“内”“外”兼济，治理雾霾
不容忽视的空气雾霾成因
PM2.5的直接源与间接源。空气中的细颗粒物（PM2.5）和水汽是造成雾霾天气的主要因素。而PM2.5主要来源于两个方面：“直接源”，即燃烧过程（主要为燃煤）、施工、烹饪等活动向空气中直接释放造成PM2.5的细颗粒物和“间接源”，即工农业及运输过程中排放的具有化学活性的气态化学污染物在空气中发生反应后生成的细颗粒物。
在“直接源”中，较为重要的是燃煤，即包括各种燃煤燃烧过程：火电、炼油、制药、水泥、陶瓷、玻璃及其它需要大量燃煤燃烧的工农业和大量的农村用煤，和机动车燃油等燃烧过程。
而在形成“间接源”的前驱体污染物中，硫氧化物（即二氧化硫SO2）和氮氧化物（NOx，也简称“硝”）占的比重相当大。中科院的研究显示，1月13日，当PM2.5突破600时，PM1中有机物、硫酸盐、硝酸盐、铵盐浓度分别达到了160、70、40和30，这几项相加就达到了300，占总数的50%。而这几种颗粒物的产生都与SO2和NOx有关。SO2和NOx是形成酸雨和雾霾的双重杀手。
无独有偶，最重要的间接源，二氧化硫（SO2）和氮氧化物（NOx）的排放也多由各种燃煤过程，和机动车等燃烧过程产生。例如火电厂以煤为原料每发一度电，即产生约4gSO2、3.1gNOx；按照国Ⅲ标准，一辆一类机动车每行进一公里，产生不超过0.21gNOx，柴油车产生不超过0.78gNOx。
2013年元月强雾霾污染溯源.燃煤是最主要的原因。形成雾霾的原因各种各样，但谁是形成我国这次强雾霾的罪魁祸首？近日，中科院“大气灰霾追因与控制”专项组发布了一项研究结果，对2013年1月京津冀地区的强雾霾污染进行了溯源分析。分析结果如图1所示。
（数据来源：中科院“大气灰霾追因与控制”专项组）
在图1中可以看到，对于北京和京津冀地区，有六大主要因素造成雾霾的形成，燃煤和机动车都是PM2.5最主要的两个来源，这与之前的理论分析相符。
在北京，本地燃煤占了PM2.5来源的19%。而外地输送到北京的19%的PM2.5粒子主要也是燃煤产生的，包括二氧化硫（硫酸盐）、细粒子、黑炭、挥发性有机物等。本次污染事件突发的一个重要原因，是以河北燃煤排放为主的二氧化硫集中转化成了硫酸盐。我们看到，外地的19%加上本地燃煤贡献的19%，源于显性燃煤的PM2.5共占北京上空PM2.5粒子的38%。另外，我们无法排除还占北京PM2.5粒子32%的“工业”、“餐饮”和“其他”的贡献中隐性燃煤的影响，因此，燃煤对这次北京强雾霾天气的影Ⅱ向至少占到50%以上。
而在京津冀地区，本地显性的燃煤单项就贡献了PM2.5的34%，加上还占京津冀地区PM2.5粒子43%的“外来输送”、“工业”、“餐饮”和“其他”的贡献中隐性燃煤的影响，燃煤对京津冀地区的强雾霾天气的影响比北京还严重，至少占到60%以上，可以看出，北京市和京津冀地区的雾霾污染都与“煤”、“车”关系甚密，而“煤”的影响要比车大得多。这与全国的情况也是相符的：据统计，煤燃烧所释放的SO：占到全国总排放的85.4%，CO2占到85%，NOx占到60%，粉尘占到了70%。从这个数据也可以看出对这次大面积强雾霾天气，燃煤是最主要的形成因素。
北京与发达国家特大城市的比较——机动车不是雾霾主要因素
在寻找雾霾问题的解决方案时，人们纷纷将目光转向了其他与北京规模相似的国外大都市。上个世纪50年代伦敦的有毒烟雾事件和70年代洛杉矶的光化学烟雾事件都是闻名世界的著名案例，且曾引起十分恶劣的公众健康后果。这些城市的气象条件同北京类似，并不利于污染物扩散。但之后，伦敦通过控制燃煤、洛杉矶通过控制机动车数量及油品质量，在80年代以后都大幅度地改善了空气质量，摆脱了“雾都“称号。
那么，如今的北京与这些城市之间最大的区别是什么呢？我们收集了一些关键数据，在表1中做了总结。
表1北京与一些发达国家城市的煤炭消费、机动车量、
油品质量比较
表1列出北京与一些发达国家城市的煤炭消费、机动车量、油品质量比较。从表中可以看出，国外大城市在90年代的油品质量和我们现在相当，国外大城市的机动车总量、人口数量、人口密度、人均机动车拥有量和城市机动车密度跟北京比都比较高，但是国外大城市在过去二十年中都没有出现过像我国这次如此严重的雾霾污染问题。
京津冀地区机动车保有量2000万辆，中国每辆车年平均行驶2-3万km，以年行驶2.5万km，每km产生0.5g氮化物NOx计算，每年产生25万吨NOx，而产生的二氧化硫只有1800吨。京津冀每年生产火电3210亿度，按每度电3.1gNOx，4.0gSO2计算，每年产生了99.5万吨NO。，128万吨SO2，可以看出，火电产生的NOx污染是机动车排放量的4倍，SO2是机动车的660倍。由此可见，机动车的排放不是这次强雾霾出现的主要原因。
再看煤炭消费量。北京的煤炭消费量比国外其他大都市高出至少十倍，甚至几十倍。例如曾经被称为“雾都”的伦敦，已将煤炭使用量减少到零；伦敦此后再无雾霾发生，全英国（24万平方公里）也只有5200万吨的使用量（2011年），洛杉矶的煤炭使用量也是零，仅东京地区消耗煤320万吨，且用于火力发电，燃烧过程使用了先进的清洁生产技术。而同年仅天津市的煤炭消费量就达到7000万吨，加上北京就接近1亿吨了，整个京津冀（大约20万km：）耗煤3.4亿吨，是美国2011年全国煤耗量的34%。可见北京市区周边的京津冀地区是煤炭消费的集中区。这旁证了这次北京地区强雾霾也主要是由于周边大量燃煤引发。
北京处于我国煤炭消费中也、
我国是煤炭资源大国，也是煤炭消费大国。2011年，我国消费的煤炭消费为40亿吨，占全国能源消费总量的68.4%，占全世界煤炭消费量的50.7%。同时，北京周边是我国煤炭生产和消费的集中区域（图2），北京正好处在我国煤炭污染的地理中心位置。2011年，仅北京西南方向的京津冀鲁煤炭共消费煤炭7.28亿吨，占全国的18.2%，是美国的72.8%，是英国的14倍。相应地，京津冀鲁2011年排放的SO2占全国排放的16%，NOx占全国的17%。京津冀鲁面积仅37万km：占全国国土仅3.9%。而北京正位于这一个5倍于全国的燃煤密度，几十倍于国际发达大都市的集中消费煤炭、集中排放硫、硝的区域中间。
图2各地区煤炭消费量（万吨）（北京大学统计、制图）
综上所述，我国占了世界燃煤的一半以上，而且绝大部分集中在北方和经济发达地区。解决了燃煤污染问题，就解决了我国形成雾霾最关键的问题。燃煤污染对形成雾霾最主要的组分是煤灰，硫氧化物（如SO2）和氨氧化物（NOx，即硝）。因此，解决各种工农业生产燃煤过程中的除尘和脱硫脱硝问题，是解决雾霾问题最主要的手段。
建议：“内外”兼济地解决雾霾污染问题
环境保护部在2013年2月20日发布了《环境空气细颗粒物污染防治技术政策（试行）（征求意见稿）》（下称“意见稿“），针对环境空气细颗粒物的各种来源提出了一系列技术措施。然而，许多措施涉及基础设施建议和行业转型，不可能一蹴而就。
我们将“意见稿”及我们认为重要的措施进行综合，归纳在图3中。其中“室内空气净化”、“上马减排装置”及“民用燃煤整治”我们认为是较为容易执行，且效果立竿见影的措施，而其他的措施皆需要较长的时间。
我们建议，在治理大气雾霾问题的初期，要先解决主要矛盾，找到治理雾霾、保护人民健康的各种可实施、见效快的方法，优先治理容易治理的场所、集中精力于造成雾霾的最大污染源，实现在逐步改善大气质量的过程中，优先保护人民健康。具体地，我们提议“内”（室内）“外”（室外）兼济地同步改善室内空气质量和室外空气（大气）质量。
（其中“室内空气净化”、“工业源减排装置”、“民用燃煤整治”建议马上执行）“内”治标——强制室内空气净化，提高室内空气品质
PM2.5的源控制难以一蹴而就。空气污染控制工作涉及的因素很多，只能循序渐进地改善。伦敦在1952年的烟雾事件后即提出限煤计划，但直到1960年代北海油气田开发，限煤才有所成效；一共花了30年时间才将每年的雾天降低为5天。全国人大环资委原办公室副主任骆建华就曾对媒体表示，北京的空气治理需要至少20年的时间。环保部在“意见稿”中提出，要“通过优化能源结构、变革生产方式、改变生活方式，不断减少污染物排放量”，而非大鸣大放式地停止生产、停止污染。
然而，我们不应放任雾霾污染危害我们的民众健康。只要强制进行室内空气净化，就可以立竿见影地减少雾霾带来的健康危害。
室内空气净化的欠缺现状及紧迫性。调查显示，人一生约70—90%的时间在室内度过，室内空气对于公众健康的重要性可以说超过室外空气质量。
在室外空气充满雾霾重度污染的情况下，为保护人民健康，我们必须至少保证室内具有优良的空气品质。1952年的伦敦烟雾事件之所以夺去数以万计人的生命，与当时公共建筑物欠缺净化装置有很大关系。据记载，当时伦敦一家剧院正在上演的歌剧，由于烟雾从街道进入剧院，观众看不见舞台而被迫中止。实际上，由于颗粒物污染的排放源都在室外，只要人们减少外出，在室内做好防护和净化，完全可以减轻污染对健康的影响。
然而，我国目前所有公共的楼堂馆所，甚至医院病房，都没有空气净化装置。非典创伤过后，社会对空气净化的热情也戛然而止，已经颁布的诸多提高空气品质的政策规章条例难以执行，受到来自各单位甚至专家的阻力。其主要原因，就是环保设备需要花钱又无法带来利润。
在重污染面前，我们不应怀有侥幸心理，为了节省成本而牺牲人民健康。雾霾污染对人体的危害无须赘言，在传染病流行的时期更可能造成加倍的危害，导致群体性卫生事件。
室内空气净化技术及规范已成熟。室内空气净化是一门较为成熟的应用技术。国家863“室内典型空气污染物净化关键技术与设备”项目已进行6年，已形成了成熟的技术及规范。技术上，对PM2.5、挥发性有机物、微生物等污染物的处理都找到了切实可行的技术手段，且相关技术都已产业化：规范上，对新建建筑验收时、以及公共场所室内空气质量都提出了合理的数值标准。
幸运的是，应用这些空气净化技术基本不需要大兴土木。许多大型公共场所可以在中央空调中直接增加净化装置：而在无条件的场所，移动式的空气净化器也完全可以满足空气净化的需要。
万事具备，只欠东风。我们建议政府抓紧出台公共场所空气净化的强制标准。这必将极快地推进室内空气质量的改善，在大气污染治理尚未完成时，先给人民大众一个健康的居住、工作环境。“外”治本——加强以燃煤脱硫脱硝为目标的污染控制
强制室内空气净化可以给人民健康保障，但真正改善空气环境质量仍要靠室外大气污染减排来实现。如前所述，造成PM2.5污染的最大来源为燃煤排放。我们认为对工业燃煤，最重要的是首先提高燃煤品质，加大治污装置的应用力度：而对民用燃煤，应从源头上控制，提倡使用清洁能源。
工业脱硫脱硝的关键是末端治理手段。工业污染源的污染控制，由于是点污染，一般从“节源治流”两个方面进行：减少污染源、去除污染物。我国对二氧化硫和氮氧化物的总量控制也是从这两个途径实现的。一方面，国家严格控制新建工业厂的数量：另一方面，要求已有的工业排放源进行升级换代，安装污染控制装置。
必须看到，“节源”手段可以防止污染物的增多，却难以将污染物大幅度减少。集中的煤炭消费与产业结构是分不开的。以京津冀鲁为例：2011年，京津冀鲁火力发电6380亿度，占全国的15.9%；同年，京津冀鲁粗钢产量2.43亿吨，占全国的35.4%，全球的16.3%；同年京津冀鲁水泥产量3.13亿吨，占全国的14.9%，全球的9.2%，这样大规模的工业生产是当地国民经济的基石，短时间内难以有大的转变。
然而，在“治流”方面，脱硫脱硝仍大有空间。以脱硝为例，目前氮氧化物的末端治理技术已较为成熟。除已普遍采用的低氮燃烧技术、选择性催化还原技术（SCR）、选择性非催化还原技术（SNCR）外，还有近年来效果更好的臭氧氧化技术也被广泛采用。这一技术很好地解决了SCR技术中氨易过量逸出、催化剂活性下降过快、脱硝不彻底的不足，进一步提高了脱硝的效率。特别将这些已有的脱硝技术组合使用，可以将NOx降至很低水平，甚至可以达到零排放。
工业燃煤的污染物控制：加大脱硫脱硝力度。工业燃煤排放的SO2和NOx均占排放总量的70%以上，工业用煤过程减排无疑是应对雾霾最重要的手段。我们认为目前国家的脱硫脱硝力度亟需增强，尤其是十二五期间NOx减排10%的目标显得有些温和。对工业燃煤的污染物控制，我们建议：提高燃煤品质；“十二五”的脱硫脱硝减排目标和政策需要重新修订，鼓励超额减排；改革我国市场的价格环境，加大对执行脱硫脱硝行业的财政补贴力度；加强减排规定的强制执行和惩罚力度。
提高燃煤品质。对不得不使用燃煤的中心城市，必须强制使用低硫煤，最好是焦炭。1952年伦敦大雾后的解决办法，首要就是使用高品质燃煤。1952年，没有脱硫脱硝技术，没有其它能源，二战结束不久，政府相当收入用于偿还美国的二战债务，经济条件比我国目前差很多，但是伦敦的大雾就是通过使用低硫煤这一简单方法逐步给治理好。“十二五”的脱硫脱硝减排目标和政策需要重新修订，鼓励超额减排。工业脱硫脱硝任务仍然艰巨，与发达国家相比减排力度较弱。自“六五”以来，环保部门就开始进行大型燃煤锅炉的除尘和二氧化硫总量控制的研究和试点，对工业燃煤的减排进行管理。“十一五”期间，全国废气中的煤灰和二氧化硫排放总量均呈现逐年下降趋势。目前，几乎所有的燃煤锅炉均强制要求安装除尘系统，燃煤锅炉产生的煤灰对大气中尘埃的贡献大幅下降。2010年全国二氧化硫排放总量2185.1万吨，较2005年下降了14.3%，超额完成了“十一五”总量减排任务。但即使这样，一年仍然有2185万吨的SO2排放到大气中，促使了这次强雾霾天气的形成。
氨氧化物的控制——脱硝，则刚刚起步。“十二五”前，我国没有真正进行“脱硝”。我国从2006年开始统计氮氧化物排放量，在“十二五”中提出了氨氧化物减排的目标，要求2015年比2010年氮氧化物减排10%，2010年中国氨氧化物排放总量为1852.4万吨。五年之间计划减排185万吨，与发达国家实施的脱硝法规相比，力度小得多。以美国为例：美国自1990年颁布脱硝政策，1995年开始执行，之后的第一和第二个五年期分别减排了约500万吨。2005年起更是加快步伐，五年期减排约1000万吨（图4）。相比之下，我国的脱硫脱硝力度仍有提升空间，硫氧化物（如s0：）和氮氧化物（NOX）的排放总量依然巨大，脱硫脱硝的任务还非常艰巨。
因此我们建议，“十二五”的脱硫脱硝减排目标和政策需要重新修订，鼓励超额减排。只要我们未来几年抓紧上脱硫脱硝项目，雾霾形成就少了最重要的基础。
改革我国市场的价格环境，加大对脱硫脱硝行业的财政补贴力度。我国有相当部分的污染行业无力承担脱硫脱硝成本，在补贴不足的情况下，排污行业若不能将成本转移给消费者，就只能压缩环保措施的成本。当成本成为主要考虑因素，治污效果好但成本略高的技术就难以得到使用。同时，提供环保服务和技术的企业也不得不降低自己的利润和成本，甚至陷入价格战的恶性竞争。此外，有些排污企业在无法压缩成本时，会采取偷排等极端方式来应对，这显然有违政策的初衷。
环保是有成本和代价的。我国自古以来，市场的价格环境要求薄利多销，价廉物美，且长期存在恶性竞争现象。有污染的企业的产品是国民经济生产中不可或缺的一环，但在这种市场环境下，他们只能面临两条严酷的出路，要么牺牲环境，要么关门，想治理也心有余而力不足。因此政府必须制定政策改善市场环境，同时拿出和GDP相适应的财政政策保护环境。
如前所述，脱硫脱硝的技术已相当成熟。然而，这些措施的使用必然意味着生产成本的提高。国家发改委2011年底出台了火电脱硝电价补贴政策，对正常运行脱硝装置的燃煤电厂，每千瓦时加价0.8分。但电监会调研认为，这一电价补贴无法弥补火电厂脱硝成本的投入，建议未来同步建设脱硝设施机组要加价至1.1分/千瓦时，而技改加装脱硝设施要加价至1.3分/千瓦时，加大对执行脱硫脱硝的行业的补贴力度。
加强减排规定的强制执行和惩罚力度。除成本之外，监控力度不够和违法成本过低也是影响减排措施实施的重要因素。在监控力度欠缺和违法成本过低的情况下，减排装置成了摆设，偷排现象屡见不鲜。这也影响了排污企业在选择减排技术时的判断一购置成本和运行成本成了第一位的，而减排效果则成了次要的。这样的市场氛围不利于技术改良和环境保护，难以很好地达成减排的目的。
同时，环保行业的技术升级需要国家的扶持。例如，目前广泛使用的脱硝技术尚存在缺陷，如催化还原法易造成氨过量投加，引起二次污染等。而臭氧氧化技术很好地解决了这些不足并进一步提高了脱硝的效率，但尚未被广泛接受。新技术的研发需要国家扶植，但是更重要的是，新技术的推广也需要国家的扶持与提倡。
民用燃煤的污染物控制：清洁能源与城镇化。2011年，中国居民生活用煤9000万吨，包括做饭、取暖及农村小规模生产用煤等。这些污染量小且分散，属面污染范围，很难技术治理。生活用煤引起的环境影响不容忽视：它几乎没有任何净化措施，而且大都在室内燃烧，废物直接污染室内空气。
我们建议通过以下途径控制民用燃煤的污染：在非烧煤不可的地区，使用高质量的低硫煤甚至焦炭取代高硫的劣质煤；有条件的地区，取消民用燃煤，取而代之清洁燃料，如太阳能、风能、天然气和电；有条件地区，取暖取消燃煤，采用地源热泵技术：加快我国城镇化进程。
在非烧煤不可的地区，使用高质量的低硫煤甚至焦炭取代高硫的劣质煤。民用燃煤，由于其小而分散的性质，无法采用上述末端治理技术，因此民用燃煤必须采用我国燃煤中质量最好的低硫煤，最好是焦炭。这样可以在没有污染处理条件下，最大幅度的降低燃煤过程的污染危害。
有条件的地区，取消民用燃煤，取而代之清洁燃料，如太阳能、风能、天然气和电。清洁燃料，如太阳能、风能、天然气和电没有政府的强力推广，应用过程相当缓慢，甚至几乎不可能。我国应该鼓励发展民用电，特别是在做饭和取暖领域。煤做饭已在城市消失，取而代之天然气，但天然气燃烧会向室内释放大量二氧化碳和少量有害物质，也危害民众健康。电是最干净的能源。电做饭不产生污染，也不比天然气贵。
有条件地区，取暖取消燃煤，采用地源热泵技术。我国北方大部地区均采用燃煤取暖，虽成本低廉，但带来巨大污染。由于取暖的燃煤锅炉较小，而且多而分散，很难治理，就是上了处理装置的也管理不到位，使用效率低。
采用目前许多西方国家大量采用的地源热泵取暖技术，可大幅度降低燃煤的污染，并且热效率比燃煤高，使用一度电可产生5度电的热，运行费用甚至比燃煤低很多。
加快我国城镇化进程。将分散居住的民众迁居到城镇，或建立新的城镇，使其形成一定的人口规模，将有利于工农业生产发展，大幅度降低生活成本，提高生活质量，并有利于各种环保技术和清洁能源的利用，保护当地及边远地区的环境。
作者：王晶
【摘要】近年来，雾霾污染问题突出，愈演愈烈，民众甚至“谈霾色变”，如何打破雾霾治理的瓶颈，是目前面临的难题。文章以1979年到2015年涉及雾霾治理的法律、行政法规、地方性法规以及规章为分析对象，对雾霾治理立法进行回顾与反思，探究雾霾治理的立法演变和趋势，希望能从中找到有效的解决路径。
【关键词】雾霾 立法 趋向 反思
1979年《环境保护法》颁布，大气污染成为环境保护立法的对象之一，而雾霾治理作为大气污染治理的一部分，自然成为立法的规制对象。近年来，雾霾污染问题突出，愈演愈烈，民众甚至“谈霾色变”，如何打破雾霾治理的瓶颈，是目前面临的难题。
对雾霾治理特殊性的认知逐渐清晰
长期以来，我国对于雾霾治理的特殊性问题缺乏重视。1987年的《大气污染防治法》直接将雾霾治理与大气污染治理画上等号，在治理思路上，雾霾同大气污染一样，遵循源头治理的方式，通过切断污染物的再生来源来减少污染。虽然立法也在一定程度上遏制了雾霾的过度恶化，但是近年来，雾霾污染正朝着复杂性、综合性、区域性的方向转变，原有的治理思路已经无法适应新的形势。虽然立法尚未作出明显的修改，但是环境科学、环境法学界的诸多学者已经开始思考雾霾治理的特殊之处。本文认为，雾霾治理的特殊性体现在雾霾成因的复杂性以及地域差异性上。
雾霾成因的复杂性。雾霾与大气污染的其他表现形式如酸雨、臭氧污染相比，有两大必备条件：形成人为污染物、出现静稳天气。人为污染物，主要包括工农业活动、城市建设、机动车行驶等行为所产生的一次或二次污染物，例如PM2.5。静稳天气，主要表现为静风少雨，这种天气十分有利于形成大气逆温层，“在逆温层中，较暖而轻的空气位于较冷而重的空气上而形成一种极其稳定的空气层，严重地阻碍着空气的对流运动”，①而大气逆温层的出现则严重影响着雾霾污染物的稀释、扩散。因此，雾霾在秋冬少雨的季节，高楼林立的城市中最为常见。
雾霾的地域差异性。不同的城市由于经济发展结构的差异，污染源组成不完全相同。2015年，我国北京、天津、石家庄等九大城市已经率先完成雾霾污染源解析工作，例如，“北京、杭州、广州、深圳的首要污染来源是机动车，石家庄、南京的首要污染来源是燃煤，天津、上海、宁波的首要污染来源分别是扬尘、流动源、工业生产。”②面对迥异的污染源，如果统一采用大气污染治理中单一的治理模式，不区分重点、主次，恐难应对雾霾污染中的特殊情况。
立法活跃度不断提高
立法活跃度是指一定时期内，特定立法主体进行立法活动的频率，频率越高，则活跃度越高。立法活跃度的不断提高，反映了立法主体积极地进行立法活动，雾霾治理成为常态。
我国雾霾治理立法经历了逐渐活跃的过程，以2000年作为考察的分水岭可以清晰看出数据的变化。从1979年开始至1999年这段时期，中央一共进行10次立法活动（对法律、行政法规、部门规章的制定、修改），包括9次制定新的法律法规，1次修改法律，因此中央立法活跃度是0.5次/年。在这一时期，中央立法基本处于强势主导的地位，地方立法活动基本为零。直到《大气污染防治法》（1987）颁布以后，中央立法“一言堂”的局面有所改观，地方立法有了一些回应，但数量寥寥，地方立法活动（各省、自治区、直辖市以及较大的市制定、修改地方法规、规章）共计48次，活跃度为2.29次/年。因此，2000年以前，立法积极性不高，立法活跃度较低。
进入2000年，中央立法趋于稳定，共进行8次立法活动，包括4次修改法律。但是，地方立法不断加快立法步伐，至2015年共计193次，地方立法活跃度约为前一时期的5.6倍。尤其是进入2011年后，地方立法呈现出了极高的活跃度，制定地方性法规达20次，制定地方政府规章达26次，另外修订地方性法规19次，修订地方政府规章3次，立法活跃度高达13.6次/年。与2000年至2010年这段时期相比，这5年地方立法活跃度增长约19%。以江苏省为例，仅4年时间，省以及下属拥有立法权的市就制定（修订）了包括《苏州市扬尘污染防治管理办法》（2011年）、《江苏省机动车排气污染防治条例》（2013年）、《徐州市市区扬尘污染防治办法》（2013年）、《南京市大气污染防治条例（草案）》（2014年）、《江苏省大气污染防治条例》（2015年）在内5部地方法规、规章。
立法目的更加明确
2000年以前，经济发展和环境保护一直处于非此即彼两难困境。1987年和1995年颁布的《大气污染防治法》均受到“以经济发展为先”的主流观念的影响，将立法目的阐述为“保护生态环境，保障人体健康，促进经济发展”。但自2000年始，我国不再满足于单纯的经济增长，开始追求经济系统与环境系统之间的动态平衡，提倡人与自然以及人与人之间的和谐共处。《大气污染防治法》（2000）将立法目的修改为“保护生态环境，保障人体健康，实现经济和社会的可持续发展”，试图通过“可持续发展”解决环境与发展、效率与公平等多重矛盾。③在当下雾霾治理的过程中，“经济利益和环境保护很难协调一致，往往是牺牲环境利益保障经济利益，从而重蹈先污染后治理的恶性循环，加大了环境治理的成本，这是大气污染防治法甚至是我国当前整体的环境保护法律不能得到有效落实的根本原因。”④现在，我国开始重新反思“可持续发展”的真正内涵，环境保护优先于经济发展的立法已成为一种趋势。
治理范围更加全面
在2000年之前，“煤烟型防治”是主要的雾霾立法治理对象，这是由于当时城市化规模较小，城市机动车数量较少，道路扬尘现象不严重，工地建设也不甚频繁，雾霾的主要来源是工业、家庭燃煤产生的硫化物和大颗粒物。针对这一污染特点，国家主要采取了三项具体措施。一是通过增加工业煤炭洗选设备，过滤煤炭中的杂质成分，尤其是强制推行脱硫设备。《大气污染防治法》（1995）规定：“国家推行煤炭洗选加工，降低煤的硫份和灰份，限制高硫份、高灰份煤炭的开采。”二是集中供暖，避免煤炭资源浪费，减少空气中污染物含量。《大气污染防治法》（1987）规定“城市建设应当统筹规划，统一解决热源，发展集中供热”。《大气污染防治法》（2000）严禁在集中供暖区域新建燃煤供热锅炉，并且对于违法新建行为给予“责令停止、限期改正，可处五万以下罚款”的处罚措施。三是提倡清洁能源使用，大力发展煤气、天然气等燃料代替煤炭。自《大气污染防治法》（1987）提倡“改变我国燃料结构，推行成型煤，发展城市煤气”，到《大气污染防治法》（2000）试图从成型煤、煤气的使用向天然气、太阳能、风能等更加清洁的能源转变，再到《大气污染防治法》（2015）进行强化规定。
然而，伴随我国城市化规模的不断扩张，城市建设速度迅猛，机动车尾气、扬尘污染愈发成为大中型城市的雾霾污染的主要来源。目前，我国新修订的《大气污染防治法》（2015）中对机动车排气污染、扬尘污染均开辟专门的章节，较之2000年的版本，在措施的全面性和细致性上有很大提升。此外，地方跟进出台防治细则，据统计，截止到2015年，已有55个省、自治区、直辖市以及国务院批准的较大的市制定机动车尾气排放污染防治条例，同时有23个省、自治区、直辖市以及国务院批准的较大的市制定扬尘污染防治条例。这些条例对机动车排气污染、扬尘污染防治作出更加详实、全面的规定。
与此同时，扬尘污染防治的措施也不尽相同。《大气污染防治法》着重针对工地扬尘行为进行规范，要求分时分段作业，洒水、覆盖、绿化、密封等多种抑尘手段并用。地方立法则充分发挥主观能动性，出台更多特色性规定，例如，江苏省规定“征收扬尘排污费”，辽宁省将“扬尘污染控制情况纳入建筑企业信用管理系统”，兰州市对工程施工、市政工程施工、煤炭堆放、道路保洁、城市绿化等活动进行区分，不同的活动要求不一，甚至进行量化规定。如今，燃煤污染、机动车排气、扬尘污染成为雾霾治理立法关注重点，保障雾霾治理立法发挥应有的效果。
治理模式逐渐科学
第一，由“末端治理”转为“预防为主、防治结合”。2000年之前，我国普遍实行的是“末端治理”为主的治理模式，主要通过征收超标准排污费进行控制，但是这种治理模式不仅惩罚力度较小，也无法实行实时、全方位的监督和制裁。鉴于“末端治理”模式的被动性和滞后性，我国一些地区开始尝试“预防为主、防治结合”的治理模式。它首次出现在《吉林省环境保护暂行条例》第二条，“坚持防治结合，以防为主，综合治理，区域控制”。此后不久，辽宁省、黑龙江省、天津市也先后在本地区的环境保护条例中加入相关内容，在环境保护条例的指导下，1996年河北省将其写入《河北省大气污染防治条例》，此时该模式正式运用于雾霾治理活动。随后《大气污染防治法》（2000）也将其纳入进来。目前，环境影响评价制度、污染检测、预报制度、突发事件应急制度等均是这种治理模式的体现。
第二，由“浓度单项指标考核”转为“浓度、总量双项指标考核”。原先的考核制度只注重浓度指数，这样会导致排污者在面积广阔的区域排放大量污染物时，浓度指数却符合标准。但是，改用浓度、总量双项指标考核制度能够有效监测某一区域的污染物浓度以及总体排放量，有利于避免上述情况的发生。一方面，浓度标准主要由《国家环境空气质量标准》以及各类大气污染物排放标准如《大气污染物综合排放标准》、《锅炉大气污染物排放标准》等加以规定。另一方面，总量控制的具体办法由国务院另行规定，但是目前国务院没有出台总量控制的具体办法，主要依靠下属部委联合发布“红头文件”，下达总量控制目标，如《重点区域大气污染防治“十二五”规划》、《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》等。地方接收总量控制目标后，根据本地区情况，具体制定本地区的总量控制办法，如《北京市关于建设项目主要污染物总量控制管理有关内容的细化规定》等。地方单独立法虽然可以最大程度地调动能动性，且充分考虑各地区的实际情况，但中央没有统一引导性的文件，在地区协同合作时，难免产生不一致的规定，影响雾霾治理的进程。
第三，由“点源控制”转为“区域防治”。在雾霾污染尚未成为全国性、大范围的普遍污染状况时，我国主要采取的是“点源控制”的模式，这种模式和早期确立的“谁污染、谁治理”原则相匹配，“主要以对具体的污染源的个别控制为重点，实施污染物排放的排放点和排放源控制，而未以污染的区域控制为核心。”⑤然而，针对雾霾污染时有反复的情况，人们意识到“点源控制”模式已经很难抑制层出不穷的污染状况，区域统一规划、综合调控、集中治理的“区域防治”模式则能够更加有效地处理多发的雾霾污染。中国气象局国家气候中心专家周兵针对近几年的污染状况进行分析，认为目前已形成黄淮海（或称京津冀）、长三角、珠三角、长江河谷（川渝到武汉）四大重污染区。⑥可以认为，这四区将成为治理雾霾的中坚力量，通过加强区域联防联控，有效整合资源，强化对污染源的监控，能够有效治理雾霾。
第四，由“政府单一强制主导”转为“借助市场经济调控”。《大气污染防治法》经历了几度修改，主要采用排污许可证、排污费缴纳等措施来威慑高污染、高耗能的企业，这些措施都属于硬性的管理手段。2014年，《环境保护法》和《大气污染防治法》相继出台，延续了强硬风格，诸如罚金缴纳不设上限，计日连续处罚等，处罚力度更大，政府管控性更强。与硬性的政府调控手段相比，排污权交易制度的提出则充分显示出市场的软调节功能。“排污权交易制度适应中国现阶段经济发展和环境保护的双重要求，有利于公众参与环境保护，带来环境保护和污染治理的新经济效益。”⑦处罚和排污权交易并重，能够弥补企业因“强迫治霾”带来的逆反情绪，也防止高额的处罚费用使企业入不敷出。实际上，排污权交易制度已经多次被运用在雾霾治理中，在中央指导下，山东、山西、上海、江苏、河南、天津、柳州等七省市均开展了排污权交易的综合实验，积累了丰富的实践经验。近几年来，北京、江苏、陕西等多个地区通过立法将排污权交易制度正式纳入雾霾治理中。
第五，由“污染者负担”转为倡导“社会责任、全民治霾”。长期以来，雾霾治理立法一直建立在“污染者负担”原则的基础之上，污染代价主要由污染者（多为企业）承担，注重行政处罚和排污费缴纳措施。但是，雾霾污染迅速扩张的特点，使得区域污染严重，仅仅规制排污行为不足以解决问题。立法不断强化政府的管理责任和普通公民的社会责任，要求全体社会成员参与到雾霾治理活动中来。政府的管理责任不再局限于针对具体的污染行为的监督和处罚，而是扩大到城市绿化、公民环境教育宣传等更加宏观的层面。而普通公民也需要承担更多的监督责任，尤其是环境公益诉讼的提出，通过司法途径弥补行政强制手段的不足。
结语
2015年6月4日，国家环境保护部发布《2014年中国环境状况公报》，公报显示，全国开展空气质量新标准监测的161个城市中，145个城市空气质量超标。“霾”字当头，中共十八届五中全会对于生态文明的关注达到前所未有的高度，各级人大、政府频频立法，却仍然挡不住首都指数爆表的雾霾天，“雾霾热”所带来的跟风立法现象使得法律成为“易耗品”，成为官员政绩表中的点缀。然而，要想解决雾霾治理问题不能光靠立法，多环节、全方位、上下一体的运作才是有效的解决路径，尤其是执法、司法环节的高成本投入才能够保障法律发挥应有的社会效果。
（作者分别为南京工业大学法学院教授，南京工业大学法学院硕士研究生）
【注释】
①王润清：“雾霾天气气象学定义及预防措施”，《现代农业科技》，2012年第7期。
②杨翼，蒋琪：“北京等四城市首要污染来源是机动车”，凤凰网，http：//news.ifeng.com/a/20150401/43464807_0.shtml，2015年5月12日。
③白洋：“雾霾成因的深层法律思考及防治对策”，《中国地质大学学报》（社会科学版），2013年第6期。
④牛文元：“中国可持续发展的理论与实践”，《中国科学院院刊》，2012年第3期。
⑤罗吉：“大气污染防治法修订与环境污染防治立法的发展趋势”，中国环境法网，http：//www.riel.whu.edu.cn/article.asp？id=25267，2014年11月4日。
⑥佚名：“国内渐显四大雾霾带江苏位列其中”，新浪网，http：//jiangsu.sina.com.cn/news/s/2014-10-26/detail-ianfzhnh3296979.shtml，2015年1月22日。
⑦张景玲：“我国排污权交易实施和研究进展”，《兰州大学学报》，2007年第5期。
责编 /张蕾
作者：温晋锋 王赟
摘 要：雾霾给公众的健康、工作与生活带来诸多危害，并带来巨大的经济损失。因此，雾霾治理显得尤为迫切和重要。本文综合雾霾的成因、现状与危害，以及当前我国经济发展状况，认为雾霾治理需要长远规划，并充分利用各种雾霾相关数据，实施有效的治理措施，最终实现雾霾治理与经济发展的双重目的。
关键词：雾霾危害；雾霾治理；经济发展；大数据；平衡与发展
近几年，雾霾现象日益严重和频繁，影响范围也越来越大，给公众健康、工作和生活带来巨大危害，公众对雾霾治理诉求日益高涨。但是，雾霾治理是一个十分繁杂的工程，而且雾霾治理与经济发展关系密切，处理不当，短期内可能会对经济发展产生不利影响。因此，研究雾霾治理、经济发展及其关系，具有重大意义。
一、雾霾现状分析
（一）雾霾及成因
雾霾是雾和霾的统称。雾是由大量悬浮在近地面空气中的微小水滴或冰晶组成的水汽凝结物。霾是一种由于大量烟、尘等微粒悬浮而形成的浑浊现象，霾的核心物质是空气中悬浮的灰尘颗粒，较为被公众所熟知，危害也较大的就是PM2.5（直径小于等于2.5微米的颗粒物）。雾霾产生的主要原因有工业生产排放的废气，燃煤排放的烟尘，交通工具排放的尾气，以及建筑工地和道路交通产生的扬尘等。在此基础上，如果地面空气相对湿度较大，且大气层比较稳定，通过大气辐射降温，空气极易饱和凝结形成雾霾。
（二）雾霾危害
首先，雾霾现象日益严重和频繁，范围也越来越大。据调查，中国长三角、珠三角、京津冀三大区域的城市群每年出现灰霾污染的天数达到 100 天以上，PM2.5年均浓度超过世界卫生组织推荐的空气质量标准指导值 2-4 倍[1]。受影响区域包括华北平原、黄淮等多个地区，受影响面积约占国土面积的1/4，受影响人口约6亿人[2]。其次，严重危害公众健康。雾霾会造成呼吸、心脑血管等多种疾病，甚至引发癌症。再次，造成巨大经济损失。雾霾会影响交通运输的正常运行；危害个人或公众设施；造成人才流失；久而久之，势必给一个城市乃至国家的声誉造成不良影响，动摇外来企业投资信心，损害经济环境以及经济的长久发展。
据调研，2010年北京、上海、广州、西安因PM2.5污染分别造成早死人数为2349、2980、1715、726人，共计7770人，分别占当年死亡总人数的比例为1.9%、1.6%、2.2%、1.5%，经济损失分别为18.6、23.7、13.6、5.8亿元，共计61.7亿元[1]。
二、雾霾治理
由于雾霾范围影响之大、健康危害之深、经济损失之重，雾霾治理也因此显得尤为迫切和重要。笔者认为治理雾霾需要通过“大规划”、“大数据”、“大行动”以及“大变革” 四个方面来实现。
（一）大规划
“大规划”是指从时间、空间、纵深等维度对雾霾治理的各个环节、方案与实施措施进行规划。其原因如下：
第一，我国是全球PM2.5高污染国家之一，且人口众多，生态环境薄弱，雾霾治理可能需要花费十年、甚至几十年，需要几代人的努力，时间跨度巨大。第二，雾霾治理涉及到多个省、市、地区，不单单是几个城市的问题，空间跨度巨大，且需要良好的协同合作精神。第三，雾霾治理涉及到各行各业，需要政府、企业、公众等共同参与和努力。因此，需要制定“大规划”，进行统一部署，指导雾霾治理的实施，并跟踪、审查治理效果。“大规划”需要从以下方面执行：
首先，法律法规先行。大力完善法律法规，并制定完善的效果评定、奖励惩罚体系，严格、明确的责任落实制度，确保规划能够高效的执行。其次，成立专门管理部门或团队，协调各个省市地区，负责雾霾治理的计划制定、执行与监督，并对最终治理效果负责。再次，制定短、中、长期治理计划。计划内容包括能源结构、产业结构调整、经济转型计划等，“城市病”治理计划，新能源的研发与应用计划，环保科研投资计划等。最后，需要培养环保文化。环保不仅仅是专业问题、经济问题、社会问题，环保应当上升为一种文化伦理的高度，深入民族骨髓。
（二）大数据
“大数据”是最近十分流行的概念，公众用它来描述和定义信息爆炸时代产生的海量数据，并命名与之相关的技术发展与创新。大数据被认为会给工作、生活与思维带来变革[3]。笔者认为，在雾霾治理方面，“大数据”作用重大。要想有效治理雾霾，必须对雾霾的生成、演化、降解和危害做出统计分析，才能制定合理方案并实施治理。另外，这些数据对于医疗卫生、工业生产等领域都有重要的参考价值。因此，需要建设海量雾霾数据库，以及基于这些数据的分析、应用软件系统。从数据检测、收集到数据统计分析，形成一套完整的、宏大的信息系统，服务于整个雾霾治理过程，甚至整个环境污染治理、科学研究与生产过程。为此，笔者认为需要从以下方面着手构造“大数据”：首先，加大信息系统研发力度，构造整个软件、硬件平台，培养相关人才。其次，加大雾霾基础数据和雾霾危害数据统计、检测力度。最后，数据公开与共享，营造良好的数据应用环境，让公众和企业参与此项工程。
（三）大行动
雾霾影响范围之大，程度之深，没有人可以独善其身。因此，政府、企业、公众都需要从自身做起，依照雾霾治理“大规划”中制定的各项计划、政策，共同参与到雾霾治理之中。首先，政府需要制定法律法规，以及相关部门的设立，组织和调动各方积极性；其次，需要加大财政投资力度；再次，公开各种数据，增加透明度，接受公众监督；最后，实施严格的监管与惩罚措施。企业需要增加社会责任感，改进生产技术或采用新技术，减少污染排放，提高再生资源利用率，并自觉公开各项排放数据，接受公众的监督。公众则需要节能减排，养成良好的环保习惯，并对整个治理过程进行监督。还有一点就是政府、企业、公众需要为整个社会形成一种环保文化共同努力。
（四）大变革
笔者所说的变革，不仅仅是指经过了“大规划”、“大数据”、“大行动”之后的一种结果，如雾霾得到了根治，产业得到升级改造，经济得到发展等，而是更加强调新理念、新思想、新战略的产生、发展与成熟。具体包括：第一，通过对“大规划”、“大数据”、“大行动”的思考、检验与论证，不断修正计划与实施过程中的错误与不足，丰富与提升政府、企业管理能力和经验。第二，在培养环保文化过程中，对人与自然、社会与经济发展的重新认识与思考。第三，随着取缔高污染、高能耗企业，产业改造升级等积极结果的出现，势必对企业发展、企业管理等理论产生新的影响与冲击。第四，“城市病”治理、城市人口规划，势必对中国城镇化进程产生积极影响。第五，中国人口众多，能源消耗巨大，随着能源消费结构升级、新能源科技进步，势必对能源战略、经济发展战略产生积极影响。
三、雾霾治理与经济发展
雾霾治理与经济发展关系密切，雾霾治理也会对经济发展产生影响。笔者认为对于雾霾治理与经济发展的关系，应遵循短期求平衡、长期求发展的原则。
（一）短期求平衡
短期内求平衡首先是因为资源是有限的，要么用于治理雾霾，要么用于发展经济。其次，某些治理措施需要把握力度。如汽车尾气治理力度过激，势必会减少汽车销量，影响经济增长。再如短时间内急剧降低燃煤量，但替代能源不能及时跟进的话，势必影响公众生活质量和工业生产。最后，雾霾治理各项子任务也需要分轻重缓急。形成雾霾的因素很多，如燃煤、交通扬尘等，相对燃煤，交通扬尘对雾霾的“贡献”要小得多，短期内治理燃煤比治理交通扬尘成效更大。
总之，短期内需要权衡雾霾治理与经济发展，应循序渐进，把握治理重点和治理力度，不可急于求成。可通过二八法则、决策树、民主投票等原理和方法来评价、平衡各项治理措施，决定是否实施治理，以及治理力度。在极为特殊的情况下，可暂时放弃某项治理工作。但是，此种情况需要慎重使用，并有法可依，否则会偏离雾霾治理原有轨道。最后，需要注意的是，应用以上原理和方法时，可能需要综合考虑，以制定最优方案。另外，还需要考虑其他因素，如公众对于雾霾治理与经济发展重要性的不同理解，以避免产生社会问题。
（二）长期求发展
经济增长不仅仅指经济量的增长，更侧重于经济结构的改进和优化以及经济质量的改善和提高。发展经济是我国第一要务，雾霾治理也不能偏离经济发展这个核心。长期内需要从根本上消除雾霾，但是，不能为了“治霾”而“治霾”，应以雾霾治理为契机，促进社会经济发展，使雾霾治理成为经济发展的催化剂。具体来说，通过取缔高能耗、高污染企业；优化调整能源消费结构，促进经济转型；解决“城市病”问题；积极开发清洁和可再生能源；加大环保科技研发等方式，在治霾的过程中推动经济的发展。需要强调的是，在以上治理过程中，加大创新力度，完成治霾的同时，增大治霾对经济发展的边际量。
第一，环保金融创新。雾霾治理需要大量资金，因此，需要充分发挥资本市场的作用，力求创新，可尝试发行环保债券等金融工具，加大集资力度。
第二，充分调动企业积极性。企业既是污染大户也是治霾潜力股。因此，需要从国家政策、税收等各个方面调动企业治霾积极性，如将其治霾成本转为税收进行减免。
第三，引进和吸收国外经验、资本与技术。许多国外发达国家，如美国、日本、英国都经历过空气严重污染的阶段，这些国家治霾经验丰富，资金充裕，技术先进，需要充分利用，减少治霾弯路，并促进经济发展。
参考文献：
[1]潘小川、李国星、高婷. 危险的呼吸——PM2.5的健康危害和经济损失评估研究[M].北京：中国环境科学出版社，2012：2-3.
[2]中华人民共和国国家发展和改革委员会. 2013年上半年节能减排形势分析报告[EB/OL]. 发改委官方网站，2013.
[3]维克托·迈尔-舍恩伯格、肯尼思·库克耶. 大数据时代——生活、工作与思维的大变革[M].杭州：浙江人民出版社，2013：1-3.
作者：王旭光
摘要：自从上世纪至今，我国为进一步获得最大经济利益，大力发展工业，破坏森林和绿化，使得森林和绿化面积大幅度减少，环境污染较为严重。随着我国的工业发展和城市发展日益发达，环境污染问题严重。自2013年至今，我国多地连续出现雾霾天气，严重威胁人民身体健康，我国意识到环境保护的重要性，并不断制定新政策治理霧霾，保护环境。本文主要研究美国治理雾霾措施，汲取相关经验，为我国雾霾治理提供理论依据。
关键词：美国;雾霾治理;先进经验;环境污染
各个发达国家在积极发展工业之时，也曾出现严重的雾霾污染，对各国国民生命健康均造成一定伤害。如英国在上世纪也曾出现雾霾事件，伦敦尤其严重，“雾都”的名字也是由此而来，其情况严重到在5d之内，因雾霾天气致4000余人死亡，但经过良好的治理，当地空气质量已得到提升。美国也在同一时期受到雾霾天气干扰，经治理，空气质量也得到一定改善。本文通过研究美国治理雾霾的措施总结相关经验，治理我国的雾霾天气，改善空气质量状况。
1 美国治理雾霾的具体措施
1.1 重视管理，加强空气质量管理力度
在上世纪，美国的雾霾污染情况曾十分严重，但是在美国政府主导下，空气质量得到大幅度改善，这得益于美国良好的空气管理制度。在上世纪70年代，美国政府为更好地治理雾霾天气，专门成立一个单独的空气质量管理部门，该机构就是美国环境保护署（EPA），并赋予该部门权利管理全国的空气污染问题。该部门可以制定全国的环境保护法律法规，还可以进行相关环境保护的研究，并为全国各级政府提供环保资金和技术支持。该部门在管理的过程中实行划区管理的方式，将全国50多个大州分为10个环境管理区域，并设立区域环境保护办公室，对所管辖的区域进行综合管理，这使得美国的环境污染问题得到有效解决，空气质量也得到较大改善。除此之外，美国政府还加强对市场的监管力度，并且采用新技术控制空气污染，如美国政府要求机动车须备有汽车尾气催化转换器，成立相关污染控制机构，检测汽车尾气排放数据，控制空气污染。
1.2 积极立法，为空气治理提供法律依据
美国在治理空气污染的过程中，意识到雾霾天气对人民的影响，积极立法，为环境保护工作提供相关法律依据。美国第一部关于空气污染治理的法律颁布于1955年，法律名称为《空气污染控制法》，通过限制人民活动缓解空气污染问题。在1963年，美国政府又颁布《清洁空气法》，直至今日，这一法案仍是美国最为重要的关于空气污染治理的法案。伴随美国经济发展，汽车成为人民常用交通工具，为防止汽车尾气对环境造成较大影响，还制定《机动车空气污染控制法》、《空气质量法》。虽然美国制定较多法律，但是各大州政府在进行空气污染控制工作时所依照的法律并不统一，并常常出现争议，所以在上世纪70年代，美国颁布较为全面的《清洁空气法》，这一法案对环境空气质量、机动车车辆检测认证以及燃料生产均有相关规定，为空气治理工作打下坚实基础。
2 对我国治理雾霾的启示
2.1 完善相关法律，健全法制建设
通过美国治理雾霾天气、控制空气质量的相关措施，我国应该汲取相关先进经验，借助“他山之石”，治理我国的空气污染，还人民绿水蓝天。我国可以从完善相关法律建设开始，通过完善空气污染的法律建设，为以后环境污染以及空气治理提供法律依据。美国经多年法律建设已逐渐形成成熟的空气污染治理法律体系，法条中已明确规定政府、企业以及国民应承担的责任，并制定相关奖惩措施，激励群众提出有效治理环境污染的措施。我国目前对空气污染控制与治理方面的法律建设尚未健全，大气污染物排放标准较为模糊，所以我国应该从法律入手，完善法律建设。完善相关法律建设可以让环境保护部门根据法律制定管理措施，在治理环境过程中，应该根据我国社会发展情况修改法律，使其可以一直满足我国社会发展的需要，并且我国还应集思广益，制定相应奖惩措施，为我国空气污染治理助力。
2.2 设立管理机构，管理空气污染
美国国土面积较大，共分为50余个大州，所依照的法律常常有所出入，对空气治理工作造成一定阻碍。美国通过制定统一的雾霾管理机构对全国内的空气质量污染问题进行管理，并且为进一步管理各个区域的空气质量，还实行分区治理方式，我国可以由此吸取经验，成立一个单独的空气质量管理机构，让其可以对全国的空气污染进行管理。目前，我国对大气污染管理的机构尚不明确，没有成立专门的管理机构，导致各个区域在面对空气治理的措施并不统一，无法更好地治理空气污染。因为缺少专门的管理制定机构，所以执法部门权责分配模糊，环境保护的相关法律也难以准确执行。我国可借鉴美国的管理经验，成立一个专门的执法机构，对全国的空气污染问题进行管理，促进各省市之间的合作，推进空气质量控制工作进度。雾霾治理工作是一项需要长期进行的工作，成立一个专门的职能机构可以更好的完成雾霾治理工作。随着生活、生产形式的变化，雾霾的成因和特征也许会发生改变，成立专门的管理机构可以长久的治理雾霾。
2.3 积极研发技术，控制大气污染
在上世纪50年代，汽车尾气曾是造成美国空气质量下降的罪魁祸首。现在汽车尾气也成为我国雾霾天气的主要元凶，不仅致使我国出现雾霾，还间接导致温室效应。我国应该积极研发清洁技术，减少排放PM2.5等污染物，减少大气污染。美国曾经针对汽车尾气进行合理控制，不仅提高对汽车尾气排放标准，还要求每个机动车必须配备专门的汽车尾气催化转换器，减少汽车尾气排放，减少大气污染。随着我国经济发展，现在大部分家庭都配备私家车，所产生汽车尾气也对我国环境造成一定影响，我国应该针对汽车尾气积极研发处理技术，规定每个汽车必须配备汽车尾气净化装置，减少尾气排放。美国还曾经专门设立机动车污染控制局，专门管理机动车尾气排放的问题，经过有效治理，美国汽车尾气排放得到限制，其空气质量也得到提高。我国应该提高对汽车尾气排放的重视，现在北京等大城市纷纷实行限号政策，减少尾气排放，控制大气污染。实行限号政策已经得到较好的效果。我国应该进一步推行其余政策，减少汽车尾气排放。如给予“生态汽车”研发和推广在资金和政策方面的支持，鼓励国民购买“生态汽车”等。
2.4 加快产业调整，减少工业污染
对于雾霾的形成，最主要的原因就是工业领域中污染物的排放，我国还应该加快产业调整，减少工业污染物排放。美国曾经为控制工业污染，进行工业产业调整，关停重大污染源的工业企业，并将制造业大量转移，减少传统工业污染排放。由此，美国政府开始大力发展电子、通讯等轻污染行业，使得排放污染物减少，提升当地的空气质量。我国建立之后也曾大力发展重工业，但是因为环境保护法律制度并未完全建立，执法部门的职权相对模糊，导致环境污染问题严重。我国应尽快完成产业转型，减少工业污染物的排放，控制工业污染。我国在产业调整时，可以向美国等发达国家借鉴先进经验，同时根据本国的实际发展情况进行产业转移，进而完成产业调整，减少工业污染排放，减少雾霾的形成。
3 结语
因为工业的快速发展，环境污染问题较为严重，尤其多地天气出现雾霾，危害人民身体健康，我国应积极治理雾霾天气，提高各地空气质量。美国也曾出现雾霾问题，但经有效治理，空气污染问题得到改善，可以由此借鉴相关经验，治理我国空气污染问题。我国应该加强空气污染的法律建设，为执法部门提供法律依据，还应该建立专门的管理机构，加强各省市之间的联系，更全面的治理空气污染。除此之外，还应该积极研发新技术，合理控制工业污染。
（编辑：周安琪）
作者：吕承达
【摘要】近年来，我国许多城市遭遇雾霾天气，雾霾天气影响着人们的生活和健康，受到越来越多人的关注。本文从经济的视角来分析雾霾天气产生的原因以及治理的措施，希望社会上更多的人关注雾霾，关注环境，完善治理雾霾的措施。
【关键词】经济 雾霾天气 治理
环境问题一直是人们关注和研究的热点，前不久，央视著名调查记者柴静自费制作的公益作品《柴静雾霾调查：穹顶之下》受到公众的广泛关注，成为大众话题，也让人们认识到雾霾给人类的健康和我国的经济发展带来了巨大的危害，雾霾天气的治理已成为当务之急，刻不容缓。
一、经济视角下雾霾天气的成因
(一)产业发展不平衡
改革开放以来，我国致力于经济的发展。第二产业得到快速发展，大大促进国内生产总值的提高，经济得到发展的同时，给环境造成严重的污染。我国打开国门实行改革开放，引进外资企业，但是大多数引进中国的外资企业为加工制造业，中国成为“世界工厂”，全球可见“Made in China”的产品，我国国内生产总值是提高了，但是大大消耗了我国的资源能源，排放出大量污染气体，形成雾霾，污染环境。
(二)能源消耗不合理
我国第二产业的发展主要消耗的能源是煤炭、石油，消耗煤炭、石油就造成二氧化碳、二氧化硫、氮氧化物等污染物的大量排放。在2013年的报道中显示我国的二氧化硫、氮氧化物的排放量已经超过2500万吨，是世界上排放量最多的国家，而工业发展制造出来的粉尘排放量达到1446.1万吨，已经远远超过环境所能承受的范围。同比可再生清洁能源的开发和利用率比较低，例如风能、电能、太阳能等。
(三)城市化发展
经济的发展促进城市化的发展，城市化的发展带动交通运输业的发展，各类交通运输工具不断增多，使用柴油的大型车例如大巴、公交、大型货车、卡车等都排放大量的污染气体。随着经济水平的提高，越来越多的人购买小汽车，在2014年，我国汽车使用量已经超过1.27亿辆，汽车排放尾气是城市空气污染的主要来源，小型车排放的气态污染物在雾天很容易转化为颗粒污染物，加重雾霾。城市建设迅速发展，建筑物越建越高，密度越来越小，建筑物阻挡风向，在摩擦力的作用下，风流减弱，产生静风现象，不利于污染气体的扩散和稀释，使城市雾霾天气更为持久，更为严重。
二、治理雾霾的经济策略分析
经济的发展造成雾霾天气，雾霾天气同时影响着经济的发展，首先影响的是交通运输业，雾霾天气使可见度降低，这就会引起航班停运、铁路延误、高速公路封闭等现象，无法快速运送人流、物流，也容易发生交通事故。雾霾天气影响输电安全，使城市供电得不到保障，工厂、企业无法正常运转，严重影响经济的发展。雾霾天气使光合作用减少，影响农作物的生长，造成农作物减产，减低农业生产的效益，阻碍农业的发展。为减少雾霾天气的反作用，促进经济的健康发展，下文从经济的角度出发，分析治理雾霾天气的经济策略。
(一)调整经济结构
我國过去重点发展第二产业，对环境造成严重的污染，使雾霾天气愈演愈烈，出现频率越来越高。过度重视第二产业促进经济发展，必然使环境情况越来越恶劣，雾霾现象越来越严重。国家政府应该大力支持第一产业和第三产业的发展，对海外企业走进中国建造工厂的情况进行严格把关，对国内工业发展进行严格监控，保证排放污染物在国家标准内，控制污染物的产生。鼓励发展第三产业，发展低碳经济，实现节能减排。
(二)转变能源消费结构
我国使用的能源主要是煤炭、石油，经济的发展尤其是工业的发展对能源的需求性很大，大量地消耗煤炭、石油等能源造成二氧化碳、二氧化硫、氮氧化物等污染物的大量排放，所以转变能源消费结构是十分必要的，控制煤炭、石油等能源的使用，加大技术开发，大力发展天然气、水电等能源，倡导和鼓励各大企业使用清洁型的能源，例如太阳能、风能、沼气、核能等新型能源。在我国的西北地区，风能资源是十分丰富的，可以利用其建造大型的风力发电站，提高对清洁能源的利用。
(三)提倡发展绿色经济
过去我国经济是沿着“先污染，后治理”的弯路发展起来的，随着环境的日益恶化，雾霾天气的加重，人们对经济的发展有了新的认识。发展“绿色经济”是在保证经济不断发展的前提下，与自然和谐相处，不产生污染。“绿色经济”的基本特征是生态良性化、环境和谐化、资源丰富化、循环宽深化、产业效益化，利用科技创新转变经济发展方式，全面推进经济社会的绿色发展，提高环境质量。
三、结束语
雾霾天气对社会各方面和人们的身体健康都构成严重的威胁，需要政府和广大人民的共同努力，政府应大力提倡生态文明的建设，在发展经济的同时，必须尊重自然、保护自然生态环境，合理协调经济发展和环境保护的关系。我们在日常生活中，应该时刻谨记保护环境的重要性，节约使用能源，促进我国绿色低碳生活的发展，为环境治理，减少雾霾作出贡献。相信在政府和广大群众的共同努力下，我国雾霾天气能够得到改善，环境得到优化。
参考文献
[1]吴序鹏.常州市区2013年1月份污染状况与原因探讨研究[J].环境科学与管理.2014(02)：05.
[2]潘媛.“雾霾天气”对陕西经济结构调整的启示[J].现代企业.2014(02)：33.
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作者：王本天
英国文豪、《雾都孤儿》的作者狄更斯曾在他的另外一部小说《荒凉山庄》中写过这么一段话：到处是雾。雾笼罩着河的上游，在绿色的小岛和草地之间飘荡;雾笼罩着河的下游，在鳞次栉比的船只之间，在这个大而脏的都市河边的污秽之间滚动，滚得它自己也变脏了。
狄更斯生活在19世纪的英国，那时候还没有“雾霾”这个词。如果狄更斯看到现在的北京，他一定会在“雾”后面加上“霾”，并且惊讶于北京与伦敦之间的相似。
自去年入冬以来，雾霾频频在北京、天津、河北、河南、山东、山西、东北等长江以北地区肆虐。最严重时，十面霾伏，窗外什么也看不见，红绿灯都看不清，多地空气污染指数爆表，多条高速公路遭封路或限流，首都机场大面积航班取消。
根据中国气象局发布的《2016年中国气候公报》，尽管2016年雾和霾过程总次数少于2015年，但也先后出现了8次大范围、持续性中到重度霾天气过程。其风云三号气象卫星监测显示，2017年1月2日我国中东部霾区面积超过70万平方公里。2017年1月3日，中央气象台发布大雾红色预警，这是自我国2014年大雾预警标准修订后，中央气象台首次发布大雾红色预警，同时继续发布霾橙色预警。
世界卫生组织之前发布的报告显示，从2005年到2010年，全球因空气污染的死亡率上升了4%，其中中国上升了5%。2010年，北京、上海、广州、西安四城市因PM2.5污染造成7770人早死。
空气污染不仅侵蚀着人们的生命健康，也消耗着辛苦积累的物质财富。据经合组织(OECD)研究，仅2010年，空气污染给中国和印度造成的经济损失就分别高达1.4万亿和0.5万亿美元。
为了与雾霾抗争，有人用着昂贵的空气净化器，但你不可能永远待在家里;可能戴着高科技过滤口罩，但你也会面临吸入氧气不足和细菌侵袭的风险;可能到空气清新的海南购房逃避雾霾，但高昂的费用和旅途的奔波也不见得有多划算。上述这些被动的抗争是微不足道的，而且还有点掩耳盗铃的感觉，根本不可能解决雾霾，只有全社会以壮士断腕的精神和釜底抽薪的决心，从根源上主动来科学治理雾霾，才有可能让霾远离我们。
霾从何来?
雾霾是特定气候条件与人类活动相互作用的结果。高密度人口的经济及社会活动必然会排放大量细颗粒物(PM 2.5)，一旦排放超过大气循环能力和承载度，细颗粒物浓度将持续积聚，此时如果受静稳天气等影响，极易出现大范围的雾霾。PM2.5(空气动力学当量直径小于等于2.5微米的颗粒物)被认为是造成雾霾天气的“元凶”。
多方数据表明，华北等地PM2.5与化石能源燃烧有很大关系。2016年7月8日，环保部环境规划院发布2015年度全国PM2.5跨省输送矩阵。2015年，北京PM2.5来源中，本地污染排放贡献66%，其中，河北输送占18%，天津、山东输送分别占4%。这个数据残酷地告诉我们，即使河北完全不向北京输送污染物，按照平均水平，北京的污染物水平也只能减少1/3，本地产生的污染物足以造成严重的雾霾。
2014年4月，北京市环保局局长陈添介绍了北京大气细颗粒物(PM2.5)来源的解析结果。通过模型解析，北京全年PM2.5来源中，区域传输约占28%—36%，本地污染排放占64%—72%。而在本地污染源中，机动车占比高达30%以上。
北京市环保局2017年1月3日介绍，2016年北京空气质量持续改善，PM2.5年均浓度73微克/立方米，同比下降9.9%。PM2.5主要來自于燃煤、机动车等的一次排放和二次转化，空间分布呈现由南向北浓度逐渐降低的梯度特征。
就具体的污染物来源来看，北京市环保监测中心主任张大伟介绍，北京的二氧化硫主要来自于燃煤一次排放，非采暖季燃煤问题已得到较好解决，采暖季燃煤仍为北京二氧化硫的主要来源。北京的主要污染物中，氮氧化物主要来源于机动车等污染排放，二氧化氮成为北京非采暖季大气污染治理的重点。北京二氧化氮空间分布特征为城区和南部地区浓度较高，且交通站二氧化氮浓度明显高于城市环境，平均浓度为城市环境的1.5倍，反映了机动车排放的影响，全年秋冬季平均浓度明显高于春夏季节。
据介绍，随着社会经济的发展，北京的机动车保有量呈逐年增加趋势，机动车污染已成为北京市本地PM2.5的首要来源;其中，挥发性有机物、氮氧化物排放量分别占全市排放总量的38%、50%左右。
北京市环科院副院长潘涛曾表示，北京本地PM2.5主要来源于两类污染物，一个是氮氧化物，另一个是挥发性有机物(PM2.5的前提物)。这两类污染物排放来源占第一位的都是移动源，包括小客车、大货车、渣土车等。
北京市环保局披露的数据显示，机动车、燃煤、工业生产、扬尘成为北京市大气细颗粒物(PM2.5)的主要来源。
欧洲能源管理师、中德可再生能源合作中心执行主任陶光远从2015年开始，参与了河北省提高能效和大气污染治理的中德合作研究。他撰文透露说，河北省现在每年烧3亿多吨煤炭，烧几千万吨汽油和柴油。
众所周知，中国(除了河北)的钢铁产量位居世界第一，而河北省的钢产量位居第二。2016年，河北省生产了2亿多吨钢，2亿吨左右的生铁。河北省约1亿吨左右的煤，用于钢铁厂和炼焦。这就占了河北省燃煤消耗的1/3左右，毫无疑问，是煤耗的第一大户。而钢铁厂烧结机的烟气排放，炼焦的熄焦工艺、炼焦炉炭化室的焦油烟气泄漏、炼焦烟气的排放，是这个领域最大的大气污染源。
其次是工业和供暖的燃煤锅炉，每年要烧几千万吨煤。这个领域的环保改造已经进行了3年多，现在大部分锅炉的烟气排放都经过了污染物减排处理，说通俗一点儿，就是给烟囱戴了口罩，因而污染物排放下降的速度也很快，不过各个锅炉的技术改造水平差异很大，因此各个锅炉之间污染物的排放量差异较大。在这个领域，还有很大的减排潜力。一些中小企业的小锅炉，污染物排放量很大。但是，这些小锅炉的数量特别大，因此环保管理工作特别困难。
河北省燃煤电厂每年的煤耗还略多于工业和供暖燃煤锅炉的煤耗，不过燃煤电厂的锅炉烟气处理最近几年来有了很大的改进。因此，总的污染物排放量反而低于工业和供暖燃煤锅炉的排放。中央政府已经决定燃煤发电厂还要进行超净排放改造。在超净排放改造完成后，河北省燃煤发电厂的污染物排放在全省大气污染物排放总量所占的比例，就微乎其微了。
河北省水泥厂的燃煤烟气排放也是一个污染物排放大户，其排放总量估计不会超过工业和采暖燃煤锅炉。下来就是机动车了。河北省的机动车每年烧几千万吨汽柴油。
陶光远介绍说，原西德的霾是在上世纪90年代初基本得到治理的，那时德国的小汽车采用的还是欧2标准，德国单位国土面积上的小汽车密度比今天的河北要密集。而京津冀地区绝大多数小汽车已经采用欧3、欧4和欧5的标准了，尾气污染物的排放应该比90年代初德国小汽车的尾气污染物排放低得多。
燃油中硫含量过高会使三元催化剂中毒，而所谓的三元催化是降解尾气中的一氧化碳(CO)、氮氧化物(NOx)和有机挥发物(VOC)的，现在生产的小汽车都带有尾气三元催化器。因此，降低燃油中的硫含量是机动车尾气治理的前提。不过，中国小汽车的三元催化器是否更换的及时，实际的尾气排放中各种污染物是否在标准的上限之下，很多专家是心存疑虑的。
在机动车污染方面，陶光远指出，大的问题还是出在柴油机动车，特别是柴油大货车上。中国的柴油，过去硫含量是很高的，为800～2000ppm，是小汽车用汽油的80～200倍;加上柴油大货车的单位里程油耗是小汽车的好几倍，因此，其尾气中的二氧化硫排放量自然就是小汽车的几百倍了。只有一些大城市的公交车公司，能够用到硫含量上限为300ppm的所谓清洁柴油。
自2013年中国政府决定大规模治理大气污染以来，中国的炼油产业大规模地建设加氢裂解装置，降低柴油中硫含量。柴油的平均硫含量在不断地下降，不过现在平均下降到什么水平，从公开媒体上，鲜见得到。
最后一个大的污染源是农村、城中村和城乡结合部的家庭小燃煤炉/锅炉的采暖——即所谓的散煤燃烧采暖。陶光远说，尽管这个污染源的煤耗只有全省煤耗的1/10左右，却居然是河北最大的大气环境污染源，而且污染物排放量巨大：一次烟气颗粒物排放量达到几十万吨/年，二氧化硫接近100万吨/年。
以上几个大的污染源，陶光远估计占到了河北省煤耗的大约70%左右，大气污染物的排放量估计占到80%左右。总的来说，京津冀地区的大气污染，主要还是化石能源燃烧惹的祸。
能源结构调整势在必行
全国性的雾霾问题，让大家进一步认识到现有的能源结构调整势在必行。国务院做出加快调整能源结构、实施跨区送电项目、合理控制煤炭消费总量等决定，表明国家把“加快调整能源结构”作为治理雾霾的一个重要举措来推进。
中国水利水电规划设计总院副总工程师易跃春表示，建设特高压输电通道，对长三角、珠三角、京津冀、环渤海等重点地区的雾霾治理，能够起到积极的缓解作用。打个比方，京津冀地区的装机在6000万千瓦左右，通过一回特高压直流或两回特高压交流，可输送电力800万至1000万千瓦，可替代当地装机10%以上，相当于把超过当地10%的能源生产排放物分散到远方更大范围，避免过于集中排放，这对减少当地的雾霾将起到显著效果。
华北电力大学经济与管理学院院长牛东晓认为，要有效治理雾霾，应该增加清洁能源發电占比，减少煤炭的低效直燃，对火电机组进一步“上大压小”，用先进环保高效的大型超临界火电机组替代落后低效发电机组，进一步发展风电、核电、太阳能发电、燃气发电、页岩气发电、煤层气发电等新型能源。
为了有效地调整能源结构，我们要大力发展坚强智能电网，包括多种清洁能源发电与先进环保煤电的联合输送，高电压、远距离、大容量的跨区送电，因地制宜的分布式清洁能源发电以及灵活电价引导下的智能用电，发挥各自所长、互相补充，大力推广新能源汽车、家用电能替代等。
中国环科院副院长柴发合建议，将来要进一步调整能源结构，加大清洁能源供给，优化煤炭使用方式，提高清洁煤技术和燃煤污染防治水平。“开工一批水电、核电项目，增加天然气供应，加快页岩气技术研究和资源开发，因地制宜发展风电、太阳能、生物质能、地热能，推动分布式能源发展。”
中国工业环保促进会会长杨朝飞指出，大气污染源头治理的关键在于技术突破。“当前光伏发电技术飞快发展，世界发电效率最高、连续3年世界前6名都是中国企业，预计2025年太阳能发电成本会低于煤炭。”
在河南省十二届人大七次会议郑州代表团会议上，省人大代表、郑州市长程志明提出，今年治霾注重源头治理，即燃煤、燃油(汽车尾气)等，促进能源使用结构的调整。他举了一个例子，郑州一年煤炭消耗量是2800多万吨。现在，北京年煤炭消耗量已经降低到1000万吨以下，成效很大。
PM2.5在线源解析结果表明，导致郑州市空气污染的主要来源依次是燃煤源(占比25%～37%)、机动车(占比为19%～26%)、工业源(占比9%～11%)、扬尘(占比6%～13%)。
今年两会，河南省政协委员刘红军带来“关于治理大气雾霾，加大对生物柴油推广示范企业支持力度”的建议。
他说，生物柴油是以废弃动植物油脂为主要原料生产的清洁可再生液体燃料，使用后排放的少量二氧化碳与植物光合作用时能被完全吸收，可以减缓温室效应，减少雾霾天气。但是河南目前生物柴油基本上都是直销供应，很难进入中石油、中石化销售渠道。
他建议相关部门加大对生物柴油推广示范企业的支持力度，促进河南生物柴油进入成品油销售体系，实现改善空气环境质量的目的。比如：选好选准生物柴油推广示范企业，对其有针对性地进行一对一扶持;由省能源局牵头，协调中石油、中石化签订收购协议，解决产品销售后顾之忧;打造全省生物柴油应用推广亮点城市，起示范带头作用。
1月5日，在《能源发展“十三五”规划》及《可再生能源发展“十三五”规划》新闻发布会上，国家能源局副局长李仰哲从六个方面点出了《能源发展“十三五”规划》的核心内容：
第一，在能源消费总量和强度方面，规划提出，到2020年把能源消费总量控制在50亿吨标准煤以内;“十三五”能源消费总量年均增长2.5%左右，比“十二五”低1.1个百分点;“十三五”期间单位GDP能耗下降15%以上。
第二，在能源结构调整方面，规划明确，“十三五”时期非化石能源消费比重提高到15%以上，天然气消费比重力争达到10%，煤炭消费比重降低到58%以下。按照规划相关指标推算，非化石能源和天然气消费增量是煤炭增量的3倍多，约占能源消费总体增量的68%以上。清洁低碳能源将是“十三五”期间能源供应增量的主体。
第三，在能源发展布局方面，规划将风电、光伏布局向东中部转移。新增风电装机中，中东部地区约占58%;新增太阳能装机中，中东部地区约占56%，并以分布式开发、就地消纳为主。同时，放缓煤电建设节奏，严格控制煤电规模。
第四，在能源系统效率和发展质量方面，规划提出，一是有效化解过剩产能，更加注重运用安全、环保、技术、质量等标准，淘汰落后产能;二是加快补上能源发展的短板，包括加快抽水蓄能電站、天然气调峰电站建设，加大既有的热电联产机组、煤电机组灵活性改造力度，统筹推进油气管网建设等;三是推进煤电超低排放和节能改造，“十三五”期间要完成煤电机组超低排放改造4.2亿千瓦，节能改造3.4亿千瓦;四是严格控制新投产煤电规模，力争将煤电装机控制在11亿千瓦以内。
第五，在能源安全战略保障方面，规划明确，一是加大新疆、鄂尔多斯盆地等地区的勘探开发力度，加强非常规和海上油气资源开发;二是有序推进煤制油、煤制气示范工程建设，推广生物质液体燃料。在利用国际资源和市场方面，规划提出，抓住“一带一路”建设机遇，推进能源基础设施互联互通，加大技术装备和产能合作。同时，规划还要求，着力推进相关领域石油消费减量替代，大力推广新能源汽车，大力推进港口、机场等交通运输“以电代油”、“以气代油”。
第六，在创新引领方面，规划强调，加快推进关键领域的技术装备研发和示范，推动电网、油气管网等基础设施公平开放接入，有序放开油气勘探开发等竞争性业务。在产业模式创新方面，规划提出，积极推广合同能源管理、综合能源服务等，构建能源生产、输送、使用和储能体系协调发展、集成互补的智慧能源体系。
雾霾治理难点
燃煤排放是华北地区污染的第一大来源。整个华北地区每年要消耗的燃煤是4亿吨，占全国的1/10。环保部的统计数据显示，我国常规煤炭占到能源消费的67%，清洁能源占比只有13%，为发达国家占比的1/3到1/4，这是导致雾霾的根本原因。
曾被称为“雾都”的伦敦，也是在煤炭使用上发力治理，才恢复天清气朗的。美国佐治亚大学历史系副教授麦赫姆指出，伦敦摆脱雾霾的主要手段是禁止家庭和工厂烧煤。为此，它于1956年颁布了《清洁空气法》，自上而下加强监管。此外，当时正值英国传统制造业生产向海外转移，国内开始产业转型，几年时间雾霾状况便减轻，城市的空气质量明显改观。《金融时报》曾引述美国加利福尼亚州空气资源理事会一名前负责人的言论，称这些治理雾霾的经验表明，真正的成功秘诀是“政府选择不需烧煤的经济增长”。
在我国，治理雾霾最大的难点也在于“煤炭”。国内的能源结构以煤炭为主，短期内难以下调煤炭的比重。若改变现有能源结构，就意味着对既有的经济发展模式产生冲击，不仅影响到相关地方的GDP政绩和既得利益，而且操之过急还会影响到就业和社会稳定，实现起来颇为复杂。
中科院院士、国家气象局前局长秦大河分析，国家费了很大劲才将煤炭在能源消耗的占比从70%降到现在的66%，本世纪中叶将降到55%左右。煤是二氧化碳排放的主要来源，煤的问题短时间解决不了，雾霾也难以治好。
大力压减工业燃煤，强化重点污染企业治理和改造，积极采取措施促进煤炭清洁高效利用，同时要整治散煤燃烧，成为大家的共识。除此之外，他认为雾霾的根治需要重大科学技术的突破来助力。尽管在中美两国共同发表的《中美气候变化联合声明》里，中国明确将清洁能源使用率在2030年提高到20%左右。但他认为，这对彻底解决雾霾问题作用甚微。要解决雾霾，必须要降低每一样产品的能源消耗量。单位GDP能源消耗量如果能够降到1/3、1/4，就需要有重大发明。“可惜现在从教育到科学都做得不够，实用技术这部分也不够。”
中国环境保护部总工程师万本太认为，除了能源结构调整这一根本性措施，治理雾霾也应在汽车尾气上发力。
美国洛杉矶也曾受雾霾之困。洛杉矶于1975年通过立法实现了所有汽车都安装尾气净化器，这在治理当地雾霾上是一关键性的技术举措。实践证明，这项举措得到了很好的效果。
万本太具体举例称，基于北大、清华等高校专家们的研究，对于北京来说，汽车排放量是主要的污染物，占一次排放30%左右。为了从源头上控制这类污染，就需要使用清洁能源作为替代。“现在是国家通过各种政策鼓励大家用清洁能源，不是不鼓励。包括车，像北京你要买一辆电动车，国家出钱补助你很多钱的。所以方方面面的政策鼓励你搞清洁能源。”
但目前的困局是，国内“盘子太大”，清洁能源的推广使用难以在朝夕之间完全实现。而且，清洁能源的推广还需要解决投资不足以及技术水平有限两方面的问题。
治理空气污染，各国都经历了一个较为漫长的过程。英国花了50多年，德国花了30多年，日本花了20多年……尽管硬性类比并不科学，但我们可以从这些国家的经验和教训中窥得一二，对自己身处的状况有更清晰的认知。产业转型和能源结构优化之难，也决定了我国雾霾治理不可能毕其功于一役。正因如此，必须标本兼治，久久为功。
作者：牛禄青
雾霾天气及其治理
中国雾霾成因极为复杂，对雾霾(PM2.5)的来源与构成，大部分研究认为主要来自于化石燃料，但具体研究数据分歧较大。国际绿色和平组织的数据显示，49% 的PM2.5 来自燃煤，16% 来自于机动车燃油。北京大学环境模拟与污染控制国家重点实验室的研究表明，化石燃料(包括煤和汽油)燃烧占到PM2.5来源的60% - 70%，其他还包括工业与建筑扬尘、居民生活燃料等。然而就本质而言，雾霾不仅是一种自然现象，更是一种社会经济现象。对于雾霾的具体成因有以下几个方面：
1. 雾霾持续频发与中国进入重化工快速发展时期密切相关。近十多年来，工业特别是重工业为中国经济不断创造增长奇迹。2003 年以来，中国有6 年实现了10% 以上的增长速度。然而，高经济增长背后的生态成本和代价也十分高昂。产业结构重型化特征明显，单位产出的污染物排放强度高，污染物排放量大。2011年，中国工业部门耗能占能源消费总量的比重约为70%，排放的二氧化碳为61.9 亿吨，二氧化硫、氮氧化物和粉尘排放总量为0.59 亿吨。在工业结构中，处于主导地位的建材、冶金、石油炼化、火力发电、化工等占工业总比重达79%，生产过程中排放的工业污染占全国总污染的60% 以上，尤其是五大高耗能产业聚集地的京津冀地区雾霾情况相当严重。 2. 雾霾持续频发与化石燃料消耗的大量激增密切相关。根据英国石油公司(BP)最新的世界能源统计，中国能源结构中煤炭与石油占比分别达到65.9% 和17%，清洁能源占比仅为17%。与之相对，全球能源结构中煤炭与石油占比为31.1% 和22.5%，清洁能源占比达46%。2000 - 20123. 雾霾持续频发与快速粗放的城镇化进程及发展模式密切相关。公开资料显示，2009 年全国机动车排放污染物5143.3 万吨，其中氮氧化物583.3 万吨，颗粒物59.0 万吨。2012 年，汽车尾气至少排出二氧化硫11 万吨。根据中国环境科学院的数据，2013年最新研究发现，上海的机动车尾气造成的大气中细颗粒物污染的“贡献”在全国最高，已达50%。此外，在城镇化发展过程中，工业与建筑扬尘导致PM2.5 大量产生，对大气环境造成较大污染，特别是在人口聚集、资源聚集、生产聚集的(特)大城市，雾霾更成为无法避免的“负外部性”。
1、 雾霾持续频发与环境治理理念和管理体制滞后密切相关。对于日益严峻的雾霾形势，近几年环保部门也采取了诸多治理措施，但空气中PM2.5 浓度并未得到实质性改善，这与环保管理体制滞后有很大关系。中国环保体制凸显“九龙治水”的特点，根据《环境保护法》规定，现行环保管理体制是以行政区域和部门分工为基础，比如二氧化碳等温室气体排放由国家发展改革委主管，而一氧化碳、二氧化硫等空气污染物则主要由环保部主管。此外，由于法律规定各级环境保护执行主管部门对本辖区环境保护实行统一监管职责，但由于没有权威的协调机构作为保障，环保部门很难进行有效管理。
2、 立法理念滞后。《大气污染防治法》在立法目的上持“目的二元论”，即在经济发展和环境保护这对范畴中，既要“保护和改善生活环境和生态环境，保障人体健康”，还要“促进经济和社会的可持续发展”，二者并行不悖，并无主次之分。然而在现实的法律运行过程中，经济利益和环境保护很难协调一致，往往是牺牲环境利益保障经济利益，从而重蹈先污染后治理的恶性循环，加大了环境治理的成本，这是大气污染防治法甚至是我国当前整体的环境保护法律不能得到有效落实的根本原因。同时，PM2.5法律规制出现空白。PM2.5作为雾霾天气的主要诱因，亟需法律加以规制。然而，现行的《大气污染防治法》并没有针对PM2.5的具体规制措施，这与当前的雾霾治理要求严重脱节。此外，包括PM2.5在内的各类环境质量标准并不属于法，只是“行政规范性文件”。只有将环境标准和援引的环境法规一起适用，才能判定环境行为合法抑或违法的根据，单纯的环境标准难以作为事实判定的准则。
3、 政府环境责任缺失。大气环境是一种典型的公共物品，具有非竞争性及非排他性显著特征。在公共物品的治理上，经济人的自利性决定了环境公共物品的维护离不开政府的公权力干预。然而，如果政府缺乏监管，权利寻租、渎职懈怠、徇私舞弊、贪污腐败等弊端便随之而来，导致“政府失灵”现象。政府部门在战略规划以及专项规划的制定(比如产业结构的调整战略)、项目的审批、具体监管执法等领域，受地方利益、个人政治前途因素及信息不足、认识能力有限等主客观因素的影响，往往重视经济利益而忽视环境利益，政府执政思路的迷失对雾霾的形成负有不可推卸的直接责任。尽管大气污染防治法中制定有“政府环境责任”的相关规定，但是在具体的问责机制上却缺少“细则性”的规定，最终导致“政府对环境质量负责”沦为一句口号。
4、
5、 公益诉讼特别是行政公益诉讼制度的缺失，使得有法不依、执法不严、违法不究的毒瘤难以根除，大量环境法律法规如同虚设，严重影响了现有的大气环境的治理效果。
公众和企业社会责任缺失。雾霾的频发不仅是“天灾”更多的源于“人祸”，公众社会责任感的缺失亦是导致环境生态恶化的主要诱因。民众的范围不仅包括对环境污染负有直接责任的中小企业，还包括现实生活中以邻为壑的环境污染者个人。比如，企业为了经济利益逃避环境治理责任，直排偷排未经处理的废气。公众个体在环境保护面前亦虚伪而缺少行动力，高能耗的生活方式如豪宅、高排量汽车等，成为大多数人竞相追逐的炫耀目标追求。
6、 机动车尾气监管有待完善。机动车尾气排放是造成PM2.5超标的主要诱因，现有的《大气污染防治法》在机动车污染源的规制上还存在诸多问题。首先，环保部门机动车处罚权缺失。作为法律授权的机动车尾气的主要治理机关，环保部门虽然享有“委托年检”和“监督抽测”的权限，但是实际的处罚权仅掌握在公安交通部门。原国家环境保护总局《关于拒绝机动车检测行为处罚法律适用问题的复函》指出对于“拒绝接受机动车排放污染检测的”的对象，“环保部门对此行为不宜进行行政处罚”，只能“由公安交通管理部门予以处罚”。其次，对于法律赋予环保局的“监督抽测”权，也仅仅只是针对“场检”，即只能在机动车的停放地进行检测而排出了行驶中的检测，权力行使范围过窄不能更好地发挥其监管职能。
7、 区域联动治理机制缺失。雾霾的发生具有区域性特点，但是，现有的大气污染防治法律并没有建立区域联合治理的管理模式。雾霾的防治策略离不开区域联动治理的机制，单靠个别省、市的努力无法根治雾霾现象。
8、 大气污染企业处罚力度不高。随着经济的发展，现有的大气污染防治法对违法排污行为的处罚力度明显偏轻，不能有效震慑违法排污。对于造成大气污染事故的企业事业单位，法律规定对其所造成的危害后果处以直接经济损失50%以下的罚款，但上限不能超过50万元。在处罚力度上，现行的法律明显偏轻。50万元的顶格罚款，会使高利润的污染企业认为违法成本低、守法成本高，完全不具震慑力，容易纵容企业的排污行为。
9、 环境保护经费不足。大气环境质量的改善需要充足的经费作保障。从发达国家治理环境的经验来看，只有环保经费投入占GDP总量的2%，才能维持环境质量现状;投入占3%以上，环境质量才能改善。当前我国环保经费的投入总额仅占GDP总量的1.5%左右。经费的短缺不能保证法律的有效落实，这是我国当前环境立法虽多，但是治理状况依然不尽人意的主要原因。
10、 公众参与机制有待落实。当前，公众参与环节在大气污染防治法律制度实施中还存在诸多问题，不能有效对政府执法进行监督。比如在项目审批阶段，公众参与的覆盖面十分有限，环境影响评价法只规定了战略环评和制作环境影响报告书的项目才有公众参与的环节，而将环境报告表和登记表排除在外，使得大量对大气产生污染的中小项目立项，加大了总量控制的难度;其次，公众参与在实际运作中也经常被政府以涉及国家秘密为由而架空。目前我国在国家秘密和商业秘密的密级范围，以及密级主体的确定方面还存在诸多漏洞，这往往成为政府逃避监管的挡箭牌或者遮羞布;此外，公众参与在程序保障和意见的采纳上，缺乏具体有效的法律规制措施，导致建设单位“只听取、不采纳”现象的频发，使得大量污染企业立项，预防为主的制度实施效果被大打折扣。
针对雾霾形成的原因，我们可以有以下治理措施：
1、 加快推动环保体制改革，成立“大环保部”。雾霾现象只是中国生态环境恶化的缩影，除此之外，水污染、土壤污染等也已非常严重，迫切需要建立以综合生态系统管理为职能的 “大环保部”，或设立高级别的环保协调机构改变多头管理、分散管理的局面，实现全国环境保护垂直管理，区域管理和综合管理，研究拟订国家大气治理发展战略完善生态建设咨询评估机制，并统一发布大气污染分析评估报告。
2、 加快推进环保立法，加强法律和行政监督。我国不论是环境基本法还是单行的大气污染防治法，开篇伊始都将环境保护和经济发展协同发展作为基本立法目的予以表述。从某种意义上来讲，环境保护和经济发展是对不可调和的矛盾，必须在二者间寻求恰当的利益平衡点，才能实现可持续发展的最终目标。当前，要把《大气污染防治法》的各项措施落实到位。同时，要进一步落实《环境影响评价法》、《节约能源法》、《可再生能源法》和《循环经济促进法》等相关法律，加大污染治理的法律保障，以及环保部和其他部门的联合执法。
3、引入“第三方治理”和市场化环保手段。当前环境污染治理效率低下与“谁污染、谁治理”的政策导向有关。要按照“排污者付费、治污者赚钱”的原则，推行 “把治污权交给第三方”的管理模式，并可以通过合同能源管理、能源管理师制度等节能服务新机制改善能源管理，城镇污水、垃圾处理和脱硫、脱硝设施运营基本实现专业化、市场化、社会化。
4、加快调整重化工业结构，推动产业升级转移。重化工业总体分布在东北、华北以及沿海地区，具有明显的集聚性。“过密”的工业布局，使有限的资源难以得到合理分配，加重地区环境污染的隐患。要通过推动产业布局调整，逐步疏散京津冀、长三角、珠三角等大气污染严重地区的重化工业产能，逐步降低大气污染严重区域的煤炭消费量。建立产业分工和转移的利益协调机制，加大重化工产业的技术创新和升级，避免产能转移“重化扩散”。并制定退出企业的经济补偿措施，加快淘汰落后产能，从源头上防控雾霾。
5、重新谋划能源布局，坚持实施能源消费总量控制。中东部地区经济较发达但能源匮乏，而西部地区煤电、水电、风电资源充沛，建议一方面可以通过特高压西电东送，另一方面，凡具备条件的地区可集中建设坑口电站，加大煤炭就地转化为电力的力度，实现输煤输电并举。坚持“能源消费总量控制”，在能耗总量分解上，应综合不同地区经济发展水平、产业结构、节能目标等因素，把能耗指标差别化分配给各地区;引入市场机制，建立能源量指标交易置换制度，实现不同企业、不同地区间的配额交易;建立健全能源与碳排放监测平台，真正发挥“能源消费总量控制”对能源结构转型的倒逼作用。
6、设立雾霾防治的专项基金，整合环保系统科研机构的优势力量，推动相关基础性科学问题研究和人才培养提升大气环境保护的科技水平，建立一支大气污染监管队伍，加强重点污染源控制和监管，以科学研究成果支撑大气污染防治法律法规的完善，促进空气污染的协同控制从成品油消费税中划出一定比例资金用于弥补生产销售使用高标油而多出的成本以此刺激高标油品普及在具体补贴方式上有三种方式可供选择：第
一、补贴给销售高标油品的企业，鼓励其平价甚至低价销售高标油品。第
二、直接补贴使用高标油品的私家车主特别是对于大巴、出租等公共交通行业，可以强制其使用高标油品并对其加大补贴力度。第
三、可以考虑补贴给高标油品炼油企业，减少其亏损额度，不过对于终端补贴更有利于通过市场的倒推力量，迫使炼油企业升级设备淘汰落后工艺，生产市场需求更大的高标汽油。
7、建立雾霾防治的税收体系。启动绿色税收转型,逐步实现征税重点由流转税向能源环境税的转移通过开征综合性和专门的能源环境税,完善能源环境税体系,扩大能源环境税收规模,提高其在财政收入中的比重,使之成为促进资源循环利用节能降耗减少排污的有效激励机制和重要资金来源.提高能源消费税，抑制能源需求。制定实施差异化的税收政策对高标油品生产者和销售者及低排放汽车生产者和销售者可适当减免部分税收，对仍旧生产和销售低标油品的企业则采取一定的惩罚性征税措施。
8、拓展雾霾防治的融资渠道。对能减轻环境污染的环保设施给予贷款，这种贷款利率低于市场利率，而偿还条件又优于市场条件且借贷周期长、利率固定，头几年不需偿还，必要时还可以给予补助让全社会都来关心大气污染问题
9、提高机动车污染防治的力度。机动车污染是造成雾霾的重要来源之一，加强机动车污染防治成为当务之急。利用经济手段切实提高机动车污染防治的力度是较为有效的措施。实施老旧汽车淘汰更新方案，对上路行驶机动车尾气排放开展路检路查，加强对非道路柴油机械的管理，加大摩托车尾气排放控制和抽查力度处罚，违规车辆，劝返外地违规车辆，严控超标排放机动车上路。
10.建立雾霾区域联防机制。雾霾的治理离不开政府间的合作，应尽快建立地方政府问的区域联防联控机制。可以考虑在京津冀、长三角、珠三角等区域，设立由环保部和发改委共同牵头的区域雾霾防治联席会议制度，制定统一工作计划和方案，明确区域内各政府部门的职责和分工，共同推进雾霾的防治工作。此外，还应借《大气污染防治法》修订之际，在法律中明确大气污染联防联控机制，将这一管理机制法定化。
11、完善政府问责机制。依据美国萨克斯教授的“公共信托论”，公众和政府之问在环境公物问题上是一种“信托”关系，共有人委托国家来管理。国家对环境的管理是受共有人的委托来行使管理权，因而不能滥用委托权。公众环境权以及政府环境责任的理论基础就源自这样一种信托关系。当前，我国大量大气污染防治立法的实施效果不能彰显，其根本原因在于政府环境责任的缺失。因此，在宪法和法律中明确公众环境权益和政府环境问责机制，是保障大气污染防治法在内的环境法律得以有效落实的根本保障。首先，应在在宪法和法律中落实公民环境权，公众环境权益有了法律保障才能更好地监督政府，一防止政府滥用权力导致环境损害现象的发生。其次，在政府大气环境责任的具体追究范围上，可以考虑从以下几个方面加以问责：(1)擅自改变大气防治专项规划;(2)违法审批立项，将那些不符合产业政策以及违反大气环境保护法律法规的项目予以审批通过;(3)政府环境信息未按照法律要求如实公开的;(4)违背环境行政执法程序的;(5)在大气环境保护监督管理法定职责领域有失职、渎职、玩忽职守行为的;(6)未完成政府大气污染物节能减排考核指标的，等等。
12、完善司法诉讼机制。完善的诉讼机制是实现公众环境权益和追究政府环境责任的最后保障。因此，除了和大气污染行为有直接利害关系的公民个人直接提起环境诉讼之外，还应尽快启动环境公益诉讼制度。2013年新修订的民诉法增加了该项制度，对污染环境等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼，尽管民诉法的修订，实现了公益诉讼制度在我国立法上的破冰之举，但是原告资格规定的模糊不清，使得该项制度根本不具有现实可操作性。适值大气污染法修订之际，应在法律中明确环境行政机关、相关环保组织提起公益诉讼的原告资格。此外，如果在合理期限内，没有主体对损害大气环境的行为提起公益诉讼的，应规定检察机关可以直接提起诉讼。只有完善公益诉讼在内的各种诉讼制度，才能有效保障公众环境权益，督促政府环境责任的落实。
13、加大违法行为处罚力度，增加环保经费的投入。当前我国《大气污染防治法》中刚性约束机制缺乏，应加大对违法排污企业的处罚力度。可以参考《美国清洁空气法》的做法，对违法排污者实行按日计罚;而且对于主观上故意排放或隐瞒排放，以及篡改、捏造排污数据的行为予以刑法追究。要彻底改变“守法成本高、违法成本低”的处罚现状，只有重典治污，才能震慑违法排污行为。
14、完善现有的排污权交易制度，启动碳排放权交易制度。在严控污染物排放总量的前提下，如果企业增建或扩建项目，肯定会超指标排放污染物。设立污染物排污权交易制度，超指标限量排污的企业可向排放量少的企业购买排放量。在市场机制激励下，企业会主动采取节能降耗技术降低自己的排放量，在获取企业利益的同时，也保护了大气环境。
15、强化企业和公众的环境责任。企业环境责任和公众环境责任二者在责任的落实程度和要求上应有所不同。除了加强对企业强制性规范遵守的监管之外，还应注意经济手段的调控作用，比如酝酿开征碳税。征税对象范围主要针对那些导致雾霾频发的高能耗排放企业，比如钢铁、石化、电力等企业。当然，由于涉及国计民生，还应设立财政补贴等激励机制，对那些采用清洁生产以及节能减排突出的单位予以财政补贴，鼓励和引导企业实施节能减排。在公众环境责任的落实上，绿色低碳的生活方式不能仅仅停留在宣传和教育上，还应通过法律调节和经济激励的方式予以保障。在日常消费领域，对于高能耗的消费行为，可在法律上设置消费税，比如将那些破坏臭氧层的氟利昂产品纳入到消费税的征税范围，提高高排放交通工具的消费税税率等。
17、建立雾霾灾后评估制度。尽早对雾霾事件所造成的损失进行及时评估，可以积累历史数据，增强应对的经验，以便在未来同样事件来临时，将不利影响降低到最低程度。雾霾灾害评估内容应包括：交通伤亡、不同行业的经济损失以及对群众健康造成的不利影响。当前雾霾评估需要注意的问题是，各地并没有对雾霾发生期间所采取的停产、限产、限行等措施进行有效评估，到底哪些措施能达到最佳预期治理效果，缺少科学数据统计。因此，应急方案实施后，应加快进行后续评估工作，从而在下次雾霾发生时可以调整治理手段，完善相应的应急预案。
如何治理雾霾天气
目前，我国一些地区雾霾天气仍在持续!燃煤、机动车、工业、扬尘，这些污染源排放量大，是造成严重污染的根本原因。一般来说城市越大PM 2.5超标越严重与以下因素相关：
一、是由远方沙尘远距离运输到城市;
二、是城乡结合部大兴土木，以北京为例，五六环外尘土飞扬;
三、是工业生产和日常生活的污染物排放，包括燃煤锅炉、机动车尾气、炒菜油烟、加油站和家居装修的挥发物等等;
四、是周边城市重化工业污染物排放影响，如周边城市对北京PM 2.5排放的贡献度接近四分之一;钟南山说：“空气雾霾污染比非典还可怕得多!”
中国如何面对一个又一个被严重空气污染的城市!雾霾究竟该如何治理?看到北京的空气雾霾灾害景象!着实被震撼了也着急了!因空气不像食物,可以选择吃或不吃啊!每个人都会成为受害者!所以，当务之急是要想办法赶快治理雾霾，让大家都可以放心地外出和呼吸新鲜空气!北京今年将围绕“压煤、换车、增绿、监测”四个关键词推出一系列具体举措来治理空气!城市一天之中,PM2.5浓度较大的两个区段是早晨7点到8点和下午18点到20点,该时段均为上下班高峰期,这表明移动排放源已经成为城市污染重要源头，说明人们的活动对PM2.5细颗粒的主导作用!
对于城市空气雾霾的治理我有以下几种想法：
一、在城市中要从根本上解决雾霾天气造成的困扰，首先必须减少天然气采暖和燃煤采暖!目前，许多城市都是由政府补贴鼓励实施天然气采暖，这种政策实际上就是由政府出钱制造更多低空排放的PM2.5。北方城市的天然气采暖是造成冬季雾霾的罪魁祸首，国家应当尽快扭转鼓励天然气采暖的政策，取消对天然气采暖的政府补贴，对天然气采暖设备的销售加征环保税，甚至限制天然气采暖业的发展。
二、燃煤采暖也是造成冬季雾霾天气的重要原因!尽管燃煤采暖是高空排放，但是冬季采暖锅炉排放的污染物很快就会冷凝沉降，进而构成大面积的雾霾成分。燃煤取暖一般都是在城市就近布点，冬季少风天气的情况下，燃煤锅炉排放的污染物就会在城市上空扩散构成雾霾。由于冬季空气蒸腾自净能力很差，这种雾霾随风南下又会给南方地区造成同样的气候灾害。
三、政府在限制天然气采暖和燃煤采暖的同时，应当大力倡导和推动电采暖产业的发展!电采暖是一种较为清洁的采暖方式，电热膜采暖和其他电采暖技术都已经达到可以替代天然气采暖的水准。国家应当制定清洁空气发展战略，鼓励支持电采暖产业的发展。只要政府在采暖电价上给与扶持，推广和应用电采暖就可以有效缓解城市冬季雾霾天气造成的空气污染和健康危害。
四、解决冬季雾霾天气问题的另一项重要措施就是大力发展电动车，从而减少汽车尾气造成的空气污染!北京市应当尽快出台政策实施公交车和出租车电动化，国家要创新发展新型零污染动力车辆，最近我看到法国雪铁龙公司研发了一种空气混合动力轿车，这是一种正确的发展方向比纯电动车适应性强;但一种聚能电动车将更有发展前景、更具竟争力!对于电动轿车采取不限购、不限行、不征税的鼓励政策，电动车配套服务产业也应当加紧制定扶持政策;同时，限制和减少工业排放污染、施工扬尘和道路扬尘，淘汰高污染排放车辆、减少和限制车辆和公车出行;加强空气监测和预报，加强人员外出防护等措施。
减少或消除雾霾天气，从根本上说，就是要大幅削减主要污染物排放。中国巨大的污染物排放量，减排绝非一朝一夕之事，单一减排手段也绝难奏效，必须在国家层面上立即采用强有力的综合措施，方有成功可能。
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