腐败成因的经济学分析及反腐对策
腐败的实质是“以公权换私利”。由于公权具有“商品”的属性，公职人员具有“经济人”属性，所以以公权换私利成为了可能。腐败成本低，反腐制度不健全，以及信息不完全和不对称，诱使腐败发生。制定反腐对策要从经济学角度出发，针对公权的“商品”属性和公职人员的“经济人”属性，通过加强教育、完善制度、公开信息、加大惩治等途径，使腐败得不偿失，最终失去市场。
[关键词]腐败成因;公权;反腐对策
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腐败是经济社会发展的瘤毒，是党和政府的心病，也是社会关注的热点。有效治理腐败，是重要的政治命题，也是紧要的社会问题。从经济学的角度来研究腐败问题，对于有效地预防和遏制腐败，具有积极的意义。
一、腐败的经济学特质
(一)国外学者关于腐败的界定
美国著名政治学家亨廷顿认为：“腐败是指国家官员为了谋取个人私利而违反公认准则的行为。”戴维·H.白利认为，腐败一词意味着不正当地使用权威以得到个人利惠。美国耶鲁大学政治学和法学教授苏珊·罗斯·艾克曼认为：“腐败是国家管理出现问题的一种症状。这种症状表现为那些原本用来管理公民与国家之间的关系的机制，却被官员用来达到个人发财致富的目的。”…美国经济学家谢莱法和韦欣尼则认为，腐败是政府官员为了个人利益出售政府财产。迈克尔·约翰逊认为，腐败是指对公共角色或资源的滥用，或公私部门对政治影响力量的不合法的使用形式。
(二)国际组织关于腐败的界定
国际货币基金组织将腐败定义为：“滥用公共权力以谋取私人的利益。”国际透明组织对腐败含义的解释是，公共部门中官员的行为，不论是从事政治事务的官员，还是行政管理的公务员，他们通过错误地使用公众委托给他们的权力，使他们自己或亲近于他们的人不正当地和非法地富裕起来。联合国发展署指出，腐败是官员或当局通过贿赂、勒索、影响售卖、裙带关系、欺诈和侵吞等，为私人利益滥用公共权力。美洲开发银行定义腐败是官员错误利用其职权或应某人的要求，为自己或他人获取利益，在其职权范围内采取的行为。世界银行认为，腐败通常被界定为为个人目的滥用公共权力。
(三)我国学者关于腐败的界定
我们国家对于什么是腐败，在政治、社会、文化、法律等不同的领域，有不同的表述。王沪宁给腐败下的定义是：“公共权力的非公共运用。”田心铭认为，腐败是“为谋取私利而侵犯公众利益，腐蚀、破坏某种现存社会关系的行为。杨春洗认为：“腐败是指执政党组织和国家机关及其工作人员，包括受其委托从事公务的组织和人员，为满足私欲、谋取私利或局部利益而实施的严重违背纪律和法律，侵犯人民利益并造成恶劣政治影响的蜕化变质行为。”
上面这些界定，大多是从权力运行的角度去探讨腐败问题，把腐败看成公共权力在运行过程中偏离了应有的作用方向，违背了国家法律和社会公德，损害公共利益的现象。而用经济学的观点来分析腐败，就是把腐败作为一种经济交易行为来研究和分析。从这个角度看，腐败的实质是一种“权”与“利”的交易行为。经济学家樊纲认为，所谓腐败，可以有一个最简单的定义，就是“利用公权谋私利”。这一概念有三点需要进一步说明：第一，腐败的主体是公权拥有者，既包括领导干部、国家公务员、事业单位管理人员，也包括国有、集体企业和其他社会组织的管理人员，其共同点是拥有公众赋予的权力。第二，腐败行为的方式是不当使用。例如，土地管理部门人员把土地批给行贿者，警察接受贿赂后对罪犯坐视不管等，均属于不当用权。第三，腐败行为的目的是谋取私利，即为个人、亲属以及所属群体谋取利益，包括物质利益和精神利益，主要是物质财富。另外，按照马斯洛需求层次理论，除了物质财富以外，追求政治上的显赫和精神上的满足甚至是生理上的需要也属于腐败。综上所述，所谓腐败，从经济学的角度来说，就是公职人员以公权交换私利的行为。
二、腐败成因的经济学分析
既然腐败是公职人员以公权交换私利的行为，那就有三个问题需要作进一步的分析：一是公权能交换吗?二是公职人员会进行交换吗?三是公权能交换到私利吗?
(一)公权交换的可能：公权具有“商品”属性
商品是用来交换的劳动产品，它具有价值和使用价值，那公权是否也是劳动产品，是否也具有价值和使用价值?首先，公权的获得凝聚着一定的劳动。不论是谁，只有拥有公职，才能拥有公权。然而，拥有公职就必须经过刻苦学习、勤奋工作，直到积累了相应的能力和水平，而这，就必须付出劳动。从这个意义上说，公权也是一种特殊的劳动产品。其次，公权客观上具有价值。按照马克思主义政治经济学，价值是凝聚在商品中的劳动，既然公权凝聚着劳动，当然它就应该有相应的价值。再次，公权也是有用物，拥有公权，在现实生活中能办很多事，比如调拨物资、调整人事、承揽工程、消除灾害、扶贫济困等。所以，公权也具有使用价值。既然公权是一种劳动产品，有价值和使用价值，那它就具有商品的属性;既然它具有商品的属性，那用来交换就有了可能。
(二)公权交换的冲动：公职人员具有“经济人”属性
现代经济学认为，人的原始本性是自利的，人总是为自己着想、力图追求自己欲望的实现。也就是说，人都是“理性”的，都是利己的。建立在这一基础上的“经济人”理论是西方经济学大厦的理论基石。它主要包括以下几个方面的内涵：一是人的自利性，即每个人都会为自己打算，总是在追求自己认为有价值的东西。二是利益最大化原则，即人们总是寻求对自身利益最大程度的满足。三是人的理性假定，即人具有理性的知识和计算能力，能够收集必要的信息，对备选方案进行比较，会做出能更好地满足自身偏好的选择。
(三)公权交换的诱因：成本低廉、制度缺失、信息不完全和不对称
公权有用来交换的可能，公职人员有以权谋私的冲动，但这并不能决定腐败必然产生。分析现实生活中的腐败，它之所以会产生，还有一系列诱导因素。
诱因之一：成本过低。
腐败者以公权换私利时重点会考察、分析和研究以下三种成本：
一是直接成本。它包括显性成本和隐性成本。在我国目前的体制机制下，腐败的显性成本是很小的，几乎为零。这也是腐败者敢于腐败和腐败具有很强的隐蔽性的原因。腐败者在实施腐败行为时，由于害怕受到惩处，大多有严重的心理负担，包括担心道德谴责，担心法律惩处，担心家庭分裂，这些是巨大的心理折磨。虽然这不能以具体的金额来进行计算，但也是一种无法回避的付出，对于腐败者来说，毫无疑问也是一种成本。这种成本相对于上述显性成本来说容易被忽略，称之为隐性成本。
二是机会成本。当前，我国公职人员的收入一般是相对固定的，并按照统一的规定发放。假如他把时间、精
力全部花在本职工作上，其收入基本上不会有增加。而从事腐败活动，则回报往往十分丰厚。所以，腐败的机会成本也是非常低的。
三是风险成本。风险成本是腐败败露得到的惩罚。目前，我国腐败的受惩成本也是不高的。
腐败的风险成本能否真正成为现实的成本，还取决于腐败现象被发现并受到惩处的概率。美国耶鲁大学政治学和法学教授、蜚声国际的腐败问题专家苏珊·罗斯·艾克曼女士认为，在所有的腐败交易中，官员实际被抓获的可能性可能还远远低于三分之一。当前，腐败分子之所以前赴后继，一个主要的原因是他们认为不一定会被发现被查处。在我国，虽然对少数腐败者而言，付出的成本是很高的，如有的不但被迫回了腐败所得，而且失去了自由，被判刑，甚至被处决。但也有更多的腐败者所付出的成本是非常有限的，也就是说从事腐败活动的风险还是比较小的。
诱因之二：制度不完善。
人们事前的决策，总是取决于对事后的预期。那么，是什么决定公职人员的事后预期呢?答案是制度。目前，我们国家出台了一系列惩治腐败的制度，但这些法规制度中的惩罚性规定不多不重，而且还有不少腐败行为并没有完全纳入进来，这就形成了制度漏洞，使得腐败分子很容易成为漏网之鱼。从当前的实际情况来看，造成公职人员腐败的制度不完善主要体现在两个方面：一是干部选拔任用制度不完善。中国干部的选拔制度，长期以来很大程度上是“伯乐式”的选拔任用制度，主要依靠各级组织部门和上级领导干部去发现培养和选拔任用干部。这种选拔任用制度有其科学性和合理性，但也有很大的局限性。二是监督制度不完善。应该说现在对干部的监督管理制度不是没有，但大多也只对一般的干部有些约束和震慑作用，对中高层干部尤其是各地、各部门的党政“一把手”而言，往往形同虚设，所以近年来“一把手”腐败案件不断发生。
诱因之三：信息不完全和信息不对称
信息不完全导致腐败。人民或组织是公权的真正所有者，公职人员只是代理人民或组织在行使公权，这就产生了典型的“委托一代理”关系，也很容易产生“委托一代理”问题。“委托一代理”问题，是经济活动中非常普遍的问题，指的是委托人与代理人利益不一致时，如何保证代理人按委托人意志办事。在现实生活中，人民或组织往往对公职人员的情况缺乏足够的了解，很难有足够的时间和精力来对公职人员进行有效的规范和监督，所以，作为代理人的公职人员总是有利用手中的权力来谋求自己的私利的机会，从而导致腐败的产生。
信息不对称导致腐败。根据信息经济学理论，信息不对称是指行为参与者对特定信息的拥有是不相等的，有些参与人比另一些参与人拥有更多的信息。公职人员一般都是信息优势者，往往会利用信息优势，巧妙地利用信息的时间、内容、流向等，获取个人私利，从而导致腐败问题。
三、经济学视野下的反腐对策
既然腐败是一种公权与私利的交换活动，那我们在制定反腐对策时，就不仅要从道义的角度去要求官员不腐败，希望通过官员自律来实现廉洁从政的目标，而且更应该充分考虑到公权的“商品”属性和公职人员的“经济人”属性，运用经济学的手段去防止腐败的发生。
(一)深化体制改革，减少公权“商品”，铲除腐败滋生的土壤，使公职人员不能腐
一是推进政府职能转变。政府管理越位，是公权过多过滥的根源，也是腐败滋生的土壤。推进政府职能转变，按照落实科学发展观的要求，“把政府主要职能转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来，加快建设服务型政府”，是铲除腐败滋生土壤的有效办法。按照建立社会主义市场经济的要求，把政府的经济管理职能，真正转变到制定和执行宏观调控政策，搞好基础设施建设，创造良好的经济发展环境上来。彻底改变政府大包大揽的做法，真正实现“小政府、大社会”。
二是推进生产要素配置市场化。进一步加快计划、投资、金融、信贷、证券、财政、工商、税收、土地批租、出口配额、进口许可证、股票发行上市等领域改革的步伐。广泛而充分地引入市场机制，将生产要素市场化，尽量减少和杜绝“寻租空间”，从体制上减少权钱交易的可能性。
三是推进行政管理体制改革。严格限制行政管制范围，最大限度地削减行政审批的数量。按照改革的原则清理行政管制项目，取消阻碍市场经济发展的行政审批事项。同时，大力实行政务公开，建立信息公开的渠道。
四是推进廉政法规体系建设。法律手段是惩治和预防腐败的基本手段。离开法制建设，反腐败的对策就是一句空话。我国围绕廉洁从政制定了不少规章制度，对党风廉政建设和反腐败工作起到了重大作用。但从实践来看，这些法规制度与市场经济法规化、规范化的要求还相差甚远，现实中一些急需的专项法律尚未建立。因此，还应抓紧制定《反贪污贿赂法》、《公民举报法》、《新闻舆论监督法》，以及《公务员制度法》、《公务员财产申报法》、《公务员离任审计法》、《行政程序法》和《政务公开法》等。
(二)完善激励机制，减少谋私冲动，降低腐败的吸引力，使公职人员不必腐
“必须坚持深化改革，创新体制机制制度，注重从源头上预防和解决腐败问题。”这是多年来我国反腐倡廉工作的基本经验。创新体制机制制度，十分重要的一点，就是要完善激励机制。
建立以薪养廉制度。多年来，新加坡政府一直被誉为世界上最清廉的政府之一，以薪养廉不失为一个好办法。用新加坡人自己的话说是“高薪养贤、厚禄养廉”。当然，高薪厚禄并非养贤养廉的充分条件，因为人的欲望没有止境，必须辅之以相配套的制度才能保证政府和公职人员的廉洁。
建立廉政保证金制度。把公职人员的廉洁与其收入挂起钩来，保持廉洁则收入增加。建立廉政保证金制度，有利于实现这一目标。具体做法是：每年从公职人员的工资中提取一定比例存入政府为公职人员单独开设的保证金账户，政府同时从财政收入中拨出同样数额的款项存入该保证金账户，此笔款项及其利息到公职人员退休或辞职时全部退还给本人;如果公职人员在任职期间因廉政问题被判刑或开除公职，则该笔款项全部没收上缴国库。
建立科学合理的奖励制度。精神奖励有作用，应该保持，但不可否认，在实行社会主义市场经济的条件下，对公职人员实行物质奖励，提高奖励的数额，对于促进公职人员廉洁奉公、勤奋工作也具有十分重要的作用。因此，实行精神奖励和物质奖励相结合，尤其是在物质奖励方面提高标准，使公职人员在感受精神愉悦的同时，有比较丰厚的收益，可以增强其抵制腐败的能力。
(三)加大查案力度，提高查处概率，增加腐败成本，使公职人员不敢腐
要构建强有力的监督体系。一是加强监督机构的总体协调。要通过明确划分各种监督机构的功能和责任，重视监督系统的层次性、明确划分不同层次监督机构的职责权限，加强监督的总体规划、避免各种监督机构的相互碰撞。二是强化以权力互相制约为主要内容的内部
监督机制。强化内部监督制约，核心是强化对权力的监督制约，关键是干部权力不能太大、太集中。对掌管人、财、物等容易产生腐败、滋生不正之风的重要岗位、环节和部门，在定期进行岗位轮换的同时，还要制定必要的权力运行程序，形成互相制约的权力格局。三是建立具有相对独立性、高度权威性的专门监督机构。从我国现行的体制来看，各级纪检监察机关实行的是双重领导体制，受上一级纪检监察机关和地方党委、政府的双重领导，起主要作用的是同级党委和政府。因此便出现了监督客体领导监督主体，监督主体依附于监督客体的状况，这在客观上使监督者难以履行监督职能。这种状况必须改变。可以将纪检、监察、审计、反贪局四部门综合成立新的监督机构，把这四个部门的职能和手段统一起来，赋予新的监督机构以纪检监察权、侦查权、审计权、拘留权和刑事起诉权。只有这样，才能真正形成合力，发挥综合监督效能。
要建立惩罚性的经济机制。一是对贪污、受贿的非法所得应予彻底追缴。对已经挥霍的非法所得，应提起附带民事诉讼，诉请人民法院判令犯罪分子赔偿。同时，对于贪污受贿的腐败分子个人所有财产，应判处没收其全部或一部分，对其他潜在的贪污者产生强大的威慑。二是对贪污受贿腐败者应处以罚款或罚金。应完善有关行政法规和刑事法律，对贪污受贿违法犯罪行为增加罚款或罚金处罚。三是对贪污受贿行为进行追诉成本核算，向腐败分子征收诉讼费用。
要严格执行法律制度，增加查处概率，降低腐败黑数。必须坚持教育惩处并重，把惩处腐败分子作为从严治党、从严治政、从严治“长”的重要措施来抓。惩处的重点部门应是领导机关、司法机关、行政执法机关和经济管理部门;惩处的重点内容是贪赃枉法、贪污受贿、敲诈勒索、以权谋私、金融诈骗、挥霍人民财产、腐化堕落等行为;惩处的重点对象是违法违纪的党政领导干部和搞权钱交易的党政机关工作人员，特别是县(处)级以上领导干部的违法违纪案件。在惩处腐败的过程中，既要实行法纪、党纪、政纪严惩，更要实行经济制裁，使其财、位、权三空，从而有效地警戒后人，使之望贪却步。
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[责任编辑：龚剑飞]
作者：张爱平
[摘要]为了进一步推动预防腐败风险管理机制的创新和发展，本文提出：应确定风险领域的关键环节和重点部位以确保廉政风险识别的真实性、客观性;应制定从实际出发的风险点评价指标体系以加强预防腐败风险管理体制自身的科学性;应强化防治腐败的高端整合机制从而将预防腐败风险管理纳入独立的预防腐败体系来谋划发展;应进一步完善制度，特别是加强风险监测与预警。
[关键词]预防腐败 风险管理 风险点 机刺 对策
我国预防腐败风险管理机制已初步建立，但仍存在着预防腐败风险难以识别和查找，预防腐败风险管理机制自身科学性不足，日常行政管理与预防腐败工作无缝衔接困难大，预防腐败风险监测和预警机制不完善等問题。
一、风险管理——预防腐败工作的新方法
经验表明，廉政建设和反腐败斗争的一条基本规律是，对腐败必须反、防结合，寓反于防，以防为主。因为反腐败多为事后追惩性的措施，而防腐败则是事前预防性的手段。具有实施的根源针对性。预防腐败工作的核心是在腐败发生前如何避免腐败的实体行为，这也正是预防腐败的难点。将风险管理引入预防腐败，实则就是预测出预防腐败的风险，事先设计并实施一些流程，使腐败发生的可能最小化;继而在具体工作中，依照这些流程严格实施;面对可能发生的腐败，根据不同程度给予预警。
在我国，风险管理开始得较晚，在学术上对运用风险管理理论防腐的研究更有待进一步深入，但是这并不影响各地区在科学发展观的引领下开展的一系列有益探索：2007年以来，昆山市以“查找廉政风险。建立防控机制”为抓手，通过“找、防、控”三个有机环节，建立起融教育、制度、监督于一体，从源头上有效防控廉政风险的新机制;秦皇岛市通过权力梳理、监督定位、阳光防腐、刚性约束、市场化改革等监控机制建设的有效措施，实现了预防腐败的关口前移，大大降低了党员干部的违纪率，试点当年全市群众信访举报在同比下降了11.2%。事实表明：借用现代风险管理方法，在重点权力岗位、工作环节中查找风险点，然后制订相应防范措施，将预防腐败的关口前移，以此来提高预防腐败的实效性，不仅是必要的，而且是可行的。正如企业风险管理在公司和学术界的发展几乎是同时进行的那样，廉政风险管理机制跟随实践得到了持续发展。据此，我们认为，预防腐败风险管理是一项具有实用价值和可操作性的研究，风险管理方法应成为预防腐败工作长效机制中的重要方法。但需要指出的是，风险管理是个宏观概念，本文提出的“预防腐败风险管理”是在此概念指导下作的微观研究。本文提出的“预防腐败风险管理”的涵义是，以科学发展观为指导，将“预防腐败”的工作理念和风险管理理论应用于党政事业机关工作，通过对容易发生腐败问题、存在腐败风险的薄弱环节的识别和评价，针对各种风险等级采取不同级别的预警，将腐败风险降到最低，有效预防腐败行为发生。
二、预防腐败风险管理的基本内容
风险管理对于公司管理来说，就像产品和服务一样，是公司运作的最基本元素。任何一种风险流程都要分三步走：第一步是树立风险意识，第二步是测量风险，第三步是控制风险。只有当风险意识、风险测量、风险控制策略完全整合时，一个风险管理的流程才会奏效。预防腐败风险管理也不例外。
1.树立风险意识。
风险意识是预防腐败风险管理的起点。增强风险意识的目的是希望大多数腐败风险在成为重大问题前就得到妥善处理。在树立组织内部的风险意识的过程中，最高领导层的积极参与尤为重要。首先，领导组成员必须带头树立风险意识、统一认识;其次，坚定支持风险管理流程，动用权威，建立制度，付诸行动;最后，为了保证工作人员理解和执行，领导层应尽力将风险管理转化为各种具体的管理工作，最终形成一个良性运转的风险管理系统。
2.风险点排查。
对风险的管理首先要做的是对风险点的排查。预防腐败风险点是指容易发生、多次发生腐败的关键点。这些关键点极大地影响了组织目标的实现。对这些关键点进行有效控制，有助于保障反腐倡廉最终实现组织目标。归结起来，对风险的识别有两类基本方法：一类是基于对历史损失的分析，另一类是系统分析法。风险点排查则可按照以下步骤进行：一是精确梳理工作流程，不留环节漏洞;二是根据历史资料的腐败高发领域或职位或时期进一步排查;三是开展各种民意调研(通过信件、网络、问卷等方式)，公务员自/互评，结合相关监察部门提供的信息进行最终排查。
3.风险点评价。
全面深入查找出风险点后，需根据各风险点的重要程度(严重性)和风险大小(可能性)进行排级，根据风险点的不同等级实行分级管理，全面建立监测体系。各机关、单位应根据此反腐倡廉风险点监测指数体系，制订适合本单位具体情况的实施细则，确定评价对象、评价办法、参评单位和人员，积极开展反腐倡廉风险点状态的监控评价工作。
4.风险点控制。
风险控制发生在预防腐败风险管理的全过程中。根据风险发生的事件顺序可分为事前、事中、事后三种风险控制。在事前风险控制中，可采用分级系统自动预警方法。事前风险回避可以有效消除不必要的风险产生的条件和机会，从而达到不需要过多的精力和成本投入就能避免风险发生的目的。事中风险控制又可称为开关型风险控制，即在风险发生过程中发现风险成因，立即采取措施，快速反应。进行行为调整与修正。事后风险控制又可称为后馈型风险控制，需要完成两项任务，其一是尽可能减少风险损失，其二是调整思路，查漏补缺，减少风险再次发生的可能性。最后，风险的动态属性要求对过去的分析和决定持续不断地审查。以防出现新的风险暴露或预期的损失发生显著变化。
三、预防腐败风险管理机制的构建现状及问题分析
最近，我们承担了无锡市反腐倡廉风险点监测预警机制课题研究。综合文献资料和无锡市部门权利运行内控机制实地调研的情况，总的来说，与经济社会和反腐倡廉建设相适应的反腐倡廉制度体系初步形成，“以查促防惩防联动”已成为反腐倡廉制度建设的重要支点。但同时，预防腐败风险管理机制的建设也暴露出一些问题：
第一，预防腐败风险的识别和查找问题。可以说，风险管理工作的成效主要取决于风险识别工作。在金融界，一些企业因为风险管理工作方面的失误导致灾难性的后果，其根本原因往往就是没有辨别出企业所面临的风险。按照现代管理理论，量化考核标准是保证风险点作用效益最大化的重要前提。然而，腐败风险常常是难以量化的。例如，在无锡市内控机制中，要求识别人员素质风险点、排查出管理风险点，但如何建立起相应的客观标准和指标体系，就是一个难点，目前还没有明确的方法和具体步骤。对于绝大多数企业而言，风险识别的过程是一个反复试验并不断修正、评价选择标准的过程，也就是“试错”的过程，因此推导或者设计出可以减少试错成本的治理机制或决策方法显得尤其重要。但实际上，政府在识别腐败风险时，很难
完整、准确地识别出所有风险，这便在一定程度上抑制了预防腐败风险管理机制的应有作用。
第二，预防腐败风险管理指标体系的科学性问题。怎样对风险点的不同等级实行分级管理，以及怎样根据各机关、单位反腐倡廉风险点监测指数体系，制订适合本单位具体情况的实施细则，确定评价对象、评价办法、参评单位和人员。开展反腐倡廉风险点状态的监控评价工作等等方面，都有一个自身科学性的问题。根据调查发现。现在有些单位虽然有监控指标体系，但存在各单位、部门指标体系一刀切的现象。某些风险监控指标并不是从本单位的实际出发来制定的，所以在实施过程中。就不能真正起到风险预警监测的目的。不科学的、失真的指标体系实施的后果将会使风险管理流于形式。
第三，预防腐败工作与日常行政管理的衔接问题。预防腐败需要我们长期努力，预防腐败风险管理不能流于形式，做表面文章，或当成暂时性的手段，而要作为一项常规工作，坚持不懈。既然要成为常规工作，便涉及到预防腐败工作与日常的行政管理工作对接的问题。但过去很长一段时间，政府都习惯了把反腐作为一项突击行动来实施。反腐的内涵被简单化成惩治腐败，仿佛预防腐败是与日常工作的高效运转相冲突的。仅仅把预防腐败当作一个口号或一种精神。在反腐日益制度化的今天，机制创新仍然是一件非常困难的事情。如何让预防腐败的大网融入各项业务工作实现无缝衔接，避免业务与廉政“两条线”、管理与预防“两张皮”是在推行整个内控机制时必需始终注意的问题。
第四，预防腐败风险监测和预警机制的完善问题。知道潜在的风险是一回事，知道什么时候风险会变成真正的威胁，以及它有多严重，则是另一回事。目前的预防腐败风险管理还是救火式的被动管理多。对于潜在风险爆发可能性的精确预测做得不够。其主要原因在于客观上实际监测、定量分析的难度较大。因此各地的预防腐败风险监测和预警机制还存在着许多过于粗略、过于宏观难以准确把握的地方。要实现预防预控的主动管理，就必须切切实实让预警机制落到实处。真正发挥作用，否则查找与识别风险点的价值就要大打折扣了。
四、完善预防腐败风险管理机制的对策建议
1.确定风险领域的关键环节和重点部位。
适时、准确地识别风险，是廉政风险管理机制建设的关键环节。主要步骤有：
第一，全面梳理权力职责。各党政机关事业单位要根据自身单位性质、功能和部门特点，开展权力梳理工作，依法设定各部门权力，准确界定每项权力行使的具体内容和范围，明确每个岗位的具体职责和权限，做到分工明确，权限清楚。
第二，科学设计工作流程。在明确各部门的权力与职责的基础上，精心设计工作流程。整个工作流程要注重完善、慎密、效能、质量的高度统一，以此制定出权力规范运行的工作流程。在相对周期内，全体工作人员要严格按照工作流程办事。
第三，通过工作流程，来查找工作中的关键部门、关键岗位和关键环节这些反腐倡廉的风险点。要紧紧围绕与经济社会发展和民生密切相关的问题，突出权力运行的各个环节，根据不同行业、不同部门的特点，有针对性地提出风险防范的具体标准，针对人、财、物管理的重点领域，业务部门与纪检监察部门相互配合，组织专门人员，查找“风险点”和“风险源”，确定风险领域的关键环节和重点部位，确保腐败风险识别的真实性、客观性。在理念上强调突出岗位，淡化个人的原则，由个人对照岗位职责，根据以往履行职责和执行制度的实际情况，以工作运行流程为主线，主动查找可能存在潜在风险的关键点位;在方法上采取个人、群众和领导的互动，通过岗位自查、科室互查、领导评查、部门联查等方式，从制度建设、岗位职责等方面查找风险点。总之在风险点排查中，要找准、找全、找实每一项行政权力在运行过程中可能产生的各类腐败风险点，特别是对于具有权力自由裁量空间的腐败风险点要找全找准。
2.制定从实际出发的风险点评价指标体系。
党的思想路线是实事求是，一切从实际出发。在对风险点评价的过程中，所有的单位和部门，都应该根据本单位的实际情况，根据本部门的职能和权力运作的特点，通过深入的分析和研究。在预防腐败风险管理理论指导下，尽可能制定出符合本单位实际的、科学合理的预防腐败风险管理指标体系。同时将这样的指标体系结合政务公开的思路，用电子政务的手段将其公之于众，让权力在阳光下运作，真正起到预防腐败的实际作用。
3.强化防治腐败的高端整合机制。
一方面，要使预防腐败风险管理与业务工作由“两股劲”变为“一股绳”，将预防腐败风险管理的步骤“嵌入”到各部门、各环节中去，通过优化管理、整合资源、提升效能，形成一种高端整合机制，使之成为新旧管理模式切换、工作流程再造的价值轴心之一，形成实现廉洁改革、廉洁发展的整体合力;另一方面，无锡市的内控机制建设中包括的风险管理主要针对的是权力、管理和人员素质等三类腐败风险，集中于“中观偏微观”层面，但要防控体制、机制、立法、政策等“中观偏宏观”的腐败风险，尚需从更宽视野、更大资源和更高层次上加以统筹协调。预防腐败风险管理应被纳入政策视野。放到惩治和预防腐败体系建设的全局中加以精确定位，这样才可能最大程度和最全面地发挥出预防腐败风险管理的功效。
4.完善制度。加强风险监测与预警。
腐败风险监测预警机制建设要坚持以科学严谨的调查研究、分析预测和风险管理为工作基础，以查找反腐倡廉风险点、多渠道收集信息、确立腐败风险点监测指数体系、精确分析风险点反腐倡廉態势、及时分级预警、督促整改为主要内容。以健全有力的纪委、监察组织领导和强有力的工作措施为体制保障，同时定期对个案进行分析，找出防控机制薄弱环节。掌握腐败风险发生的原因和演变规律，有针对性地堵塞漏洞，提升风险防控水平，以确保腐败风险点监测预警机制的顺利实施。通过对腐败风险点的排查监控和与现有各项制度进行对接，及时发现和弥补制度上的缺失和漏洞，通过系统、科学的预警进行有效的事前风险控制，并综合运用预防腐败风险管理工作的成果，及时修订和完善党风廉政建设、反腐倡廉工作责任制以及干部廉洁从政的相关制度和规定，梳理规范权力运行程序和工作规程，发挥用制度管人、管事的作用。做到早提醒、早发现、早预防，最大限度地预防和消除风险隐患。并形成以人为点、以流程为线、以岗位为面，以制度为支撑的预警、监控和防范体系。
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责任编辑 梅宏
作者：蔡青竹 严杰 李尚敏
摘要：司法腐败产生的微观原因在于司法人员对最大化个人收益的追求，以个人理性为基本假设的博弈论，是研究行为人发生相互作用时的决策及决策均衡问题的一门学科。以司法审判为研究背景，通过构建风险情形下法官司法腐败的一般化博弈模型来解读司法腐败现象，从博弈均衡角度揭示司法腐败局中人间策略选择规律，进而从加大腐败风险角度提出构建司法腐败防治机制的相关对策及建议。
关键词：司法腐败；非合作博弈；Nash均衡；防治策略
DOI：10.3969/j.issn.1005-6378.2016.03.023
社会的公平及良好的社会秩序需要有完善的法律制度来保障，而司法腐败的存在，制造了社会不公，破坏了社会公信力，严重影响了社会的和谐与稳定。如何对司法腐败的产生原因进行准确剖析，对于揭示司法腐败的发生规律，科学构建司法腐败防治机制，进而有效打击司法腐败，都有着深远影响。
一、从博弈论角度研究司法腐败的必要性
博弈论作为一门工具性学科，是以行为人追求最大化个人收益的个人理性假设为分析基础的，从上个世纪四十年代作为一门专门学科建立以来，博弈论在众多领域都得到了广泛的应用，将博弈论引入司法研究领域，对司法腐败产生的机制与原因开展研究，为司法腐败防治问题的研究打开了一个新颖的视角，具有重要理论价值及现实意义，其必要性体现在以下三个方面。
（一）有利于揭示司法腐败产生的微观原因
司法腐败问题研究的传统方法，大多从不完善的司法管理体制着手，对司法腐败产生的制度性原因进行探讨，这类研究方法往往偏重于从宏观角度对司法腐败问题开展定性分析，而缺乏对司法腐败产生原因的深层次的微观剖析。将博弈论引入到司法腐败问题的研究探讨，依据个人理性假设，通过引入博弈模型开展司法腐败问题的研究探讨，恰恰弥补了定性研究的不足，从定量化角度有力揭示了司法腐败产生的深层原因。
（二）为司法腐败问题研究提供了一个新颖视角
司法腐败问题的研究群体，大多拥有深厚的法学素养，作为司法问题的亲历者、研究者与思考者，其自身的法学学科背景，使得研究者们更偏重于从法学角度对司法腐败问题进行诠释。而从管理科学背景出发，站在博弈微观角度对当事人的司法腐败行为进行深层解析，可以发现行为人之所以违规，与其在司法职务活动中对自身最大化偏好收益的追求是分不开的，也即司法腐败行为是源自于当事人的个人理性选择动机。从司法当事人间相互作用角度出发，依据博弈论开展司法腐败问题分析，为司法腐败原因的探讨提供了一个新颖的研究视角。
（三）为司法腐败防治策略的制定提供了方法论依据
博弈论作为研究行为人相互作用时的决策及决策均衡问题的一门学科，是以行为人的理性选择为基本假设的[1]，作为一种分析工具，博弈论因为没有关于政治、道德的特别含义，因此在政治、经济、军事、犯罪学等各个研究领域都得到了广泛应用。依据个人理性行为假设，运用博弈论对司法当事人在相互作用下的行为选择规律加以分析，实现了对司法腐败微观原因的清晰解读，对于司法腐败防治策略的有效制定提供了良好的方法论依据。
二、基于腐败风险的司法腐败博弈一般化模型
在运用博弈理论对司法腐败问题进行研究解析过程中，需要针对司法腐败问题的不同环节、不同环境特点来加以探讨。下面将在考虑违规风险条件下，针对原被告与法官之间、原告与被告之间、法官与监察者之间、监察者与其监管人之间等不同环节来构建博弈模型，进而分析不同博弈模型下的均衡结果状况。
（一） 原告（被告）与法官博弈的一般化模型
在现实中，如果原告（被告）因为行贿而获得了好处、法官受贿又没有被监察者查处的风险，那么基于博弈的个人理性假设，原告（被告）的行贿策略、法官的受贿策略势必会成为双方的占优策略选择，然而就目前的司法环境而言，尽管存在着导致司法腐败的诸多弊端，但不断完善的法律制度导致原告（被告）的行贿与法官的受贿都会承担着一定的违规风险，在这种情形下博弈双方将如何对相关策略进行权衡取舍呢？也就是说，原告（被告）到底选择行贿还是不行贿，而法官对受贿还是不受贿又该怎样选择呢？下面通过建立风险情形下原告（被告）与法官博弈的一般化模型来对此加以解读。
在模型1中，变量x表示原告（被告）的行贿额度，y表示原告（被告）在其行贿得逞后所能得到的预期收益值，t则表示其行贿被发现后可能带来的风险罚金。z表示法官受贿的风险损失预期，以上这些变量都假设是非负的，后面支付矩阵中的变量假设也满足这一点。
当法官选择受贿时，如果原告（被告）选择了行贿，则原告（被告）的收益为y-x-t，也即其净收益等于其行贿得逞后的预期收益减去其行贿额及行贿风险损失。而法官的净收益x-z则为其收受的贿赂值减去其受贿的风险额度；如果原告（被告）选择了不行贿，面对一个受贿枉法的法官，原告（被告）虽然没有行贿及行贿的风险损失，但会失去其行贿可能带来的预期收益y。而受贿的法官因为原告（被告）没有行贿，因此没有收益。
当法官选择不受贿时，如果原告选择了行贿，那么原告不仅会损失其贿金x，同时还要承担因为行贿而带来的风险罚金t，所以这时原告（被告）的收益为-x-t，而法官没有额外收益与损失，故其收益为0。而如果原告（被告）选择了不行贿，则双方都没有收益与损失，所得都为0。
在模型1中，当x>z时，即当法官受贿额度大于其受贿风险损失时，受贿策略将是其占优策略。而考虑到法官将选择占优策略“受贿”，在对最大化个人利益的追求下，这时如果原告（被告）行贿得逞后的预期收益减去其行贿金额及行贿所承担的风险损失后所得到的净收益大于其不行贿所导致的预期收益损失，即y-x-t>-y，那么（行贿，受贿）将会是双方的均衡策略选择，在博弈论中该均衡又称为重复剔除劣策略的占优均衡。
而当x
（二） 原告与被告博弈的一般化模型
在现实中，原告与被告为了在审判中处于更有利的地位，使法官的裁决更有利于自己这一方，双方都会对是否向法官行贿进行权衡，如果不行贿，那么在对方行贿的情形下，势必会担心法官在审判中做出不利于自己的司法裁决；而一旦选择了行贿，那么行贿方在拥有了较高的预期审判收益的同时，也不可避免地要承担相应的行贿风险。原告与被告双方在对自己的利益进行权衡过程中，该如何对行贿与不行贿两种策略进行选择呢？模型2给出了风险情形下原告与被告博弈的一般化模型。
在模型2中，x表示原告的行贿额度，u表示原告行贿额度为x时的期望收益值，y表示被告的行贿额度，v表示被告行贿y时的期望收益，s、t分别表示原告、被告的行贿风险。
当被告选择行贿时，若原告也选择行贿，则原告的实际收益将是其行贿x时的期望收益u减去其行贿额与行贿风险额之和x+s，同时还要减去被告行贿y时的期望收益v，即原告的实际收益为u-x-s-v，被告的实际收益v-y-t-u可做类似解释；若原告选择不行贿，则原告将遭受v的损失，该损失由被告行贿y时的期望收益v所导致。而此时被告的实际收益将是其行贿y时的期望收益v减去其行贿额y及行贿风险额t，即v-y-t。
当被告选择不行贿时，若原告选择行贿，则原告的实际收益将是其行贿x时的期望收益u减去其行贿额x与行贿风险额s，即u-x-s；而此时被告将遭受u的损失，该损失由原告行贿x时所获收益u引起。当原告选择不行贿时，因为双方都没有行贿，这时法官将无偏袒地进行判决，双方都没有额外的收益与损失，故双方的收益向量为（0，0）。
在模型2中，如果双方对行贿的收益预期与行贿额及行贿风险之差u-x-s、v-y-t都大于0，那么（行贿，行贿）将会是该博弈的占优均衡解；而当双方对行贿的收益预期与行贿额及行贿风险之差u-x-s、v-y-t都小于0时，（不行贿，不行贿）会是博弈双方不愿偏离的占优解。
（三） 法官与监察者博弈的一般化模型
对法官而言，面对原告或被告送来的贿赂，是收下还是拒绝呢，如果没有被监察者觉察的风险，那么在个人理性的支配下，受贿会是其必然的选择，但在存在受贿风险情形下，理性的法官则势必会对受贿风险与受贿所得收益进行权衡比较，从最大化个人收益的角度来对受贿与不受贿策略进行选择。而对监察者来说，如果对法官不监察，那么当法官受贿事发时，其势必要被追究相应的渎职责任；而如果法官没有受贿，那么其不监察的策略又可以因没有被察觉而照常享有其工资酬劳，在对个人收益的权衡比较下，理性的监察者又会如何选择呢？模型3给出了风险情形下法官与监察者之间博弈的一般化模型。
模型3中，x表示法官所收受的贿金。y表示监察者没有履行监察责任而照样享有的工资酬劳，这属于其不当收益，t则表示了监察者没有履行监察责任时的风险罚金。s表示法官受贿而遭到查处时的风险损失。
当监察者不监察时，这时如果法官受贿，那么其受贿行为会因监察者的失察而得逞，因此其收获了贿金x。而监察者因为没有履行职责而仍然获得了薪金y，属于不当利益，但同时也要承担其不作为而带来的风险损失t；而当法官不受贿时，其自身没有不当收益，故其收益为0，而此时监察者的不监察策略会因为法官不受贿而暴露不出来，从而其获取了不当薪金y。当监察者监察时，法官会因受贿暴露而遭到查处，从而其受贿行为招致了风险损失s，这时其收获的净收益为x-s，而监察者因履行职责而收获了薪金，没有不当利益，故其额外收益为0。如果法官不受贿，监察者同时也履行了监察责任，双方都不存在不当收益，故此时双方的额外收益都为0。
在模型3中，如果y>t，即当法官受贿而监察者不履行监察责任时，监察者的不作为策略所获得的不当收益超过了他的渎职风险，则不监察策略会成为了其占优策略，而法官在了解到监察者的占优选择后，从最大化自己的收益出发，其必然的选择会是受贿，这时（受贿，不监察）便成为该博弈的均衡策略组合。
如果x>s，那么不管监察者监察与否，法官的受贿策略总要好于不受贿策略，也即受贿会是法官的占优策略，这时候如果y>t，那么（受贿， 不监察）会是双方的均衡策略；而如果y
如果t>y>0，且s>x>0，这时如果法官受贿，那么监察者则会为其不监察的渎职策略承受风险损失t，以致其实际收益y-t为负值，这时不监察不再是监察者的占优策略。而当法官不受贿时，监察者又可以从不监察策略中得到收益y，这要比选择监察得到的收益0更具吸引力。从最大化自己的个人收益出发，理性的监察者必然会对其监察还是不监察策略进行斟酌，什么时候监察什么时候不监察，这将取决于不同策略选择下其自身收益的大小，相应地博弈模型3不再有纯策略的Nash均衡解，这时则需要引入博弈的混合策略均衡来描述双方的策略选择特征（见第三部分）。
如果y=0，在渎职风险存在的情形下（t>0），则不管法官受贿与否，监察者的监察选择都会优于其不监察策略。而当存在较大受贿风险时（x-s<0），为了避免受贿被查的损失，法官的选择必然是不受贿策略。
（四） 监察者与其监管人博弈的一般化模型
监察者与其监管人博弈的一般化模型如模型4所示。这是一个与模型3类似的博弈模型，当监察者的监管人渎职时的不当收益y大于其不作为时的风险损失t时，不监督将是其占优策略，而此时监察者采取不监察策略则会成为实现其最大化收益x的最佳策略选择。当（不监察，不监督）成为监察者与其监管人的均衡策略选择时，必然导致监察环境的恶化。问题在于，当监督人与被监督人之间的博弈由低向高层层递进时，位于最高层的监督人作为终极监督权的拥有者，如果他的不监督行为没有了渎职风险，可以想象，通过一连串的多米诺骨牌效应，势必会导致从高层到低层各层级的监管失控。更为糟糕的是，如果监察者的监管人对于不监督策略的选择不但不是源自于其消极的不作为，而是发端于其为被监管者渎职行为提供主动姑息与庇护的动机，则势必会导致司法腐败变得不可想象。
与模型3类似，同样地，模型4的理想情形是y=0，这时候监管人对监察者的监督行为成为了占优策略，也就是说，无论监察者采取监察还是不监察策略，只要其监管人采用了不监督策略，那么他的职责酬金都会是0。而监察者清楚了监管人的占优选择后，当x
三、法官与监察者的混合策略博弈模型
模型3中提到，当y>t及y=0时，纯策略形式的Nash均衡解总是存在的，这两种情形下的均衡解表征了法官与监察者博弈的两种极端结果，前者对应了糟糕的博弈均衡（受贿，不监察），而后者则导致了理想均衡结果（不受贿，监察）。然而当t>y>0且s>x>0时，模型3的纯策略形式的Nash均衡是不存在的，也就是说，这时候没有哪一种策略组合是两个博弈局中人都不愿偏离的。那么这个时候，法官与监察者将如何选择呢？一般的情形会是这样，两个博弈局中人会根据不同策略组合下的收益大小对不同策略按一定的比例来选取。现在的问题是，对不同策略的选择比例会遵循怎样的规律？混合策略博弈均衡对此做了解答。
混合策略选择的依据是这样：当监察者为了获取收益y而选择不监察时，理性的法官则会为实现自己最大化收益x而必然选择受贿，这导致了监察者的理想收益y不能实现，而得到的实际收益为y-t<0。面对法官对受贿策略的选择，从最大化自己的收益出发，监察者的选择必然又会转向监察策略。而如果法官观察到监察者选择了监察策略，在个人理性追求动机下，法官又会转而选择不受贿策略以避免其因选择受贿而遭受到额度为s-x的损失。而当监察者进一步观察到法官所选择的不受贿策略，监察者必然会倾向于选择不监察来实现最佳收益y……。这样周而复始，博弈双方会在自己的策略空间中对不同策略做出随机选择，以避免对方观察到自己的真实选择后而采取不利于自己的策略。于是博弈局中人的选择初衷必然是，在对方按不同可能性大小对不同策略进行选择过程中，自己无论选择哪一个策略，所期望得到的收益应该是无差别的，因为如果有了差别，在个人理性支配下自己势必会倾向于选择导致自己这一方更多收益的那一策略，而当对方察觉到这一点时，必然会进行策略调整，以实现自己的最大化收益。然而对方的这种策略调整，又会使己方原来占优的策略选择失去了优势。于是在双方策略选择的相互影响下，各方对不同策略的选择会呈现出一定规律，即双方会以一定的比例来选择各自不同的策略，使得各策略的平均收益是无差别的。满足这一条件的不同策略所对应的选择比例，便构成了该博弈的混合策略均衡。关于混合策略均衡的存在性，博弈论中有着详细的证明，在完全信息静态博弈情形下，混合策略Nash均衡总是存在的。
由期望收益的无差别求得的博弈混合策略均衡曾受到一些学者的置疑，认为人们在实际的博弈过程中不可能对不同策略的选择比例进行精确的计算，但众多博弈论学者通过大量的博弈实验对局中人的策略选择规律进行了验证，从统计学意义上揭示了混合策略均衡的存在性[2]。
四、司法腐败的防治策略
个人理性，即追求个人收益最大化是行为人具有的普遍性特征，这是博弈分析的基本依据。不可否认，社会中存在着众多无私奉献的守法公民，但在制度设计上，依据行为人的无私品质为前提进行制度设计是靠不住的，以德治国是以治国者自身具有高尚道德修养为前提的，而要求所有的治国者都拥有高深的道德修养是不现实的。反映在司法体系中，即不应奢望所有司法行为人都是道德高尚的无私者，毕竟现实社会中具有七情六欲的普通人占了绝大多数。前面关于司法腐败的博弈模型，立足于微观视角，从行为人的理性需求出发，分析了司法腐败产生的规律与原因，这为制定切实可行的司法腐败防治策略提供了借鉴。
依据司法腐败防治的一般化博弈模型分析，具体地，应该从以下几方面着手司法腐败防治体系的建构：
（一） 增大法官的受贿风险，是预防法官腐败的有力保障
从模型1的博弈分析可以看到，当法官的受贿风险损失z大于其受贿额x时，不受贿是其最大化个人收益的理性占优选择。而追溯法官受贿风险的来源，一方面在于有效运行的法官严格监管机制，另一方面则是法官受贿必遭严惩的司法保证机制。
从职业特点来讲，公正执法是司法从业人员的基本素质要求。但依据行为人的个人理性行为特征，将公正司法的实现完全寄希望于高素质的法官队伍是行不通的，而只有完善的司法监管机制，才是实现公正司法的保障。关于法官的监督问题，从目前的司法管理体制来看，除检察院的监督职能之外，同级的纪检、党委、人大、地方政府、政法委、上级法院等各相关部门，都肩负着对法官实施监管的职责，但监督职责范围的不明确，以及法院在人、财、物等方面对地方的依赖性，导致了地方党委、人大、政府与法院之间、检察院与法院之间存在着千丝万缕的利益关系，而这些监督部门出于私人利益考虑或地方利益权衡，使得对法官的监督大打折扣，这在客观上降低了法官的受贿风险，助长了法官的受贿动机。将法院与地方党委、人大、政府以及上级法院的利益链条斩断，是增强监察效率、提高法官受贿风险的有力手段。
（二） 增加原告与被告的行贿风险，是净化司法环境的一项必要措施
从模型1的博弈分析可以看到，增大法官的受贿风险，是预防司法腐败的有力保障。模型1同样也反映出，增大原告与被告的行贿风险t，使得y-x-t<-y时，不行贿策略将成为原告（被告）的占优策略。随着法官受贿风险与原、被告行贿风险的同时加大， （不行贿，不受贿）最终将成为原告（被告）与法官间博弈的均衡策略选择，而这种均衡所对应的司法环境正是全社会所期待的。模型2则清晰展示了原告与被告之间博弈的策略选择规律，降低原告（被告）的行贿收益预期，增加行贿风险，是促使均衡策略（不行贿，不行贿）呈现的有效手段。而行贿收益预期的降低，源自于原告与被告对法官公正执法的坚强信念，而这种信念的形成则是由公正司法的制度环境来保证的。
原告与被告的行贿风险来自哪里，这是司法腐败防治体系构建所不可忽视的内容。观察司法腐败泛滥的各个时期可以发现一个共同点，那就是低廉的行贿成本是不同腐败泛滥时期所共有的特征。从司法腐败的相关报道中也可以观察到这样的现象，某法官因为受贿而受到严厉查处，但对相关行贿人的惩罚却要轻的多。行贿的低风险以及对法官公正执法的不信任，客观上助长了原告与被告行贿的预期收益，最终会导致更多的民众成为潜在的行贿者：不花钱办不了事，而花了钱才会心中踏实，即使自己处于证据有利的一方也是如此，从当前民众对司法腐败的抱怨中可以深切体会到这一点。当然在法理上，增大行贿风险，也需区分主动的行贿与被动的行贿两种情形，如果行贿人为了谋求高额的不当收益，则应当提高其行贿风险罚金，而当行贿人为了谋求公正的判决而不得已采用了被动行贿手段，则理当酌情减免其行贿风险。
（三） 完善监察者的追责机制，是减少司法腐败的重要举措
在模型3中，y=0意味着不管法官受贿与否，只要监察者没有履行监察职责，则其职责薪酬必然得不到落实。尤其是当法官选择受贿时，监察者不但失去了职责薪金，同时更会因为不监察的渎职行为而遭受到额外的渎职风险损失，在这种情形下“监察”便会成为监察者的占优策略。而法官在掌握了监察者的最优选择后，其最佳选择一定是“不受贿”策略。然而y=0的实现，需要怎样的制度来支持呢？很显然，科学的监察制度设计必须能够落实对监察者的实时监督与追责，而不应将责任追究仅仅停留在法官受贿行为发生之时。然而长久以来的司法实践结果恰恰相反，民不告、官不究的司法历史源远流长。一般情形下，当法官没有受贿时，监察很少被提起，而一旦法官受贿发生，人们更关注对受贿法官的处置，而对负有监察职责的各相关部门及责任人的监察职责追究却往往被淡化，少有被严厉追究责任的情形出现，这可以从目前的监管制度来找寻原因。前面提到，地方党委、政府、人大、检察院都承担着对法官受贿的监察责任，而监察责任的缺失，到底应当追究哪一个部门、哪一个责任人的渎职责任呢？多头的监管机制及监管责任的不清晰，实际上弱化了监管职能。而一旦司法腐败案件发生，面对公众对监管不力的质疑，敷衍往往成为监管部门的常规反应，难得见到哪一个监察者的责任追究得到真正落实。而即使监察者在一定程度上被追究了责任，然而如果其个人收益并未因责任追究而出现较大幅度下降时，如模型3中y>t>0情形下，作为理性行为个体，其强烈的职责意识也并不能得到有效激发。这时法官的受贿与监察者的不监察将成为法官与监察者博弈的均衡态。因此为了有效提升监察者的责任意识，首先应当明确各监察部门的监察职责及范围，对于不作为的监察者，即使没有法官受贿发生，其本人也要为职责缺失付出相应代价。而当法官受贿发生时，则不但意味着其职责酬劳要失去，同时其本人还要承担显著的渎职风险，只有这样才能有效提升起监察者的责任意识。
在法官受贿风险及监察者不监察的责任风险都较大时，即在模型3中s>x且t>y情形下，博弈的纯策略均衡解将不复存在，但由第三部分的混合策略均衡分析，法官的受贿风险值s 及监察者不监察风险t的大小会直接影响两博弈局中人对不同策略的选择比例。在法官受贿额x与监察者酬劳y一定时，提高监察者不监察的风险t，会降低法官选择受贿策略的比例y/t；而法官受贿风险s的提高，则又会降低监察者选择监察策略的比例x/s。对此也并不难理解，当法官受贿风险提高时，比如对法官受贿惩罚力度的加大，媒体对法官监督力度的加强等，都会对法官的受贿行为起到巨大的震慑作用，从而使法官减少了受贿选择。在这种情形下，作为法官的监察者，其偷懒不监察的策略必然会因法官受贿行为的减少而更难以被发现，自然作为追求个人理性的监察者，其选择不监察的可能性便增加了。
（四） 落实最高司法监督人的监管责任，对于司法腐败防治具有正本清源的功效
模型4给出了监察者与其监督人之间博弈的一般化模型，该模型与模型3是相类似的一个模型，为了得到理想化的博弈均衡结果，让不作为的监察者的监管人为其监督职责的缺失付出必要的代价是实现理想化博弈均衡的有效措施。而在这种博弈递进过程中，最高层监管人的职责履行状况会对整个司法环境的优劣产生举足轻重的影响。在圣人治世的理想社会，这一点也许可以得到保证，然而一旦最高层监管人出现了“不监督”的渎职怠政，基于对个人理性的追求，势必会导致下级司法监督人一连串的博弈不作为选择，于是整个司法环境将不可避免地会呈现出十分恶劣的表现。历史上由昏君政治引发的王朝司法溃败并不鲜见，而前一段时期查处的四川刘汉犯罪集团所涉及的司法腐败案件也直接表明负有监督责任的高层司法监督人渎职所引发的严重司法腐败后果。很显然，在现实中奢望圣人司法是靠不住的，只有依靠健全的司法管理体制与机制来解决问题才是根本。面对当前的司法困境，如何实现对最高司法监督人的职责监督是当前社会所面临的一个重大课题。对于司法行为人及时性的监督，及时纠正司法权力行使过程中可能出现的偏颇与错误，对于提高司法效率，提升司法公信力，进而提高整个国家的法治化水平，构建起法治化的社会环境，都具有决定性的作用。
（五） 完善举报制度，开通多元化的监督渠道，是司法腐败防治体系中的重要环节
除了每层级司法监察者的直接监察之外，拓展其他的司法监察渠道，是完善的司法腐败防治体系不可或缺的重要环节。
前面提到，提高行贿及受贿风险，是防治司法腐败的有力手段，而完善的举报制度，将会显著提高行贿与受贿行为的暴光机率，客观上提升了行贿及受贿行为人的违规风险。而为了提升举报制度的有效性，首先应当充分落实举报人保护机制，保护举报人的人身及财产安全不受侵犯，使举报人免除对举报的恐惧。举报制度的不完善不健全，会使得举报者因为担心受到来自于被举报者的打击报复而放弃举报。在众多的举报案例中，举报者的举报信落入到被举报者手中的情形并不鲜见，举报者因此而遭受打击报复的现象时有发生，而泄露举报内容的相关责任人却往往很少被追究责任。对举报者保护的不力，加深了举报者对自身举报行为的恐惧，最终将导致举报行为的人质困境格局。除非抱有鱼死网破、破釜沉舟的勇气，否则没有人愿意冒着巨大的个人风险对司法腐败进行积极举报。
关于人质困境现象，前苏联有一个著名的解读案例。1956年2月， 前苏联共产党在莫斯科召开了第二十次代表大会，在大会闭幕的当天晚上，赫鲁晓夫向与会代表们作了《关于个人崇拜及其后果》的报告，系统揭露和批评了斯大林执政时期的重大错误，要求肃清个人崇拜在各个领域的流毒。该报告在全世界范围内引起了强烈反响。许多人在心中置疑赫鲁晓夫：你作为斯大林最为信任的人之一，既然早已了解他的错误，为什么在斯大林生前不提出意见来纠正其错误，而非要等到斯大林去世后的今天才放“马后炮”呢？在后来的一次党代会上，当赫鲁晓夫又就斯大林的错误发表议论时，在听从席中有人传来一张便条，上面写着：当时你在哪里？ 对此赫鲁晓夫考虑了一下，然后便开始大声念出纸条的内容，接着他向台下喊到：“写这张纸条的人，请你马上从座位上站起来，并走到台上。”这时台下参会者鸦雀无声。赫鲁晓夫又重复了一遍后，台下仍无人回应。于是赫鲁晓夫淡淡地说：“好吧，就让我告诉你，当时我就坐在你现在所坐的那个位置上。”这便是人质困境的典型表现，当一群人面对威胁或损害时，如果“第一个采取行动”的人的决定意味着要付出惨重的代价，那么在个人理性的约束下，便不再有人敢于采取主动的行动，这样做的结果便是作恶者不能得到及时的惩处，而作为人质的局中人的群体利益却要遭受巨大侵害。其它如面对公交车上嚣张的歹徒，全体旅客集体沉默的现象，也都是人质困境的真实反映。
如何破除举报中的人质困境局面呢？媒体的有效监督以及觉悟的群众，是破除人质困境、扼制司法腐败的有力措施。媒体的开放性，对于司法腐败的及时揭露具有重要意义。以往当司法腐败发生时，当地政府往往在政绩观导向及对监管责任追究的顾虑下，对辖区司法腐败案件的处理会表现得十分消极，隐匿、瞒报往往成为地方政府处理司法腐败问题的常见方式，这造成了司法腐败的地方保护主义倾向。而媒体的有效监督，为地方司法腐败的及时披露提供了良好媒介，使得越来越多的群众了解了腐败并加入到反腐败的队伍中，尤其是当前互联网的普及，更为司法腐败的曝光提供了迅捷、便利的平台，极大提高了对地方司法腐败的威慑作用。
（六） 提升司法的相对独立性，是司法腐败防治机制的有效创新
长期以来，司法的地方化是困扰司法公正、导致司法腐败的一个重要原因。当前法院、法官及审判的不独立，使得法院的司法活动受到过多的地方牵制。然而针对目前我国国情，要求司法的完全独立是不现实的，而允许法院在人、财、物等方面实现相对独立性，将是摆脱司法地方化影响的有力措施，这已经成为当前我国司法管理体制创新的一个重要方向。在中国共产党十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革的决定》中，针对深化司法改革问题就提出了“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施”的司法改革路径。如果这一规定得到了真正落实，那么对于推进法官及审判的相对独立性，摆脱地方对审判活动的非法干扰，实现法院依法独立行使审判权，将具有重要意义。
《决定》中同时强调“建立符合职业特点的司法人员管理制度”“健全法官、检察官、人民警察职业保障制度”的改革方向。长期以来，司法管理中的内部行政化体制，一直是妨碍审判独立的最直接原因，如果“符合职业特点的司法人员管理制度”得到落实，那么法院行政领导的服务宗旨将被强化，而其对法官判决的干预与影响自然会被削弱，这对于提升审判的公平性，减少司法腐败机会势必会产生深远影响。阿克顿勋爵在其《自由与权力》一书中就曾讲到：权力会产生腐败，绝对权力产生绝对的腐败。实现司法相对独立性的本质正体现在对司法干预者权力的限制，这也即习近平总书记所倡导的“把权利关在笼了里”，这一方面包括对地方党委政府、人大等部门司法干预权的限制，另一方面也是对法院内部行政权不当干涉的控制，从而使法官的自由裁量权得到真正落实。关于限权的显著性效果，“独裁者博弈”与“最后通牒博弈”两个著名的博弈实验对此有着清晰地解读。
最后通牒博弈是一个简化的二人博弈：两名局中人对某种资源进行分配，其中提出分配方案的局中人被称作提议者，而另一名对所提方案做出反映的局中人称作响应者，对于提议者提出一种资源分配方案，如果响应者赞同，那么双方将按照该方案进行资源分配；如果响应者反对，那么两个局中人所得都将为零，这便是最后通牒博弈，其中响应者的否决权，在资源的分配中起着举足轻重的作用。如果最后通牒博弈中响应者的拒绝权被取消，即不管提议者提出怎样的分配方案，响应者都只能加以接受，这种情形的博弈则被称为独裁者博弈。
关于最后通牒博弈与独裁者博弈，专家们设计了大量不同的实验来探讨两类模型的博弈选择规律，如早期古斯[3]等人的博弈实验，稍后有卡尼曼[4]等人的实验，而弗西斯[5]等人则第一次彻底地对最后通牒博弈与独裁者博弈进行了比较。结果表明，在最后通牒博弈中，提议者的出价通常在总额的40%左右，而在独裁者博弈中，这一比例仅为20%。从这两个博弈模型的实验结果可以总结出以下几方面特征：一是人的自利性是人性中最显著的特征，这是经济学与博弈论的假设基础；二是权力限制对资源分配有着举足轻重的作用，不同的权力分配机制对应着不同的资源分配结果，这是以分权为目标的制度创新的依据；三是人性中的利他性也不容忽视，但与自利性（个人理性）相比，利他性在人的属性中所占比重要低得多。
两个博弈模型迥异的实验结果充分表明了分权制度对实现公平的决定性影响。为了防治司法腐败，对司法干预者的限权与分权是保障司法公正的必要举措。因此从根本上讲，司法腐败防治的决定性要素在于腐败防治机制设计是否科学合理，从目前的司法管理体制来看，当地的政府、党委、人大等都承担着对法官的监察责任，但多头的监察，实际上造成了直接监察责任人的缺失，使得对监察人的责任追究不能得以落实。而当监察者插手司法事务时，对监察者的监督漏洞，导致了现实中监察者权力独裁的局面，由监察者不受监督的权力所导致的腐败现实自然不可避免。
（七） 法官道德的提升教育是防治司法腐败的重要辅助手段
好的制度胜过华丽的说教。独裁者博弈与最后通牒博弈实验，诠释了制度规则对于公平实现的决定性影响。但提升司法人员的道德素质作为一个长期目标，在司法腐败防治过程中的作用也不容忽视。十年树木，百年树人，教育对人的作用与影响是一生一世的，所以重视司法人员的个人道德修养是一项长期任务，为此由政府牵头的防治司法腐败的警世教育及司法人员道德素质培养也应成为防治司法腐败的常规性手段。但需要注意的是，奢望司法腐败的防治教育成为维持法官廉洁的关键手段是靠不住的，毕竟完全廉洁的圣人与完全腐败的恶人在人群中都是小概率事件。从最后通牒博弈及独裁者博弈实验所揭示的博弈规律来看，只有设计科学的司法管理体制与机制才是维系司法公平的决定性因素。
五、结论与展望
追求利益最大化的个人理性是行为人决策过程中表现最为显著的属性特征，基于个人理性的司法腐败博弈分析，对司法腐败防治机制的科学设计具有重要的借鉴意义。但随着经济发展水平的不断提高，社会个体的多元化需求趋势越来越明显，在大量的司法腐败博弈问题中，博弈个体除表现为对经济收益的需求偏好不断增长之外，对其它属性需求的偏好也在不断增加。如在一些司法腐败案例中，违纪个体除了表现出对财物的偏好之外，对其它属性偏好的追求也成为个人理性不可忽视的构成因素，比如作为腐败联盟的某一个体成员，其本人并没有明显的腐败经济收益，而只是作为下属协助相关领导被动实施了司法腐败，这时利用经济博弈分析模型来研究这类腐败现象显然并不适当，这无助于准确揭示这类腐败问题的内在运行规律。在这类腐败案例中，作为下属的腐败联盟个体更多表现为对自己发展前景的考虑而采取腐败违纪行动。因此在构建博弈模型过程中，对自身未来良好发展前景的偏好，以及自身发展受制于部门领导喜好的客观现实也应视作个体参与腐败行动的重要构成动机。面对司法腐败案例中个体呈现出的多元化需求特征，建立多属性需求情形下的博弈模型是实现对这类腐败问题准确剖析的关键。因此，在对司法腐败问题进行博弈分析研究过程中，结合当前中国经济发展的现实状况及个体需求偏好的客观现实，构建多属性需求情形下的博弈模型，是实现对司法腐败问题进行全面准确博弈解读的必然趋势，这应当成为司法腐败博弈研究的未来方向。
[参 考 文 献]
[1]张维迎.博弈论与信息经济学[M].上海：上海人民出版社， 2001.
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[5]FORSYTHE， ROBERT， JOEL L. Horowitz， N.E.Savin， and Martin Sefton. Fairness in Simple Bargaining Experiments[J]. Games and Economic Behavior， 1994（6）：347-369.【责任编辑 侯翠环】
Key words： judicial corruption； noncooperative game； Nash equilibrium； control strategy
作者：李书金 马秀娟
目 录
摘 要 ....................................................
一、行政腐败的相关界定 ................................... 1
(一)行政腐败的定义 .................................. 1
(二)行政腐败的特点分析 .............................. 1
(三)行政腐败的危害 .................................. 2
二、当前我国行政腐败的主要原因 ........................... 3
(一)行政腐败产生的原因及伦理分析 .................... 3 (1)行政选拔机制存在缺陷 .......................... 3 (2)权力的监管机制存在漏洞 ........................ 3 (3)我国政治法律体系上存在漏洞 .................... 4 (4)国家的福利制度未能跟上经济发展的速度 .......... 4
(二)造成行政腐败的主要根源 .......................... 5
三、行政腐败的对策 ....................................... 5
(一)行政腐败管理的有效途径 .......................... 5 (1)加强行政伦理责任建设 .......................... 5 (2)加强依法行政 .................................. 7
(二)行政腐败治理的具体措施 .......................... 8 (1)加强对行政权力的监督，健全公民参政议政机制 .... 8
(2)加强廉政思想教育，完善行政制度建设 ............ 9 (3)提高行政人员的收入，加强惩治腐败的力度 ........ 9 参考文献 ................................................ 11
摘 要
腐败乃万恶之源。行政腐败是当今世界各国普遍关注的问题，它是国家和社会的毒瘤，是法制国家民主躯体上的“癌细胞”。行政腐败是国家政府人员滥用公共权利谋取私立的行为，是权利运作过程中发生的异化和时空现象。它的滋生、蔓延，损害了党和政府在人民心目中的威信与形象，危机到了党的生存和国家的长治久安。我们必须找出其滋生蔓延的原因，采取相应的遏制对策，将其铲除。
关键词：行政腐败, 原因, 对策
一、行政腐败的相关界定
(一) 行政腐败的定义
行政腐败在广义上说是行为主体为其特殊利益而滥用职权或偏离公共职责的权利的变异现象。从狭义上说泛指国家公职人员为其特殊利益而滥用权力的权利蜕变现象。腐败，也是指国家公务人员借职务之便获取个人利益，从而使国家政治生活发生病态变化的过程。
(二)行政腐败的特点分析
行政腐败的特征有如下四点：
(1)在腐败形式上，行政腐败表现为“以权谋私”、“权钱交易”、“权权交易”、“权色交易”等形式。即“权力资本化”、“权力商品化”。
(2)在腐败主体上，行政腐败呈现“集体化”“法人化”的趋势，即“公贿”和“集体腐败”。其中，“公贿”是指以公款、公物集体行贿受贿，如节庆“供奉”、婚丧“随礼”、四季“特产”、编外“奖金”、有偿“劳动”;“集体腐败”是指以考察、学习、培训、研讨、招商、参展等名义的公款旅游，私设小金库等。
(3)在腐败的层级上，中下层官员成为行政腐败的高发群体。亨廷顿认为，在大多数政治体系中，较低层次的官僚组织和政治权力机构，腐败发生率要高些。这是因为高级领导人可以用政治地位代替经济利益，而低级官员以更多从事腐败活动的机会来补偿他们缺乏的政治地位。
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(4)在腐败过程上，行政腐败具有“隐性化”特征。有所谓寻租性腐败、地下经济腐败、税收流失性腐败、公共投资与公共支出性腐败;另外，腐败分子台上台下“两面性”，也使腐败愈加隐形。
(三) 行政腐败的危害
依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，而依法行政又是依法治国的核心，政府是依法行政的直接参与者，其行为依法与否，以及依法的程度直接关系到依法治国这一治理国家的基本方略的目标的实现。没有良好的依法行政，就没有法治国家的健全和社会主义制度的长治久安。行政腐败既败坏了党风政风和社会主义的声誉，也造成了人民群众对党和政府的不信任，挫伤了广大劳动人民建设社会主义事业的积极性，严重危害了社会的繁荣稳定与和谐，是我国当前社会不稳定的主要诱因。
行政腐败从政治、经济、社会风气方面都给我们国家带来了巨大的危害。在政治方面，一些国家公职人员背离了“为人民服务”的基本宗旨，没有从广大劳动人民的根本利益出发，而是从私人利益出发，利用权力之便为个人谋取私利，安于享乐，行政效率低下，腐败和破坏了社会主义民主法治，脱离人民群众，造成了人民群众对党和政府的不信任和对立，其结果将会导致社会纷争、**、乃至四分五裂。在经济方面，腐败份子以权谋私、权钱交易、权权交易，行贿受贿，贪污国家财产，使国家和人民群众蒙受了巨大的经济损失，也破坏了社会主义市场经济秩序，不利于国家的长期繁荣与稳定。在社会风气方面，人们的道德观念淡薄是腐败现象滋生和蔓延的一个不可忽视的
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原因。因此，腐败具有极强的传染性和腐蚀性，个别官员的腐败和堕落，会使其他一些自律意识和法律观念意识薄弱的官员争相效仿，这样一来，封建主义、拜金主义、享乐主义、极端个人主义之风会横行于社会，不利于社会主义道德建设，腐化了社会。
二、当前我国行政腐败的主要原因
(一)行政腐败产生的原因及伦理分析
任何社会问题的产生、存在和演变都有其深刻的社会和时代的原因。权力腐败作为一种复杂的社会现象，其形成的原因是多方面的，相当复杂的。具体原因有如下几个方面：
(1)行政选拔机制存在缺陷
行政选拔机制要以充分发挥人的潜能，适合生产力的发展为目的。行政选拔机制的健全完善与否直接关系到政府公务人员的行政效率和清廉程度。当今，无论是进入政府部门，还是提拔任用官员，尚缺乏公开、平等、竞争择优的机制，“靠关系”“走后门”在一定范围内仍广泛存在。由于“任人唯亲”这一现象还广泛存在，使得我国的官场腐败甚重。还有一些上下级之间的利益共享，使得官官相护，腐败现象此消彼长。
(2)权力的监管机制存在漏洞
权力缺乏监督就会滋生腐败。中国各级人民代表大会是国家的权力机关，其监督应该最具权威性和强制性，但目前其监督的实际效力没有充分发挥出来。目前，由于监管机制的不健全，从而导致一些领导干部在没有强有力的监督下滥用职权，以公谋私，搞权钱交易，贪
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污受贿索贿。
(3)我国政治法律体系上存在漏洞
当前我国正处于经济转轨，社会转型时期，由于市场经济是法治经济，经济增长先于社会转型和制度更替，而体制制度的转换有一个此消彼长的渐进过程，因此出现了一些与市场经济要求不适应的现象，这在一定程度上助长了腐败现象的发生。一方面造成了人们思想的极度混乱,对一些现象失去了辨别是与非、罪与非罪、违法与合法的能力;另一方面也使当前的反腐败斗争缺乏必要的法律依据和手段。光靠以往政府部门的说服教育和道德约束，并不能使腐败之风得到收敛。只有得到国家强制力为坚强的后盾，使一些只顾个人利益而不顾法律的规范要求的腐败份子受到严厉惩处，这样才能起到有效预防腐败现象的发生。
(4)国家的福利制度未能跟上经济发展的速度
众所周知，新加坡政府在反腐倡廉方面颇有成效，官风之请和社会风气之好堪称世界楷模。其中一点最重要的经验就是“以奉养廉”。为了使政府高级官员和公务员抵御贪污受贿的诱惑，新加坡政府和国会大幅度提高了公务员的工资。一旦出现违法事件，不但要出去公职，而且还要撤销其高额的公积金。这样一来，官员去贪污腐败往往会得不偿失。许多亚非拉发展中国家之所以出现严重的政府腐败,重要根源之一就是那些政府部门的公职人员因为收入太低无法维持一般的生活水平而不得不利用其工作之便谋取私利。从表面上看,低工资政策好像缩短了政府官员与人民之间的距离,达到了反对特权和实现公
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正的目的。其实则正好相反,它反而助长了特权思想和各种不公正行为。
(二) 造成行政腐败的主要根源
个人的道德观念意识薄弱是造成行政腐败的主要根源。然而，在现实生活中，一些官员不注重自己的道德修养，道德意识薄弱，在拜金主义、享乐主义和各种腐朽思想渗透及消极文化思想的侵袭面前丧失了立场，成为商品交换的俘虏。因此，要遏制腐败现象的发生，首先要加强政治伦理建设，提倡以德倡廉,强化人们的道德观念意识，筑起“不想腐败”的思想道德防线。
三、行政腐败的对策
(一)行政腐败管理的有效途径
(1)加强行政伦理责任建设
行政腐败首先根源于道德缺失。公务员具有双重的身份：一方面，他作为社会群众中的一员，有着自身利益;另一方面，作为公共权力的行使者，代表着社会大众的利益。社会大众利益的实现是以自身利益的实现为前提的。这两种利益有时是相互矛盾的。有时为了维护大众利益，会暂时损害自身利益;有时为了实现自身利益，不得不牺牲他人的利益。行政人员，一方面掌握着代表公共意志、公共利益的权力，要求行政人员在行使公共权力时，以公共原则行事，坚持公共利益的最大化;另一方面，行政人员作为普通的个体其实质是一系列价值观、欲望动机和利益 的“综合体”，有实现自己利益的倾向，希望通过行政供职追求自身经济利益最大化。正因为行政人员具有上述
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特点，当个人利益和大众利益发生矛盾时，如果行政人员没有正确的道德责任观，他就会把行政权力作为谋求个人私利的手段和工具，引起公共权力的失范、公共伦理的丧失和公共价值观的错位，从而导致权力运行失范的严重后果——行政腐败。
行政伦理又称行政道德，它是以“责、权、利”的统一为基础，以协调个人、组织与社会的关系为核心的行政行为准则和规范系统。行政伦理是行政管理领域中的角色伦理，是针对行政行为和政治活动的社会化角色的伦理原则和规范。
行政伦理旨在分析行政人员在政策执行过程中，所应有的价值、行为规范、义务及其完成的方法。所以，其指涉的内容，大致上为：公务员负责任、守纪律、忠职务等伦理条件的遵守。亦即公务员在进入行政系统后，其内心对国家、对民众、对机关、对单位和在机关内对长官、同事、部属认为应有的角色扮演与相互关系的分际。
行政伦理的面向从消极的有所不为而无害于人(如不贪污，不怠忽职守)到积极的有所为而有益于人(如为国效命，为民谋利的各种服务，并使行政符合公平正义原则，亦即行政机关及人员在公务上的道德共识及道德自律。
加强行政伦理责任建设是抑制行政腐败的有效途径。对于行政人员来说，作为他的行政行为的价值取向应该是公共利益，而不应当是他的个人利益。行政人员一方面要自觉履行自己所在岗位了责任与义务，全心全意为人民服务，处理好个人事务，自觉受到广大人民群众的监督和检查;另一方面，要主动追求真善美，加强自身道德责任修
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养，在进行一切公务活动时要把公共利益放在首位，追求公共利益的最大化。
(2)加强依法行政
依法行政，是指国家机关及其工作人员依据宪法和法律赋予的职责权限，在法律规定的职权范围内，对国家的政治、经济、文化、教育、科技等各项社会事务，依法进行管理的活动。依法行政的本质是有效制约和合理运用行政权力，它要求一切国家行政机关和工作人员都必须严格按照法律的规定，在法定职权范围内，充分行使管理国家和社会事务的行政职能，做到既不失职，又不越权，更不能非法侵犯公民的合法权益。
法律是行政机关进行各种活动和人们对其活动进行评价的标准，依法行政是对各级行政机关提出的要求，也是当今社会人民群众及各类企事业单位、团体、组织对政府部门提出的要求，是社会发展到一定阶段的产物。依法行政也是市场经济体制条件下对政府活动的要求，中国是在八十年代末提出“依法行政”这一基本原则的，它的提出决不是偶然的，而是政治、经济及法治建设本身发展到一定程阶段的必然要求。
依法行政是行政人员的切身职责，它渗透于日常工作之中，邓小平同志提出的十六字方针“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，给了行政人员依法行政的标准，行政人员要加强学习，加强抵御社会不良风气诱惑的能力，做一个真正服务于人民的基层干部，用法律法规约束自己的一言一行，严格做到依法行政，用法律保障广大
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群众的合法权益，大力推进依法治国进程。中国要建设全面的小康，就必须依法行政，同时依法行政也是当今社会解决社会各类问题的关键。依法行政的目的是保护行政人员自身，更重要的是保护广大人民群众的根本利益。
(二)行政腐败治理的具体措施
民主是腐败的天敌，要治理行政腐败，要大力倡导社会主义民主化。行政腐败治理的具体措施有如下几点：
(1) 加强对行政权力的监督，健全公民参政议政机制
在党内，行政人员要时刻与党中央保持高度一致，自觉维护党中央的权威，认真贯彻执行党的各项方针与政策，坚决杜绝滥用职权、以公谋私、搞权钱交易、贪污受贿索贿、决不搞官僚主义、形式主义的行为，随时接受各级权力机关的监督和检查。
在党外，要加强民主监督，也就是加强群众监督。须知行政权力是人民赋予的，公务员是人民的公仆。实行民主监督是保证政府官员正确行使权力,履行人民公仆职责的基本要求,也是党的群众路线和社会主义民主的本质体现。
此外，还要加强舆论监督。新闻媒体拥有运用舆论的独特力量，能够帮助公众了解政府事务、社会事务和一切涉及公共利益的事务，发挥好舆论监督的作用，能够促使权力沿着法制和社会生活公共准则的方向运作。新闻媒体要及时公开揭露政府官员的腐败问题，对其造成强大的舆论压力，经常对行政人员进行法制教育,使其树立依法行使权力的思想,自觉地接受各种监督。
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最后，要健全公民参政议政机制，通过设立举报电话和群众举报上访机制，增加政府工作信息的透明度，使权力的运作在阳光下进行，随时接受人民群众的监督和检查。
(2) 加强廉政思想教育，完善行政制度建设
大力加强廉政思想教育建设，在社会上积极营造崇廉的文化氛围。加大行政人员法律知识教育，努力提高他们的执法意识、技巧和水平。使行政人员正确处理好公与私、权与法的关系。真正懂得依法执政对国家、集体、公民的重大意义和行政腐败的危害性和责任性，牢固树立法律与政策相统
一、个人利益服从公共利益、局部利益服从国家利益的全局观念，彻底消除权大于法、情重于法、以权代法、以权压法和以权谋私的现象。
为了杜绝腐败分子钻法律和制度的漏洞，就要完善行政制度建设，深化改革，创新制度，建立健全现代化社会主义市场经济体制。让市场在资源配置中发挥基础性作用，减少政府对市场的干预程度，只起到引导和规范市场运营的作用。这样一来，行政人员的职能减少，进行“权钱交易”的机会就会大大减少。
(3) 提高行政人员的收入，加强惩治腐败的力度
前文已经指出，“高薪养廉”是杜绝腐败现象发生的一种有力手段。改革开放三十几年以来，中国取得了举世瞩目的成就。国家经济迅速发展，综合国力大大增强，人们生活水平显著提高。虽然无法真正做到“高薪养廉”，但在政府财力允许的情况下，适度提高行政人员的收入，但同时要完善官员财产申报制度，使其隐性收入明朗化。
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其次，要大力加强和完善廉政立法，做到“有法可依”。比如制定《廉政法》《反贪污贿赂法》等。以便把廉政建设以及监督机关的职能、权力用法律的形式固定下来,对权力进行有效的制衡。然后加强惩治腐败的力度，做到“执法必严”。把惩处腐败分子作为从严治党、从严治政、从严治“长”的重要措施来抓。使行政人员面对腐败“三思而后行”。
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参考文献
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当前，随着改革开放的不断深化和社会主义市场经济体制的逐步确立，我国秘书腐败现象越来越引起人们的关注。秘书利用领导干部“身边人”的身份进行腐败，已逐步成为一种具有隐蔽性和欺骗性的腐败新形态，是现阶段中国官僚腐败的一个重要内容,给社会带来了极大的危害,引起了全社会强烈反响。正视和解决秘书腐败问题，是我国全面深入推进反腐败斗争的一个重要环节。
一、秘书腐败的原因
(一)秘书工作存在的特性
秘书是领导身边的工作人员，他们被认为是领导的重要助手或最具影响力的参谋，是“人微言重、官小权大”的特殊公职人员，在整个国家行政管理体系中充当着领导的参谋、助手和事务工作的角色，领导的话和决策、意见等都是通过秘书传达下去。官场上言传：“欲见领导，先求秘书”;“欲打通领导关节，先打通秘书关节”，足见其地位、作用非同小可。而相对于领导与秘书来说，前者是一种显性权力，后者是一种隐性权力，秘书运作权力时的“隐蔽性”很容易成为他人寻求利益时追逐的对象。同时，秘书作为长期生活在权力运行范围内的重要人员，耳闻目睹权力所产生的效用，而自身又不具备“真实权力”，也更易激发对权力使用的渴望。
(二)秘书与领导官员存在的特殊关系
秘书与领导官员有千丝万缕的联系，秘书腐败与领导干部腐败是一个不可分割的有机整体。秘书作为一个无职无权的工作岗位，所依仗的只能是拥有实际权力的领导，而领导自身对权力的使用和对待秘书的态度则是秘书腐败产生的根本。就已公开的案例看，秘书腐败的前提大多是分享和递延了领导的权力，有腐败高官，身边人往往就有腐败秘书。同时，部分领导出于对权力的重要性未有足够认识和对秘书的过度信任，将权力放交给秘书，由秘书代为行使部分、甚至重要权力，也是导致秘书腐败的诱因。秘书写稿子，首长念稿子，秘书决定方针政策，首长处理日常事务的现象非常普遍。甚至一些官员不仅稿子由秘书负责，连一些日常事务也托付给秘书处理。
(三)秘书自身的学习和思想修养存在不足
秘书腐败的发生，内在原因是严重扭曲了世界观、人生观、价值观，助长了消极腐朽思想，不能自律。部分人缺少党性修养和党性锻炼，没有积极进行思想理论的学习，被官场上的阿谀奉承、不择手段的追逐名利等陋习所迷惑，对共产主义的理想和信念产生了动摇，灵魂受到了腐蚀，形成了与其一旦江山易手，自己万物皆空，不如权力在握之时及早做些经济准备的错误思想。在政治上投机钻营，经济上贪婪无度，为自己留“后路”、做准备，最终坠入了腐败的深渊。
(四)秘书选拔制度存在缺陷
我国尚无完备的秘书选拔制度，目前对秘书选拔的法律依据主要是1997年8月劳动部颁发的《秘书职业技能》以及《国家职业教育技能鉴定规范(秘书)》及1998年6月颁发的《秘
书职业资格鉴定试点工作方案》等行政法规。而此类规定并没有对秘书的工作性质、任职资格等作出具体的规定，使得秘书的任职资格和工作性质不明确;又加上社会对秘书专业认识不足，导致了秘书的选拔极不规范。虽然《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》有不准“指令提拔秘书等身边工作人员”的规定，但实际中由于是给领导选配秘书，因而容易由该领导说了算，一般都不经民主推荐、民主评议、全面考察等严密的程序，在选用时个人好恶占了上风。
(五)秘书监督机制存在盲区
现行的反腐倡廉法律法规和政策规定对直接监督秘书的内容甚少，而秘书与领导干部之间的特殊关系，使得领导干部秘书又有规避监督的“避风港”，形成下级监督机关不会查，同级监督机关不敢查的尴尬局面。特别是由于秘书选拔任免的权力直接掌握在上级领导手中，因此对秘书的监督主要就是上下级的行政监控。对于进退一致、利益与共的官员和秘书来说，这样的监督无疑是形同虚设。同时，这种监督失控会被官员所利用，因为与秘书相比，他们处于相对复杂的监督下，一些难办的事交给秘书去处理会“安全”得多。
(六)秘书权力集团的形成
在目前的干部选拔任用体制下，秘书容易被提升，领导喜欢提拔自己的秘书。所以，现在不少领导班子中，程度不同地存在着这个“圈”那个“圈”、这条“线”那条“线”、这个“帮”那个“帮”的权势分布状况。有的领导迁调之时，就会把自己的秘书进行提拔，在原地留下自己的影响延伸自己的权
力;有的甚至还要带上自己的秘书一起去履新职，美其名曰好开展工作。因此，多数情况下，一个集团性腐败案件的背后都会有一个秘书部落。
同时，秘书部落的形成又在一定程度上促生了部分腐败现象的产生。比如，个别事务需要几个单位部门的领导共同决定，如果单独找某一个单位的领导会无法形成决议，而秘书之间的联手运作往往能够办成这样的“难事”、“大事”。
(七)社会环境存在的影响
社会不正之风和“黄赌毒”等社会丑恶现象的滋生蔓延，形成了一个对干部秘书极具腐蚀性的环境。特别是部分错误的言传和社会秘书观念的不健康，致使许多人得到提拔重用后不感谢党组织，只是感激某个人。而有些领导干部任人唯亲，提拔的也确是“自已的人”。这样一来，很容易把党组织分成宗派，丧失了党在领导干部中的威信和凝聚力，从而滋生了跑官、买官、卖官等不良现象，为秘书腐败的蔓延提供了环境。
二、秘书腐败的表现形式
(一)滥用职权，政令不通
某些秘书人员，凭借领导的威望与影响，滥用职权，不及时传达领导的正确指示，在落实科学发展观和贯彻中央政策措施上做表面文章，甚至以领导名义来操纵政府的部分工作事务，破坏了政府的正常工作秩序。一是表面做秀。对领导和上级的政策规定，表面上大张旗鼓地宣传，真正贯彻到位的少。忽视百姓利益问题，对真正事关百姓和社会的实际情况漠不关心，毫无反应。二是反馈做假。向领导汇报情况“报喜不报忧”，对
政策落实情况讲经验谈做法头头是道，对问题和缺点则闪烁其辞避重就轻。三是随意操作。凭个人好恶、得失、恩怨做事，以友情代替原则，用亲情代替党性，拿原则和标准做交易。如帮助亲朋好友、熟人处理违规事务，或利用手中的权力对一些企业或者部门进行关照，而那些企业或者部门则向官员的亲戚、家属提供商业交易的机会。干扰选人用人工作，干预部门的合理工作程序等。
(二)利用职权，大肆贪污
据调查显示，秘书腐败行为中都存在着不同程度的索取财物、贪污公款的行为，部分人员更是利用手中掌握的权力，通过各种手段谋取巨额的非法利益。如原哈尔滨市政府秘书长朱胜文，原本是一个做事认真，积极进步的优秀秘书人员，在任上干出了不少政绩，因而被提拔为市委常委、副市长。但他掌握大权后，放松了对思想道德的修养，把人民赋予的权力变成了聚敛钱财的手段。朱胜文生一场病，就收受现金30万元，过一个春节就收现金十几万。据不完全统计，短短的几年里，其通过各种手段就收受贿赂180多万元，港币、美元、英镑、日元折合人民币20多万元。
(三)投其所好，带坏风气
部分秘书人员一心只想拉近与领导的关系，忘记了自身职责所在，不用心学习专业知识，却苦心揣摩领导的喜好，缺乏实事求是的精神，说假话，办假事，阿谀奉承，讨领导的欢心，从而为自己捞取政治资本。王宝森的秘书闫振利就是一个典型的例子。闫振利原是北京市财政局的干部，曾因偷盗摩托车被
拘留、记过，时任财政局长的王宝森对他并无好感。但闫振利善于钻营，他“积极报名支援西藏建设”，每次回京休假总要带上土特产去看望王宝森，并帮王宝森家安装浴盆、买电视机，还揽下了许多家务事。王宝森当上副市长，当闫振利从西藏回北京后，王宝森就辞去原秘书，点名要闫振利当秘书。此类行为不仅是秘书自身的堕落，也会对领导干部的精神思想造成一定影响，其他干部也容易“向领导身边的人看齐”，导致少数领导干部在这种最靠近的“糖衣炮弹”的侵蚀下走向腐化的深渊。
(四)追名逐利，损坏国家利益
在市场经济下，部分秘书人员的个人主义、享乐主义恶性膨胀。一心追逐个人的享受和安逸，用尽一切手段来满足个人私欲。他们或大肆进行公款吃喝、公款旅游。借领导名义，以工作为由，到酒店、饭馆吃喝，前往旅游区和国外旅游，把洗浴、桑拿、按摩和个人家庭等一些不合理的、不能入账的消费通过变通票据全由单位作帐报销。或通过插手一些项目、工程、企业的活动，或充当顾问、股东或后台，通过向人透露权力机构的内幕，以为其谋划、打通关节、获取有关方面的支持等方式，大肆谋取个人私利。
三、防止秘书腐败现象的对策建议
(一)不断提高自身素质，杜绝腐败存在的根源 “树德务滋，除恶务尽”。提高素质是反腐倡廉系统工程的一项基础性工程，也是搞好秘书反腐败斗争的第一要素。因此，必须加强秘书思想政治教育和职业道德教育，提高秘书自身素
质，使其能够在工作岗位上以相关精神来约束自己，牢固树立清正廉洁、大公无私、求真务实的思想作风和工作作风。一要领导垂范。领导同志的言行对秘书人员起着潜移默化的示范和身教作用。作为领导，一定要以身作则，给秘书以表率，鼓励秘书加强政治理论学习，用科学的理论武装头脑。要正确处理好与秘书的关系，坚持任人唯贤，反对任人唯亲，决不姑息秘书腐败行为。二要正视身份。作为秘书，要正确处理好与领导和群众的关系。领导与秘书是上下级关系，也是平等的同志关系。在党内，他们是同志;在群众面前，都是全心全意为人民服务的勤务员。三要注重修养。要始终忠诚党的事业，爱岗敬业，淡泊名利，耐得艰辛，甘当无名英雄。要坚持严格按领导意图办事的原则，坚决反对先斩后奏之大忌。四要提高政策法律水平。秘书人员须有较强的法律意识和较高的法律正常水平，当领导意图与国家的政策和法律法规发生冲突时，作为秘书一定要正确处理矛盾，使领导意图和领导行为在法制的轨道上正确运行。五要强化作风。要具有高度的工作责任感和严谨务实的工作态度，兢兢业业地做好每项工作。要坚持实事求是，客观、准确地反映情况，决不能看领导脸色行事，违心表态;要实时保持谦虚谨慎，“自知而不自见，自爱而不自贵”，密切联系群众，决不可自以为是，盛气凌人。六要加强自律。认真执行廉洁从政各项准则和规定，以他律促自律，牢固树立正确的政绩观、荣辱观、价值观，决不能利用接触面广和在领导同志身边工作的有利条件，为一己之利去编织个人的关系网，搞投机钻营等违纪违法行为。
(二)要创新体制，努力构建秘书“不能腐败”的制度体系 防治秘书腐败必须从源头抓起，从有空隙的体制、机制、制度改起，把反对秘书腐败寓于各项重要政策措施之中。
一要严格选人用人机制。坚持公开考试、机构推荐、择优录用、正式录用的任用程序，达到秘书职位与个人综合素质相符合，坚决反对领导干部自己挑选秘书或先挑选再“戴帽考察”的现象。在选拔任用高级领导干部秘书时，应同选拔其他相同级别的干部一样执行《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》，选配领导干部秘书或从秘书岗位调任实职时，完全应当一视同仁地按党员干部标准，按规定的程序选人用人。要制定秘书工作考核制度，对其工作成绩和实际表现进行定期考核，对表现优秀的秘书人员矛以奖励，对不合格的秘书人员进行清退，以此形成优胜劣汰的晋、退机制，给秘书以较大的自我发展空间。
二要健全监督管理机制。要建立健全对秘书的组织考核、民主评议和测评制度，推行秘书交流、岗位轮换、任职回避等制度，规范民主决策程序，健全监督机制;要强化领导对秘书的“授权”制约，领导作为第一责任人，在授予秘书相关权力的同时应说明授权的范围、大小及交办事项的具体要求，授权后要加强对秘书工作过程的指导与控制，防止秘书滥用权力;要加强权力监督部门对秘书权力的监督作用。如通过纪委、司法部门对秘书的权力加以监督，使其心有所惧，从而达到制约秘书权力，防范秘书腐败的效果;要充分发挥群众监督的作用，采取有力措施，鼓励群众对秘书腐败行为进行举报，把党内监 8
督、法律监督、群众监督和舆论监督结合起来，做到对权力的上下和左右制约，以遏止腐败现象的蔓延。
(三)通过秘书立法来遏制腐败
首先要通过秘书立法来明确秘书的地位，赋予秘书相应的权力，使其在行使权力时有所依。在起辅助参谋作用时，避免成为领导的“附属品”，同时因有法可依，也可约束秘书的权力，使其不致滥用职权。这样既有利于秘书开展工作，也有利于领导对秘书的管理。
其次，要确立秘书任职资格制度。秘书任职资格是指从事秘书工作应具备的身份和条件。我国可在这方面借鉴西方发达国家的秘书考核制度和经验，建立起统一的秘书资格考试制度，即由国家指定相应的机构负责，制定统一的考核标准，通过定期考核，确保秘书人才的高素质和高能力，为秘书职业化奠定基础。
第三，通过秘书立法，以法规的形式制定秘书人员相应的工资和福利待遇。如制定秘书的晋升条件，将秘书划分为相应等级。秘书人员在工作一定时期后，依据一定的条件可晋升为上一等级的秘书，其工资福利待遇与该等级挂钩，这样就可有效提高秘书人员的工作积极性，使其在为人民服务的同时，也为自己争取到相应的待遇。
(四)“严”字当头，加大查处力度
反对秘书腐败要坚持严打方针，坚决克服失之于宽和简单化的问题，放大在腐败党员，特别是领导干部腐败案件中的打击面，不给秘书腐败者以漏网机会。各级纪检部门应当注意研
究和掌握现阶段下秘书腐败案件的特点和规律，拓宽揭露秘书腐败问题的视野和渠道，注意剖析重大典型案件发案的原因和作案手段，提出改进措施，改进办案方法，用最严历的查处，打击迎风而上的腐败分子，从而有效遏制腐败现象的出现。人民法院要坚持从重从快原则，根据具体犯罪情节，对犯罪分子在法定刑幅内从重掌握，并对犯罪分子的赃款赃物全面追缴，依法适用罚金、没收财产等附加刑罚，决不让腐败分子在经济上占便宜。
(五)大力推行秘书工作职业化
秘书工作职业化是指从组织上、制度上将秘书这一专业工作形成分级分类的管理体系，明确秘书职责范围、有完善的专业教育和培训制度，有规范的考核评定标准和有效的选拔用人机制等。秘书职业化是实现秘书工作走向规范化的必然趋势，是治理秘书腐败的有效措施，因此，我国应尽快研究和实现秘书职业化的相应制度。
(六)建立秘书职业教育培训体系
当前我国秘书队伍的构成情况复杂，大量非秘书专业毕业生充当秘书的现象普遍，这就造成了秘书人员普遍素质偏低，因而加强职业教育培训和考核就显得非常必要。建立秘书职业教育培训体系，必须加强两个方面的工作：一是进一步规范秘书学专业及学科建设，培养高层次的秘书人才。要提升秘书专业教育层次，有计划地增加本科专业或研究生教育，满足新时期社会对秘书人才的高要求;二是根据国家社会和劳动保障部颁发的《秘书职业技能标准》及《国家职业教育技能鉴定规范
(秘书)》的要求，对现有或正准备进入秘书行业的人员进行全国秘书职业资格考试，经考试合格方能持证上岗。
摘 要：腐败是社会公共道德的沦丧及行为规范的衰退和堕落,它破坏了党和政府同劳动人民的关系,影响党和政府形象,腐蚀了人们的意志和社会趋向,具有限大的破坏力。腐败主要为政治腐败、社会腐败、权力腐败和行业腐败等。不同层次的腐败具有不同的特点,权力腐败是以权谋私、买官、卖宫、权钱交易、以权代法;行业腐败是以职业优势为非法谋私的手段,如乱收费、乱罚款、乱摊派、贪占公共财物等;社会腐败是消费行为的扭曲和人际关系的恶化,如黄、赌、毒等。这都是社会各界普遍关注的问题，对于这些问题，人们众说纷纭，仁者见仁，智者见智。如果我们社会生活中的腐败现象不能得到有效的治理，就会积重难返，不仅会影响到我们改革开放和经济建设，而且还会加深社会矛盾的积累, 威胁到整个社会的和谐稳定。久而久之，将逐步蚕食并摧毁人们心中的法律和道德长城，法律和道德长城一旦垮塌，就会在某一特定时期，在特定思潮的引导下突然释放，从而贻害于社会。因此，我们就这些问题进行一些理论上的探讨和分析。
关 键 词： 腐败 现状 原因 对策
一 、中国腐败问题的现状
(一)腐败范围越来越广
当前腐败现象已从改革开放之初的一般经济管理部门扩展到党政领导机关、组织人事部门、行政执法部门、司法机关等要害部门，社会政治、经济、文化生活等各个方面，都受到腐败现象的渗透和侵袭。文化、教育、卫生等领域，腐败现象也有了明显的增加，甚至纪检、宣传、反贪等部门，也发生了不少买官卖官、贪污贿赂现象。腐败分子利用手中的权力，肆无忌惮的谋取私利，或中饱私囊，或利用职权索贿受贿，或利用职权欺压良善，甚至与黑恶势力相互勾结充当保护伞。
(二)腐败分子职位越来越高
如果把以前揪出来的腐败疯子比作是“小蛀虫”的话，那么现在已经揪出来了“大老虎”，许多省部级以上的高官受到了查处。据统计，全国纪检监察机关查处的给类经济案件中，在2003年涉及百万元以上的案件为1780件，其中设计亿元以上的有21件。李真、程维高、杜世成，甚至连原中央政治局委员陈良宇也都有不同程度的腐败问题一并受到查处，腐败现象有向高层蔓延之势。
(三)窝案、串案明显增多
腐败有“集团化”的发展趋势。现在的腐败案件，不少都是左右勾结、上下串通、相互利用，形成一荣俱荣、一损俱损的腐败同盟。有的大案涉及的人员少则十几人、几十人，多则上百人。如黑龙江省绥化市原市委书记马德一案，牵扯出260多名官员，一半以上的绥化县处级干部卷入其中;河北省原国税局原局长李真一案，牵扯到县处级以上干部67名，其中有40多人是“一把手”。
(四)“隐性”腐败现象普遍存在，勒索型腐败现象大量上升。
许多腐败现象通常是假借合法之形行腐败之实，在“合法”的名义下，公开的为本地区、本部门，甚至为个人谋取私利，通过一些所谓的“潜规则”来腐败，在行为认定上是很难认定为违法的。这类案件的存在，给案件的定性和查处带来了一定难度。在行贿受贿
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的交易中，受贿者作为公共权力或资源的掌握者而在提供公共服务方面处于垄断地位，行贿者作为有求于人的不利地位，行贿者和受贿者的地位是不平等的。当受贿者面临着众多的行贿者时，他往往会选择出价最高的行贿者，其他行贿者如果不想被淘汰，就只能被迫行贿。
二、论中国腐败问题的原因
(一)道德观念淡薄
人们的道德观念淡薄是腐败现象滋生和蔓延的一个不可忽视的原因。当前,在社会转型期,由于道德理想的迷失、道德观念的错位、道德准则的失范,引起道德行为的失序。这种失序反映在政治生活方面便是权力的腐败,贪污、受贿、以权谋私等现象相当严重。腐败现象产生的原因固然很多,但人们的道德观念淡薄是其中一个不可忽视的原因。
(二)权力的监督机制存在漏洞
对权力的监督机制不完善,监督力度不够大是腐败现象滋生和蔓延的重要原因之一。实践证明,失去监督的权力,必然导致腐败。没有有效的监督,就不会有对腐败现象的真正遏制。权力腐败的实质是滥用权力,腐败现象的滋生蔓延反映了对权力的失控失监。改革开放以来,消极腐败现象之所以能乘隙而生,其中一个很重要的原因就是监督机制不完善,监督力度不够大,从而致使某些党员干部视党纪为“摆设”,视政令为“白条”,把中央的三令五申当成耳边风,你禁你的,他干他的。
(三)相关法律法规不完善
未能形成一套系统的、有效的法律规范机制对腐败现象进行预防、抑制和惩治。此外,一般政策性规定所起的作用也有限。十几年来,各级党政机关、各行各业发布的反腐倡廉的文件、通知等数不胜数,腐败之风并无收敛之迹象。究其原因,主要在于不论说服教育还是道德约束,都没有国家强制力的保障为后盾,一般政策性规定的强制力也十分有限。而法律作为一种特殊的规范,它不仅有说服教育和道德规范(不少法律条例本身就是道德规范)的功能,也有内化的特性,可以使只顾个人需要而不顾法律的规范要求的行为受到惩处。但是,由于我们缺少执法守法的传统,致使法制建设严重滞后,没有形成一套系统的、有效的法律规范机制对腐败现象进行预防、抑制和惩治。所以,一方面造成人们思想的极度混乱,对一些现象失去了辨别是与非、罪与非罪、违法与合法的能力;另一方面也使当前的反腐败斗争缺乏必要的法律依据和手段。
(四)国家福利制度未能跟上经济发展
缺乏俸禄养廉的经济条件。俸禄养廉是一个有异议的话题,但这是回避不了的。许多亚非拉发展中国家之所以出现严重的政府腐败,重要根源之一就是那些政府部门的公职人员因为收入太低无法维持一般的生活水平而不得不利用其工作之便谋取私利。从表面上看,低工资政策好像缩短了政府官员与人民之间的距离,达到了反对特权和实现公正的目的。其实则正好相反,它反而助长了特权思想和各种不公正行为。在大多数亚非拉发展中国家,政府官员滥用特权、徇私舞弊、贪污受贿等行为正好成为低工资的一种合理而不合法的补充。而反腐败比较成功的一些国家,如新加坡政府则坚决摒弃了许多发展中国家那种貌似反对特权,实际产生更多特权的低工资政策,对政府工作人员实行比较优惠的工资政策,让他们得到比私人部门稍高的收入。
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三、中国腐败问题的对策
中华人民共和国成立63年以来的历史，从另外一个角度看，也是一部反腐倡廉史，一部中国共产党领导全国各族人民同腐败分子和腐败行为作坚决斗争的历史。在63年的反腐倡廉中，党和政府坚持理论联系实际，自觉地同各种腐败分子和腐败行为作斗争，在实践中不断发展认识、深化认识，逐步探索出一条党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责、群众广泛支持和积极参与的具有中国特色的反腐倡廉机制和体制。中国是一个人口众多、正经历着经济社会和政治体制等一系列转型的发展中大国，其转型的复杂性远远超过世界上任何一个国家，我们既要清醒地认识当前中国腐败的严重性和反腐败任务的艰巨性，也要客观地对待当前中国的腐败现象，不能因为无法迅速战胜腐败而丧失信心。事实表明，共产党是中国改革、开放和现代化建设的领导核心，党内是健康力量占主导地位，这是我们能够抑制、控制，并最终战胜腐败的根本保证。
(一)加强思想道德教育
从长远来看，加强思想道德教育是反腐败的基础和根本，其着眼点在于提高党员干部的思想政治素质。通过思想道德教育和纪律教育，督促各级党员领导干部加强党性修养，常修为政之德、常思贪欲之害、常怀律己之心，自觉经受住长期执政的考验。
坚定共产主义理想信念。以往的经验告诉我们，腐败产生的一个重要原因就是一些党员干部丢掉了共产主义理想信念，成了剥削阶级思想的精神俘虏。因此，加强共产主义理想信念的教育是铲除腐败赖以产生的思想根源的迫切需要。党员干部必须加强共产主义思想道德修养，真正做到思想入党，自觉抵制剥削阶级腐朽思想的侵蚀，培养积极向上的生活情趣，始终做到自重、自醒、自警、自励。
弘扬艰苦奋斗、勤俭节约的精神。艰苦奋斗、勤俭节约是党的优良传统，是党团结和带领人民群众实现国家富强的强大精神力量，对抵御各种腐朽思想的侵蚀具有重大意义。中国共产党在长期的革命实践中，正是依靠艰苦奋斗、勤俭节约的优良作风，赢得了广大人民群众的支持和拥护，从而战胜了强大的敌人。因此，必须不断发扬这一优良传统和作风,各级领导干部特别是高级领导干部更要以身作则、严格自律，大力弘扬延安精神和井冈山精神，继续保持艰苦奋斗和勤俭节约的优良传统。
(二)权力的制约和监督
权力是一把“双刃剑”，失去监督的权力必然走向腐败。如果思想防线不坚固，经不起诱惑，又缺乏有效的监督和制约机制，想腐败轻而易举。建立全方位、多层次的权力监督与制约机制可以有效地预防腐败。
加强对行政行为的监督。提高行政行为的制度化、规范化和法制化程度。制订行政自由裁量行为的程序、规则，明确行政自由裁量的范围、制约行政自由裁量权。重大行政裁量行为必须经过咨询、听证、决定、审议、复核和监察等环节。同时，必须增加行政行为的透明度，建立健全行政公开制度，公开办事制度和规则、公开办事机构和人员、公开办事程序和方式、公开办事结果和依据。继续推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开。加强行政审批制度的改革，减少和规范行政审批，凡是设定审批权的事项，必须设定严格的审批条件、审批范围和审批程序。
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(三)制度的完善与创新
腐败是制度漏洞的表现，反腐败本质上就是不断完善和创新制度的过程。医治腐败的根本途径和突破口就是构建国家廉政制度。
当前，中国廉政制度建设的重点在于改革和完善干部人事制度、完善党的内部运行机制、政府职能的转变。在滋生腐败的各个环节进行系统性的改革，以制度创新来根治腐败。首先，改革和完善干部人事制度。改革和完善干部人事制度是廉政制度建设的突破口，它是一项复杂的系统工程，结合中国廉政制度建设的实际需要，应重点做好以下工作：坚持干部选拔任用的群众路线、加强和改进对领导干部的实绩考核和经济审计、逐步推行领导干部交流、回避制度、加强组织人事部门的自身建设等。其次，就政府职能转变而言，就是要逐步建立与政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能相适应的制度与机制,从而在源头上消除腐败滋生的土壤与温床。
(四)完备的法制
为反腐败提供完备的法律依据。发达国家和地区的反腐败基本纳入了法制化的轨道。其中包含着三个基本的要素，即严密立法、严格执法和严厉制裁。要真正做到“三严”，需要有相应的制度和大量的法律法规来保障。当前，中国反腐败的法制虽然已经出台了一系列的预防和惩治腐败的法规、条例和规章，但是这些法规、条例大多散见于宪法、刑法等法律之中，迄今尚未形成一部完整的反腐败法律。对此，我们可以借鉴发达国家和地区的经验，加强立法建设，为预防和惩治腐败提供完善的法律保障。
(五)充分利用网路力量
舆论监督是社会监督体系的重要组成部分，它通过广播、电视、报刊、网络等舆论工具，对社会上一切腐败案件进行曝光，以达到对其监控的目的。在信息化的今天,网路的广泛普及和网络在传播信息方面所具有的即时、互动、直接、廉价等特点，使得网络监督成为反腐败斗争的一个新武器。在新的社会条件下，拓宽和健全有效的监督渠道，应该把网络列为一种必须认真考虑的监督方法。同时，重视网络媒体在监督违纪和腐败方面的作用，也是“相信群众”“依靠群众”“从群众中来到群众中去”的一个表现，所以要建立便捷的民意反应机制、摒弃防范网络的惯性思维、改变过去拦、堵、截的做法、畅通民意表达渠道、建立健全网络举报制度，使其尽快成长为纪检监察机关在反腐败斗争方面的重要支撑力量。
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村官腐败问题的原因及治理对策
关键词：农村，村官，村干部，腐败，贪污
摘要：随着农村经济的不断发展，不少农村的集体经济实力不断壮大，村财政的“腰包”开始鼓起来。在这一过程中，一些村干部法治观念淡薄，特权思想严重，自律意识不强，存有“升官发财”的思想。由此也出现了“村官”腐败的现象。
正文：村官代表着党和政府的形象。村干部的腐败行为发生在群众身边，发生在社会生活相对贫困的人群中间，不仅直接伤害群众的感情，而且大大降低了党和政府在群众中的威信。由此引发了群众上访、举报，成为破坏农村社会稳定的一大因素。尽管近年来纪检监察部门查处了一些案件，但村干部腐败现象尚未得到有效遏制。村干部腐败现象在一些地方日趋严重，从对查处案件的调查分析看，“村官”腐败主要呈现五个特点：
一是贪污挪用公款相当突出。从近年查处的“村官”腐败案件来看，村干部腐败的主体80%以上为村支部书记或村委会主任，系贪污、挪用公款居多，贪污挪用公款来源主要是土地承包费，隐瞒人口差额款，占地赔偿款，低价私自出租、转让、发包集体所有耕地、林地、荒地款等等，几乎遍布支村两委职权所涉及的各个方面。此外，部分村干部同时涉嫌贪污、挪用两个罪名，贪污、挪用公款数额较大，“村官”犯罪涉案数额呈上升趋势。从过去的几百元、几千元逐步发展到现在的几万元、十几万元甚至几十万元，万元以上的经济大案比例明显提高。
二是编造事由虚报开支相当严重。查处的案例中，大大小小涉及“村官”公款吃喝问题，部分村每年用于吃喝的费用达到几千元或上万元的已属平常，一些“村官”将吃喝费用视为正常的财务支出科目，并认为公家的钱财装在兜里是犯法，但吃在肚里不犯罪，便以待客、跑项目、购物资等各种事由吃喝招待，虚报吃喝招待开支，贪污公款中饱私囊。愈演愈烈的吃喝风为“村官”损公肥私创造了便利;有的“村官”隐瞒收入或虚列支出，侵吞公款。
三是失职渎职现象相当明显。查处的案例中，“村官”在工作中失职渎职时有发生，处理村级事务不按照议事程序办，独断专行，个人说了算，借宗族势力滥用职权，恃强欺弱或偏亲向友，肆意侵犯村民人身权利。部分村官还利用村里公共事项为机会，不经集体讨论，私自将事项交给自家族人办理，发放误工补贴，群众反应很强烈。
四是违法违纪手段多种多样。从的手段看，有的“村官”挪用公款，用于临时还贷、注册验资、炒股等经营性活动;以各种名义虚报冒领土地补偿款;有的利用集体资产出租、出售和工程发包过程中暗箱操作，收受回扣;有的设账外账或小金库任意侵占、截留、私分或挥霍等;有的是违反财务规定，公款私存或转借他人获取利息，或为企业、亲友提供经济担保;还有的是财务管理混乱，坐收坐支，吃喝玩乐，随意开支等。
这些村官的腐败行为，严重损害了党和政府的形象，造成干群关系的紧张，影响了农村社会的和谐稳定。有的甚至造成村民集体上访、越级上访，酿成群体性事件，影响农村生产、生活秩序。导致“村官” 违法违纪的原因是多方面的，既有主观上的因素，也有客观上的原因; 主要分为以下几个方面
1.村官综合素质不高。部分村官为官“动机不纯”。有的是为了光宗耀祖;有的则更加直接，为了捞几个钱;有的甚至认为，村集体的财物就是我的财物，我想怎么处置就怎么处置;有的认为当上村官就有权，“有权不用、过期作废”，上任捞一把，捞完就走人;有些村官甚至认为，自己不是国家干部，即便贪点钱财受点贿，也构不上职务犯罪等等，归根到底是法制观念缺乏、思想素质不高的表现。
2.村级财务管理混乱。当前，绝大数村还没有形成健全的财务管理制度，账目设置不规范，财务审批不严格，村官权力过于集中，所有支出全凭一把手说了算，白条自批自支现象在村级财务管理中较为常见。有的村官为谋取私利方便，不想让群众了解村务、政务和财务，担心群众知道多了不利于工作，应该让群众明白的事情却含糊其辞;有的虽然公开了，但公开的内容隔靴挠痒，应付上级检查。有些村会计管账又管钱，干部批钱又花钱，为村官腐败打开了方便之门。
3.乡镇监管机制缺失。部分乡镇领导有“村官不算官”的思想，认为只要他们把工作搞好，社会稳定就行了，至于廉洁方面，反正村干部手里没什么权而且实行村账乡管了，出不了什么事;有些领导即使发现这方面的问题也是睁只眼闭只眼，甚至包庇、袒护有经济问题的村官，这在一定程度上助长了村官的腐败。
4.村民监督意识淡薄。首先是自治意识、自治观念淡薄。村民奉守明哲保身的处世原则，只忙于自家发展生产，对村里事务不闻不问，只要自己利益不受损失或者能过得去，对村官的违纪违法行为也就视而不见，就不愿意去得罪村官;有的村民虽然发现村官的越轨行为，但找不到好的解决问题的办法。却又怕村官打击报复，也就只好“睁只眼闭只眼”。 有些村虽成立了村级民主理财、民主监督小组，但其成员往往是村官的圈内人，裙带关系比较严重，再加上理财小组每年的报酬还要由村里发放。由此，这种利益关系直接影响到了监督的独立性和公正性。使村民无法监督，也无从监督。 5.查处力度不够。涉农案件涉案金额一般不大，关系错综复杂，村民因乡里乡亲、拉不下面而不配合，取证特别困难，在客观上助长了村官职务犯罪的侥幸心理。法院对村官职务犯罪的“缓刑”判决率较高，刑罚的威慑功能有所削弱。被判处缓刑的村官返回村后，还炫耀自己是被冤枉的，甚至扬言要打击报复。而纪检监察机关因职务犯罪的村官没有职级，又非党员，只能查处，惩治乏力，无法起到威慑作用。
防止“村官”腐败，
1.加强思想教育，使村官不想腐败。要把村官廉洁教育工作列入党政干部教育体系之内，形成经常性的和有针对性的教育。。乡镇党委作为村干部的直接管理者，要切实加强对农村干部的信念教育、宗旨教育和党纪法规教育，牢固树立正确的人生观、世界观和价值观，增强村干部依法施政意识和廉洁自律意识，从根本上筑牢防腐拒变的思想防线，防止和减少腐败现象的发生。此外，要充分发挥新闻媒体的作用，对被查处的腐败分子进行曝光。
2.完善监督机制，使村官不能腐败。坚持和健全民主生活会制度。在党组织内积极开展批评与自我批评，相互监督，防止权力过于集中，自觉抵制利己主义思想，预防腐败。村党组织、村委会负责人，每年要在规定的范围内述职、述廉一次。通过进行述职、述廉，加强对村官的监督。发挥村级纪检监察信息员的监督作用。由县纪委在各行政村聘请村级纪检监察信息员，并规定村纪检监察信息员对村组重大事项拥有知情权、监督权、建议权、反映权;对村级重大事项进行全程监督，特别是对村干部勤政廉政情况进行深入监督检查。
3.强化财务管理，使村官不易腐败。一是完善村账乡管制度。二是完善民主理财制度。理财小组成员不能由村干部指定而必须真正由村民代表选举产生，其年终报酬由乡镇统一发放，以摆脱对村里的依附关系，进行独立、有效的监督;加强督促和反馈，对不按时公开或公开不规范的，应弄清情况，采取得力措施加以解决。三是建立村级财务审计制度，经管和审计部门要对各村的财务进行一年一审计和一任一审计，把村级财务纳入审计和任期审计的范围内，强化村级财务的监督。另外，建立和完善村民会议和村民代表会议制度，完善村民自治章程和村规民约，加强民主监督，保障村民当家做主的权利。
4.完善用人机制，使村官不愿腐败。当前要着力在农村建立起能上能下、充满活力的用人机制。一是公平公正选人。选任村干部要实行公推公选，真正实现民主，让那些能力强，作风正，品德好，群众信得过，能真正带领农民发家致富的人担任村级干部。村干部在选任途径上，重点要坚持“三个面向”：面向高中、大中专毕业生和复退军人，挑选知识型人才;面向私营企业骨干、外出务工经商人员、种养专业户和致富能手，挑选经济型人才;面向村干部和村民小组长，挑选管理型人才。对本村找不到合适人选的，可从邻村物色合适人选或从乡镇干部中选派。二是充实年轻力量。要加快培养、选拔优秀年轻干部加入农村干部队伍，以改变目前农村干部年龄渐趋老龄化、学历偏低及其他难以适应新形势的现状，提升农村干部的整体素质。三是建立激励机制。要建立一整套面向村官的激励机制，如进一步完善和落实村官养老保险等社会保障体系，解除他们的后顾之忧;对工作成绩突出，清正廉洁的村官，要给予适当的精神和物质奖励。
陈良春何允海
农村基层政权是国家政权的基础，只有农村的稳定才有国家的稳定，但随着农村经济的发展，村级财务管理和农村土地的管理已成为农村两大热点问题，直接影响村级政权建设，关系我国新农村建设的成功与否。就此，我们到公安机关、土地部门、部分乡(镇)对农村土地管理问题进行调研，发现村干部在农村土地管理中的违法违纪行为已成为当前村干部的主要问题。据调查，仅2002年1月至2006年12月间，全市查获的村干部土地违法违纪案件就达150件，处分党员55人(其中党员组织非法买卖土地28件，村干部利用土地管理权非法占有土地18件，党员受贿案件9件)，有9人被追究刑事责任。另有18名乡(镇)干部因非法参与土地买卖受到党政纪处分。由于土地资源的不可再生性和稀缺性，特别是近几年国家加大了土地资源的调控力度，土地价格将进一步攀升，利用土地资源进行违法违纪行为的做法将有愈演愈烈之势。已成为农村党风廉政建设的一个死结。
一、村干部在土地管理中存在的主要问题
1、抓村集体经济收入，非法买卖土地。由于法制观念淡薄和土地资源的紧张及经济利益的高度驱动，一些村干部为了增加村集体经济，利用集体土地和一些个人或单位进行非法交易、非法谋取暴利，形成了一股非法买卖土地的风气。一是借发展村集体经济之名，借地生财买卖土地。二是借新农村建设之名掩盖土地买卖，谋取暴利。三是采取非法手段毁田卖土卖沙、变相买卖土地。上述形式的非法买卖土地行为，因收入归村集体，村干部从中只起到协调和组织作用，易得到村民的支持。
2、村干部利用权势，直接非法占用土地。一是村干部利用权势，公开违章占地。村干部与当地一些地痞流氓勾结，以充当保护伞，或与乡(镇)干部形成利益共同体，利用乡(镇)干部权威出面打招呼、向供地单位或个人施压等方式干涉用地，或村干部借家族势力，强势欺压百姓，老百姓敢怒不敢言，以达到公开占用土地目的。二是村干部互相勾结，集体瓜分土地。个别村干部凭借手中握有的“村集体印章”，以村“两委”的名义占用土地。三是村干部借村民名义，骗取土地。较常见的是冒充村民，骗取宅基地。部分在周边农村建私房的城镇居民，所持有的证件，其姓名和住址都是假的。有的冒名顶替，有的改名换姓，其目的就是冒充村民，捞一块宅基地。
3、村干部利用土地管理权，收受好处。村干部利用职务之便，借地谋财相当普遍。某些村干部利用手中持有出租土地和安排宅基地和土地开发管理的权力，围绕“管理”做文章，借权“索钱”，中饱私囊。其特点是赤裸裸的索贿。村干部凭村集体“商量权”和“决定权”， 1
毫不掩饰向单位或个人索要钱物。
二、原因剖析
1、村干部法制意识淡薄。一是土地法规和法律知识缺乏。据调查，在已立案处理的村干部违法用地案件中，绝大多数村干部只有初中以下文化程度，部分为文盲或半文盲。文化程度低决定其基本素质和法律法规的缺乏。如对土地买卖的亩数和土地性质、金额大小等犯罪情节的衡量尺度一问三不知。二是依法管理村务意识淡薄。村民被选上村干部后，往往把《村民委员会组织法》抛于脑后，认为自己高人一等，把自己凌驾于村民之上，以官老爷自居，官本位思想严重。甚至称霸一方，对村民的正当的法律权利视而不见，在决定村里事务时，本应当由村民代表大会决定的事项，由村委会直接给决定了，也不向村民告知。也有的村村内事务由村党支部书记、村委会主任等少数人说了算，村“两委”形同虚设，想怎么干就怎么干。甚至有的掌握实权的村干部为了中饱私囊，一个或几个人就决定应当由村民代表大会决定的事情，为村民服务的意识荡然无存。
2、法律、法规不健全。一是村干部违法行为处罚上，执法机关间存在衔接难。村民委员会是村民自治组织，既不是国家一级行政机构，也不是完全意义上的“公司、企业等其他单位”，对村干部利用职务之便进行经济违法行为，就出现了不同性质的主体身份。根据不同的主体，分别由不同办案单位管辖。如挪用犯罪中，挪用的若是公款，那案件由检察院来办理，挪用的若是集体资金，那案件由公安机关来办理。但办案实践中，案件还没明了时，往往还不好分清是公款还是集体资金，这样就形成了公安机关与检察机关衔接难的问题，有时出现互相推诿的现象，对村干部的违法行为打击不力。二是村务公开制度，还存在执行力不强的问题。村务公开已经搞了好多年，经验也层出不穷，我市下发的“三个文本”也规定村内重大项目由村民代表和监督小组商量讨论。但这些制度虽然都有明文规定，但有些村只是走过场，搞形式，制度也是墙上挂挂而已。有些村务公开栏内容常年不换，重大土地审批用地项目不公开，没有开展土地招投标，以至于给这些村干部钻了空子，对不公开的行为处罚措施跟不上。三是土地管理法规条款，操作性不强。《土地管理法》规定对符合土地利用总体规划非法占用土地的建筑物，只能作没收，不能作拆除处理，然而对没收后的建筑物如何处置，又没有具体的规定。在实际执行过程中，没收的建筑物最后还是作价给违法者，通过补办用地手续，违法者最终还是实现了违法目的。我们为违法补办用地算了一笔帐，以塘下工业用地为例，一亩土地的市场价格平均已近百万元，正常审批情况下取得的价格不到50万元，而违法补办只比正常审批多出每亩2万元的罚款和6万元左右建筑物作价款，违法补办成功每亩土地还可净赚
40多万元。所以在土地执法过程中，常常会出现土地违法者在实施土地违法完成后，非常乐意、非常主动地接受处理。这并不是违法者法律意识增强了，而是因为他们非常清楚，非法占用的土地符合土地利用总体规划，土地行政主管部门依法行政，只能作没收建筑物和罚款的行政处罚，罚了以后才能补办。所以，他们不怕执法人员依法行政，严格执法，最怕的是执法人员不依法行政，对违法建筑物直接实施拆除，最终实现不了违法的目的。
3、村务监督管理不到位。一是村级缺乏有效的监督机制。村干部目前实行了村级直选，但只选举了村民委员会主任，却没有一个相应的制衡机构。村委会缺乏监督机制是村干部发生非法买卖土地和土地交易过程中村干部收受好处的最根本原因。市、乡(镇)组织的监督以及村级自身监督体系的监督不到位。村民代表大会制度、村级监督小组只是个空架子，没有起到应有的监督作用。二是选用村干部环节上缺少监督机制。在有的地方，村民之所以当上村党支部书记或村委会主任，一般来说他们也是某些主要领导的意中人或推荐人，可以说在某种程度上是领导的得力助手。只要你放开手去干，工作上即便有点失误，也是“情有可原”，因为领导注重的是结果。而有些地方只要在当地有势力、有财力的人，不管品德、能力如何，都选得上。这样无形放宽了村干部素质标准，给村级腐败打入了伏笔。
4、村干部经济利益驱动。一是兑现贿选付出的高额成本。根据我市村级换届选举实际，一些具有较高经济收入的村特别是城郊结合部的农村或中心镇强村，在村级换届选举中多数采取贿选手段当选。部分村民把当选村委会成员作为以权谋私、或为家族、宗族、派别谋取利益的先决条件，为当选不惜采取请客送礼、贿选拉票、操纵选举等各种非常规手段。这些人当选村干部后，往往借村土地开发机会，千方百计向用地单位或个人索要钱财，以劳回所谓的成本，能在本届动工的工程就提前动工，能不留给下届的土地尽量本届买卖开发掉。二是兑现选前诺言。许多村干部在选举前向村民违法许愿，如当选后给村民优先下达农村私人建房指标，解决老人公寓，不缴水电费，不缴纳农业承包费等。三是村集体经济利益驱动。近年来，随着经济社会快速发展，我市民营企业异军突起，用地需求急速增加，土地价值不断攀升，地皮价格达到“寸土寸金”的地步，村集体为了搞创收，采取违法买卖用地。四是村干部拉拢乡(镇)干部，形成利益共同体。在非法买卖土地问题中，政府干部特别是乡(镇)干部的影子不断浮现。为了防止乡(镇)干部出面干涉，一些村干部往往将乡(镇)干部拉进来，形成利益共同体，导致非法买卖土地的行为得不到有效扼制。
三、村干部在土地管理中存在问题的对策
(一)加强法制教育。
1、加强法制法规培训。要从根本上杜绝村干部在土地管理中的违法等现象，就必须提高广大农村基层干部的整体素质，只有广大农村基层干部的素质特别是政治素质和思想道德素质得到提高，才能做到在村土地管理活动中公正、客观、不徇私情，不以权谋私。从农村实际工作来看，当前和今后一个相当长的时期内，都应当把提高“两委”干部的政策法律水平和土地法规常识作为重点。通过对“两委”干部的政策法律和土地常识培训，既可以提高其廉洁自律的自觉性，也可以改变其工作粗暴简单的陋习。随着广大农民群众法律意识的逐步提高，农村基层“两委”干部能否依法办事，会直接影响农村社会的稳定和发展。所以，要针对现阶段的情况，以提高农村基层干部队伍的整体素质为重点，下大力气培训好农村基层干部，并建立考核制度。
2、培养保护土地意识。针对村干部惜土意识淡薄和文化程度普遍较低的实际，应指定镇土地所定期进行以帮扶为重点的教育，重点掌握土地管理法规和村民自治条例，树立“守法光荣，违法可耻”的观念，解除私欲，营造廉洁奉公，和谐的社会主义新农村氛围。同时要有村民举报奖励机制，激发广大村民自觉保护土地意识。
3、构建警示教育平台。抓典型，以案说纪，以案说法，可以充分发挥查办案件的警示功效，起到有效震慑违法行为的作用。充分发挥现有的一案一会一建议制度，更具针对性解决发案村庄在制度方面存在的弊病，堵塞漏洞，下不再犯;适时回访跟踪，及时疏导帮教，可发现发案规律，防止重蹈覆辙。利用新闻媒介或宣讲曝光典型案例，可以形成反腐倡廉的好风气，达到了追究一人、震撼和警示一片的目的。
(二)健全管理长效机制。
1、健全村级民主管理制度。一是健全村务公开制度。按照《村民委员会组织法》的规定，村委会应当定期将村务公开。凡是土地使用，都要按制度规定，做到公开内容、公开时间、公开程序、公开形式、公开管理监督等五个方面的统一。加强督促和反馈，对不按时公开或公开不规范的，应弄清情况，采取有力措施加以解决，确保群众的知情权、表达权、监督权。二是健全村民代表会议制度。建立和完善村民会议和村民代表会议制度，完善村民自治章程和村规民约。所有土地使用严格按《土地承包法》第四十八条“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡(镇)人民政府批准。”的规定。
2、统一使用招投标平台。根据我市实际，农村土地使用权出租等交易应进入招投标平台，土地交易实行按层级拍卖：村级涉及拍卖额在100万以上进入市招投标中心交易;村级涉及拍卖额10万元以上至100万元以下必须
进入镇招投标中心交易;村级涉及拍卖额1万元以上10万元以下的进入镇招投标中心实行简易招投标(这是为了考虑招标成本)，但必须保证公开、公平、公正。
3、探索建立村级干部管理模式。根据《村委会组织法》规定，实行村民自治后，乡(镇)政府与村委会的关系被定位是“指导、支持和帮助”的关系，乡(镇)政府“不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”在乡(镇)政府和党组织不能直接任命或罢免村委干部的情况下，乡(镇)政府和党组织如何有效管理村委会干部就显得十分重要了。乡(镇)政府和党组织要改变传统的思维模式，要改革乡(镇)行政管理体制，探索村级干部管理形式。乡(镇)要通过对村干部的考核、审计和评比，强化村干部的廉洁勤政意识、进取意识和为民意识，规范村干部的自治行为。
(三)建立监督管理体系。
1、建立村级事务监督机构。现有的行政管理体制中涉及管理村务工作的主要有两个部门：一是村级政权建设由民政部门管理、监督，二是村级财务由农业部门管理、监督。这两个部门没有行政隶属关系，往往会存在各顾各的，造成管理、监督衔接不好、措施不到位的情况。为了加强对村级事务的监督管理，应成立领导小组，由组织部门牵头，民政、农业部门参与，通过领导小组对村级事务进行全方位的监督管理，确保村级组织健康有序运转，促进村级事务规范化建设。
2、加强基层土地所监督力度。基层土地所处于管理未端，是基层前哨，易于掌握到农村违法用地的第一手资料，便于监管违法用地，要授予其一定的执法检查权和处罚权。因此要重心下沉加强基层土地所建设，实现“四个重心下沉”：监察重心要下沉到所，提高发现能力;职责重心下沉到所，提高责任心;队伍重心下沉到所，充实一线力量;服务重心下沉到所，提高服务水平。
3、健全乡(镇)纪检监察网络。乡(镇)纪检监察组织要主动介入村级事务。对村级土地资源处置等重大事务要派人参与监督;要定期对村级土地使用进行清查;要认真调查群众对村干部的举报问题，并按党纪法规严肃处理。同时，要把乡(镇)纪检监察网络向村级延伸，建立村级纪检监察队伍。村支部设立1名纪检委员(由书记、主任以外村委干部兼任)。协助村支部、村委会抓党风廉政建设。村纪检委员有权对村务公开、工程建设、土地资源处置、土地征用等活动的全过程进行监督，有权查阅村务管理活动的一切资料。
(四)加大案件查办力度。
为了查处到位，避免执法不力、执法不严现象，纪检监察部门要与土地部门、房管部门、公安部门及当地乡(镇)政府协作沟通，形成办案合力。同时，利用全市乡(镇)联查联审制度加强土地违法案件的查处，形成公正办案，防止部门保护和地方保护主义产生，对于
增加案件透明度，提高执纪执法部门的公信力和威慑力具有重要意义。进一步提高违章、违法成本，对违章或违法的建筑物能拆除的，一律拆除，对土地能复垦的要强制复垦。对乡(镇)干部等国家工作人员参与土地买卖和干扰正常用地审批程序的失职渎职案件进行严厉查处，坚决纠正“违法成本低、守法成本高”的不正常现象。
2007年7月1日
作者：瑞安市纪委常委陈良春
瑞安市纪委纪检监察室何允海
内容摘要：本文针对当前我国社会中存在的腐败现象的主体特征，提出了“群体腐败”的概念，并从法律，道德和社会学的角度分别剖析其实质，阐明这种腐败现象的特征及危害性。通过对群体腐败与一般腐败现象产生原因的共性分析以及产生群体腐败的具体原因的进一步探析，提出了遏制这种腐败现象的治理方法。 关键词：社会群体腐败腐败现象原因防治对策
正文：
一、 群体腐败的概念和特征
㈠群体腐败的概念
群体腐败同其它腐败现象一样归根结底就是以权谋私，只不过在行为主体和手段上与众不同：它的行为主体是群体，手段是联合、互利。从法学角度看，群体腐败本质上是国家工作人员的一种共同腐败行为，构成犯罪的群体腐败在法律上归属共同犯罪。八届人大五次会议刚刚通过的新《刑法》规定：共同犯罪是指二人以上共同故意犯罪〔1〕。 构成犯罪的群体腐败适用于此，原因在于满足共同犯罪的构成要件：对犯罪有共同的故意，有共同的犯罪行为。在群体腐败犯罪行为中，尽管各个行为人所处的地位、具体分工、参加程度和时间各不相同，但他们的行为都是围绕着共同犯罪目标——谋私利，通过彼此联系、相互配合，对所产生的危害结果都起了一定作用。从社会学角度看，群体腐败本质上是一种集群行为。社会学意义上的集群行为是指人们在相对自发的、未经组织和不稳定情况下，因某种共同的影响和刺激而发生的行为〔2〕。个别腐败分子在相对自发、不稳定情况下，因谋求私利的刺激而联合行动，这便是群体腐败。㈡群体腐败的特征：
1.终极目的个体化
它的首要特征是：在群体的形式下追求个体的最大私利。
2.谋利形式群体化
群体作为群体腐败的行为实施主体，只是一种相对稳定的整体。。正所谓“成员本是同林鸟、大难临头各自飞”，这使得群体腐败的谋利形式呈现群体化特征。
3.成员的互利性
互利性是群体腐败最鲜明的特征，腐败群体的成员往往是或主动或被动地结合，因为在这种结合所产生的联合行动中他们彼此利用、各自得利，相互帮助、相互提携，为腐败大开方便之门
4.极大的隐蔽性和欺骗性
群体腐败具有隐蔽性，主要是指它的发现和处理困难、 复杂。
5.渐趋恶化性
群体腐败的发展会在质和量两个方面形成恶性发展。集群行为的特征使其质的恶性发展表现在，成员间的相互联合经过屡次反复后，便会在他们中间形成一种较紧密的结合，导致群体稳定性加大。这样发展的结果，便会最终产生一个有组织性目标、有实体形式的腐败集体。
二、 群体性职务犯罪成因
群体性职务犯罪是指在同一单位、机构或案件中，拥有公共权力的一些人或集体成员，利用手中的权力谋取团体成员或个人私利的犯罪行为。通过对此类案件的调查分析，其产生的原因主要有：
(一)道德修养的不足
由于适应市场经济体制的新价值观、道德观还未形成，加之近几年来，由于许多地方和单位放松了思想政治教育，致使一部分党员和干部价值取向发生错位，拜金主义、享乐主义和极端个人主义思想滋长，导致一些人私欲膨胀，滑向腐败的泥潭。群体腐败产生的原因及对策
(二)法制观念淡薄
一些领导干部法制观念淡薄，抱着“别人能捞，我也能捞”的错误心理，将手中权力资本化、商品化，肆无忌惮地进行贪污受贿等犯罪。如某县社会劳动保险事业管理所所长何某、副所长蓝某和黄某在任职期间，利用职务上便利，通过订购挂历虚开发票、虚拟拨款等手段，违法套取本单位所管理的国有资产23万余元私分给全所职员。
(三)认识上的误区
发生群体性职务犯罪案件的单位，其单位的负责人和单位职工都是事后才知道他们侵吞私分国有资产的行为构成了犯罪。事前均认为是为单位职工谋“福利”，而且是单位领导集体研究决定的，人人都有份，不会构成犯罪。某县电业
公司虚列无电村工程款42万余元，在春节前以发劳务费、奖金名义集体私分。直至检察机关立案侦查，该公司领导干部职工还不认为是犯罪行为。
(四)对国家机关工作人员职务犯罪的打击不力
有的检察机关在查办的私分国有资产以及共同贪污等群体性职务犯罪案件中，除了依法追缴非法所得上缴国库外，数额不是很大，影响不是很坏的，能够作不诉的就在检察环节消化掉;数额较大，影响较坏的，就诉到法院。而法院也是能轻判就轻判，首先是考虑免除刑事处分，免不了的即考虑判缓判;数额很大，影响很坏的，法院也只是在最低量判幅度内判决：量刑幅度3至7年的，判3年而不是判7年。打击不力助长了个体性职务犯罪和群体性职务犯罪的发生。
(五)管理制度薄弱 一个单位内部管理制度不严密或执行不力，让犯罪分子有机可乘，成为引发和诱发犯罪的重要原因。从查处的案件来看，虽然单位内部各方面也有一些规章制度，但大都不完善或形同虚设，内部管理混乱，财务账目不清。主要表现在小金库仍然屡禁不止，致使单位资金监管失控;财务制度形同虚设，领导个人说了算，资金体外循环现象普遍。近年来，某县所查处的涉嫌群体性职务犯罪的单位，无一不设有小金库。
三、预防与治理群体性腐败的对策
㈠国家层面
1. 加强思想教育
应该把加强各级领导班子思想政治教育经常化、制度化，逐步构建不愿腐败的自律机制。一是要不断加强对党员干部马克思主义世界观、人生观和价值观教育，自觉抵制各种腐朽思想和生活方式的侵蚀。二是充分运用典型的案例和本地本部门查处的案例，积极开展法纪教育。三是要开展艰苦奋斗教育。实践证明，要保持党的作风建设与时俱进，务必“苦”字当头。四是要建立健全与社会主义市场经济体制相适应的领导干部道德规范体系。
2.建立健全约束机制，遏制权力的滥用。
建立外部制约机制。在具体工作中我们注意把握好四点：一是广泛性。凡是群众办事经常碰到的制度，要全部向社会公开;二是科学性。制度要切合实际，简便易行，具有可操作性;三是彻底性。凡是与群众直接有关的制度，无论对部门利益有无影响，都必须公开;四是严肃性。注意抓制度的检查落实，出台一项，落实一项。
建立内部约束机制。归纳起来主要有：一是完善干部管理制度，消除产生腐败现象的环境条件。二是适度分解权力，形成相互制约的新格局。针对一些基层单位、部门和个人集权过重又缺乏制约的情况，对人、财、物等容易发生腐败行为的权力进行适度分解，改变单一的个人说了算的权力结构，从而达到遏制或减少腐败行为发生的目的。三是实行管理交叉。即对同一工作分别给不同的单位、部门和个人以一定的管理或检查职能，起到了相互监督的作用。
3. 加大群体腐败案件的查处力度
以查处大要案为着力点，逐步构建不敢腐败的惩处机制。一是要多渠道多层次深挖案件线索，扩大案源。二是要突出重点，突破难点。当前反腐败工作
的重点，从对象上讲就是要把管钱管物、管人的部门、领导机关、领导干部的违法违纪案件作为打击的重点，因为这类案件影响大、危害也大;从行业上来讲要把垄断性行业和执法监督部门作为重点，从问题上讲要把反贪污受贿、行贿诈骗、严重以权谋私和挥霍浪费作为查处的重点。三是要动真碰硬，一查到底。查处群体违纪案件是一项艰苦任务，特别是查处“能人”、“红人”、“名人”存在的群体腐败问题，困难多，难度也大。解决这个问题，党委要支持纪委工作，纪检监察机关和纪检监察干部既要敢于碰硬，坚持原则，秉公执纪，又要善于办案，讲究政策和策略，提高办案水平。
㈡大学生方面
作为当代大学生，在遇到腐败现象是，拒绝诱惑并且勇于与其作斗争，在强权、利益前做到不低头，永远坚持廉洁修身。现在的大学遇着小社会志称，而这小社会有着与大社会一样的腐败。父母给予的学费、生活费用在大吃大喝、赌博等事上面着实令人汗颜。大学生不仅要动的学习廉洁修身知道，也要运用所学的知识教育他人。具体应做到：
1：围绕学生工作、加强反腐倡廉建设
作为学生干部更加牢固地树立正确的世界观、人生观和价值观。进一步理解“一切为了学生，为了学生的一切”的工作宗旨，增强自我约束、自我控制和自觉抵制腐朽文化的袭击、加强“以廉为荣、以贪为耻”的意识，把党风廉政建设和反腐败斗争与学生个人成长结合起来。
2：加强思想教育
积极学习马克思主义，毛泽东思想，邓小平理论，三个代表重要思想，加强思想道德建设，积极学习法律知识，增强法制观念，当自己的权利受到侵害时，依法实行自己的权利。为反腐倡廉做出自己的努力。
注释：
〔1〕新《刑法》第25条。
〔2〕《当代社会科学大词典》社会学部分， 南京大学出版社1995年版，第282页。
蒋云根著.《政治人的心理世界》[M]，上海：学林出版社，2002.3.
王浦劬主编.《政治学原理》[M]，北京：北京大学出版社，2002.308-309.
马克思，恩格斯.《马克思恩格斯选集》[M]第一卷，北京：人民出版社，1972.603. 朱永新，袁振国.《政治心理学》，北京：知识出版社1990.34.
蒋云根.《政治人的心理世界 》[M],上海：学林出版社2002.38.
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