新农合农村合作医疗论文

（摘要]制定“新农合管理条例”要解决为何制定、制定什么和如何制定三个问题。今天小编为大家推荐《新农合农村合作医疗论文 (精选3篇)》，欢迎大家借鉴与参考，希望对大家有所帮助！

新农合农村合作医疗论文 篇1：

关于完善新型农村合作医疗制度的建议

摘要：新型农村合作医疗制度(简称新农合)在前郭县已经实施5年，5年问，前郭县新农合遇到许多新问题，也积累了一些宝贵的经验，分析、研究和提出完善前郭县新农合的对策和建议，对前郭县乃至吉林省都有非常重要的借鉴意义。

关键词：新型农村合作医疗制度；前郭县；医疗改革

一、新农合要坚持自愿原则

自愿原则是中国民法基本原则之一。指公民、法人等任何民事主体在市场交易和民事活动中都必须遵守自愿协商，都有权按照自己的真实意愿独立自主地选择、决定交易对象和交易条件。建立和变更民事法律关系。并同时尊重对方的意愿和社会公共利益，不能将自己的意志强加给对方或任何第三方。只要进行交易或其他民事活动双方的交易等行为不违反法律规定。其他任何机关、团体、个人等第三方都不能干涉。以欺诈、强迫、威胁等违背交易主体意志的不正当竞争行为，都为法律所禁止。

新农合制度本质上是政府与农民之间的一种合作关系，是建立在自愿协商的基础之上，任何部门、任何机构都不能以任何借口强迫农民参加新农合。目前的情况是一些地方政府为了农村稳定。为了有利于“三农”建设。以各种形式要求农民参加新农合都是有违民法基本原则的。增加农民参保的热情，扩大农民参保的覆盖面，要从法律的基本精神出发。通过合法的途径增加农民对新农合的认可，增加新农合在农村的影响力。从而让农民能够自愿地参加到新农合的大家庭中来。保障新农合的有效开展。

因此。新农合首先要尊重自愿原则。各级政府要深刻认识到新农合扎根农村的关键不是时间问题。而是工作态度问题，态度决定着新农合是否真正是为农民服务，是否能够把党中央、国务院对农民的关怀带去。

其次，自愿原则要有前提，就是农民能够负担得起新农合需要缴纳的费用。在广大农村地区，还有很多低保户，他们没有经济米源。需要社会通过福利制度保障他们的生活，这部分人政府要给予帮助，要帮助他们缴纳新农合的参保费用。要建立机动灵活的自愿参保制度，深入农民家中，了解农民实际情况。让新农合不仅仅成为农村医疗保障制度，还要成为一扇窗户，通过这扇窗户农民可以体会到国家对他们的关心。

最后，对以户为单位收缴新农合费用的要根据农民实际情况。灵活多变地予以体谅。调研走访中发现。有相当一部分农民外出打工，有的甚至已经扎根城市，他们在城市中有的享受到城市医疗保险，有的加入到了商业保险；家里的小孩，或者参加了学校的医疗保险，或者在大学享受大学医疗保障体系。针对这种情况的家庭。应该灵活多变的贯彻以户为单位收缴新农合费用的办法。

二、改善新农合宣传政策，加强基层宣传工作

新农合自愿原则要求不断加强和改善新农合的宣传政策和工作方法，新农合能否真正扎根农村，服务农村，为农村小康社会建设贡献力量，关键看新农合能否得到农民的认同。

首先，要提高思想认识。加强新农合的领导。新农合是惠及8亿农民的大事，是推进“三农”的重要步骤。是全面建设小康社会的重要举措，涉及新农合宣传的部门要充分认识到新农合的重要性、紧迫性。从思想上提高对新农合的认识。并把这种认识落实到扎实的工作当中，从而使我们的工作真正能够符合宣传新农合的要求。

其次，落实干部责任制，用责任约束干部落实好新农合的宣传工作。新农合能够深入农村，扎根农村，一方面是新农合的实际效果，另外。就是新农合的宣传，很多干部宣传新农合走过场，不认真深入农民群众中去了解情况。宣传情况。只是一味地要求给政策和加大新农合的政府扶持力度，新农合是新生事物。需要一定的时间来完善，不能等、靠、要，要积极行动起来。宣传新农合的惠农特色。对于一些不认真落实工作的干部，要给予相应的处罚，明确宣传的工作纪律，并制定详细的评估办法。

再次。采取多种形式、组合多种媒介宣传新农合。宣传新农合需要采用灵活多变的宣传方式，农民知识结构单一、受他人影响较大，在做好人际传播的同时，要做好大众传播，要积极利用电视、报纸、网络有计划地组合宣传新农合。各级政府要积极利用好“三下乡”等活动。深入农村发放有关新农合知识的简章、宣传单。并通过其他丰富的文体活动宣传新农合，形成全方位、多角度的宣传布局，扫清宣传盲点，形成良好的宣传氛围。

最后，设立新农合配套资金。主要用于新农合宣传、解决突发事件等。新农合一直以来没有配套的专项资金，很多宣传活动。经费都由其他途径获得，这既不利于新农合的长期发展。也不利于新农合的财务管理。从长远来看。要建立新农合配套资金，并规范资金的管理和审核，同时，这笔资金在加强新农合的宣传上，要积极做好各种媒体的投入。另外。新农合配套资金有利于解决农民看病过程中出现的其他问题，尤其是一些造成不良社会影响的突发性问题。需要新农合配套资金来解决，避免由此产生的坏影响。

三、适当增加报销比例。简化报销程序

新农合的报销比例的原则旨在降低因大病返贫的问题。但现实情况是医疗费用的整体上涨、医疗时间的延长以及农民增收缓慢，局部地区依然存在因大病返贫的现象。

增加新农合的报销比例关键在于新农合资金是否增加，从全国范围来看，新农合制度的报销比例既有普遍性。也有局部性，一些发达地区，通过其他途径增加了新农合的报销比例，提高了新农合在农村的普及。减轻了农民由此产生的负担。东北地区。尤其是吉林省地方财政相对拮据，虽然已经加大了医疗卫生的投入力度，但与农民的期待依然存在距离。吉林省要想增加新农合的报销比例。一方面要多方筹措新农合资金，地方财政拨款和县里配套资金都优先保障新农合资金，省里除了相应的专项资金外，还要多投入一些资金，新农合刚刚起步，未来能否真正发挥新农村建设的推动作用，关键看起步阶段能否得到农民的认可。县里要保障中央、省里的资金及时、准确的到位。配套资金也要及时到位。这个过程中。县里也要多方筹集资金。利用好福彩等公益性的社会福利资金，帮助新农合快速成长；另一方面，要建立健全资金利用制度，避免资金浪费，让新农合有效的资金落到实处。保障农民能够及时享受新农合的保障；再有，提高农民缴费比例，参加新农合的农民需要自己缴纳30元。在调研走访中，部分农民认为，农民经济实力虽然增长缓慢，但是30元的缴纳费用还是可以承受的，如果提高新农合的报销比例，增加缴费比例也是可行的。

新农合的报销手续繁琐，增加了新农合制度普及的难度。为了防止欺诈性报销。当地政府对新农合采取了比较严格的审核体系。而且要让农民自己垫付。这种方法虽然在一定程度上避免了农民骗取医疗费的行为，却加大了农民看病的难度。有些情况，由于票据丢失、看病着急等情况。给报销增添了很大的难度，甚至是无法报销，这与新农合的初衷产生了抵触。简化看病手续，建立一套科学、简便的报销程序，是推广新农合的当务之急。

建立村一级村卫生所垫付制度，以村为单位的村卫

生所，应该承担起不出村处理基本医疗保障的任务。有的村距离乡镇卫生所距离很远，农民为了十几元的医药费跑一趟路很费周折，建立村卫生垫付制度，定期结算，减轻了农民看病走远路的问题，也节约了农民的成本。针对乡镇卫生院和县医院的大额医疗费用，县里可以建立报销核算中心。乡镇设立办事处。采取差别化的报销制度，只要看病情况属实，报销合理，就要进入报销程序，不能以票据不全为理由。拒绝农民。如果票据实在不能证明病人的看病费用，可以让医院出具相应的情况说明。避免因为票据遗失，造成病人无法报销的情况。

四、强化新农合资金管理，做好定点医院监督工作

强化新农合资金管理是保障新农合制度正常运转的关键，是逐步扩大新农合成果的坚强后盾。新农合资金管理面临很多问题，例如资金管理制度存在缺陷，审核报销制度存在问题。资金监察制度缺失等。这些问题是新农合资金被挪用、骗取保金等问题的根本原因。

首先，建立资金管理体系，新农合资金从进入到流出要有一套行之有效的管理制度，管理制度的核心是会计审核制度。资金利用、分配、核销都要按照现代会计制度进行管理。有些地方出现新农合资金不足、利用率不高等问题。要结合当地的实际情况加大改善的力度，避免因为资金管理出现资金漏洞，避免新农合制度在资金上出问题。为今后新农合的发展打下良好的基础。

其次，审核报销制度既要尊重报销程序规定的手续，同时，也要灵活多变地方便农民报销，两者要互相平衡，实现制度的最优状态。目前，存在审核农民严，审核医院简单的问题。农民新农合报销需要的手续不能说不少。也不能说不存在问题，如果缺少相应的手续，可以采取医院开具证明的办法，或者补办手续的办法，让农民可以及时报销。对待医院的审核要加强管理，尤其是对待一些定点医院要强化监督手段和审查手段。避免医生乱开药、开好药的问题。在审核上要向下游延伸。不能简单的核对票据，对医院的服务以及对待新农合病人的态度都要进行监督，对于一些医院存在的骗取新农合资金的问题。要严肃查处，追究相关的责任，避免类似的事情再次发生。保障新农合的声誉不被玷污。

最后，要完善各项监督检查制度。新农合制度建设关键在监管，这是一项惠及8亿农民的大事，在制度不完善的情况下，监管是必不可少的，也是确保这项政策不变味、不被淘汰的关键。一些地方私自挪用新农合基金，一些人与医院合谋。骗取新农合基金。对于这些情况要严肃查处。一查到底，保障新农合能够在中国扎根发芽。

五、完善新型农村合作医疗制度的着力点

首先，新农合是解决“三农”问题的重要工作抓手，要以“三农”建设为新农合工作的着力点。中央连续几年的1号文件都把“三农”问题作为当前的工作重点，都把解决农民生活中面临的问题作为当前最紧迫的任务。很长一段时间，广大农村地区医疗服务处于真空状态。农民不敢看病，也没有钱看病。要稳定农村，提高农民的生活水平。就必须要解决好农民看病难、看病贵的问题。新农合正是在这种大背景下从最初的设计走向了试点，进而在全国展开。当前，新农合已经成为稳定农村，提高农民生活水平的重要举措，要借助“三农”建设的契机。提高对新农合的认识程度，提高新农合的影响力，提高国家对新农合支持的力度。

其次，完善新型农村合作医疗制度的着力点在于制度建设。目前。新农合已经从试点上升为全国战略，一些地方已经积累了相当多的经验。我们要及时总结、及时把这些好的经验用制度固定下来。对于一些不完善的制度要及时纠正，不能一错再错，要保障新农合制度能够真正服务农民、服务农村。当前，从中央到地方，都把制度建设作为今后继续深化和完善新农合的工作抓手。制度建设利在当代、功在千秋，有些制度短时间内，会伤害一部分人的利益。会遇到一些人的抵触，但是从长远来看，这些制度能够保障新农合能够扎根农村，得到农民的拥护。

最后，要把定点医院建设作为新农合建设的着力点。定点医院承担着新农合服务农民的重担，是直接与农民接触的第一线。他们的医疗水平、服务态度等直接关系到新农合在农民心目中的形象。在资金上。要给予定点医院一定的经费以改善硬件条件。增加新设备，培训医护人员，从而提高医院的治疗水平；在管理上，要避免冷面孔，农民有病心理都很害怕。不能因为个别医护人员的态度。冷了农民的心；在任务上，要明确医院的公益性，明确新农合是公益性事业，定点医院要服好务，不能把农民拒之门外，要想尽办法为农民服务。

(责任编辑：方涵)

作者：周鹏 沈强

新农合农村合作医疗论文 篇2：

论“新农合管理条例”的制定

（摘要]制定“新农合管理条例”要解决为何制定、制定什么和如何制定三个问题。为何制定“新农合管理条例”？这是因为目前新农合面临参保主体范围不确定，筹资调整的非制度化，保障待遇的非基本性等问题；制定什么样的“新农合管理条例”？要做到“新农合管理条例”与社会保险法一致，与“基本医疗保险条例”相协调，明确其着力点；如何制定“新农合管理条例”？既要理性选择立法主体。还要与“基本医疗保险条例”相统筹。

[关键词]“新农合管理条例”，社会保险法，初级医疗保险制度，“基本医疗保险条例”

[作者简介]孙淑云（1966-），女，山西永济人，山西大学法学院教授、硕士生导师，主要研究方向为社会法。

2007年4月至2010年10月，社会保险法在全国人大常委会三年四审过程中，相关新型农村合作医疗制度有关（以下简称“新农合制度”）筹资和保障水平初级性的问题、管理“单飞”和粗放性的争议、与城镇居民医保制度整合的部门利益博弈，使得社会保险法仅在24条和26条对新农合作了原则性规定，授权国务院制定“新农合管理条例”。据悉，由卫生部起草的“新农合条例”已上报国务院法制办审议；与此同时，人社部正起草“基本医疗保险条例”。同属基本医疗保险的城乡“三大板块医保”制度，由两个部门分割起草行政法规，就明显暴露出影响新农合立法的诸多争议远未解决。近年来，相关新农合立法的研究多集中于关注立法体例、新农合与城镇医保管理整合等“策略”问题；至于为何要制定“新农合管理条例”？制定什么样的“新农合管理条例”？如何制定“新农合管理条例”？缺少针对性、全方位的研究，而这正是制定“新农合管理条例”必须回答好的问题。

一、为何要制定“新农合管理条例”

制定“新农合管理条例”，前提是对新农合制度及其上位法社会保险法有一个清醒的认知和判断。我国立法机构在总结基本医疗、养老、工伤、失业、生育等五项保险制度十多年政策试点的基础上，出台了社会保险法，其立法遵循了“先基本法、后精细化”的路径。按常识，作为基本医疗保险项目三大板块之一的新农合制度，应该纳入“基本医疗保险条例”来调整。但是，社会保险法在“基本医疗保险条例”之外，还授权国务院制定“新农合管理条例”，这表明新农合制度的具体规范还有其特殊性和专门性。

新农合是一项由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。基于我国城乡二元社会保障制度建设的路径依赖，2002年《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》提出改革传统农村合作医疗制度，建立新农合制度，并规定了新农合制度框架。2003年，新农合“试点”开始在全国推进。此后，新农合制度的操作办法由卫生部等各部委③、各省、市、统筹县（市）在“试点”中对中央政策予以“细化”和“创新”，最终形成了由三、四层政府政策文件构筑起来的，制度弹性化、政策地方化、“摸着石头过河”的“初级”社会保险制度。新农合在试点探索中不断“试错总结”、“渐进成长”的事实表明，新农合制度建设成就只是阶段性的，当下的新农合制度只是制度框架定型，仅仅实现了制度的全民覆盖，而具体的参保人制度、筹资制度、待遇制度和管理制度等基本构成要素和关键环节都有待完善。

（一）参保主体范围不确定。新农合政策将参保主体称之为“农民”，并以户籍作为农民身份和参保主体范围确定的标准。这种基于城乡二元户籍制度的认定标准，在实践中遭遇了城乡经济社会一体化加速转型，工业化、城镇化、农业现代化发展产生了农民工、失地农民、返乡农民等特殊主体，新农合政策努力将他们纳入参保范围；与此对应的是，城镇职工医保和城镇居民医保政策基于保险的大数法则考虑，也纷纷将上述主体纳入参保范围。这些交叉的政策规定，在城乡医保管理分割下，卫生、人社部门各自为政，信息系统不统一，为完成参保率任务互争参保资源，造成城乡居民重复参保。有媒体报道，我国1亿城乡居民重复参保，财政重复补贴120亿元。

（二）筹资调整的非制度化。新农合筹资通过“政府财政补贴形成了低收入和无收入农村居民参加社会保险的缴费能力，由此创新了社会保险的运作模式。”但是，筹资组合中，农民筹资和政府补助各交多少，并无保险精算依据，采取了“低水平起步、定额缴纳，逐步探索增长”的策略。2003年新农合制度试点之初，国务院暂定人均筹资水平最低为30元，其中，农民缴纳1／3，政府四级财政补助2／3。随着我国财政收入连年增长，特别是社会主义新农村建设开始，中央政府相继五次提高了财政补助标准，已由最初的20元，增长到2012年的250元；与此同时，农民的缴费额也增长过三次，由10元增长到2012年的50元。2012年，农民缴纳保险金占比变为1／6，政府四级财政补助比例变为5／6。这种筹资调整的非制度化，农民筹资与财政筹资增长的非均衡化，增长幅度的随机性，不仅脱离基本医疗保险筹资与经济增长、与农民收入增长相衔接的动态增长机制的要求，还缺乏筹资调整决策的法律保障机制。

（三）保障待遇的非基本性。保基本是社会保险的基本特征。新农合作为一项社会医疗保险制度，要保障参保农民享有“基本医疗”，即指“在农民患病时，能得到提供给他的、能支付得起的适宜的治疗技术，包括基本药物、基本服务、基本技术和基本费用等”。低水平的、非精算化的筹资决定了新农合医疗保障水平也是低水平起步，粗略给付农民医疗保障待遇，并且，新农合的基本药物目录、基本诊疗服务等“基本医疗服务包”的容量较城镇医保小，“绝大部分地区对新农合的报销范围做了较大限定，很多药品和诊疗服务都未纳入报销范围，因而参保农民只能利用基本医疗中的‘最基本服务’”。2004年，“各地试点，住院费或大额医疗费用报销一般占总费用的30％左右。”“2009年虽然政府加大了投入，报销比率仍然只占农民医疗代价的40％多”。2012年卫生部明确的目标是50％。世界卫生组织提出，一个国家的个人卫生支付比重降到15％～20％才能够基本解决因病致贫和因病返贫。所以，新农合的待遇支付远远保障不了参保农民的基本医疗需求，充其量只能是“大病补助”。

（四）管理的“单飞”和粗放性。基于对计划经济时期传统农村合作医疗管理的路径依赖，以及对新农合社会保障属性定位的摇摆，卫生部门被赋予新农合经办和医疗服务管理的双重责任，并单设组织体系、信息系统和决策体制。由于新农合发展迅猛。以及参保人数的庞大，凸显经办资源短缺，许多地方就“临时抱佛脚”从卫生部门借调人员抵挡，致使不少地方没有居于“第三方的经办机构”，“而是依托乡镇卫生院——集提供医疗服务与保障经办于一身，自拉自唱，既当会计，又当出纳。”

（五）与城镇居民医保制度整合模式的多样性。新农合制度构建的2002年，正是“我国城乡二元结构改革的分界点，之前为城乡二元结构加强甚至固化时期，之后城乡进入加速转型时期，减轻城乡二元结构。”在城乡加速转型期，嵌入二元经济社会结构的新农合制度的设计和运行，都遭遇了加快城乡一体化体制机制建设的严峻挑战。一些地方政府，遵循城乡经济社会一体化加速的客观需求，自觉探索城乡医保制度的整合。但囿于地方政策的探索的局限性，整合模式多样。据中国卫生经济学会的调研结果，分部分整合模式、完全融合模式。完全融合模式又分四种行政管理模式，一是由卫生部门管理，如浙江的嘉兴市；二是由人社部门管理，如天津市；三是第三方独立管理，如成都市医保局在行政上既独立于卫生部门，也独立于人社部门；四是合作管理，由卫生部门和社保部门合作管理，社保部门负责医保基金的征缴，卫生部门负责对医疗机构的监管和基金结算，如江苏镇江。这些地方试验的探索和创新，无疑顺应了时代的要求。但是，各种整合模式利弊兼有，加之卫生部门和人社部门利益博弈，何种管理模式有利于新农合，成了久议不决的问题。

二、制定什么样的“新农合管理条例”

那么，该制定什么样的“新农合管理条例”？社会保险法24条授权国务院制定“新农合管理条例”，表明“新农合管理条例”属于实施社会保险法的行政法规。自然，“新农合管理条例”的制定，要与上位法保持一致。与此同时，新农合与城镇两项医保制度被统一纳入基本医疗保险体系中，“新农合管理条例”的制定，当然还得与社会保险法的“综合实施细则”——“基本医疗保险条例”相协调；同时，还得强调自身的特色与着力点。

（一）“新农合管理条例”要与社会保险法一致。新农合的基本框架和基本内容符合社会保险的全部特征，但是，新农合的参保人制度、筹资制度、待遇支付制度、管理制度等仍未定型。所以，将未定型、初级性的新农合制度提升为正规的缴费型社会保险制度，是社会保险法为“新农合管理条例”明确的方向。

1　“新农合管理条例”的制定应以社会保险理念为灵魂。“在社会保障制度建设中，建设制度的理念是否科学，往往是社会保障制度设计优劣的决定性因素，而制度设计的好坏又决定着技术方案的有效性高低。这是建设社会保障体系的一条基本逻辑。”同样，运用社会保险理念指导新农合制度的设计及技术方案的选择，是理性制定“新农合管理条例”的首要任务。

纵观当代世界尤其是先进国家的社会保险制度，可以发现，社会连带、互助共济、社会契约、社会共同责任是社会保险制度的基本价值理念。社会连带、互助共济的理念，要求新农合应最大限度地扩大覆盖人口；同时，“还意味着在正常情况下，政府只能在互助共济共同体的范围内，调整费率和给付，既不能挪用、侵占参保者的共有资金，也不该随意注入财政资金。在参保者共有资金和财政资金之间，应当建立防火墙。”所以，新农合制度应修正筹资的制度缺陷，具体包括三个方面，一是统筹层次升级并扩大参保人口；二是在基本医疗筹资总额确定的基础上，厘定农民的保险缴费额和动态增长机制；三是确定政府财政补助在新农合基金中的比例及其动态增长机制。

社会契约、社会共同责任理念是互助共济的基本工具和方法，在社会保险契约和社会共同责任承担下，受保障对象通过与社会团体以及各种中介机构之间的契约来完成社会保险基金的筹集、运营、管理和发放。遵循这一理念，应肯定新农合政策将新农合基金定位为“民办公助的社会性基金”；并设计培育参保农民团体的具体规范，推动农民代表积极参加新农合管理委员会和监督委员会，完善农民参保者通过农民团体参与新农合基金的筹集、管理和监督各个环节。

2　“新农合管理条例”的制定要以社会保险的基本原则为依据。社会保险的基本原则集中体现社会保险法的理念，是新农合管理条例的内核。新农合管理条例的制定，要以社会保险的基本原则作为其规范设计的依据，细化和完善新农合的参保人制度、筹资制度、待遇支付制度和管理制度。

贯彻社会保险的“筹资社会分担、以支定收、收支平衡原则”，要求新农合筹资总额要保险精算，多元筹资分摊，并据以确定筹资待遇标准，以保障新农合筹资和待遇支付方案的科学性；遵循社会保险的“强制性原则”，要求法定新农合的筹资标准和多元筹资比例，并法定征收、法定用途，以保障新农合制度的稳定运行；依据社会保险的“基本生活保障原则、与经济发展水平相适应原则”，要求新农合待遇支付要保障农民的基本医疗需求，但筹资和待遇水平要与经济发展水平相适应，以保障新农合制度的可持续，并切实推进“公平原则”在新农合制度中实现。

（二）“新农合管理条例”的制定应与“基本医疗保险条例”相协调。“基本医疗保险条例”是包括城乡“三大板块”基本医保制度的“综合性实施细则”。“新农合管理条例”只是新农合从初级医保向基本医保升级的“过渡性、专门性实施细则”。二者的具体内容将会有明显不同，在强调不同点基础上，“新农合管理条例”要与“基本医疗保险条例”相协调。

“基本医疗保险条例”针对社会保险法中比较原则的规定，对三大板块医保制度做出全面具体的规定，主要内容包括：一是规定基本医保的参保主体包括城乡所有居民，细化基本医疗保障权、基本医疗保险法律关系、参保主体的权责义等具体规范；二是打破参保者城乡界限，设计与三大医保筹资水平相适应的、层级性、可选择性的筹资、待遇支付的统一制度框架，并明确三大医保制度整合的决策机构、决策程序、整合时间，以及整合的区域利益、阶层利益平衡；三是规定三大医保制度管理体制统一，将相关行政执法职责具体化、行政执法程序具体化、行政处罚奖励幅度具体化；四是规定医保经办服务的权责义等具体规范；五是专有名词术语的解释等。

“新农合管理条例”是规范新农合从初级医保向基本医保过渡的“专门实施细则”。其主要内容一方面要保持新农合制度的整体框架，不能将新农合制度推倒重来，要注意保持新农合制度的稳定性和连续性；另一方面要与现行城镇医保制度衔接的基础上，规定新农合筹资升级、保障待遇升级、与城镇医保参保人制度对接、与城镇医保管理整合的具体操作办法。

（三）“新农合管理条例”的着力点。新农合制度的“初级性”正是“新农合管理条例”的着力点。为此，“新农合管理条例”的制定，在追求制度基本框架和基本内容完善的基础上，应围绕“新农合制度的初级性”给力，设计新农合由“初级”社会医疗保险上升到“基本”医疗保险的“过渡”管理办法，要确定初级医疗保险制度升级的方向、原则，筹资和待遇调升、财政补贴增加、与城乡医保管理整合的制度化办法。

三、如何制定“新农合管理条例”

“新农合管理条例”和“基本医疗保险条例”作为社会保险法的具体实施办法，本应在2011年7月1日社会保险法生效之前颁布。之所以迟迟不能出台，其重要原因是卫生部门和人社部门对城乡医保管理权的争夺，以及对两个“条例”的分割起草。可见，“新农合管理条例”的制定，既要理性选择立法主体，还要和“基本医疗保险条例”统筹制定。

（一）“新农合管理条例”的立法理性。“法律制度构建者的理性是问题的关键，立法者走行政机构立法路线、专家立法路线、还是专家与群众相结合的立法路线是法律能否理性的重要环节。”新农合制度由卫生部的政策为主构建，由于政策形成天然具有偏狭性，缺乏民意参与。当下，若将起草“新农合管理条例”的重任赋予卫生部门，一方面，卫生部作为政府部门，已习惯于政策指导制度的定式思维，很容易将任意伸缩的政策规定与农民的医保权利对接，再度造成农民医保权利的破碎和非系统性；另一方面，卫生部门代表医疗服务机构和医保经办机构的利益，很容易将立法本身作为权力“圈地”的契机，难以顾及社会信息的参与和反馈，甚至立法过程亦甚为机密。加之，“新农合管理条例”的制定微观上涉及多元当事人利益，中观上关涉基本医疗制度、基本药物制度，宏观上还得与城乡_体化体制机制建设衔接。这些复杂问题，有些属于医保专家、医疗专家、财务专家所能企及，有些需要中央顶层设计解决根本性、方向性问题，有些则需要法律专家进行制度建构。此外，广大农民参保者、新农合经办机构、医疗服务机构在现实境遇中更能反映法律制度是否理性，“新农合管理条例”的制定，应增加民主元素，开放公众参与机制。所以，“新农合管理条例”制定，应当走立法机构、专家和社会相结合的道路，而不能走行政集权的、随意的立法线路。

同时，“新农合管理条例”还得与“基本医疗保险条例”统筹制定、整体规划。统筹城乡医保、探索建立城乡一体化的基本医疗保障管理制度是“新医改”基本目标之一。著名社会保障学者郑功成认为：“国家为职工、城镇居民、农村居民分别建立制度较为容易，但要按照医疗保险制度所应遵循的大数法则与互助共济要求，必须推进不同制度之间的整合，这种制度整合就涉及到资源配置与待遇调整。还涉及到管理体制与经办机制等，会触及部门利益与阶层利益。城乡医保整合，部门利益是最大阻碍。”¨¨组织和主持基本医疗保险立法审查的国务院法制办彭高建副司长，在解析社会保险立法及其成就时说：“城镇职工医疗、城镇居民医疗，还有新农合，这三个今后的终极目标肯定是要统一的；首先是新农合与城镇居民医保的制度的整合，但整合的最大障碍是城乡医保制度分属卫生部门和人社部门主管，两个部门之间不衔接，今后的制度运行就需要一个合并的成本。”实际上，嵌入二元社会结构中的新农合制度一出台，就遭遇城乡一体化体制机制建设的加速，在试点中许多地方都在探索与城镇医保的整合，目前，“全国共有5个省级区域，40多个地市和160多个县不同程度地实行了医保城乡一体化。”可见，决策高层、学者、实务操作者对整合城乡医保制度已达成共识，这是难能可贵的。同时，令人庆幸的还有，在城乡医保整合多元试错的机会和空间充沛下，创新的模式可谓多样，具体的路径、手段、办法被大胆探索出来了，卫生部门和人社部门争夺管理权的矛盾也得以充分暴露。两部门利益的冲突、拉锯，从另外角度说明，卫生部门和人社部门已有的制度安排还没有在新农合制度中完全形成锁定效应，部门利益还没有法制化。当下，“新农合管理条例”和“基本医疗保险条例”的制定，是整合城乡医保制度的良机，要担当起整合城乡医保管理体制与经办机制的重任。这样的立法担当，不仅需要打破卫生部和人社部既有的制度安排和利益格局，还关涉城乡医保参保人各阶层利益。1941年，著名的“贝弗里奇报告”重新设计英国社会保险制度所确立的第一条指导原则便是：“在规划未来的时候，既要充分利用过去积累的丰富经验，又不要被这些经验积累过程中形成的部门利益所限制。”这一珍贵历史经验应为我们借鉴。

（二）“新农合管理条例”的具体构建。“新农合管理条例”应规定哪些内容，其体系如何架构，需要从新农合制度的基本构成要素入手进行分析：1．明确新农合初级社会保险的性质，规定“新农合管理条例”制定的目的是设计新农合由“初级”社会医疗保险上升到“基本”医疗保险的“过渡”办法，赋予地方探索新农合与城镇居民并轨为城乡居民医保制度的权力，并明晰基本原则。2．细化新农合的参保人制度，以“居住地为主、以户籍为辅”来确定参保人的身份和范围。3新农合的筹资制度包括：一是以农村居民的平均收入为基准，以保险精算确定新农合基金总额度，核定农民的缴费比例、财政补助比例以及具体额度；二是设计农民自选多档筹资水平，建立新农合与城镇医保整合的“关口”制度；三是建立新农合筹资动态化调整的法治机制，明确政府的筹资责任和筹资来源，将烟草税、福利彩票收益的固定比例作为新农合政府筹资的来源。4．新农合的待遇支付制度包括，一是将新农合药物目录、基本诊疗项目等基本医疗服务与城镇医保统一；同时明确新农合基本服务的最低标准，在此基础上允许各地方予以增加，二是与自选多档筹资水平相适应的待遇支付水平。5．新农合的管理制度包括，一是规定卫生部门将主管新农合的行政管理职能移交社保部门的时间、程序；二是规定新农合经办机构的法律地位、组织机构和经费保障；三是规定经办机构与医疗服务机构的法律关系以及具体的权利义务；四是建立与全国城乡医保对接的统一信息平台。6．细化新农合基金的行政监督、社会监督、参保人监督、司法监督责任、监督程序。7新农合争议处理，包括新农合医保筹资纠纷、医疗待遇纠纷及其处理。8．法律责任，具体规范新农合制度各种当事人违背法律义务时法律责任的具体承担。9．基本术语，对新农合的保险基金、保险费、费基和费率、受益人、待遇请求权等基本概念进行诠释。

责任编辑　杨在平

作者：孙淑云

新农合农村合作医疗论文 篇3：

新型农村合作医疗实施效果分析

摘要：新型农村合作医疗（简称新农合）是保障农民基本医疗水平的重要措施。该文通过对福建省武平县的部分农户进行入户调查，了解农民对新农合的认知水平、新农合实施后对农民的影响、农民参合后对新农合的满意程度、新农合对医疗设施水平及医疗费用的影响情况，以及影响武平县新农合参合率的主要因素，并根据调查结果总结新农合在实施过程中存在的问题，提出可行性建议。

关键词：新型农村合作医疗；现状；实施效果

Implementation Effect of the New Rural Cooperative Medical Care System——A Case of Wuping County in Fujian Province

XIAO Xingfang， QIAN Dingwei

（College of Economics， Fujian Agriculture and Forestry University， Fuzhou， Fujian 350002， China）

Key words： new rural cooperative medical insurance； status quo； implementation effect

我国是一个农村人口占大多数的国家，“三农”问题一直都是我国重点关注且急需解决的问题，而农民问题的解决最终要落脚在增进农民的福祉上[1]。新型农村合作医疗（简称新农合）就是一项可以增进农民福祉的重要举措。新农合在农村的实施，可以使农民降低因疾病给家庭带来的损失，缓解农民因病致贫、因病返贫的问题，同时可以提高农民的健康保障及促进农村经济发展和社会主义新农村建设[2]。鉴于新农合在经济较不发达地区的实施过程中产生的问题更多[3]，本文选取了福建省较不发达的县——武平县作为调查对象。通过对以往研究的梳理发现，目前新农合存在着政策宣传不够深入、报销程序太复杂、医疗费用的变化与农民预期存在差距、新农合政策对减轻农民家庭经济负担效果不明显等问题[4]。因此，在此次调查中，重点了解这些问题是否已经得到解决或改善，并對当前新农合的实施情况及效果进行描述性统计分析。

1研究步骤

11调查对象及方法

武平县位于福建省西南边，是福建省龙岩市的一个县。根据第六次人口普查记录，武平县下辖7镇10乡，全县总人口（户籍）3911万人，常住人口276万人。2006年武平县为贯彻落实党中央精神开始实施新农合，且参保率逐年增加，保障水平不断提高，补偿的封顶线和比例也在不断提高。武平县统计局预估数据，2015年武平县参合总人数为318608人，参合率超过99%。本文的数据来源于2015年12月开展的问卷调查，采用重点调查和随机调查相结合的形式。受访对象的选择方法是：从武平县辖属的17个乡镇中选择十方镇、桃溪镇、武东乡、东流乡、大禾乡、下坝乡等6个乡镇；每个乡镇分别选1个经济发展较好和较差的村；然后在挑出的12个村中，每个村简单随机抽取10户农户，共计120户。回收的问卷中，有效问卷112份，有效率为933%。

12样本基本情况描述

对回收的有效问卷进行整理和统计，得到样本的基本资料如表1所示。由表1可知，样本中男女比例相当，年龄均值为463岁，调查中对70岁以上老人（年老期）与3岁以内（婴儿期）小孩的比率作了适当调整，以保证调查人群中包含这两部分人群。根据本杰明·贡培兹的死亡定律，出生28天至1周岁的婴儿期死亡率较高。考虑到新农合对年龄没有要求，不管是初生儿还是老年人都可以进行参保，故70岁以上的老人和婴儿期的小孩也是我们的调查对象，所以在调查中不能将其忽略而应包含在内。样本中农民的月收入水平基本在5000元以下，78%的农民身体状况较好，只有12%的农民身体状况较差，还有1%的人身体状况很差，有38%的农民有重大疾病或住院经历。

2武平县新型农村合作医疗保险实施效果

21农民对新农合的了解情况

武平县的新农合参合率很高，达到国家的参合标准，但不能就此认定该县农民都已经对新农合有足够的了解。农民对新农合的了解体现在对新农合政策的了解情况、通过何种渠道了解这些政策、对新农合指定医院的了解情况，以及是否清楚新农合的报销比率等。在调查的对象中，已参保的人数165人，未参保人数5人，参保率为97%。其中，参保的165人中自己主动想购买新农合的有87人，占参保人数的53%；看别人买自己也跟着买的有45人，占参保人数的27%；家人帮忙买的自己买不买无所谓的有33人，占参保人数的20%；但不存在自己并不想购买而被迫购买的情况。统计结果如表2所示。

由表2可知，在对新农合相关政策的了解情况中，26%的人表示对新农合的基本情况非常了解，7%的人表示对新农合一点都不了解，而其他77%的人对新农合有不同程度的了解。由此可见，农民普遍对新农合政策具有一定的了解，但仍有一小部分农民对新农合一点都不了解，且这部分农民中也有人是已经参合了的。在了解新农合的158人中，部分农民是通过新农合工作人员到村里宣传介绍而了解的，另一大部分农民是通过亲戚朋友介绍而了解的；也有人是通过自己上网看报或别的方式去了解新农合的。调查得知，相关部门已有对新农合进行了宣传，并在新农合的实施过程中起了一定的作用，但还是有小部分农民根本不知道新农合是什么，且有一半以上的农民对新农合政策了解得不够详细、全面，这就要求相关部门今后加强对新农合的宣传，且宣传时需要更加到位。

另外，据调查，大部分人对哪些是新农合指定医院并不了解，很多人认为医院都是新农合指定医院，或者认为只要是县城的医院就是新农合指定医院，其他的都不是。这反映出很多人即使已经参加了新农合，但并不知道哪些是指定医院。而且只有不到一半的人对新农合的报销比率是非常清楚的，一半以上的人都是一知半解，只知道乡镇和县级医院的报销比率不同，乡镇的报销比率会高于县级，但具体比率是多少就不是很清楚。报销比率是新农合政策中非常重要且关系农民切身利益的一部分，而农民对此却并不是非常清楚。

22新农合实施后对农民的影响

国家正积极引导农民参加新农合，以期保障农民获得基本的卫生服务，缓解农民因病致贫和因病返贫的情况。由此可见，新农合的实施本身是件益农惠农的民生大事。但在实际实施过程中，新农合的效果如何？参加新农合的农民是否真正得到了实惠呢？调查结果如表3所示。

由表3可知，当被问及生病时会选择在哪看病时，只有1/3左右的人会选择去新农合指定的医疗机构看病，很大一部分人都是选择去私人诊所。据被访者反映，如果不是很严重的病，他们一般不会选择去医院看病，因为去一次医院就要花上比私人诊所多几倍的钱。在新农合指定医院看病，虽说有报销，但如果只是普通门诊、不需要住院治疗的话，县级及以上医院的门诊几乎是不能报销的，而乡镇医院的医疗水平与私人诊所差不多，报销又比较繁杂，且所花的费用并没有更少，所以如果是普通小病，很多人都不会选择在新农合指定医院就诊。

问卷人员在进行问卷的过程中，有事先告诉接受问卷者哪些是武平县的新农合指定医院（武平县新农合指定医院在逐年增加，武平县医院、武平县城关医院、武平县中医院、武平县妇幼保健院、各乡镇中心卫生院都已纳入新农合指定医院范围）。很多人表示有在这些医院看过病，但当时并不确定那就是新农合指定医院，以为只有县医院才是新农合指定医院。通过新农合报销过医疗费用的受访者也只有一半左右。另外，新农合报销医疗费规定了起付点，一般乡镇级为50元、区县（市）400元、市级800元、省级1000元。如果没有超过这个点是不能予以报销的。加之很多农民对新农合的指定医院、相关政策及报销比率等一知半解，或者根本不清楚该如何报销，很多农民以为在付医疗费的时候医院会自动报销，也有一部分农民觉得报销程序复杂，造成很多可以报销的费用没有得到报销。因此，并不是所有参加了新农合的农民都认为得到了实惠。在报销过新农合的农民中，76%的农民认为自己参加新农合后，医疗费用減轻的程度只有一点点。其中的原因有很多，包括农民自己对新农合了解不多，所以并没有去报销；新农合对门诊费用不予报销；新农合报销的起付线过高等等。由于这些原因，新农合的惠农效果大打折扣，很多农民并没有享受到新农合的好处，但每年还得缴纳一部分参保费用，所以参加新农合的人数并不稳定。

23农民对新农合的满意程度

由表4可知，80%多（接近90%）的农民对新农合报销水平的满意程度都只是一般或者不满意。新农合主要针对的是农民患病时的医疗费用，而看门诊或者去小诊所看的较轻微病等是不在该保险的理赔范围之内的。而且新农合具有严格的起付线、封顶线及报销比率，这就使得农民在新农合中真正得到的实惠更少。由于乡镇医院普遍存在医疗水平不高、医疗设备缺少或陈旧等问题，因此，如果农民得了较为严重的疾病，大部分人都不愿意到乡镇医院看病，而是选择县级以上医院就医；如果只是生普通的病，很多人则会选择在私人诊所看病，因为那里不仅方便而且费用明显低于乡镇医院。但由于新农合制度在设定时基于各方面考虑，县级医院的报销比率会比乡镇医院的报销比率低10%左右，导致很多农民能报销的比率又下降了。虽然新农合相关机构的工作人员对新农合的政策都进行过宣传，但宣传只注重形式，基本只是对新农合如何参保及给农民带来的好处进行了说明，对于如何理赔并没有做过多的说明。农民对新农合的了解只是皮毛，这样就使得农民在参加新农合时很容易，但是在进行理赔时会遭遇各种困难，特别是遇到异地就医的情况。很多农民就觉得有上当受骗的感觉，认为自己是在花钱补偿别人看病。在异地就医时，由于报销时程序复杂，一时半会儿不可能得到报销，有的工作人员态度又比较恶劣，所以很多农民对于新农合的报销很不满意。国家卫计委副主任马晓伟在2016年3月份特别强调新农合实行异地就医要即时结报，但全面实行则有待时日。

24新农合推出后对医疗设施水平及费用的影响

很多农民反映，在新农合实施后，医院看病费用明显增加了（表5）。除去通货膨胀因素外，还有几个方面的原因导致了看病费用的增加。一方面是醫院收取的看病费用和开出的药品价格过高。据悉，目前医院存在着非正常收费的现象，而且这方面的费用很高。另外，医院的药品价格也会比外面卖的药品高。另一方面，现在人们到医院看病，不管大病小病，医生都要求病人做各种检查（很多其实是没必要的），医生总要在病人做完各种检查后才能确诊疾病的严重程度。而很多时候在病人做完各种检查后得知只是小病，不需要住院，可检查的费用又比较高，没住院不能报销，这种情况下病人只能吃哑巴亏。此外，医生在开药时也经常会附带开一些可有可无、作用不大的药，这无形中也增加了看病费用。

而对于新农合指定医院的医疗设施水平和服务水平，大部分农民认为乡镇医院的医疗设施水平相对都较低（表5），如果得了比较严重的疾病一般都不会选择在乡镇医院看。而且他们对新农合指定医院的服务态度基本都表示不满意。

25影响农民参保新农合的因素

由表6可知，基本没有农民认为新农合的制度已经很完善了，大部分人都对新农合不满意，认为还有很多方面需要完善。影响农民参加新农合的因素很多，通过调查可以发现农民对新农合哪些方面最不满意。报销比率过低、报销手续太繁杂和服务态度差无疑在很大程度上影响农民参合的意愿，所以新农合要真正做到让广大农民满意，应在这些方面进行改变。同时应继续加强新农合的宣传力度，完善新农合，让实惠真正惠及农民。

3结论和建议

31结论

311新农合的宣传及服务方面还不够到位宣传是否到位将直接影响农民参加新农合的意愿，但有关部门在进行新农合的宣传时存在宣传内容不完全、宣传过程只限于形式等问题；而在服务方面，新农合的理赔服务是最受人质疑的，人们反映其存在服务人员态度差、专业程度不高等情况。

312新农合报销制度不合理，保障程度较低农民参加新农合的目的就是希望医疗费用可以得到报销以减轻其生活负担。但目前新农合的总体报销水平并不高，保障程度也较低，且在不少地方新农合的起付线很高，封顶线又很低，导致新农合基本没有起到很大的作用。

313看病费用增高及医疗设施水平不够完善新农合指定医院收取的看病费用和所开的药品价格往往过高，且医生有时会要求做一些无需的检查以及附带开一些可有可无的药，这就造成了看病费用的上涨。此外，虽然新农合指定医院中乡镇医院的报销比率是最高的，但其医疗设施水平都普遍较差，导致就医人数较少，造成资源的浪费。而县级以上医院由于设施较完善，往往又会出现就医拥挤现象。

32建议

321加大宣传力度，完善服务体系政府要加强宣传、正确引导，广泛动员农民参保，使农民对新农合的政策、作用及意义有更深入的了解。确保新农合的宣传到位，要求宣传人员熟知新农合的相关政策，在进行宣传时将政策向农民解释清楚，将参合的好处讲明白，并重点突出典型示范案例，消除农民心中的疑虑，积极引导农民主动参合，争取新农合参合率实现100%。同时，应完善服务体系，增强新农合工作人员素质，特别是完善县级医院及异地就医的报销程序，因为大部分农民在大病就医时都会选择在县级医院或者异地就医，如果能加强这两方面的报销服务就能极大保证农民的稳定参合。

322简化报销程序，提高保障程度应全面实现异地就医即时结报，做到程序清晰透明，切实保障农民利益。即时结报政策指的是在出院当天即可报销，不需要繁杂的手续和漫长的等待时间。这就减轻了农民的压力，是一项很好的福利政策，但是由于其运行成本较高并不能全面实现，政府应加大力度实现这项惠民政策。另外，提高县级医院的报销范围和报销水平，提高封顶线，使保障程度符合现阶段农民的需求。新农合的实施就是为了保障农民的医疗保健水平，只有合适的报销范围和报销水平才能满足农民的需求，使新农合得以可持续发展。

323改善医疗设施，减轻看病费用改善距离农民最近的乡镇医院的医疗设施水平、重点培养乡镇医院的医疗工作者是改善看病难、看病贵的重点。由于乡镇医院距离农民最近，且报销比率最高，若乡镇医院的医疗水平提高，不仅能更大限度减轻农民的看病负担，还能缓解县级以上医院的压力。但目前乡镇医院的医疗设施陈旧、医疗工作者匮乏都是造成农民舍近求远的原因，只有改变这一现状才能吸引农民就近就医，增进农民福祉。

参考文献：

[1]许文兴，刘唐宇 千方百计增进农民福祉[M] 北京：中国农业出版社，2007

[2]李佳 “新农合”政策实施效果评价及改进研究[D] 大连：东北财经大学，2013

[3]王彩钰 经济发展程度不同地区新农合实施状况研究[J] 北京交通大学学报，2012（1）：83-87

[4]何云玲，伍林生 农民视角下的新农合实施效果评价——基于重庆市农村基层的调查[J] 特区经济，2010（1）：186-187

作者：肖杏芳 钱鼎炜