宪政主义公共行政论文

摘要：“社会主义和谐社会”理念的提出，是我国政府在执政过程中对履行“效率优先、兼顾公平”价值观的反思与检视，和谐社会理念更加关注公民的民主权利、社会公平公正原则、政府对公民服务需求的回应性等问题，彰显了新世纪我国行政价值观的宪政主义回归。下面小编整理了一些《宪政主义公共行政论文 (精选3篇)》，仅供参考，大家一起来看看吧。

宪政主义公共行政论文 篇1：

宪政主义在公共组织与管理中的理论演变

摘要：宪政主义在希腊时期就已经产生，但没有形成系统的理论体系。其系统的理论体系的形成是在美国建国之初，然后由沃尔多、乔治 弗里德里克森、登哈特夫妇等不断丰富和完善。相对于管理主义，宪政主义一直都是在管理主义的批判中发展起来的。本文主要讲述了宪政主义发展的三个时期，即萌芽期、发展期和成熟期。

关键词：宪政主义;新公共行政学;新公共服务理论

一、引言

判断一个国家是否实施宪政的依据不是看一个国家是否有一部成文宪法，而是个人权利是否在价值行列和制度安排上被视为对政治制度的一种最根本、在先的约束。宪政主义是一种以法治为形式、民主为基础、以分权制衡为手段、以个人自由为终极目标的一种现代政治，它关注社会公正、平等、民主、回应性等价值，是一种规范性政治理论，支持着一种特殊的宪政秩序，它实践的宗旨是：政府任何权利的行使，不管是代表全体公众的意愿还是部分公众的意愿，必须受到一定的限制。宪政主义要求任何社会的中心价值必须是人格尊严，体现人性所存在的意义、价值和自由。

二、宪政主义理论演变阶段

宪政主义的理论演变大致经历了萌芽期、发展期和成熟期三个时期：

(一)萌芽期：20世纪30年代之前。

1887年的现在主义对政府的影响巨大，在这一时期公共行政受到洛克、孟德斯鸠等自由主义者的思想的影响，他们认为自由以为着个人的正当权利受到法律的保护，即使是合法的政府在追求公共利益的时候也必须尊重个人权利。此时期的现在主义主张以宪法为根本规范，将自由列为不可侵犯的基本人权，严格限制政府的自由裁量权，用宪法来控制政府的行为。

在美国建国之初，汉密尔顿与杰斐逊展开了一场有关联邦宪法的争论。汉密尔顿主张建立强大的政府，扩大总统的权力。而杰斐逊则从保障公民的基本权益出发，主张用宪法来限制政府的权力，从而实现分权制衡，防止政府权力的扩张和腐败问题的产生，达到维护个人自由的最终目标。杰斐逊认为人民主权是组织政府的最高标准，政府只有保护人民的权力才能长久的生存下去。杰斐逊主张实行权力分立和制衡，将权力的行使都限定在一个合法的范围之内。他被称为是现在主义的发端人。这场冲突展现出政府代理与民众自主的对立，对平等、人民主权、限制政府权力等价值的倡导，奠定了宪政主义思想的理论基础。

在1887--1930年期间，由于政党分肥制的影响，宪政主义的发展受损。这一时期管理主义公共管理一追求经济、效率和效益为主，师徒将企业管理的方法用于政府管理之中。

(二)发展期：20世纪40年代至80年代(新公共行政学时期)。

随着管理主义的盛行，现在主义逐渐意识到管理主义的弊端及其给公共利益带来的威胁。现在主义认为管理主义所谓的更理性、更科学的政治干预忽视了政府存在的真正意义。且公共行政与企业管理的目的是不同的，用企业管理方法实现效率来追求公共行政效率必然会使公共行政的价值受到损害。

沃尔多反对“效率第一主义”，认为在除了效率之外还会有许多其它因素影响政府活动。他主张运用政府权力给公民提供平等机会，把职业文官变为社会改革者。体现了人本主义和公民参与理念，尊重人民主权和公民意愿，实现社会正义和社会公平，发展以公众为中心的政府组织，强调政府信息公开和公共政策公开，反对权力的滥用和行政无效率。修正了传统公共行政学中忽视环境影响的观点，主张积极面对动态的社会、政治环境，并重新调整改革组织的形态和运作模式，提供行政机构与社会公众“政策对话”的机会以解决现实问题。

弗里德里克森认为传统行政学者所追求的效率是一种“机械效率”，它过分的强调以最小的投入获得最大的效益，而且对社会公平的漠视也是搜批判的内容，相应的，新公共行政学认为，应赋予现代公共行政以伦理的内容，以此来增强行政人员的责任感，使其能够承担社会责任。除了追求经济和效率之外，还应该把社会公平作为公共行政的第三大支柱。这里的公平不仅仅是指法律所体现的公平，还有事实上的公平与结果的公平。

(三)成熟期：20世纪90年代后(新公共服务理论时期)

新公共服务理论是对新公共管理理论的超越，在新公共管理理论风靡全球的时候，以登哈特为代表的公共行政学者在反思新公共管理理论的基础上建立起的一种新公共行政理论。它更关注人的价值，为塑造更具人性化的政府提供了理论依据。2003年，登哈特夫妇出版的《新公共服务：服务不是掌舵》，对威尔逊的“政治中立”和韦伯的“官僚体制”进行批判，并将新公共服务定义为：关于公共行政在整个治理体制中的作用的一整套思想，即将公共服务、民主治理和公民参与置于核心地位。新公共服务理论以民主公民权理论、社区与公民社会理论、组织人文主义为思想基础，强调公共精神、公民参与和公平、公正、回应性。

登哈特夫妇为新公共服务理论提出了“规范性原则”：服务而不是掌舵?寻求公共利益?服务于公民而不是顾客?重视公民权和改革服务而不是企业家精神?思想的战略性和民主性?重视人而非生产力?行政责任不能简单化。总之，新公共服务的核心理念在于：政府应该区分政策制定和服务提供，奉行为公共利益服务的理念，通过政府与社区、民众的相互沟通与合作，发挥各方优势，建立有效的公民利益表达机制，利用公民集体智慧满足公众需要。

三、结语

宪政主义需要提高创新管理手段以提高政府绩效，强调要对权力的使用加以限制，防止腐败问题，并且有效利用这些权力去制定政策，维护社会公共利益，提高公民福利，回应社会问题，培养公民的精神。

就宪政视角的公共行政规范而言，当前我国有待加有限政府、法治政府、分权政府、诚信政府和透明政府的制度建设。这些基本制度对我国加强公共行政的发展具有根本性、全局性和战略性的影响。在我国全面建成小康社会的时代背景下，有必要将宪政主义理论深入到社会发展的各个领域。政府应当加快国有经济布局和結构的战略调整，强化规则制定职能和市场监管，建立和完善社会保障体系;针对少数不讲信用的政府机关，有必要加强对各级政府行为的监督和约束;政府在制定政策和实施法律法规要及时向社会公布。

参考文献：

[1]弗雷德夏尔(美)著，佚名译. 《宪政主义的背景》. 作家立场.

[1]谭功荣. 西方公共行政学思想与流派[M]. 北京大学出版社，2008，06.

作者简介：康祝婷(1991-)山西太原人，云南民族大学政治与公共管理学院，专业：行政管理。何帆(1989-)，湖南长沙人，云南民族大学政治与公共管理学院，专业：行政管理。孟亮(1991-)，山东威海人，教育学硕士，单位：云南民族大学教育学院，研究方向：教育人类学。

作者：康祝婷 何帆 孟亮

宪政主义公共行政论文 篇2：

从和谐理念管窥我国行政价值观的宪政回归

摘要：“社会主义和谐社会”理念的提出，是我国政府在执政过程中对履行“效率优先、兼顾公平”价值观的反思与检视，和谐社会理念更加关注公民的民主权利、社会公平公正原则、政府对公民服务需求的回应性等问题，彰显了新世纪我国行政价值观的宪政主义回归。为了切实地贯彻和谐理念下政府执政的民主宪政理念，政府应健全公民参政议政的渠道与程序，扩大公民参与权;落实行政问责制，实现依法行政;强化社会管理和公共服务职能，增强政府对公民服务需求的回应性;提供相关的制度保障，促进实现社会公平、公正。

关键词：和谐理念; 行政价值观; 宪政主义

在公共行政领域，主要存在两种类型的价值观：一类是以民主、公平、公正、回应性等为标志的宪政主义;另一类是以“3E”(效率、效益、效能)为标志的管理主义。“行政价值观念是行政主体在行使公共权力、管理公共事务过程中的价值理解和价值追求。”[1]面对宪政主义与管理主义的价值观问题，我国政府经历了一个长期的探索历程。我国在建国初期，为了全面恢复国民经济，存在着对效率价值的盲目追求的现象;到了“文革”时期，制定了“公平优先”的方针，又出现了对公正价值的绝对崇拜;十四届三中全会明确提出了“效率优先、兼顾公平”的价值方针，然而，这种价值观在一定程度上导致了我国分配领域的贫富分化。党的十六大提出了构建“和谐社会”的伟大目标。胡锦涛同志指出：“我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。”[2]和谐社会理念的提出，是我国政府对改革开放以来在执政过程中履行“效率优先、兼顾公平”价值观的反思与检视。构建和谐社会是一套系统工程，在整个系统工程中包含着不同层次的多种要素，而政府是诸多要素中起主导作用的因素。笔者认为，未来政府在构建和谐社会进程中应该更多地注重保障公民的权利、促进社会公平公正、增强对公民需求的回应性等民主宪政取向。

一、 行政价值观与和谐理念的宪政主义共识

(一) 当代我国公共行政视域下的宪政主义蕴涵

我国宪法第二条规定：“中华人民共和国一切权力属于人民”。人民是国家权力的主体，政府及其公共权力产生于人民的同意和授予。宪政主义是政府合法性的基础，人民向政府授权，使政府获得行使权力的合法性，同时期望从政府那里获得相应回报与服务。政府获得人民同意和授权后，有责任向人民提供必要的高质量的服务，否则就违背了人民授权的意义，失去了人民的支持，也失去了行使权力的合法基础。我国的行政机关是由人民授权的代议制机关，政府执政过程理所应当地服务于民众的公共利益和意愿。公共行政的精髓在于“就公共行政而言，最重要的并且最有价值的就是我们为公民服务以增进共同的利益。”[3]

事实上，许多政府推行改革的目的在于争取行政内部的代表性、回应性与责任性的最大化，以充分地体现出宪法的民主价值。正如著名行政学者塞叶尔(Sayre)认为：“公共行政最终就是一个政治理论问题，在民主制中，其根本的问题就在于对公共控制担负责任，行政机构和官僚对民选官员负责和回应，这对于政府具有十分重要的意义，因为政府是建立在行使自由裁量权的基础之上。”[4]美国著名的行政学家阿普尔比(Appleby)一针见血地指出：“行政与政治常常缠绕不分，公共行政就是政治过程，公共行政官员参与公共政策的制定过程，在民主体制中，这种政治参与成了对官僚权力独断专行的有力监督和制约。行政是政治中的一部分特别事务的管理或方案的执行。”[5]登哈特(Denhardt)夫妇在《新公共服务：服务而不是掌舵》一文中提出了新公共服务的内涵：“政府的职能是服务，而不是掌舵;公共利益是目标而非副产品;在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性;为公民服务，而不是为顾客服务;责任并不简单;重视人，而不只是重视生产率;公民权和公共服务比企业家精神更重要。”[6]新公共服务理论是对新公共管理理论的回应，是宪政主义在新的时代条件下的发展。我国学者张成福教授认为“公共行政在本质上是以民主宪政为基石，强调追求人民主权、公民权利、人性尊严、社会公正、公共利益、社会责任等多元价值的。”[7]“政治的价值同样地主宰着公共行政。公共行政之所以区别于其他管理活动，就在于其政治特性。”[8]

因此，当代我国公共行政视域下的宪政主义应该将“社会公平”作为公共行政的目的，赋予它为核心价值的意义。“公众需要是行政体系运转的轴心，公众的权利或利益高于政府自身的利益扩张和利益满足，强调以伦理、民主、政治互动、公民参与以回应性等观念为基础的制度设计，以增进社会公平。”[9]

(二) 和谐理念对我国政府执政的民主宪政诉求

我国有学者认为：“和谐社会是指现代公民社会意义下的和谐社会。个人自由、社会公正和人际友善，既是现代公民社会的前提条件，又是其基本要素或内涵。现代社会的和谐是以个人的自由为经、以社会公正为纬的公民社会的和谐;现代和谐社会的建构不仅是个人自由和社会公正两重价值目标的统一，而且是普遍理性与特殊情感的统一。”[10]“和谐社会是公正的社会，或者说，和谐社会是公正充分实现了的社会。”[11]十六届六中全会通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，我们从《决定》中可以清晰地看到，和谐社会理念对我国政府执政提出了明显的民主宪政诉求：

1. 对公民权利的高度重视。《决定》明确规定：完善民主权利保障制度，巩固人民当家作主的政治地位。要求依法实行民主选举、民主管理、民主监督;健全民主制度，丰富民主形式，实现社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，保障人民享有广泛的民主权利。从各个层次扩大公民有序的政治参与，保障人民依法管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务。推进决策科学化、民主化，深化政务公开，依法保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权。完善基层民主管理制度，发挥社会自治功能，保证人民依法直接行使民主权利。

2. 社会公平、公正理念凸显。《决定》规定：第一，完善收入分配制度，规范收入分配秩序。提出了“提低，扩中，调高”的分配制度改革思路，更加注重社会公平。第二，完善社会保障制度，保障群众基本生活。逐步建立社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业相衔接的覆盖城乡居民的社会保障体系。第三，完善司法体制机制，加强社会和谐的司法保障。坚持司法为民、公正司法，建设公正、高效、权威的社会主义司法制度，发挥司法维护公平正义的职能作用。第四，坚持教育优先发展，促进教育公平。全面实施素质教育，建设现代国民教育体系和终身教育体系，保障人民享有接受良好教育的机会。

3. 政府对公民的回应性增强。《决定》指出：建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能。以发展社会事业和解决民生问题为重点，优化公共资源配置，注重向农村、基层、欠发达地区倾斜，逐步形成惠及全民的基本公共服务体系。推进政事分开，支持社会组织参与社会管理和公共服务。统筹协调各方面利益关系，妥善处理社会矛盾。坚持把改善人民生活作为正确处理改革发展稳定关系的结合点，统筹兼顾各方面群众的关切。

二、 切实履行宪政主义价值观的现实路径

(一) 健全公民参政议政的渠道与程序，保障公民权利

1. 拓宽和健全公民参政议政的渠道。顺畅的渠道是公民有效参与的基本条件。目前我国公民参与国家事务的渠道比较单一，对话、沟通和协商的渠道还不够畅通，致使公民参与成为一个热点的“理论问题”，瘸腿的“实践问题”。因此，必须大力拓展和优化公民参与渠道，创造灵活多样的参与方式，并使新的参与方式制度化。要确保公民参与的有效性，至少应该构建以下两种渠道：其一，坚持政务公开制度，确保公民的知情权。罗伯特·达尔认为，充分的知情是民主的重要标准之一，“在合理的时间范围内，所有成员都有同等有效的机会来了解各种备选的政策及其可能的后果。”[12]对于政府来说，要大力推行电子政务，全面公开除国家机密之外的其他政务，做到政府决策和管理的透明性。在信息化高度发展的今天，应建立、疏通和完善公众互联网参与渠道。网络不仅拓宽了公民参与的渠道，改善了公民参与的技术手段，降低了参与成本，而且有利于提高公民参政议政的兴趣和热情，有利于提高公民参与的效果和质量。其二，健全听证制度，使公众的意愿能够真正体现在决策和管理过程中。我国有些城市虽然也举行了一些听证会议，但是更多地是流于形式，在听证过程中基本上是相关部门的负责人滔滔不绝，或者是一些专家大谈特谈，而与听证内容有密切关联的一般公众却很少有机会表达自己的观点和意愿。不管是政务公开制度还是听证制度，其实质是使政府和公众达到一种话语的互动，使政府在决策和管理过程中真真切切体现公民的意愿，使他们的话语达到一种博弈的状态。

2. 规范公民参政议政的程序。没有制度化的公民参与渠道，就没有真正的理性的公民参与。规范的参与程序，是公民有序参与的依据和保证。目前，在我国公民参与体系中，参与程序特别缺乏。为此，应进一步完善公民参与的法律法规，通过法律法规规定公民参与国家和社会事务的范围(包括参与人的范围和参与事项的范围)、参与途径(如决策参与、执法参与、争议裁决参与、监督参与等)和参与方式(如座谈会、论证会、听证会、电子邮件、走访提出意见、建议等)。同时，为保障公民参与的有效性与公正性，法律、法规应该明确规定不同类型、不同形式公民参与的程序和方法。我国公民只有在有效的制度化的参与中，才能逐步提高参与认知、熟悉了解参与程序，提高其认知能力和程序能力，才能真正发挥主人翁作用，我国构建和谐社会的目标才能真正实现。

(二) 落实行政问责制，实现依法行政

“民主和责任是公共行政的基本价值。”[13]现代民主宪政政府必然是责任政府，而责任政府必然要求责任行政。2003年以来我国推行的问责制，某种意义上说只是建立责任政府的一个尝试。我国宪法和法律仅仅规定了领导干部的罢免制度，至今尚未对“引咎辞职”做出正式规定;尽管我国已经颁布了《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《国家公务员法》，但我国至今仍缺乏保障责任行政得以贯彻实施的法律体系。由于缺乏系统配套的制度平台，现在的引咎辞职从某种意义上说只是一种政策，而不能说是规范意义上的制度。国务院于2004年印发了《全面推进依法行政实施纲要》，其中明确规定“行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力与责任的统一。依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权要赔偿”。然而，“执行一部宪法变得比制订一部宪法更要困难的多。”[14]比如，我国行政人员违法行政或行政显失公正的时候，追究责任的形式，大都仅限于上级党政领导对下级人员作出行政处分，进行机关内部处理。轻者往往只是受到群众或者上级的批评、做出检讨、被责成更改政策或纠正行为;重者自请辞职，或被免职、罢免，极少通过司法程序追究违法行政人员的民事、甚至是刑事责任。“事实上，引咎辞职在中国只是一种官员任用制度的新探索而已，并非真正意义上的惩罚机制。”[15]

法治国家对失职官员所进行的问责，更多的是作为“他律”机制中的法律责任，而不仅仅是作为“自律”机制中的行政责任。要落实行政问责制，需要规范以下三方面的问题:(1)明确行政问责制的问责主体。改变当前我国主要由内部机关问责的单一模式，实现行政机关与非行政机关相结合的主体问责机制。如基于权属关系的内部问责，主要是由上级领导机关对责任人的追究制度;行政体系内的专门机构的问责，如监察、审计机关对责任者的追究;行政体系外部的问责，如司法监督、群众监督和舆论监督等等;最高权力机关的监督，即人大的监督。(2)问责的程序化。“行政问责的程序化，就是借助于法律法规，明确规定问责制各个环节、各个方面的内容，包括政府向谁负责、政府所承担的责任内容和范围、责任主体、责任追究方法步骤等予以具体化、法制化，使问责制避免人为因素影响，得以公正、持久、有效地实施。”[16](3)加强行政问责的文化建设，提高全社会的行政问责意识。从整体上提高全民的责任意识，为问责制的推行提供广泛而深厚的文化底蕴。只有将问责理念内化于人们的潜意识中，才能使问责主体在日常的工作行为中自觉地利用其问责的权力和机会，真正发挥问责的监督制约作用。

(三) 强化社会管理和公共服务职能，增强政府的回应性

1. 强化社会管理职能。改革开放以来，传统政社不分的管理模式在实践中暴露出许多弊端，致使社会缺乏自我管理和自我发展能力，最终影响了社会的协调、快速、健康发展。当前，我国政府社会管理中的一个严重弊端是管理手段和管理方式落后。强化政府的社会管理职能，推进社会管理体制创新，是构建和谐社会的核心内容。因此，迫切需要管理者深入研究社会管理规律，创新社会管理方式，整合社会管理资源，拓宽社会服务领域，形成社会管理和社会服务的合力，努力促进和谐社会的形成与发展。政府应通过制定专门的、系统的、规范的社会政策和法规，管理或引导社会组织;调整社会利益关系，回应社会诉求，化解社会矛盾;维护社会公正、社会秩序和社会稳定;孕育理性、宽容、和谐、文明的社会氛围。

“西方发达国家社会管理尤其是新公共管理改革中的管理方法和技术，为改进我国政府的社会管理方式提供了可以借鉴的‘政府工具箱’”。[17]合理授权，引入竞争机制， 改变过去由政府包办社会事业的格局，营造由政府机构、市场组织、社会团体共同参与社会事务的局面，促进三者合理分工、协调有效，形成社会管理合力;推广现代信息技术，通过网络的支撑，改造和优化工作流程，建立网上信访、民政救助等工作模块，加快工作信息的流转和处理效率，利用网络将政府职能部门相应的管理职能整合起来。

2. 强化公共服务职能。自20世纪80年代以来，公共服务在社会生活中的地位和作用越来越突出。推进公共服务的主体多元化，打破公共服务的行政垄断，降低公共服务成本，提高公共服务效率，已成为世界性潮流。正如有学者所言“质量和公众满意度是21世纪政府公共服务的主题。”[18]反观现阶段我国的公共服务，存在的一个主要问题是服务方式单一、服务手段落后，传统由政府垄断经营的公共服务模式已经成为制约经济发展的一个“瓶颈”。公共服务市场化改革成为政府回应公民服务需求的主要途径。(1)构建“无缝隙”的公共服务提供主体体系。强化公共服务职能，应该构建政府、市场、公民社会三者之间“无缝隙”的服务主体体系。首先，市场化必须慎用“看得见的手”：政府。市场化的实质是使服务的生产者、提供者和安排者在一定程度上实现分离，让政府实现“掌舵”与“划桨”角色的分离，政府应回归到“掌舵”的位置上来;其次，市场化应该用足“看不见的手”：市场。市场机制最大的优势就是打破政府垄断定式，营造一种竞争共存的局面，将政府与市场有机结合起来，恰恰就是“利用政府权威制度就公共服务的数量与质量进行决策，利用市场交换制度来提高公共服务的供给效率。”[19]最后，鉴于政府与市场都存在着固有的缺陷，二者并不是零和关系，我们可以在“看不见的手”和“看得见的手”这两只手之外寻找“第三只手”即公民社会，在政府与市场之间建立一种缓冲力量，形成政府、市场和社会共治的体系。(2)导入考量公共服务质量与效率的有效措施。和谐理念下，政府公共服务应以社会的评价为主、以服务对象的评价为主，加大公众影响比重;对直接提供公共服务的公务员，在考核上应当加上公众评价的内容，并根据评估结果进行奖惩。政府公共服务管理人员和机构应当定期地、主动地向公民、企业征询意见，与公众进行直接的面对面的交流与沟通，回应公众提出的有利于改进公共服务的各种问题。对公众提出的问题和要求，应及时做出处理和负责的反应注重“绩效”导向，强化成本效益核算，使资源配置、奖励报酬与服务绩效挂钩，形成激励机制。此外，还应当借助政府以外的压力，推动政府服务更加注重绩效。国内外经验表明，“没有外部主体的参与、配合和制约，绩效管理评估有可能演化成一种表面文章。”[20]

(四) 提供制度保障，促进实现社会公平、公正

社会公平正义是社会和谐的基本条件，制度是社会公平正义的根本保证。政府在促进经济发展的同时，应把维护社会公平放到更加突出的位置，综合运用多种手段，依法逐步建立以“权利公平、机会公平、规则公平、分配公平”为主要内容的社会公平保障体系，使全体人民共享改革发展的成果。促进社会的公平公正原则，政府可以从以下两方面寻找突破口：

1. 以收入分配体制改革为重点，着力打造和谐社会的基石。有数据显示，目前我国基尼系数已达到0.46，这表明中国的贫富差距已达到国际公认的中等水平和警戒线，这是我国改革开放以来坚持“效率优先、兼顾公平”分配原则的直接后果，造成了人民在分配领域中事实上的贫富不均。2007年5月26日，党和国家领导人在规范收入分配制度和收入分配秩序方面明确提出“提低，扩中，调高”的改革思路，即：着力提高低收入者收入水平，扩大中等收入者比重，有效调节过高收入，取缔非法收入。强调要坚持和完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，坚持各种生产要素按贡献参与分配，在经济发展的基础上，更加注重社会公平，合理调整国民收入分配格局，加大收入分配调节力度，努力缓解地区之间和部分社会成员收入分配差距扩大的趋势。7月17日，人事部、财政部等四部委有关负责人就改革收入分配制度等答记者问，介绍了即将全面推进的收入分配制度改革的原则、目标、主要内容以及相关的具体举措。新一轮收入分配制度改革已经拉开大幕，政府应该积极、主动地贯彻和落实相关的改革制度和措施，决不能成为分配制度改革的障碍。

2. 健全与完善社会保障体系，保障群众基本生活。2007年9月23日，国务院副总理黄菊在“中国社会保障论坛”首届年会开幕式上强调：坚持从中国基本国情和经济社会发展的实际出发，把握社会保障事业发展规律，加快完善中国特色的社会保障体系，建立社会保障长效机制，实现社会保障与经济社会各项事业协调发展，构建社会主义和谐社会。加快社会保障事业发展，应该坚持以下三项原则：一要坚持从国情出发，建立和完善中国特色的社会保障体系。坚持城乡统筹，在有条件的地方探索符合农村经济和社会特点的社会保障制度，抓紧研究解决农民工的工伤、医疗、养老保险问题，以及被征地农民的社会保障问题。二要建立社会保障的长效机制。既要确保当期支付，解决好经济体制转轨时期特殊问题，又要下大力气研究解决社会保障制度的若干重大问题，实现可持续发展。三要发挥社会保障对收入分配的调节作用。通过社会保障有效实施再分配，使人民群众尤其是低收入群体都能分享经济社会发展成果，构建共同的社会利益基础，为国民经济的进一步发展创造条件。从而为构建真正的和谐社会铸造钢铁长城。

参考文献：

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[2]胡锦涛.在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话[N].文汇报,2005-06-27.

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[13]郭济主编.行政哲学[M].黑龙江:黑龙江人民出版社,2004.

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[20]沈荣华.提高政府公共服务能力的思路选择[J].中国行政管理,2004,(1).

责任编辑 杨小民

作者：肖春艳

宪政主义公共行政论文 篇3：

NPM背景下的公共政策走向

摘 要：从公共行政途径变迁的视角，论述了NPM的产生、特征与趋势。在此基础上，重点阐述了NPM理念下公共政策的制定、执行、评估与监控的重要转型，并且对此进行了价值反思。

关键词：NPM;公共政策;政府理论

文献标识码：A

The trend of public policy in the setting of New Public Management

HUANG Bin，ZHANG Zheng-gai

(School of Education，Southwest University，Chongqing Beibei 400715，China)

一、变革与回应

纵观美国的行政思想史，历来存在着宪政主义和管理主义的两种基本倾向。宪政主义关注社会公正、民主和回应性;而管理主义更聚焦效率准则。两种倾向相互斗争、相互影响，形成了波澜壮阔的公共行政研究和实践途径的变迁历程。而NPM(新公共管理或被称为新管理主义)的产生、逐步实行正是公共部门管理理论与实践对这种变革的自我回应。

(一)变革：公共行政古典途径的式微与公共行政实践途径的演化

公共部门行政理论的研究和实践经历了从古典学派研究途径的式微到管理途径和政策途径再到新公共行政的历史沿革过程。

1.公共行政古典途径。基于威尔逊的政治行政二分法和韦伯的官僚制理论，公共行政的古典学派形成了自己研究和实践途径的核心模型：职位应该与人员相分离;公共部门治理的规则取向;控制严密的组织结构有助于提高公共部门的效率;目的不等于手段，事实不等于价值，技术不等于民主，手段、事实和技术是公共行政的内在要素，而目的、价值和民主是外部要素;公共部门的动力与私人部门的动力存在根本的差异，以至于该动力模式最具风险而成为后来公共选择学派轻易捕获的猎物。

2.B途径与P途径。在古典途径达到其顶峰时，1938年的巴纳德在其《经理的职能》论述的组织理论可以说是寻求一种全新的公共行政分析途径的第一个重要尝试。巴纳德认为，公共行政应该从权威转向协作;协作必须围绕组织目标;协作需要管理。显然，在巴纳德的组织理论中已经预示着管理途径(B途径)。而1947年西蒙的《管理行为》终于促推了B途径成为公共部门研究的核心理论。其基本模型可以简要概述为四个逻辑基点：公共部门的行动即是公共目标的实现;公共治理等于根据目的自由地选择适当手段;公共决策是有限理性决策;是令人满意的决策而不是最优的决策。在古典途径之后，新的公共部门分析途径并不仅仅限于B途径。政策途径(P途径)作为填补古典途径之后出现空白的另外一种尝试，于第二次世界大战之后被一些政策分析家提出，与B途径分庭抗礼。它的理论模型是：公共治理构成一个在政策制定和政策执行之间不断循环的政策周期;政策制定与政策执行是不可分的;分权的政策执行比自上而下的政策执行更有效;政策周期主要是政治过程而非管理效率;在政策执行过程中，政策网络比科层组织效率更高。

3.新公共行政(NPA)。1948年美国青年学者沃尔多在其《行政国家》一书中就明确的宣告了古典的公共行政学派的衰落。1967年沃尔多邀请一批年轻的学者齐聚锡拉丘兹大学的明鲁布卢克会议，探讨和形成了后来被人们称之为新公共行政的一些基本观点。总的看来，NPA是以新左派意识形态为基本精神，试图推翻威尔逊的“政治-行政二分法”及主流行政学的效率范式，重新建立公平、正义、宪政主义等在公共行政的中心地位。而20年之后的第二次明鲁布卢克会议以及《黑堡宣言》我们又看到了新公共行政的悄然变化。这种变化逐步趋向于效率追求的管理主义。

(二)回应：作为一种实践运动的NPM

作为一种实践运动的NPM，开始于20世纪80年代初期。其根本原因在于西方20世纪50年代后因实施的凯恩斯主义国家干预政策留下的后遗症，加之战后教育的发展和信息通讯的流通增长所带给公民主体意识的增强，以及社会复杂性增加所导致的“不可治理性”(ungovernalibity)。这种不可治理性主要体现在两个方面。首先是政府的权威危机，20世纪60年代后期以来政府权威的合法性降低，公众对政府越来越不信任和持怀疑态度;其次是政府的财政危机，20世纪以来西方采取的福利国家模式等因素造成政府财政支出的快速增长和经济增长的相对减速。面对这些危机，一些西方国家在20世纪70年代末期开始了持续的国家行政改革。具体而言，NPM产生是缘于公共部门对一些相互关联的紧迫问题作出的一种回应。

1.公共部门面临的抨击。政府在实际收入下降的同时面临着服务水平不变或提高的政治要求。其唯一的出路就是提高生产力，所以公共部门的低效率将面临激烈的抨击：(1)“规模”方面的批判，对于瓦格纳公共政策定律的否定。瓦格纳认为，大规模的公共部门是发达经济的特征。当国家随着工业化和都市化的进程而达到更高富裕程度时，公共部门的扩展是必然的趋势。然而有学者论证了政府规模过于庞大而浪费了过多的紧缺资源。虽然目前政府经费的削减几乎成为一种普遍现象，但是其作用已经在下降。(2)“范围”方面的批判，政府本身对经济介入的活动过多，其中许多活动可以有其他可选择的方法，比如私营化改革。(3)“方法”方面的批判。“方法”指的是公共部门对社会资源的配置效率和技术效率即组织的内部效率。官僚体制几乎成为低效率的代名词，人们越来越认为官僚制的方法必定会造成工作无起色和效率的低下。

2.经济理论的变革。官僚制组织中的高层人员所信奉的公共行政理念正在被经济学思想取而代之。著名经济学家弗里德曼的经济自由主义观点冲击了宪政主义理念主导下的官僚政治;新古典主义经济学促使政府内外的政策制定和提供服务方面较多地利用了市场机制;而公共选择理论、委托代理理论和交易成本理论已经开始融合到公共部门新型管理模式中。

3.私营部门的变革。政府的行政能力愈发成为国家的核心竞争力。对于全球化背景下私营部门迅速变化的现实，要求公共部门与之相适应。公共部门的管理和效率对私人经济与国家竞争实力有所影响。事实上，随着新公共管理在许多国家的实施，私营部门的变革直接导致了公共部门的变革。

4.技术的变革。技术变革促进了所有各种社会变革。如信息技术促使管理的变革，由于信息的共享促使等级制度组织变得扁平化;“办公室”概念的变革;戈尔报告中的电子化政府(1993);我国的电子政务的建设等。飞速发展的技术已经成为公共部门管理变迁的重要推进器。

NPM的出现，标志着早期改革发生了一种变化。它在理论和具体方案方面不像以前的公共管理那样，只是在公共行政内部进行技术性的专业化，其目标在于取代传统的公共行政模式，它不只是对公共部门进行改革而且表现为要求公共部门转换机制并改变其与政府和社会的关系。NPM作为政府管理公共部门方式迅速变革的最显著的标志，缘于新公共管理对于公共行政实践领域和研究途径不断变迁的回应。从某种意义说来，它体现了在政府理论发展中和实践中寻求一种学科的整合。

二、特征与趋势

NPM也许是20世纪最后20年中公共行政领域谈论最多的话题。从发生学上看来，NPM本来只是一场公共行政改革的实践运动。然而随着其在一些发达国家政府改革中深入开展和影响的扩大，众多学者开始从哲学基础、价值目标、方法论及具体实践等各个层面进行探讨和总结，使其甚至逐渐成为一种具有新颖范式的规范理论。从国外理论家经典论述和国内学者对NPM的阐释中，可以总结出NPM的基本特征与发展趋势。

(一)国外学者关于NPM的经典阐释

1.“新泰勒主义”。波利特(Pollitt)发现了新公共管理模式中的管理哲学，并将其称为“新泰勒主义”(1990)。他在《管理主义与公共服务：盎格鲁与美国的经验》一书中认为，新公共管理主义主要由本世纪初发展起来的古典泰勒主义的管理原则所构成，即强调商业管理的理论方法技术及模式在公共管理中的应用。波利特论述道，官方文件反复重申，核心问题在于制定明确的目标，发展出用以测量目标实现情况的绩效指标，以及通过功绩奖励、职位升迁等奖励方式来突出那些取得“成效”的人。如何加强生产线管理并为其提供适当的激励是一个永恒的主题。对于工作中的规范、信念及渴望的复杂性，……或者对于决策方面存在的认知偏见等复杂的问题，政府官员似乎并没有多少认知(如果他们真的还有点认识的话)。

2.西方行政学者帕得里夏·格利尔(Patricia· Greer)概括了新公共管理的内涵：公共服务组织的分散化;对公共管理人员实行任期与激励;公共服务的供给与生产相分离;强调降低成本;从重政策转向重管理，注重绩效评估;从程序转向产出的控制与责任机制。

3.联合国教科文组织(OECD)将新公共管理主义界定为：转移权威，提供灵活性;保证绩效，控制和责任制;发展竞争和选择;改善人力资源管理;优化信息技术;改善管制质量;加强中央指导职能。

4.“再造政府”。奥斯本和盖布勒的《重塑政府》作为新公共管理的代表性著作，认为必须“重塑政府”。他们为打造企业型政府提出了十大原则和五大战略：大多数企业型政府鼓励提供服务者之间的竞争;它们授权给公民，将控制权从官僚制组织转移到社区中;它们在评价各种结构的绩效时，关注的是结果而不是投入;重新把服务对象界定为顾客并赋予其选择权;以目标而非以规则和规定为导向;防止问题的发生而不仅仅是事后的的补救;致力于赚钱而不是花钱;实行分析，引入参与管理;它们宁可采用市场机制而不是官僚机制;不仅重视提供服务，而且激励所有的部门(公共的、私人的、志愿的)为解决其社区问题付诸行动。

五大战略是：核心战略—明确组织目标;后果战略—创设绩效后果;顾客战略—将顾客置于驾驶员的位置上;控制战略—将控制从中央和高层移走;文化战略—创造企业家文化。

5.NPM。作为NPM这一名称的首创者英国学者胡德(Hood)则观察到公共行政更多的内部变化。他认为NPM包括了七个要点(1991)：公共政策领域中的专业化管理;绩效的明确标准和测量;格外重视产出的控制;公共部门内由聚合趋向分化;公共部门向更具竞争性的方向发展;对私营部门管理方式的重视;强调资源利用要具有更大的强制性和节约性。

(二)国内学者关于NPM的阐释

近年来，国内学者也对NPM的理论及其研究范式作出概括。陈振明教授认为NPM的理念主要包括八个方面：强调职业化的管理;明确的绩效标准和绩效评估;战略管理和项目预算;提供回应性服务;公共服务机构的分散化和小型化;竞争机制的引入;采用私人部门管理方式;管理者与政治家、公众关系的改变。

(三)NPM理论范式与实践特征的基本共识

综上所述，NPM主要是试图在公共部门引入市场机制，采用私人企业管理的方法，加强竞争和市场导向来改善行政绩效，倡导管理者的管理。关于它的研究范式和在实践运动中达到的基本共识，一般认为有以下几个方面。

1.借鉴私人企业的管理方法。NPM认为，公共部门和私人部门并不存在不可逾越的鸿沟，他们之间有好多共性，可以互相学习。私人部门在创新能力、经济、效率、效能等方面都优越于公共部门的管理。因此公共部门要运用私人部门的管理模式和方法如绩效评估、战略管理、顾客至上和结果控制等。

2.公共部门的产品和服务的市场化。NPM主张用市场的力量来改革政府，在公共部门引入商场机制，在公共部门和私人部门之间、公共部门之间展开竞争，以缩小政府规模，提高公共产品和服务供给的效率。公共部门的市场机制主要包括民营化。通过业务合同出租，建立政府与私人部门的伙伴关系。通过市场化来缓解政府巨大的财政压力，弥补政府作为公共产品和服务唯一供给者的不足，以此来改善政府运行机制，提高政府运行效率。

3.公共服务的顾客取向。NPM认为政府的社会职责是根据顾客的需求来向其提供服务，政府应该以顾客为取向，只有顾客驱动的政府才能满足多元化的社会需求并促进政府服务质量的提高。政府不再是凌驾于社会之上的官僚机构，而是富有社会责任的企业家，公民则是其消费者和顾客。由于政府与公民关系的重新界定，政府要满足顾客多样化的需求，征求他们的意见，提供回应性的公共服务。

4.实行绩效评估。NPM所倡导的绩效评估就是通过科学的方法、程序和标准，对公共部门的成就、业绩做出客观公正的评价。其内容主要包括成本效益、顾客满意度、投入产出比率、服务质量等。在实践中采取3E(经济、效率、效能)标准。更加关注公共部门直接提供的公共服务的效率，在公共部门之间营造竞争的环境。

5.政府的政策职能与管理职能的分离即划桨与掌舵的分离。“成功的组织是把高层管理与具体操作分开来……这使得政府以一个精明的买家来工作，以能够完成自己政策目标的方式利用各种生产厂商。”划桨的人专注于一项使命并且把这项事情做好，而掌舵的组织则需要发现达到目标的最佳途径。通过这样来重塑、精简和提高效率。

三、转型与影响

NPM理念主张政府作用的退缩与市场价值的回归。基于此背景下，西方政府公共政策的制定、执行、评估与监控发生了重要转型。

(一)NPM理念下的公共政策制定

1.更加突出政府公共政策职能。政策执行主体由一元化的政府垄断到多元化的市场竞争的转变，使得政府不再是无所不包、无所不做的公共服务提供者。政府通过将公共服务职能转让给企业和社会，可以部分地甚至完全地从日常例行的公共事务中解脱出来，集中精力进行公共政策的制定、监督与评估，运用公共政策引导政府内外的执行机构有效地承担公共服务职能。政府由微观管理领域退回到宏观调控领域，政府规模缩小，职能减少，但职责更加集中，更有利于政府制定出卓有成效的公共政策，从而更好地为公众服务。

2.公共政策类型将发生改变。(1)宏观调控型政策取代微观操作型政策。在传统体制下，政府为“全能型”政府，政府职能的扩张使得政府政策必须涉及每个微观领域，触及社会生活的各个角落。而NPM主张分权和权力下放，要求给予执行者自主权和灵活性，强调市场原则。因此，政府政策必然多为宏观性指导型政策，主要起引导与调控作用，注重的是战略制定与整体规划。(2)指令性政策向契约型政策转变。传统体制下，政府部门以上下级隶属关系为特征，政策也相应地多表现为强制性的命令式或指令式政策，依靠行政权力为后盾。而NPM运动下由于执行机构的设立以及私营部门、社区组织的介入，使得这种隶属关系转变为契约关系。制定者对执行者的管理是建立在共识基础上的契约管理。两者不以权力为中介，而是以由合同或契约确立的权利为中介，政策多为协商合作式的契约政策。(3)事后救济性政策向事前预警性政策转变。传统体制下往往是等到问题出现甚至已经很严重了，才制定出相关政策进行补救，虽有“亡羊补牢”之功，但损失已经造成。而NPM倡导市场竞争，要求对市场和顾客的需求变化作出迅速的反应。这就决定了政策的出台不应再是“事后诸葛”，而应该具有前瞻性，某种程度上应该是一种前瞻性公共行政。只有具备超前意识，具备较强的预见性，才能更好地发挥政策的作用。有效的政策应该预防问题的发生，而不仅仅是治疗问题遗留下来的创伤。

(二)NPM理念下的公共政策执行

NPM理念下的公共政策改革主要针对公共服务领域，而公共服务的提供过程很大程度上就是公共政策的执行过程。因此，NPM取向的公共政策执行必然不同于传统的政策执行。NPM理念下公共政策执行将表现出以下几种趋向。

1.新型的行政权力关系下政策制定与政策执行相分离。传统公共行政强调政治与行政截然分开，强调公务员保持政治中立，不得以党派偏见影响决策，从而强调政策制定与执行相分离。这保证了政策的稳定和持续，但也造成了官僚制组织的种种弊病。NPM理念对此则持不同意见，认为行政本身具有浓厚的政治色彩，两者截然分开在现实中是不可能的，当代文官的政治化趋势以及高层文官的政治任命就打破了文官政治中立的信条。NPM理念既主张文官参与政治决策，增加对政治家的响应，同时又主张下放权力，给予执行者较大的权威以及灵活性与自由裁量权。显然，打破政治与行政的分离和坚持政策制定与执行的分离，两种主张在表面上是相互冲突的。这两者的冲突恰恰意味着NPM运动下政策制定与执行将在一种新的调控关系下实现分离。这种新的关系主要体现为：第一，传统体制下两者的分离是在“政治中立”的原则下政治家与公务员两大系统的分离，政策执行者不得参与政策制定。而NPM理念下政策制定与政策执行的分离则是在强调文官增强对政治家的响应的前提下公务员系统内部的分离。并不排斥一部分高级文官参与政策制定，并强调承担相应的政治责任，在两大系统之间起桥梁和纽带的作用。第二，传统体制下政策制定者对政策执行者的调控主要依靠层级制和严格的规章制度，事无巨细，均有专门化、标准化的规定加以约束，执行者缺乏灵活性、主动性。在新公共管理理念下，政策制定者则是依靠宏观性的政策调控二者关系，给予执行者以较大的灵活性和自主权，而不是简单地要求他们照章办事。政策制定与政策执行不再是完全截然分开的两部分，而是以灵活的方式实现分离。

2.政策执行主体走向多元化，政治权威体系由层级式结构转为扁平式网络。(1)政策执行主体形式由政府垄断的一元化趋于呈多元化。传统行政体制下政府垄断政策执行，政策执行主体呈一元化。NPM运动则打破了政府垄断执行的一元化局面而主张多元化，认为政府在公共管理中最主要的职能是制定政策。政府虽然仍是政策执行的主要主体，但不是唯一主体。政府一方面应通过内部组织体制改革，进行分权和权力下放，成立具有独立法人资格的执行机构或半自治性机构，专门从事政策执行。另一方面，应通过外部私有化，将原本由政府控制或拥有的职能承包或出售给私营企业，准许私营部门进入公共服务领域，提供公共物品。此外，政府还应通过公共服务社区化，充分利用社会的社区、家庭、志愿者组织等基本单位，承担部分政策的执行任务。总之，多元化的主体表现为政府、自治或半自治执行机构、私营部门以及以社区为主的公众参与组织等多方力量。(2)政策执行主体间的权力关系呈扁平式。传统体制下，执行主体结构是与一元化垄断相适应的“官僚制”的金字塔式等级结构，主体与主体之间主要体现为自上而下的统属与规制的不平等关系，联系的纽带多为命令或指令，强调下级对上级的绝对服从。而NPM运动在打破政府垄断的基础上也改变了主体间的关系。它将市场竞争机制引入公共服务领域，倡导公共部门与私营部门进入市场进行平等的竞争，主体间呈现扁平式的组织结构。在这样的结构中，主体间不存在强制式的命令，不再是以权力为纽带，而是形成了以契约与合同为基础的政策网络。调控主体关系的手段也由以行政权力为主转为以法律权利为主，通过主体之间的互动合作推进政策执行。也就是说，NPM下的政策执行不再仅仅体现政府的统治，而是体现治理理念的一种形式，它“主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威。其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。”

3.政策执行的逻辑基点由“官僚政治”转向“顾客”，由过程转向业绩。传统体制下许多政府部门并不知道自己真正的服务对象是谁，往往是为了政策执行而执行政策，为了体制的需要而执行政策，甚至为了迎合上级的好恶而执行政策。由于传统的政策执行只注重投入，不注重产出，片面追求效率而不计成本，不衡量效果，因此也就很难取得效果，甚至投入越多效果越差。公众无法从政策中获得应有的好处，传统体制还对服务市场或服务对象需求变化缺乏敏感的反应，追求整齐划一而忽视公共服务的多样性。NPM则不同，它主张以市场和顾客为导向，认为政策执行是为了满足公众的需要，必须将顾客放在中心的位置。政府是受顾客驱使而不是受机构驱使，公共服务满足顾客的需要，不是官僚政治的需要。为此，它强调主动、灵活、低成本地对外界情况的变化以及不同的利益需求作出富有成效的回应，改变单一的服务，根据不同的需求提供不同的服务。与传统体制不同，NPM还重视执行的产出和质量，强调成本与效益的分析，主张发挥业绩测定的作用，按业绩付酬，按业绩管理，按效果作预算。“新公共管理运动下公共服务主体处于相互竞争的状态，只有能提供优质服务，令顾客满意的主体才能在激烈的竞争中立足，这将迫使各执行主体不断完善，不断创新，有利于公众利益的实现。”

(三)机遇和挑战：NPM理念下的公共政策评估与政策监控

NPM理念既有利于政策评估与监控的发展，又给二者提出更高的要求。传统管理体制由于不重视服务的效果与质量，相应的也不大重视政策的评估与监控。并且由于一元化体制的局限，对政策的评估与监控多属于政府内部行为，常常会因为内部关系复杂而流于形式或发生偏差，缺乏客观性，无法准确反映公共服务的真实情况。NPM理念则不同。一方面，政策评估与监控受到应有的重视。将竞争机制引入公共服务领域，由公众自主地选择公共服务主体，就必须要向公众提供各个主体的业绩作为取舍的标准。同时，由于给予执行者较大的自由裁量权，如何保证政策朝着既定的目标前进，而不因主体的自身利益发生偏差要求政府充分发挥评估与监控的作用。因此，政策评估与监控被置于相当重要的地位;另一方面，由于政府不再包揽政策执行，而是站在公众的立场评估与监控其他执行者的活动，这样内部行为变为外部行为。政府与公众站在局外人的角度可以进行更为客观、更为真实的评估，更有利于及时发现问题，更好地进行监控。

然而，政策评估与政策监控也面临着严峻的考验。对评估而言，针对不同的执行主体采用什么样的标准进行评估以确保评估的公正公平，如何在评估中将经济效益指标与社会效益指标结合起来等问题都对其提出了更新更高的要求。对于监控而言，在主体形式多元化及传统行政权力的强制性弱化的前提下，如何保证利用合同契约监督执行的有效性，如何追究违约行为的责任，如何克服私营部门的短期行为对公众利益造成的损害等也是必须予以重视的新问题。

四、诘难与批判

很多学者认为从NPM产生之日起就存在着诸多问题：效率优于公平吗?个体效益的聚合必然导致集体利益的实现吗?私营化就能提高效率吗?产品提供者和顾客的关系能替代政府与公民之间的关系吗?随着这些问题的提出，NPM的实践将面临一系列的价值追问和伦理反思。

(一)公共性的缺失

公共部门与私人部门是不同的。如果仅由企业的管理来取代公共部门的管理，势必造成公共性的缺失。而离开了公共性的诉求，公共管理就失去了自身的方向与宗旨，就会失去其制定政策进行统治的合法性基础。

(二)虚化了民主与伦理价值

弗雷德里克森认为，广义的公共行政除了管理的价值外，还强调公民精神、公正、公平、正义、伦理、回应性和爱国主义等价值。但是NPM强调的3E却造成了公共管理核心价值的弱化。正如弗雷德里克森所说，政府企业化的运作改革让我们付出了相当大的道德代价。为此他在3E标准上增加了公正(Equity)而形成了4E准则。

(三)政府可能规避其他公共责任

一旦以提高效益作为公共管理者行动的指南，那么由于公共部门效益概念的模糊性及凸显效益所需较长时间的特点，就很容易成为公共管理者寻找逃脱公共责任的借口，从而助长了官僚机构的官僚习气。政府责任不仅限于发展经济，还应该承担引导整个社会文明发展进步的公共责任。

(四)非适当性顾客隐喻

NPM倡导构建顾客导向型政府，固然可以提高公共服务的满意度。然而从学理而言，公民作为一个政治概念与作为经济概念的顾客存在着质的差异。公共服务的消费者不仅仅是顾客而更重要的是公民。公民是社会的主人，应该是公共服务的提供者参与者和决策者，不仅用脚投票还用手投票。顾客的不当隐喻把政府与公民的关系理解为单向度生产者与消费者经济关系是很不当的。

(五)腐败也会在民营化中滋生

基于新制度经济学的委托代理理论的考察，当组织从政府模式转向企业模式时，腐败和不道德行为有增加的倾向。美国公共管理学家弗雷德里克森认为，最为重要的是政府公民精神的培养和树立。如果政府组织中公民精神倾向强，政府组织将努力集中于公共服务、公共利益及有效政府的构建上;而如果政府组织中持私人利益的观念倾向强，将会增加腐败和不道德行为。

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(责任编校：周祖德)

作者：黄　彬　张政改