调研发现，所有的消费者都希望自己购买物品的时间越少越好，但是在商店购买物品需要排队，所花的时间较多，而在流动摊贩那里购物，几乎是立等即取，并且流动摊贩给消费者提供了一个完全开放的、自主的空间，这正是流动摊贩便捷性的体现。市场靠消费存在，非法占道经营由于有一定的消费群，形成了相对固定的摊点群或规模不等的马路市场，从而使流动摊贩的经营有了利益保障。这使政府取缔、劝导工作难度进一步加大，在一些城乡结合部地区尤为严重。

4.政府部门与政府部门之间的博弈

承担对流动摊贩管理职责的主要有工商部门、食品药品监督管理部门、城市管理执法部门及所在街道镇。然而由于管理部门职责不同，存在交叉管理、重复管理甚至导致有时候都不管理的尴尬局面。在食品安全方面，由食品药品监督部门负责其食品的安全，然而对于流动人员的健康证，摊贩往往是想办理但是不知道如何去办理，又或者是办理程序过于复杂。城市管理部门监督其是否会对城市市容环境卫生产生影响，这是政府与摊贩冲突最激烈的一个环节。因此，合理有效的管理流动摊贩不仅仅是一个部门的事情，需要各职能部门联合执法，但是一些部门却以自己部门利益为先，各扫门前雪，不想直接接受这个“烫手山芋”以免影响自己部门在广大人民群众中的良好形象，造成一种互相推诿的局面。

5.流动摊贩和居民之间的博弈

流动食品摊贩与周围居民之间既存在对立面又具有合作、需求关系。通过与流动摊贩的交流，他们普遍反应他们在此地已有一些年限，对周围的环境及居民比较熟悉，具有一定的人脉关系，他们都乐意在此做生意。与此同时，在与居民的交谈中，居民也反应他们需要这些流动摊贩，不仅是价格比较便宜，同时购物也比较方便，尤其是一些经营早点的摊贩，居民的需求量很旺盛。《东方时空》的报道显示：有97%的人在路边摊买过东西，经常买的达到44%。由此可见，在今后很长的一段时间内，居民对流动摊贩还是会存在依赖性。然而他们又对流动摊贩影响市容环境及他们的生活比较反感。每到“上海夏令热线”投诉时候，对于周围流动摊贩影响生活的投诉占全部投诉的50%以上，这表明居民对于他们是既爱又恨。

6.流动摊贩与固定摊点摊贩的博弈

笔者对固定摊点摊贩的调查表明，几乎所有拥有固定摊位的摊贩曾经都有过流动设摊的行为。在询问其为什么从流动设摊转变为固定设摊时，他们表示：政府对流动设摊管理严格，固定设摊比流动设摊经营环境更好。

然而他们也都反映从流动摊贩变为固定摊贩，在经营总量不变的情况下，他们的收益要比以前降低20%，这主要有以下两方面的原因。

一是固定摊位费比较昂贵。通过调研，长征地区一间不到30平米的房屋，租金都在2600元以上，如果摊贩不对其食品进行涨价的话，那么他们的利润要比流动摊贩低很多。

二是由于有摊位费的存在，部分摊贩对其食品进行涨价，一般提价20%，虽然单价上涨了，但是居民的消费数量降低，导致其利润还是比以前略有降低。

流动摊贩具有流动性的特点，有时候在固定摊位附近也会出现流动摊贩的身影，由于流动摊贩的成本低廉，他们所出售的产品价格也相应较低，因而增大了对消费者的吸引力，减少了固定摊贩的销售数量，降低了固定摊贩的收益。最不利的结果是诱惑固定摊贩再次成为流动摊贩，导致国家财政税收降低，国家为了管理好流动摊贩增加政支出的恶性循环。

三、经济现代性基础上的有效对策

“市民要生存，城市要管理，经济要发展，社会要稳定”这是新形势下社会公众的共识。流动摊贩作为社会经济活动的参与者之一，政府可以通过对其有效的管理，将其成为市场经济的重要组成部分，“摊贩经济”不仅可以成为城市新的就业增长点、缓解目前就业难的压力、有利于社会稳定，还能提升城市文化内涵，满足广大社会公众的日常需求，促进经济有序发展。

1.建立健全对流动摊贩的管理制度，加强有序管理。

2.采取财政补贴政策，引导摊贩从“流动”转为“固定”。

3.疏堵结合，提高城市规划与管理水平。

4.积极动员第三方组织，加强社区自我管理能力。

综上所述，如果采取上述系列措施，政府各部门和流动摊贩之间可以达到“均衡”的合作关系。在效率曲线上，存在“帕雷托改进”的可能，经过一段时间的完善，达到“道帕累托最优”的状态。也就是说，政府部门管理效用的增加不会损害流动摊贩的利益，反而会增加相互之间的利益。2005年诺贝尔经济学奖获得者谢林指出，所谓的对立只是一种逻辑上的可能性，在效率曲线上必然存在一点，使得博弈当事人的利益是一致的。

从城市管理过程中政府与流动摊贩的关系我们可以看到，当政府放松管制(管理成本最小)、摊贩守法经营时，双方互动性的博弈实现了各自利益的最大化，从而达到政府与流动摊贩的双赢局面，社会和谐繁荣。

参考文献：

[1]周国雄.博弈：公共政策执行力与利益主体[M].上海：华东师范大学出版社，2008.

[2]金凌.上海流动摊贩管理现状与对策分析[D].复旦大学，2010.

[3]李嘉毅.上海流动摊贩问题研究[D].上海师范大学，2009.

[4]张静.流动摊贩管理政策的有效性分析[D].浙江林学院人文学院，2009.

[5]衡霞.经济学视角：城管执法困境的分析[J].经济体制改革，2007(03).

(作者单位：上海理工大学管理学院)

作者：周峰

第3篇：压力性治理、民族身份与城市空间权利：少数民族流动摊贩街头治理的政治逻辑

【摘 要】少数民族流动摊贩的街头治理相较于汉族流动摊贩而言存在着特殊的现象，本文试图通过对上海市少数民族流动摊贩的街头治理的实证研究，来揭示其背后的政治逻辑。研究表明，少数民族流动摊贩的街头治理是民族身份、压力性治理复杂作用下，少数民族流动摊贩城市流动设摊空间变化的外在呈现，是少数民族的民族身份的权利效应和城市管理者由于职责压力的变化所生成的“压力性治理”相互作用的结果。在城市管理者职责压力较小的“常压治理”中，城管基于行政裁量权和民族身份的考量，民族身份的权利效应放大，少数民族流动摊贩在城市中拥有更大的设摊权利空间。但是这种权利空间是非持久性和非确定性的，随着城管职责压力不断加大，城管对流动摊贩就会不断加大治理力度，从而形成“高压治理”，流动摊贩民族身份的权利效应则会淡化，流动设摊的权利空间就会受到挤压，直至消失。

【关键词】民族身份;压力性治理;城市空间权利;流动摊贩;少数民族

一、问题的提出与文献回顾

在中国的大中小城市，流动摊贩随处可见。他们在一定程度上繁荣了城市经济，缓解了城市就业压力，满足了城市多元群体的多样化需求，但同时，其流动设摊行为也影响了市容环境卫生，引起了城市空间的失范，流动摊贩往往被视为“脏、乱、差”的城市空间象征，这就与城市的整洁、安全、有序等管理目标产生了矛盾，城市管理者不得不对其进行治理。

在对流动摊贩的治理中，街头场域经常上演流动摊贩和城管间的“猫捉老鼠”的游戏，不少流动摊贩与城管打起了“游击战”，有时甚至会发生流动摊贩与城管之间的严重暴力冲突，城管的“暴力执法”和摊贩的“暴力抗法”频频见于报端。但仔细观察就会发现，这些现象几乎只发生在汉族流动摊贩和城市管理者之间。在众多流动摊贩中，还有一类比较“特殊”的流动摊贩——少数民族流动摊贩。之所以说少数民族流动摊贩“特殊”，不仅是因为该群体基于民族文化特色而售卖的商品特殊，更主要的是因为城市管理者基于其民族身份而采取的治理方式和治理手段相较于汉族流动摊贩比较“特殊”。强制取缔是城管针对汉族流动摊贩的惯常的治理手段，但这一手段却鲜见施之于少数民族流动摊贩，对于后者，城管通常采用劝导等柔性治理方式，甚至出现“不愿管”“不敢管”的现象，但有时却又能对其进行有效治理。如果对某个城市进行长时间段观察——例如上海市，我们就会发现三种非常有趣的街头治理景观：一种是街头城管睁一只眼闭一只眼，无论汉族还是少数民族流动摊贩都可以若无其事地设摊经营;一种是城管一来，汉族流动摊贩慌忙收摊，四散逃窜，被抓住的则被扣留相关物品和商品，被城管處罚，而少数民族流动摊贩则仍在其比较固定的地点若无其事地继续经营;一种是城管人员和/或其他辅助管理人员被大量派驻街面，汉族流动摊贩很快在街面消失，少数民族流动摊贩在经过一定时间的治理后也在街面消失，取而代之的是城市管理人员和/或其他辅助管理人员的日常驻守，原来被流动摊贩占据的城市空间得以恢复。这一复杂的街头治理现象不仅存在于上海市，同样存在于其他城市。在这看似令人费解的针对流动摊贩的街头治理现象背后一定隐藏着某种共同的体制性逻辑或者政治逻辑，问题是这种共同的政治逻辑是什么?

从本质上讲，上述流动摊贩街头治理现象是不同民族身份的流动摊贩回应城管执法的行为关系的景观呈现。在现实中，受到各种因素的影响，城管与流动摊贩之间的关系规则是变动不居的，充满了不确定性和冲突。城管针对不同民族身份的流动摊贩采用的是区别化的执法策略。陈柏峰以“泛政治化”解释城管在摊贩治理过程中的行为，认为摊贩感觉到自身利益受损的情况下会通过抵制反抗城管对他们的治理，而这种抵制反抗被媒体进行了“泛政治化”报道。[1]摊贩将“泛政治化”作为争取利益的方式，遇到城管执法选择暴力抗法将事情闹大，从而引起政府的重视。[2]媒体对城管执法行为“泛政治化”的报道和摊贩的“泛政治化”的闹大现象，使城管执法、城管形象甚至政府形象被“污名化”。[3]

也有学者以“去政治化”来解释城管执法困境。刘志仁、徐炯以城管执法的法律根源来解释城管执法中的困境，认为在摊贩治理过程中，城市管理者执法权来源不明确、执法过程中治理行为失当使摊贩面对治理行为时进行暴力抗法。[4]叶晓川指出要从法律层面上明确综合执法局在城市管理综合执法中的资格，在摊贩治理的过程中不仅要依法执法，更要文明执法。[5]

凌斌以“行政吸纳政治”来解释城管在执法过程中运用行政裁量权来减小对摊贩的治理力度，提出要将政法冲突和情法矛盾产生的问题回归法律体系和法治框架之中并予以解决。[6]刘磊用“嵌入式执法结构”来阐述城管街头执法的冲突和秩序生成机制，城管和执法对象在嵌入式执法结构中做出自己的行为选择，形成街头管理中的“街头政治”;[7]他用“执法吸纳政治”这一框架来概括城管执法中的政治，认为城管与摊贩是“需要—回应”的关系，城管在执法过程中既要履行管理职责，又要兼顾多方主体间的利益诉求，从而实现一种利益平衡。[8]

以上在城管执法行为的理论解释框架中，“泛政治化”“去政治化”“行政吸纳政治”“执法吸纳政治”等均指出管理体制和行政裁量权对城市管理者和摊贩设摊行为的影响。学者提出的理论解释可以从现实中城管执法的短时期的部分现象得到验证。但是在少数民族流动摊贩治理中，民族身份是城管执法不得不面对的现实问题，城管对少数民族流动摊贩作出的差异化的治理行为及其呈现的街头治理景观，尚需要一个综合性的理论解释框架。我们认为，流动摊贩的治理涉及的是流动摊贩的城市空间权利的变化，城市管理者对少数民族流动摊贩采取的治理行为不同于普通流动摊贩，前者拥有较大的城市设摊的空间权利，是由民族身份的权利效应和城市管理者因职责压力不同而形成的“压力性治理”相互作用造成的。

二、流动摊贩城市空间权利的界定与生产

城市权利从列斐伏尔(Henri Lefebvre)提出之时就与城市空间紧密相关，更确切地说，城市权利是列斐伏尔在城市空间的基础上提出来的，他将其定义为“获取信息的权利、使用多种服务的权利、使用者表达对空间的想法并在城市空间中活动的权利，同时也包括使用中心的权利”[9]34，空间生产的过程同时也是城市居民追求城市的权利的过程，城市居民，尤其是弱势群体，会努力寻求一个适宜生活和居住的城市空间。甚至有中国学者认为，“根本上，城市权利是一种空间权利，对空间及其要素的生产、分配和使用的权利”[10]。城市空间同时也是一个社会关系的空间，每一个地方，人们都意识到空间关系就是社会关系。[11]290空间被不同的行动者所定义，不同层级的社会关系就会对空间赋予多重定义，而每一个社会空间都倾向于拓展自身的领地，因而不可避免地会与其他社会空间发生冲突。其中，由国家和其他掌权者所生产的抽象空间与城市居民生产的生活空间隐含着不可调和的矛盾和冲突。

在流动摊贩设摊的各种城市空间，尽管存在诸如城市居民、沿街商户等其他空间定义者之间的矛盾和冲突，但流动摊贩所生产的差异化空间与国家或地方政府所生产的抽象空间之间的矛盾是主要矛盾，且城市居民、沿街商铺等行动者与流动摊贩之间的矛盾通常通过流动摊贩与政府之间的矛盾来体现，并通过政府来加以解决。目前，地方政府通过规划、构建城市管理队伍等方式主导了城市空间的生产，并通过一定的权力维持其所定义的城市空间。流动摊贩在道路、公园等空间设摊经营，实质上是在根据自己的需要来定义这些城市空间，这就不可避免地与政府主导的城市空间产生冲突。不断强化的城市管理执法者队伍、被驱赶的流动摊贩以及二者之间的暴力冲突，都反映了这种冲突过程。在政府主导的城市空间秩序中，政府所规划建设的城市道路和市民活动的其他公共空间是为城市居民的出行和非商业性的日常活动服务的，流动摊贩处于这种秩序的边缘地带，流动摊贩的流动设摊权利是不被认可的，这是政府对流动摊贩设摊权利的初次界定。流动摊贩的设摊行为是追求在人流量较大的空间实现商业价值的最大化，找到空间位置设摊售卖商品，将公共空间转变为自己的“领地”，其在城市交通要道无序化的设摊行为无疑影响了城市道路的出行功能，造成了城市空间失范。但是利用城市空间进行生产、生活是个体的基本权利。由于受教育水平低、职业技能弱等因素的影响，资源禀赋较弱的流动人口在城市难以实现正规就业，对他们而言，游街设摊是他们在城市实现生存和发展的重要途径。占道设摊、无证经营违反了城市管理相关条例，但是这种方式又可以为流动人口以劳动形式在城市的生存和发展等权利的实现提供保障。为了捍卫自身的生活空间和城市的权利，被边缘化的社会群体建构自身对空间的感知和想象来对抗占主导地位的抽象空间，并通过微妙或激烈的集体行动来试图改变现有的政治和权力格局。通过这种行动，城市居民不仅在追求自身的利益，同时也在主张城市的权利。[12]流动摊贩们的抗争使得一些城市在一定程度上承认了他们的设摊权利，城市管理者不再一味地强制驱赶流动摊贩，一些城市开始探索“设置疏导点”“划格子”和“潮汐式”管理模式，还有一些城市如徐州、镇江、宣城等城市开始尝试摊贩自主管理。此时，流动摊贩的城市空间权利被重新界定，城市政府定义的城市空间被打上流动摊贩的烙印，但这些权利并不稳定，这些空间受到诸多限制。流动摊贩所获得的这些公共空间使用权(本文主要指的是利用道路等非商业性公共空间进行设摊经营的权利)是城市政府迫于流动摊贩的抗争压力而做出的让步，在其他压力增大的情况下，城市管理者可以随时剥夺这种权利。流动摊贩的流动设摊权利在获得法律认可之前，他们所流动经营的城市空间在所有人看来都属于“灰色空间”，流动摊贩城市空间权利的生产也会处于一种持续不稳定的状态，这种不稳定状态受到流动摊贩民族身份、城市管理者职责压力、流动摊贩的抗争等因素的综合影响。

三、少数民族身份：拓展流动设摊权利空间的“护身符”

对于少数民族流动摊贩来说，其民族身份对其流动设摊权利的拓展和巩固具有特殊重要的意义，民族身份成为不被城管随意驱赶的“护身符”。面对城管的管制清理行為，少数民族摊贩不需要像汉族摊贩一样“打游击”，通常也无需暴力抗争，因为鲜有城管敢对他们进行暴力执法，即便是在城管严格执法的时期，大多也是采用劝离的方式，因而，相对于汉族流动摊贩，其流动设摊的权利更为稳定。

民族身份之所以能够为少数民族流动摊贩的流动设摊权提供有效“庇护”，是和我国民族政策的政治敏感性紧密相关的。

民族团结是中国处理民族问题的根本原则，也是中国民族政策的核心内容。[13]在民族团结的政策导向下，民族身份成为各级政府处理与少数民族相关问题的重要考量。在此影响下，地方政府在处理与少数民族地区或个体相关的问题时会将之与民族身份、民族团结和民族关系相联系，在民族团结的政策导向和民族差别化权利保护的考量下，通常会以“差别化”的措施来解决涉及少数民族的问题。这种涉民族问题的政治敏感性也被地方政府和相关人员带入了少数民族流动摊贩的治理之中，将之纳入民族问题范畴进行管理，甚至上升到民族关系范畴。

涉民族问题的政治敏感性造成了少数民族流动摊贩治理的政治优先。在流动摊贩治理过程中，城管具有较大的自由裁量权，他们可以根据相关规定对流动摊贩占道设摊作出暂扣经营工具等行政处罚，但对于少数民族流动摊贩则往往“睁一只眼闭一只眼”，在未大面积占道的情况下基本上默认其设摊行为。在少数民族流动摊贩与消费者、城市管理行政执法人员产生矛盾冲突之时，常常由民宗委、民族地区驻当地办事处的政府工作人员出面协调矛盾与冲突，甚至由政府对涉民族因素的社会冲突进行兜底。

地方政府和城市管理者处理与少数民族流动摊贩相关的事件，往往需要经由上级领导的指示并且权衡国家层面的民族政策之后对相关问题“从宽处理”。内容抽象、适用范围和条件也较不明确的民族优惠政策给予了少数民族流动摊贩基于“民族身份”特殊性的差异化的权利优惠。民族优惠一度成为地方政府处理与少数民族流动摊贩相关问题的制度依据。[14]少数民族流动摊贩问题被城管贴上了“特殊群体”“敏感群体”的标签。一位在街头执法的城市管理行政执法人员表示：“少数民族流动摊贩是一个比较特殊的群体，这是在国家民族政策的背景下产生的。我们会去管少数民族流动摊贩，只是在管的过程中会兼顾到少数民族流动摊贩他们民族身份的特殊性，你看，在高考层面对少数民族的考生还有加分政策呢，那在城市治理过程中，城管运用行政裁量权减小对少数民族流动摊贩的治理力度也是情有可原的。”1

少数民族的身份问题其实是少数民族公民在多民族国家的角色和地位问题，亦是思考与少数民族个体相关问题的逻辑起点。[15]制度层面的民族区域自治及法律法规对少数民族地区及个体的保护、在“民族团结”政治生态的影响下地方政府以政治优先作为解决与少数民族流动摊贩相关的矛盾与冲突、少数民族流动摊贩和顾客对民族身份进行符号化运用，这些因素无疑拓展了少数民族流动摊贩在城市中的流动设摊的权利空间。

四、城市管理者的职责压力与压力性治理

少数民族流动摊贩流动设摊权利空间的变化不仅受到民族身份的影响，还受到城市管理者职责压力的影响。

在行政系统中的任职者都会承载一定的职责压力。职责压力有大有小，并且会随着行政任务的不同和行政目标实现的紧迫性而变化。当行政任务艰巨而紧迫时，职责承载者的职责压力会变大，反之则相对较小。在城市管理过程中，城市管理部门及相关人员的职责压力首先来自于法定职责，它带给城管部门及其人员的是常态性的职责压力;同时，由于受到压力型体制的影响，城市管理者还面对着城市品牌创建工作目标形成的职责压力，特别是全国卫生城区和全国文明城区的创建工作，上级政府将创建工作必须完成的指标层层下达至下级政府和工作人员，尤其在“创卫”“创文”创建、考评、复检阶段，城市管理者职责压力被不断加大，形成高度职责压力。在常态职责压力和高度职责压力之间，由于行政任务及其紧迫性的不同，城市管理者会承载不同程度的职责压力。城市管理行政执法人员的职责涉及到了市容环境卫生、交通管理、水务管理、环境保护等各个方面。在市容环境卫生方面，城市管理行政执法人员需要对辖区范围内占道设攤、无证经营的摊贩进行治理，城市管理相关条例明确要求城市中无占道设摊现象，但是城管拥有一定的行政裁量权，可以根据街头场域中的实际情况采取相宜的治理举措，职责压力较小，甚至出现放弃履行职责的现象。而在“创卫”“创文”的城市品牌创建目标下，行政任务层层下压，逐级量化分解，城市管理行政执法人员不仅要对辖区内的市容环境卫生等问题进行治理，还必须保证责任区内无占道设摊现象，依法取缔责任区内所有摊贩的设摊行为，从而确保责任区内的市容环境卫生符合考评要求，完成上级下达的各项任务指标，此时便会形成较高的职责压力。

城市管理者的职责压力影响了城市管理者的治理行为。城市管理者将从上级政府和组织中感受到的职责压力转化到向下的摊贩治理行为中，自上而下的压力传导过程形成了压力性治理。在常态的职责压力下，便会形成对被治理者的常压治理;在高度职责压力下，则会形成对被治理者的高压治理。基于城市管理者不同的职责压力，常压治理和高压治理之间存在着不同程度的压力性治理。

在常压治理情况下，城管通常以日常巡查为主，辅之以突击检查，以教育引导和行政处罚并济的方式对辖区内流动摊贩占道经营进行治理。在常压治理中，城管在辖区范围内的目标责任未受到城市形象创建目标的强化，对辖区内的摊贩减小治理力度可以被城管个体和组织解释为贯彻“以人为本”的执法理念，尤其是在城管被污名化的情况下，城管会尽量避免暴力冲突，执法通常会兼顾摊贩的利益诉求，在尊重和理解摊贩的基础上开展治理，尽可能实现多方主体的利益最大化。一位在Q区城市管理行政执法局工作的工作人员就说：“在很多情况下，城管被媒体‘妖魔化’了，在对摊贩进行治理的过程中，摊贩的利益诉求也是我们要考虑的因素。在街头执法的一线工作人员不可能一直不给予摊贩生存空间并坚决取缔他们的行为。治理力度适当变小可以缓和城管与摊贩之间紧张的关系，在一定程度上可以防止摊贩在面对我们城管时以暴力抗法的形式抵制城市管理者，防止他们把事情闹大去博得路人和媒体的同情。”1城管未面临来自上级的各项任务指标时，城管的职责压力较小，摊贩治理不及辖区内的社会稳定重要，城管往往以常压手段进行治理，给予摊贩城市设摊权利空间。常压治理使城管在治理过程中既履行了市容环境卫生等法定职责，又避免了与摊贩之间产生过多的矛盾冲突。但对于普通流动摊贩而言，其设摊空间是否被取缔取决于城管的治理偏好，这种设摊权利的不确定性使得普通摊贩往往在城管的日常巡查中选择撤离以避免与城管发生冲突。

在高压治理情况下，为保证行政目标的实现，城市管理人员通常不仅严格按照法律法规的要求对流动摊贩进行整治，甚至加码执法，对违法设摊采取“零容忍”的治理力度。在“创卫”“创文”等行政目标推动下，上海市各区县执法大队和街道执法中队等部门对市容环境卫生、城市交通等影响城市考评的项目开展了专项整治和集中整治活动。当进入考评或复检阶段时，区县各级政府提高了对市容坏境卫生的要求，城市管理者的职责压力增大并向下加大了对流动摊贩的治理力度。虹口区城市管理行政执法局为了巩固“创卫”取得的成果，针对辖区内市容环境卫生开展了摊贩专项整治活动。在重点时段强化执法巡查，由第三方管理公司的工作人员“四班三运转”对重点整治区域进行早中晚三个时段甚至每天二十四小时在责任区内的站岗检查市容环境卫生情况。[16]嘉定区安亭镇城管中队为了迎接创建“全国文明城市”督察组的检查工作，动员所有部门积极配合，联合行动，要求网格员协助城市管理者整改镇区内摊贩占道经营的行为，路面队员、车巡队员加强路面巡查工作，及时取缔责任区内占道设摊行为。[17]在高压治理时，行政目标的实现成为第一要务，较少考虑流动摊贩的相关利益诉求，执法刚性化特别突出，倾向于通过“严打”来极力压缩流动摊贩的设摊空间。

五、压力性治理、民族身份与流动摊贩城市空间权利的变化逻辑

当流动摊贩在城市的流动设摊权未被法律认可的情况下，流动摊贩占用城市公共空间进行经营的权利具有不确定性，这种不确定性主要受到流动摊贩民族身份和城管的压力性治理行为的影响。简言之，流动摊贩城市空间权利的变化与其民族身份、城管的压力性治理呈现出以下关系：在“常压治理”中，城管基于行政裁量权和民族身份的考量，民族身份的权利效应放大，少数民族流动摊贩在城市中拥有更大的设摊权利空间。但是这种权利空间具有非持久性和非确定性，随着城管职责压力不断加大，城管对流动摊贩会不断加大治理力度，从而形成“高压治理”，流动摊贩民族身份的权利效应则会淡化，流动设摊的权利空间就会受到挤压，直至消失。

城管作为在街头场域中直接与流动摊贩打交道的一线工作人员，是典型的“街头官僚”。“街头官僚”是指处于组织的最底层，只能服从上级的命令，向下负责政策的执行，虽无机会参与公共决策，但却是对政策执行至关重要的政府工作人员。[18]5-9城管作为“街头官僚”，在行政场域中有着一定的行政裁量权，在城市治理中，城管个人特征、所在的组织特征[19]及行政相对人的特征都会对城管的治理行为产生影响。“街头官僚”经常需要进入危险而紧张的工作环境，如进入危机现场、拘捕罪犯、调解纠纷和处理争端等。一个理性的、从自我利益出发的“街头官僚”往往以非常巧妙的方式逃避“一线”，放弃自己的职责。[20]在“常压治理”中，少数民族流动摊贩在城市中的设摊权利空间要明显大于普通流动摊贩：在城管的日常巡查中，后者把握城管日常巡查的时间规律，在城管出现前提前撤离摊点，而前者则在摊点持续经营;在城管的突击检查中，后者慌张逃离而前者依旧据点从容设摊。

少数民族流动摊贩比普通流动摊贩有着较大的城市设摊权利空间，主要受以下几方面的影响：首先，政治生态中对民族团结的高度重视、制度上对少数民族差别性的权利保护、政府有关部门和城市管理者对涉民族因素认识不清等，在遇到与少数民族流动摊贩相关的问题时，常常将问题“泛民族化”，以政治优先作为治理策略。因此，在治理的过程中，城管不得不考虑国家制度层面及政府治理策略中的政治优先原则，基于少数民族流动摊贩民族身份的特殊性对其采取差别化的优惠治理举措。其次，如果无“创卫”“创文”的压力或者“创卫”“创文”尚未进入关键期，城市管理者面对普通摊贩时一般会采取说服教育或暂扣经营工具等治理举措，普通摊贩多数情况下也会配合城管的治理行为。但如果城管个人对少数民族流动摊贩进行治理，一旦发生纠纷或者冲突，少数民族的民族身份很容易被放大，执法双方的冲突可能就会演变成为涉民族矛盾，这不仅不利于城管个人工作绩效的考评，而且当媒体将城管與少数民族流动摊贩间的冲突上升至“民族问题”进行报道时，也可能会给所在单位产生不良影响。在少数民族流动摊贩治理过程中，摊贩暴力抗法的现象也时有发生。例如，嘉定区城管在辖区范围内发现多名少数民族小贩设摊卖劣质化妆品，城管对其进行治理，但是小贩态度恶劣，当场掀翻桌子，试图威吓执法人员，且将未满2周岁的孩子扔到城管执法车辆上，试图阻止城管执法。[21]城管人员在“常压治理”情境下基于对自身安全、组织目标及民族身份特殊性的考量，往往减小对少数民族流动摊贩的治理力度，选择给予其足够大的城市设摊权利空间，避免与之发生矛盾和纠纷。

S区城市管理行政执法局工作人员讲述：“在国家关于少数民族政策导向的影响下，我们对少数民族流动摊贩治理会有一定的偏向性。对少数民族流动摊贩进行治理可能会引发冲突，即便加大对他们的处理力度，如处以最有力的暂扣经营工具的措施，对占道经营作出50—500元行政处罚等，但是这种处罚力度与少数民族流动摊贩营业额相比只是九牛一毛，无法取得很好的治理效果。如果依法取缔少数民族流动摊贩，在他们难以通过其他方式实现就业的情况下，他们就很可能走上犯罪道路，例如抢劫等。我们在基层一线的工作人员反映，有个别少数民族摊贩携带有艾滋病，身上还藏有染着他们的血的针，有些少数民族流动摊贩有带刀现象，一旦对他们进行治理，城管的人身安全将无法保障。因此，一线执法人员对少数民族流动摊贩治理力度会弱于普通汉族流动摊贩。”1

从以上访谈可以发现，当职责压力较小时，城管面对少数民族流动摊贩往往会通过自由裁量权的行使采取较小力度的治理行为，从而使得少数民族流动摊贩获得较大的设摊权利空间。在日常巡查中，城管针对普通流动摊贩主要采取教育方式引导其撤离，或者给予暂扣经营工具等处罚。但对于少数民族流动摊贩，城管往往“睁一只眼闭一只眼”，一般情况下不会采取强制措施。在突击检查中，普通摊贩听到“城管来了”慌忙逃离，而少数民族流动摊贩依旧从容设摊，原因就在于“常压治理”下，放大的民族身份的权利效应使城管减小了治理力度。访谈中，有些少数民族流动摊贩表示城管会对他们占道经营的行为进行管理，有些则表示城管对他们并无治理行为。有一点几乎成为少数民族流动摊贩的共识，即只要他们在人行道占用较小面积的通道，城管还是不应该对他们进行管理的，城管应该给予他们在城市中的设摊权利空间。城管的治理行为可以被解释为在一个多民族社会中，城市管理行政执法人员以适度的民族优惠政策体现出了对弱势群体的照顾，使少数民族流动摊贩在城市中享有更为广泛的选择机会，能够预防狭隘民族主义对个体的压抑，最大限度地激发社会活力，维护社会的稳定与和谐。[22]

常压治理中，由于民族问题和民族关系在政治生态中的敏感性，城管人员倾向于降低治理力度，同时少数民族流动摊贩强化了“民族身份”的意识，民族身份权利效应被放大，对城管的治理行为无畏惧感，二者的相互作用拓展了少数民族流动摊贩的城市设摊权利空间。但这种扩大了的城市设摊权利空间具有暂时性和不确定性，当城管的职责压力变大后，其设摊权利空间又会受到挤压。

比如在上海市“五违四必”(“四必”指安全隐患必须消除、违法无证建筑必须拆除、脏乱现象必须整治、违法经营必须取缔)高压治理的情境下，城管就必须打破原有的过度考量流动摊贩民族身份的局面。但城管单一主体对少数民族流动摊贩进行治理时往往很难取得成效，因此，城管对其治理与普通流动摊贩治理行为有较大的差异。城市管理行政执法局会对重点区域内的少数民族流动摊贩整治工作提前制定出集中整治预案，通过多部门联动教育引导的方式对其进行治理。在联动治理中，城市管理行政执法人员会与民宗委的工作人员、街道办事处中民族身份为“少数民族”的工作人员、市场监管、公安等相关职能部门做好对接，合理安排工作人员做好重点区域少数民族流动摊贩治理工作。在治理过程中，专项检查组对少数民族流动摊贩进行教育说服，民族身份为“少数民族”的工作人员参与到治理过程中在一定程度上可以拉近执法者与少数民族流动摊贩之间的距离，弱化其排斥心理。此外，相同的民族语言可以减小工作人员与摊贩间的沟通难度，帮助治理工作顺利开展。而这种持续性的教育说服引导方式，最终的治理效果就是少数流动摊贩暂时离开以往长时间固定设摊的摊点。“出于市容市貌的要求，我们必须对少数民族流动摊贩进行集中整治，确保辖区范围内不出现少数民族流动摊贩是我们的工作职责所在。对少数民族流动摊贩进行治理，最主要的方式还是与其他部门联动，对少数民族流动摊贩进行教育引导，向他们说明他们设摊的行为违反了城市管理的相关条例，占道设摊影响了市容环境卫生和交通出行，积极引导他们守法合法经营。这种说服教育的工作连续开展数天之后，少数民族流动摊贩会撤摊。为了巩固治理成果，我们会加大日常巡查的力度，并联合第三方管理公司定点站岗，防止少数民族流动摊贩回潮重新占道设摊。”在D地铁站C出口巡查的城管说道。1在职责压力较大的“高压治理”中，政治优先在一定程度上会让位于行政目标优先，城管必须克服少数民族流动摊贩民族身份的特殊性，淡化民族身份的权利效应。但在治理方式上，政治优先仍然存在，城管一般不会直接使用暴力手段对少数民族摊贩进行清理，城管及相关人员会在少数民族流动摊点前进行长时间教育引导，使用柔性手段引导少数民族流动摊贩撤离摊点成为了街头治理景观之一。

总之，在城管职责压力较小所形成的“常压治理”中，城市管理者考量少数民族流动摊贩的民族身份和执法的低职责压力，通过行政裁量权给予少数民族流动摊贩较普通流动摊贩更大的城市设摊权利空间;在职责压力较大的“高压治理”中，受目标责任制的驱动，城市管理者不得不对责任辖区内的少数民族流动摊贩进行治理，民族身份虽会对治理行为产生影响，但高压治理淡化了民族身份的权利效应，城市管理者通过联动治理对少数民族流动摊贩进行教育引导以达到取缔责任区内少数民族流动摊贩的目标，使得少数民族流动摊贩在城市的设摊权利空间受到极大挤压。

六、少数民族流动摊贩治理中的利益结构与治理逻辑

少数民族流动摊贩治理受制于复杂的利益网络，不同利益主体有着不同的诉求，也时常因利益分歧而引发冲突，其治理是行动者之间不断冲突、相互协同的过程。

从少数民族流动摊贩角度来看，他们认为存在正规就业的困难，设摊是他们在城市谋生的出路，城管应该给予他们一定的城市设摊权利空间，只要他们不售卖假冒伪劣或不合格商品，城管应放松治理甚至不进行治理;对普通流动摊贩而言，他们认为城管应该给予其与少数民族流动摊贩相同的生存空间，现有的执法是不公平的;对于合法店面经营者而言，他们希望城管依法取缔流动摊贩，避免对其经营造成影响;对于普通市民而言，少数民族流动摊贩可以给他们带去极具民族特色且较为廉价的商品，认为应放松管制，但是，有时候又影响其出行和市容等问题，此时则又要求加强对少数民族流动摊贩的管制。总之，城管执法存在着复杂的利益诉求的重要因素是街头场域中存在较大的利益空间，如何协调多方利益是治理的关键所在。

城管作为典型的“街头官僚”，他们的治理行为并非只是简单执行法律法规及上级命令，而是包含了一定的政治逻辑，在治理过程中尽可能地实现多元主体间利益均衡的局面。虽然在治理过程中利益均衡局面难以实现，治理难以让所有主体对执法过程及结果满意，但是只有兼顾多元主体间不同的利益诉求，治理产生的正面效果才会大于负面效果。

在常压治理中，“街头官僚”对低职责压力和民族身份的考量扩大了少数民族流动摊贩的城市设摊权利空间，街头场域中出现了城市管理者和少数民族流动摊贩间暂时的利益均衡局面。扩大少数民族流动摊贩的设摊权利空间有利于少数民族流动摊贩在城市的“非正规就业”，避免“街头官僚”在治理中与行政相对人产生矛盾和冲突。但这种利益均衡局面是对少数民族流动摊贩民族身份权利效应的倾斜，建立在城管与少数民族流动摊贩的利益之上，正规店面经营者、反对少数民族流动摊贩在城市公共空间中设摊的市民的利益得不到满足。在城市管理者的高职责压力下，少数民族流动摊贩固定设摊的局面被打破，设摊权利空间受到挤压。“高压治理”淡化了民族身份的权利效应，城市管理者通过联合整治对少数民族流动摊贩进行引导、教育说服，少数民族流动摊贩在城市的设摊权利利益诉求得不到满足，经联合整治的少数民族流动摊贩只能选择被迫离开“固定设摊摊点”，“街头官僚”完成来自组织的政策目标并顺利通过组织作出的绩效考核，最终出现的利益局面是向城市管理者的利益倾斜，以城市管理者的利益为主要考量因素，忽略了少数民族流动摊贩的利益诉求。当“高压治理”过后，随着城管整治力度的减小，少数民族流动摊贩会“卷土重来”，重新走上街头。有少数民族流动摊贩被驱离后表示：我不能理解城管的行为，我们一没技能二缺资金，设摊可以帮助我们在城市赚钱，虽然每天早出晚归，但是只要设摊就有钱赚，赚了钱就能让自己和家人生活得好一点。1亦有少数民族流动摊贩表示：我们之前在H区设摊，但经营了两年后城管不允许摆摊了，所以我们来到了P区继续设摊。2由此看来，不论是常压治理还是高压治理，多方主体利益无法实现均衡，都出现了向某一主体利益倾斜的现象：在常压治理中，放大了少数民族流动摊贩民族身份权利效应下的利益诉求，但是也引起了普通流动摊贩、合法店面经营者及部分市民的反对，加剧了部分汉族人对少数民族流动摊贩的反感;在高压治理中，城市管理者的利益诉求成为了利益局面的关键因素，但高压治理也会引起少数民族对城市管理者的不满，在一定程度上也不利于他们在城市的生存权、发展权和劳动权等城市权利的实现。因而，目前来看，在少数民族流动摊贩治理过程中，在压力性治理与民族身份综合作用下不管是扩大其城市设摊权利空间还是挤压其权利空间，多方主体间的利益矛盾持续存在。

七、结论与启示

在对流动摊贩的街头治理景观中，城管对少数民族流动摊贩的治理力度明显弱于普通流动摊贩治理，少数民族流动摊贩具有更大的城市流动设摊权利空间。这主要是在复杂的利益结构下，少数民族的民族身份的权利效应和城市管理者由于职责压力的变化所生成的“压力性治理”相互作用的结果。少数民族流动摊贩的街头治理景观是在民族身份、压力性治理复杂作用下，其流动设摊空间变化的外在呈现。对少数民族的优惠政策在国家政治生态上确认了少数民族的特殊性，民族团结的政策导向和民族差别化权利保护旨在通过政策倾斜来帮助实现实质上的民族平等，但是这种政治生态使地方政府在面对少数民族相关问题时将所有问题泛化为“民族问题”，以政治优先路径作为处理涉民族因素社会冲突的方式，从而使得民族身份产生特殊的权利效应，少数民族身份成为城市流动设摊权利的庇护，相较于汉族流动摊贩获得了更大的流动设摊的权利空间。在治理中也就出现了城管面对少数民族流动摊贩“不愿管”“不敢管”的现象。但这并不意味着“管不了”，也并不意味着少数民族流动摊贩的这种更大的设摊权利空间具有当然的稳定性。城管对流动摊贩的治理力度是由职责压力所驱动的，当城管的职责压力从常压趋向高压之时，其对流动摊贩的治理力度也会从常压治理向高压治理转变，民族身份的权利效应被淡化，少数民族流动摊贩的流动设摊权利空间就会受到不同程度的挤压，直至消失。

在少数民族流动摊贩治理上，相关管理部门必须进行政治脱敏，树立正确的治理意识。城市管理部门及其人员不能因民族身份的差异而对流动摊贩采取差异化的治理举措，民族身份不应成为少数民族流动摊贩逃避城市治理的“护身符”。 城市治理中出现的与少数民族流动摊贩相关的矛盾与冲突，仅仅是摊贩基于利益表达作出的行为，只是涉民族因素的社会冲突事件，不能动辄上升到“民族问题”的高度来解决。政府和城市管理者对少数民族流动摊贩进行治理只是基于社会管理的需求而采取的行政行为，不需要对少数民族流动摊贩问题过度“敏感”和紧张。否则，政府和城市管理者对少数民族流动摊贩问题认识的误区将会不断强化多方主体对“民族身份”特殊性的认知，反过来也会促使少数民族流动摊贩强化“民族身份”并将其视为在城市占道设摊且免受城市管理者治理的“护身符”，且会加剧普通摊贩、正规店面经营者、市民对“民族身份”产生的不公平心理，从而不利于城市治理工作的开展，更不利于城市多民族間的交流与融合。因此，即便是在不同职责压力下，城市管理部门及其人员治理举措也应该基于平等和公平的原则，对包括少数民族流动摊贩在内的所有流动摊贩一视同仁。同时，为了帮助少数民族流动摊贩在城市中更好地实现生存权、发展权和劳动权，共享城市发展的利益，应当通过多措并举保障少数民族流动摊贩的城市权利空间。城市管理者可以合理利用城市空间规划疏导点，引导少数民族流动摊贩在疏导点内规范经营，使少数民族流动摊贩的城市设摊权利空间得到保障，适当对少数民族流动人口在城市的设摊创业形式给予一定的经济支持，加强对少数民族流动摊贩的职业技能培训等，帮助其在城市实现生存和发展。

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〔责任编辑：俸代瑜〕

作者：彭彦强 陈珊珊

第4篇：流动摊贩管理方法

老城区流动摊贩管理方法

作者：唐涛 来源：连云港市城管行政执法支队海州大队 添加日期：13年01月05日

按照江苏省连云港市人民政府制定的《连云港市城市管理领域开展相对集中行政处罚权实施办法》，连云港市城市管理行政执法局行使市容环境卫生、城市规划、园林绿化、市政管理方面的全部行政处罚权以及相应的行政检查权、行政强制措施权等相关行政管理权，行使环境保护、工商管理、公安交通管理方面的部分行政处罚权以及与行使行政处罚权相应的行政检查权、行政强制措施权等相关行政管理权，具体由连云港市城市管理行政执法支队负责实施。

在上述七项管理职能中，市容环境卫生和城市规划是城管行政执法支队工作的重点。在市容环境卫生管理中，对流动摊贩的管理又是中心工作。目前，连云港市对流动摊贩的处罚适用《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》第十五条第一款，以“擅自占用城市道路”进行处罚。连云港市城管行政执法支队海州大队案件处理系统显示，2011年前8个月，占道经营案件占案件总数的50.4%。

海州区位于连云港市主城区西南部，与新浦区、灌云县、东海县相连。2009年年末，全区总人口23.24万人，区域面积282.09平方公里;三产结构比例为21:43.1:35.9。本文所称“海州老城区”，大概指原海州古城，在现在的朐阳、幸福路和海州3个办事处范围内，有幸福路、新建西路2条主干道，南大街、北大街、中大街、西大街4条次干道，孔巷、中南路、马路口等支路。这些主干道、次干道、支路是连云港市市容环境卫生日常管理检查考核的路段，大致对应市容考核中的一类、二类、三类道路。对市区一类、二类道路的考核标准是，无占道摊点、无店外经营、无占道修理加工等违章行为。

在城管行政执法工作中，最易引发矛盾纠纷的，就是对流动摊贩的管理。笔者结合海州老城区的特点，尝试探究老城区摊贩管理的有效方法。

海州老城区建筑大部分建于上世纪

八、九十年代，鼓楼、朐阳门、中大街两侧和南北大街两侧房屋仿明清建筑风格。老城区内道路设施标准低，作为主干路的新建西路、幸福中路、幸福南路为双向单车道;中大街、南北大街、西大街为次干道，靠近居民区，路宽8米，人车混行，无停车位。截至上年7月底，南大街有1个农贸市场，农贸市场内约有摊位350个，仍有空置摊位;最大的超市面积约500平方米，其他沿街店面多为家庭经营的小型商店;老城区沿街所有店面中，只有1家水果店。居民需求稳定，而市场供给少，给流动摊贩提供了空间。没有足够的、便利的市场和疏导点，流动摊贩即使服从城管执法人员的管理，不在道路两侧摆摊设点，这种服从也只是暂时的。执法人员离开之后，流动摊贩会继续占道经营。摊贩希望保障收入、保障生活的生存本能，胜过了被管理、被处罚的担心。现在，城管执法人员在执法过程中都贯彻以人为本理念，实行柔性执法，执法部门也不会轻易暂扣摊贩物品或取缔“马路市场”，因而对流动摊贩的管理陷入了“占道经营—管理—占道经营—管理”的恶性循环。

长期在海州老城区从事经营的流动摊贩具有相对固定性，形成了典型的“熟人

社会”。这里的固定性包括从事流动经营的人员流动性低，经营时间和经营位置相对固定。一些刚开始从事流动经营的人员因为其他摊贩的排斥、初期经营成本高等原因而退出，或找可以依赖的“老摊贩”来帮助自己渡过初期的难关。在社会分工日益专业化的背景下，流动摊贩大部分没有其他生存技能，也没有条件学习相关技能，流转到其他行业的可能性不高。摊贩的出摊时间一般都是固定的。以夏季为例，南大街“马路市场”菜贩迎合附近居民早晨买菜需要，出摊时间较早，收摊时间比水果摊贩早;海州批发市场附近摊贩以卖水果为主，一般在上午7点半左右出摊，收摊时间由当天市场情况决定，一般在傍晚18点结束;卖馒头、卤菜等摊贩主要在每天16时以后开始经营。为了保证收入，摊贩们会尽力克服雨雪高温等不利因素的影响。有一些摊贩经过长时间的努力，取得了固定的经营位置，别人若要“侵占”，从情理上说不过去。那些在各个点之间流动、哪儿生意好往哪儿去的摊贩，会受到其他摊贩的排斥。在重要节庆日，会有许多来自附近区县的流动摊贩进入海州老城区，但有固定位置的流动摊贩仍会留在自己的“地盘”从事经营活动。

海州老城区管理区域不大，流动摊贩流动性低，执法人员与辖区内的摊贩比较熟悉。除非有市容检查等特殊情况，从以人为本、柔性执法角度出发，执法人员与摊贩双方经过博弈后会达到一个平衡点，即摊贩仍在经营，市容秩序也接近管理标准。熟人社会的特点是人与人之间通过私人关系联系起来，构成一张张“关系网”。当执法管理中出现执法人员与摊贩的矛盾和纠纷时，海州老城区的人们通常的办法是当事人通过“熟人”、“关系”来协调解决。

老城区以居住、工作和游憩三大功能为基本内容，应结合海州历史文化、建筑形式、道路交通等情况，明确老城区或者其部分地区的功能定位。例如，仿古街区定位于游憩功能;幸福中路两侧以工作为主。在探究流动摊贩管理方法时，要根据海州老城区的实际和管理特点，树立人本思想和善治理念，通过依法行政、文明执法、严格执法和沟通协调，实现管理者与被管理者的互动和共赢。

加大基础设施投入，为摊贩提供经营场所。从上世纪

八、九十年代实施仿古建设以后，海州老城区大规模的城市建设基本停止，城市建设速度缓慢。2009年，海州区固定资产投资中，城镇投资为21.09亿元，只占同期连云港市城镇投资745.59亿元的2.83%。海州区提出“五年再造一个新海州”目标，城市建设主要集中在海州新区，老城区城市建设缓慢，基础设施投入还有较大空间。现阶段可以实施的项目有：完善南门农贸市场硬件设施;加快关庙巷菜市场建设;建设西门口疏导点;降低市场摊位费用;增加老城区内的垃圾桶等环卫设施，等等。目前，城管部门已在孔巷、西大岭设置疏导点，并为从业者提供遮阳伞和车辆，但与实际需求相比，仍有较大差距。

开展技能培训。从事流动经营的摊贩缺少其他技能，转换行业的成本高。他们饱尝生活的艰辛，有改变现状的强烈愿望，若条件允许，他们愿意学习其他技能。海州区劳动、民政等部门可根据实际，为他们创造条件，进行有针对性的技能培训。例如，有部分摊贩下岗前是纺织厂工人，具备一定经验，培训合格后可将其输送到海州有优势的纺织行业;有的摊贩曾是果农，虽然土地被征用后他们进城成为流动摊贩，但其丰富的果树栽培经验也是一笔财富。

提高执法人员职业素养和管理水平，增强摊贩管理的科学性。执法人员应提高自身的职业道德素养和管理水平。城管行政执法涉及的法律、法规依据很多，需要每一个执法人员在不断的学习中熟悉、掌握，并在实践中恰当地运用。在遵循客观规律的前提下，城管执法部门应针对摊贩个体差异、经营时间等因素，采取定人、定时、定岗的“三定”管理方法，实行“择时、择地”的疏导。海州城管执法大队在这方面进行了诸多探索。例如，安排两个中队凌晨4点半看管关庙巷“马路市场”;市容一中队调整作息时间，安排人员在中午、晚上两个时间段对幸福中路和幸福南路的摊点、烧烤摊、大排档实施错时管理;在西大岭路设置夏季水果销售疏导点。摊贩个体之间也存在着诸多差异。流动摊贩年龄差异较大，女多男少;有的以流动经营为主要收入来源，有的只是偶尔贩卖自产蔬菜;有的能够接受执法人员的教育管理，有的即使责令改正后也不执行„„执法人员在法律、法规允许范围内，应根据摊贩个体的特殊性进行有针对性的差异管理，提高摊贩管理的科学性。

有效开展宣传，加强部门合作，鼓励全民参与。宣传教育的效果具有长期性、高回报性，但因其不是直接可见，而未受到应有的重视。应加强对城市管理相关法律、法规的宣传，使执法人员、摊贩和广大市民都了解执法程序、执法依据、处罚标准及享有的权利和应尽的义务等。宣传教育的方式方法很多，如在符合法律、法规的前提下，执法人员可以通过其他部门或摊贩的“熟人”进行宣传教育，利用好海州“熟人社会”的特点，减轻管理难度。

导致老城区城市管理问题的原因是多方面的，如快速城镇化、基础设施投入不足、教育培训没有跟上等。提高城市市容环境质量，需要各部门协调合作，全体市民广泛参与。“从某种程度上讲，公共部门所提供的服务质量取决于工作过程中的成员参与度、合作程度„„不论是在城市管理中的各种问题的确立上，还是在具体执行解决问题的各项方案上，都必须让更多的政府成员及广大民众参与进来。”连云港市创建“全国文明城市”期间，海州城管执法大队协调公安、交巡警、工商、卫生等部门组建联合执法队。为了共同的目标，各部门在联合执法中既履行好自身职责，又切实做到分工协作，快速有效地解决了一大批城市管理难题。

第5篇：校园周边流动摊贩的整治方案

城希小附属幼儿园开展校园周边食品流动摊贩

专项整治的实施方案

根据商南县食品药品安全监督管理局及《食品安全法》关于加强校园周边食品流动摊贩工作的安排部署，城希小附属幼儿园决定在全园范围内开展校园周边食品流动摊贩治理工作。现就有关事项通知如下：

一、总体目标

通过集中开展专项整顿，进一步增强校园周边食品生产经营单位的食品安全责任意识和法制意识，规范生产经营秩序，净化学校的食品消费环境，促进校园周边食品安全状况明显改善。

二、组织领导

此次校园周边食品流动摊贩专项整治由城希小附属幼儿园牵头，创建、综治、巡防、城管等部门共同参与，成立校园周边食品流动摊贩专项整治工作领导小组。

组 长：主管园安卫工作副园长 副组长：园安卫办主任 成 员：街城管中队队长

街创建办主任

街综治办主任

街安全办主任

街巡防队队长

科教体局文卫体办负责人

三、整顿范围

全园周边(100米以内)流动摊点，校园周边餐厨垃圾，卫生死角等。

四、整顿重点

(一)重点区域：全园周边，主要是指校门两侧及街道对面两侧100米以内的范围。

(二)重点对象：一是校园周边制售早点的餐饮流动摊贩等;二是校园周边的流动摊贩等。.

五、整顿内容

1、查餐饮具消毒情况及消毒餐具使用情况。

2、校园周边流动摊贩、摊点：对流动食品摊贩进行集中整治，引导其规范经营，达到划行规市的要求。

六、实施步骤

第一阶段：排查部署阶段(2014年4月5日-7日)

制定我园周边食品安全专项整治实施方案，分别召开全园部门负责人及食品安全专(兼)职管理员培训工作，落实食品安全校长负责制的主体责任，动员部署校园周边食品流动摊贩专项整治工作;各部门对校园及周边区域(100m范围)食品安全存在的突出问题和隐患进行摸底调查，研究并制订工作方案。

第二阶段：集中整治阶段(4月8日-4月15日)

根据上一环节检查的摸底情况，由城希小附属幼儿园牵头，组织创建、综治、巡防、城管、安全等部门对重点区域、重点环节和重点内容开展全面、深入、细致的监督检查，依法查处校园周边(100米以内)流动摊贩，抓好整改，确保整顿效果。

第三阶段：整改总结阶段(4月16日-5月20日)

城希小附属幼儿园牵头，会同有关部门研究起草加强我街校园周边食品流动摊贩的管理意见。

七、责任分工

城希小附属幼儿园负责此次专项整治活动的综合协调，成立创建、综治、巡防、城管4个综合执法组，对校园周边食品摊点开展执法检查。

(一)城希小附属幼儿园负责督促校园履行食品安全管理责任，园长是食品安全第一责任人。健全完善幼儿园食品安全管理体系及食品安全应急方案，建立健全幼儿园食品安全管理办法和长效机制。幼儿园专(兼)职食品安全管理员要加强食品安全法律法规及知识宣传，引导教育幼儿不买、不吃不卫生食品，在上学、放学期间组织人员对流动摊点进行检查，严禁在校园附近摆摊设点。

(二)安全办负责校园周边餐饮服务单位的整顿，加强监督检查，严厉查处餐饮消费环节的违法行为。包抓整治幼儿园周边100米范围内的流动摊贩。

(三)综治办负责学校周边食品经营门店摊贩进行监督检查。包抓整治幼儿园周边100米范围内的流动摊贩。

(四)巡防队负责以幼儿园周边食品加工门店的监督检查。包抓整治幼儿园周边100米范围内的流动摊贩。

(五)创建办负责幼儿园周边的食品流动摊点的规范管理，及时清理周边区域的卫生死角和餐厨垃圾，为幼儿园提供卫生、安静、和谐的外部环境。包抓整治幼儿园周边100米范围内的流动摊贩。

八、工作要求

(一)加强组织领导。各部门要把校园周边食品流动摊贩专项整治作为当前食品安全工作的重点来抓，成立专项工作整治领导小组，

切实加强领导，抓出成效。要认真研究幼儿园周边食品安全存在的问题及对策，制定具体整顿方案，采取有效措施，加强对校园周边的流动摊贩的监管，有效整顿校园周边的食品安全环境。要建立整顿工作责任制和责任追究制，按照谁主管、谁负责的原则，层层分解任务，明确整顿责任，落实整顿措施，加强检查督导，务求取得实效。

(二)形成监管合力。各部门要切实加强对校园周边食品流动摊贩的综合协调工作，整合监管力量、监管资源和监管信息，推行联合执法，形成合力。各部门各司其责，同时要加强沟通与协作，共同研究解决校园周边食品安全问题。发现问题及时通报，形成渠道畅通、反应快捷、密切配合、齐抓共管的长效监管机制。

(三)严格责任追究。各部门要严格履行食品安全监管职责，做到不推诿、不扯皮、不失职、不渎职，监察部门要加大工作力度，对整顿工作中出现拖延推诿，消极应付和走形式、走过场等监管不力或失职，渎职造成校园发生食品安全事故的责任单位和责任人，将依法依规追究责任。

(六)加强信息沟通。各部门要详细记录整治各环节相关情况，建立整治档案，认真收集、整理专项整治工作信息。

商南县城关希望小学附属幼儿园

2014年4月3日

第6篇：浅议流动摊贩的法律治理

摘要：对流动摊贩问题，目前相关政府部门所采取的严禁、严管和缺乏人性化的管理手段无法解决根本问题。只有在宪法的指导下，完善相应的法律制度，通过法律手段规制和保护这一弱势群体的法律地位，以人性化的眼光去确定他们的经营资格，才是社会主义和谐社会下中国法律制度的渐进过程。

关键词：法律治理;商主体;流动摊贩

中图分类号：D903 文献标志码：A 文章编号：1002-2589(2012)17-0121-02

在我国城市化进程不断加快的今天，社会出现下岗、失地、失业的人员不可避免。在这些人群当中，相当一部分人为了生存，出于各种主客观的原因特别是就业困难，选择了摆摊。对于这些人来说，街道是他们养家糊口的最佳场所。由于流动摊贩在经营的过程中容易产生一些问题，政府部门对此基本上采取反复取缔的政策。但是，由于这些街头流动摊贩具有无技术、无资金、无社会关系以及年龄偏大、文化程度较低等特点，属于弱势群体，完全取缔摊贩无异于断了这一部分人群的生活来源，所以如何治理分布在我国各大城市的流动摊贩，是一个长期困扰我国城市发展、管理的难题。

一、流动摊贩――规制对象的界定

流动摊贩，又称为小摊贩，是指那些没有固定的经营场所和营业时间，没有营业执照，从事小规模商品销售和服务的个体经营者。该概念可以从两个方面进行分析。一方面，流动摊贩是一个特殊的社会群体，主要由社会弱势群体构成，生活在城市社会结构的底端;另一方面，流动摊贩是一种在社会中现实存在的经营形式，因为没有合法的身份，缺乏相关的规范和有效的管理而产生了诸多社会问题。从概念出发，可以看出流动摊贩具有如下特点：经营的流动性与灵活性;经营规模小，涉及行业面广;没有经营执照。由于没有固定的经营场所，摊贩们即使进行工商等级申报，也会因为无法列出明确的经营场所而被工商登记部门以“不符合登记条件”为由而拒之门外。

要使流动摊贩的地位得到真正的合法化，首先必须要在法律上给其一个合法的地位，即承认其主体资格。目前，构成商主体必须满足两个要件，一为实质要件，二为形式要件。实质要件要求商主体必须符合以营利为目的，以自己的名义从事经营活动，这是主体的自然属性。而形式要件则表现为相关的登记制度，商主体作为法律拟制的“人”，只有依照各自的形态被纳入登记管理体系才能得到法律的有效保护。目前，我国对商主体的登记体制有设立登记和营业登记。对于公司等需要确认主体资格的大型经济实体采登记制，而对于经营规模较小的个体工商户，为了保障交易安全，维护社会公共利益，需要对其自然的经营权予以确认，将其纳入工商登记管理范畴。流动摊贩作为经营主体已满足商主体的实质要件，剩下的就是法律确认的问题。在没有规制的情况下，流动摊贩不仅自身的权益难以得到保障，而且还威胁着交易相对人，即广大消费者的安全。面对由流动摊贩引发的食品安全问题、产品质量问题，受侵害的消费者往往因为无法找到相关的责任主体而诉求无门。因此，为了实现交易安全，有必要对流动摊贩进行登记管理，保证合理的经营秩序，使交易双方能在平等的基础上进行公平交易。

二、权利保障与利益衡平――流动摊贩治理理念的重新确立

立法目的往往指导具体的法律规则。要对流动摊贩进行新的制度设计与规划，就必须先从转变规制理念出发。从之前的概念分析中已经可以看出，流动摊贩并不仅是一种经营形式，其进行流动式经营不仅是出于以营利为目的的商自然人的本能，还有其作为社会弱势群体要满足自身生存的需要。

面对这样的弱势群体，生存权的保障应当被放在首要位置。生存权作为一个法律上的概念，不仅仅是指一个人的生命不受非法侵犯的权利，而且还指一个人要求社会创造条件使其生命得以延续的权利。作为生存权的权利主体则是生活中的贫困者、失业者等弱势群体，所以生存权又被称为社会弱者的权利。我国宪法第33条第3款规定：“国家尊重和保障人权。”生存权作为人权的一项重要权利内容，应当作为公民享有的基本权利受到国家的保护。而为了实现弱势群体的生存权，国家不仅应当积极作为，给弱势群体提供社会福利为其创造劳动和社会条件，还应适当限制自己的干预功能，给弱势群体自主创业、自我发展、自我保障留有一定的自由空间。现实中，成为不合法的流动摊贩往往也是摊贩们由于自身水平限制而进行的无奈选择，其没有从事其他行业的知识技能，也缺乏进行正规营业的资金投入，更无法负担因正规营业而产生的税收和营业风险。因此，在对流动摊贩的规制上，要进行的第一个观念上的转变，即是规制流动摊贩不仅仅是实现城市管理职能，还是发挥社会保障功能。

从社会层面上看，流动摊贩的存在能够有效缓解就业和社会保障压力，方便城市居民的日常消费，降低居民生活成本，以其灵活性弥补城市规划中政府指导形成的消费市场格局的不足。但是，流动摊贩的经营也带来了一系列城市管理和消费者权益受侵害的问题。占道经营，阻塞交通;乱弃乱扔，影响市容;售出商品质量不合格，食品卫生不达标;部分摊贩不讲诚信，往往在欺诈消费者后“人去摊空”，这些都极大地破坏了城市的居住环境和社会秩序，侵犯了消费者的权益。对流动摊贩进行规制，是要解决上述问题，而不是要消灭流动摊贩本身。流动摊贩是依市场和交易习惯形成的事实存在的群体，不可能将其完全抹杀。而不承认其存在的地位，不正视其存在的问题，不对其进行专门的规制，不仅会使流动摊贩自身的基本权利得不到保障，还会使城市管理进行得更加困难，使权益受到侵害的消费者诉求无门，加剧现实的社会冲突，引发更严重的社会问题。因此，流动摊贩规制的第二个观念上的转变，就是要“变禁为疏”，给流动摊贩“定纷止争”，实现法律固有的衡平价值，化解矛盾与冲突，在流动摊贩的经营自由和生存保障与社会公共利益之间寻求平衡。

三、综合规制体系的建立――对于流动摊贩的管理和帮扶建议

新《个体工商户条例》的规定已经给流动摊贩的合法化起了基调，但对于具体的规制体系的建立却还是一片空白，为了有效保护流动摊贩这一特殊群体的合法权益，有必要尽快建立起一套相对应的制度，使其扮演好自身的社会角色，与社会的经济建设相适应，不再被边缘化。

对作为弱势群体的流动摊贩的帮扶问题可以通过相关的保障措施得到解决，但是，究竟谁来担当帮扶主体，依据交易习惯所产生的流动摊贩具有一定的区域性特征，这就意味着，要想对流动摊贩进行有效的管理和帮扶，必须由一个能适应该特征的专门主体对其进行专门规制。新《个体工商户条例》的规定表明对流动摊贩的规制可以采取更为灵活的管理办法，也就是说，并不强制要求对流动摊贩进行专门规制的必须是行政机关，专门性的组织只要在合理有效的制度指导下，也能对流动摊贩进行管理。而要满足流动摊贩的区域性特征，既能在保证流动摊贩流动性的前提下对流动摊贩进行有效的登记管理，又了解各个流动摊贩的弱势状况并能对其进行有效帮扶的，可以考虑将社区管理引入流动摊贩的规制体系，以其为主导，建立起对流动摊贩的综合规制体系。具体来讲，要求社区发挥以下职能。

第一，充分发挥区域性特征，在所属区域内划定“经营区”，实现对流动摊贩的登记管理、税费征收。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第6条规定：“居民委员会根据居民居住状况，按照便于居民自治的原则，一般在一百户至七百户的范围内设立。”社区在一个城市中，是城市管理的基本单位，归其管理的范围相对较小，对区内情况较为熟悉，即便面对数量庞杂的流动摊贩，能做到充分、完全的登记、也能较为轻松地完成税费的征收。并且，由社区来登记、收费不会带有很强的行政权力色彩，有自治规范的特征，其强制性较弱，登记的门槛较低，税费较为低廉，手续也相对简便，更能为区内的流动摊贩所接受，既减轻了流动摊贩的负担，又规范了对流动摊贩的管理。

第二，立足社区管理的互助职能，实现对流动摊贩的社会保障。社区管理的内容是社区的各项公共事物和公益事业。在社区内能够建立起配套的公共服务机构，对包括流动摊贩在内的所有就业困难群体进行帮扶，通过落实多项就业扶持政策，提供就业岗位信息，组织技能培训等有针对性的就业服务和公益性岗位援助。一方面，要求保证流动摊贩的服务质量和安全，提高其经营素质;另一方面，注重提升流动摊贩的个人能力，鼓励其向其他行业发展，成功摆脱自身困境。其次，要发挥社区自治的优势，将社区范围内的流动摊贩组织起来，建立流动摊贩的自治组织，让其参加到对其自身的管理活动中来，实现群体自治。

第三，充分发挥“沟通、管理、协调、服务”的职能，与行政处罚权互为补充，共同规范流动摊贩的经营行为。行政处罚作为一种依法执行的事后规制手段，其实施主体很难站在相对人的角度考虑相关问题，尤其不能够对其应有的一些合法权益进行考虑。要想实现对流动摊贩的良性规制，真正化解城管和摊贩的冲突，势必要将管理主体和处罚主体分离，从不同角度对摊贩的经营行为进行规制。由专门的管理主体站在流动摊贩的角度，为其经营活动设定合理的经营规则，再由行政处罚机关对违反该规则的摊贩进行处罚，只有这样，才能形成一套完整的规章制度，解决以往处罚所引发的冲突矛盾。有了社区职能部门的衔接，不仅能够减轻城市管理部门的工作负担，更重要的是，社区的参与能够有效缓解城管和流动摊贩的冲突和对抗，形成了对行政处罚权的有效约束，扼制了行政处罚权的滥用，消除“暴力执法”，“超职权执法”等不良现象。

要想真正解决流动摊贩的问题，实现对其良性治理，必须在对流动摊贩本身有充分认识的基础上树立全新的规制理念;站在摊贩们的立场，考虑其生存需要，设计出合理的方案让其生活在“阳光”之下，才能改变其原本混乱的经营状态，结束城管和摊贩的“猫鼠游戏”，化解社会矛盾和冲突，推动和谐社会的构建。

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第7篇：大力整治流动摊贩占道经营

城管执法信息：

大力整治流动摊贩占道经营

确保市容整洁道路畅通

根据拜城县创建自治区食品安全试点城市和城市环境综合整治的要求，为了有效管控无照商贩占道经营违章行为， 4月8日，城管大队组织各辖区中队开展占道经营专项整治。此次执法共出动执法人员28人，安排科学、组织严密，行动取得了预期效果。

第8篇：小区周边流动摊贩整治工作总结

针对现阶段，xx香顺园小区周边流动摊贩的违规占道经营行为，我大队派出人员和车辆，对该处进行疏理，但收效甚微，在我执法人员本着文明执法，劝导为主的管理模式下，在该处经营的摊贩，不但不配合我们的工作，而且，还对我们正常的执法工作进行阻扰，滥骂，围攻，甚至教唆不明真像的群众，故意挑起事端，从而，对我们工作的顺利开展造成了极大的阻力和恶劣的影响，为了彻底杜绝香顺园小区周边脏，乱，差等不良现象和行为，还广大市民一个清爽，亮丽，有序的城区生活环境，我们大队将按照城乡环境治理的有关规定，定下决心，采取措施，对xx香顺园周边进行整治，具体整治情况如下;

一; 确定整治时间，定下整治方案;

通过我大队与致和镇政府，公安，规划等部门的协调，衔接，并达成一致意见， 具体整治时间定于本周五，3月22日下午四点整，我大队全体队员参加，参与整治行动的车辆为xxx，xxx，致和镇政府，公安，规划组织专项力量，对我们的整治行动给于配合，协助和支持，同时，以疏，堵相结合，在整治行动中，应做到分工明确，责任细化，措施果断，保障有力，对该处拒不配合整治的摊贩，予于严格执法，在执法过程中，应做好摄像，开单，取证等一系列执法必备的程序和流程，从而，真正做到有法可依，有法必依。

二;严管严控，严防死守，为长效管理机制的建立打下坚实的基础。

为了巩固成果，确保整治后效果不反弹，我们大队将做到以下几点;

1;坚持平时和迎检一个标准，在具体工作中，坚持人员和车辆，定点，定位，定岗，常态化对xx周边进行管理。

2;加大巡查力度，对xx周边出现的问题，及时疏理，及时纠正，确保管理措施落到实处。

3;不定期组织人员，对xx香顺园周边，进行集中整治，力求做到;发现问题，解决问题。

第9篇：加强流动党员管理的思考与对策

×市地处北京经济圈紧密层，是北京的南大门，区位优势得天独厚，近年来，北京经济迅猛发展、奥运设施工程相继开工，为XX市的劳务输出搭建了广阔的平台，随着劳动力流动的日趋频繁，流动党员的数量越来越多。如何加强对流动党员的教育管理既是一个热点问题，又是新形式下党建工作不容回避的难点问题。XX市在对流动党员教育管理工作进行认真调研的基础上，努力探索出了五管联动(定期回审管理、专人联系管理、接转关系管理、建立组织管理、实行持证管理)工作法，为进一步加强对流动党员的教育管理，提供了制度保证。

一、基本趋势

从调查了解的情况看，该市流动党员出现了3个新的趋势：

(1)流动的数量更多。全市农村外出务工经商的流动党员数量从1995年的52人增加到现在的354人，年递增31.3%。流动党员以中青年党员为主，文化水平相对较高，部分党员具有一定的经济头脑和一技之长。在流动党员中，农村多于城镇，城镇下岗职工的党员流动在逐年增加。总的来看，流动党员的数量呈现逐年上升之势。

(2)流动的范围更广。外出党员的流动范围已从市内流动为主转向省内、全国范围内流动;流向以农村向城市流动为主，主要集中流往经济发达地区和经济发达的大城市如北京;从业的单位主要以私营企业为主;分布的行业主要以工业、建筑业、商业及饮食服务业为主。

(3)流动的时间更长。部分流动党员已具有时间、地点相对固定的特点，一些党员已连续多年在外较为固定地点务工经商，飘泊游子正在逐步减少。

二、存在问题

从调查情况看，流动党员教育管理工作中存在的问题，最主要是“五难”。

1、去向难掌握。一些党员外出前不向党组织报告，有的外出后不与党组织保持联系。据统计，在外出务工经商的党员中，近半数党员在外出前未向党组织报告;31%的党员没有与原党支部保持联系。加之外出党员的流动性存在着很大的不确定因素，有的无固定地点且居无定所。因此，党组织很难随时掌握外出党员的去向。

2、活动难开展。一方面，流动党员远离属地党组织，无法参加原党支部的活动，就是春节回家过年，也是来去匆匆;另一方面，有95%的外出党员不能参加所去地方党组织生活;再一个方面，有的流入地党组织对流入的党员不闻不问。由此造成流动党员的正常组织生活以及教育培训等，都难以落到实处。

3、管理难落实。在流动党员中，有的还处于预备考察期，预备考察期间的表现难掌握，培养考察难落实，转正手续难办理;有的外出预备党员则到期不按时提出转正申请;有的大学生党员，毕业后无法落实工作单位，只能将组织关系挂靠在原户籍所在地党组织，人却长期在外，难以管理。此外，由于党员目标管理和民主评议党员制度对于流动党员都难以落实，致使流动党员疏于管理和监督。

4、党费难收缴。大部分的流动党员是在春节返乡时一次性补交全年党费或外出前一次性提前交纳全年党费，有的是由其亲属代为交纳，还有少数流动党员不愿交纳党费。据统计，在流动党员中，未按要求交纳党费的占28%。

5、作用难发挥。相当部分流动党员存在着两耳不闻窗外事、一心一意去挣钱的心态，外出期间对原党支部的工作不闻不问，对家乡建设关心不够、支持不够，为家乡建设献计献策以及带动作用弱化。

三、原因分析

1、思想认识不深。一些基层党组织对流动党员的教育管理工作认识不深，重视不够。更有甚者，有些流入地的党组织对流入党员不闻不问，或者不愿接纳他们参加组织生活。由于一些基层党组织对流动党员教育管理工作认识不深，重视不够，造成五难现象长期得不到很好地解决。

2、党性观念不强。部分流动党员党性观念淡薄，组织纪律性不强，外出时不愿向党组织报告，不愿暴露党员身份，怕受约束，把自己置于党组织之外。有的党员意识逐渐淡漠，忽视党组织生活，平时既不参加所在地的党组织生活，也不向原党组织汇报思想工作情况。此外，还有少数下岗职工的流动党员，由于对企业的改革不理解，造成了心理震荡，情绪低落，对企业和党组织有怨言，逐步疏远了党组