产业生态化:农民集中居住区产业发展的必然选择
【摘要】统筹城乡发展同步推进了土地综合整治和农民集中居住区建设。农民集中居住后产生了一些不同于以往的问题。在居住区及其周围发展生态产业，能够一定程度上解决这些问题。发展生态产业可以通过三条路径进行：发展集生产加工休闲观光为一体的“立体”生态农业，发展手工加工业及园区配套工业，发展休闲文化旅游业。
【关键词】农民集中居住区;产业生态化发展;统筹城乡
统筹城乡发展同步推进了土地综合整治和农民集中居住区建设，随之而来的是农民集中居住后生活来源问题、就业问题，尤其是“4050”人员(年龄在40岁、50岁以上的农民)，由于受年龄、观念、综合素质等影响，就业问题尤为突出。居住区居民生活来源的不稳定甚至缺失、就业难等成为很多地区经济社会稳定发展的影响因素，依托于农民集中居住区及其周围的产业园区，发展生态产业能够一定程度上解决“4050”人员的就业问题，对于实现城乡经济社会一体化的新格局具有重要推动作用。
一、产业生态化
从18世纪工业革命开始，人类社会发展所建立起来的产业体系是以“大量生产、大量消耗、大量排放”为基点的，这种产业体系以其巨大的生产能力满足了人类对物质生活的追求欲望，但随之而来的是人类所赖以生存的自然资源的过度消耗和生态环境的严重破坏。1962年，雷切尔，卡逊《寂静的春天》一书，犹如一声惊雷，惊醒了被物质欲望蒙蔽眼睛的人类。卡逊在书中尖锐地指出了工业发展带来的环境污染对自然生态系统的巨大破坏，拉开了轰轰烈烈的世界环境保护运动的序幕。从此，人类开始探寻合理的产业发展之路。
关于产业生态化发展思想，国内学者一般把肯尼斯·博尔丁1966年所提出的“宇宙飞船经济”理论为代表的生态经济思想，以及尤金·奥德姆和霍华德·奥德姆兄弟所创立的系统生态学理论及其生态系统演化的思想作为根源。博尔丁指出，未来社会将开发出一个循环的或者说‘闭环’的物质经济”;尤金·奥德姆则认为成熟或健康正常的生态系统具有系统内各种有机物之间的关系为协同共生、系统内物质得到最充分的利用、没有营养物质流失出去系统等特征。目前，关于产业生态化，概念尚未统一。有学者认为，产业生态化是一种新型的产业发展模式，是基于生态经济学原理，经营和管理传统产业，它将产业活动过程纳入自然生态大系统的运行过程，是经济与环境相协调的产业生态体系的创新过程，产业系统中产业结构的调整与升级本身就是产业生态化实现的一种方式(李慧明、左晓利、王磊，2009)。产业生态化的主要特点是强调产业间的聚集性、关联性与功能互补性(李强，2010)。
总之，产业生态化发展就是模拟生态系统的功能，在注重经济发展的同时，建立起相当于生态系统的“生产者、消费者、还原者”的产业生态链，以低消耗、低污染、高效率来实现经济增长与生态环境协调发展的产业增长模式，从而将产业发展过程中的反生态特性削弱，生态特性加强。
二、生态化发展是农民集中居住区产业发展的方向
农民集中居住区大量出现于20世纪90年代中期以后，是为实现农村村民向城市居民转变、农村社会建设管理体制向城市社区管理体制转变而新建的农民住宅小区。新津县位于成都市南面，县城距成都市区28公里，是成都市“农村土地综合整治标准县”之一，截至2010年底，全县已建、在建和拟建农民集中居住区共计40个。通过对全县农民集中居住区的调研发现，作为推进新农村建设的一种创新模式，集中居住区对提高农民生活质量、集约利用农村土地、加快农村城镇化进程具有重要意义(龙雨，2010)。但不可否认，农民集中居住后，也产生了一些新问题。
(一)农民集中居住区发展存在的问题
1.集中居住后的农民产生了对未来生活的担忧。农民集中居住区既不同于传统农村，但与城镇相比，其在各项配套建设和服务方面又远远落后，是介于城镇和农村之间的中间形态。居住区的居民虽然从土地上解放了出来，但在生活方式、生活习惯上又不同于城镇居民，是介于二者之间的新型居民。多数农民集中居住区，尤其是大型居住区往往是一区多村组合起来的，重新居住后，在农村时原有的融洽的人际关系纽带发生了断裂，而新的融洽的人际关系纽带的建立需要较长时间，因此，很多居民出现了精神上的空虚感。又加上土地综合整治使农民和土地直接分离，农民改变了祖祖辈辈习惯的农作地临近庭园的生产生活空间形态，原有的对土地的心理依赖缺失，不能很好地适应居住区生活，产生了对以往生活方式的怀想和对未来生活的担忧。
2.农民的隐性失业问题变得显性化。“隐性失业”概念由英国经济学家琼·罗宾逊于1937年首次提出，原指城市工人在经济危机期间为避免失业被迫接受一些知识、技能和经验得不到充分发挥的工作，使一些熟练工人不得不从事他们自己非熟练的工作，从而使生产率远低于潜在生产率，导致出现了一个隐蔽的劳动潜力(张木亮、赛晓序，2007)。长期以来，农业一直被视为可无限吸纳劳动力的经济部门，城市的过量劳动力往往被下放到农村，又加上农民意识较为落后、素质不高以及农业劳动生产率低和农业技术推广难等多方面因素的影响，农村形成了大量隐性失业劳动力。城市化进程中，土地综合整治，农民集中居住区的发展，使得大批隐性失业农民从土地中解放出来，走向城镇和新型社区，重新集中后，由于受年龄、素质、思想意识等多方面原因的限制，隐性失业的劳动力大批显现出来，就业难成为突出的问题，尤其是年龄在四十岁、五十岁以上的农民，就业问题更为突出。
3.居住区产业支撑空心化。2009年，新津县启动了城乡统筹“整县推进”工作，力争在全市中远郊区(市)县率先初步实现城乡一体化。为贯彻《成都市严格限制工业园区外新上工业项目管理办法(试行)》、《成都市人民政府办公厅关于进一步加强工业园区外工业企业管理工作的通知》等文件精神，着手对园区外的产业进行布局规划，将园区外企业“提档升级一批、淘汰关闭一批、调迁一批”，强化农民集中聚居点的产业支撑，逐步淘汰落后产能。大批符合进园条件的原本分散在农村的企业开始撤离，使得农民集中居住区产业出现空心化。加之多年以来，农民集中居住区的产业以传统农业为主，产业化水平低，产业链较短，农产品工业增加值低;工业基础薄弱，能够满足农村社区建设、农民集中居住要求具有主导作用的重大项目缺乏;第i产业尚未形成规模，不能支撑居住区经济的发展。致使农民集中居住区产业发展方向迷失。
(二)农民集中居住区产业发展的方向
农民集中居住区的建设不仅是形式上的组合，更重要的是内容上的提升，
要切实提高农民的生活水平，解决他们的就业问题，才能够使他们实现由农民向“市民”的顺利过渡，才能够真正达到统筹城乡的目标。因此，在居住区及其周围大力发展产业才能够带动其经济的发展，实现居民收入和生活水平的提高。
但调查中发现，多数“4050”人员不习惯不适应上班地点远离居住地点、按时上下班的工作方式，更多地追求在工作之余能够照顾家庭。而且居住区内部及周围限制发展大规模的工业企业，原有的规模以上的企业要迁移至产业园区。因此，居住区产业发展应该突破原有的思路，基于居住区的资源禀赋，改造升级传统产业，发展生态产业，实现三次产业之间的互动，通过村企对接，车间进社区、加工进农户的就业模式，在保证环境友好的情况下，解决“4050”人员的就业问题，带动经济发展，增加农民收入。
三、农民集中居住区产业生态化发展的路径
新津全县农民集中居住区产业以农业为主，主要包括生猪及家禽、水产养殖、绿色无公害粮油作物、蔬菜及食用菌、经济林木种植等。绿色、有机和无公害农产品生产基地等优势特色主导产业逐步形成，农业龙头企业的带动能力逐渐增强。总结新津县的经验，遵循产业互动的原则，农民集中居住区产业生态化发展可以通过以下路径。
(一)发展集生产加工休闲观光为一体的“立体”生态农业
生态农业是指打破以往“资源一产品一废物排放”的发展模式，从源头开始，注重农产品生产过程中的环境协调性。在保护、改善农业生态环境的前提下，遵循生态经济学原理，运用系统工程方法和现代科学技术实施集约化经营的农业发展模式，力求避免传统农业发展方式对环境造成的破坏问题，以实现快速发展与环境资源保护的双重目标。生态农业实质是一种立体农业，它强调农业生产过程中农业生态系统的循环(如立体种养模式，通过种植业、养殖业之间相互利用彼此的废弃物，达到节约资源和保证食品安全的目标);强调在不违背经济与生态的原则下，实现产业链的延伸与循环，提高农产品的附加价值;强调农业产业与其他产业的结合(如观光农业的发展就实现了农业与旅游业的结合)使农业产业的经济效益得到充分实现，使资源得到更好的开发和利用(李慧明、左晓利、王磊，2009;孟祥林，2009;王峰，2010)。
农民集中居住区生态农业的发展，应该在集约化的土地上，将农业纳入企业化经营轨道，发展规模经营，通过利用现代农业技术，向无公害、生态、有机、特色化方向发展，开发出特色名牌农产品，并将基地建设与生态观光项目结合起来，发展苗圃种植园与体验式农业，形成集农业生产加工、休闲观光为一体的立体农业发展方式。可通过龙头企业带动、推广循环经济和提升农业技术水平的方式进行。如图-1所示。
第一，龙头企业带动发展。通过扶持或引进农业龙头企业，或者通过采用“企业+大户+基地”或“企业+合作组织+农户”的形式，形成公司与农户结合的现代农业运行模式，实现农产品的生产、初加工、储藏、运输、销售多次增利增值，推进乡村社区农业产业化。
第二，推广农业循环经济。改变农业发展方式，建立农业基地，推广节地、节水、节肥、节能技术，科学使用种子、化肥、农药和农膜。同时将种植、养殖和加工配套结合起来，实现农林结合、农牧结合，减少农业生产过程中废弃物对环境的污染。
第三，提升农业技术水平。引进农业新技术和新品种，坚持不断提高农副产品的附加值;建设高品质农业种植基地，走精品农业道路;将农业与旅游业结合，打造集花卉苗木生产、观光旅游为—体的花木种植业，实现一三产业的互动。
(二)发展手工加工业及园区配套工业
生态工业是遵循“资源一产品，废物，再生资源”的循环模式，在不破坏基本生态进程的前提下，促进工业在长期内给社会和经济利益做出贡献，以实现经济效率与生态效率同时最高化(严安，2008)。生态工业特征表现在：工业生产链条形成理论上的闭合回路;工业废弃物实现综合利用;工业生产技术较为先进;工业生产企业问相互合作、相互影响，形成较为完整的生态工业链条(徐承红，陈航，2010)。发展生态工业的方式有建立生态工业园区、推行工业循环经济、推广清洁生产、进行绿色技术创新等。而农民集中居住区发展生态工业，应该作为园区工业的补充，可发展手工加工业及园区配套产业。以“企业+家庭”的模式，发展手工加工业，鼓励企业与当地农户联合，采用上门收取产品的方式，发展手工编织品、旅游产品、雕刻、食品包装等手工业;依托产业功能区，采用车间进社区的方式，发展为功能区配套的产业，如包装、原料粗加工等，特别是可以为园区工业企业进行配套的中间件生产。如图一2所示。
(三)发展休闲文化旅游业
休闲文化旅游业是生态服务业的代表，通过发展生态服务业，可以开拓乡村社区非农产业的就业空间。只有大批劳动力转移到非农产业，才能真正提高农业劳动生产率和居住区居民的收入，实现农业和居住区的现代化。
1.生态旅游业。生态旅游思想的产生源于人类环境伦理观的觉醒。1965年，Hetzer在反思当代文化、教育和旅游的基础上提出了生态旅游发展思路。他认为，生态旅游有四个要点：减少环境影响，增强对当地文化的尊重，让当地居民受益，满足参加者的娱乐需求(王玉，2010)。农民集中居住区可将旅游业与第一产业、第二产业联合起来，利用当地的资源禀赋，如水资源、农业资源，建立生态旅游观光园，发展农业观光旅游、体验旅游、农家乐、特色餐饮等产业。
2.健康休闲文化产业。依靠农业结构调整，挖掘农业的多重功能价值，发展休闲农业，建设观光农园、农业公园、教育农园、休闲农场，开展民俗旅游，将旅游、考察、休闲、学习、疗养有机地结合起来，培育能满足人类精神和物质享受的新型健康休闲产业。
【责任编辑：梁小楠】
作者：宋宝莉 何东 刘传辉
摘 要:在城乡一体化进程中,我们不仅要加快农民工和城市郊区农民的市民化步伐,更需要着力推进居村农民市民化,因为它能短时间、低成本地转移更多农村人口。农村城镇化、农民居住集中化与农民非农化既是居村农民市民化的强大动力源,又是居村农民市民化的承受载体。中国农民市民化应该优先发展城镇化,并辅之必要的集中化和非农化。居村农民市民化是农村城镇化、集中区社区化和职业非农化“三化一体”的系统工程,其中农村城镇和农民集中区是居村农民市民化的空间载体,从事非农产业、强化社区建设和健全市场体系是居村农民市民化的重要的经济社会内容。国家政策唯有使“三化”融为一体,才能更好、更快地促进居村农民市民化。
关键词:城镇化;集中化;非农化;农民市民化
一、问题的提出
世界发达国家的工业化、城市化和农民市民化是同步的,在工业化、城市化实现的同时完成了农民职业和身份的市民转换,而我国这三者的发展不均衡,城市化落后于工业化,农民市民化滞后于城市化。农民市民化是城市化的核心内容和内在要求,我国必须加快农民市民化步伐。
一直以来,我国农村居民主要通过两种方式向市民转化:一是城市郊区农民因失地而被政府强制市民化。二是农民通过到城市打工的渠道转化为市民。进入21世纪,我国每年都有1亿多农民工在城市打工,2009年达到1.4亿人,但他们中只有极少数人转化为市民或将转化为市民。农民工处于“半市民化”状态,他们的职业与身份相分离,普遍以农民的身份从事非农职业。尽管各地城市政府采取各式各样的农民工市民化政策,农民工中的一部分人也已基本享有与市民等值的公共服务,但他们与真正的市民还相差甚远,多数农民工最终还是要回到农村的。
我国农村有9亿人口,城市化需要转移5亿以上的农村人口,这相当于两倍的美国人口,比欧共体25个成员国的4.55亿人口还要多。如此庞大的需要转移的农村人口,仅靠以上两条途径由城市吸纳农民肯定是不够的,农民市民化需要更有效的转移路径。多数西方发达国家在城市化进程中,工业化、农村劳动力转移、农业现代化等重大因素与现代国民经济体系的建立及城市的崛起相互依赖、互为推动,形成了完整的“推力—拉力”结构,农村不仅向外推出农民,而且还有较完善的工业化、城市化体系能永久性接纳农民并使他们转为城市居民。而在我国,出于农村人口太多的国情,国家实施了保持农村家庭联产承包责任制长期稳定、新农村建设、城乡等值化发展等政策。这些政策不是要禁锢农民。从根本上来说,建设新农村和发展现代农业与农民转移、农民市民化并不矛盾,促进居村农民市民化本来就是新农村建设的要务之一。现在的问题是,中国居村农民正处在进城与留村的十字路口上,面临市民化“路在何方”的尴尬。鉴于此,本研究关注居村农民,即居住在县城镇以下和村庄农民的市民化,主要阐述城镇和集中区“何以”、“何能”成为居村农民市民化的优选路径和承受载体,并从非农化上寻求农民市民化的实现方式。
二、农村城镇化何以成为居村农民市民化的优选路径
在农民市民化的既往研究中,学界主要有三种观点,一是“城市转移论”。该观点认为,随着城市化水平的提高,城市人渐渐转移到现代化部门,而一些劳动密集型的传统行业,如建筑、制造、修理、家政、清洁等则需要大量农民工,农村多余劳动力可以先到这些部门就业,然后再慢慢地转化为市民。二是“就地转移论”。该观点认为我国农村人口庞大,如果农村多余劳动力及其家属成员全部转移到城市,必将加大城市负担,造成城市失业增多、污染加剧、交通拥挤以及社会治安不稳定等“城市病”,因而主张加快农村经济社会发展,通过农村城市化来消化农村多余人口。三是“三集中论”。该观点认为乡镇企业要向开发园区或工业集中区集中,农业要向适度规模或现代都市农业规划区集中,农民要向城镇或农村新型社区集中。“三集中”最初是由上海市于1985年提出并组织实施的,步入21世纪后,苏南等经济发达地区普遍采用这种方式整合农村经济社会结构。
上述三种观点从不同视角指出了我国农村人口的转移路径。应该承认,在某个时期的特定区域,这三条路径都有其存在逻辑,即只要一个地方根据自身经济社会发展实际情况选择其中之一,或许能在一定程度上转移农村多余人口。但是,就城乡一体化和农民市民化的整体要求看,这三条农民市民化路径都不是最优的,均存在明显不足:“就地转移论”是一种“国情悲观论”,它翻版了20世纪80年代“离土不离乡、进厂不进城”的小城镇发展的老路子,在推动我国乡村企业“大跃进”的同时,也因“村村点火、处处冒烟”造成了乡村严重污染,它是在传统小农生产方式下“取一时之效,留长远之患”的循环建设,缺乏长期规划和城乡统筹,其发展方向不是真正的城市化。“城市转移论”是一种“国情乐观论”,它停留在刘易斯模式的固定框架内,遵循的是由农村农业向城市工业转移农村人口的思维定势,视农村农业生产为城市工业发展的工具,不仅忽视了农村建设、农业发展的可容性,忽视了农业在现代文明中的重要地位和作用,而且还忽视了中国农村和城市人口多的现状,这实际上只是一种理念模式,现实的可能性几乎为零。“三集中论”是一个结合我国国情、相对现实的农民市民化的思考,它响应了中央的“工业反哺农业”、“城市支持农村”、“把公共事业建设重点转移到农村”以及“推动社会公共资源向农村倾斜、城市公共设施向农村延伸、城市公共服务向农村覆盖、城市文明向农村辐射”等精神要求,把农民转移与农村产业结构、社会结构调整结合起来,对农民市民化做出协调安排。但是“三集中”观点因过于笼统而存在局限:一是没有指出“集中”与农民市民化的关系。如果集中后的农民不能成功转为市民,那集中可能就是一场“折腾式运动”,不仅不能促进农民市民化,还极有可能造成劳民伤财。二是农民市民化是个系统工程,“三集中论”没有协调彼此关系。如果每一个“集中”各自为阵,“各弹各的调,各吹各的号”,那“集中”势必局限于把“分散农民”转化为“集中农民”,对农民市民化没有实质意义。
在以上三种路径中,学界较热衷于农民工市民化,冀望通过农民工市民化路径转移农村多余人口。客观地说,农民工市民化是农民市民化的重要内容,如果进城务工农民及其家属都能转化为市民,那么我国农民市民化的压力将大大减轻。然而现实是严酷的。20世纪80年代末至90年代初外出的第一代农民工除了“包工头”和极少数杰出者外,大多数农民工已经带着疲惫的身躯回到了农村,他们的后辈,即第二代农民工正在重蹈父辈们的打工路,游走在城乡之间。虽然第二代农民工的城市预期大于第一代农民工,城市政府也为他们的合法权益提供了一定保障,但多数农民工的生活预期仍是在农村或家乡的城镇。2006年邹农俭教授的“长三角16城市农民工现状调查”课题组调查了江苏省苏州、无锡、常州、镇江、南京、扬州、南通、泰州八个城市的2864位农民工,发现他们中只有431人(约占总数15%)希望在城市长期待下去。类似的研究也普遍认为,多数农民工只把打工看成挣钱的渠道,普遍缺乏“做城市人”的信心。
多数农民工的生活预期不在城市,这是否意味着他们将回到原来村庄呢?贺雪峰、董磊明二位教授考察了中西部农村外出农民工的家乡行为逻辑。在这些地方,虽然有些农民工,如湖北省英山县农民工把打工赚的钱用于改善生活、在村庄内建房、买摩托车和人情攀比上,但多数地方的农民,如辽宁省大古村、湖北省荆门市、川西平原的外出务工农民不愿意把赚的钱浪费在村庄面子竞争上,而是把钱积攒下来为将来的城镇生活做准备——在城里买房子,把房子建在离城镇比较近的公路边,或到集镇买房。
从邹农俭和贺雪峰、董磊明的研究中不难看出:第一,无论现在有多少农民工在城市打工,也不管城市政府为农民工市民化提供哪些便利,绝大多数农民工打工的“尽头”是回乡。第二,农民工中多数人不想把打工挣来的钱花在村庄建房和一般生活开销上,而是到城镇建房或买房,希望能在城镇长久生活。这就是说,虽然多数农民工将还原居村农民身份,但他们中许多人的生活预期不是回乡种田,再续村庄生活,而是到城镇居住,从事非农职业。笔者在近几年的农村调查中也发现,农村居民的城镇化倾向日趋明显。比如,越来越多的村民偏好在城镇超市而不是在家门口小商店购买日常生活消费品;一些农家孩子不愿意在家乡附近的中小学校读书,而是选择教学质量相对较好的镇学校,尤其是在县城的镇学校,并且“陪读”的家长和为孩子读书买商品房的农户不断增加;生活条件好一些的农民看病更喜欢到路途较远的医疗水平较高的城镇医院;等等。
农村人城镇化倾向日益浓厚主要源于两个方面:一是农村人生活水平提高,随之而来的需求也更多、更高,而这些需求村庄难以满足。如村庄小商店的商品品种少且质量难以保证,村学校的师资、教学设备达不到村民教育小孩的质量要求,村卫生所医生的诊断和治疗水平不能让村民放心等,于是村民便到城镇寻求更完善、更高质量的公共服务。二是城镇的中间区位优势明显。城镇是城乡产业链的中端,往上延伸,可以利用其空间优势把农副产品送入城市,促使农产品加工和深加工产品向城市扩张;往下延伸,城镇的一些加工、零部件生产和组装产业可以吸纳更多农民实现低成本转移,并带动城镇服务业的发展。可以说,城镇的魅力源于城镇的区位优势和高水平的公共服务。也正因为如此,回乡农民工和生活好起来的村民才会自发向城镇聚集。换言之,城镇化是我国居村农民市民化的重要依托,如果政府充分利用城镇在广大农村的区位优势并营造出“魅力城镇”,那么居村农民向城镇聚集的积极性就会得到极大激发,从而主动地到城镇居住、生活。
当然,城镇化对居村农民市民化的价值不止于此,其意义还在于:第一,城镇化发展使社会经济活动中非农业活动的比重逐渐上升,随之而来的是农村人口比重逐渐降低,城镇人口比重稳步上升。第二,充分就业和获得稳定的居住场所是最终决定农村人口能否成功转移的关键,而城镇化不仅可以为农村人口的转移提供大量就业岗位,而且还可以为他们提供居住场所。第三,城镇具有资本、技术、交通运输、居住条件、人力资源、通讯设施等方面的比较优势,发展城镇化能够创造大规模的原材料、劳动力、投资等生产性需求,从而促使大量的劳动力和生产活动不断向城镇聚集。第四,城镇化能够创造生活必需品、住房和奢侈品等生活性需求,促使城镇市场规模不断扩大,产业结构不断升级,从而可以为更多离农的农村居民提供第二、三产业就业机会。
三、农民居住集中化何能促进居村农民市民化
农村城镇化可以在一定程度上解决农村多余人口的转移问题,但在未来一段时期里,不是每一个农民都能进入城镇,农村仍将维持庞大的人口群。鉴于此,中央的“三农”政策始终把消除城乡二元经济社会结构作为协调城乡关系的重点工作,相继颁发了十多个强农、惠农的“一号文件”,特别是新农村建设的开展,有效地促进了农村“生产发展、生活宽裕、村容整洁、乡风文明、管理民主”。系列强农、惠农政策的组合实施和新农村建设的强力推进使农村面貌发生了翻天覆地的变化,农村公共设施和公共服务水平大幅度提高,城乡一体化的步伐也明显加快。但我国大部分农村地区村民居住分散,城乡一体化公共事业建设无法落实到每一个村庄,急需从根本上解决村民散居问题,否则,城乡公共产品与公共服务等值化就无从谈起。据此看来,农民市民化的推进除了响应2009年中央经济工作会议提出的“积极稳妥推进城镇化,提升城镇发展质量和水平”外,还需要继续推进新农村建设,有计划、有步骤地引导农民向集中区聚集。
集中居住的农民也可以成为市民。西方发达国家在工业化、城市化发展初期,农民放弃农村到城市寻找工作并成为市民,但随着工业化、城市化的完成,城市人满为患,“城市病”不断加剧,这些国家的城市居民又选择了“去城市化”,一部分人到城市郊区居住,还有相当一部分人到农村安家。这些国家的农村居民已经不是传统意义的村民,他们中多数人通常白天在城市上班,晚上在农村居住,或工作日在城市上班,周末、节假日回到农村。他们是住在农村的城市人。我国是一个后发型的工业化、城市化国家,应该汲取西方发达国家城市化的经验与教训,没有必要先动员农村人一窝蜂地涌向城市,等到“城市病”泛滥后再一窝蜂地把城市人转移到农村。我国的城市化完全可以采取城镇与农村“齐步走”战略,一方面通过城镇化发展,尽可能多地解决城乡“边缘人”和镇民的市民化问题,另一方面,通过推进农民集中区建设,打造与市民生活等值的居住环境,从而吸引农村居民就近、低成本地向集中区聚集。就我国农民市民化的现实困境来看,农民能否成功市民化的重头戏不在大中城市,也不在小城市或城镇,而在集中区。以集中区为平台的农民市民化是中国特色的市民化,它蕴涵在新农村建设的本意中,体现了城乡一体化建设的要义,是更高层次的新农村建设。
不过,村民集中居住并不意味市民化的必然实现。实现聚集区村民的市民化有很多工作要做,其中最重要的就是集中区的社区建设。第一,在目前城市化公共设施建设不可能惠及农村每一个村庄的现实状况下,较现实的做法是引导农民进集中区,然后按照城市社区建设的理念和水准建设集中区道路、水电、通信、医疗卫生、社会保障等,使集中区的公共产品、公共服务与城市社区等值。这即是说,国家优先在村民聚集区夯实市民化的物质基础,为居民打造一个与市民同质的社区社会生活环境,并通过开展类似的城市社区工作,诱导村民认识城市文明,接近城市文明,并最终认同城市文明。第二,当前我国一些城市郊区和经济发达的农村以及一些经济发展落后的农村政府,根据城市化建设的需要,在村庄合并改制中把行政村改成社区、把村委会改换为居委会的实践效果不佳,如多数村庄合并改制只是行政村的改头换面,行政村的管理体制与运行机制仍然延续,没有真正按照城市社区的管理和服务理念建设农村社区,不仅社区内的公共产品、公共服务与城市社区存在较大差距,而且也没有对居住区实行社区化管理。因此,集中区的社区建设应该与促进农民市民化联系起来进行。一是不仅是撤村并村,更需要在区位调整和结构调整的基础上,改建原公共设施和原居住环境,以进一步完善社区组织结构、管理机制和服务机制。二是不仅是在盖房修路、建公共服务设施、搞绿化美化等硬件建设上与城市靠拢,更需要突出制度、文化等方面的软件建设,全面提升社区的发展能力。三是不仅是农村封闭、孤立的建设过程,更需要强调城市对农村的支持和加大政府对农村建设的投入,从而使集中区在城乡统筹过程中能获得更多发展的资源和机会。第三,农民集中区是农民参与社会生活的共同体,要使农民集中区真正成为与城市社区一样的社会生活共同体,还需要发展集中区的公共服务。因为农村公共服务落后,不仅是我国城乡经济社会协调发展的一大瓶颈,也是城乡资源自由流动、城乡社会实现融合的重大障碍。调查发现,苏南部分农村地区城乡“渐趋无界”成绩的取得,一定意义上归功于农村集中区公共服务事业的发展。农村社区公共服务水平的提高,不仅有效缩小了城乡差距,使村民享受到与市民等值的公共服务,而且增强了农民的社区认同感和归属感,使几乎“散”了的村庄共同体重新凝聚起来,焕发出勃勃生机。江苏省太仓市的电站村、太星村是太仓市新农村建设“集中居住型”的典范,通过近年来社区道路、水电、通讯等有形公共服务和社会保障、劳动力就业培训、医疗卫生、文体娱乐等无形公共服务的建设,两村村民在生活方式、工作方式上与太仓市民几乎没有什么差别。他们主要从事非农职业,非农收入比重已超过90%,纯农收入仅占8.1%。他们拥有与市民等值的医疗、养老、最低生活补助等社会保障。他们的家庭都使用上了清洁能源,有抽水马桶、上网宽带,有统一的垃圾收集和污水处理系统。居住区有居委会以及物业组织提供的治安、卫生、保洁、计划生育、就业培训等公共服务。可以说,太星村和电站村貌似城市社区,更神似城市社区,其成员称得上是名副其实的“市民”。
四、居村农民如何实现非农化
20世纪70年代,我国的城镇化率在20%以下,改革开放后,城镇化速度大大加快,平均每年提高近一个百分点,目前已接近50%。但众所周知,我国“被城镇化”了的人口仍有相当一部分人与农业生产保持着密切联系,他们对农业生产的依赖并没有因他们到城市打工、到城镇或集中区居住而减弱。特别是居住在集中区里的人,他们中多数人仍要从事农业生产劳动。如果不采取强有力的措施让离村的农民离土、离农,纵使农民到城镇或集中区居住,纵使国家把城镇或集中区的居住环境打造成“类市区”,纵使政府能够为居民提供与市民等值的公共产品与公共服务,离村农民也难以彻底转移出来并成为市民。换句话说,居村农民市民化是个系统工程,应该分步骤组织实施,而引导他们到城镇或集中区居住只是居村农民市民化的第一步,下一步是必须设法使居住在城镇和集中区里的农民非农化。这也是最重要的一步。只有居住在城镇或集中区的人不再以农业生产为主要谋生职业,才有可能让他们丢弃家中或楼道里的农具,才有可能让他们完全褪尽乡土气息,也有才可能让他们彻底转化为市民。就此而言,居村农民市民化不仅要求农民离村到城镇或集中区居住,还需要从以下三个方面促使其非农化。
1.构建新型产业结构体系,营造非农产业“发展极”
农民市民化是建立在农村产业结构逐步升级和农业逐步现代化基础上的社会变迁过程,离不开工业和第三产业的有效带动。只有发展乡村非农产业,使产品的来源和资源的去处从农业活动转向非农生产活动,并使农村经济由农业主导型转变为非农主导型,才可能催生出农村人的市民化自觉。部分经济发达国家,如美国、英国、日本等在20世纪50年代后都不同程度地出现了工业向农村分散及农村工业化加速现象,形成了城市人到农村就业的局面。而我国工业一直集中在城市,虽然80年代长三角、珠三角地区的农民自行创办了乡镇企业,但“土生土长”的乡镇企业始终未能成为农村的主导产业,接纳农村劳动力就业的能力十分有限。况且,早期乡镇企业的发展没有带来相应的城市化效应,虽然部分农民转移到非农产业,但由于乡镇企业高度分散,缺少区位集聚,未能有效地带动城镇化发展,造成农民既没有离乡,也没有进城。当前农村要充分利用国家“以工促农、以城带乡”的优惠政策,抓住经济发达地区和城市产业升级和经济结构调整的机会,从发展劳动密集型企业、整合农村经济和人力资源着手,构建新型产业结构体系。
当前发展农村非农产业的主要工作是在城镇化、集中化的基础上营造非农产业“发展极”,这不仅由于“发展极”的极化效应和扩散效应能促进乡镇企业由分散逐渐走向集中化和区域化,聚集并放大农村区域发展能力,而且非农产业“发展极”还具有以下三个方面的重要作用:一是可以加速农业生产要素和工业部门生产要素的双向转移,带动城市生产要素和农业生产要素的双向流动,最终促使农村普遍呈现城镇化或小城市化的特征;二是必将带来非农产业就业比重的增加以及非农产业就业人口向城镇迁移,进而引起城镇人口比重的上升和推动农村城市化进程;三是能减轻或从根本上消除农村劳动力因本地非农产业发展不够而远离他乡打工的痛苦,解决由此造成的农村社会不稳定和留守老人、留守儿童、留守妇女问题。
2.深化家庭联产承包责任制改革,促使农村劳动者离农
建国初期农村土地改革顺应小农“耕者有其田”的土地要求,国家将农村土地逐一分给农户,之后国家通过初级社、高级社对农民进行社会主义改造,最后由人民公社把农民分散的土地再集中起来。土地集中于集体之后,本可以按照专业化、集约化方式组合农业生产力以推进农业规模化发展,可是,当时的土地集中除了农民单干生产方式改变为集体生产方式外,其余的都延续了传统农业劳动的特点,所有农村人被固定在土地上从事农业生产,很难从事非农产业。改革开放后,家庭联产承包责任制恢复了一家一户的农业生产经营方式,农民的劳动积极性空前提高,农民从此跳出了“贫困陷阱”而达到温饱。在目前我国农业生产的机械化、现代化程度大大提高的现实背景下,一家一户的分散经营方式已明显滞后于农业生产力发展水平。为帮助农民跳出“温饱陷阱”而向小康社会迈进,家庭联产承包责任制改革显得必要而迫切。
家庭联产承包责任制是我国发展农业生产的根本制度之一,只能改革其不适应生产力水平和城乡一体化要求的土地、劳动力等资源配置体制,不能动摇或废除该制度。为此,家庭联产承包责任制的改革要从这几个方面着力:一要解决一家一户生产经营方式与机械化、规模化、专业化不相适应的问题,使其顺应农村城镇和集中聚集区的产业结构和就业结构对劳动力非农化转移的要求;二要让大多数农民进厂、进城,不再从事农业生产;三要保证土地的不被撂荒和粮食产量的稳定增长。苏南等部分农村推行的土地股份合作制很好地解决了上述问题,其做法值得借鉴:由种田能手或种田大户成立土地股份合作社,农户按照自愿的原则以自家的土地为资本加入合作社,合作社除了每年固定给农户每亩600—800元不等的租金外,年终还按合作社收益分红。土地股份合作制没有改变农村土地集体所有权和农户经营权长期不变的性质,农户只把土地的使用权转移给合作社,土地对他们的天然保障仍然存在。更重要的是,参加土地股份合作社的农户不需要再从事农业劳动,他们可以到城镇或集中区另谋永久性的非农职业。
3.发展农村市场,协助居村农民实现非农化转移
生活在城镇和集中区中离土又离村的居民不再是自给自足或半自给自足的农民,他们已经离开了土地,或离老家土地较远,市场依赖度日趋接近普通市民。为使居村农民成功市民化,除了把散居农民集中到城镇和集中区并对其进行社区化管理外,还必须在城镇和集中区大力发展市场。一方面,市场繁荣是农村城镇化、农民集中居住的重要动力。城镇、集中区与市场相辅相成,没有市场就没有城镇,也就没有集中区;反之,市场繁荣的地方一般比较适宜人类居住,人口也就相对集中。市场还具有集聚人口和生产力要素的作用,发展市场不仅可以促进地方经济发展,还可以带动城镇和集中区基础设施水平的提高及其规模的扩大。我国一些地方城镇化走的就是先市场后城镇的路径,如浙江省20世纪90年代以后新生的三条城镇密集带——金华—义乌小城镇密集带、以温州市为中心的瓯江东西30公里小城镇密集带、温州—台州小城镇密集带,都是以农业专业市场兴起继而推动小城镇发展而出现的农村城镇化新兴地域。另一方面,城镇和集中区的居民市民化需要有与之相配套的市场体系。这些市场包括:一是村民集中到城镇和聚居区后需要有农贸市场、菜市场、小商品市场、集中交易市场、现货批发市场、超市。二是农业实现规模化经营后,一些乡村出现了“一乡一业”、“一村一品”产业,而这些“业”和“品”主要不是在本地销售,需要有把它们推销到外地的专业市场。三是随着居民市民化程度的提高,还需要培育资本市场、劳动力市场、运输市场、文化市场、金融市场、技术市场、房地产市场、产权交易市场等。种类不同、功能各异的市场对居村农民市民化具有连锁效应、集聚效应和辐射效应,建设好与居村农民市民化相配套的市场体系,可以有效地促进农民的非农化转移。
综上所述,农村城镇化、农民居住集中化与农民非农化既是居村农民市民化的强大动力源,又是居村农民市民化的承受载体。由此,中国农民市民化的进路逻辑应该优先发展城镇化,并辅之必要的集中化和非农化。居村农民市民化是农村城镇化、集中区社区化和职业非农化“三化一体”的系统工程,其中农村城镇和农民集中区是居村农民市民化的空间载体,从事非农产业、强化社区建设和健全市场体系是居村农民市民化的重要的经济社会内容。国家政策唯有使“三化”融为一体,并协调好它们之间的共存互补关系,才能在城乡一体化“生态平衡”系统中更好、更快地促进居村农民市民化。
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责任编辑:海 玉
作者：吴业苗
摘要：统筹城乡的时代背景下，实现集中居住的新农村该如何实现可持续发展，是当前应当解决的首要问题，而生态种养循环农业既可保护环境，又由于人们对于食品安全的关注而使生态农产品能产生较高的溢价以及本身具有观光价值进而可为农民带来可观的收入，且能够就地解决大量就业，较有可能成为支撑农民集中居住的一个重要的产业发展方向。文章对集中居住条件下生态种养循环系统模型的构建及效用进行分析，并就其发展提出对策建议。
关键词：集中居住;生态;循环农业
一、生态种养循环农业的内涵
生态种养循环农业是伴随着整个农业生产的不断发展而逐步形成的一种全新农业，强调发挥农业生态系统的整体功能，以大农业为出发点，按“整体、协调、循环、再生”的原则，全面规划，调整和优化农业结构。通过物质循环和能量多层次综合利用和系列化深加工，实现经济增值，实行废弃物资源化利用，降低农业成本，提高效益。发展生态种养循环农业能够保护和改善生态环境，防治污染，维护生态平衡，提高农产品的安全性，变农业和农村经济的常规发展为持续发展，把环境建设同经济发展紧密结合起来，在最大限度地满足人们对农产品日益增长的需求的同时，提高生态系统的稳定性和持续性，增强农业发展后劲，并为农村大量剩余劳动力创造农业内部就业机会，保护农民从事农业的积极性。
二、集中居住条件下生态种养循环系统模型构建及效用分析
(一)模型构建
模型以成都市河流协会创建的郫县安龙闭合循环生态家园模式为原型进行改进和完善，但安龙村的模式以传统的农户散居为主，是以单个农户为单位的小的生态循环系统， 而在集中居住条件下，土地通过综合整理之后一般由村集体或农村合作社统一经营，因此，模型的构建以成片的土地为依托，构建在集中居住条件下的生态种养循环系统。成片的土地代表着规模化的经营和管理，加上技术、金融等生产性服务业作为要素注入到每一个生产环节中，生产效率将得到大幅提高，同时，规模化经营为一级产业及产业链的发展也奠定了基础。由于农户的集中居住，生态系统构建的基础设施成本可以得到控制，生活成本也将下降。
如图1的生态种养循环系统模型，可知：通过传输废弃物的废弃物链、传输再利用物质的再利用链、传输原材料的原材料链、传输产品的产品链一起构成生态种养循环系统，形成共生、闭合、系统的有机体系，确保资源的充分合理利用，并将污染尽可能地进行控制。系统本身涉及劳动力、土地、信息、设施等各种要素的充分参与，包含废弃物处理与循环再利用、农产品的生产与加工、废水的生态处理与再利用等多个环节，在各种要素参与到各个环节的过程中，利用生产性服务业的积极作用，使要素的利用率尽可能提高，资源尽可能达到最优配置，再辅以观光农业的配套，系统的经济效益、社会效益和生态效益才得以充分体现。
此模型根据集中居住区的规模大小和土地面积、地理环境、资源禀赋等不同而有所区别，需要根据当地实际情况设计实施，以实现产业链条和生态链条的合理构建，在实施中最重要的是各种设施的规模应当相适应，种植面积与养殖规模相适应，产业或是产业链的选择与农产品产出规模相适应，整个系统内的各个环节尽量实现闭合，尽可能实现废弃物的系统内消耗和再利用，以达到资源的最优配置和环境的可持续发展，并且使农户就业和收入得到增加和提升。
(二)集中居住条件下生态种养循环系统的效用
1. 降低生活和生产成本
生活和生产成本的降低主要来源于四个方面：第一，集中居住条件下，设施的建设比散居更为集约，可避免重复建设，也可降低设施的维修和保养费用，如沼气池、灌溉设施以及垃圾回收设施的修建和使用等;第二，垃圾的回收利用减少了需要清运的垃圾数量，减少了垃圾清运的费用;第三，废弃物的再利用和废水的清洁利用可节省肥料的费用和灌溉用水的费用，沼气的使用可节省天燃气或电力的使用;第四，如达到一定规模，可以就地进行第二产业生产，可以节省原材料的收购和运输成本。
2. 增加就业，提高收入
生态种养循环系统的构建，可以解决在传统种植和养殖模式下生产效率低下、人均产出低、农业产品附加值低等问题，主要表现在：第一，生产效率大幅度提高，使用有机肥料的农产品附加值较传统农产品更高，而系统内的农产品可以转化为另一种农产品生产的原料，也可转化为第二产业的加工原料，延长产业链，增加就业，增加收益;第二，作为农业投入的生产性服务业，如良种服务、农资服务、农具服务、培训服务、信息服务等，以及作为农业产出的生产性服务业，如流通服务、营销服务、保险服务等，在提高农业生产效率的同时，更是可以吸纳大量就业和提高农民收入;第三，附着于整个系统而存在的观光农业更是农民收入增长的主要来源之一。
3. 环境保护
我国对化肥、农药、农膜的大量使用，在实现农业高产的同时，也带来了高污染，有些地域的土壤甚至已经无法再进行种植，地下水系更是遭受严重破坏。农村的垃圾、废水也是主要的污染源之一。生态种养循环系统的建设，使得生活废弃物以及每一个生产阶段产生的非经济产品被用作另一种经济产品的原料，通过建立资源的回收、利用、再利用、再生产的循环机制，实现资源的低消耗和废弃物的低排放。在系统中，粪便得到资源化处理和利用，灰水处理后可以完全达到农灌水标准，循环利用。系统中种植型土壤快渗池对于生活废水的处理是通过在池中种植多种植物过滤来实现的，投入低，效果好，经植物过滤的废水可以达到养殖鱼虾的清洁程度，可以有效防止生活废水对地下水系统的污染。
三、推动集中居住条件下生态种养循环农业的对策建议
(一)重视规划设计
生态种养循环系统需要在集中居住区修建之时便一并规划建设，集中居住区是系统中的一个重要的有机组成部分，因此在建设之前，必须将集中居住区融入整个生态种养循环系统内进行整体的规划设计，以避免在集中居住区建成之后不符合生态种养循环系统的要求，而需要进行大量改造或重新建设。整个系统的规划设计应当考虑到各个环节的相互配合，要避免各个组成部分规模的不相匹配，以致难以达到资源的最优利用和废弃物的最低排放。
(二)加强系统的标准化建设
对生态种养循环系统的各个环节以及各种设施进行严格的标准化控制，各环节包括：废水处理和排放的标准、灌溉用水的净化标准、沼气的清洁标准、有机肥料的使用标准、农产品的检测标准等等。在建设过程中，各种设施的质量和规格也应制定专门的标准来进行控制，如：沼气池和粪尿分集式生态厕所所用的材料、规格，种植型土壤快渗池的深度及内种植物的层级和种类等。另外，应加强系统建成后成效的监测和评价体系的标准化，以安龙村为例，截止2012年8月，安龙村以村民为主体完成160户农村生态家园建设，两年间该系统使粪便资源化利用96吨，尿液资源化利用383吨，节约用水量11497.5吨，污水处理，循环利用22995吨，如果每一个循环系统都有相同的指标进行评价和监测，有利于对各地不同系统的运作进行对比，以找出区别利于改进。标准化既有利于系统快速有效的建设，也有利于系统长期、高效能地可持续运作。
(三)鼓励系统配套的农业生产性服务业的发展
农业生产性服务业包括三类：第一类，可作为生产要素投入在生产过程中的服务，例如：农产品的研发、设计、良种、农技等，这一类的服务可以提高劳动生产率;第二类，作为农产品产出的服务，如流通服务、营销服务、休闲服务等，可带来更丰厚的收入;第三类，贯穿于整个生产和销售过程中的金融、会计、法律等专业服务，既可提高劳动生产率，也有利于增加收入。生产性服务业目前面临融资难、资源散乱未经整合、发展模式有限等一系列问题，如投入服务化中的农产品设计、产出服务化中的农产品包装与推广目前还尚显弱小，市面上的农产品难以实现差异化，不仅仅不同生产商的农产品本身无法识别，包装也趋于同质化，没有差异，就没有高附加值，没有差异，就没有对品牌的认知，更谈不上对品牌的忠诚。农产品设计以及包装、推广正是处于价值链最高端，附加值最高，同时，对于农产品本身价值的提升也大有益处。集中居住条件下的生态种养循环系统规模较大，只有确保生产性服务业在各个环节的注入，才能保证生态种养循环系统的良性运作和效率的最优。
(四)加强财政支持和金融支持，引导社会资金进入
各级政府在财政预算内应保障生态种养循环农业的推广资金，并通过完善多层次金融体系，大力发展普惠金融，加强对循环农业的贷款支持，与各级银行业金融机构进行协调，积极支持开展信用合作、资金互助和贷款担保。要防止循环农业贷款被挪用。还应以财政资金支持循环农业新技术的开发和应用以及循环系统标准化的建设和推广。对于积极加入循环农业的集中居住点和农民合作社，给予专项资金支持，并对农民给予补贴。对循环农业进行农产品补贴和农产品运输优惠，以在市场不成熟的条件下能够生存并适当赢利。鼓励社会资金投资生态种养循环系统的建设和运营，在土地、税收、用水用电价格等方面给予政策性优惠。
(五)大力培育NGO，由第三方监管生态种养循环系统的健康发展
在中国的环境保护领域里，活跃着一大批形形色色的非政府组织，安龙村的循环农业项目便是由成都河流协会发起并发展壮大的。非政府组织往往发挥着政府和企业所没有或难以充分发挥的作用，且有着政府和企业难以比拟的独立性和客观性。在循环农业的推广和发展中，NGO可以利用自身优势，在宣传过程中，更贴近农民，在技术支持上，有更多的合作伙伴，在为农民寻找市场的过程中，有更广阔的渠道，在资金的支持上，有更多的途径，甚至在国际合作交流中也有先天性的优势，而生态种养循环系统的监管由NGO作为第三方进行也更为公正和客观。
(六)加强农业科技人才和管理人才的奖励和培训机制
鼓励基层农技人员从事循环农业工作，其工资待遇、职称评聘、考核任用等参照在岗农技人员，甚至可以给予额外的岗位补贴。为到本地农民专业合作社工作的大学毕业生联系做好人事档案保管、办理集体户口、党团组织关系挂靠、代缴社会保险等服务。利用财政专项资金，为循环系统的主体经营机构如农民专业合作社经营管理人员提供各种层次、各种类型的培训，不仅仅要有提升管理能力、专业技能的培训，还要有提升团队意识及勇敢力的拓展训练。对农技人员和管理人员的技术创新和模式创新给予资金鼓励和表彰，并建立技术推广赢利模式，使技术和模式的创新能够转化为实际收益。
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[5]李彦.推动成都农业服务化特色化发展的调查研究[J].今日中国论坛，2013(19).
(作者单位：成都行政学院)
作者：李彦
为加快我县统筹城乡发展推进城乡一体化进程步伐，在农民集中居住区规划建设中，依托xx乡土地整理项目项目，结合实际，把土地整理项目与实施农业产业化工程，农村扶贫开发工程，农村发展环境建设工程有机结合，大力发展农民集中居住区的建设，以做到有利生产、有利生活保持生态、改变农村的经济、文化和社会条件，合理规划了柳溪、彭河、李营三个农民集中居住区。现将农民集中居住区建设情况汇报如下：
一、项目基本情况
xx县xx乡土地整理项目是通过对项目区田、水、路、林、村的综合整治提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产[-http://找文章，到]、农民生活居住条件和生态环境。该项目涉及xx乡复兴、广东、彭河、李营、鸳鸯等五个行政村和40个村民小组，1560户、5096人，总面积23535亩。
该项目作为xx市城市建设占用耕地占补平衡项目，是全省有史以来投入强度最高、投资密度最大的土地开发整理项目，也是实施“金土地”工程和利用政府特许资源吸引民营资本参与土地整理的尝试项目。于2004年7月14日经xx省国土资源厅批准立项，2004年10月2日正式动工建设。复兴村、广东村项目区由蒲江县国土资源局组织实施，经费由xx市国土资源局安排国家投入：彭河村、李营村、鸳鸯村项目由xx土地整理有限责任公司组织实施，经费由公司自筹资金进行运作，全部工程2005年3月底竣工，共规划建设了柳溪、彭河、李营三个全民集中居住区。
二、农民集中居住区的建设情况
按照统一规划、统一设计、统一风貌、统一建房补助(每人2500-3000元)，农户自愿和自建的原则，对项目区散居农户进行搬迁，高起点规划了柳溪小区和李营、彭河小区(农民集中居住区)，并投入1200多万元集中配套水、电、路、沼气池、绿化等。为解决小区居民生产、生活用水，新修两口深井，建无塔高压供水设施，对小区居民进行集中供水;为解决小区居民养猪问题，集中建设4600平方米的生猪养殖区，实现了人居和畜牧养殖功能的分区;为解决小区能源和生产、生活污水问题，集中修建了1000余立方米的沼气池，对人畜排泄物和生活污水进行集中处理，产生的沼气又集中供气;同时抓好垃圾处理、路灯、体育设施、闭路电视、电话和邮箱以及卫生医疗站等配套设施建设;并对紧邻小区的xx场镇和周边自然村落的621户农房进行以“一池(沼气池)五改(改水、改房、改厕、改厨、改圈)”为主要内容的生态家园建设和川西民居特色的风貌整治，村容镇貌焕然一新。目前已聚集农户412户1522人，占项目区总户数26.4%。得到实惠的农民骄傲地说：祖辈们日思梦想的“沟端路直树成行，条田机耕新农庄”现在真正实现了，生活水平比土地整理前至少提前了10年。
柳溪小区：规划占地面积200亩，可聚集400户入住，包括新建一个占地10.6亩的农贸市场，一个占地3.8亩的集中养殖场，总建筑面积12万平方米，容积率0.9，绿化率30%。目前，小区已聚集252户880人。
彭河小区：规划占地25亩，已聚集115户490人。区内修建了无塔高压供水设施，对居民进行集中供水;修建了1672平方米的集中养殖区和600立方米的沼气池，可日产沼气54立方米，供54户居民生活用气;修建了200平方米的村委会活动室，配套了体育健身设施和医疗卫生网点。
李营小区：规划占地12.12亩，规划聚集45户，其中集中养殖场占地面积1.25亩，目前已聚集36户，152人。区内修建了无塔高压供水设施，对居民进行集中供水;修建了集中养殖场面积812平方米;150立方米沼气池一个。
三、存在的问题
1、依托项目是改善农民生活、生产、居住条件的重要途径，但需进一步提高农民集中度，还应加大对农户的扶持，解决产业支撑和规模经营等问题，促进农业生产方式和农民身份的转变。
2、无项目依托的农户集中更为困难，国家应制定相应的政策措施，加大对农民集中居住区公共设施和基础设施建设，农民户建设资金或实物补助力度。
3、农民集中居住区的建设不应是乡镇政府或某个部门的工作，应发挥和调动相关部门的积极性，共同参与，加快农民集中居住区的建设。
为加快我县统筹城乡发展推进城乡一体化进程步伐，在农民集中居住区规划建设中，依托xx乡土地整理项目项目，结合实际，把土地整理项目与实施农业产业化工程，农村扶贫开发工程，农村发展环境建设工程有机结合，大力发展农民集中居住区的建设，以做到有利生产、有利生活保持生态、改变农村的经济、文化和社会条件，合理规划了柳溪、彭河、李营三个农民集中居
住区。现将农民集中居住区建设情况汇报如下：
一、项目基本情况
xx县xx乡土地整理项目是通过对项目区田、水、路、林、村的综合整治提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产、农民生活居住条件和生态环境。该项目涉及xx乡复兴、广东、彭河、李营、鸳鸯等五个行政村和40个村民小组，1560户、5096人，总面积23535亩。
该项目作为xx市城市建设占用耕地占补平衡项目，是全省有史以来投入强度最高、投资密度最大的土地开发整理项目，也是实施“金土地”工程和利用政府特许资源吸引民营资本参与土地整理的尝试项目。于2004年7月14日经xx省国土资源厅批准立项，2004年10月2日正式动工建设。复兴村、广东村项目区由蒲江县国土资源局组织实施，经费由xx市国土资源局安排国家投入：彭河村、李营村、鸳鸯村项目由xx土地整理有限责任公司组织实施，经费由公司自筹资金进行运作，全部工程2005年3月底竣工，共规划建设了柳溪、彭河、李营三个全民集中居住区。
二、农民集中居住区的建设情况
按照统一规划、统一设计、统一风貌、统一建房补助(每人2500-3000元)，农户自愿和自建的原则，对项目区散居农户进行搬迁，高起点规划了柳溪小区和李营、彭河小区(农民集中居住区)，并投入1200多万元集中配套水、电、路、沼气池、绿化等。为解决小区居民生产、生活用水，新修两口深井，建无塔高压供水设施，对小区居民进行集中供水;为解决小区居民养猪问题，集中建设4600平方米的生猪养殖区，实现了人居和畜牧养殖功能的分区;为解决小区能源和生产、生活污水问题，集中修建了1000余立方米的沼气池，对人畜排泄物和生活污水进行集中处理，产生的沼气又集中供气;同时抓好垃圾处理、路灯、体育设施、闭路电视、电话和邮箱以及卫生医疗站等配套设施建设;并对紧邻小区的xx场镇和周边自然村落的621户农房进行以“一池(沼气池)五改(改水、改房、改厕、改厨、改圈)”为主要内容的生态家园建设和川西民居特色的风貌整治，村容镇貌焕然一新。目前已聚集农户412户1522人，占项目区总户数26.4。得到实惠的农民骄傲地说：祖辈们日思梦想的“沟端路直树成行，条田机耕新农庄”现在真正实现了，生活水平比土地整理前至少提前了10年。
柳溪小区：规划占地面积200亩，可聚集400户入住，包括新建一个占地10.6亩的农贸市场，一个占地3.8亩的集中养殖场，总建筑面积12万平方米，容积率0.9，绿化率30。目前，小区已聚集252户880人。
彭河小区：规划占地25亩，已聚集115户490人。区内修建了无塔高压供水设施，对居民进行集中供水;修建了1672平方米的集中养殖区和600立方米的沼气池，可日产沼气54立方米，供54户居民生活用气;修建了200平方米的村委会活动室，配套了体育健身设施和医疗卫生网点。
李营小区：规划占地12.12亩，规划聚集45户，其中集中养殖场占地面积1.25亩，目前已聚集36户，152人。区内修建了无塔高压供水设施，对居民进行集中供水;修建了集中养殖场面积812平方米;150立方米沼气池一个。
三、存在的问题
1、依托项目是改善农民生活、生产、居住条件的重要途径，但需进一步提高农民集中度，还应加大对农户的扶持，解决产业支撑和规模经营等问题，促进农业生产方式和农民身份的转变。
2、无项目依托的农户集中更为困难，国家应制定相应的政策措施，加大对农民集中居住区公共设施和基础设施建设，农民户建设资金或实物补助力度。
3、农民集中居住区的建设不应是乡镇政府或某个部门的工作，应发挥和调动相关部门的积极性，共同参与，加快农民集中居住区的建设。
本文见《财经》杂志2010年第22期 出版日期2010年10月25日 共有7条点评
农民放弃了宅基地，最终能够得到什么?
《财经》实习记者 潘国建 记者 姚佳威
在山东、河南、江苏、天津等省市，农村房院结合的散居传统正在加速消失。与之相对应，集中居住，即农民按照政府规划集中住进楼房，则方兴未艾。
农民集中居住，多年前肇始于江苏等经济发达省份。目前，各地集中居住的推进速度加快，运作模式也不尽相同。
近日，《财经》记者先后赴山东、河南、江苏等地实地调查采访，发现通过集中居住，农民居住环境得到一定改善，所获公共服务也有所增加。但由此引发的建设用地流转、农民生产生活保障等问题也日益凸显。此外，复垦出的土地产权归属，及其引发的利益分配问题也亟须厘清。
现行的“城乡建设用地增减挂钩”政策，则成为集中居住的另一助力。依据该政策，农民集中居住后节约的土地指标可转为城市建设用地。在依赖土地财政的大背景下，地方政府对用地指标的热情不减。作为最主要利益方的农民，其长短期利益如何得到切实保障是难以回避的现实问题。
应当承认，随着工业化和城镇化的发展，农民集中居住趋势难以逆转。而就地方政府来说，考虑农民意愿顺势而为，应为正确选择，以行政手段强推，则为不智之举。
集中居住潮
集中居住，就是农民搬离原来自家房屋，住进成片的标准化楼房。在各地推行集中居住之前，中国农村的规模、样态演进缓慢且自然。
热衷推行此政策的地方越来越多，特别是县域或乡镇经济发达地区。
诸城是山东潍坊市的一个县级市，毗邻青岛。106万人口中虽有80万农村人口，但县域经济综合实力位列全国百强。
9月中旬，《财经》记者在诸城的集中居住点内看到，高高的塔吊与远方的平房相映，其下则是在建的楼房，部分集中居住点的开发场面显得甚为壮观。
单从外观看，这里有着和城市外观雷同、整齐划一的多层住宅楼，还配有幼儿园、诊所、健身器材等公共设施。部分地区的村落就近合并，并冠以农村社区的名谓。
2009年，诸城辛兴镇大杨家庄子村的管恩兵搬离旧宅住进了统一规划的住宅楼。他家合计240平方米的两层连体住宅楼建在村边，内部装修和城市居民别无二致。
这个居住点用于安置周围四个村子的农民，计划建设住宅楼87栋，建成后可供767户农民入住。这个规模已经超过了四个村子的总户数。目前，24栋两层连体住宅楼已建成，五栋多层住宅楼主体已经完工。用于建设这些房屋的土地性质仍为集体建设用地，这意味着这些房屋并不能正常上市交易。
管恩兵和妻子的收入主要靠在本地打工。他们原本在县城挑选了一套90平方米的楼房，但在得知村里统一盖楼后改了主意。“花同样的钱买下的房子面积却更大，就下决心在村里买楼”。管恩兵夫妇认为，楼房只为自住，土地即使为集体性质也无妨。
吸引他们的还有诸城所倡导的农村社区化服务。所谓农村社区化服务，是指在乡镇范围内，把地域相邻的几个村庄规划为一个社区。公共服务机构设立在社区中心村，设医疗卫生、社会保障、警务、环卫、计生等服务站(室)。到2008年6月底，诸城市共规划了208个农村社区，涵盖村庄1257个，并全部投入运行。管恩兵家所住的大杨家庄子村就是辛兴镇大杨家庄子社区的中心村。
农民决定搬进楼房的同时，其拥有的宅基地必须同时放弃，并收归集体。大杨家庄子社区党委书记尤廷春表示，该社区的居住点建成后，可节约集体建设用地329亩。
目前，诸城通过停止审批在非中心村建新房、到中心村建房购房给予优惠等政策，引导农民集中居住。截至2010年9月，诸城全市已经有79处农村社区中心村的93个集中居住点开工建设，住宅970栋。在2010年诸城市政府工作报告中提道，全年将完成聚集融合1.2万户。
而地处黄河中下游的河南省新乡市，集中居住声势也颇为浩大。享有“中国民营经济最具活力城市”头衔的地级市新乡，酝酿将其所辖3571个行政村，合并为1050个新型社区。第一批列入硬性发展规划的有329个新型社区，150万农村人口将迁入其内，目前已启动建设的社区为263个。
上述329个新型社区主要集中在城郊村、主干道两侧和工业园区、产业集聚区附近。在社区内仿效城市居民小区，建设农民别墅区或高层住宅楼，将几个村的村民集中到新社区居住，农民原有住房则会被拆除。
按照新乡的政策，农村社区的房屋和基础设施比照城市社区建设，但其土地仍属于集体建设土地，农民也继续保有耕地。
除山东、河南，江苏、天津等省市的集中居住热潮也方兴未艾。
上不上楼，是个问题
尽管各地集中居住模式各异，但居住形态的变化对农民来说则仍需适应。
同在诸城，69岁的舜王街道南解留村村民马洪勋一家现有一套农宅，因其子女在市里上班而购买了商品房。他觉得，再花几万元钱买一套楼房既无财力也无必要。
长久以来，中国农村的居住有其特点：以宗族小聚居为依托，以小规模农耕为习惯。从绝对数量上看，农民的平均居住面积大于城市。
记者走访诸城多个乡镇村落发现，收获不久的玉米、花生等作物就摆放在房前屋后。而牲畜、家禽、农具的摆放也有专门的空间。住进楼房，意味着这一切都要变化。
因此，即便有意购买居住点楼房的农民，他们也表示眼前不会考虑搬过去。
诸城辛兴镇一位齐姓村民认为，能住进楼房当然是好事，“前提是不再种地，但这不太现实。”诸城是国内较早进行农村土地承包经营权流转探索的地区之一。但目前各乡镇流转的比例并不均衡，多数农民还耕种自家承包地。
各地推行的农村社区化，使得居住形态从分散变为相对集中。农民享受公共服务的活动半径短了，但社区服务质量与城区比较尚有差距。
农民集中居住原本在城中村和城郊地带较为常见。“上楼” 往往伴随着土地性质、农民身份的变化。在城乡统筹、新农村建设等名义下，部分地方政府将这些场景直接复制到了远郊的农村。
这些村远离城市，每户拥有面积不等的宅基地和若干亩耕地。他们的楼房外观虽和城市类似，但其土地性质不同，仍归集体所有。
没有改变的还有他们的农民身份。在教育、社会保障、医疗等公共服务上，他们还无法和城市居民看齐。
更为重要的是，农民“上楼”的前提条件，就是要退还宅基地，同时，宅基地上的房屋将被拆除。最终，这些被“节约”出来的农村建设用地经过整合后，或用于工业企业用地，或者用于规模农业经营，还有一种方式，是通过复垦后，腾挪出建设用地指标，缓解城市用地紧张。
自1949年以来，中国农村的土地制度屡经变迁。上世纪50年代农村实行初级合作社之前，农民的农用地、房屋和宅基地一直是他们的私有财产。
1962年9月27日，中共中央颁布《农村人民公社工作条例修正草案》，宣布“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等，一律不准出租和买卖”。这是中国农村土地集体所有的开端。
由于农民的房屋建筑在宅基地上，农民实际占有并支配这些宅基地。宅基地作为一种不动产，一直被农民视为自己的家产。
进入上世纪90年代后，土地管理部门给农村宅基地发放了“农村集体建设土地使用证”，进一步确认了农民的宅基地权。事实上，除了不能进入市场公开买卖，宅基地形同私有。
农民的忧虑现实而具体。郑州大学建筑规划研究室主任吕红医认为，有些新社区出于卫生考虑，不允许养殖牲畜，很多养猪、养鸡的村民因此不愿搬迁。
各地政府对外一再强调遵循农民自愿原则，但即使在基层官员看来，农民生活方式的转变将会是一个漫长的过程。
土地诱惑
农民集中居住涉及的资金投入庞大，各地只能分期投入、循环使用相关资金。较早启动集中居住的河南新乡就感受到现实的压力。
新社区的道路、给排水、供电、供暖等基础设施，以及社区内的卫生院、中心小学、便民超市等公共服务设施，由地方政府财政出资。新乡市农村工作办公室主任刘思江介绍，每个社区根据大小不同，一般要投入500万元-1000万元进行基础设施建设。
照此计算，接下来新乡全市300多个社区建设中，政府共需投入30多亿元。而2009年，新乡为新型农村社区基础设施多方筹资，也只投入了3亿元。
新乡市委党校培训部主任秦小星认为，集中居住项目较少时，基础设施的财政投入尚可应付，但更多农民开始搬迁时，政府投资将捉襟见肘。
既然如此，政府热衷推行集中居住的动力何在?
城市建设需要更多土地，但现有城市土地供应量不足，“缺地”已成为各地方发展的瓶颈。
随着国家保护耕地力度加大，此前各地滥占耕地扩大建设用地规模的现象得到一定遏制。地方为寻求经济发展和提升城镇化进程，只得另寻他途。
而“城乡建设用地增减挂钩”政策的施行，则为地方政府提供了契机。所谓“增减挂钩”，就是指依规划将城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，减少农村建设用地规模，复垦出耕地，增加的建设用地指标可以用于城市发展建设。
从2006年开始，国土资源部在山东、江苏等五个省市推行“增减挂钩”试点。其中山东一省就争取到全部183个试点项目区中的66个，位居全国第一。
2008年6月，在总结此前试点的基础上，国土部颁布《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》。
政策的初衷是集约用土地，促进城镇化，却为试点区域提供了用地“活”指标。集体建设用地中，农民拥有使用权的宅基地面积最大。在实施集中居住后，宅基地将退给村集体后加以复垦，在保证耕地面积不减的前提下，腾挪出的土地按照“增减挂钩”，即可转为城市建设用地。
受访的诸城县乡两级政府人士表示，土地指标紧张致使许多新项目不能上马。诸城当地多为食品加工、纺织等劳动密集型产业，可大量吸纳当地劳动力。新项目的投产可以拓展上述能力。
《诸城市土地利用总体规划(2006-2020年)》显示，诸城农村居民点面积占城乡建设用地的70.07%。农村居民点占建设用地比重高，整理潜力大。
2006年，诸城参与“增减挂钩”试点申报，但最终没有进入首批试点名单。但此后，作为山东省县级综合配套改革试点县(市)，诸城随后获批“增减挂钩”指标，共计1069亩。
2008年5月，诸城下发文件要求各地“用足用好”国土部“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”的政策，逐步扩大挂钩范围和规模。节约的土地优先解决中心村建设用地，拆旧建新节省的建设用地指标则由全市统一调配使用。政府谋求建设用地指标的意图明显。
诸城市土地储备中心主任安文丰接受当地媒体采访时曾表示，农民全部都迁到社区中心村居住，将可腾出8万亩宅基地。
而河南新乡市是国土部的“土地增减挂钩”试点。全市重点区域规划的329个新型农村住宅社区五年建成后，预计能节约土地近24万亩，约占原村庄土地面积的47.9%。
如果规划的千余个农村社区全部完成建设，则可为新乡新增耕地50万亩以上。将这些土地复垦，即可通过“增减挂钩”置换出城市建设用地指标。农村建设用地原本难以直接获益，但其置换的城市建设用地指标则溢价明显。
利益得失账
城镇化是一个自然的过程，抛开政府引导农民集中居住的必要性不谈，农民关心的是自己的利益是否得到保障。
在集中居住过程中，农民放弃了宅基地，最终能够得到什么?
新乡对于农民自筹资金到规划区域建房的，地方政府给予补贴水泥、贴息贷款等优惠，第一批在新社区建房的农民，政府每户补贴10吨水泥，最高可在当地农业银行获贴息贷款5万元;第二批建房的补贴5吨水泥，最高可获贴息贷款3万元。这些贴息贷款给予农民的利息优惠，由政府补贴给银行。
而山东诸城，迁到集中居住点的农民在原有房屋评估后获得相应补偿。为了调动农民集中居住的积极性，当地还推出“阶梯式”补贴。如截至2009年9月30日，建设或购买住宅楼房，每平方米建筑面积补贴建房或购房户80元-100元;2009年10月1日起，补贴就减至每平方米50元-80元。
诸城大杨家庄子村居民于青山家的宅基地上将建起楼房，他同意搬迁并选了楼房。新房位于一幢五层楼房的第三层，为一套110平方米三居室。加上一个车库，于青山总共将为新居支付16万元。除去所获原有房屋拆迁补偿款和新购房补贴外，于家还另需支付约7万元。
一些农民认为，宅基地和建在上面的房屋皆属自己的资产，但是政府只对房屋进行补偿，对宅基地不给补偿或者补偿很少，这损害了自己的利益。
集中居住点每平方米1200元-1300元的价格，相较于城市房屋，对农民来说有一定吸引力。但多位受访农民认为，因为集中居住小区的房产并不能进入房地产市场交易，所以并不急于置换集中居住地的房子。
河南社科院农业发展研究所原副所长李铜山曾有调查，面对十几万元房款，新乡有60%-70%的农民拿不出足额资金。但在基层官员看来，农民在集中居住中并没有吃亏。他们认为，政府将大量资金投向社区基础设施和公共服务，能够改善农民的生活环境和质量，这也应该计入农民的收益之中。
记者采访中发现，绝大多数受访农民并不知道自己腾出宅基地后，集体建设用地指标将在何处“落地”。
按照各地政策，这些指标部分就地转为工业用地，部分转为城市建设用地，其中蕴含的级差地租，政府将从中获益。
随之而来的现实是，已退出宅基地的农民无缘建设用地增减挂钩所产生的增值收益。
国土部“增减挂钩”政策要求，建新地块实行有偿供地所得收益，“要用于项目区内农村和基础设施建设，优先用于支持农村集体发展生产和农民改善生活条件。”但并没有详细规定收益如何分配，各试点地区在操作上也不尽相同。
诸城所在的潍坊市实行最低补偿制度：异地使用的由居民点整治节余出的增减挂钩指标每亩不得低于15万元。该市还鼓励有条件的地方适当提高补偿标准。
周转指标调剂使用所获收益返还村集体，但这些收益在村集体中如何使用和分配，目前并不明确。
诸城贾悦、桃林、昌城等镇多位受访村民表示，其所在村集体尚未参与或讨论过上述资金的分配，农民整个过程的参与性很弱。
2011-09-07 23:35:24
作者：楚国良
来源：作者赐稿
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【字号：大 中 小】 评分等级：0 摘要：引导农民集中居住是"三个集中"政策的重要组成部分,对于缓解我国的"三农"问题,推进社会主义新农村建设具有重要的意义.本文探讨了我国农民集中居住实践中存在的问题, 分析了天津、成都两地农民集中居住的相关实践,并从中得出了有益启示,最后给出了相关建议. 关键词：中国农村;农民集中居住;初步研究
一、两地推动农民集中居住的基本经验
1、创新农村土地经营机制。
天 津、成都两地在既有的政策框架内用活、用足土地政策，解决用地难题。天津东丽区华明镇利用城乡建设用地增减挂钩的既有政策，在不增加建设用地指标的前提 下，先由土地行政主管部门供给居民点建设用地周转指标，在一定时间内以农民原有宅基地统一组织整理复垦还田，实现耕地占补平衡。华明镇原有农村宅基地12071亩，可复垦耕地8427亩，其中3600亩用于集中居民点建设，另外4000多亩土地规划了工业区和商务区，土地挂牌出让，土地收益预计可达40亿元，除去居民点建设资金37亿元外，还略有盈余。成都市则重点在推进建立集体建设用地使用权流转市场和交易平台方面做出探索。在全面开展农村产权制度改革、确权颁证工作到位后，每个农户按权证所确定的土地面积交由村集体经济组织统一经营，再以镇为单位，流转各个村集体经济组织的土地成立“农锦公司”，农锦公司统一经营全镇集体土地，打破了原有农村土地组为界线，改过去分散经营为适度规模经营。成都市建立了集体建设用地交易中心，为农村土地合理流动提供了平台。
2、创新农民集中居住模式。
中 国国土面积广阔，经纬跨度很大，在历史的演变和社会发展过程中，各地农民形成了自己独特的居住习惯，北方喜聚居，南方喜散居。推动农民集中居住是中央的政 策方针，但在集中模式上各地应有差别，考察中我们发现，天津、成都两地因地形地貌、传统习惯的不同形成了不同的集中居住模式，但两地都是依据本地实际探索 适合本地需求的集中方式这一点是相同的。
华明镇模式。
天津东丽区华明镇以平原地形为主，处于大城市近郊，紧邻开发中的滨海新区，区位优势十分明显，不久的将来即将成为城市的一部分，为给未来城市发展(尤其是滨海新区建设)留足空间、增加建设用地指标、降低拆迁成本，东丽区成功探索出“宅基地换房、城中村改造、依托大项目有序撤村”三条城市化的基本路径。2005年10月，天津市批复同意东丽区华明镇实施以宅基地换房为核心推进小城镇建设的方案，同年，国家发改委批准华明镇为全国小城镇发展改革试点单位，华明模式得到的政策支持是前所未有的。2006年4月，华明镇启动建设农民集中居民点，2007年10月竣工。共建设居民房17830套(458栋)，整镇动迁华明镇12个村，共4.2万人入驻集中居民点，实行以镇为单位的整体集中，实质上看，华明模式为以镇为单位的整体拆迁和整体安置的结合。华明模式得以推动有几个条件是必不可少的：
一是邻近大城市近郊，非农产业较为发达，劳务收入在当地农民收入中占有很大比重，相当一部分先富起来的当地人已经移居城市，纯农业生产的情况并不多，当地农民基本已经不依赖于土地而生存。
二是华明镇原有农村房屋以土房为主，生活设施配套不完整，生活质量不高，农民愿意集中到条件更好、配套更完善的居民点居住，以面换面、宅基地换房，不会增加集中带来的额外负担。
三是华明镇地处海河冲积平原，宅基地复垦为耕地的比例高，能够保证复垦的耕地数量和居民点建设用地指标之间的平衡，甚至还有剩余指标用于商业开发，平衡建设资金。
四是华明镇采取的是一种高位协调的途径，其示范镇建设得到了国土资源部、国家发改委等强势部委的全力支持，因此推动较为顺利。
战旗村模式。
成都市郫县唐昌镇战旗村地处成都平原腹地，是市、县两级的新农村建设示范点，全村2.1平方公里面积，耕地2158.5亩，农业人口1676人，该村在农民自愿的前提下，积极实施“拆院并院”土地综合整理项目，净增有效耕地320亩。在靠近原有聚居点附近规划197亩土地修建9万平方米的新型社区，新增耕地中除去居民点建设用地197亩外的用地指标挂钩到县城周边，实行市场化运作，采取“农村建设项目锁定城市资源，城市资源置换农村建设资金”的办法，由成都市小城镇投资公司投资8900万元，垫资修建新型农民集中点和配套基础设施，用城市土地经营的预期收益偿还公司。目前战旗村已建成新型社区，基本实现了全村人口的全面集中。战旗村以村为单位，灵活运用“宜散则散，宜聚则聚”的原则，通过大力完善集中点配套，培育农业产业解决农民后顾之忧等利益引导机制实行农民自愿前提下的逐步集中居住。其集中模式成功运作的条件主要有以下几个方面：
一是拥有发达的集体经济组织。该村现有集体企业7家，私营企业5家，村集体资产达1280万元，通过集中经营村内承包地，集体资产不断做大做强。
二是拥有较发达的农业产业体系，村内土地基本实现规模经营，食用菌、蔬菜等产业发达，大量吸纳当地劳力，就业比较充分，解除了农民的后顾之忧，加之政府利益引导机制的建立，当地农民集中居住意愿不断提高。
3、建立新型农民保障机制。
在医疗保障方面，两地都积极利用国家现有政策提高农民医疗保障水平。一是充分利用新型农村合作医疗政策，加大新农合参合率，华明镇参合率达到100%，农民医保达到全覆盖。二是允许集中居民点农民参加城镇职工医疗保险，政府适当补助，提高了农民参保积极性。
在养老保险方面，华明镇采用集中点农民可享受城镇职工养老保险政策，在一次性交足26000元后(政府有适当补贴)，可按月领取520元养老保险金。成都市独创设立耕保基金的办法将耕地保护责任和养老保险有机结合，达到双赢。即由成都市政府从土地出让收益中拿出资金设立耕保基金，主要用于承担耕地保护责任农户的养老保险补贴，其中基本农田400/亩.年，一般耕地300元/亩.年，耕保基金发放到每位农户的财政专户，但只能用于购买养老保险。农户利用耕保基金购买养老保险，既解决了耕地保护问题，又解决了农民的老有所养问题，一举两得。
4、创新农村发展管理方式。
农村人口向城镇集中，带来的是农业型社会向城市型社会的转变，在农村管理体制构建上，华明镇突破原有管理模式的束缚，成立了华明示范镇管理委员会，负责日常行政管理，改变了原来以村为主的管理方式，以3000户为一个社区，300户 为一个邻里，组建以社区党支部为核心，居民代表大会为权利中枢，居委会和邻里、居民小组为基础的新型社区管理体制，形成管理有序、服务完善、环境优美的新 型社区。华明镇重点突出对农村，尤其是居民集中点实行社区化管理，提高了管理、服务水平。成都市重点在加强农村基层民主、发挥村民自治方面进行了积极探 索。按照“三分离、两完善、一加强”(决策权与执行权分离、社会职能与经济职能分离、政府职能与自治职能分离，完善农村公共服务和社会管理体系、完善集体经济组织运行机制，加强和改进农村党组织的领导)的原则，构建和完善“党组织领导下村民会议或议事会决策，村委会执行，其他经济社会组织广泛参与”的 充满民主和活力的新型村级治理机制。如在都江堰市柳街镇的农村产权制度改革过程中，房屋测量面积的认定，承包地面积的确定统统都是经过村民议事会的形式通 过的决议，一经确定不得更改。村民议事会的民主决策形式有效满足了农民的民主意愿，提高了农民的参与度，解决了以前由政府职能部门无法解决的问题，不失为 农村村级管理的一种好模式，值得我们学习借鉴。
二、两地推动农民集中居住带来的启示
启示之一：尊重农民意愿、发挥农民主体作用是推动农民集中居住的先决条件。
两 地在推进农民集中居住的过程中，每一环节都渗透了尊重农民意愿，发挥农民主体作用的基本原则，也正因为有了农民群众的支持，两地在推进集中居住工作中遇到 的阻力较小，推进较顺利。如天津东丽区华明镇实行宅基地换房的村，村民要自愿向村委会递交拆迁还迁申请，做到了不强迫一户、不强拆一户，只有同意的农户达 到90%以上，方可实施换房工作。实际操作中，农民的支持率达到了95%以 上。在征地补偿、置换标准制定、房屋测量、还迁户型设计等环节都充分尊重农民意见，让群众自主选择，以村民代表大会形式广泛听取群众意见和建议后制定具体 实施细则并张榜公布，真正做到了让人民群众满意。成都市在推进土地综合整治中发挥农民主体作用，项目实施让农民提前知情和全程参与，切实做到整治前农民乐 意，整治后农民满意。同时当地还建立了村民议事会制度，把突出的矛盾和问题交由群众讨论，防止简单通过“少数服从多数”的方式侵害部分农民的合法权益。凡是农民不同意的项目，坚决不实施，凡是农民不同意的拆迁，坚决不强制，防止代民做主，以行政命令方式违背农民意愿搞“大拆大建”。
启示之二：实施制度创新、发挥政府引导作用是推动农民集中居住的关键环节。
城 乡统筹、农民集中居住是一项战略工程，是一场涉及思想观念、领导方式和机制体制的深刻变革，必须全面推动各个领域的综合配套改革，着力解决制约城乡统筹、 科学发展的突出问题，在构建以工促农、以城带乡，农村产业经营机制、城乡公共服务均衡发展机制、市场化配置资源机制、农村基础治理机制及统筹城乡发展管理 体制等方面深化改革，以制度创新推动城乡统筹。在制度创新过程中政府的作用显得尤为重要，政府既是现有制度的制定者也是政策的执行者，打破体制性障碍成为 政府推动城乡统筹的必修课。天津东丽区华明镇在农村土地流转、小城镇管理体制、建设投融资方式、社会保障制度等8个方面进行了制度创新。如投融资方式上，集中居民点建设需要大量资金，依靠政府财力农民自身积累显然不可能，华明镇大胆创新“以政府直接投资为主导”建设小城镇的投融资方式，积极推行以宅基地换房为手段的“以地生财，以城养城”的 做法，在投融资模式方面开创了国家开发性金融与小城镇建设结合的先例，有效解决了建设资金问题。成都市郫县战旗村创新农村土地经营机制，将全村集体土地统 一交由村集体经济组织经营，农民以土地入股，年底按股权分红，从而推动土地向规模经营集中，促进产业向集约方向发展，帮助农民从粗放型生产中解放出来，从 延长的农业产业链条中获取更多的就业机会。
启示之三：坚持市场运作、发挥社会辅助作用是推动农民集中居住的重要手段。
考察中我们发现，实现农民集中居住由政府全权包办的方式是行不通的，政府既没有这个财力，也没这个精力，纯粹的行政手段也不利于整合各类资源，实现资源优化配置。在政府主导下，充分发挥市场化运作优势是两地推进农民集中居住的重要特点。天津东丽区政府成立了政府全资的“宾力”公司，全权负责华明镇集中居民点建设、农村宅基地复垦、规划商业区工业区开发、市场投融资等工作。其集中居民点的37亿建设资金全部以“宾力”公司名义从银行融资。集中居民点建设剩余的4000多亩土地也全部划入“宾力”公司，进行市场化运作，融入资金达40亿元，全面保障了集中居民点项目建设资金需求。都江堰市柳街镇在成都率先成立了农村产权交易服务站，充分发挥市场机制的作用，将农村产权挂牌交易，加快了农村资源向资本的转化。成都市锦江区2007年成立农业投资公司，全面负责锦江区农村土地经营，利用1970亩国有土地作为资产，加大市场融资力度，目前已从银行贷款累计达24亿元。
启示之四：解决后顾之忧、发挥产业带动作用是推动农民集中居住的有力保障。
解决动迁农民的后顾之忧，让农民“住得进”还能“住得起”是两地在推进集中居住中着力破解的难题之一，从两地的经验看，依靠较发达的产业体系就近转移、安置农民和依托较完备的社会保障体系解除农民集中的后顾之忧是两地推进集中居住并使集中模式具有长久生命力的有力保障。如天津东丽区华明镇，在集中点周边规划7.33平方公里的华明工业园，已有110多加企业入驻，23家企业投产达产，加之华明镇紧邻天津滨海物流加工区，较好地吸纳了适龄就业人员就近转移就业。通过就近就业和自主创业，集中点近1.8万劳动力实现就业。华明镇还成立了专门机构，集中安置缺乏劳动能力的农民就业，仅集中点社区物业服务、保安保洁、环卫清扫、治安协管等岗位就安置了1100多名村民。再如成都郫县唐昌镇战旗村拥有村级企业7家，个体企业5家，集体资产1280万元，该村总人口1679人，其中具备就业条件的农民800人，另有100多人在外就业，本地企业只要能吸纳700人就业，即能全面解决就业问题，该村大力发展食用菌、蔬菜、花卉苗木等农业产业，仅“成都榕珍菌业有限公司”一家公司年吸纳当地劳动力就达300余 人，当地较发达的产业体系，为农民的充分就业提供了保障，做到了农民失地不失业，解决了农民收入来源问题。在依托产业实现较充分就业的前提下，两地还积极 探索农民社会保障制度改革，解决农民病有所医、老有所养的问题，进一步解除农民的后顾之忧。如东丽区华明镇新型农村合作医疗参合率达到100%，农民就医问题基本解决。在一次性交足26000元(政府有部分补贴)后，集中点农民可享受城镇职工同等的养老保险待遇，每月可领取520元养老保险金，养老问题初步解决。成都市从土地出让收益中筹措资金，设立耕地保护基金(400元/亩.年)，专项用于承担耕地保护责任农户的养老保险补贴，农民的养老问题与耕地保护有机结合，既保护了耕地红线，又解决了农民养老问题，一举两得。当然，由此政府承担的财政压力也较大。
三、让农民集中居住必须面对的五个问题
从 实地调查来看，无论是天津的“宅基地换房”，还是成都的“三个集中”，本质上是地方政府通过推动农村宅基地拆迁、复垦和农民集中居住来获得建设用地指标的 行动。不同地区的改革措施虽然有所差别，但主要体现在拆迁补偿水平和集中居住标准上，一些地区条件比其他地区要更优惠些而已。但无论是宅基地拆迁补偿水 平，还是集中居住标准，补偿安置政策基本上是由地方政府部门主导制定，缺乏公共参与和讨论，也就不可避免地会出现一些问题，值得政府、学术界以及公众去关 注和深思。
问题一 ：是否有足够法律依据?
这种通过宅基地拆迁复垦来实现土地发展权转移的做法是否有足够的法律依据?
从 指标供给的形式来看，不论是成都“拆院并院”、天津的“宅基地换房”，还是各地以“城镇建设用地增加和农村建设用地减少挂钩”名义进行的农村宅基地拆迁复 垦行为，都不是通过比较完善的市场交易实现的，而主要是行政手段。在很多地方其与“征收”行为的界限十分模糊，因为尽管农村宅基地被拆迁复垦后土地所有权 依然保留在集体，这个过程中农民的住房及附属房屋、天井、院落、晒场等财产被剥夺，依旧符合征收的特点。 问题是，既然没有纳入征收范围，地方政府有什么法律依据来拆除和复垦农民的合法住房和宅基地?这样做是否与现行法律相悖?如果发生纠纷，是否可以有权利的保护救济?
更 进一步讲，为了获得建设用地指标，通过动用征地权来推动农村宅基地拆迁复垦是否恰当?把农民的宅基地拆掉复垦，让农民集中居住，并由地方政府获得建设用地 指标，这样的行为是否符合“公共利益”?如果像某些地方政府宣传的那样，农民可以获得那么多好处，为什么地方政府不通过推动农民或农民集体为交易主体参与 的土地发展权市场交易，而非要通过一种近似于征收的办法来实现宅基地复垦?拆除和复垦农民的宅基地并不是为了国家或地方重要的基础设施、能源、教育、军事 等公共项目建设，甚至也不是为了一个特定的商业或居住项目，而是为了获得地方政府可以灵活使用的建设用地指标，为什么要动用征地权?
问题二 ：农民集中居住应在什么范围内推行?
农民集中居住到底应该在一个什么样的范围内推行?大规模、运动式的整村拆迁复垦是否有必要?
根 据我们的调查，农民集中居住的范围在各地差别很大。有的地方采取小范围就近集中居住的做法，比如我们在成都双流县调查发现，当地在“拆院并院”过程中采取 就近安置的办法，由于新的居住点交通便利、商业设施较为齐全，农民的生活相对便利，同时新的居住点离农民的承包地不算很远，所以对农业生产的影响相对要 小;而在天津华明镇，则采取农民集中居住到城镇的做法，在城镇边上建设大规模的高密度公寓式农民居住小区，镇内几个已经被拆除的村庄的原居民统一被安置到 农民居住小区，对农民而言，尽管生活方便了，农业生产却受到很大的影响，养殖业生产更是无法进行。
此 外，急进的、大规模、运动式的整村拆迁复垦是否有必要?将宅基地复垦为耕地，由于耕作层已经破坏，耕地的质量较差，如果宅基地上的房屋很陈旧破败并已空 置，且没有非农价值，复垦的成本就较低，作为补充耕地的来源尚可理解。但在目前很多地区推行的宅基地拆迁复垦行动由于是大规模、运动式整村拆迁，所涉及的 农民住房，有相当部分是质量较好的砖瓦结构房屋，并常年有人居住，拆除这样的房子势必要付出较大的经济代价，是一种社会资源的浪费，这样的代价与获得的质 量较差的耕地相比，是否相称?
当然，地方政府的主要目的在于获取建设用地指标，在发达地区，一亩建设用地指标本身就值10万元甚至20万元，有指标就可以征收城郊农地，其出让金则可高达几十万元甚至几百万元。从这个角度看，即使拆除较新的农村房屋，将宅基地予以复垦也是合算的。如果复垦宅基地不能折抵建设用地指标，地方政府显然不会有那么高的积极性去推动大规模的运动式的整村拆迁复垦。
问题三 ：集中居住的补偿和安置问题
在宅基地换房问题上，显然不同博弈方对其中收益分配合理与否，有着非常不同的计算，也必然产生差别很大的看法。
以天津为例，从政府角度来看，通过宅基地换房，对农民意味着资产价值、服务设施、生活环境的巨大改善，显然是对农民福利的改进。
但这种说法的有争议之处，是对村民原有住房价值估算中是否应该包括宅基地土地乃至村集体原有建设用地的价值。我们调查的不少天津村民认为，政府在其中获得了绝大部分利益，而农民则有很大损失。
根据新华社2008年8月26日的一篇报道，曾经给天津的宅基地换房算过一笔账，并认为通过宅基地换房，华明镇农民的家庭财产大幅增加：原来农民居住土坯房或砖混房，估价在2万元到5万元。到新的小城镇置换一套80多平方米住宅，价值超过40万元，农民的房产价值增加了10倍左右。同时，政府还将土地增值收益用于还迁农民的社会保险。还迁农民达到规定年龄，就可以享受每月400~500元不等的社会保障金。
据我们在华明镇的调查，从市场估价来看，75平方米的楼房按每平方米4000元的均价，价值大概在30万~40万元之间。以华明镇贯庄村为例，该村宅基地平均每户165平方米，但加上村办企业、道路、办公楼等集体建设用地，贯庄村共有农村集体所有的建设用地2142亩，1910户，平均每户748平方米，折合为1.12亩。如果按户均一亩建设用地计算，考虑到贯庄周边的土地挂牌出让价格是每亩200万~400万元，是宅基地换房30万元收益的7~13倍左右。当然，华明镇各村的户均建设用地有所不同，但华明镇共有集体建设用地12071亩，可以计算出户均农村建设用地大概在0.8亩左右。华明镇部分农民希望政府能够按宅基地实际面积一比一换房。这样的要求，显然远远超过了政府目前愿意支付的水平。因此，部分农民不愿意搬迁是必然的。
这 里并不是说，去完全满足所有农民的补偿要求就是合理的。即使在城市更新改造或城中村拆迁过程中，也可能会出现个别权利人漫天要价、导致城市更新或改造无法 完成的情况。但这种情况的出现，恰恰(虽不必然)是缺乏市场交易机制、没有价格发现机制来显示财产权利真实市场价值所带来的结果。
因 此，这里的关键问题，是土地发展权转移过程中仍然缺少市场定价要素，土地发展权转移价格基本上被地方政府单方面地规定为小城镇大小不同的一套住房的价格， 而农民在此过程中基本缺乏谈判权。总之，在没有找到合理的定价方式前，强势地方政府忽略、伤害农民的眼前或长远利益的状况几乎是难以避免的。
问题四 ：如何切实尊重农民意愿?
如何在集中居住过程中对农民意愿实现切实尊重的问题，虽然各地出台的宅基地换房政策中一再强调要充分尊重农民意愿，但实际操作中却往往难以实现。
在政府为获得土地指标来推动城市和工业发展的强烈激励下，很难相信“搬、还是不搬”对拆迁复垦所涉及农民能够构成一个真正的选择，结果是缺乏足够发言权的农民“被”集中居住的性质很强。
以 天津为例，尽管当地各种政策文件中一再强调，宅基地换房以自愿为原则，要在保障农民利益基础上尊重农民意愿，由农民自愿提出申请，与村委会签订协议，同意 宅基地换房，才可以操作;同时村委会必须召开村民代表大会表决，签字画押，公证处公证。但根据我们的调查，在实际操作过程中，一些地方存在着强势推进宅基 地换房的情况，尊重农民意愿的措施有时很难落实。
以华明镇为例，由于宅基地换房涉及到的贯庄村出现拆迁困难，华明街道委员会2008年8月16日就发布了《关于强势推进贯庄村整体搬迁工作的决定》的文件。
文件中要求：与贯庄未搬迁户有亲属关系的华明街道办事处工作人员、管委会及物业聘用人员、贯庄村两委会成员、党分支书记、企业负责人等，从8月18日至8月22日在岗做亲属的工作，促使他们搬迁;从8月23日至8月27日停职做亲属工作，若亲属仍未搬迁，街道党委将视情况，分别做出停发奖金及相应福利待遇、解聘、辞退、免职以及党组织处理等。
一些村民反映，在宅基地换房过程中，村委会搬迁到新社区，原有菜市场强行关闭和拆除;村内道路也放弃维护;断水断电，村子周围的学校也同时搬迁。村民往往面临的局面是不得不换。虽然天津市政府要求必须90%以上的村民同意才能进行宅基地换房，但我们对贯庄的调查表明，村民意见并没有得到充分尊重，结果导致占全村45%的866户农民联名起诉。
问题五 ：农民集中居住的后续问题怎么解决?
农民集中居住的后续问题没有得到充分考虑和妥善解决，这本质是一个“外生推动”的城市化所固有的缺陷，即并非缘于生产生活方式自然调整而产生的集聚。 首先是复垦后耕地的归属问题。以天津华明镇为例，搬迁上“楼”的农民如何参与类似复垦项目的收益分配仍不明朗。按照《中国新闻周刊》记者的调查，天津市东丽区华明示范镇宅基地复垦项目占地2000亩，华明街道为此专门成立了天津市滨海华明农业有限公司。规划建设581栋二代节能温室和两个各占15亩的智能温室，将重点发展高效设施农业和休闲观光农业，该项目建成后预期年收入可达4765万元，安置就业1500多人。
从华明镇的安排来看，华明街道办事处农办主任李健生称，“这个项目将来交由公司运作，收益也归公司”。因此，被置换出宅基地的农民应该不能参与复垦后的耕地收益分配。
其 次，有些地方的农民集中居住小区完全按照城市居民公寓式的小区模式建设，不管当地的农民是否已经脱离农业生产，不仅未考虑农作物晒场和农业生产辅助用房， 甚至连放置农机具的场所也没有。在我们的调查中发现，很多农民集中居住小区里，道路被用于晒场、停放各种农机具的现象非常普遍，给当地农民的生活和生产带 来了极大的不便。
最后，由于集中居住以后，农民的生活成本，包括煤气、自来水、物管费等均有不同程度的提高，在一些地区宅基地复垦后农民失去了房前屋后的自留地，连蔬菜也要到菜市场购买，事实上降低了农民的生活水平，对那些原本靠农业生产可以实现生活基本自给自足的农民，特别是对俗称“4050”(四十多岁和五十多岁)农民来说，原有自给自足的生活方式被打破，就业又有困难，也没有达到领取养老金的年龄，生活更加艰辛。
由 于存在着上述问题，目前在各地推行农村宅基地复垦过程中存在着相当大的阻力，也带来了不同程度的社会不稳定，甚至在一些地区出现较为严重的上访和集体性事 件。我们的调查还发现，在一些地区，地方政府通过放弃对原有村庄基本设施维护，甚至在学校考试之前突然将学校搬离，从而对剩余村民施加压力，使得剩余村民 为了维系基本生活条件和确保孩子上学，“自愿”在搬迁协议书上签字。通过这种方式实现的“自愿”集中居住，很难让人满意。
四、关于推进农民集中居住点建设的几点建议
农 民集中居住点建设是社会主义新农村建设的一个重要课题，是当前推进农村改革发展需要重点关注和研究解决的突出问题。应遵循积极、稳妥、有序的原则，统一思 想、科学规划、创新举措、顺势推进，通过若干年持续努力，实现农村居民点布局从自然形态向规划形态转变，从根本上改善农村居民生产生活条件和生态环境质 量。 1.以统一思想认识为前提，积极稳步推进农民集中居住点建设。 进 一步统一各级干部和农民群众的思想认识，从全局、长远的高度审视农民集居点建设重大意义，调动推进农民集中居住点建设的积极性。应充分认清推进农民集中居 住点建设的决策，是符合社会进步潮流的科学选择，是新农村建设的必由之路，是惠及农民的好事实事，必须不遗余力、持之以恒地予以推进。应正确认识农民集中 居住不是农民居住自然点的简单合并，不是人口简单的空间集聚，而是牵动农民切身利益，涉及农民生活方式、生产方式以及农村生产关系的变革。实施农民集居是 一个渐进的、较长的历史过程，必须随着农村经济的发展、各级政府和村级财力的增强以及农民富裕程度的提高而逐步实施，不能急于求成。必须从各地实际出发， 防止盲目制定时间进度、追求建设速度和大拆大建、强行推进的现象。只有深刻领会此项工作的重要性、复杂性、艰巨性，才能顺势而为、合力攻坚。
2.以完善布局规划为龙头，引领农民集中居住点建设的有序推进。 规划是农村集中居住点建设的龙头，事关长远发展。
一要细化完善。组织对农民集中居住点规划“回头看”，做好修订完善工作，提高规划的前瞻性、可操作性，务求贯穿生态理念，体现文化内涵，反映区域特色，防止千村一面。
二要相互衔接。在制定农民集中居住点总体布局规划的同时，还要考虑畜禽养殖和
二、三产业发展等问题，使之相匹配。同时要协调建设、国土等相关部门，结合新一轮土地利用总体规划修编，搞好集中居住点布局规划和土地利用规划的衔接。
三要公开透明。规划要充分征求农民意见，并通过法定程序确定下来，实施刚性管理。规划一经确定要对社会公开，严格执行，接受群众监督。
四要依法监管。农民集中居住点建设必须依据相关法律法规和各级政府的政策规定来开展，加强建设过程中的监督管理，绝不允许借集中居住点建设变相开发商品房，违规操作，否则会损害农民利益，留下隐患。
3.以项目拆迁、危房翻建等为重点，引导农民逐步向居住点集中。 根据目前财力，农民集中居住点建设不可能像城镇改造一样大拆大建，只能在规划引领下，分步实施，先易后难，循序渐进。
一是利用项目拆迁率先集聚。对于拓展工业园区、建设规模化现代农业项目以及有关重大工程需要拆迁的农户，应率先安置到集中居住点，利用拆迁补偿做优环境、完善功能，增强对农民集居的吸引力。 二是利用新建翻建先行集聚。凡 需新建、翻建房屋的农户应一律进入集中居住点。对集居点外的分散建房，除特殊情况外，应停止审批。强化镇村干部管理责任，建立专项巡查制度，坚决刹住不按 规划办事、不批私建、乱搭乱建等现象。对少数因房屋破旧、居住确有危险又无力新建住房的困难户，可给予必要扶持，优先进点集居，或利用村民“脱壳房”过渡性置换。
4.以解决难点问题为突破，加强农民集中居住点建设的政策引导。 农村现行政策的制约是目前农村集居点建设推进的一大难题。一方面要积极反映、向上争取政策;另一方面，相关部门要加强调研，积极探索，形成切实可行的对策措施。
一是完善土地流转政策。千 方百计做好农民集中居住点建设用地的调剂工作。对于涉及农户承包地的，要在做好农民思想工作的前提下，采取置换、互换、征收、租赁等多种方式，加以解决。 尽快明确跨村组宅基地置换政策，探索建立农村宅基地复垦奖励政策。对集中居住点用地计划实行单列，确保不挤占地方经济社会发展用地计划。
二是研究整合资金扶持政策。减 免集中居住点规划审批等相关行政事业收费或进行补贴，减免或取消水、电增容费。集居点农民办理水、电、通信等开户、过户手续时，有关部门应免收开户费、过 户费。同时，尽可能将省支农资金向集中居住点建设倾斜，从每年的土地出让金净收益中提取一定比例用于集居点建设。在加大财政扶持力度的同时，引入多元化投 入机制，多方筹措建设资金，使供水、供电、通信、道路、绿化、垃圾及污水处理等配套设施建设到位。
三是逐步完善社会保障制度。研 究农民集中居住点建设中的新情况、新问题，完善与之相适应、能够可持续发展的养老、医疗等社会保障机制，逐步将失地农民、进城农民工纳入社保范围，使农民 获得更多实惠，解除农村居民后顾之忧。可在征用的城镇建设用地中，划出一定比例的土地给成片拆迁的村组开发经营，其所得作为失地农民的生活补助，以保证失 地农民有长期稳定的收入来源。
5.以农业产业化为支撑，增强农民集中居住点建设的物质基础。 城 镇化推进离不开工业化发展，农民集居点建设也离不开农村经济发展。农业产业化是发展农村经济、挖掘农内增收潜力、增加农民收入的有效途径，是农民集居点建 设的有力支撑。应继续调整农业结构，加大项目农业发展力度，推进优质特色农副产品基地建设，发展高效、优质、安全的现代农业，提高农产品的市场竞争力和附 加值。培育和引进农业龙头企业，重点扶持一批竞争力强、外向度高、带动能力强的龙头企业，努力实现产加销一条龙、贸工农一体化，加快农业产业化进程。围绕 农业主导产业和特色产品，积极发展农民专业合作经济组织，培养壮大农民经纪人队伍，打造“一品一村”或“一品多村”，形成小规模与大群体相结合的产业基地和生产体系，实现千家万户增收致富。着力抓好农民教育培训，提高劳动力转移质量，增加农民农外就业和收入。同时，通过教育培训，改变农民思想观念、生活习惯、生产方式，实现从传统农民向新型农民的根本转变。
的通知
各党(总)支部，各村委会，各单位：
《袁庄镇农民集中居住建设管理办法》经镇党政联合办公会讨论通过，现予印发，请各村、各单位认真贯彻执行。
中共袁庄镇委员会
袁庄镇人民政府
二OO七年八月二十六日
袁庄镇农民集中居住建设管理办法
(试
行)
第一章
总则
第一条
为认真贯彻科学发展观，统筹城乡发展，构建和谐社会，引导农民集中居住，促进村庄适度集聚和集约利用土地等资源，促进农村基础设施和公共设施集约配置，促进整合农业生产和生态空间，加快社会主义新农村建设步伐，依据《袁庄镇镇区总体规划》、《袁庄镇镇村布局规划》和《关于明确农民集中居住规划实施有关问题的通知》(东政办发[2006]90号)、《关于切实规范农民集中居住秩序的通知》(东政办发[2007]35号)、《关于加快推进农民集中居住区建设的实施意见》(东发[2007]22号)等文件精神及相关法律、法规，结合本镇实际，制定本办法。
第二条
本办法适用于袁庄镇镇域范围内农民集中居住建设，镇区内各类建设按镇区总体规划及镇区控制性详细规划。
第三条
镇政府负责全镇农民集中居住建设的规划、管理工作，各村民委员会具体负责本行政村村域范围内农民集中居住建设的实施管理工作。
第二章
农民集中居住建设规划的编制与审批
第四条
农民集中居住建设规划由镇村镇建设办公室牵头，各村民委员会参与编制。提请镇人民代表大会或人大主席团审查同意报县政府(县建设行政主管部门)审批。
第五条
农民集中居住规划必须依据《袁庄镇镇区总体规划》、《袁庄镇镇村布局规划》，根据东发(2007)22号文件精神结合各村实际，农民集中居住点规模镇区周边为2500-3000人，一般农民集中居住点规模为2000-2500人，全镇从原来的43个农民集中居住点调减为20个左右，原则上每村开工建设一个点，特殊情况需增点的必须申请批准。各村必须以村民代表大会的形式通报由县建设行政主管部门审批确定的农民集中居住点位置，并严格按调整后的农民集中居住点组织落实，一次规划分步实施。
第三章
建设用地管理
第六条
镇国土资源管理所要严把农民宅基地审批关，同时要结合上级有关要求，及时调整土地利用总体规划，把新规划的农民居住用地统一调整为建设用地。
第七条
农民集中居住用地由各村按相关规定一次性规划，分期使用。首期农民居住点要调出15亩左右用于农民建房，以后根据需要逐年进行调地。
第八条
农民按规划要求到集中居住点申请宅基地的，在审批时应明确收回原宅基地，并坚持先拆除旧房，交出原宅基地再划拨新宅基地建设。原宅基地除可保留5m2/人的副业用房外，其余房屋应在建房之日起六个月内拆除退耕。若原宅基地在六个月内暂时交不出来的，由原宅基地使用户每年支付土地租赁费给村，标准为新占宅基地同等补偿标准的1.5倍，跨村进集中居住点建房的农户，在新建房屋建成后一个月内必须交出原宅基地，严控一户两宅现象，具体由所在村民委员会和镇农经、国土部门审核把关。鼓励农民规模养殖，各村应划定集中专用地，用地范围标准按相关产业结构调
整规定执行。
第九条
农户跨村进农民集中居住点建住宅的，原则上本镇内的农业户口可以跨村建房，但接收村必须经村集体讨论村民代表会议通过，待接收户口迁移后，按规定办理建房手续，并办理原宅基地房屋的拆除承诺，建筑配套费标准及相关费用由村讨论确定并报经镇村镇建设办公室同意。
第十条
对原规划线内居住房较好但急需进一步改善住房条件的农户，可与符合建房条件，但经济条件不许可的困难户，老龄户协商，在自愿、平等、互利且双方手续完备的前提下，进行宅基地交换，然后到农民集中居住点申请建房或购买商品房。
第四章
建设工程规划管理
第十一条
农户新建、翻建房屋必须按规划到农民集中居住点建房，农民集中居住点以外不得申请新建、翻建、扩建房屋。
第十二条
坚持以人为本、实事求是的原则，凡农户新建住宅(包括楼房和平房)，一律安排到农民集中居住点进行统一建设，对因不可抗拒的自然灾害和确无经济能力进农民集中居住点建房的，可以在原规划线内建设过渡性平房，但必须符合以下条件方可批建：
1、现有住房经镇村镇建设办公室确认为危房;
2、该户属困难户，经济收入较低，人均年收入低于当年全镇人均水平的35%，且发生灾难性或特殊情况;
3、新建过渡性平房人均建筑面积不得大于25m2;
4、新建过渡性平房不得使用水泥、砂浆;
5、建房户要作出书面承诺，并按家庭人口每人2000元交足保证金，保证不扩大建筑面积、改变房屋的性质;
6、分工联系村的定村镇干，村支部书记、村主任及定组村干担保。
在符合以上6条规定的基础上，方可办理过渡性平房的建设手续，没有办理建房手续的均认定为违章建筑，如有违规现象，一律按本办法规定追究其责任，并限期纠正。
第十三条
农户新建住宅必须具书面申请，经村民小组签署意见，村民委员会审查同意后领取《如东县个人住宅建设工程规划选址申请表》、《如东县城乡居民建房用地审批表》、《如东县个人住宅建设规划许可证申请表》，如实填报，经村民委员会初审(必须现场勘察并绘制平面图、规划图，签署初审意见)，报请分工镇干、片长审核签字后由村报送村镇建设办公室审核后核发《如东县个人住宅建设规划选址意见书》、《用地批准决定书》、《建设工程规划许可证》、《建设工程施工许可证》，再由定村镇干、村民委员会主任、国土所、建设站相关人员实施放线方可施工，并跟踪服务。
第十四条
农户新建住宅的造型由各村根据多数进区户的愿望，选用镇建设管理服务站提供的图纸按规划要求实施，做到“五统
一、一保证”，即统一规划、统一样式、统一高程、统一区间道路、统一配套设施及绿化，保证按规划要求建设，农户自建的，并缴纳规划建设保证金(保证金由各村收取，交镇财政所保管，房屋完工后经验收符合规划要求如数退还，保证金不少于3000元)。
第十五条
农民集中居住点内的基础设施建设由各村统筹解决，要充分体现自然村庄特色，利用自然河流种植绿化，村民休闲场地、村公共服务中心，公共卫生等各类基础配套设施要基本齐全，并按规划要求由村统一组织施工、验收，凡上级下拨的各类农村配套设施基础设施建设经费，主要用于农民集中居住点的配套建设。
第十六条
农民集中居住点内建房户户型按人口数享受建筑
面积，其标准为：底层住宅的建筑占地面积2-4人户，每户94.5平方米;5-6人户，每户115平方米;7人以上户，每户125平方米、独生子女和大龄未婚青年可以照顾一人计算户人口数，每户最多可照顾一人。各村可根据村的实际，将农户进农民集中居住点的房型分为楼房两类，一类为190m2左右，一类为230m2左右;平房一类为110m2左右，必须统一规格类型，相对集中。
第十七条
农民集中居住点内建房及基础配套建设，各村可在农户自愿的基础上采取市场化运作的形式，市场化运作，或村组织农户自建的形式，但必须坚持“五个统一”的要求实施。
第五章
监督检查与实施
第十八条
镇政府统一负责农民集中居住点建设管理的监督与检查，各村民委员会负责农民集中居住建设的组织与实施。镇建立督查小组，负责镇村范围内的违章建房、宅基地占用、规划执行行为的督查，对督查中出现的违规现象及时反馈到村，并监督纠正到位。镇国土所、建管站、农经站、司法所、调解中心、水利站、供电所、广电站、自来水企业、邮电等部门按各自的工作职责，做好服务协调工作。
第十九条
对进农民集中居住点农户镇给予适当奖励，凡纯农户进入村指定的集中居住点(不包括集中居住点内改建户)，且按“五个统一”要求建设，经镇村镇建设办公室相关部门验收合格，镇一次性奖励楼房户1000元，平房户800元。
第二十条
严格执行农民集中居住点建设资金的管理。各村凡筹集用于农民集中居住点公共设施配套建设或统一代建、农户分购的资金，一律进入村账实行收支两条线管理，专款专用。
第二十一条
镇对农民集中居住点的公益设施建设将给予补偿(具体办法另行制定)。
第二十二条
强化组织领导，明确工作职责。为加速我镇农民集中居住点建设实施，强化组织领导，进一步明确工作职责，充分发挥其职能作用，确保我镇农民集中居住点建设健康有序发展，镇政府将建立工作领导组，领导组另文下发。
第二十三条
强化镇村干部的考核，农民集中居住点建设各村党支部书记为第一责任人，村主任为具体负责人，其他村干为到组的直接责任人，从即日起，若出现未经批准在非集中居住点新开工建房而未能及时得到有效处理的，一律逐级追究责任，在村干分工范围内出现一户，该村干当年报酬减半(若出现批平建楼的该村干停职待岗)，出现两户及两户以上的，该村干予以下岗辞退;在所在村范围内出现一户，该村当年不得评为先进，村党支部书记、村主任实行诫勉谈话，当年报酬减少三分之一;出现两户以上，该村不享受镇年终考核奖，村支部书记、村主任停职待岗;待岗期间不享受村干待遇。定村镇干在所分工范围内出现一户，年终奖减三分之一，出现两户以上，年终奖不享受，并由组织上实行诫勉谈话。
第二十四条
镇各部门都要齐抓共管，密切配合。村镇建设办公室要严把手续关，不办人情、招呼手续，本办法第十七条涉及到的镇相关部门就此项工作列入年终考核主要内容之一。凡因组织不力，督查不到位，配合不协调，处理不彻底，发现一例涉及到的部门负责人年终奖励减一半。具体工作人员年终奖减少三分之二。情节严重，造成不良影响的将按级追究当事人的责任。
第二十五条
本办法的考核，由镇政府组织实施。
第二十六条
本办法从发文之日起生效。本办法由镇村镇建设办公室负责解释。
今天我们在成华区召开全市失地农民集中居住区就业工作座谈会，可以说，是在关键时候，请关键人物，来研究一个关键问题。为什么这样说?市委刚刚召开了推进“三个集中”工作会议，在今年即将时间过半、任务过半的关键时候，我们请各区(市)县分管和直接从事就业工作以及就业督导组的关键人物来研究失地农民集中居住区就业工作这个关键问题。刚才，我们参观了成华区龙潭街道劳动保障所，成华区戴浚区长介绍了成华区就业工作情况，各区(市)县领导汇报了近期工作情况，小新局长通报各区(市)县失地农民集中居住区就业工作的情况，市政府又下发了关于进一步做好失地农民集中居住区就业工作的通知，相信通过今天的座谈交流，对促进城乡充分就业，特别是失地农民集中居住区的就业有帮助、有提高、有促进。下面，我就贯彻全市推进“三个集中”工作会议精神，结合就业工作实际，讲三点意见。
一、真抓实干，成绩初步显现
二、正视不足，问题急需解决
在充分肯定前段时间工作的同时，我们也必须清醒地看到，失地农民集中居住区就业工作是整个充分就业工作中的一个重点和难点，在具体落实过程中还存在一些问题，有的甚至还较严重。我们必须给予足够重视。这些问题主要表现在四个方面：一是对做好失地农民集中居住区就业工作重要性的认识还需进一步提高。部分区(市)县对做好失地农民集中居住区就业工作对于促进城乡比较充分就业的重要作用和意义的认识不到位，造成有的地方工作力度不大，工作措施不力，工作作风不深入，对市上的要求采取简单应付的办法。刚才，小新局长对各区(市)县就业工作进行综合点评，既肯定了成绩，也指出了不足。坦率的讲，我对失地农民集中居住区的就业率已经达到83.4%这个数据，既感到高兴又有些疑惑。二是在落实七项制度上还存在不均衡的现象。七项制度是一个整体，只有把七项制度都真正落到实处，失地农民集中居住区的就业工作才能真正做好。从目前情况看，有的制度落实的比较好，有的还未真正落实。比如在就业配套规划上，应将就业促进方案作为必备材料。目前全市在建的失地农民集中居住区有66个，是不是都同步制定了就业配套规划?是不是都经劳动保障部门审查?如果现在不高度重视这项工作，下半年大多数区(市)县的失地农民集中居住区将集中入住，就业问题又将上升为主要矛盾和矛盾的主要方面。三是失地农民集中居住区就业工作的针对性还有待提高。集中居住区内的失地农民是一个比较特殊的群体，总体素质偏低，竞争就业能力不强。解决他们的就业问题必须采取特殊的政策、特殊的手段和特殊的方法。有的区(市)县在促进城乡充分就业工作中没有针对失地农民集中居住区的特殊性而采取相应的措施，对这项工作的复杂性、艰巨性、长期性认识不足，工作措施的针对性还不够强。四是失地农民集中居住区的就业稳定性还不够高。在促进城乡充分就业工作中，有一个重要的指标就是实现稳定就业。在已经实现就业的集中居住区失地农民中，灵活就业的比重达到24%，这虽然说明我们较好地落实了灵活就业服务制度，但也说明实现就业的稳定性不高。
三、攻坚克难，确保目标完成
肯定成绩，发现问题，目的是为了推动下一步的工作。为确保失地农民集中居住区实现比较充分就业，下一步我们要着力做好以下几项工作：
一是进一步提高做好失地农民集中居住区就业工作重要性的认识。我多次讲过，在促进城乡充分就业工作中，有两件事情最重要：一件是困难人员的就业援助，一件就是失地农民集中居住区的就业问题。只有把这两件事办好了，促进充分就业才能落到实处。失地农民集中居住区实现比较充分就业已纳入2006年市委、市政府为民办实事目标任务，做好失地农民集中居住区的就业工作不仅是解决人民群众的就业和安居问题，也是党和政府为民办实事的具体体现，事关我市推进“三个集中”、城乡一体化和科学发展成败的大局。认识的高度决定工作的力度，各区(市)县一定要把认识统一到市委、市政府的决策上来，把做好失地农民集中居住区的就业工作作为整个充分就业工作的重中之重，切实加强领导，增强紧迫感和责任意识，采取切实有效的工作措施，大胆创新，扎实工作，确保落实。
二是围绕目标任务，细化工作措施。今年，全市失地农民集中居住区要进一步健全就业配套规划制度、社区就业工作制度、就业培训制度、灵活就业服务制度、就业工作协作制度、援助制度、目标责任制度;完成集中居住区内有就业能力和就业愿望的征地农转非人员就业率达92%以上，其中：“4050”等就业困难人员就业率达80%以上;就业援助“962110”成功率达100%，消除“零就业”家庭;90%以上的失地农民集中居住区要建成充分就业社区。各区(市)县要围绕上述目标，细化工作方案和工作措施，制定周密的工作计划，并将此工作业绩纳入年度目标考核内容，奖惩逗硬。要严格实行失地农民集中居住区建设规划汇审制度;坚持和完善失地农民集中居住区就业工作联席会议制度;市促进城乡充分就业工作督导组要重点督查失地农民集中居住区的就业工作，深入居住区入户调查，及时研究措施帮助就业困难人员实现就业。
三是以实名制调查为基础，建立劳动力动态管理机制。要以失地农民集中居住区入户调查为基础，掌握全市失地农民集中居住区适龄劳动力的就业、失业、社保状况，建立个人电子信息档案和动态管理服务机制。加强失地农民集中居住区的信息网络建设，建立劳动保障工作站的社区要在6月底前实现与全市劳动力市场信息网络系统的连接。在此基础上，失地农民集中居住区劳动保障工作机构要对有就业能力和愿望的失地农民实行网格化服务，按工作人员划分服务区域，针对个人就业需求开展职业指导、职业培训、推荐就业等服务，责任到人，服务到户。
四是提高“962110”就业援助成功率，做好就业困难人员的就业援助工作。帮扶困难人员是就业工作的重点，失地农民集中居住区的困难人员更是
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