三农问题及其解决途径

第1篇：三农问题及其解决途径

中国城市化问题及其解决途径

[摘要]城市化是国际上所有国家和地区必须经过的发展路径。中国城市化发展中存在过热和虚高现象，这加剧了一些敏感的重大经济社会问题的突现，产生了一些不稳定因素。特别是最近一段时期内集中表现出的劳动就业、土地资源利用、城乡差距和分配不公扩大等问题，都必须在统筹城乡发展、坚持正确的城市化方针的基础上.积极稳妥地加以解决。

[关键词]城市化;城市化相关问题;解决途径

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城市化是世界各国处于不同发展阶段，特别是工业化中期后面临的共同课题。城市化过程也是各国经济和社会发展的极其重要的战略过程。城市化战略与经济发展战略相互协调与促进问题处置得当、相得益彰，就能实现科学发展观引导下的全面、协调和可持续和谐发展，否则势必适得其反、欲速不达，甚至引发政局动荡、社会不稳、治安恶化、经济社会发展迟缓直至倒退，带来危机甚至人类灾难。研究国际城市化取得的经验，汲取一些国家走过弯路的教训和警示，无疑对中国城市化战略的正确实施十分有益。

一、城市化问题的对比分析

一般说发达国家城市化初期进展较缓，二元经济在长期经济发展和布局调整中得以逐步解决，使其城市化进程与经济社会发展比较协调，也为其启动期后的发展打下了较坚实基础，整个城市化过程比较平稳。而欠发达地区由于追赶和后发特点，往往市场发育滞后，二元经济解决得不够好，城市化过程中的滞后或超前并存，引发了不少经济和社会问题，城市问题也比较突出。

城市化发展滞后不仅使二元经济解决缓慢，而且不利于国家的工业化和现代化。例如亚洲的印度、巴基斯坦、越南、中国等一些发展中国家，在城市化初期的滞后现象都曾制约过其追赶与协调发展。我国改革开放前实行的城乡分割户籍制度和市场格局、社会保障及教育、卫生、劳动制度，以及此后片面强调“离土不离乡”的分散型工业化和小城镇战略，都一定程度上阻滞了城市化进程。而且带来了土地资源浪费和生态环境的破坏、经济发展的粗放和产业结构的低档次，使二元经济迟迟得不到有效解决，城镇吸纳农村劳动力的能力有限，广大农村长期生产力水平低下、劳动力大量冗余、农民收入徘徊不前和产业化分工与结构调整进展迟缓。

发展中国家城市化过程中另一个易发问题是超前城市化，带来城市化虚高，城市化水平与工业化及经济社会发展水平不相称，甚至脱节。这是一些发展中国家在进入城市化启动期后易发的顽症。例如，1990年城市化率法国为74%，德同为84%，英国为89%，美国为75%，而拉丁美洲的一些国家由于大量失地农民盲目涌进城市特别是大城市，既造成了严重“城市病”，又带来了广大农村的破落和萧条。1990年拉丁美洲的巴西、智利、墨西哥、阿根廷等国家人均国民生产总值不及欧美国家的1/4，而城市化率却与欧美家大致相当(墨西哥为73%，巴西为75%，阿根廷则高达86%)。

超前城市化引发的诸多“城市病”中，以贫民窟现象影响最大，治理也最难。中国某些大城市正在发生的“郊区化”、“类城市”、“城中村”等现象，与贫民窟现象在程度上虽然不同，但都是性质相似的城市化率“虚高”的典型表现。

世界范围内特别是欠发达地区的贫民窟现象之所以旷日持久，与城市可能的就业与生存机会大于农村，引发农村人口的大规模进入城市直接有关，也与经济发展特别是工业化水平相对较低，城市无力承接大量农村人口就业和生活有关;与日益恶化的不安全的上地占有权以及经济全球化浪潮也有一定关系。结果使城市生产、生活基础设施严重超载，农村贫困转移到城市加剧了城市贫困，在城市周边甚至中心地区与功能区连接部形成了若干以低标准和贫穷为基本特征的高密度人口聚居区即贫民窟。贫民窟现象是城中化不良发展的一个缩影，不仅加剧了城市贫困、制约城市发展，造成治安恶化、秩序混乱、经济社会发展受阻，而且广大农村民生凋敝、良田荒芜、农业衰落。

2003年10月，联合国人类居住规划署首次发布了以“全球贫民窟的挑战”为主题的年度报告[1]。该报告称，全球贫民窟居民人数在上世纪末高达9.23亿，比前10年增长36%。如果以此高速增长，本世纪30年代末将达到20亿，占届时57亿城市人口的35%。目前全球约1/6人口(近10亿人)还居住在贫民窟，城市人口中约30%的居民住在贫民窟中。其中，亚洲地区最多，居住在贫民窟中的居民高达5.45亿人，占全球的60%;非洲撒哈拉沙漠以南地区城市人口居住在贫民窟中的比率最高，高达71%，约1.06亿人;拉丁美洲和加勒比地区为1.28亿人;而发达国家最少，约5400万人，仅占城市人口的6%(详见表1)。

中国的城市化起步较晚，而且在初期城市化阶段历时长(比欠发达国家平均30年还要长20年)，也走过一段城市化相对滞后和人为阻滞城市化的弯路。在此阶段(1920-1970年)的漫长的半个世纪里，中国总体上经济滞后，社会变革急剧。由于盲目仿效前苏联计划经济体制，尤其是追赶心理急迫，曾经在建国后的“三五”到“四五”时期推行举国体制的超前重工业化。先后发生了大炼钢铁、大跃进、大三线建设、上山下乡、“不在城里吃闲饭”等运动，以及1958年开始实行严格城乡分割的户籍制度，使首次产业结构升级虚高化(指不经过以轻纺工业为主的工业化初期积累和技术换代，直接进入以重化工业为主的工业化中期)。不仅造成了国民经济严重失调，二元经济矛盾加深和城市化发展滞后，而且经济和社会发展欲速不达，带来巨大社会财富的浪费和损耗，城乡人民生活长期处于低水平和相当大一部分居民贫困化。这些政策的心理原因，与惧怕“大城市病”，以及对城市的认识模糊有关，也与极左路线和“共产主义”幼稚虚幻相联系(如“跑步进入共产主义”、人民公社“一大二公”、改造消费性城市等)。

这些逆工业化和逆城市化的政策的执行由于违背规律，只能受到惩罚并付出惨重代价。改革开放后，不得不补轻纺工业发展“六优先”课和“落实政策”、“治理整顿”，使经济社会发展很快步人快速发展期。

与初期城市化滞后和理念陈旧有关，二元经济突出矛盾，城乡、地区经济社会发展严重不平衡，以及发展成本高(资源、环境、人口问题)、体制深层矛盾和机制制约等问题，都给中国的城市化道路带来重大阻力与很大困难。中国城市化所担负的承载和需要稳妥解决的二元经济转化、城乡就业与劳动力转移等多重复合任务(本应在城市化初期较好解决并打下基础)，既艰巨又充满风险。这也决定了中国的城市化既不可盲目求快、求易，也不能抱残守缺，贻误时机。

改革开放以来中国的城乡人口变化如表2所示。

由表2可见，2003年中国的城市化率按居住地

原则为40.5%，按产业性质原则(按非农人口占比重)则为29.2%。前者虽然与产业原则出入较大(城镇中农业人口比率较大)，但符合居住地性质;后者与居住地原则差异较大，但符合产业性质界定。而国际通行标准，仍在沿用居住地原则衡量。中同改革开放以来，城市化率平均每年增加0.9个百分点，1995年后提速到1.44个百分点，几乎是世界所有国家中最高的。

1995年后中国城市化率虚高成分显现，体现于表2中类贫民窟(类城镇、郊区化、城中村)现象中。目前这类城镇人口占城市人口的比例已高达23%，这与小城镇的简单化扩张、市带县到市管县行政体制改革有关。可以大致比较的是：2001年全世界平均贫民窟人口占城市人口比率为31.6%，发达地区6%，欧洲为6.2%，转型经济体为9.6%，发展中地区为43%，东亚(不包括中国)为28%。23%的城镇农业人口折射出中国的城市化水平虽然并不特别低，“虚高”现象也并不特别严重，但与发达国家比差距很大，值得引起警惕与重视，也警示我们城市化不能盲目追求高的城市化率，要特别重视结构、质量即城市化水平的不断提升。

二、中国城市化相关问题的表现与解决途径

1.就业形势严峻。尽管2004年公布的失业率为4.2%[2]，实现了10年来的首次下降，甚至表明中国几乎是世界上就业形势最好的国家之一(美国同期为5.5%)，但城镇从业率却从1990年的56.44%下降到48.7%，这表明城镇人口中适龄劳动者有高达5000万人没有丁作。据测算[3]，“十五”期间全国净增劳动力4000万人，“十一五”期间则达到4500万人。但目前每年能够提供的新增就业岗位只有800万。即便不考虑由于企业改制、结构调整等因素导致的对就业岗位的需求，每年平均就业岗位的供需缺口仍相差100万。2005年，全国城镇就业人口增加970万人，登记失业率为4.2%，但如果计人安置下岗再就业、转复军人和大学毕业生及农转非就业，实际城镇失业率超过8%。就业问题将长期困扰21世纪初的中国。

农村剩余劳动力转移形势不容乐观，我国目前总体劳动参与率高出发达国家平均水平约10个百分点，就业人口2004年达到7.52亿人[4]，相当于美国总人口的3倍，一方而表明劳动力资源丰富，同时预示劳动就业已成为重大战略问题。农村的劳动参与率远高于城镇，每年有1.5亿富余劳动力需要转移。2006年来自农村的城镇流动人口达1.25亿人。其中有多达4000万人为失地农民，而每年仅约1400万人转变为城镇人口。大多数不得不选择定居农村、打工城镇，很难融于城市成为城镇居民，形成了中国特有的农民大军涌入城镇的“民工潮”。

“民工潮”的发生，突出反映了一方而在城市化的城镇一端尚不能提供足够多的相对稳定的、有足够基础设施承载的就业岗位，即“城镇资源稀缺”;另一方面表明在乡村一端，农业产业化和农村生产力、收入水平相对于劳动力成长极不适应，即“农村现代化资源稀缺”。其根源是工业化水平和应当与之相适应的经济发展水平、经济结构，都不能与劳动就业相均衡。“民工潮”蔚为壮观只不过是中国人口基数太大和二元经济积累矛盾太深的一种“释放”而已。

城市化并不能自然解决农民向城镇居民转化的问题，关键是城市发展、产业发展与结构调整能为农民进城提供多少就业机会和岗位。农民向城镇居民转化还有一个基本素质包括教育文化、技能水平和观念、生活方式等的提高与适应问题，但在这方面农民也是一个“机会不平等”的弱势群体。大批农民工为城镇创造着大量的财富而使之繁荣，却得不到城市居民的教育、住房、医疗卫生、劳动保护、社会保障的权力，低廉的工资也被克扣和拖欠。我们不能在人权入宪、给外国企业以“国民待遇”的同时，对农民兄弟却如此刻薄。农民工中一小部分人已成为城市居民，但绝大部分却仍将长期处于亚稳定状态。这是一大批已与乡村异质化、被城市边缘化的人群。为什么公平的天平总是严重倾斜而不能善待自己的“农民兄弟”?城乡体制包括与城市化有关的政府体制和管理方式改革亟待深化，以切实把握好在经济快速发展和社会稳定的战略机遇期，解决好城乡分割、产业断裂、社会不够和谐等城市化一系列深层矛盾和问题，决不能长期把农民排斥在工业化、城市化之外。

2.土地特别是耕地问题十分严重。城市扩张需要的上地每年以数千万亩的规模由乡村进入城市部门，土地收益成为城市扩张赖以维系的巨额资本和房地产大贾暴利的源泉。据框算，截止到2002年，农民向社会贡献的土地收益累计高达5.1535万亿元。其中，仅2002年一年即达7858亿元，相当于放弃土地财产权26万亿元(按银行利率3%计算)，而政府累计支付的征地费用不足1000亿元。城市扩张的各种“热”造成了大量土地、其中很大一部分耕地严重浪费和配置失调，引发了失地农民的巨大痛苦并加剧了城乡社会结构的失稳，保护耕地这一基本国策在城市化热面前显得如此苍白无力。一年多时间，全国就有数千万农民成为失地游民，他们赖以生存的土地眼睁睁地被圈占。据国土资源部统计，仅在全国900多家省级以上开发区中，经国家批准规划征地即近3000万亩(大量违规和省级以下开发区尚未计人)，而已经开发利用的仅占13.51%，大部分土地被闲置撂荒。

3.城乡差距急剧扩大。这显然与“三农”问题缓解、经济结构调整和城市化背道而驰，而且使构建和谐社会背负r沉重负担j据统计，改革开放20多年来，国家以“剪刀差”形式从农业转向工业(从农村转向城市)的剩余多达6000-8000亿元[5]。而另一些资料表明，1950-1978年29年间，政府通过工农业产品“剪刀差”，将大约5100亿元的资本由农业转向工业;1979-1994年16年间，这一数字加大到1.5万亿元[6]。1978-1985年改革第一阶段，南于农村改革释放出的巨大能量和农业生产的迅猛增长，农民收入增长很快，城乡居民收入差距由1978年的2.57倍缩小到1.86倍;但时隔不久的1984-1994年，这一差距又急速反弹为2.86倍，到2003年则又猛增为3.23倍。“剪刀差”的存在和急速扩大，不断拉大着城乡收入差距，而始于1958年的以城乡分割为本质的户籍制度，则从制度安排上固化、强化着城乡差距，使二元经济、城乡严重分割(包括市场)、工农业脱节的局面难以从根本上改变，“三农”问题日益突出。来自国家统计局的数字是：人均消费城乡差距为3.21:1，这个比例自改革开放以来扩大了一倍;教育卫生力面，城镇高中、中专、大专、本科、研究生学历人口比例分别是乡村的3.4、6.1、13.3、43.8、68.1倍;农村合作医疗覆盖率20%左右，

而城镇医保则达42%。政府公共投入方面，国家财政用于农业的支出比重，由1978年占13.43%降到2003年的7.12%。而2003年主要针对城镇居民的各项财政补贴，超过了国家对农业基本建设的支出总额。在政治参与方面，农民的地位也有被边缘化的可能，五届人大以来，农民代表比重由20.59%下降至8.4%，远低于他们在总人口中的比重(70.8%)。再看资源占用差距，2002年，在教育总投资中，用于乡村的仅占23%。乡村占公共卫生资源不足全国的30%，政府卫生预算中乡村只占15.9%。这种向城市严重倾斜的公共政策不仅扩大着城乡差距，而且对经济发展和城市化都带来了极大危害，“三农”问题的解决也步履维艰。

城乡差距的扩大还助长了全社会收入分配不公的扩张。2001年1月11日国家统计局曾表示[7]，全国居民基尼系数已接近0.4的国际警戒线。此后已连续4年上升。世界观察学会早在20多年前就警告说：“许多第三世界国家，由于收入分配格局普遍存在着的不公平现象，爆发社会骚乱和政治动荡的潜在可能性很大”。根据世界银行报告，中国1998年的基尼系数已达0.403。联合国开发计划署则公布，2004年中国的基尼系数为0.45，已进入第二严重黄灯区。占总人口20%的贫困人口在收入或消费中只占4.7%的份额，而占总人口20%最富裕人口则占高达50%的份额。来自中国社科院经济研究所的报告显示，近年来中国城乡收入差距一直在不断拉大，如果把医疗、教育、失业保障等社会福利和公共支出的非货币因素考虑进去，中国的城乡居民收入差距可能是世界上最大的。2005年9月20日，世界银行发布了题为《公平与发展》的《2006年世界发展报告》，《报告》认为，“财富和机会不公平会导致极度贫困”，“不公平的体制会造成经济代价”，“从而降低了整体社会效率”，“社会就丧失了创新和投资机会”。

全国基尼系数的不断攀升，与城乡差距日益扩大有密切关系。因为农村居民收入的差距比城镇小得多(1995-2002年农村基尼系数反而有所下降)，目前农村消费水平只大致相当于1990年城市的平均水平。1995年后的城市化热来势凶猛，但仍没有注重解决以“三农”问题为核心的城乡协调和工农协调发展问题、土地问题、社会保障和公共支出问题、收入分配问题、劳动就业与产业扶持问题，甚至矛盾更加突出、向城市倾斜更加严重，后果令人担忧。

还必须看到，我国还有几千万绝对贫困人口没有脱贫(中国的贫困线为人均年收入低于637元，仅合每天0.22美元，2003年脱贫人口1460万人，却有1540万人返贫，2004年贫困人口2610万人，低收入人群4977万人，合计7600万人)。上世纪末以来农村脱贫进展较快，但城市贫困人口又有所上升。亚洲开发银行最新估算表明，2003年亚太发展中国家和地区仍有6.21亿赤贫人口(人均收入每天不足1美元)，其中中国1.73亿，占27.9%。据世界银行中国和蒙古局局长David Dollar在中国发展国际研讨会上表示，尽管中国生活在贫困线下的人口，从改革开放时的6.35亿人下降到2004年的1.35亿人，减少5亿是中国的巨大变化，但目前这一数字仍然很大，甚至超过了印度。我国人均国内生产总值2003年突破1000美元(1100美元/人年)，约折合人均每天3美元，但由于收入分配不公使贫困人口数量很大。城乡收入分配差距拉大和基尼系数上升，对我国承诺的减贫战略目标实现也是一个很大威胁。

有利于城市化的公共政策选择，绝不是财政、投资、福利等的绝对向城市倾斜。没有农业的发展、“三农”问题的解决和乡村现代化，也就不可能实现城市化和国民经济现代化。据报道，北京上千万人口也只占全国总人口1%多一点，但却占全国财政支出的2.7%。公共投资重点转向地方，社会保障和福利实现公民的“机会平等、分配公正”，是城乡协调发展的重要基础。中国的城市化任务之所以如此复杂和艰巨，既有国情因素、历史原因和时代特征，也有我们决策上的失误和偏颇。中国的城市化必须坚持“四个同步”的城市化方针：(1)城市化与新型工业化同步发展;(2)城乡一体化统筹与协调同步推进;(3)城市发展与解决“三农”问题同步深化;(4)城镇适度扩张吸纳、乡村自身发展适度层级集聚，与城市区域纵横整合三并举。只有这样，才能走出一条“统筹规划，顺序渐进，两头合围，中间突破，浑然一体”的中国国情下具有中国特点的新路子。

对中国国情缺乏冷静而科学的认识，对城市化美景的迫切期待和憧憬，加上利益集团的引诱和胁迫，更有游走于官、商、学三界权威的“游说”与“造势”，一浪又一浪的所谓“大手笔、超常规、大跨越”和圈地造城、GDP比赛、建国际化大都市、有水快流、先污染后治理甚至先破坏后恢复，带来的危害和损失是严重而巨大的。党和政府对此已高度重视并采取切实措施加以解决。2004年进行的“土地双清”刹住了圈地之风。2004、2005年两个“一号文件”，规定了对解决“三农”问题和加强农村工作、提高农业综合能力、促进农民增加收入等问题的具体政策和举措，决心和力度之大前所未有。中央多次强调解决“三农”问题是“重中之重”，明确提出要工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展。粮食直补和农机具、种子购置补贴，对农村义务教育加大投入，5年取消农业税(已提前2年实现目标)等政策的出台和实施，使2004年中央财政用于“三农”的支出达到2626亿元，比上年猛增22.5%。中央解决城乡差距的决策效果显著，当年农民人均纯收入增加300元以上，增幅超过6.5%，是近20年最大的，2005、2006年则继续保持了6%以上的增幅。一个工业化推动城市化，城市化与农村现代化同步发展、城乡共同繁荣的新的战略机遇期已经到来。“十一五”规划表明，我国将围绕形成合理的区域发展格局，积极推进城乡统筹发展，建设社会主义新农村，健全区域协调互助机制，促进城镇化健康发展。要坚持大中小城市和小城镇协调发展，提高城镇综合承载能力，按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，积极稳妥地推进城镇化。中同城市化的积极、稳妥、协调、良性发展，必将为全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会提供强大动力和战略保障。中同城市化以及相关问题，也一定会在实践探索中，理论进一步得到深化，实践取得丰硕成果。

[参考文献]

[1]中国·深圳·综合开发研究院公共政策研究部，城市化背景下的贫民窟挑战及对策：国际经验与启示[N]中国经济时报，2005-09-01(8)

[2]周天勇扩大就业，减费是关键[N].中国经济时报，2005-07-05(5)

[3]陈剑.中国人口变动正进入重要时期[N].中国经济时报，200606-07(6)

[4]郭怀美走重工业化道路，如何解决城乡就业难题[N].中国经济时报，2005-05-27(5)

[5]朱菲娜.调整好城乡关系：构建和谐社会之关键——访国务院发展研究中心农村部部长韩俊[N].中国经济时报，2005-03-09(8)

[6]徐冰.城乡差距，世纪难题求解[N].中国经济时报，2005-03-09(6)

[7]王振中.当前收入分配加剧问题不容忽视[N].中国经济时报，2005-09-01(8)

[责任编辑　王艳芳]

[收稿日期]2006-11-11

[作者简介]张岩(1970-)，女，山东龙口人，山东大学经济学院副教授，留日博士;张人广(1942-)，男，山东龙口人，原济南市社会科学联合会副主席，研究员。

作者：张　岩　张人广

第2篇：内蒙古“三农”面临的问题及其解决途径

一、内蒙古“三农”面临的问题分析

(一)农民收入水平相对低下，收入增长速度不断下降;2004年农民的现金收入增幅较大，主要是粮食涨价等不太稳定的因素支撑的

2003年，内蒙古农民人均纯收入为2268元，而全国同期为2622元，全国水平比我区还要高出15.6%;2002年，内蒙古农民人均纯收入为2086元，而全国同期为2476元，全国水平比我区高出18.7%。其实，我区农民人均纯收入一直低于全国的水平，而且这种差距有扩大的趋势。特别是前几年，我区农民人均纯收入的绝对值也出现下降，如2001年我区农民人均纯收入为1973元，比2000年低65元，比1999年少30元，比1998年还要低9元;2002年终于结束了农民人均纯收入绝对值下降的局面，但仅比2000年增长了2.35%、增幅很小。2003年较2002年农民人均纯收入的增幅较大，为6%。2004年前三季度，我区农牧民人均现金收入2052.59元，同比增长23.7%，增幅快于上年同期14.6个百分点。2004年前半年，我区农牧民人均现金收入为1335.83元，同比增长28.93%，增幅加快21.4个百分点，实际增长23.5%(扣除价格因素，下同);全国农民人均现金收入1345元，同比增长16.1%，实际增长10.9%，同比加快8.4个百分点;与全国相比，内蒙古农牧民人均现金收入低近10元，实际增长速度快12.6个百分点。在2004上半年我区农牧民人均1335.83元现金收入中，非生产性的农牧民家庭财产性收入和转移性收入分别为11.76元和68.9元、同比分别增长63.03%和1.21倍，两项增量之和对现金收入总增量的贡献率为14.1%，非生产性现金收入增长的主要原因是国家新出台的粮食直补政策和退耕还林还草补贴政策的兑现，两项合计增量为34.85元，占全部非生产性现金收入增量的82.31%;上半年农牧民人均工资性收入为183.19元、同比增长36.02%，工资性收入增加额对现金收入增长的贡献率为16.2%;农牧民家庭经营性现金收入为1071.99元，同比增长22.78%，家庭经营性收入对整个现金收入增长的贡献率为66.35%，其中第一产业对现金收入增长的贡献率为60.9%，而第一产业现金收入增长的主要原因是出售农畜产品的现金收入大幅度增长，由于农畜产品价格普遍上涨(上半年农畜产品物价指数上涨了11%)的拉动作用，使得农畜产品出售数量大增，现金收入也随之大幅度增加，上半年我区农牧民人均出售农畜产品占到家庭经营收入增加量的95.16%。

可见，我区2004年农牧民人均现金收入的较大幅度增长主要是建立在粮食、肉类、禽蛋、食用油等农畜产品及其加工食品的普遍涨价的基础之上的，2003年四季度以来粮食、禽蛋等价格上涨30%多，肉类、食用油等价格上涨也有20%多。而进入2004年三、四季度以来粮食、肉类、禽蛋等价格的上涨势头逐渐缓解，食用油等价格已出现回落;粮食等农畜产品价格上涨态势的延续时间以及它们保持较高价位的时间都是变数很大的，自然主要依托粮食等农畜产品价格上涨而拉动的农牧民收入的增加也是不稳定、难持久的。再则农牧民可供出售的农畜产品量也是有限的，特别是贫困的农牧户剩余的农畜产品很少或者没有，价格再高对其增收的作用也微乎其微。另外，粮食等农畜产品价格上涨的同时，化肥、农药、农膜、农业灌溉用水、农用电、农用柴油、良种等农用生产资料响价格也在上升，2003下半年以来化肥、农药、农膜等的价格上涨均在20%左右，农用柴油、良种等的价格上涨更多一些，还有农牧民生活日用品的价格也有不同程度的提高，这样农牧民生产成本上升、生活费用增加，即在总收入增加的同时、总支出也在增加，收支相抵，净收入或纯收入就少了。

(二)农村及农业产业结构的调整滞缓，且农业及种植业结构调整、退耕还林还草与维持粮食综合生产能力的稳定提高在一定程度上产生了矛盾

内蒙古农村牧区工业化、城镇化水平低，产业结构优化升级的步履迟缓。国内生产总值三次产业结构，内蒙古2003年第一产业为19.5%、第二产业为45.3%、第三产业为35.2%,比全国同期第一产业高4.9%、第二产业低6.9%。乡村劳动力从业结构，内蒙占2002年第一产业为82.35%、第二产业为6.50%、第三产业为11.15%，与全国同期相比第一产业高16.43%、第二产业低8.88%、第三产业低7.55%。产业结构的合理化、高极化，主要在于随着农牧业剩余劳动力向第二、三产业转移，第一产业的比重减少而第二、三产业的比重增加。内蒙古的三次产业结构与乡村劳动力从业结构，不仅低于全国的水平、也低于一些西部省、市的水平，表明内蒙古农村牧区产业化、工业化、城镇化还是非常落后的。

农业部门结构、种植结构及产品结构逐步改善，结构调整优化的速度相对缓漫。内蒙古农业的部门结构逐步向合理化的方向演进，农林牧渔结构中“农”的比重从1985年的63.90%经1990年的65.7%与1995年的62.0%降至2000年的56.8%、进而又下降到2003年的50.4%;“牧”的比重从1985年的29.2%经1990年的29.6%与1995年的34.0%升至2000年的37.8%、进而又上升到2003年的40.1%;林业、渔业的比重也呈升势。然而内蒙古农业部门结构调整优化的速度相对缓慢，从1980年到2001年农业部门结构中农、牧的比重，内蒙古的“农”仅下降了不到一个百分点、“牧”上升了十点一个百分点，而全国的“农”下降了八点五个百分点、“牧”上升了十三点九个百分点。

由于退耕还林还草工程的实施，耕地面积的减少，特别是种田比较利益的下降等，内蒙古农作物的总播面积由1999午的607.7万公顷减少到2003年的574.9万公顷，减少了32.8万公顷。由于种植业内部结构及其产品结构的调整优化，粮食作物占农作物总播面积的比重由1999年的81.5%下降到2003年的70.5%，降低了十一个百分点;2003年，我区粮食作物、经济作物和以饲草料为主的其它作物种植结构由上一年的73.8:17.7:8.5调整为70.5:18:11.5。说明经济作物、饲草料作物的种植比重增加了，种植结构有了一定程度的改善。

然而，退耕还林还草工程必须实施，草原森林区域滥垦出的耕地、水土流失严重地域的坡耕地、沙漠化剧烈地区的耕地等，应该退下来还林还草。农业产业结构优化、种植业结构调整等，符合农业与农村经济的发展规律，还必须进行下去。当前应该做的工作是，严格耕地保护，杜绝浪费、合理征用;在水土条件优越的平原农区，新开发一些耕地;加强农田水利基本建设和中低产田的改造，大力推广普及先进的农业生产模式和管理制度等，从而提高粮食单产，使我区的粮食单产由目前的225公斤左右提高到全国平均水平的300公斤左右，实现农业特别是种植业的高产、优质、高效、绿色、安全，巩固并提高粮食的综合生产能力。

(三)农业与农村的投入严重不足，表现为财政投资较少，金融、信贷资金缺乏，农民自身的投入能力极其有限等

内蒙古农业支出占财政支出的比重，2002年为8.83%，比1980年低12.73%，比1990年低4.32%，比1995年低1.23%，比2001年还低1.54%，而2003年内蒙古农业支出占财政支出的比重为7.55%,比2002年还要低1.28%,内蒙古农业支出占全国农业总支出的比重，1995年为1.79%，2000年为1.75%，2003年为2.03%,可见，内蒙古农业支出占财政支出的比重逐年下降的势头更大，内蒙古农业支出占全国农业总支出的份额也很小，农业与农村经济的财政支持力度微弱。

近年农村金融体系对农业与农村经济的信贷支持力度不但没有加强，反而有所下降。随着国有商业银行的经营战略调整，除农业银行外，其它几家国有大商业银行基本不向农村发放贷款;农业银行的市场定位也逐渐从农村转向城市、由农业转向工商业，除发放部分农业开发与扶贫贷款，对农村资金的投入大幅度下降，而还留在农村的网点主要是吸纳存款、使农村资金外流;邮政储蓄是农村资金向城市流失的重要通道;农村信用社实质上也没有把全部资金投入农村与农业;作为政策性的农业发展银行职能单一、资金有限，主要在支持粮棉油等农产品的流通部门。农业信用社已成为农村及农业贷款的主要、单一、垄断性的机构，农村信用社的农业贷款余额占全部金融机构农业贷款的比例，当前达到80%以上。然而，农村信用社资金实力有限，加之其产权不清、管理混乱、规模较小、资金利息成本高、结算渠道不畅以及吸收农户的存款增加而向农户贷款的比重在下降等，使得农村信用社对农业与农村经济发展的资金支持能力不强。内蒙古农村信用社给农户的贷款占其存款的比重，由2000年的72.33%减少到2002年的71.43%，降低了近1个百分点，说明农村信用社的资金投向亦存在非农化的倾向、农村资金通过农村信用社也有一定的外流。

二、内蒙古“三农”问题的解决途径

(一)千方百计地增强对农业和农民的直接补贴与间接支持的力度

我国及其内蒙古对农业和农民的间接支持与直接补贴都远远低于世界的水平，在WTO“绿箱政策”与“黄箱政策”的基础上，研究制定实施对弱质产业农业、弱势群体农民、落后区域农村保护、补贴、支持的具体办法，是促进“三农”发展特别是增加农民收入的重要环节。当前正在试行的把过去通过流通领域对粮食等的大宗农产品实行的间接补贴，改为对生产销售粮食等大宗农产品的农民的直接补贴，这是一种很好的办法，可以在一定程度上扭转国家对粮食的补贴大部分被流通部门享有，农民得到的实惠很少的不良状况。其实，既应该进一步建立健全农业的保护价制度，也应该制定实行对农民的直接补贴制度;除了粮食的直接补贴，还可以尝试根据农户承包经营的耕地面积，按亩制定标准定额(如一亩多少元人民币)，由政府给予农民家庭直接的现金补贴。

(二)有效增加农业与农村的投入

切实贯彻“多予、少取、放活”的方针，千万百计地增加对农业及农村的投入，是实现农业与农村经济可持续发展、走出农民增收难困境的基本保障。各级政府要继续增加对农业基本建设、农村基础设施建设与生态环境保护建设的财政投资，且随着GDP的增长、财政收入的增加，用于农业与农村的财政支出在总支出中的比重要以一个科学合理的速度不断增大，而不是减少。加速推进农村信用社的改革完善，增强其生机活力特别是对“三农”的信贷支持能力，同时规范特别是增强农业银行、农业发展银行等金融机构为农业与农村服务的职能，开拓农村、农业、农民的保险业务，逐步建立健全农村商业性与政策性相结合的金融体系，从而大幅度增加农业与农村金融资金、信贷资金的投入，使农业与农村资金短缺、投入不足的不良局面有所改观。吸引社会各界对农村进行资金、技术、人才的投入，鼓励其到农村发展第二、三产业，发展集约化、规模化、产业化的第一产业。引导、激励农户自身增加生产性的投入，提高其发家致富的积极性。

(三)切实贯彻农业减免税费的政策，有效防止农民负担的反弹

从2005年开始我区全部减免农业税的政策要切实贯彻执行，同时要避免农民负担以其它的形式再度加重。由于越是落后地区农业税就越是其财政收入的主要来源，若减少了农业税率与税额，便使其原本的“吃饭财政”更加捉襟见肘，这样就可能影响农业税费制度改革的深化与完善，甚至会引起农民税费负担的反弹。所以，能够同时调动中央政府、地方政府相广大农民的三个积极性，是农业税费制度改革进一步完善的主要目标与重要内容，也是走出“黄宗艾羲定律”(即税费每改革一次，农民负担就反弹一次，加重一次)怪圈的好办法。

(四)将农村社会化服务体系的建立健全，与农业产业化和规模化的推进、农村合作经济组织的发展有机结合起来

内蒙古要做精第一产业，发展集约化、现代化的大农业，就必须有发达的农业服务业、完备的农村社会化服务体系作为前提与基础来支撑，国外发达国家农业发展的经验、国内农业先进地区的现实已证明了这一点。随看我国市场经济的发展、人民生活水平的提高，特别是加入WTO以后，农业的市场竞争越来越激烈，农产品既要经历国内市场的挑选、也要接受国际市场的检验。小规模、传统型、低技术含量的小农经济及其质量较低、特色不明显、缺乏一定批量优势的农产品，在剧烈的市场竞争中只能处于不利的地位，也不能满足我区城市扩张与第二、三产业大力拓展的需要;而发展农业服务业，建立产前、产中、产后成龙配套的农业社会化服务体系，便可以很有效地提高农业的技术化水平、标准化水准及其由服务纽带连接而成的农业规模化优势，从而逐步实现农业的优质化、特色化、社会化及集约化、现代化，大幅度地提高农产品的市场竞争能力。

农业社会化服务体系的完善要与农业产业化的拓展结合起来。实现农业的产业化、集约化，既需要龙头企业的带动，也需要农业社会化服务体系的支撑。建立“企业加基地加农户”的农业产业化发展模式、强化龙头企业的服务功能是非常重要的，要把龙头企业服务功能的放大与农业服务业的发展有机结合起来，将龙头企业的服务作为农业社会化服务体系中的重要因素、关键环节之一，从而使农业社会化服务体系与以农业产业化为动力、纽带而形成的农业及其相关产业群快速高效、协调持续地发展。

(五)着力推进农村的工业化、城镇化

工业化、城镇化水平低下，是内蒙古农村经济发展相对落后的主要原因，也可以说是内蒙古生态环境恶化的原因之一。加速推进工业化、城镇化，不仅有利于内蒙古经济增长率的上升，有利于居民特别是农民收入水平的提高;同时也有利于生态环境的保护建设与改善，因为解决我区沙漠化、水土流失等最主要生态环境问题的根本出路，主要在于有效减少人口对草原、森林、耕地等农业资源的直接压力，转移一大批农牧民从事非农产业。

内蒙古农村必须走一条有特色的新兴工业化道路，要发展生态产业、绿色产业及环保产业(生态农业、生态牧业、生态林草业、生态工业、绿色食品产业、生态旅游业等)，同时不断推进产业升级，实现传统产业及新兴产业的集约化、生态化及信息化，由粗放型、掠夺式的生产方式向集约型、持续式的生产万式转变。具体地说，第三产业，要大力拓展草原文化产业、生态旅游业等的特色优势产业;第二产业，在发展生态工业和环保产业的总体框架下，着力提高绒毛加工业、乳品加工业、粮食加工业等的综合素质与竞争能力，增加优质高效的符合环境标准产品、绿色加工食品等的有效供给量，最大限度地减少工业“三废”的排放量，逐步推进清洁生产、循环经济;第一产业，要大力发展生态农业、生态畜牧业、生态林业、生态草业等，生产优质高效的绿色食品、有机食品及特色产品，同时涵养草原、耕地、森林等资源，遏制沙漠化与水土流失，改良生态环境。

(六)实行“政农分开”，切实保障农民的生产经营自主权，真正将农业与农村经济放开、搞活

农户既是生活单元、也是经济单元，一个农户其实就是一个自主经营、自负盈亏的市场主体、小型企业，工业上实行“政企分开”，农业上也应该讲究“政农分开”。各级政府尤其是基层政府不应以“调整结构”、“建设工程”、“搞开发”、“办基地”等借口，剥夺农民对土地(耕地、草场等)的承包权以及承包期内的使用权，不得干涉农户种什么、养什么等的生产经营自主权。总担心农民自己走不好，总想拉着、甚至赶着他们走，今天让农民这么干、明天又让农民那么做，这样的做法往往事与愿违、造成不良的后果，农村实际工作中如此的例证还是较多的。其实农民是理性的、也是聪明的，在现实经济、社会、生态条件约束下农民所做出的生产经营方案选择也一般是合理的;农民知道什么产品市场前景好就应该生产什么，农民也懂得农田干旱了就多浇水、草场退化了就少养畜。农民需要的是全面周到的服务，准确及时的信息、诚恳平等的指导、真实有效的示范，需要的是一个健康有序的农村经济社会发展的好环境。

作者：王关区

第3篇：当前村民自治存在的问题及其解决途径

【文章摘要】

村民自治是我国基层民主的重要组成部分，是农民“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的重要的自我管理形式。现阶段，我国的村民自治制度已基本建立，但还存在着些许的问题。要在解决村“两”委班子矛盾、国家行政权与农村自治权之间的矛盾、村务不公开等方面做出制度上和观念上的调整，以培养村民的参与意识、公共精神，维护整个社会的安定，促进中国的民主化进程。

【關键词】

村民自治;乡村民主;中国的民主政治;乡镇政府

村民自治制度是当前我国农村治理的基本制度，它是伴随着农村经济体制改革而出现的乡村治理体制。它的出现弥补了由于人民公社制度解体而导致的农村管理真空，重建了基层权威。如果从1987年《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》的颁布算起，村民自治作为国家法定制度已20多年。经过20多年的发展演进，中国村民自治的运行机制已基本建立，并深深的影响着亿万农民的政治实践和日常行为。但从实际的运行状况来看，还存在很多的问题。本文通过对村民自治的具体分析，试图说明村民自治的发展依赖于实践中暴露出的问题的解决。

1 当前村民自治存在的问题

1.1 村党支部和村委会矛盾突出

通过观察我国的农村村民自治现实可以发现，农村中实际上存在着两个进行村级管理的组织，即村党支部和村委会。根据我国的最新的《村民委员会组织法》规定，村党支部发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权。但又根据《中国共产党基层组织工作条例》规定，村党支部受乡镇党委领导，村党支部成员由党员大会选举产生，讨论决定本村经济建设和社会发展中的重要问题。《村组法》又规定，村委会由村民选举产生。在实际运行过程中，由于授权来源的不同，受乡镇领导的村党支部与受农民监督制约的村委会的矛盾愈发突出。尤其是村民自治还不太成熟的地方，村党支部的权力大大超过村委会的权力，村委会成为它的附属机构，村支书掌握着全村最重要的资源和最大的权力，比如管理集体企业，批租承包地等。农民对掌握着本村重要资源而又非经农民选举产生的党支部缺乏相应的法律监督权利，村民自治的效力也就大打折扣。

1.2 国家行政权和村民自治权的冲突

村民的自治权力并没有完全避免来自国家权力的影响，这种影响主要表现在乡镇基层政权的对农村的干预。因为乡镇行政工作直接面向的是农村和农民，尤其是近年来，随着国家对“三农”问题的高度重视以及农村各项社会保障制度的实施，乡镇政权手中掌握了更多关系农村和农民的切身利益的资源，出于“官僚政治”的需要，他们自然不会放弃这种寻租的机会，于是在农村社会出现了村民自治权和国家行政权并存的局面。乡镇基层官员往往随意指派村党支书记，越过村党组织来控制农村，以及配套的村干部工资制等措施，肢解了村民自治的政治实践。这样就加剧了国家行政权与农民自治权的紧张关系，村民自治往往流于形式，成为空谈。

1.3 村务公开成为盲点，村干部腐败频发

村务公开是实现村级事务民主决策、民主管理和民主监督的重要保障，有利于村民自治制度的发展和完善。它能够保障农民的知情权，保证农民能够及时了解到他们普遍关心、涉及自身切身利益的重大事项，是农民进行民主监督的重要途径。《村委会组织法》规定，村务公开内容涉及集体经济实际收益的使用、土地承包经营方案、宅基地的使用方案以及征地补偿费的使用、分配方案等涉及村民利益的方方面面。国家在持续加大了对三农的各项投入的同时，村领导班子又从农民手上征收了更多的用于村公共事务的费用，如果村务不公开，或者公开程度低，在其他监督机制不健全，信息不对称的情况下，村干部很容易上下通吃，克扣各项资金，损公肥私，这在当今是普遍存在的，并已经严重影响到了农村社会关系的和谐。为矛盾的爆发埋下了隐患。前不久引起全国高度关注的“乌坎村选举”是这方面的典型。

2 关于完善村民自治的解决途径

通过以上分析，村民自治当中暴露出来的这些问题严重制约着村民自治的水平提升和农民自治权力的真正实现。笔者通过对有关学者的建议主张进行综合分析，试图找到进一步完善村民自治的途径。

2.1 进一步完善村民自治法律法规

法律法规是各个村民自治组织和乡镇政府只能发挥的依据，划定了各自的职责范围。综合来看，《村民委员会组织法》的规定过于原则，现在操作中不宜具体裁定。因而，首先就要完善《村组法》，明确自治组织和基层政府的工作内容。比如，如何界定“两委”的职责权限。再有，就要制定一些具体的惩罚性的条款，比如，如何罢免和制裁不法的村干部。相关法律法规的完善对于约束和规范主体行为会起到巨大的积极推动作用。

2.2 探索实行“两票制”和“一肩挑”

鉴于农村存在两个治理组织的现实，为提高村民自治水平，在已有的现实实践的基础上，可以探索推行“两票制”和“一肩挑”。所谓“一肩挑”，就是村党支部候选人首先要经由农民投票，再由全体党员从得票过半的的候选人中选举产生支部书记。所谓“一肩挑”，就是村党部书记同时担任村委会主任。“两票制”避免了乡镇党委直接人民党支部书记造成的与村民间的对立，而且使得党支部获得了民众的认可。“一肩挑”避免了村党支部和村委会的组织矛盾。二者的探索实行实际上强化了村民在村级事务治理过程中的主体地位，避免了因授权来源不同而导致的二者冲突。

2.3 进一步加大对农村的资源投入

如果深入分析村民自治内涵的话，村民自治不仅仅体现为村民最村级事务享有最高决定的政治权，而且体现为能够维护和不断增进村民的经济权益。村民自治作为一项重要的政治实践活动，它的完善依赖于国家宏观的政治发展，发展完善过程相对缓慢，因而现时有效的的一个做法可以是加大对农村的各种资源投入，比如：修建农村基础设施，加大种粮补贴，以及完善农村社会保障体系等。通过国家的外在力量发展农村社会经济，不断增加农村治理和变革的增量基础。

3 结语

虽然现实的村民自治还存在诸多问题，但依然表现出其在国家治理中的巨大作用：作为一种制度存在，有效保证了农村社会政治稳定，存进农民向公民的转变，是中国民主发展的新的增长点和突破点。站在中国民主政治发展的高度来看，村民自治作为一种底层的民主化尝试，展现的是一种自下而上的推进方式。它的完善和发展必须依赖于有利的外部制度和法律支持，实现村民探索与国家支持的合理互动。因而，我们必须从国家宏观发展的角度来大力推动，丰富中国特色社会主义政治的内涵。

【参考文献】

[1]徐勇.中国农村村民自治.武汉：华中师范大学出版社[M]，1997年

[2]徐勇.村民自治的深化：权利保障与社区重建——新世纪以来中国村民自治发展的走向[J].学习与探索，2005年，第4期

[3]徐勇.村民自治的成长：行政放权与社会发育——1990年代后期以来中国村民自治发展进程的反思[J].华中师范大学学报(人文社会科学版)，2005年，第2期

[4]徐勇.现代国家的建构与村民自治的成长——对中国村民自治发生与发展的一种阐释[J].学习与探索，2006年，第6期

[5]李定国.村民自治运作中的问题与对策[J].经济师，2007年，第4期

[6] 郭锡兵.提高村民自治意识 完善农村村民自治[J].成都行政学院学报(哲学社会科学)，2003年，第4期

[7]于建嵘.寻民自治：价值和困境[J] .学习与探索，2010年，第4期

[8]于建嵘.让村民自治成为农民的一种生活方式[J] .农村工作通讯，2010年，第1期

注解

《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》，http：//www.china.com.cn/law/flfg/txt/2006-08/08/content_7064061.htm，2006年8月8日

《中华人民共和国村民委员会组织法》http：//www.china.com.cn/policy/txt/2010-10/29/content_21226000.htm

《中國共产党农村基层组织工作条例》http：//baike.baidu.com/view/3133529.htm

【作者简介】

徐宝鲁(1988—)，男，汉族，河北邯郸市人，研究生

作者：徐宝鲁

第4篇：“三农”问题及其解决途径

【摘要】

“三农”问题就是“农民、农业、农村”问题。目前，中国的“三农”问题是我们在奔赴“中国梦”的路上必然会遇到的问题，是非常关键的问题，我们必须把它重视起来，放在至关重要的位置上去解决。虽然“三农”问题是全球普遍的现象，但是解决其他任何一个国家的“三农”问题不会像解决中国的“三农”问题那样棘手，这是因为没有一个国家的农民人口数和中国一样达到9亿，也没有一个国家的农民人口比例像中国那样高达三分之二。

【关键词】三农新农村建议中国梦

一、 引言

改革开放三十年以来，我国社会主义建设取得了举世瞩目的成就，不仅在经济、金融、科技、教育、国防以及文化建设方面有了重大的发展，国家综合实力也有了长足的进步，国际地位日益凸显，在重大的国际事务中，我们扮演着越来越重要的角色。同时，在发展的过程中不可避免地滋生了许多社会问题，比如贫富差距越来越大，城乡发展严重失衡等等。这些问题就是两种不同身份的人——城市居民和农民所处的经济环境不同而产生的。“农民问题、农业问题、农村问题”就是三农问题。当今，举国上下为实现中国梦而不懈努力，但我们必须清醒地认识到，要实现中国梦，解决“三农”问题是非常关键的。本文就关于“三农”问题谈谈自己的认识，并对如何解决“三农”问题提几点建议。

二、 “三农”问题简介

“三农”问题是指农业、农村、农民这三个问题。实际上，这是一个从事行业、居住地域和主体身份三位一体的问题，但三者侧重点不一，必须一体化地考虑以上三个问题。中国作为一个农业大国，“三农”问题关系到国民素质、经济发展，关系到社会稳定、国家富强。“三农”问题独立地描述是指广大乡村区域，只能以种植、养殖生产业为主，身份为农民的大部分国民的生存状态的改善与产业发展以及社会进步问题。系统的描述是指21世纪的中国，历史形成二元社会中，城市现代化，

二、三产业发展，城市居民的殷实，受制于农村的进步、农业的发展、农民的小康相对滞后的问题。中国的国民经济发展潜力巨大，且不论质的提升，仅从量上考察，中国的重大经济问题都依赖于农村、农业，农民问题的突破。

(一) 农业问题

建国以后，我国历来高度重视农业问题，作了很大的努力。改革开放以后，农村率先改革，按照邓小平同志提出的“一靠政策、二靠科学”的方针，经过20多年，先后取得了198

4、1990、1996和2004年四次农业特大丰收。1996年农业特大丰收，粮食总产超过一万亿斤，其它主要农产品也大丰收，中国的农业发展进入了一个新阶段。从此改变了粮食和主要农产品长期短缺的格局，形成了常年总量基本平衡，丰年有余的新格局，较好地解决了13亿人口的吃饭问题。所以说农业问题基本解决了，因为我国的农业可以保证全国人民的吃饭问题，可以保证国民经济发展的需要。可以说我国用占世界近9%的耕地，供养了占全球近21%的人口。目前世界总人口达到65亿，中国是13亿多，已经不足21%。因此，我国“三农”问题的基本状况是：农业问题基本解决了，但农村问题、农民问题还没有解决。

(二) 农民问题

农民众多，受教育程度偏低，文化素质低下，贫穷落后是我国农民的几大问题。世界上

的工业化国家在工业化和城市化过程中，农业劳动力是减少的，农民是减少的。但是我国工业化了60年，农民反而越来越多。13亿人口，9亿农民，因此，农民众多是一个大问题。关于受教育程度，2004年有个统计：城市居民与农民的学历状况相比较，城市居民的高中学历是农民的3.5倍，中专为16.5倍，大专为55.5倍，大学本科为281.55倍，研究生为323倍。当年，10000个农民中，只有2个本科学历，而在10000个居民中则有563个，可见农民受教育程度之低，受此影响，文化素质低下就理所当然了。据2005年的统计：2003年，全国城乡居民储蓄共103617.3亿元，其中农户储蓄18177.7亿元，占17.5%，人均1986元。⑤而城市居民户存款85439.6亿元，人均22677元，相差10多倍。收入方面，从1978年到目前，城乡收入差距从不到3：1增加到超过了3:1，而且还以较高的增速扩大。

(三) 农村问题

农村是以农民为主聚居的社区。国际上的现代化国家，在城市化和工业化初期，一般都是农业支援工业、农村支持城市，等到城市化搞起来了，工业有了一定的积累以后，反过来，实行工业反哺农业、城市支持农村，提高农民收入，兴办社会事业，搞好教育、医疗等公共服务，把农村的基础设施建设好。如农村的道路、电讯，农村的地下排水等，基本上与城市没有什么差别。逐步实现城乡一体化。在中国却不是这么回事，包括水利、道路等在内的基础设施建设，都是依靠农民自己筹资出力出地建设的。农村修路是自己出地、自己出工、自己买炸药，等到道路建好后，却收归交通部门管理。农村、农民用电，变压器、电线和电线杆子都需要自己出钱买，建好以后却都属于电力部门，而且电力局照样收电费。尽管现在国家通过改革把电价降下来了，但这对农村、农民来说仍然是不公平的。当前我国的政策，对城市和居民是一套政策，对农村和农民是另一套政策。其根据就是所谓的户口制度，如果是农业户口是这样一回事，如果是非农业户口则是另外一回事，这就是城乡分割的“二元体制”，是“城乡分治，一国两策”的格局。这些年，特别是1990年代中期以后城乡分割的格局几乎没有什么变化，有的还越来越严重，城乡差距越来越大。最后的结果是城里的建设是一个样，农村的建设却又是另一个样。这些问题总的来说有收入消费差距悬殊，农村劳动力就业困难，农村教育、医疗资源匮乏，水平落后，社保不健全，以及农村基础社建设不到位，尤其是农村住房问题非常严重。

从上述存在的这些城乡差别的状况看，农村问题之所以如此严重，是我们长期实行计划经济体制、实行城乡分治，形成了中国特有的城乡二元经济社会结构，而还没有进行应有的改革的结果。说到底，农业、农村、农民问题存在着结构性、体制性的问题。

三、 解决“三农”问题的途径

(一) 将解决“三农”问题提升为党和政府的战略性目标

解决农村问题是中国建设事业成败的关键。中国农村虽然有局部的繁荣，但在国际和国内市场经济的双重挤压下，中国农村处在破产的边缘，孕育着社会、经济、和政治危机。十六大后，一系列高层会议和政策举措已勾勒出中央新领导集体施政思路的概貌。由于新领导集体面临的问题和担负的任务与以前相比有很大不同，他们的施政思路展示出不少“新的东西”。这其中，对“三农”问题的态度引人关注。

2003年2月8日，《人民日报》用第2版一整版的篇幅，刊登了温家宝的文章《为推进农村小康建设而奋斗》。这篇文章是温家宝在1月7日中央农村工作会议上的讲话，可以看出“三农”问题在新领导集体整个施政战略中具有前所未有的分量，更引人注目的是，一种新的思路和施政理念正在悄然中形成。这次农村工作会议中央特别重视，胡锦涛、温家宝以及曾庆红、黄菊、李长春都出席了会议，显示了中央领导对“三农”问题的重视程度。会议

文件对“三农”问题的提法有了新的表述，称其为“全党工作的重中之重”，而此之前的提法是“把农业放在国民经济发展的首位”、“加强农业基础地位”。

(二) 深化体制改革，给农村建设注入新动力

2008年10月12日，十七届三中全会在北京闭幕。全会听取和讨论了胡锦涛受中央政治局委托作的工作报告，审议通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，并提出了农村改革发展基本目标任务。“三农”问题，已经成为中国改革的焦点问题。在如此的大背景下，要着力推动现行户籍制度、土地制度以及财政制度的改革。因为户籍制度不合时宜，改革户籍制度能够使农民有进城当工人、当市民的权利，恢复农民本来有的国民待遇。对于土地，要通过改革，建立起给农民土地经营权有长期保障的体制。土地承包权也是物权，受法律保护，任何人不能侵犯，保护基本农田是我们的国策，要落到实处。1994年财政体制的基本特点就是财权事权不相称，对欠发达、不发达地区的县乡太不公平，是造成目前县乡村三级机构巨额债务的主要原因，所以财政体制也需要改革。

(三) 推进城镇化和社会主义新农村建设

推进城镇化与建设新农村，是中国现代化战略布局相辅相成、不可或缺的两个重要组成部分。一方面，城镇化是经济社会结构转变的大趋势，必须坚定不移地加以推进。有序转移农村人口，为提高农业劳动生产率、加快农村发展奠定基础。另一方面，今后相当长时期中国始终会有数以亿计的人口在农村生活，进城务工农民相当一部分还会“双向流动”，必须建设好农民的家园。要协调推进城镇化与新农村建设，合理把握城镇化的速度，积极稳妥引导农村人口转移。使城镇化与经济社会发展相适应，与新农村建设相协调，努力形成城镇化与新农村建设良性互动、相互促进的局面。

(四) 加强农村基础设施建设，提高公共服务质量

统筹城乡发展，必须加快农村基础设施建设步伐，缩小城乡基础设施差距。很多农村基础设施建设属于公益性事业，各级政府负有义不容辞的责任。在统筹城乡基础设施建设中，切实把重点放在农村，不断加大投入力度。但是，农村基础设施建设不可能也不应该完全由政府全包下来。必须发挥农民的主体作用，引导他们通过自己的辛勤劳动改善生产生活条件，国家财政也要通过直接补助或“以奖代补”给予鼓励。公共服务方面，国家应该加大投入力度，在上述“深化体制改革”的基础上，切实保障国家财政下拨款项落到实处，用到真正需要的地方，加强反腐工作，防止公款被挪用、滥用或者中饱私囊。基础设设施建设着重确保农民的住房、医疗、教育受到充分的重视，住房问题是大事，一定要及时完成危房改造，保证农民生命财产安全;公开保障房的分配程序，最大限度确保保障房分配的公平、公正、合理和透明;及时帮助家庭贫困的农户修建住房，将扶贫款花到点子上。医疗方面，农村的乡镇医疗机构设施不健全，专业医疗人员缺乏，各级政府应该适度向农村医疗机构倾斜输送一批有经验、有技能的医疗队伍，提升农村医疗机构专业水平。教育方面，与医疗同样，向农村输送重点高校毕业生作为教师，缩小城乡教育差距，解决教育资源不平衡的问题，切实提高农村教育水平。

四、 结束语

一方面，解决“三农”问题，迫在眉睫，因为解决“三农”问题是确保国家粮食安全的迫切需要，是确保社会稳定、国家长治久安的迫切需要，是实现全面建设小康社会宏伟目标的迫切需要，也是实现中华民族伟大复兴和“中国梦”的迫切需要;另一方面，解决“三农”问题，任重道远，因为中国农民人口之多在世界上史无前例，中国正处在社会主义建设的关

键转型期，中国地域广袤，民族众多，文化多样，气候不一，所有这些都会成为解决“三农”问题的难点，但是中华民族历来自强不息，不管有多困难，中华儿女都会为之做不懈的努力，相信通过几代人的奋斗，我们终将会实现全民皆富，社会和谐的梦想。

参考文献

[1] 汪玉琦：《中国现代化与三农问题》，《江西社会科学》(南昌)2006年4期第21～24页

[2] 陆学艺：《当前农村形势和社会主义新农村建设》，《江西社会科学》(南昌)2006年4期第7～21页

[3] 张和清：《全球化背景下中国农村问题与农村社会工作》，《社会科学战线》(长春)2012年8期第175～185页

[4] 韩俊：《农民工市民化与公共服务制度创新》，《行政管理改革》(京)2012年11期第19～24页

第5篇：当前路政管理中存在的问题及其解决途径

路政管理是公路管理机构为维护公路管理者、经营者、使用者的合法权益，根据《公路法》和《公路安全保护条例》及相关法律法规，实施保护公路、公路用地及公路附属设施的行政管理。目前路政管理仍然存有内业资料突击、外业工作被动和事后禁止、处理或处罚的治标而难于治本的状态。

一、 当前路政管理存在的问题

地方经济落后，公路体制改革难于落实，长期以来人路争支，政府地方借支或摊派严重，从而长期影响公路部门正常运行，路政装备被占用现象矛盾突出。特殊的地理环境和传统的意识形态、落后的公路运行机制与滞后的经济，给公路路政管理设置了特殊的障碍。

1、 现有人员难以适应技术管理手段的需要

随着信息网络、软件系统的推广使用，公民法律意识的普遍提高，公路技术等级的提升、特别是大型、新式桥梁的建筑使用。长期依赖的行政、经济手段难以适应，必然要让位于法律和技术手段。这样就要求从事路政的管理人员知识要“博”，不仅要懂得公路专业法律、业务知识，还要广泛了解自然、行政、哲学、社会学、心理学、经济学、公共关系学等知识。因此，作为路政管理人员必须具备较广泛的跨学科、跨行业的基础知识和业务技能。否则，就很难适应现代管理工作的需要。 因公路体制改革无法进行，目前在岗人员知识结构严重不适应。一方面，长期以来各级交通部门重建设轻管理，九十年代初，多数基层单位路政管理人员主要以禁止违法行为、保障交通安全管理为内容的行政管理工作。为了工作的需要选拔路政岗位的人员，不强调文化程度，正常为身强体壮的职工。目前这些相对年龄比较大，知识严重缺失的同志，虽然多年从事路政工作，具有丰富的外业工作经验;但规范化的内业工作难以适应，更难适应现代网络知识、软件系统等高科技设备的应用。另一方面，近几年来公路体制改革的行动迟缓，其时间之长使少数最具危机感的职工进入党校等速成学习取得大专毕业，而又部分进入路政岗位。这类人员所学既不是交通类专业也不是路政执法业务密切相关的对口专业，少数仅有一张大专文凭而已。这些年轻的职工少数还有大事不能干、小事不想干，既没有知识也不具有业务素质能力，甚至于少数人上、下班都有待于管理而自身难以保证。从而很难适应现代技术手段管理的需要。

2、内部管理体制多元，同外部职权交叉

内部管理模式多元化：最初建立的是单一国、省县乡统一管理的路政管理体制，随着公路分级管理工作的推行，出现了县乡公路路政管理体制，最终在交通系统内部形成高速公路、国省干线、县乡公路三足鼎立的路政管理体制。同时交通系统内公路、航道、运政也需要明析责权、规范统一。 交通系统外部与公安、工商、土地、规划部门法律、法规相冲突或交叉。治理超载，与交警职责交叉;治理违章建筑物同土地规划部门的职责交叉;治理广告牌与工商部门的交叉;集镇段马路市场整治同城管部门的交叉。因为责权的共同与交叉，会把各部门之间的职能和权利上的交叉点转变为盲点，存在依赖、指望其它部门进行管理，出现“三个和尚没水喝”;出了问题互相推诿而因为公路点多线长的特点，受到社会批评最多、最委屈的就是路政部门。但存在利益的共同交叉方面，各单位各自依法互相不让，处理不妥可能导致政府的部门冲突，而最后往往是路政部门作出妥协，以争取较好的外部环境。

内、外部多元执法，给行政相对人带来不便，一定程度上助长了乱罚款、乱收费现象的发生，既降低了公路通行能力，又制约了公路社会效益的发挥，还损坏了执法人员的形象。

3、同相关部门协调事项多、难度大

路政管理的政策性强，一方面公路部门的法律、法规同公安、工商、土地、规划等规定确实存在着职责或者权限交叉。如占用公路同公安、公路、工商均应该管理如土地部门在审批公路两侧的土地时，经贸部门在审批公路两侧加油站时，工商部门在公路沿线批准设立广告牌、厂矿企业营业执照时，城市规划部门在进行城镇、村庄规划时，不考虑《公路法》中关于建筑控制区的规定，应该遵循的特殊原则和《公路工程技术标准》对弯道、纵坡等特殊路段的特殊技术要求。这种履行职责上的不作为，加重了公路街道化趋势的蔓延，交通安全受到了不同程度的影响。由于《公路法》特殊规定得不到落实，路政管理工作陷于事后处置的被动状况，管理难度的增加，部门之间的协调任务重、协调难度大。

除此之外，公路管理的旧体制、管理干部旧思想、管理人员的旧习惯、管理费用落实的不彻底、执法人员岗位工资级别定级的不合理，都会在不同程度上影响路政管理职能的发挥。比如：目前路政执法人员多数沿用公路养护工的定级，随着公路管理体制改革的深入，公路机构职能的转变，公路直接从事养护职能的分离，公路养护工的岗位必将取缔，如何正确的对路政人员进行工资定级?

二、 进一步提升路政管理的想法

1、 以人为本

首先，合理配置岗位人员。结合公路体制改革，依据《路政管理规定》的“精干高效”原则，配备相应数量的岗位人员;选拨录用路政管理人员采取“公开、平等、竟争、择优”原则，根据路政人员录用条件，必须从政治、道德、知识、业务素质方面严把准入关。可以对不同年龄、不同文凭、不同知识结构分开、分项进行计分，并研究切实可行，合情合理，绝大多数人能认可的系数值作为权数进行综合评分，再根据录用程序进行评审录取人员。

其次，工欲善其事，必先利其器。按照“理论联系实际、学用一致、按需施教、讲求实效”的原则，对路政人员就必须定期进行不同岗位、不同知识结构的更新知识培训。通过业务培训使路政人员掌握法律业务知识，做到严格执法，统一尺度，合理裁量;同时经常进行法纪、思想、道德教育，使各级路政人员端正思想态度，树立廉洁清正，秉公执法，热情服务的为民意识;还需要强化执法训练，使其建设成为一支具有军人风纪的特别能吃苦、特别能战斗，雷厉风行的高素质执法队伍。

最后，合理设置级别岗位，定期对岗位人员进行考评。随着公路体制改革职能转变后相应岗位工种的必然取消，这就要求尽可能设置相应的岗位级别，采取职员制或警衔制。运用多种方式，从多层次、多角度对路政人员，进行“德、才、勤、绩、廉”五方面公开、公平、严厉考核，

从而是公路管理机构及其各级领导考察、了解、评价路政人员的思想、品德、学识、工作态度、工作能力(包括显在的和潜在的工作能力)、工作成绩、健康状况，及时发现、选拔和晋升优秀路政人员。公平的考核，合理的奖惩，有利于激励广大的路政人员勤政廉洁、严格自律、努力工作、奋发上进。

2、深化公路管理体制改革，建立统一有效的管理模式 要改变内部管理体制多元化这种现状，必须要纯粹从工作角度出发，本着管好公路，提高效率，结合国家行政执法改革的趋势和方向，对涉及公路管理的社会资源进行整合，重新合理分配和定位，理顺公路管理体制。首先在交通系统内部理顺管理体制，切实落实交通部关于公路管理机构实行“一厅一局”的思路，解决内部执法不统一的状况;其次，理顺外部管理体制，探索公路综合执法模式，最终实行路政、运政的综合执法的目标。

3、善于行政沟通，协调各部门之间的关系

随着公路事业的不断发展，和现代行政复杂化、社会化的趋势日益显著，要全面做好路政管理工作，就必须要做好行政沟通工作。路政管理机构及路政管理人员，遵循相互理解、相互信任、相互支持、相互促进的原则，以会商和协调为主同相关部门进行平行沟通，公而实现标本兼治，克服行政机关之间各自为政的弊端，做好路政管理的预防工作，顺利完成路政管理任务。运用组织力量，在保障本系统正当权益条件下，作出必要的妥协，争取较好的外部环境，从而协商好外部的各种关系，建立对外协作的良好秩序。通过有效的沟通，使路政管理的一些问题在规划和审批阶段得到处理，把问题消灭在萌芽状态。

4、建立技术型的管理机制

随着依法治国进程的加快，行政执法必须由收费型、管理型向服务型转变，同时罚、赔缴分离将逐步实行，行政执法实行“无利化”、“无费化”，行政和经济手段将会受到不同程度地挑战，最终要让位于法律、技术手段，这就需要我们一方面要严格依法办事，遵循法律规定，通过管理和执法为社会提供优质服务;另一方面要从根本上推动路政工作快速向前发展，只有真正提升路政管理的科技含量。积极推广应用路政网络管理系统，实现路政管理信息、资料共享，具体工作简便、快捷、可控、准确、全面而保密;同时由于节约了大量交通费、通讯费和办公费，必然降低管理成本。

创造条件利用现代科学技术成果，尤其要借鉴国外先进的科学技术包括GPS、视频技术、数码摄像技术、高清晰卫星图像等技术建立交通地理信息系统，使公路完全地、全天候地受到监护，真正实现预防性管理，使车、人、路之间关系配置合理，运转有序，公路的通行经济效益、社会效益能够得到淋漓尽致地发挥。

5、建立稳健的路政管理经费支出途径，经费、设备使用的管理规定

科技手段是提高路政管理的关键，而引进高科技人才、配置必要的高科技设备是提升路政管理效率的保障，为了切实做好路政管理工作，就必须痛定思痛下定决心投入一定的费用，设立长效稳定的经费支出机制。同时建立健康稳定的经费、设备使用管理规定和切实可行的惩罚挤用、挪用和占用经费和设备的措施，从制度上保证路政经费和设备的对口使用。

最后，利用电视、广播、报刊新闻媒介，会议等多种途径进行法律、法规的宣传，取得各级地方人民政府支持、关心和沿线人民群众的理解，形成良好的执法氛围。对涉及公安、工商、土地、城管、规划部门的公共管理部分，在主动做好部门之间协调的基础上借助媒体依法维权。

第6篇：6.5城市化过程中的问题及其解决途径

德清三中

杨立泳

邮编 313201

【教学目标】

一、知识目标

1.使学生了解城市化进程中产生问题的原因及其解决这些问题的途径。

2.学生认识保护和改善环境的重要性。

二、能力目标

1.培养学生观察问题、发现问题、分析问题及解决问题的能力。

2.通过分析环境问题，利用所学知识解决问题，提出解决问题的途径。

三、情感目标

1.通过学习，学生能用全面、辩证、发展的观点来认识事物。

2.通过学习，学生深入了解国情，建立正确的城市观、人口观、环境观。

3.培养学生自觉维护和美化环境的意识;认真学习党和国家关于环境保护的政策和法规。

【教学重点】

城市化过程中产生的问题，尤其是城市环境污染方面的问题。

【教学难点】

保护和改善城市环境的主要措施。

【教学工具】多媒体课件。

【教学过程】

【导入】 2001年7月23日,北京申奥成功.伴随着时间的脚步,2008向我们走来,北京将以什么样的面貌展现在世人面前?请看屏幕.绿色奥运行动目标:到2008年，北京城市环境质量将进一步改善，污染物排放总量持续削减，城市基础设施基本完善，市区环境质量按功能区划达到国家标准，全市生态环境状况明显好转，社会、经济、环境健康协调发展.实际上这也是全世界所有中国人的目标.那么,北京目前的生态环境怎么样呢?在城市化的过程中出现了哪些问题呢?请看材料. 【展示】材料：北京申办2008年奥运会成功，举国上下一片欢腾，但北京目前的生态环境现状不容乐观，离绿色奥运的标准有较大距离：

1.地表水有机污染严重，地下水水质污染加剧。大气环境质量差，近30年北京的汉白玉雕像溶蚀严重，汽车尾气污染日益严重。不断开工的建设项目的扬尘污染等环境污染依然严重

2.为了迎接2008年奥运会，北京城市大规模拆迁和建设。目前，

全市有近1000多个施工工地，产生的建筑垃圾每年以20-30%的速度递增。施工工地产生的噪音严重影响了附近居民的休息和健康。

3.北京目前有81%的垃圾得到了技术处理，而填埋占了其中的70%，填埋垃圾对于土壤、地下水和周边环境等有很大影响，焚烧垃圾造成了大气污染，产生有毒气体危害人体健康。

问题一：从材料可知北京在城市过程中带来的环境污染有哪些方面?这些污染的-来源和危害是什么?请各小组分析讨论并回答。(学生讨论时,教师要参与其中) 【提问】1.第一小组,你们小组觉得在材料当中北京的环境污染指什么?它的来源和危害呢?

2.第二小组呢?

3.其他小组有要补充的吗? ( 学生回答时,教师加以引导和补充.) 【讲解】好我们一起看一下.材料中的环境污染指的是水体污染、大气污染固体废弃物污染和噪声污染.水体污染的来源是:工业废水,生活污水.它的危害是人体健康和动植物的繁殖.我们可以看一幅漫画. 【提问】哪位同学能解释一下这幅漫画的含义? 【学生】回答. 【讲解】大概意思是对的.工业废水中含镉这种重金属,用这样的水灌溉农作物,人吃了之 后,生病了. 【师】我们再来学习大气污染.它的来源有家庭炉灶和取暖排出的烟尘、工矿企业排放的烟气、 汽车等交通工具排放的尾气,还有北方特有的沙尘暴.)它的危害是产生酸雨、光化学烟雾，使城市空气污浊，危害人们健康.(边讲边填写表格相应内容并展示沙尘暴、光化学烟雾、酸雨图片) 【讲解】好我们一起再看一下.固体废弃物污染的来源是工业生产、城市建设、居民消费等.危害是人体健康和环境.而噪声污染的来源是交通运输、工业生产、建筑施工、社会活

动.它的危害是防碍人们休息、工作和交谈甚至人体健康(边讲边填写表格相应内容) 【承转】问题二：对于以上出现的环境污染北京应采取哪些措施呢? 请各小组分析讨论并提出一些合理性的建议.每个小组选一名代表回答.. 【提问】第一小组,你们小组对于北京的环境污染有什么建议?

第二小组呢?

第三小组呢?

第四小组呢?

第五小组呢? ( 学生回答时,教师加以引导和补充.) 【讲解】下面是我在网上找到的一些资料,是关于北京市治理环境污染的措施.同学们看一下:

北京市治理环境污染的措施：

1、推广使用天然气、电、低硫优质煤等清洁燃料建设第二条陕京天然气长管输线 。多使用太阳能等天然能源。

2、制定了高于国家标准的地方机动车排气污染物排放标准，全部采用无铅汽油，为18万辆机动车加装三元净化装置，机动车尾气达标率为90%。

3、防止市区扬尘，提高城市绿化覆盖率。

4、进行合理规划，将四环路以内污染严重的工业企业停产或搬迁。

5、加强污水治理。

6、提高固体废弃物的综合利用率，生活垃圾无害化处理率，一次性塑料回收率 。 【师】我们再来看一下取得的成绩: 2004年在治理环境污染中所取得的成绩：

1、主要污染物浓度有所下降，市区全年空气污染指数二级和好于二级的天数占48.4%，三级和好于三级的天数占93.7%，四级以上天数大大减少。

2、水质有了较明显提高，监测的17座水库中水质达标的9座。

3、噪声方面，白天基本达标，夜间超标仍较明显。

4、固体废弃物的综合利用率达到71.4%，危险物处理率达到98.5%，生活垃圾无害化处理率达到81.5%，一次性塑料回收率64%。

【过渡】我想对于北京这么大的城市,在城市化的过程中除了环境污染外,可能还存在一些其他的问题.还存在哪些问题呢?同学们考虑一下. 【学生】回答. (学生回答时,教师加以引导) 【师】问题：人口密度高，流动人口多，就业困难;工业用地大;交通拥挤，居住条件差等。植被破坏严重，水土流失严重。怎么样来解决这些问题呢? 请各小组分析讨论并提出一些合理性的建议.每个小组选一名代表回答. 【提问】探究性问题三：第一小组,你们小组对于解决这些问题有什么建议?

第二小组呢?

第三小组呢?

第四小组呢?

第五小组呢? ( 学生回答时,教师加以引导和补充.)

【讲解】首先是建立卫星城,开发新区;这里的我们有一个概念很陌生.什么是卫星城呢?卫星城:是指在大城市郊区或其以外附近地区，为分散中心城市的人口和工业而新建或扩建的具有相对独立性的乡镇.因其围绕中心城市象卫星一样,故得名.北京有良乡 通州 昌平和黄村等五个卫星城.其次是改善城市交通和居住条件;加强绿化等。接下来我们看一些图片:

【总结】这节课我们分析了北京市在城市化过程中出现的问题以及这些问题的解决措施. 目的是通过学习，使大家深入的了解国情，建立正确的城市观、人口观、环境观. 【板书】6.5 城市化过程中的问题及解决途径

一、城市化过程中产生的问题 1.城市环境质量下降--环境污染 2.交通拥挤，居住条件

3.增加就业困难，失业人数增多

二、保护和改善城市环境

1、建立卫星城，开发新区

2、改善城市交通和居住条件

3、保护和治理城市环境 【课堂练习】 一.测试你的环保意识:

1、你上街购物时：

A、自己带可以放东西的包 B 不用包或者塑料袋 C 向店主索要塑料袋

2、你看见塑料袋等白色垃圾丢在大街上：

A、 捡起来扔进垃圾箱 B、向有关部门报告要求清理

C、让它去

3、你去菜市场买菜，是否带菜蓝子： A、是

B、有时带

C、否

4、你吃快餐：

A、自己带

B、有时自己带

C、用对方一次性快餐盒

5、国家要求禁止使用一次性塑料制品，你会: A、坚决不用

B、看别人是否用

C、还会使 用 6. 在班级里，你的生活垃圾：

A 、 随便扔在地上

B 、放在班级的垃圾桶里

C 、放在自己准备好的垃圾袋内

选A得3分,选B得2分, 选C得1分. 总分在12以上:环保意识强 总分在7-12分:环保意识中 总分在7以下:环保意识差

二.练习

1.人类作用于环境最深刻、最集中的区域是(

) A.城市

B.乡村

C.牧区

D.水域

2.保护和改善城市环境，不应该(

) A.加强城市管理

C.控制经济发展

B.进行全面规划 D.扩大绿地面积

3.解决城市交通最有效、最科学的方法是(

) A.在城市繁华地段建设多个停车场 B.控制和减少小汽车数量，禁止大货车入城 C.工厂、商店和办公室安排不同的上下班时间 D.鼓励市民使用公共交通工具

4.保护和改善城市环境的有力措施是(

) A.阻止乡村人口流入城市 B.改善城市交通和居住条件 C.丢弃旧城，建立新城市 D.扩大城市的面积和规模

5.我国城市的大气污染,占主导地位的是(

)

A.石油型污染

B.煤烟型污染

C.光化学污染

D.悬浮颗粒污染

近年来,北京在一些人行道上改造工程中,采用了质量很好的透水砖,这给城市带来了很多方面的环境效益.据此回答6题. 6.除了铺设透水砖以外,下列哪些做法对改善北京城市生态环境有 直接影响(

) A. 提高水的重复利用率

B.在城市近郊大力发展旅游业 C.扩大郊区发展花卉蔬菜的生产规模

D.推广使用清洁能源

7.从2002年5月起,浙江杭州市区实行错时上下班制度,其首要目的是(

) A.减轻城市交通废气污染

B.缓解城市交通拥堵状况 C. 减轻城市交通噪声危害

D.延长居民休闲时间

8.目前我国一些城市对汽车实行分类牌照进入市区，其目的是(

) A.抑制私人出租车 B.优先发展公交车 C.改善城市交通拥挤状况 D.减少就业的压力

9.当前,造成“白色污染”的污染物是指(

)

A.白色烟雾

B. 化肥和农药

C.塑料袋 塑料饭盒等

D.废旧书保护 10.以城市的交通拥挤会导致的严重浪费是(

)

A.城市交通设施的浪费

B人才、资金的浪费

C 城市空间和人力的浪费

D 时间和能源的浪费

三.思考题

你认为安集在城市化过程中产生了哪些问题?如何来解决?

第7篇：当前我国干群利益矛盾及其解决途径

作者：杨清涛 来源：《市长参考》 添加日期：10年03月20日

利益是人们从事一切活动的最终动机和目的，社会中种种关系都受利益关系所决定和制约。干群关系，从根本上看也是一种利益关系，以往党群、干群之间，政治关系、思想关系、情感关系成分相对多一些.尽管这些关系也体现了利益关系，但毕竟是间接的。随着市场经济的发展和人们利益观念的强化，在党群和干群的多重关系中，利益关系变得更为突出。相当多干群矛盾的发生、发展，归根到底在于干部与群众之间的利益关系发生了变化。一部分领导干部贪图享受、蜕化变质，官僚主义严重，贪污腐败，严重脱离群众，极大地损害了群众的利益，导致人民群众的强烈不满。而且各级党政机关的领导干部作为国家经济建设和社会公共事务的领导者和管理者，在当前我国社会急剧转型、体制改革不断深化、各种利益关系不断调整的大背景下，各种社会矛盾尤其是利益矛盾，必然会大量地反映到领导与群众之间的关系上，通过于群利益矛盾表现出来。近年来，上访、告状、请愿、示威甚至暴力冲突之所以逐年增多，十群利益矛盾和冲突是一个重要的诱发因素。可以说，干群利益矛盾已成为我国社会矛盾中的突出问题，成为党和政府及人民群众所关注的焦点问题。

一、当前我国干群利益矛盾的主要表现

在我国，领导干部作为社会公共利益的代表者，实际占有和支配着大量的经济、政治、文化资源，在资源配置和利益分配中占据主导地位，起支配作用;而人民群众除了名义上拥有最终的所有权之外，实际上则处于从属和被支配地位。因此，一般而言，在干群利益矛盾中，领导干部是矛盾的主要方面，决定着矛盾的紧张程度。对此问题，刘少奇早在50多年前就曾有过明确的阐述，他说：“社会上一切不合理的现象，一切没有办好的事情，领导上都有责任。人民会来责问我们国家、党、政府、经济机关的领导人，而我们对这些问题应该负责任。”基于这种认识，从干群利益矛盾的主导因素进行分析，当前干群利益矛盾的表现形式主要有以下三种：

1.干部队伍中形式主义、官僚主义盛行，必然会损害群众利益，引起群众的强烈不满 形式主义、官僚主义现象，是我国党和国家政治生活中广泛存在的一个大问题，也可以说是一个政治顽症。对于形式主义、官僚主义的具体表现及危害，江泽民曾经做过深刻分析，他说：“搞形式主义，要害是只图虚名，不求实效。比如，有的干部做工作，不去认真领会中央精神，也不去了解下情，习惯于做表面文章、喊口号;有的沉湎于文山会海、应酬接待，不能深入基层;有的热衷于沽名钓誉、哗众取宠，应付上级，应付群众;有的搞各种名目的所谓达标评比活动，形式上热热闹闹，实则劳民伤财;有的只说空话、套话，不干实事;有的报喜不报忧，掩盖矛盾和问题，以致酿成恶果。”而“官僚主义作风，要害是脱离群众、当官做老爷”。早在1980年，邓小平就把官僚主义的主要表现和危害概括为：高高在上，滥用权力;脱离实际，脱离群众;好摆门面，好说空话;思想僵化，墨守成规;机构臃肿，人浮于事;办事拖拉，不讲效率;不负责任，不守信用;公文旅行，互相推诿;以至官气十足，动辄训人，打击报复，压制民主，欺上瞒下，专横跋扈，贪赃枉法，等等。执政党的地位给了我们更好地为人民服务的条件和机会，同时也更容易使我们的一些领导干部沾染官僚主义习气。列宁说：“如果说有什么东西把我们毁掉的话，那就是这个。”在当前，的确有少数领导干部严重脱离群众，官僚主义作风盛行，对群众的疾苦和呼声漠不关心，甚至贪污腐败、以权谋私，严重损害群众利益。还有的在工作中大搞形式主义，为了自己的官位和利益，捞取所谓“政绩”，搞“盆景工程”、“马路工程”，虚报产量、产值和城乡居民收入，不仅损害群众利益，也严重地损害了党和政府的威信。

2.党政机关部门利益化趋向明显，使得政府公共服务职能弱化，与民争利问题突出 在市场经济条件下，微观经济主体按照

市场规则从事经营活动，通过为社会提供有效的商品和服务，既获得了自己的生存发展，又为经济社会发展提供必要的基础。实践证明，市场是一种比计划更有效的资源配置方式。为确保市场在资源配置中发挥基础性决定作用，客观上就必须要求深化政治体制改革，加快政府职能转变。这种职能转变主要有三个方面：第一，政府退出微观经济活动领域，不再直接参与企业的经营活动，与此同时，强化和改善政府的宏观调控职能;第二，弱化政府的经济职能，强化政府的公共服务职能;第三，从过多地关注效率，转变到在确保效率的基础上更加注重公平。市场经济条件下政府职能转变的实质，就是通过市场权力和政府权力的合理分工，实现经济、政治、文化、社会的协调发展。但是，从目前我国的实际情况来看，政治体制改革明显滞后，政府职能转变远远没有到位，由此导致政府职能定位不准，市场权力和政府权力之间的边界模糊，一些政府部门和政府官员追求物质利益的冲动强劲，而服务社会、服务人民的意识淡漠。尤其是少数政府部门和领导干部基本丧失公共服务职能，公共权力主要用于维护部门利益和小团体利益，这就是理论界所说的部门利益化问题。每年的“审计风暴”揭露出来的中央各部委严重存在的资金违规、违法、违纪问题，就很好地说明了这一点。2008年8月27日国家审计署审计长刘家义在向全国人大常委会会议做工作报告时披露，“53个中央部门存在问题资金近300亿元”，一些部门“数以亿计的救灾资金被挪用用来发放工资、盖家属楼，甚至炒股、炒楼”。从中央到地方，有些政府部门用违规资金建超豪华办公楼和其他楼堂馆所的违纪案件不时被曝光，奢华之风触目惊心。公款吃喝、公车消费、公款旅游的“三公消费”可谓是愈演愈烈，有专家估计每年这三项经费总额在6000亿—9000亿元之间。过高不合理的行政费用，必将大大增加国家财政开支，使得社会建设事业投入不足。为了维持过高的行政费用，有的政府部门把服务功能变相转化为“创收”功能，导致纠正行政性“乱收费、乱罚款、乱摊派”的举措收效甚微，政府部门收费服务、不收费不服务甚至只收费不服务的现象大量存在，以至于老百姓把一些地方政府称为“罚款政府”、 “收费政府”，而不是服务型政府。还有的地方党政机关领导干部自己或通过亲属开办公司，从事生产经营性活动，他们“下海”不“弃政”，以权力进入市场，在官言商，官商不分，既是市场经济的“裁判员”，又是市场经济的“运动员”，严重破坏了社会主义市场经济的公平、公正的竞争秩序，当然也就损害了包括其他生产经营者在内的广大群众的利益。以上情况充分说明，当下某些党政机关部门利益化趋向明显，以履行职权为名，行与民争利之实，严重侵害了群众利益，恶化了政(党)群、干群关系。

3.部分官员以权谋私、权钱交易的腐败行为，侵害了人民群众的根本利益

在我国从计划经济体制向市场经济体制转变的改革过程中，由于政治体制改革明显滞后，对权力缺乏有力的监督和制约，使得一些党政官员把权力市场化，利用权力参与市场化分配，进行权力“寻租”，搞权钱交易。官员腐败实质上是一种权力腐败，而且这种权力腐败在社会转型期一直呈泛滥之势，至今没有得到有效的遏制。从20世纪80年代中后期至90年代初期，是谁利用价格双轨制，获取价格差，牟取暴利?1992年，在我国确立市场经济改革方向后，是谁利用制度的漏洞和经济秩序混乱状况，通过市场权钱交易，进行权力寻租?到90年代中后期，在国有企业改制过程中，又是谁利用制度漏洞和监管缺陷，大肆侵吞国有资产?是一些手中掌握并滥用权力的党政官员，即腐败分子，他们利用手中掌握的公共权力，与一部分国有企业的经营管理者，还有一些不法商人，通过权钱交易，实现了原始积累，成为改革开放中的非法暴富阶层。腐败行为已经严重地影响我国社会分配公平，扩大了贫富差距，加剧了社会利益的“失衡”和“断裂”，激化了社会矛盾。从本质上看，腐败行为并不能创造新的社会财富，它只是利用公共权力对现有的社会财富进行再分配，增加少数人财富，恶化贫困人口的生活状况，扩大收人差距，加剧社会不公平。20世纪80年代以来，我国基尼系数明显上升，其中不合理收入和非法收入是造成基尼系数过高的重要原因。可以说，官员的腐败行为本质上无异是对社会财富的一种强盗式掠夺，是对全社会劳动的无偿占有，所侵害的是广大人民群众的根本利益。腐败分子与广大人民群众之间的矛盾关系，是当前我国社会最具对抗性的社会利益矛盾关系。虽然腐败分子是少数，但已经严重地损害了党和政府的形象和威信，使得党群关系、干群关系极为紧张，成为影响当前我国社会和谐的一个重要因素。

二、当前我国干群利益矛盾的主要特点及成因

现对当前我国干群利益矛盾具有的主要特点及成因做如下分析： 1.干群利益矛盾整体性质仍然是非对抗性的 正确认识新时期干群利益矛盾的性质，就是要弄清它是敌我矛盾还是人民内部矛盾，是对抗性矛盾还是非对抗性矛盾。我们并不否认，现阶段干群利益矛盾关系的严重性，集中表现在少数腐败官员与广大人民群众之间利益矛盾的对抗性;但是从整体上看，干群利益矛盾仍属于人民内部矛盾，属于非对抗性矛盾。虽然干部队伍中出现了玩忽职守、以权谋私、挥霍浪费、吃喝玩乐现象，造成了对群众利益的侵害，甚至出现了违法乱纪、贪污受贿、贪赃枉法等严重的腐败现象，形成了与人民群众根本利益上的对立，但干部队伍的主流是好的，大多数干部始终能够坚持群众观点、群众路线，严于律己、勤政廉政。因此，新时期干群利益矛盾虽然存在着局部的对抗性，但在整体上仍然是非对抗性矛盾。 2.干群利益矛盾地位的突出性

一是在我国各种社会利益关系当中，干群利益关系是基础的关系，干群利益矛盾是社会转型期最主要的社会利益矛盾，直接关乎广大群众的切身利益，影响和制约着人民内部其他矛盾的解决。二是在新时期干群利益矛盾已成为党和政府以及人民群众关注的焦点之一。在利益关系调整的力度不断加大、利益关系不断复杂、利益矛盾日益突出的社会大背景下，作为领导者、管理者的各级领导干部，他们同群众之间的利益矛盾便成为一切社会利益矛盾的集中表现，这就是说各种利益矛盾往往通过干群利益矛盾表现出来，虽然有些社会矛盾并不直接表现为干群利益矛盾，但这些矛盾也要通过各级领导干部加以处理和调解，期间出现偏差是难以避免的，这也会间接地表现为干群矛盾。再加之目前部分领导干部贪图享受，蜕化变质，搞“权钱交易”、“权权交易”、“权色交易”，严重地脱离了群众，极大损害了群众利益，更加引起了人民群众的强烈不满。因此，干群利益矛盾已成为我国新时期人民内部矛盾系统中的一个突出的矛盾问题，成为党和政府以及人民群众共同关注的社会焦点问题。

3.干群利益矛盾表现领域的普遍性及其复杂性

干群利益关系是我国一种最基本的社会利益关系，因此，干群利益矛盾作为一种较为普遍的利益矛盾，广泛地存在于社会各个层面和领域。上到中央机关，下到村民自治组织，无论是党政部门，还是企事业单位、城市社区，都不同程度地存在干群利益矛盾问题。而且干群利益矛盾也有相当的复杂性：既有个别单位的具体的干群利益矛盾问题，也有干部与群众作为两大社会群体之间的利益矛盾问题;既有体制性、政策性因素导致的，也有领导者工作失误造成的;除了干部是主要的责任因素外，也有群众不合理利益要求方面的因素;作为领导者来讲，既有主观上以权谋私、专横跋扈而造成对群众利益的损害，也有出于为群众谋利的动机，但因方法不当、经验不足造成对群众利益的伤害;新时期干群利益矛盾整体上属于非对抗性，但又存在着局部的对抗性。 4.干群利益矛盾成因的多重性 干群利益矛盾并不是社会转型期所特有的现象，它之所以在我国现阶段表现得较为突出，在整个社会矛盾系统中占有重要地位，是由多方面的原因决定的。

其一，旧的社会分工仍然存在和改革中干群之间利益的分化。社会发展程度导致现实社会中还必然存在着旧的社会分工，包括领导者与被领导者之间、干部与群众之间的分工，有分工就会有差别，有差别就会有矛盾。在劳动仍然是谋生(谋利)手段的当代社会，在干部与群众这一社会分工当中，领导干部是居于谋取利益的有利一端。根据公共选择理论的观点，政府并非神造之物，它并没有公正无私的天性，政府也是一种人类组织，其中决策者和普通人一样具有自利的本性，他们也会追求个人私利，甚至有的人为了集团和个人利益而不顾公共利益。这种以“经济人”假设为出发点，来考察政府及个人决策行为的观点，虽然我们不能完全认同，但是它却有助于我们破除对政府及其官员行为理想化的假设。尤其在发展市场经济的社会背景下，我国党政部门及领导干部政治行为的利益化倾向也是非常明显的。这种利益化倾向，除了追求经济利益外，还包括官员为了自己升迁，去追求一些劳民伤财、加重群众负担的所谓“政绩”。同时还必须看到，在改革所引发的利益关系调整与分化过程中，各级官员是改革成果的最大受益群体之一。相对而言，广大工农群众则受益较少，甚至相当一部分人因利益受损而成为弱势群体。干部与群众旧的社会分工的存在.以及现阶段干群之间有较大的利益差别，加之市场化背景下党政部门及干部的逐利倾向强化，才是干群利益矛盾发生的社会性原因。

其二，对权力缺乏有效监督和制约。在部分干部身上之所以出现官僚主义、以权谋私、权钱交易等损害人民群众利益的行为，最根本的原因还在于政治体制改革滞后，对权力缺乏有效监督和制约，难以保证各级领导干部去正确行使权力。各级领导干部是公共权力的掌握者、行使者，他们行使公共权力的价值目标本来应该是社会公共利益和群众利益最大化;但是在监督机制弱化的情况下，如果领导者个人“官德”水准低的话，就会造成公共权力价值目标的扭曲，即领导干部利用公共权力来谋取私利，损害群众利益，引发干群利益矛盾和冲突。制度(体制)本质是一种社会规范，我们推进政治制度改革、完善政治体制，一个重要目的，就是要通过完善化的制度(体制)来规范各级领导干部的政治行为(即从政行为、领导行为)，来保证广大群众对干部的权力进行监督和制约。但到目前为止，我们的政治体制还不完善，尤其是基层民主还不成熟，广大群众还难以通过行使选举权、罢免权、监督权来对干部权力进行有效制约。这正是部分领导干部政治行为不规范、损害群众利益以及干群利益矛盾长期存在和突出的重要的体制性原因。

其三，思想观念因素的影响。思想政治工作薄弱，干部与群众思想观念上存在的问题，也是影响当前干群利益关系、加重干群利益矛盾的一个重要原因。就干部队伍的思想状况而言，现实的情况是，确实有一部分人背离了党性和人民性，忘记了党的根本宗旨和自己肩负的历史使命，满脑子是“当官做老爷”的封建残余思想，是“有权不用、过期作费”的捞一把的思想，是“个人主义、拜金主义、享乐主义”的资产阶级腐朽思想，就是没有树立正确的价值观、权力观、政绩观、利益观，缺乏宗旨意识、群众观念、奉献精神。领导干部在这种思想观念支配下，轻者为了私利不惜侵占、损害群众利益，为了“政绩”不惜加重群众负担;重者则导致滥用权力，搞以权谋私、权钱交易，堕落为腐败分子，完全站在了人民利益

的对立面。同时，对于广大群众来说，也需要不断提高自身的思想文化素质。总体而言，群众中绝大多数人是好的，他们奉公守法。但群众中也有先进与落后之分，有的人政策观念不强，个人主义、无政府主义、利己主义思想滋长，只讲权利、不讲义务，不能正确处理国家、集体和个人之间的利益关系;有的人不学法、不知法、不守法，信闹不信理，信“访”不信“法”，遇事往往采取过激方式或违法行为。群众中这些落后的思想观念和行为，都会不同程度地造成干群利益矛盾。从上述可见，干部与群众存在的错误思想观念，是现阶段干群利益矛盾产生的重要的主观性原因。

三、正确处理干群利益矛盾的有效途径

1.以深化利益关系调整为切入点，充分兼顾和满足广大群众的利益需求

干群利益矛盾的实质是干部与群众利益关系的不平衡性。如上所说，改革中干群之间的利益分化和差别，是我国现阶段干群利益矛盾日益突出的重要的社会背景，因此，处理干群利益矛盾要从调整干群利益关系入手。但是这种调整，不是要减少或降低干部群体的利益水平，而是要按照统筹兼顾、利益协调的原则，在保证干部群体正常、合理的物质利益增长(包括建立正常的工资增长机制)的同时，更好地兼顾和满足以工农基本群众为主体的最广大人民群众的利益需求。必须通过建立和完善合理的利益分配机制、利益保障机制和利益补偿机制，不断提高低收入群体的收入水平，并加大其利益保障力度，对改革中利益受损群体给予相应的利益补偿，真正使普通百姓在改革发展中得到实惠。 2.以教育和管理干部为重点，继续加强干部的思想建设和作风建设

江泽民指出：“领导同群众之间发生了矛盾，领导是矛盾的主要方面，解决矛盾的主要责任也在领导。”因此，在处理和解决干群利益矛盾时，要把重点放在对领导干部的教育和管理上。通过教育，使干部树立正确的权力观、利益观、政绩观，增强群众观念，坚持立党为公、执政为民，牢记权力是人民赋予的，坚持群众利益无小事，以群众的利益作为自己一切工作的出发点和落脚点，倾听群众呼声，关心群众疾苦，为了解决和满足群众的实际利益问题去说实话、办实事、求实效，真正做到权为民所用，利为民所谋，情为民所系。当然，实事求是地讲，干部也应该有自己物质利益上的考虑，也可以有功名方面的追求。但是这种考虑和追求，是要通过自己辛勤工作，通过做出符合群众利益要求的、让群众满意的、真实的业绩来实现;而不要做表面文章，图一时风光，更不能弄虚作假，以牺牲群众利益、加重群众负担来换取个人的功名利禄。这既是社会主义国家各级领导干部职业道德(即所谓“官德”)规范的本质要求，也是党的作风建设的重要内容。加强干部的思想建设和作风建设，规范干部的行政行为(某种意义上也是其谋利行为)，既要重教育更要重管理。要通过建立和完善以群众评议为主的干部考核评价制度(包括干部廉政考核、政绩考核等)，建立和完善干部的奖惩制度，尤其对弄虚作假、决策失误导致群众利益受损的干部实行严格的问责、惩戒制度，来实现对干部的制度化管理，从而为规范干部的行政行为、调整干群利益关系、化解干群利益矛盾提供制度性基础。在重点对干部进行教育和管理的同时，也必须加强对群众的思想教育，使广大群众提高对党和国家有关改革政策的理解和支持，正确认识和处理国家利益、集体利益与个人利益之间的关系。尤其要教育群众增强政策观念、法律意识，在政策和法律的范围内来争取和维护自己的合法权益。 3.以推进政治体制改革为根本点，不断强化对权力的监督和制约

当前的干群利益矛盾，从根本上讲，应靠推进政治改革和完善民主政治制度建设，靠加强群众对权力的监督来解决。只有不断地完善民主政治制度，才能实现广大群众对各级党政部门和领导干部的批评监督，使党和国家机关的领导干部真正地为人民利益去工作。大量事例充分证明，导致当前我国干群利益矛盾最直接的原因，就是由于一些干部滥用权力并造成对群众利益的侵害。从这个意义上说，解决干群利益矛盾的根本问题，是通过不断改革政治体制和扩大群众的民主权力，保障党和国家机关的人民性和公共性，保障各级领导干部的公仆性质。因此，要围绕着如何加强群众对权力的监督，确保干部正确行使手中权力这个重要问题，来深化各项政治体制改革。一是深化干部人事管理制度改革。切实保障人民群众对干部的选举权、监督权、罢免权，建立良好的公共权力的赋予机制和监督制约机制，让干部

知道权力是群众赋予的，理应对群众负责和为群众服务并自觉接受群众监督，以改变有些干部只对上级负责而不对群众负责的现象。二是不断改革和完善民主决策、科学决策制度。通过建立和完善听证制度、民主对话与协商制度、专家论证制度，积极扩大群众参与决策的范围，畅通群众利益诉求的渠道，尤其是涉及群众切身利益的重大决策，更要广搜民情、广听民意、广集民智，以提高政府民主化、科学化的决策水平，使决策更加符合群众利益和要求。三是实行和完善政务公开制度(包括党务公开、厂务公开、村务公开、校务公开等)。切实保障人民群众的知情权和监督权，让各级各类干部的权力在阳光下运行，以大大减少干部不适当利用或滥用权力谋取私利的机会。只有这样，才能保证那些涉及人民群众切身利益的权力不能任意运作，才能使“权为民所用、利为民所谋、情为民所系”不再仅仅是我们的领导机关和干部们的一种口头承诺，而是有切实的制度保障。 4.以反腐败斗争为突破点，减少干群利益矛盾的对抗性

正因为腐败行为是对人民群众利益的严重侵害，才造成了少数腐败分子与广大人民群众之间的根本利益冲突，引发了包括干群利益矛盾在内的一系列社会矛盾的产生，影响了社会和谐与稳定。因此，必须把反腐败斗争作为处理当前日益突出的干群利益矛盾的突破点。只有反腐才能得民心，只有廉政才能顺民意，才能顺利处理好干群利益矛盾，密切干群关系、党群关系。第一，要走制度反腐的道路。坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、重在预防的方针，深入贯彻落实中央《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》，不断推进制度建设。通过不断深化干部人事、行政审批、财税管理、投资体制、国企改制、现代市场体系建设及相关制度改革，最大限度地堵塞以权谋私、权钱交易的体制漏洞，不断铲除腐败现象滋生蔓延的土壤和条件。第二，加大对大案要案的查处力度。当前，尤其要在工程建设、房地产开发、土地管理和矿产资源开发、司法、企业改制等重点领域和关键环节上，对一些影响恶劣、群众反映强烈的腐败大案要案坚决查处，从重严惩腐败分子，这不仅可以形成对腐败分子的强大社会震慑力，更可以彰显党和政府反腐倡廉的决心，提升广大群众对反腐败斗争的信心。第三，反腐败斗争应坚持走群众路线。反腐败既要依靠专门机构，更要依靠群众，加大群众对反腐败斗争的参与度。正如上面提到的，必须积极推进民主政治建设，赋予群众以切实的民主权力。只有将自下而上的群众监督加以制度化，自上而下的专门机构监督才是可靠的、高效的;只有广大群众的积极参与，我们党所领导的反腐败斗争才能取得胜利。(作者单位：郑州大学公共管理学院)

第8篇：合同倒签的风险及其解决途径

(2009-11-09 16:33:53) 转载 标签：

法律

合同管理

内控

应急性

计划资金

内部控制制度是企业各级管理人员和有关部门的工作人员，在处理生产经营业务活动时相互联系、相互监督的管理体系，是保证企业正常经营、防范风险所采取的管理措施。完整的内部控制体系和完善的内部控制制度，是约束、规范企业管理行为的准则，是减少和规避风险的重大措施。

在近几年内控制度执行情况的检查中，我们发现，尽管各单位十分重视内控制度的执行，但是，在内控制度执行过程中，仍然存在一些须加强和完善的地方，其中较为突出的一个问题是合同倒签现象，即合同的实际履行时间早于书面合同的签订时间。

经调查，存在倒签现象的合同共4类，主要为：工程建设合同，修理修缮合同，买卖合同，作业、修井、测钻、压裂施工等勘探开发类合同。根据调查结果分析，无论从份数或金额，工程建设、勘探开发、修理修缮等3类合同是合同倒签问题发生的“重灾区”。

一、合同倒签可能引发的风险

合同是企业生产经营过程中重要的法律契约，是体现合同双方权利义务的重要法律文书。倒签合同不仅与目前我们的内控制度中关于防范风险的目标相悖，也不符合现代化企业管理制度的要求，同时还存在较大的法律风险和经营风险。

(一)存在法律隐患。

合同倒签，也叫“事后合同”，是一种特殊的合同成立形式，法律称之为“履行接受”。《合同法》第三十六条规定：“法律、行政法规规定或者当事人约定采用书面形式订立合同，当事人未采用书面形式但一方已经履行主要义务，对方接受的，该合同成立。”《合同法》第三十七条规定：“采用合同书形式订立合同，在签字或者盖章之前，当事人一方已经履行主要义务，对方接受的，该合同成立。”

实际履行完的合同，因为没有签订书面合同，双方的权利义务不明确、法律责任界定不清，容易产生法律纠纷，产生纠纷后由于证据难以取得，解决起来又比较困难，合同也失去了事前控制的作用。

(二)损害油田的经济利益。

合同双方在实际履行完毕后，如果因价格发生争议，又无法出具相关证明，那么就会适用《合同法》的任意条款──适用合同履行地的市场价格，而这种市场价格有可能远远高于双方通过谈判可以取得的价格。目前市场价格浮动变化较大，物价呈持续上扬态势，而行政部门的价格调差文件往往到10月、11月份才下发。因此,如果10月份以前已实际履行完毕的合同，在11月份以后再签书面合同，就有可能按照新的价格进行结算，这必然导致油田成本的增加，损害油田的经济利益，这也是油田许多工程建设类及维修类合同工程早已完工而施工企业迟迟不签订合同而等到年底才突击签合同结算的一个重要因素。

(三)导致会计信息失真。

不签订书面合同，财务部门不能入账，在财务部门的成本、应付账款、资产负债表等会计报表上就不能及时显示，因此无法真实反映企业的经营状况和成本状况，易导致会计信息失真，从而引发成本失控、决策失误等巨大的经营风险。

(四)扰乱企业管理秩序。

年底下达的大批资金计划，超出了正常调整和补充的范围，许多单位为了赶在年底之前把计划资金消化掉，或清理年内因计划资金不够、计划未下达等原因未结算的合同，签订大批合同。为了赶时间，合同立项审批和履约结算手续几乎同时进行，造成年底突击花钱和结算现象，不仅从程序上不符合规定，同时也造成了各专业会审部门和合同管理部门工作量的急剧增加，扰乱了正常的工作管理秩序，同时也使许多合同的审查质量降低，损害企业经济利益。

二、合同倒签的原因

倒签合同大部分产生于与生产密切相关的生产急需项目，而对合同管理的认识存在误区，投资计划、外委计划滞后，合同办理过程中手续复杂是发生倒签合同的主要原因。

原因一：对合同的目的和意义认识存在误区。

检查中发现，因主观原因发生的倒签合同占一定的比例。

(一)主观上的不作为。有的单位没有充分认识到合同的严肃性，仅把合同的签订及审批作为履行结算手续、向外付款的条件，不重视合同立项履行过程中相关审批程序的执行，这种情况在年底技术服务合同的挂帐结算上尤为突出，从而导致倒签合同现象的发生。例如：有的单位的项目承办部门往往在项目实施完毕，进入履行付款手续时，因为按照规定不签合同无法对外进行付款，这才想到签合同的问题。有的单位因事前准备工作不细致，在项目实施过程中边实施边变更设计方案，按照合同管理办法规定，合同一旦订立，双方就要严格按照合同的约定履行，如果发生变更，就要签订补充协议，并履行相关审批手续，为了逃避补签合同及办理相关审批手续，就往往采取项目实施完毕后再签合同的方式。有的单位因预算工作不到位，年初对本将发生的项目未进行合理的估算，往往到10月份以后才能确定全年的资金计划，导致一些项目12月份才开工，年底才签订合同。车辆修理合同、零星采购合同、基建零星维修等零碎项目，因预见性、可控性差，合同发生的次数多、金额小，合同承办部门认为每发生一笔业务就办理合同审批会很繁琐，往往采用先履行、再集中签署合同的方法。

(二)主观上的恶意规避。个别单位为了逃避相关部门的监督和管理，先实施履行行为，再签订合同。例如先供货后签合同、先干活后签合同，形成既成事实性合同;或为了年内把单位资金计划消化掉，虚列项目，签订虚假合同，套取现金。

原因二：油气生产的连续性与资金计划下达的滞后不匹配。

按照目前的管理制度，外部合同、外委项目应全部纳入预算，实行计划管理。各单位以项目执行计划为依据填报合同立项审批表。合同立项须在项目执行计划下达后两个月内进行，过期立项须重新申报计划。变更计划项目，原计划作废，需重新提报计划。对无计划合同项目，规划计划部门不予办理立项审查手续。

但是，由于油田油气产量长期处于被动局面，油气生产单位为了抢时间、争速度，早出油气，许多新井项目往往提前开钻或进行其他施工。例如：勘探开发第一批计划一般在当年2-3月份下达，而实际钻井在上一的年底已经开始施工，造成整个钻井以及配套投资项目(如地面投资项目)合同的补签，每年审计检查时都会查出类似的问题。同时，年初的计划满足不了生产经营的实际需要，也会出现一些没有投资计划而又必须实施的项目。因此，即使已开钻或完钻投产的项目，也只能待投资计划正式下达后方可立项并签订合同，从而造成投资项目合同倒签。

原因三：生产过程中的不可预测性、紧急性、偶发性与复杂的外委项目审批程序之间存在矛盾。

油田的生产单位多是24小时不间断生产,油水井一旦发生问题，就必须立即上措施;供电线路、混输泵、油气管线、生产车辆等生产设施一旦出现故障，就必须立即组织抢修。地面维修方面，因管线打孔，为保证正常原油输送，必要时需紧急更换某一段集输管线或单井管线现象。在测压、验封等作业过程中发现油层位漏失严重以及套漏，应急项目在事故发生的第一时间就必须立即做出反应，采取应对措施，若办完审批手续再实施，势必贻误时机，给油田生产带来不必要的经济损失或安全隐患，因此也出现了先施工后补合同的现象。

原因四：合同审批程序复杂。

合同审批涉及部门多、程序复杂也是合同倒签的因素之一。前线单位距局机关比较远，如河口采油厂距油田机关50公里，往来耗时多，有时还会遇到局相关职能部门审查人员开会、外出办事等情况，这些因素都会影响合同审批的效率。一份合同从产生意向到最终结算，一般需要履行计划申报、资质审查办理准入证件、项目论证、招投标及谈判审批、立项审批、履行反馈审批、结算等诸多手续。在合同立项及签批过程中任何一个环节不通畅，都会导致整个合同立项审批被延误。因此，合同的倒签也就在所难免。

四、合同倒签的解决途径

合同管理工作是内控制度执行过程中不可或缺的环节,对合同实行全过程控制和管理,不仅是现代企业管理制度对合同管理的要求，也是我们规范管理、严格执行内控制度的必然选择。合同管理应成为防范及降低企业经营风险的“守门员”，而不是出现法律纠纷时才冲锋陷阵的“消防员”。如何避免合同倒签，全面落实内控制度已成为合同管理工作一个无法回避的现实问题。为此,建议采取以下途径进行解决：

(一)规范合同管理程序。

1.严格执行内控制度和合同管理制度。内控制度规范了经营管理过程中的诸多环节，是规范管理、防范风险的重要手段，合同管理制度是合同管理操作环节中应遵循的基本制度，两者是相互支撑的制度体系，缺一不可。

2.定期检查考核。加强对合同管理部门和合同承办单位的管理。对合同管理工作中易出现纰漏失误的环节进行监督和指导，对随意倒签合同的行为进行经济行政处罚，对规避监督管理的行为进行严肃处理。

3.加大对主要领导、合同管理人员和承办人员的培训力度，增强其法律意识和合同意识，使其充分认识到签定合同对防止经济纠纷发生、保护企业合法权益的重要性。

(二)区分合同项目类别。

针对计划滞后、应急项目审批程序复杂等问题，建议根据生产经营的实际，把合同项目划分为常规性项目、必然发生性项目、应急性项目、零碎性项目。常规性项目，指必须按照季度下达计划实施的项目;必然发生性项目，指不以计划是否下达为可变因素，在经营过程中必然发生的项目，如：勘探开发类项目;应急性项目，指在生产经营过程中不可预测的、须做出及时反应的突发性事件;零碎性项目指生产经营工作实际中经常发生的小金额项目和一些零碎项目。

对常规性项目，严格按照计划资金落实的原则，根据局有关规定进行合同管理。

对必然发生性项目，建议在合同实施前，应按照内控制度的要求，进行相应的招投标和合同的签订工作，以确定合同相对方的权利和义务，但在合同中应把付款条件进行明确，如：履约结算手续必须待资金计划下达后方可办理。

应急性项目可分为两种，一种是经常发生的、不可预见的，可根据项目的内容在年初由相关部门或单位组织招标，确定信誉好、服务质量高的一个或几个单位，与对方单位签订框架性协议，约定发生应急事项发生时的服务内容、方式、价格和结算方式，也可根据实际情况签订具体的合同，实行一事一签，但履约结算手续必须在资金计划下达后方可办理。另一种是不经常发生、不可预知的应急性项目，可按照应急项目的审批程序办理。

对于零碎性项目，可与对方签订框架性协议，将易导致合同风险的主要条款约定下来，根据实际发生情况签订合同进行结算。这样既有利于规范管理，又有利于保障油田企业利益。

(三)简化审批手续。

针对审批程序复杂问题，建议加强油田合同管理工作环节中各个部门之间的沟通和协调，本着效益与效率同生、管理与便捷共存的原则，进一步简化管理程序，减少重复、无效管理环节;推广现代化办公程序，开发网络审批软件，实现网上审批，提高合同审批效率。油田机关可借鉴政府部门成立的行政服务中心模式将各处室审批科室集中在一起，采取“一站式”服务，缩短项目审批时间，为前线单位提供良好的服务。

第9篇：海峡两岸在收养制度方面冲突及其解决途径探讨

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海峡两岸在收养制度方面冲突及其解决途径探讨

蒋新苗 湖南师范大学法学院 教授

由于众所周知的历史原因，台湾地区与祖国大陆在社会制度、政治制度、经济体制乃至法律制度等多方面存在差异。自从1949年中华人民共和国成立，祖国大陆明确宣布废除包括民法典在内的国民党政府“六法全书”的旧“法统”，而国民党残余势力败退台湾后却继续推行这种旧“法统”，造成现今海峡两岸存在两种不同的法律制度的客观现实，导致两岸各种民事交往产生许多法律矛盾和冲突，其中收养方面的法律冲突就是典型的一例。台湾地区与祖国大陆之间的法律制度的差异，不仅目前存在，而且在两岸按“一国两制”的构想实现统一后，台湾地区的政治经济制度、生活方式和法律制度仍会在相当长的时期内保持基本不变，祖国大陆与台湾地区之间的法律冲突照样存在。这对于收养法律制度来说也是一样。随着海峡两岸的民商事交往日趋频繁深入，正视两岸之间法律的区际冲突并寻找解决办法，具有十分重要的理论和现实意义。

一、海峡两岸在收养方面存在的法律冲突

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在收养方面祖国大陆根据1998年11月修订后的《中华人民共和国收养法》和《中国公民办理收养登记的若干规定》以及《外国人在中华人民共和国收养子女实施办法》等法律法规办理收养事宜，而台湾地区则以国民党政府1930年公布的并经过1982年、1985年修订的民法中有关收养的规定为根据，两者的规定在许多方面存在差异，这些法律冲突集中表现在以下四方面：

1.收养成立的实质要件

祖国大陆有关收养的法律规定，收养人应同时具备无子女、有抚养教育被收养人的能力、未患有医学上认为不应当收养子女的疾病和年满30周岁四个条件，但继父或继母收养继子女的，不受上述四个条件的限制。收养人须无子女包括无养子女，因此收养人只能收养一名子女，但收养孤儿、残疾儿童或者社会福利机构抚养的查找不到生父母的弃婴和儿童可以不受收养人无子女及收养一名被收养人的限制;华侨收养三代以内同辈旁系血亲的子女，也不受收养人须无子女的限制。无配偶的男性收养女性的，收养人应大被收养人40岁以上，但收养三代以内同辈旁系血亲的子女，不受此限制。而台湾地区民法除第1073条明文规定，收养人应大于被收养人20岁以上外，对收养人的具体年龄、有无子女及收养子女的数量等均无限制;而且也未禁止收养人同时或先后收养两名或两名以上的养子女，甚至对成年人被收养也未作特别限制。但根据台湾地区民法第1075条的规定，除有

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配偶者共同收养外，一人不得同时为两人之养子女。根据祖国大陆有关收养的法律规定，被收养人必须是未满14周岁的未成年人，而且须是丧失父母的孤儿或查找不到生父母的弃婴和儿童或生父母有特殊困难无力抚养的子女，但收养三代以内同辈旁系血亲的子女和收养继子女，不受被收养人年满14周岁和其生父母有特殊困难无抚养能力的限制。台湾地区法律对被收养人的年龄无限制，成年人也可以被收养，而且也不限于孤儿、弃婴或父母无力抚养的子女。但是台湾地区民法对被收养人的限制主要在亲属关系方面，其第1073条规定直系血亲、直系姻亲(除继子女外)、旁系血亲(八亲等以内)及旁系姻亲(五亲等以内)辈份不相当的，不得为被收养人。这就是说，被收养人不得为收养人的直系血亲、直系姻亲、旁系血亲和旁系姻亲中的辈份不相当者。然而，祖国大陆收养法不仅没有这方面的限制，而且对养三代以内同辈旁系血亲的子女还放宽了收养条件。

此外，祖国大陆收养法对送养人的条件有明确规定，而台湾地区法律则没有这方面的规定。大陆收养方面的法律规定，孤儿的监护人、社会福利机构、有特殊困难无力抚养子女的生父母可以作为送养人;但监护人送养未成年孤儿的，应征得有抚养义务的人同意;未成年人的父母均不具备完全行为能力的，除父母对未成年人有严重危害可能外，监护人不得将该未成年人送养;配偶一方死亡，其父母要求抚养孙子女的，另一方也不得将未成年子女送养。台湾地区民法无关于送

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养人的规定，加之台湾地区法律允许收养成年人，被收养的成年人理所当然成为收养协议的一方当事人，独立地为意思表示，无需送养人。而台湾地区对末成年人的送养方未作任何规定，一般依民法第1079条规定由未成年人的法定代理人代为行使收养的同意权，而对于弃婴、孤儿等未成年人无法定代理人时又允许例外，似乎收养弃婴、孤儿也无需送养人。

2.收养成立的形式要件

祖国大陆收养方面的法律对收养关系成立的程序有较严格的规定，1998年修订后的《中华人民共和国收养法》第15条明确主张：“收养应当向县级以上人民政府民政部门登记。收养关系自登记之日起成立。”收养查找不到生父母的弃婴和女童的，办理登记的民政部门应当在登记前予以公告。收养关系当事人愿意订立收养协议的，可以订立收养协议;收养关系当事人各方或一方要求办理收养公证的，应当办理收养公证。而对于外国人在中华人民共和国收养子女的，不仅要求订立书面收养协议，而且要求必须经过登记和公证。然而，依台湾地区法律，成年人被收养时，由收养人与被收养人双方订立书面契约，这是在大陆不可能出现的。台湾地区法律还规定，被收养人如果不满7周岁， 不必订立书面协议。但是，台湾地区当局在1985年修订民法亲属编时，增设了收养应经法院审查认可的规定。台湾地区民法第1079条第4 项规定“收养子女应申请法院认可”，该条第5

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项进一步规定， 收养有无效或可撤销的原因的、有事实足以认为收养对养子女不利的，成年人被收养时足以认为对生父母不利的法院不予认可。可见，在台湾地区，收养未经法院认可，其收养关系不合法。而大陆有关收养的法律法规没有这方面的具体要求，在大陆成立收养关系不必经法院程序。

3.收养的效力

祖国大陆有关收养的法律规定，收养关系成立以后，养父母与养子女之间的权利义务关系，适用法律关于父母子女关系的规定;养子女与养父母的近亲属间的权利义务关系，适用法律关于子女与父母的近亲属关系的规定;养子女与生父母及其他近亲属之间的权利义务关系则因收养关系成立而消除。这就表明，在祖国大陆，收养关系成立后，养父母与养子女之间建立起完全相当于亲生父母与子女之间的法律关系，养子女取得了婚生子女的法律地位。养子女与生父母间法律上的权利义务关系即行消除，但由于血缘关系理所当然地存在，故养子女和生父母的近亲属的禁婚规定仍然适用。台湾地区民法第1077条虽明确规定：“养子女与养父母之关系，除法律另有规定外，与婚生子女同”，但对养子女与其生父母及其他近亲属间的权利义务关系是否因收养关系的成立而解除却没有明文规定，只在解释上认为理应解除。对于养子女的姓名权，祖国大陆与台湾地区的法律也有不同的规定，《中华人民共和国收养法》第24条规定“养子女可以随养父

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或者养母的姓，经当事人协商一致，也可以保留原姓。”这与《婚姻法》第16条关于子女姓氏的规定是一致的。而台湾地区法律则不允许养子女保留原姓，台湾地区民法第1078条明确要求养子女应随收养者的姓，如收养者有配偶，则适用台湾地区民法第1059条关于子女姓氏的规定，原则上从养父的姓。

4.收养的无效、撤销和解除

祖国大陆收养方面的法律法规对不合法的收养只设有收养无效的规定，而没有收养撤销的规定。根据《中华人民共和国收养法》第25条的规定，收养违背《民法通则》第55条和《收养法》有关规定的无法律效力，收养行为被人民法院确认无效的，从行为开始时即无法律效力。这就是说，在收养关系中，收养人和送养人必须具备完全民事行为能力，不具备完全民事行为能力者，收养关系无效;收养人、 送养所、 年满10周岁的被收养人必须自愿成立收养关系，在一方欺骗另一方或在胁迫、乘人之危情况下建立的收养关系无效;违反法律或者社会公共利益的收养关系无效。而台湾地区民法除对收养无效作了规定外，还没有收养撤销的规定，即对撤销的原因、撤销权人、撤销期间及撤销效力作了非常具体的规定。依台湾地区民法第1079条的规定，违反收养人与被收养人年龄应相差20岁的规定以及违反台湾民法第1073条关于近亲收养限制规定和一人不能同时为二人的养子的规定的收养行为无效，收养的无效亦属自始当然无效。不仅如此，

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台湾地区法律还对收养的撤销作了明确规定，收养的撤销并非当然无效，如经过了撤销的请求期限而未撤销，其收养有效;如被撤销，养子女回复其本姓，并回复其与亲生父母的关系，但第三人已取得的权利不因此而受影响，即收养撤销无溯及力。台湾地区民法第1079条规定，未经配偶一方同意而单方收养子女、或收养成年人未经其配偶同意、或收养7 周岁以上未成年人未经其法定代理人同意，收养人的配偶或被收养人的配偶或法定代理人有权请求法院撤销该收养行为。但自知悉收养事实之日起超过6 个月或自法院认可之日起超过一年的，不得请求撤销。收养被撤销后，养子女恢复其本姓并恢复其与生父母的关系;无过错一方因撤销收养而陷入生活困难的，有权请求他方支付一定的金额。

对于合法的收养关系的解除，两岸法律都作了规定，但在一些具体的细节上诸如收养关系解除的理由、方式和效力等问题仍存在一些差异。祖国大陆收养方面的法律规定，除了收养人、送养人双方协议解除收养关系的以外，在被收养人成年以前，不得解除收养关系，被收养人年满10周岁以上的，解除收养关系须征得被收养人本人的同意。而台湾地区民法在解除收养关系问题上没有关于被收养人在成年以前不得解除的限制性规定。台湾地区民法第1080条规定，被收养人未满7周岁的， 由收养关系终止后为其法定代理人的人(如生父母)与收养人协议解除;被收养人年满7周岁以上的， 征得收养关系终止

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后为其法定代理人的人同意而协议解除;如养子女为成年人，则应由养子女与养父母协议解除，协议解除应采取书面形式。在采取协议解除收养关系的方式中，大陆法还规定，达成协议解除收养关系的，应到民政部门登记。台湾地区法律则未作这方面的程序要求。

祖国大陆收养方面的法律规定了送养人对解除收养关系的请求权，而台湾地区法律无关于送养人对解除收养关系请求权的规定。《中华人民共和国收养法》第26条第2款规定：“收养人不履行抚养义务， 有虐待、遗弃等侵害未成年养子女合法权益行为的，送养人有权要求解除养父母与养子女间的收养关系。送养人、收养人不能达成解除收养关系协议的，可以向人民法院起诉。”台湾地区民法没有这方面的明确规定，仅规定了收养人与被收养人由于合意签订解除收养契约或一方向法院起诉经判决而终止收养关系。

在采取判决解除收养关系的方式中，台湾地区法律规定的诉请法院判决解除收养关系的法定理由的范围要比大陆方面的法律规定广泛。大陆方面有关收养的法律规定，收养人不履行抚养义务，有虐待、遗弃等侵害未成年养子女合法权益行为的，送养人有权请求法院判决解除收养关系;养父母与成年养子女关系恶化、无法共同生活的，任何一方均可诉请法院判决解除收养关系。而台湾地区法律规定的请求法院判决解除收养关系的法定理由则更多，台湾地区民法第1081条规定，一方对他方进行虐待或重大侮辱或恶意遗弃，养子女被处二年

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以上的徒刑或浪费财产或生死不明超过三年及有其他重大事由时，当事人均可请求法院宣告终止收养关系。台湾地区民法第1080条对养父母死后的收养关系解除理由也作了特殊规定，当养父母死亡后，养子女不能维持生活而无谋生能力的，养子女或其法定代理人亦可请求法院许可，终止收养关系。

关于解除收养关系的法律后果，祖国大陆在收养方面的法律与台湾地区民法的规定也不尽相同。大陆有关收养的法律规定，收养关系解除后，养子女与养父母及其近亲属间的权利义务关系即行消除，养子女与生父母及其近亲属间的权利义务关系即行恢复;成年养子女与其生父母及其他近亲属的权利义务关系是否恢复，可以由当事人协商确定。而台湾地区法律没有关于“协商确定”的规定，台湾地区民法第1083条只规定，收养关系终止后，养子女与养父母及其他近亲属间的权利义务即行消除，与生父母及其他近亲属间的权利义务自行恢复。此外，台湾地区法律还规定，收养关系如属判决终止，无过失的一方因此陷于生活困难的，有权请求他方给付“相当之金额”作为生活困难之补助;如果属于协议终止收养关系，只要当事人自愿，一方也可以给他方以生活补助。大陆方面有关收养的法规法则主张，不论收养关系是协议解除还是判决解除，经养父母抚养的成年养子女应对缺乏劳动能力和生活来源的养父母给付生活费，养父母因受成年后的养子女虐待、遗弃而解除收养关系的，养父母可以要求养子女补偿收

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养期间所支出的生活费用和教育费用;对于生父母要求解除收养关系的，养父母可以要求生父母适当补偿收养期间支出的生活费和教育费用，但因养父母虐待、遗弃养子女而导致解除收养关系的，养父母不得提出上述要求。

综上所述两岸关于收养在法律规定存在不少差异，双方不同的法律规定不可避免地会引发法律冲突。例如，一对住所在祖国大陆的28岁的夫妻，在台湾地区收养一名7岁男孩为养子，而后又回到大陆， 这种收养关系是否有效呢?如果按照大陆的法律，收养人不符合《中华人民共和国收养法》关于收养人须年满30岁的年龄条件，因而是无效的;而按照台湾地区民法的规定，这种收养关系是有效的，那么，对该收养关系究竟适用什么法律呢?又如，一大陆居民去台湾地区探亲，在台湾地区收养一名成年人为养子女，并依台湾地区法办理了手续，然后带上被收养人回大陆，这种收养关系是否有效呢?依祖国大陆收养法不允许收养成年人的规定属无效的收养，而根据台湾地区民法又是有效的。这类法律冲突问题，是在海峡两岸各种交流日益频繁的今天，变得的愈来愈突出了。

二、解决台湾地区与大陆在收养方面存在的法律冲突的模式和途径构思

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同祖国大陆与香港地区或澳门地区在收养方面存在的法律冲突不一样的是，台湾地区与祖国大陆在收养方面存在的法律冲突，不论是海峡两岸统一前还是以后，都不带有国际性，而是典型的区际法律冲突，与国家之间的法律冲突根本不同。(注：顾倚龙、吕国华主编：《海峡两岸法律冲突及海事问题研究》，山东大学出版社1991年版，第11页。)这种区际法律冲突是属于同一国家内不同社会制度的法域之间的法律冲突，究竟应采取何种方式加以解决，还需要两岸法律理论研究者和实务工作者进行深入地探讨并寻求最佳答案。

从目前世界各国解决区际的收养方面的法律冲突的做法来看，大体有两种方式：一种方式是制定全国统一的收养方面的法律，从而消除各法域在收养方面立法的分歧。这种方法，也就是所谓的“实体法”的方法。另一种方式是按照一定规则，从有关地区的法律中选用一个法律作为准绳，以解决法律冲突，处理跨地区收养案件。这种方法，即所谓的“冲突法”的方法。这里所说的一定规则，就是指冲突规范，按照冲突规范的指引，从有关地区的法律中确定一个法律作为标准，即国际私法常说的“准据法”。这种方法通常包括三种情况：第一，将国际私法规则类推适用于解决区际收养方面的法律冲突;第二，中央立法机关制定全国统一的区际私法，以解决区际法律冲突;第三，各法域自行制定自己的区际冲突法，以解决本法域与其它法域的收养方面的法律冲突。

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从祖国大陆与台湾地区的具体情况来分析，要想一步到位制定统一的实体收养法，完全消除两岸之间在收养方面的区际法律冲突，在相当长的时期内是难以实现的。因为，一方面，海峡两岸在社会制度、政治制度、经济结构和法律制度等方面还存在着相当大的差异，尤其是台湾当局现因拒绝一个中国原则，以政治干扰两岸各项交流活动，使两岸关系难以更深入发展，两岸各种联系管道也停留在非官方途径，根本谈不上政治制度和法律制度的协调与融合阶段，此时，要制定两岸统一的实体收养法的条件根本就不具备。另一方面，即使以后根据“一国两制”的构想实现了两岸的统一，但台湾设立特别行政区，它仍享有高度的自治权，甚至同香港地区和澳门地区一样享有立法权、独立的司法权和终审权，而且台湾特别行政区原有的社会制度、政治制度和法律制度等还会在相当长时期内保持不变，在这种情况下实现收养法的实体性的统一也是非常困难的。因此，在目前情况下，解决大陆与台湾地区的区际收养法的冲突，不必急于求成，一蹴而就，可以先不考虑制定统一的收养实体法，而采取一些临时性的替代办法和措施。具体说来个人以为，关于大陆两岸之间在收养方面存在的区际法律冲突问题，可按照分阶段解决的思路来处理。

第一阶段，在与大陆实现统一以前，可采用以下几种办法解决两岸之间的区际收养法律冲突：

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1.祖国大陆与台湾地区各自适用关于涉及相互之间因素的收养方面的具体规定。祖国大陆有关部门过去发布过一些包含有关处理涉台收养的具体规定，例如，最高人民法院1988年《关于人民法院处理涉台民事案件的几个法律问题》就对法院处理涉台收养案件作了具体指示：“去台人员返回大陆定居后，要求自己的子女承担赡养义务的，人民法院应当根据法律规定和子女的家庭经济状况尽可能给予解决。但是，去台人员的子女已被他人合法收养的，在收养关系解除以前，不承担对生父或者生母的赡养义务。被收养的子女因生父或者生母回大陆需要求解除收养关系，或者去台人员要求解除收养关系的，要根据养父母、养子女、生父母三方面关系的实际情况，慎重地处理。”国务院1991年12月17日发布的《中国公民往来台湾地区管理办法》，在处理涉台收养问题时也可参照适用。民政部1992年4月1日发布的《中国公民办理收养登记的若干规定》，1996年又作了修改，其中就对台湾同胞在祖国大陆养子女的程序和条件作了具体规定：凡符合收养法规定的条件的台湾地区同胞在内地收养子女应亲自到民政部门申请办理收养登记并提交(1 )在台湾地区居住的有效身份证明，即户籍底册影印件;(2 )国家主管机关签发或者签注的在有效期内的旅行证件。按照《中国公民往来台湾地区管理办法》的规定，由台湾地区直接来大陆的，由公安部出入境管理局派出或委托的机关签发旅行证件，有特殊事由的，可以由指定的开放口岸签发旅行证件，由港澳地区来大陆的，可由公安部出入境管理局派出的机构签

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发旅行证件，也可以由外交部驻香港地区签证处和香港地区中国旅行社签发旅行证件。经其他国家来大陆的，可由我国驻该国使领馆签发旅行证件;(3)经过公证的本人年龄、婚姻、家庭成员、职业、 财产、健康状况的证明，此证明自出具之日起6个月内有效。因此， 祖国大陆对于涉台收养问题，目前有实体规定的，应按实体规定办理，但对无实体规定的则可以比照中国国际私法中有关的冲突规则办理，即依冲突规则确定准据法，再依准据法最后确定适用哪一方法律或规定。

台湾地区涉及关于两岸收养问题的具体规定，主要见之于台湾地区“立法院”1992年7月16 日通过的《台湾地区与大陆地区人民关系条例》和1992年9月18 日出台的《台湾地区与大陆地区人民关系条例实施细则》中有关两岸民事关系法律适用的规定。其中《台湾地区与大陆地区人民关系条例》第41条就对两岸间民事事件法律适用的一般原则作了规定，即“台湾地区人民与大陆地区人民间之民事事件，除本条例另有规定外，适用台湾地区之法。大陆地区人民相互间及其与外国人间之民事事件，除本条例另有规定外，适用大陆地区之规定。本章所称行为地、订约地、发生地、履行地、所在地、诉讼地或仲裁地，指在台湾地区或大陆地区”。这一条规定也是台湾方面适用于解决两岸收养法冲突的一般原则，但是它带有扩大台湾地区法律调整范围的倾向和台湾地区当局为显示其“法律主权及于全中

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国”的意图，存在不切实际之处。(注：徐平：《台湾当局有关两岸民事关系法律适用规定之评析》，载《台湾研究集刊》，1994年第3期。)而同时第56 条对两岸收养关系的法律适用作了较为具体的规定，“收养之成立及终止，依各该收养者被收养者设籍地区之规定。收养之效力，依收养者设籍地区之规定”。它实际上主张，有关台湾地区与大陆居民之间的收养成立及终止要件，分别适用台湾地区和大陆的法律;有关收养的效力，适用收养人设有户籍或住所地区的法律，收养人在台湾设有户籍的适用台湾地区的法律，收养人在大陆设有户籍或住所的，适用大陆法律”(注：顾倚龙、吕国华编：《海峡两岸法律冲突及海事法律问题研究》，山东大学出版社1991年版，第53—54页。)可以说，这类规定可适用于台湾方面解决涉及大陆因素的收养问题。

海峡两岸应准备制定各自的区际冲突规范来解决在收养方面存在的区际法律冲突。祖国大陆可由全国人民代表大会参照国际私法规则制定一个关于解决中国大陆与台湾地区法律冲突的法律文件，供大陆各地法院处理涉台收养案件时适用，或者类推适用解决同香港地区、澳门地区之间收养法冲突的作法。台湾地区亦应制定自己的区际私法，以解决其与祖国大陆在收养方面的区际法律冲突，甚至还得考虑解决与香港地区、澳门地区之间的区际收养法冲突问题。

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第二阶段，在台湾地区与祖国大陆实现统一并建立了特别行政区以后，应着手制定收养方面统一的区际冲突法规范，并对其它有关问题，如收养的管辖权、司法合作及判决的承认与执行等问题也作出相应的统一规定。在制定统一区际收养冲突法时应考虑到香港地区与澳门地区的情况，甚至可在条件成熟时制定全国统一的区际私法规则。然后再在统一区际收养冲突法的基础上考虑制定全国统一的收养实体法规，彻底解决海峡两岸在收养方面存在的区际法律冲突甚至全国各域之间的区际收养法冲突，保证和促进整个中国境内的收养畅通无阻。

不论采取何种模式、方法或措施解决大陆与台湾地区之间在收养方面存在的区际法律冲突问题，必须自始至终坚持维护一个中国的原则、不违背国家法律的基本原则及不损害社会公共利益的原则、有利于海峡两岸人民交往和保护儿童最大利益的原则、有利于两岸交往、交流的原则等基本原则，保证和促进两岸之间的收养行为沿着健康、有序、顺利、合法的轨道发展。

出处:原载于《台湾研究》2000年第3期