农村公益事业发展论文

【摘要】农村税费改革有利于解决“三农”问题，但与此同时，改革也使农村基层政府财源短缺，基层组织运转困难，无力提供农村公共产品，农村公益事业发展严重滞后。税费改革后，落后地区农村公益事业要尽快建立新的发展机制，以公共财政为杠杆，推行多元化的筹资机制，以基层政府职能转变为契机，构建多元化的利益表达机制。今天小编为大家精心挑选了关于《农村公益事业发展论文 (精选3篇)》，供大家参考借鉴，希望可以帮助到有需要的朋友。

农村公益事业发展论文 篇1：

后税费时代农村公益事业发展的新模式:农村公益事业券

摘 要：后税费时代农村公益事业的供给水平和供给效率不高，“供给主导型”的制度痕迹依然存在。为了更好地推动农业发展方式转变，建设农民幸福生活的美好家园，探索构建一种有利于农民需求表达的“农村公益事业券”制度，从而有力地促进农村公益事业的发展。

关键词：后税费时代;农村公益事业券;新模式

农村公益事业发展程度的高低事关农业增产、农民增收和农村繁荣的全局。但自从2006年农业税全面取消以后，农村基层政府的可支配财力不断下降，农村公益事业的供给水平和供给数量也有所降低。尽管中央和各级政府出台了一系列农村微型公益事业的财政奖补政策，但由于其提供模式仍然具有原来“供给主导型”的痕迹，该政策的执行效果和瞄准强度不佳。因此，为了更好地推动农业发展方式转变，建设农民幸福生活的美好家园，我们需要借鉴国外的教育券、食品券、培训券等公共资源的分配模式，构建一种有利于农民需求表达的“农村公益事业券”制度，真正有力地促进农村公益事业的发展。

具体而言，构建以“券”投票的自下而上的需求表达机制，可以从以下几个方面实施。

一、全面整合支农资金

近年来，国家出台了一系列支农惠农政策，各级政府对“三农”投入不断增加。2007年中央财政用于“三农”的支出达到4 318亿元，同比增长22.8%，但是，支农资金使用管理分散现象比较突出，一定程度上影响了支农资金的使用效益和政策效应的发挥。以湖南省永州市为例，2007年，该市冷水滩区4 150万元支农资金中，就有“农业综合开发及商品粮基地建设资金1 158万元、乡村道路建设资金1 080万元、国土整理资金560万元、农业产业化资金800万元、测土配方施肥资金50万元、良种繁育资金242万元、农民培训资金87万元、水利建设资金143万元、能源建设资金30万元”[1]。支农资金的分散混乱、名目林立的现象可见一斑。因此，进一步整合支农资金，必将有利于逐步规范政府支农资金投向，合理有效配置公共财政资源，提高支农资金的使用效益;必将有利于促进政府及其部门转变职能，加强对农业的支持和保护;必将有利于集中力量办大事，提高支农资金的整体合力，推进社会主义新农村建设。为此，2005年4月财政部下发《关于做好支农资金整合试点工作的通知》，决定在江苏、安徽、河南、江西等地根据实际实况，开展形式多样的资金整合试点。按照中央的意图，此次支农资金整合要以主导产业和项目为基础，打造支农资金整合的平台，从而摆脱过去支农资金分散低效使用的困境。为此，在2006年5月颁发的《关于进一步推进支农资金整合工作的指导意见》中，财政部就特别强调各试点县市要在整合方式方法上根据实际需要灵活选定。“如以农田水利设施建设为切入点，打造水利资金的整合平台;以新农村建设为契机，打造农村发展类资金和扶贫资金的整合平台;以发展优势产业和特色产品为抓手，打造生产类和产业类资金的整合平台;以改善生态环境为重点，打造生态保护和治理资金的整合平台。” [2] 但是，中央政策的执行效果如何呢?事实表明，有些试点县市把其简单地理解为打造大型种植基地;有些县市虽然对资金做了用途界定，但真正的使用过程中却往往会与既定的计划发生偏差。除了政府部门外，农户行为也是如此，即使是发到农民手中的农机具购置补贴等支农资金，农户也不一定会把它真正用来购置农机，进行长远投资。因此，笔者建议，倒不如待这些财政支农资金整合起来后，把其中的农村公益事业建设部分划分出来，单独设立专户列支，为后期的量化折合成“公益事业券”做准备。“公益事业券”不能直接兑换现金，所以发行出去以后，既能防止支农资金挪作他用的风险，又能赋予农户更多的选择机会，从而真正建立“自下而上”的公益事业建设中的监督和评价机制。

二、将支农资金折合成面值相等的“公益事业券”

在“村级公益事业建设一事一议财政奖补试点”的改革方案中，由于财力的限制，试点县市采取了“重点倾斜、兼顾一般”的原则，即重点扶持试点村和模范村，兼顾非试点村和普通村。河北省财政厅就规定，“将列入当年省文明生态村创建行列的村兴办的一事一议项目，作为重点项目，在村民每人每年筹资20元限额内，由中央和省财政按照村民筹资总额1:3给予奖励补助;将没有列入当年省文明生态村创建行列的村兴办的一事一议项目，作为一般项目，在村民每人每年筹资20元限额内，由中央和省财政按照村民筹资总额1:1给予奖励补助。”[3]这种区别对待的试点方案，本身就有失社会公平的性质，为什么生态村和模范村得到的补助更多，而非生态村和普通村得到的补助更少，这岂不成了“锦上添花”而非“雪中送炭”了吗?并且，这次试点改革措施也具有一些缺陷之处，如“自下而上、先建后补”，“村民委员会收缴村民筹资并全额交存所在乡镇一事一议筹资专户后，即可申请财政奖补”。那么，那些集体经济不甚发达、农民人均纯收入低下的村落，如果收集不齐统筹款，岂不是永远也争取不到上级政府的奖补资金了吗?那么，这些落后村落岂不是永远要陷入低水平均衡陷阱了吗?这可能是试点方案有悖社会公平的另一个方面。笔者认为，在这种情况下，不如把整合起来的支农资金，或者上面所说的财政奖补资金，按照试点县市从事农业人口的总数加以均分，如每张“公益事业券”折合现金50元、100元等发放到农民手中，让农民实实在在地拿到一张家乡建设的凭证，从而更好地行使自己的民主权利，建设更加美好的村庄和家园。

三、“公益事业券”的计值和流转

国外“公益事业券”的雏形——教育券和食品券，一般有两种计值方式，一是“公益事业券”正好可以充抵所需付费的公共产品及服务，不需要受益人再支付额外的现金，如美国的教育券可以支付一个中学生全年教育经费的大约95%;二是“公益事业券”可以部分充抵所需付费的公共产品及服务，如国外盛行的“食品券”必须和少量的现金相配合，才能从商店获取相应的食物，在这里，“食品券”起到了一种价格补贴的作用。那么，在税费改革后，我国农村的“公益事业券”又应该如何设计呢?是采取国外的“教育券”还是“食品券”计值模式呢?允不允许它在农户之间流转呢?笔者认为，鉴于中国地域的广大，农村“公益事业券”可分为两种方式计值：一是对于村内大型公共物品(如小型水利、村内道路、环卫设施、植树造林等)来说，按票面计值，不需支付额外现金，通过投票和集中使用来完成公益事业建设目标;二是对于农民受益明确的公共物品来说(房前屋后的修路、建厕、打井、植树等)，可以采取按票面抵扣，农民仍需付少量现金才可获取相关建设材料(水泥、沙子、石灰、钢筋等)的方式，这种方式相当于政府对原材料行业进行了补贴，农民能够低价买到相关材料，收益能够极大的内在化，再加上自己充足的劳动力，必能把房屋前后建设得更加美好。至于“公益事业券”能不能在农户之间流转的问题，笔者认为是可以的，就像现在的土地承包经营权一样，如果农户现在想在城市务工一段时间，或现在还没有实力建设自己需要的公共产品，那么为什么不让闲置的资源流动起来，达到优化配置的目标呢?不过有一点需要引起注意，就是“公益事业券”流转集中起来以后，绝对不允许用于农村公益事业以外的建设，如用在商业工程建设、自家修房盖屋上，而只能用于农田水利、乡村道路等乡村公共产品和服务上。从这个意义上来说，农村“公益事业券”制度实行后，还必须有村委会等集体组织或农民自我合作组织的监督。

四、农民以“券”投票选择公益事业建设项目

在此阶段，乡村社会治理真正进入了“自下而上”的标尺竞争阶段，农民以“券”投票，选择自己迫切需要的公益事业建设项目的形式又属于“自下而上”的标尺竞争模式的雏形，这是因为以“券”投票，农民选择的只是自己关心的公益事业项目，表达了自己对某项公共产品和服务的真实偏好，但还没有达到运用“公益事业券”，来监督基层政府运行，使其和其他经济组织展开竞争，没有效率就要被弃之一边的程度。但无论如何，这种以“券”投票的公益事业发展模式和以前讲的“供给主导”模式、“财政奖补”模式相比都要好多了，毕竟，农户拥有了最终的投票权和发言权，可以通过某个项目上“公益事业券”数量的多寡来表达自己的呼吁和心声。这一阶段农村公益事业的建设主体仍由村集体经济组织承担，它可以根据本村实际情况，为村民罗列出几个公益事业发展的待选项，让村民自己决定应该优先发展什么，满足哪个方面的公共产品需求。这一阶段的农村公益事业选择模型，见图1。

图1 以券投票选择实施项目

五、农民以“券”投票选择公益事业建设主体

这一阶段基本接近于理论中的标尺竞争模型。农村的其他经济组织、社团、协会发展壮大起来以后，农民在公益事业发展问题上，就有了多个承担主体可供选择。他们可以把“公益事业券”投给传统的集体经济组织，让它肩负起新农村建设的使命。但若集体运行低效、官僚贪污违纪，农民则可以运用“手”投票，把公益事业券投给其他经济合作组织，让效率更高的主体来承担其公益事业的重任。在农民的“自下而上”的“选票”压力之下，农村基层组织必然不敢低效运行、贪污受贿，而是兢兢业业为民服务。当然，公益事业券所代表的资金和公共工程本身所需的成本之间可以有一个适当的差额，也就是说，发展公益事业的主体必须能够获得一定的利润，不然，哪个组织会去劳心劳力、竭诚服务呢?但这个差额应该多大，多少合适，恐怕还需要村民讨论决定，或通过竞争性的投标让价格机制去发挥作用，公益事业建设成本低者，质量好者即可中标。这一阶段的农村公益事业选择模型，见图2。

图2 以券投票选择实施主体

六、建设主体凭“券”到县市财政部门领取相应资金

最后，农村公益事业建设单位——村集体或农民合作经济组织，拿到公益事业券并建成完工后，即可到县市相关部门或在乡镇的派出单位领取相应的财政奖补资金，县市财政部门不得以任何理由为借口拒绝或拖延支付资金给这些单位。当然，通过农户“自下而上”和政府“自上而下”的对公益事业完工情况的监督和考核也是必不可少的，不然的话可能会出现建设单位冒领资金而不干实事的道德风险行为。

参考文献：

[1] 欧阳日辉，欧阳运瑞.从支农资金整合看我国“大部门”制改革[EB/OL].中国农业信息网，http://www.agri.gov.cn/JJPS/t20080304_984998.htm.

[2] 财政部.关于进一步推进支农资金整合工作的指导意见.财农[2006]36号，http://www.mof.gov.cn/caizhengbuzhuzhan/zhengwuxinxi/caizhengwengao/caizhengbuwengao2006/caizhengbuwengao20064/200805/t20080519_24022.html.

[3] 河北经济日报.积极推进村级一事一议财政奖补工作——访省财政厅副厅长赵文涛[EB/OL]http://www.hbjjrb.com/guangjiao/ CaiJing/200807/113106.html.[责任编辑 高惠琦]

作者：纪志耿

农村公益事业发展论文 篇2：

落后地区农村公益事业发展现状与思考

【摘 要】农村税费改革有利于解决“三农”问题，但与此同时，改革也使农村基层政府财源短缺，基层组织运转困难，无力提供农村公共产品，农村公益事业发展严重滞后。税费改革后，落后地区农村公益事业要尽快建立新的发展机制，以公共财政为杠杆，推行多元化的筹资机制，以基层政府职能转变为契机，构建多元化的利益表达机制。

【关键词】农村;公益事业;公共产品

农村公益事业是一个广泛而复杂的领域，涉及民生性、公益性、基础性、保障性等诸多方面的公共产品与公共服务。从农村发展的现实情况看，农村公共产品主要包括两类：一类是纯公共产品，包括农村基层政府、村组织的行政服务，农村公共基础设施、生态环境建设和保护、农村基础教育、农业科技进步、农村抗灾救灾、农村公共卫生防疫、农村扶贫开发等。另一类是准公共产品，即农村医疗救助、农村社会保障、农村科技文化等。农村税费改革前，上述公共产品主要由县乡政府提供，国家仅给予适当补助。税费改革之后，基层财政收入大幅度减少，县乡两级均无财力兴办农村公益事业。与城市的日新月异相比，农村的水、电、路等基础设施建设和文化、教育、卫生、社会保障和科技服务等社会公益事业严重滞后，构成了现代中国社会不和谐因素里的一个主体因素。农村公共产品供给制度创新，一时成为学者们研究的焦点。本文拟以广西农村公益事业发展为例，旨在探索税费改革后落后地区农村公益事业发展的合理模式。

一、当前广西农村公益事业发展的基本情况

广西地处祖国南疆，是我国农村人口比重较大的西部省区之一。据有关统计，截至2004年末，广西总人口4889万人，其中，农村人口占68.3%，共3339万人。与全国其他省区一样，目前，广西城乡的差距突出地表现为公共产品上的差距。农村公共产品的普遍短缺已严重制约了广西农村社会经济的发展。

(一)农村公共产品供给总量不足

1.农村基础设施建设不足。长期以来，我国实行“以农补工”的政策，中央财政对农村基础设施建设的投资比较低，农村基础设施建设有很大一部分是由乡镇政府组织实施。在国家财政支持有限而大部分乡镇政府财力困窘的情况下，税费改革前，乡镇政府主要通过“三提五统”和“两工”向农民筹集农村基础设施建设资金，投资规模有限;税费改革取消了农业税、“三提五统”和“两工”，乡镇政府更是力不从心。在广西，尽管近年来各级政府加大了农村基础设施建设力度，但仍然存在不少问题，突出表现在以下几个方面：

(1)农村道路建设方面。“十五”期间，广西五年累计完成农村公路投资84.6亿元，仅占全区交通建设投资的17.4%。目前，仍有119个乡镇公路没有上等级，863个行政村没有通等级公路，另外，农村客运站、便民候车亭建设也普遍缺失，在一定程度上制约了农村经济的发展。

(2)农村供水方面。根据水利部制定的饮水安全标准，广西目前饮水不安全农村的总人口为3063万人，占82%。其中未喝上自来水的人口占60%，已有自来水但水质不合格的占19%，还有127万人农村人口饮水十分困难。

(3)农田水利设施建设方面。“十五”时期，广西累计投入资金243亿元用于水利基础设施建设，建成了一大批防洪、治旱、灌溉、人饮和水电工程。但目前广西农田水利工程仍无法满足农业产业化发展的需要，全区缺乏灌溉条件或设施的田地还有1558万亩，占耕地总面积的41%，其中，无任何灌溉设施的旱地有1430万亩。

(4)农村生态环境建设方面。农村污染种类繁多，其中包括农村垃圾、人畜粪便、作物秸秆等固体废弃物及生活污水、乡镇企业污染物，化肥、农药、农膜对土壤的污染，水土流失，等等。农村环境污染，已不是农民自己能够解决的问题。

2.农村科教文化水平相对落后

(1)农村科普现状。周瑞超在对广西区科协2003年广西公众科学素养状况抽样调查样本中的3751位农村居民样本的相关调查情况进行分析后认为，广西农村居民科普状况堪忧。2004年，我国人均科普专项经费为0.16元，其中，北京人均超过1元，福建、青海人均多于0.50元，而广西人均经费还不足0.10元(农村人均则更少)，科普投入和科普消费偏低。经费投入不足，直接导致农村科普体系的不健全。一方面，科普设施不多，大多数县没有科普场馆，基层科普机构基本已处于瘫痪状态。另一方面，科普渠道不多，方式、内容单一，不能适应广大农村居民的需求。另外，农村居民文化水平低，科技信息意识薄弱，不能有效接受和消化科技知识和科技信息。

(2)农村教育发展现状。在教育体制上，农村教育应当包括基础教育、职业教育、成人教育三个体系。一是基础教育。2006年，广西农村义务教育经费保障机制改革工作全面部署，广西农村义务教育阶段学校免收杂费和公用经费补助所需资金，由中央与广西地方财政按8：2的比例进行分担，当年共安排学杂费及公用经费共10.8亿元，使全区626万农村义务教育阶段学生受益。但由于长期以来广西农村经济和教育的基础比较薄弱，目前，农村中小学运行依然很困难，办学条件差、师资力量弱的情况普遍存在，危房改造、远程教育等举步维艰。另外，“普九”欠债问题十分严重，严重影响了正常的教育、教学秩序。据不完全统计，截至2003年，广西教育欠债仍有25.97亿元。二是职业教育和成人教育。据统计，截至2004年，广西共有中等职业学校465所、农村文化技术学校1668所、职业培训机构6049个。但由于广西县级政府统筹发展职业教育的力度还不够，县域内条块分割、多头管理等问题较突出，有限资源分散，农村职业教育办学投入、办学机制以及人才培养规模、结构、质量等还不能适应发展需要。在办学形式上，政府包揽办学，缺乏社会力量参与，阻断了农村基础教育办学资源的源头之水。另外，农村职教和成教多走升学教育之路，形成“小学——初中——高中——大学”的升学模式，专业技术教育和农村职业技术教育含量太低，造成一方面大量的无一技之长的初、高中毕业生待业，另一方面，乡镇企业缺乏大量的技术人员、经营管理人员和有一定技能的工人的尴尬局面。

(3)农村文化发展现状。长期以来，“GDP政绩观”导致地方政府只重经济建设轻视文化建设，一些县乡领导几乎把全部精力放到跑项目、跑资金上，农村文化建设列不上地方的发展规划，挤不进财政支出项目，原有的公益文化资产流失，阵地萎缩，农村文化建设滞后甚至滑坡。

3.农村社会保障制度残缺。目前，我国农村社会保障体系的构成，主要包括养老保险制度、医疗保障制度、社会救助和最低生活保障制度等。广西的基本情况是：(1)农村养老保险。据统计，2004年末广西全区仅有180.64万农民参保，保

障基金存结余额为49380.43万元，有30177人领取养老保险金，当年支付金额为140.8万元。随着我国老龄化社会的到来，这样的养老保险状况将难以适应。(2)农村医疗卫生保障。据统计，2003年开展新型农村合作试点工作以来，截至2006年上半年，广西40个试点县(市、区)共有1212.28万农民参加新型农村合作医疗，占全区农村人口36.3%，参合率为66.99%，共筹集到位资金2.65亿元，基本保证了参合农民的补偿需求，参合农民共获得补偿9241.9万元。但是，各地新农合试点工作尚存在参合率低、农民受益程度低等问题，农民“因病致贫”、“因病返贫”现象仍十分突出。(3)农村最低生活保障与社会救助。2003年，广西全面推开五保村的建设，到2004年末共建有3895个五保村，收养人数达到45991人，2005年，政府工作报告宣布全区25.8万五保对象最低生活得到保障。2006年，自治区本级财政安排450万元，用于补助试点地区农村特困群众最低生活保障对象，保障人数为8.3万人。但各级财政对农村的支出中，实际上用于农村社会救济的很少。以广西区本级财政为例，从1998年至2002年五年间，平均农村社保补贴支出仅占财政总支出的0.205%。

(二)农村公共产品供给结构失衡

农村公共产品供给结构失衡问题，主要表现为“三多三少”：

1.见效快、易出政绩的短期公共项目供给多，见效慢、期限长、具有战略性的纯公共产品供给少。良好的大型水利灌溉设施、大型农用固定资产以及良种的培育等，是产量稳定和增长的保证，是农民生产所急需的。但这些项目投资大、期限长、见效慢，经常列不上县乡政府预算。县乡政府官员一任三年，往往会想方设法供给能凸现其政绩促其晋升的公共产品，于是出现了政府热衷于投资一些见效快、易出政绩的短期公共项目的不正常现象。

2.“硬”公共产品供给多，“软”公共产品供给少。一方面，农业科技推广、市场供求信息、农村教育、农村公共医疗、环境保护等“软”公共产品，对促进农民增产增收、提高农民素质和农村的可持续发展具有重大的意义。但在农村，这些公共产品的供给严重不足。另一方面，一些发展较落后的地区却大力修建公共设施、楼堂馆所、农贸市场、歌舞剧院等硬件设施，美其名日是建设新农村，提高农民的生产、生活条件，实际上这些公共设施的利用率极为低下，不仅加重了农民的负担，也严重地影响了政府的形象。

3.新建公共项目多，维修存量公共项目少。由于新建项目更能在短期内凸现“政绩”，于是地方政府官员往往热衷于投资新建公共项目，而不愿投资维修存量公共项目。现有的已建项目和设备的维护情况差，农田水利年久失修、道路桥梁无人问津、农业机械解体破碎。由于很多基层政府不屑于投资维护存量公共设施，多年来仅仅依靠农民自己支撑，财力、人力有限，导致农村公共产品质量问题严重，使用周期极短。

二、广西农村公益事业发展滞后的原因

(一)农村公共产品供给筹资难

在广西农村，公共产品供给难，原因是多方面的，而首当其冲的是筹资难的问题。一方面，由于广西经济落后，地方政府无财力承办更多的农村公益事业。据统计，2005年，广西财政收入475.40亿元，人均972元，同时，全国人均财政收入为2434元，广西人均财力不足全国平均水平的一半。广西是农业大省，农村社会经济的发展更显滞后。2005年，广西农民人均纯收入2495元，远低于全国农民人均纯收入水平(全国农民人均纯收入为3255元)。地方政府财力有限，农民收入水平低，是广西农村公共产品供给难的重要原因。近年来，尽管中央财政加大了对广西农业的补助力量，但仍显不足。另一方面，1994年分税制改革后，财力向上集中，县乡政府财力日益吃紧。农村税费改革开始后，政府决定取消乡统筹、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业收费和政府性基金、集资，取消农业税、农业特产税、屠宰税，取消统一规定的劳动积累工和义务工，同时，中央政府采取空前严厉的手段遏止乱收费。在现行的财政体制下，上述举措实际上使以农业为主的县乡政府面临的财政约束更加紧张，在广大西部地区，乡镇政府失去了几乎所有的财源。县乡政府如果没有上级政府的财力支持，要维持自身正常运转都很困难，根本无力提供农村发展必须的基本公共产品。由此可见，在目前财税体制下，农村基层财政自身的农村公共产品筹资能力非常有限。

(二)农村公共产品供给主体严重失衡

1.供给主体单一。根据公共经济学理论，公共产品一般应由政府免费提供，而准公共产品的提供，市场机制可以发挥一定的作用。在现行体制下，私人组织、第三部门等参与主体受政府政策、产权界定和自身文化素质等因素的影响，难以大规模进入农村公共产品供给领域，政府仍是单一的供给主体。一方面，农村公共产品的产权不明晰，产权残缺阻碍了私人组织参与公共产品的供给。另一方面，农村第三部门的发展非常滞后，其供给公共产品的作用远远没有得到充分发挥。另外，村民委员会作为农村自治组织，其管理农村社区的作用也没有得到充分发挥。由于乡镇政府职能向村级组织的渗透，村民委员会作为村民自治组织，成了具有行政权力的“准政府”，难以准确地表达农民的意愿，难以发挥自治组织在村级农村公共产品供给中的主导作用。

2.供给主体错位，责任不清。长期以来，由于中央与地方在农村公共产品的供给责任划分上不尽合理，造成了农村公共产品供给主体的错位。由于上级政府的缺位，县乡政府承担着与其财力极不相称的职能，支出负担沉重。县乡政府职能过宽，机构设置过多，非生产性支出比重过大，以至没有太多财力承担农村公共产品的供给。村委会是农村社区内的公共物品的组织者，但在乡镇政府与村委会关系没有理顺的情况下，乡镇政府经常利用政治权威将属于政府职责范围内的公共产品的供给责任推卸给村委会，也影响到村级公共产品的有效供给。

(三)农村公共产品供给中“自上而下”的决策机制，不能反映农民真正的需求

公共选择理论认为，公共产品的有效供给，需要有一个能正确表达消费者偏好，并根据消费者意愿提供公共产品供给的有效的决策机制。而我国目前农村公共产品供给决策机制是“自上而下”的、强制性的，这种决策机制中起主要作用的是来自政府内部自上而下的行政指令，因此，往往不顾农民的需求，甚至是为了满足地方政府部门决策者的“政绩”和“利益”的需要，而建一些面子工程、政绩工程，扭曲了资源配置，导致资源浪费。

三、西部地区农村公益事业发展模式的改革思路

农村公益事业发展要与社会主义新农村建设的步伐协调一致，必须进一步改革农村公共产品和公益事业投资体制，积极探索发展农村公益事业的新模式。在税费改革的新形势下，要尽快建立农村公益事业新的发展机制，必须坚持

走多元化发展路子。

(一)以公共财政为杠杆，推行多元化的筹资机制

近年来，随着我国公共财政体制的建立和不断完善，公共产品筹资有了一定保障，在很大程度上缓解了因资金不到位或者缺少资金投入，公共产品生产和建设滞后于经济和社会发展需要的矛盾。但是，由于区域经济发展不平衡，不同地区财政收入总量和人均占有数量不同，导致财政在城乡公共产品投入上有很大差距。在西部农村，供给农村公共产品难点首先在于资金。针对西部地区经济落后的特点，公共产品供给可以采用多元化的筹资机制来解决筹资难的问题。

1.构建城乡统一的公共财政体系，使财政成为农村公益事业发展的主要投入主体。要将城乡公益事业发展资金统一纳入财政预算。近期要以建立农村公共财政体系为重点目标，并按照建立公共财政体制和现代税制的要求，逐步统一城乡税制，以税惠农;各级财政要建立农村公益事业发展资金预算制度;深化财政体制改革，合理划分各级政府的事权和财权，调整国民收入分配结构，加大公共财政对农村公益事业的投人比重，并建立规范的转移支付制度，逐步向农村倾斜，使公共财政资金在农村公益事业发展资金投入中占大头。其中，农村地区的纯公共产品应主要由中央政府和省级政府提供，而准公共产品主要由县级政府和乡镇政府提供。如中央政府从事环境治理与保护、农业科技成果推广、农业信息网的建设、农业基础科学研究以及民兵建设、义务教育等。省级政府承担农村地区的公共道路、供电、供气、公共卫生保障体系、失业、养老保险和救济等公共产品的供给。中央与省级政府应是农村公共产品供给和投资的主体。

2.政府积极引导，调动社会合力兴办公益事业。目前，各地大多数县、乡财政十分紧张，兴办农村公益事业困难大，政府应出台一些有利于社会合力兴办农村公益事业的政策措施，使城乡经济和社会公益事业同步发展。

一是支持非政府组织参与。在我国，非政府组织参与农村公益事业主要有希望工程、春雷行动、春苗行动、母婴医疗卫生安康行动等;另外，还有分布在广大农村，提供生产技术、销售信息的各类农民协会等组织。非政府组织的参与增加了农村公共产品生产和建设的资金投入，在一定程度上弥补了财政资金投入不足导致城乡公共产品生产和建设供给日益扩大的裂痕。

二是鼓励企业和私人参与。在国家财政对农村投入不足，农民投入能力有限的情况下，积极引入市场机制，鼓励支持有能力的私营业主投资、捐资兴办农村公益事业也是行之有效的措施之一。随着经济发展、科技进步，农村社会出现大量的近私人物品的准公共产品，如电信、电视讯号、个性化农业信息服务等，完全可以按照市场原则，积极引入企业和私人供给。可以针对各地情况，按照“谁投资、谁受益”的原则，推出一批社会效益与经济效益兼备的优势项目，激活民间资本，引入社会和企业资本，实现投资主体的多元化。可以对已建成的农村小机埠、小水库、闲置校舍等基础设施的产权进行卖断，变卖所得资金由乡、村两级集中起来用于农村公益设施建设，使其滚动发展，解决公益设施有人建无人管的问题。变卖后的农村基础设施，由产权人使用、管护、补偿和受益。

三是调动农民自身参与。一种是农民个人直接投资从事某项公共产品的生产和建设;另一种是在农村集体或社区政府倡导下的村民集资。如通过集体大型水利设施的产权改制，让农民组织起来管理水利设施。对于微小型水利设施建设，可以推广农民办农业用水合作社的办法，让农民投资农民受益。例如，广西横县以奖代补鼓励农民建立农业用水协会，在农田水利基本建设中，充分发挥农民用水协会的作用，由协会组织农民积极投入农田水利基本建设，取得显著成效。该县规定，每成立一个用水者协会奖励4000元水利维修经费，目前，已组建农业灌溉用水协会70多个，投入资金788万元。

四是发挥市场融资渠道的作用。目前，在公共产品生产和建设过程中，采用市场渠道筹资还处于刚刚起步和探索阶段，主要做法有：第一，利用资本市场筹资，如发行长期基本建设国家债券。第二，成立旨在推动某项公共产品生产和建设的专向发展基金。第三，向金融机构融资。第四，利用减免税收和给予信贷优惠等政策，调动经济组织增加对公共产品生产的投入。此外，还可以引进外资等。以上几种市场筹资方法，在解决农村公共产品生产和建设资金不足，推动其发展上确实起到了积极作用。

(二)以基层政府职能转变为契机，构建多元化的利益表达机制

1.深化农村管理体制改革，转变政府及村委职能。进一步深化地方行政改革和农村管理机构改革，把减人和减事结合起来，逐步减少村委会承担的政务活动，取消村委会的“政务职能”，这一方面要求各级政府充分履行责任，避免职能下放;另一方面也要求村民自治组织在理清“政务”与“村务”的基础上，充分合理地行使自治权力，维护农民利益。

2.构建多元化的利益表达机制。公共产品的供给决策总体上应采取“自下而上”的需求表达过程和“自上而下”的主体选择过程、资源配置过程和项目分解与实施过程相结合的决策体制。过去基层政府供给农村公共产品多为依照上级行政命令，可以说这种“自上而下”的机制只表达了政府单方面的利益诉求，忽视了农民的真正需要。让农民加入到农村公共产品的决策过程中来，需要有多元化的利益表达和偏好加总机制。基层政府首先应提供多种形式，如宣传、调查、听证会、座谈会等，让农民说出需求;其次，培育各种民间协会组织，通过农民自己的组织将偏好整合起来，逐步建立农民自主决策机制;最后，充分发挥村民代表大会、乡人民代表大会的作用，通过投票形式形成公共产品的供给决策。多元利益表达是农村公共产品供给质量的保证。

【责任编辑　孙莉艳】

作者：谭彦红

农村公益事业发展论文 篇3：

河北省农村公益性文化事业发展对策探析

摘要:加强农村公益性文化事业建设是河北省农村文化惠民工程有效运行的基础,也是以文化建设促进社会和谐的价值体现。改革开放以来,河北省农村公益性文化事业建设取得了显著的发展,但仍面临很多问题,还不能满足广大农村群众日益增长的文化需求。因此,必须采取切实有效的措施发展农村公益性文化事业。

关键词:农村公益性文化事业;发展对策

公益性文化事业是由国家举办、不以营利为目的的,面向社会、面向公众提供公共文化服务的文化事业及其相关载体。农村公益性文化事业肩负着面向农村群众传播知识、宣传教育的重任。河北省是一个农业大省,加强农村公益性文化事业建设是河北农村文化惠民工程有效运行的基础,也是以文化建设促进社会和谐的价值体现。

一、河北省农村公益性文化事业建设的现状

1.农村文化信息资源共享工程。到目前为止,河北省在农村文化信息资源共享工程中共投入建设资金9 104万元,建成各级分、支中心和基层服务点3万多个,初步形成了省、市、县、乡镇(街道)、村(社区)的服务网络架构。数字化文化资源建设达到了20TB,形成了包括图书期刊、舞台艺术等适合农民浏览的分布式文化信息资源库群[1]。

2.乡镇文化站建设。河北省共有1 962个乡镇综合文化站,其中无站舍和建筑面积不足国家规定标准的占总数的近80%。据统计,河北省乡镇综合文化站中有经费、经常开展活动的584个,重大节庆日有经费、能开展活动的672个,无活动经费、常年无活动的706个。目前河北共有1 557个乡镇综合文化站列入了国家“十一五”建设总体规划[2] 。

3.“新农村书屋”建设。河北省新农村书屋工程建设从2007年开始试点, 计划到2015 年,新农村书屋覆盖全省所有行政村。为把最新的农业技术和信息传播给广大农民群众,河北省新闻出版部门实施“金土地”出版工程,针对农民实际需要出版系列三农图书。

4.广泛开展的农村电影放映工程、送书下乡工程、流动舞台工程等农村文化惠民工程。农村电影放映工程共计为河北全省以贫困地区为重点的130个县(市、区)资助36辆电影流动放映车、20个电影流动放映大棚;送书下乡工程自2004年启动以来,为河北国家级扶贫开发重点县和乡镇配送农村适用图书总数超过62.8万册,有效缓解了基层群众看书难的问题;为解决基层文艺团体演出设备问题,河北省相关部门为基层文化机构配备流动舞台车43辆,有效地改善了基层演出团体的演出条件[3]。

5.农村群众文艺辅导基地创建活动。到目前为止,河北共建成300多个农村群众文艺辅导基地,而且还将新建200个农村文艺辅导基地。

6.农民自办文化事业蓬勃发展。据不完全统计,河北具有一定规模和影响的农民自办文化机构已达1万多个,其中农民自办图书室2 405个,民办剧团1 056个,民办书画院201个,民办文化大院3 260个,民办博物馆70多个,农村个体电影放映队2 434支,其它形式的民办文艺机构和文化产业647个。此外还有美术、书法、摄影、民间工艺等特色文化户4万余家,以及一大批活跃在农村的民间花会、表演团队和文化能人[4] 。

二、河北省农村公益性文化事业发展的制约因素

(一)河北省农村公益性文化事业经费投入不足

1.公共财政对河北农村公益性文化事业的投入严重不足

近几年,各级政府虽然加大了对河北农村文化事业经费的投入,但相对于全部财政收入、财政支出情况来看,对文化事业经费的投入明显偏少。而且即便在有限偏少的投入中,城乡差距也很大。加之河北省属经济不发达地区,部分县乡财政情况紧张,根本无力承担发展农村文化事业的任务,难以拿出足够资金加大对农村文化工作的投入。而自从文化市场费改税后,部分地方财政对基层文化部门未能及时追加和拨付经费,致使基层文化部门工作无法正常运转,陷入困境。这些情况反映出河北农村文化事业财政经费的保障基础比较薄弱,一些文化设施的配套资金得不到有效保障。

2.河北农村公益性文化事业投融资体系不够完善

目前河北省农村公共文化基础设施的建设资金来源几乎全部依赖政府投入,公益性文化事业建设社会氛围不够浓,社会和民间资本多渠道融资的机制还未形成。这样,在国家投入不足的情况下,农村公益性文化事业建设的经费比较紧张,这必然增加管理者管理工作的难度,不仅使其管理意识和积极性下降,也使具体的事务无法得到处理。一些需要大量投资的农村公益性文化事业的项目往往会因政府财政经费得不到落实,又缺乏必要的投融资渠道只能停而不办。

(二)河北农村文化事业基础设施建设存在“重数量、轻质量”的现象,文化基础设施内部配套工作不到位,利用率较低

就全省范围看,农村公益性文化事业基础设施的建设情况较之以前虽有明显改善,但仍存在着不少问题。

原有基础设施落后、条件简陋。到目前为止,全省还有很多乡镇还没有综合性的文化中心和文化娱乐设施群,乡镇基础文化设施无论是规模布局,还是发展速度都与农民的现实需求有很大差距:原有图书室、文化站环境差,设备落后,存书种类偏少、针对性差、适用性差,难以提高农民的阅读兴趣;很多行政村没有专门的文化活动场地,即使有文化站或文化活动室,也属多种组织共用,开展文化活动极为有限,文化活动相对贫乏。

在农村文化事业基础设施建设中,各地都不同程度的存在着形式主义、铺张浪费、为完成上级指定的任务盲目追求数量的现象。就全省范围看,农村公益性文化设施的绝对数量虽然增加了,但很多质量没有跟上,没有实用价值,形不成吸引力和凝聚力;新建的农村公共文化设施虽符合建设要求及标准,但由于缺乏后续资金,己建成的文化设施一部分只是停留在外部建筑的使用上,至于内部图书资料的购置、文体器材、影视设备的配备,却往往投入很少。由于配套工作不到位,文化设施无法正常使用,各种文化活动无法正常开展,时间一长,公共文化基础设施的基本功能弱化,数量减少,或被挤占挪用。

此外,部分偏远地区农民看书难、看戏难、看电影难、看电视难的问题依然存在。

(三)河北农村文化事业管理滞后

1.农村基层文化管理体制落后。一是农村文化设施的管理职责不明确,县、乡、村三级管理体制对文化设施的运行管理缺乏系统规划和综合利用。二是法律地位不明确成为影响基层公共文化设施正常发挥职能作用的重要原因。乡镇文化站主体地位尚未得到法律或政策层面的界定,不仅使大量基层公共文化设施无法以独立的身份开展活动,还容易使基层公共文化设施归属不明确,容易产生不必要的权属纠纷。

2.农村文化事业人才匮乏,队伍素质亟待提高。在河北现有的事业单位人员聘用制度下,乡镇文化设施的人员编制数量较少,有的甚至没有人员编制。现有管理队伍年龄老化、知识结构单一,不适应农村公益性文化事业发展的新要求。而基层公益性基础文化设施的管理、维护及开展对外文化活动需要大量专业人员的参与。由于缺乏科学合理的文化人才使用、培养和引进机制,河北农村文化事业管理人才匮乏,有些门类的专业技术骨干流失较为严重,严重影响了基层文化人才队伍的稳定和文化设施管理工作的正常开展。

三、发展河北省农村公益性文化事业的路径选择

(一)完善政策措施,不断加大对农村公益性文化事业建设的扶持力度

1.整合财力资源,加大各级政府对农村公益文化事业的资金投入力度。各级财政应构建一个长效的农村公益性文化事业经费的投入机制,并确定合理的各级财政投资共担的机制;将农村公益性文化事业建设的资金投入比例纳入到全省各级政府财政计划之中,并随各地经济发展的实际情况逐年按比例提高,为河北农村公益性文化事业建设提供资金和物质保障;各地政府可以考虑建立农村公益性文化事业建设专项资金,保证不同发展阶段都有一定比例的资金用在本地区农村公益性文化事业建设上。

2.建立和完善农村公益性文化事业的融资体系,引导社会力量,发展农村文化事业。河北农村公益性文化基础设施建设的投资巨大,在政府财力有限的情况下,应逐步形成政府投资引导的多渠道、多元化投融资体系,吸引民间资本投入是必然选择。政府可通过在土地征用、工商登记、税收贷款等方面给予适当优惠的方式吸引企业或其他社会力量投资兴建农村公益性文化服务设施;可以尝试采取企业或其他社会力量入股的方式参与农村公益性文化设施的建设;对农村公共文化产品、农村公共文化服务项目和公益性文化活动,可尝试采取政府招标、定向资助、采购服务、公办民营等多种方式,提高投资效率,增强农村文化活力。

3.建立健全覆盖全省的农村公益性文化事业建设的财政投入绩效评价和反馈体系。建立农村公益性文化事业建设的财政投入绩效评价和反馈体系是考核各级政府及各相关部门对农村公益性文化资金投入与使用效果、了解广大农民文化需求与满意程度、提高政府工作透明度、提升政府形象的一项重要制度。实施这项制度,要在政府的支持和指导下,通过引进专家咨询制度和中介机构评价监督制度、农民积极广泛参与等形式,加强农村公益性文化事业财政投入的公正性与透明性。通过这项制度,可切实转变农村公益性文化事业建设中的追求形式主义、片面强调“数量”的落后理念,树立“质”、“量”并重的新理念。

4.尽快制定相关政策,明确乡镇文化站的管理级别和法律地位。各地应根据农村基层组织构成和农村公共文化建设的实际情况,明确乡镇文化站是由乡镇政府管辖的文化事业单位的性质,应使之具备独立法人资格、土地使用资格、房屋产权资格等。明确其主要职能就是对基层农村公共文化服务实施管理和指导,其人员编制应该由乡镇政府列入用人计划,其运行经费由乡镇政府列入部门预算统一安排。

(二)调整农村文化事业投入结构,重点扶持具有示范性或体现河北民间传统文化特色的公益性文化事业,推动河北农村文化惠民工程的有效运行

河北农村地域广阔,各地情况又千差万别,农村文化建设起点不一,各地农民的文化需求也不一样。在资金不足的情况下,公益性文化事业建设不可能在短时间内覆盖所有地区、所有项目,所以必须坚持突出重点、因地制宜的原则,把有限的资金用在最需要的地方和项目上,以防止出现资金分散,不能实现效益最大化的问题。建议重点建设如下农村公益性文化事业的领域。

1.集中力量建设一批高质量、高标准的农村公共文化基础设施。如综合性文化活动中心、县文化活动馆、乡镇文化活动站、村文化活动室,不仅要达到一定的数量指标,更重要的是要确保其硬件环境的高标准及内部配套设施的高质量,保证其运转的时效性,能够为开展丰富多彩的农村公共文化活动服务,切实丰富农民的业余文化生活。

2.继续扶持农民自办文化事业,不断培育农村文化的内生机制。农村公益性文化事业的建设单靠政府是远远不够的,还必须充分培育农村本土的文化资源,依靠民间文化的力量,这是发展农村公益性文化事业的一个新途径。既要注重“送”文化,又要注重“种”文化,重点对河北民间传统文化进行挖掘与开发。河北各地农村有着丰厚的文化资源,具有鲜明的地方特色的农村文化活动深受农民喜爱。农民自办文化可以很好地与河北各地农村传统文化相对接、相融合。此外,河北也有很多民间文艺表演团体,经常活跃于农村,表演形式丰富,内容贴近农民,他们是农村文化事业中非常活跃的因素,要继续大力培养河北乡土艺术家、鼓励发展农村民办文化,将农民自办文化事业作为政府公办文化事业的必要补充。

3.巩固和完善农村文化信息资源共享工程、农村电影放映工程、新农村书屋等文化惠民工程的实施。各类农村文化惠民工程的专项资金的使用方向应确保高比例地投入到村一级的公益性文化基础设施建设,这样可以有效地降低农民参与村文化活动的成本,提高农村文化资源的使用效益,扩大各类农村文化惠民工程的参与面和受益面。

4.继续对经济落后地区的文化建设给予资金支持和政策倾斜。对贫困地区、偏远山区的公益性文化事业建设给予重点扶持,进行“文化扶贫”,从根本上解决乡村自我生存和自我发展的能力。

(三)加强河北农村文化人才培养和队伍建设

1.抓好农村文化管理队伍建设。县和镇乡文化馆(站)的文化干部在农村公益性文化事业建设中既是组织者、管理者,又是实践者、推动者,是一个关键的节点,必须重视抓好这支队伍的建设。

首先,应该充实乡镇文化站力量,特别是要落实乡镇文化干部的待遇。坚持以政治素质、专业水平和管理能力为标准对乡镇文化干部进行选拔,真正实现“能进能出”的人员进出机制。对于不符合岗位要求的人员应及早予以清退。

其次,应该加强对乡镇及农村文化员的培训,提高农村文化管理队伍素质。定期举办基层文化干部培训班,不断强化农村文化干部的业务培训,努力提高他们的综合素质和专业技能。

再次,要着力解决乡镇文化工作人员不足的问题,探索体制外聘用人员的形式,聘用一些既有专业知识又热心于农村文化工作的文艺骨干担任农村专职文化辅导员;还可以结合村落文化设施建设,选聘好业余村落宣传文化员,发挥他们在推进村落文化建设中的组织协调作用。

2.抓好文化表演队伍建设。面向农村的各类文化表演团体是繁荣农村文化事业、丰富农民文化生活的重要力量,必须加大对面向农村的各级各类文化表演队伍的投入、培养和扶持力度,不断增强其为满足农民文化需求服务的能力,激发其为满足农民文化需求服务的动力。

参考文献:

[1] 河北省文化厅倾情农村文化建设取得显著成绩[EB/0L].中国经济网http://district.ce.cn/zg/200911/09/t20091109_20376009.shtml,2009-11-09.

[2] 刘沉达,荣肖磊.农民自办文化期待扶助——河北农村文化需求现状调查[N].农民日报,2009-05-09.

[3] 河北省公共文化服务体系建设情况[EB/OL].新华网河北频道 http://www.he.xinhuanet.com/fangtan/2009-06/10/content_16772325.htm,2009-06-10.

[4] 刘刚.河北农村文化建设阶段性构成及现状分析[EB/OL].文化发展论坛,http://www.ccmedu.com/bbs38_95509.html,2009-06-18.

Analysis of the development countermeasure of the cause of public culture in Hebei province countryside

LIU Wei,WANG Zi

(Economy college,Hebei university,Baoding 071002,China)

Key words: rural cause of public culture; development countermeasure

作者：刘 伟,王 梓