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社区防灾减灾机制与应急能力建设研究
摘 要： 社区作为社会治理的基本单元，其防灾减灾及应急能力影响着应急体系建设工作。陕西省社区防灾减灾工作存在工作长效机制未确立、风险评估工作缺乏专业性、居民参与度不高等问题，社区防灾减灾机制与应急能力建设必须以“示范社区创建工作”为引领，“多元参与”为主导，长效激励机制为着眼点，夯实基层应急能力，从而达到完善社会整体应急体系和应急能力提升的目标。
关键词： 社区; 防灾减灾; 应急能力
Key words： community; disaster prevention and reduction; emergency ability
社区是社会治理的基本单元，是应急管理体系建设的最前线。“重心下移”“建设防灾能力强的社区”已成为全球共识[1]。2007以来，国家减灾委、民政部以提升基层社区的综合减灾能力建设为重点，组织开展了全国综合减灾示范社区创建活动[2]。截止2017年底，全国综合减灾示范社区总量突破11000个[3]。截至2018年底，陕西省创建国家级综合减灾示范社区293个、省级综合减灾示范社区331个。然而，从陕西省约20000个社区的总量来看，创建工作所期望达到的“以点带面”效果，远未显现。陕西省社区防灾减灾和应急能力现状如何？短板在哪里？如何推进社区防灾减灾与应急能力建设工作？未来应从哪些方面入手？针对这些问题，笔者对陕西省社区防灾减灾工作进行调查研究，探析社区防灾减灾工作现状，并据此进一步探寻社区防灾减灾与应急能力建设路径，为应急体系建设的全面推进提供现实依据与理论指导。
一、研究设计
笔者结合文献资料、预调查結果和民政部《全国综合减灾示范社区创建管理暂行办法》（民发〔2018〕20号），设计了“社区防灾减灾及应急能力调查问卷"，问卷共分为六个维度，分别为"组织管理、风险评估、应急预案与演练、宣传教育培训、社区应急储备、社会力量参与”，分别从不同方面反映社区防灾减灾及应急能力建设的现状。
二、结果分析
为总结陕西省社区防灾减灾工作现状，深入挖掘陕西省社区防灾减灾工作存在的问题，课题组对陕西省基层社区干部进行了问卷调查，此次调查共发放问卷123份，回收问卷116份，有效问卷116份，问卷有效率为94.3%。从区位分布看，参与调查的社区干部来自陕北（占比19%）、关中（占55.2%）及陕南（占25.9%），其中来自城市社区的占比39.1%，来自城镇社区的占比45.7%，来自农村社区的占比14.6%。从社区人数看，参与调查的社区干部所在社区的平均人口数为9270人，最大的社区人数为39800人，其中10000人以上的社区有32个。
（一）社区防灾减灾应急组织管理
社区防灾减灾应急组织管理是防灾减灾应急管理工作的基础，是实现防灾减灾应急管理工作的载体。
1. 社区防灾减灾应急组织机构设置全面程度。从社区防灾减灾应急组织机构设置来看，防灾减灾应急组织机构设置较为齐全，职责划分明确的社区不足半数，仅有11.9%的社区报告无应急组织机构。（见表1）
2. 社区防灾减灾相关规章制度建设情况。从社区防灾减灾相关规章制度建设来看，隐患排查制度、应急值守制度、科普宣教制度和信息报送制度在社区中的覆盖率已分别达到71.40%、68.80%、58.00%和55.40%，其中隐患排查制度和应急值守制度达到70%左右，但绩效评估制度只有9.80%，应急保障制度只有27.70%，应急预案编制制度、灾害预警制度和应急演练制度的完善程度不到一半（分别为44.6%、43.8%和42.9%）。（见图1）可见，社区防灾减灾相关规章制度建设仍不完善，没有形成管理闭环。
3. 社区防灾减灾规章执行情况。社区防灾减灾规章执行情况良好，12.10%的被调查者认为所在社区制度执行情况很好，44.80%的被调查者认为较好，35.30%的被调查者认为一般，认为较差占0.9%，另有7.80%的被调查者未作答或答案无效。
（二）社区风险评估
社区防灾减灾与应急能力建设工作的根本是风险管理，风险管理的目标是识别、分析、评价系统当中或者与某项行为相关的潜在危险的持续管理过程[4]。其中，风险识别是风险管理的起点，而风险评估是风险管理工作的基础。从风险管理的角度讲，管理者必须清楚社区内的风险隐患种类、级别、危害程度、发生概率，才能对社区内的风险做到有的放矢、科学管理。
1. 社区风险隐患种类。从社区的风险隐患情况来看， 火灾、危房和交通事故是社区存在的最大隐患。除此之外，社区还存在如下安全隐患，依次是安全生产、煤气中毒、治安、卫生防疫、洪涝、宠物咬人、市政管网问题、地震、触电和溺水等。（见图2）
2. 社区风险隐患排查。社区风险隐患排查工作执行情况良好，91.7%的被调查者反映所在社区做过风险隐患排查，仅有8.39%的被调查者反映所在社区未做过风险隐患排查。
3. 社区风险评估。风险评估能够为各类灾害的预报预警、防灾减灾、应急救援和恢复重建等工作提供决策依据，也能够为编制防灾减灾规划和应急预案等防灾减灾对策提供基本依据[5]。风险评估执行情况一般，57.8%的被调查者回答所在社区没有做过风险评估，28.4%的被调查者回答所在社区曾做过风险评估，另有13.8%的被调查者此题目未作答。
（三）社区应急预案及演练
1. 社区应急预案编制。应急预案是为控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害、规范突发事件应对活动而预先制定的方案[6]。应急预案编制是社区防灾减灾机制的重要组成部分，笔者通过调查研究发现，社区普遍重视针对防汛和火灾等常见灾害应急预案的编制，而针对地震、滑坡、疫情、环境、停水、停电、涉外等应急预案所占比重较低，针对涉外的应急预案仅占1.9%。（见图3）
2. 社区应急预案的可操作性。应急预案的可操作性直接影响防灾减灾的成效，43.97%的被调查者认为其所在社区的应急预案可操作性较好，4.31%的被调查者回答非常好，37.93%的被调查者回答一般，有3.45%的被调查者回答较差，还有10.34%的被调查者此题目未作答。
3. 社区应急演练。根据《国务院突发事件应急演练指南》，演练的目的包括：检验预案、完善准备、锻炼队伍、磨合机制、科普宣教。近年来，社区不断推进应急演练工作，67.6%的被调查者回答近三年所在社区做过火灾应急演练，54.3%的被调查者回答所在社区做过防汛应急演练。而其他灾种应急演练所占比重均低于35%，有的甚至是个位数。（见图4）
4. 社区应急演练居民参与度。社区应急演练可以促使社区居民熟悉应急预案，提高应急处置能力。所以，应急演练居民参与度一定程度上决定了社区应急处置能力水平。结果显示社区应急演练居民参与度并不理想，43.1%的被调查者回答所在社区的居民参与应急演练情况一般，6%的被调查者回答较差;有37.1%的被调查者回答较好，6%的被调查者回答非常好，另有7.8%的被调查者此题目未作答。
5. 社区应急演练效果评估。应急演练效果评估是应急演练工作的重要环节，旨在总结演练的结果和改进应急预案乃至应急管理工作。从应急演练效果评估来看，50%的被调查者回答所在社区没有演练效果评估，有40.5%的被调查者回答有进行效果评估.另有9.5%的被调查者此题目未作答。
（四）社区防灾减灾宣传教育与培训
宣教教育培训工作是提升防灾减灾与应急能力的有效手段，同时也是应急管理工作中的重要组成部分。近年来，社区开展了形式多样的防灾减灾和应急管理相关宣传教育和培训工作，取得了良好的效果，同时也暴露出一些问题。
1. 社区干部参加過的应急培训类型较为集中。从社区干部参加过的应急培训类型来看，77.59%的被调查者回答所在社区的干部参加过消防相关培训，61.21%的被调查者回答所在社区的干部参加过防灾减灾相关培训，57.76%的被调查者回答所在社区的干部参加过自救互救相关培训，另有2.59%的被调查者回答参加过防洪相关培训，有6%的被调查者此题目未作答。（见图5）可见，消防相关培训的覆盖面最广（约占77.8%），防灾减灾相关培训次之（约占61.21%）。
2. 社区防灾减灾应急培训效果较好。从培训效果来看，50.9%的被调查者回答曾参加过的应急培训效果较好，28.4%的被调查者回答培训效果一般，12.9%的被调查者回答培训效果非常好，另有2.6%的被调查者认为没有效果，还有5.2%的被调查者此题目未作答。
3. 社区防灾减灾应急科普宣教。各个社区在防灾减灾科普宣教活动的开展方面存在较大差异，有的社区三年内未曾开展过相关活动，但也有社区开展的活动次数有20次之多，平均为4.16次，中位数是3。（见图6）社区科普宣教活动形式多为发放宣传资料、制作宣传栏、专题讲座、应急演练等。
4. 社区防灾减灾应急培训建议。本次调查设置了开放式问题：在提升防灾减灾救灾能力培训方面，你有哪些需求？被调查者的回答中，强调最多的是专业人员的专业培训、指导，特别是有多位干部提到需要实地指导。可见，在社区防灾减灾应急培训工作中，如何提升培训的专业性、针对性是下一阶段工作需要着重思考的问题。
（五）社区应急储备
1. 社区应急通讯设备。应急通讯在突发事件发生时尤为重要，它决定了决策者能否获得及时、准确的信息，直接影响应急决策乃至抢险救援行动效果。从社区应急通讯设备来看，80%的被调查者回答所在社区有喇叭，20.7%的被调查者回答所在社区有对讲机，还有一些被调查者回答通知一般使用微信群、电话、铜锣、报警器等。可见，应急喇叭的普及率较高，但是无线通信设备仍然紧缺。
2. 社区干部在手机通讯中断下的应急通讯方式。在手机通讯中断的情况下，43.10%的被调查者回答无法与上级取得联系，有49.14%（57人）的被调查者回答能够与上级取得联系，另有7.76%的被调查者此题目未作答。但在回答与上级取得联系的方式中，有57.89%的被调查者（33人）未作答，有21.05%的被调查者（12人）回答通过到家里或者到单位找到本人，有7.02%的被调查者（4人）回答通过人员传达，有5.26%的被调查者（3人）通过固定电话，3.51%的被调查者（2人）通过对讲机，分别有1人通过北斗手机、喇叭和到具体地点集合的方式进行联系。
3. 社区应急物资储备。应急物资储备是防灾减灾应急管理工作的有力支撑。调查发现，在社区应急物资储备方面，铁锹、灭火器、照明工具储备率高，但生活物资、应急药品和担架等储备率低。（见图7）
（六）社区防灾减灾社会力量参与
《国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》中强调：“健全社会力量参与机制。坚持鼓励支持、引导规范、效率优先、自愿自助原则，研究制定和完善社会力量参与防灾减灾救灾的相关政策法规、行业标准、行为准则，搭建社会组织、志愿者等社会力量参与的协调服务平台和信息导向平台。”近年来，在社区防灾减灾工作中，社会力量成为重要参与方，发挥了一定作用。
1. 社区防灾减灾志愿者队伍建设。社区防灾减灾志愿者队伍建设情况良好，61.21%的被调查者回答所在社区有防灾减灾志愿者队伍，31.03%的被调查者回答没有，另有7.76%的被调查者此题目未作答。
2. 社区与应急救援队伍联系情况。社区防灾与应急救援队伍联系不密切，49.14%的被调查者回答所在社区未与应急救援队伍联系过，41.38%的被调查者回答联系过，另有9.48%的被调查者此题目未作答。
三、结论与讨论
综上所述，陕西省社区防灾减灾机制与应急能力建设情况呈现出如下特点。
（一）制度体系不健全，长效机制未形成
調查结果显示，社区的防灾减灾机制与应急能力建设仍处于初级阶段，社区防灾减灾相关规章制度体系不健全、制度执行情况不理想、应急组织机构设置不足等成为制约社区防灾减灾的重要因素。从当前我国社区工作的基本情况看，社区仍然是政府行政机构的下延，担负着基层政府的诸多行政职能[7]。社区工作人员承担了大量行政事务性工作，但其普遍缺乏防灾减灾及应急能力建设等方面的专业知识和能力。
目前，社区一般会在“5·12”等相关纪念日制作宣传展板或在橱窗中展示防灾减灾相关知识;部分社区防灾减灾工作仅仅依托“综合减灾示范社区”、“平安社区”等申报评选活动开展，是社区常规工作以外的“自选项目”。这导致防灾减灾工作经常处于被动等待上级部门要求的状态;没有要求时，除消防、防洪工作日常有序运转外，科普宣教、队伍建设等相关工作就不一定做了。所以，多数社区的防灾减灾工作仍处于碎片化状态，除消防风险隐患排查、防汛值班、应急避难场所知晓率较好外，其他方面或弱或无，制度上没有形成体系，工作上没有形成长效机制。
（二）风险评估环节缺失，掣肘整个社区防灾减灾工作
调查结果显示，社区干部对社区中存在的风险隐患有一定的认知，但是从应急预案编制和应急演练开展情况来看，多数社区只涉及火灾和洪涝两个灾种，应急预案和应急演练覆盖灾种过于单一;应急预案与演练是否符合各个社区自身风险特点，进一步讲是否涉及各个社区自身面临的危害最大风险和发生概率最高风险，无从知晓。出现这种情况的根本原因是多数社区没有经过专业的风险评估，那么依据风险评估结果进行风险管理也就无从谈起了。风险评估环节的缺失或者涉及的灾种单一，导致应急预案编制和应急演练开展工作缺乏评估结果的指导，社区很可能没有针对风险最大的灾种进行预案编制和演练，存在将发生概率更高或者一旦发生损害巨大的灾害排除在管理机制之外的风险，放任了这些种类灾害发生的可能性，极大地降低了风险管理的科学性和针对性，也将严重影响社区防灾减灾工作的效果。除此之外，风险评估工作将直接影响应急预案中关于风险等级、应急响应条件等关键事项的确定，从而严重影响预案的可操作性，特别是难以对应急决策起到支持作用。
（三）居民参与度低，社会力量参与不足
调查结果显示，应急演练居民参与情况并不理想，回答一般及较差的人数占到约一半。由于体制机制及历史的原因，目前社区的居民参与社区事务的总体参与率较低，以退休人员为主，非政治性参与、被动或动员性参与为主[8]。六成社区有志愿者队伍;但约有半数社区未与应急救援队取得联系。从结果来看，社区防灾减灾及应急能力建设的多元参与之路任重道远。
（四）科普宣教社区间差异大，培训效果总体满意
公众防灾减灾知识薄弱，自救互救能力不足一直是制约我国防灾减灾、应急能力建设的重要因素。从调查结果来看，社区间存在较大差异，三年内开展防灾减灾科普宣教活动的次数从0到20不等，平均约为4次，也就是一年1.3次，这个频率显然与防灾减灾工作要求不相适应。
而社区干部对参加过的相关培训效果较为满意;在关于培训需求的建议方面，结果显示，社区干部认为培训应在普及自救知识的同时，加强实地的专业指导。一直以来，社区普遍采用发放宣传资料、制作主题橱窗专栏等形式开展相关科普宣教活动，但效果并不明显，特别是这种形式只能实现知识传输，无法形成技能习得。而防灾减灾及应急能力最终要体现在人们的行动及所采取的措施上。
（五）应急物资储备单一、通讯体系脆弱
从应急预案编制和应急演练开展方面看，社区普遍对于火灾和洪涝灾害的防范是最好的，然而在具体的洪涝灾害相关情境性题目中，却出现了矛盾。关于社区防汛人员值班到岗、通知居民撤离、脆弱人群清单建立、脆弱人群清单帮扶人员安排这几方面的情况，从作答情况来看，都比较好，但是在手机通讯中断下的通讯这一题目的回答中，近半数的被调查者回答无法与上级取得联系，在回答能够与上级取得联系的问卷中，又有半数以上的被调查者对“采用何种联系方式”一题未作答;作答的人中通过到家里或到单位找到本人、人员传达，固定电话三种联系方式总计占到三分之一，这三种方式在真正发生洪涝、火灾、地震灾害时基本无效。也就是说，在回答能够与上级取得联系的被调查者中，只有4人（占全体被调查者的0.03%）采取了相对有效的方式：2人通过对讲机，1人通过北斗手机，1人到具体地点集合。这一结果反映出，社区物资储备单一，且科技水平不高，特别是作为应急处置中的基础条件——通讯体系，仍然非常脆弱，难以通过真实灾害情境的检验。这进一步暴露出社区覆盖率极高的传统灾种的防灾减灾工作效果仍然令人担忧。
四、提升社区防灾减灾与应急能力的对策建议
“多元参与社区防灾减灾工作”是落实十九届四中全会精神，坚持和完善共建共治共享的社会治理制度的具体举措，同时也是基于社区工作繁杂、防灾减灾工作专业性强等现实情况的必然选择。以“创建工作”为引领、“共建共治共享框架下的多元参与”为主导必将成为社区防灾减灾与应急能力建设的突破口。
（一）以“创建工作”引领社区防灾减灾工作
1. 将社区在防灾减灾与应急能力建设工作中的职能定位为搭平台、促合作。社区将防灾减灾与应急能力建设工作作为常态化工作的障碍是人力不足、专业技能缺乏。但是，如果转变思路，这一难题就可能迎刃而解。社区内形成长效的风险防控机制，工作、生活的环境更加安全，社区内的企业、学校、社会组织及居民等各方都是受益者。将社区在防灾减灾与应急能力建设工作中的职能定位为搭平台、促合作，社区工作人员并非防灾减灾与应急能力建设工作的实施者，而仅仅是组织者与监督者。调动社区内的企事业单位、学校、社会组织、社区居民等的积极性，搭建合作平台，让各方积极主动发挥自身优势，共同完成社区防灾减灾与应急能力建设工作，必将成为新的趋势。
2. 强化社会监督作保障，提升社区防灾减灾与应急能力。任何良好的管理机制的运行，都与强有力的监督机制分不开。社区防灾减灾与应急能力建设工作，也是如此。社区应制定相应的社会监督制度，让社区内企事业单位、广大居民都参与进来，从营造社区安全环境的角度，形成良性工作氛围。
（二）建立多元参与的长效激励机制
中共中央十九届四中全会通过了《关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，国家治理的基本特征之一就是治理主体多元化[9];而面向风险社会的公共管理所强调的除了全灾种管理、全过程管理，还有就是多主体管理[10]。可見，多元参与是社区防灾减灾及应急能力建设工作的必然选择。
从社区的资源和需求着眼，充分考虑各个利益相关方的需求和关注点，从而制定多元参与的长效激励机制，既能破解社区工作负担重的问题，又能整合专业资源提升社区防灾减灾工作水平。我国一些沿海发达省份在社区公共服务供给方面比较成熟的做法，是采用项目招标的形式引入社会组织提供相关服务。例如江苏省张家港市的永联村，采用购买社会组织服务的形式为社区居民提供公共服务，其社区经济投入主要来自当地村办集体经济。然而，陕西省与沿海发达省份相比，经济发展还比较落后，就现阶段的条件而言，无论是财政上，还是企事业单位的财力上，都难以长期支持这种模式。因此，应了解参与各方的真实需求，因地制宜，做好调查研究、集思广益，多从政策上找资源，为社区防灾减灾及应急能力建设工作做好顶层设计。比如在加大财政投入的基础上，从企业税费减免、养老积分、教育部门对社会实践的要求等方面探寻社区防灾减灾及应急能力建设的长效机制。
（三）健全社区风险评估制度
1. 发挥高校、科研院所优势，助力社区风险评估工作。在国家和省级层面发挥院校、专业科研机构的专业优势，以“加强社区灾害风险管理项目”为重点，制定社区风险评估工作标准和流程，形成操作手册，并建设相应课程体系，定期为社区培训灾害风险管理的专业人才，帮助社区干部掌握完整系统的风险评估流程及操作，不断提高社区主体人群对灾害风险管理的认知和能力。同时，积极动员社会各方面专家参与和指导社区风险评估工作，在系统培训的基础上答疑解惑，完善社区“两图一预案”（两图：灾害风险示意图和疏散撤离图，一预案：社区应急预案），夯实风险评估工作效果。
2. 保障社区风险隐患排查工作常态化、系统化。通过体制机制建设加知识技能输入等方法，保障风险隐患排查工作常态化、系统化，最大限度降低隐患发展为危害的可能性。其中，重点开展三个方面排查：一是社区生产、生活等公共场所、企事业单位和危化品存储地等情况;二是社区居民家庭成员、居住环境的具体情况;三是老、弱、病、残、孕等弱势群体以及外来人口的情况。
3. 提高风险评估居民参与度。社区要通过入户走访，开展座谈等多种形式邀请居民参与风险评估全过程，以此工作为纽带，帮助居民在参与过程中提高风险意识，关注并积极参与到防灾减灾工作中来。
4. 风险管理流程化。确保“以防为主”对排查出的风险隐患要进行分类分级，自上而下形成畅通的风险处置渠道，让风险评估成果真正落地。借鉴南京等地先进实践经验，采取信息化手段搭建风险管理多方参与平台，将“隐患排查（发现）-隐患上报-风险分类-风险定级-隐患处置 ”流程化、规范化、制度化，切实保证风险及时排除，真正实现“关口前移”、“以防为主”。
（四）提高应急预案的针对性和可操作性
应急预案最初起源于安全生产的过程中，前提就是危险源辨别[11]。所以必须坚持应急预案的编写以风险评估为前提和基础。从基础操作角度考虑，可以在全省范围内评选优秀应急预案稍加修改作为范本在全省推广。就如美国联邦事务管理局编写的《你准备好了吗——公民应急准备指南》，已经成为美国政府对社区居民进行灾害教育的范本[12]。该指南为家庭提供了多灾种防灾备灾应对灾害的具体指导，是家庭应急预案编写的“辅导手册”，实践性非常强。同时，在“综合减灾示范社区”创建评审环节，以应急演练作为评审环节，通过观看社区应急演练、在演练中提出相关应急处置问题、制造突发状况等，切实了解社区的应急准备情况、预案的可操作性及应急处置能力，并辅以查阅社区风险评估报告、应急预案等资料。采用这一形式进行评审，能够更加全面、直观地了解社区的防灾减灾工作，特别是重点突出防灾减灾工作“实战性”，为社区防灾减灾工作把准方向、明确重点，同时兼顾这一工作的系统性、专业性和实效性。
（五）以能力建设为目标创新科普宣教工作形式
据统计， 在日本阪神大地震时，灾害发生的第一时间依靠自救和互救生还的灾民合计为 98%，而政府的“公救”非常有限， 只有 1.7%[1]。日本自此提出了“自己的生命自己保护”、“自己的城市和社区自己保护”的基本防灾理念。而公民的灾害意识淡薄、防灾素养偏低[13]，一直是我国防灾减灾应急管理工作中的短板。
社区科普宣教工作应以能力建设为目标，不能满足于科普宣教就是发发宣传页、听听讲座，应强调体验式的灾害教育，使受教育者受到触动，才能有动力积极学习相关知识技能。在提高防灾减灾意识的同时，可以引进专业救援队突出实际操作能力，让社区居民在熟悉防灾减灾的理念、掌握防灾备灾知识的同时，提高自救互救技能。遇到突发状况，能够科学自救施救，将生命财产损失降到最低。另外，加强社区间交流学习，不断丰富科普宣教工作形式。
（六）加大投入提升社区应急储备水平
加大对社区物资储备管理工作的指导力度，科学合理地确定救灾物资储备品种和数量，完善社区物资储备体系，提升社区救灾物资保障能力。以实用性为标准向社区提供应急储备基本清单，作为社区购置应急物资的参考。同时，加大投入力度，下发一定数量的应急物资，重点解决基础薄弱社区的基本应急物资储备问题。突发事件发生时，如果社区管理人员之间的通讯都无法保障，应急处置将无从谈起。社区应急储备中，作为所有应急处置措施的前提条件，通讯物资应该重点保障。
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[责任编辑、校对：党 婷]
作者：刘妍
〔摘要〕防灾减灾型社区是现代社会发展中产生的概念，一些国家在社区防灾减灾方面走在世界前列，为我国防灾减灾型社区建设提供了经验。即：要制定完备的法律法规，尤其是制定综合性防灾减灾基本法，使防灾减灾有法可依;建设完善牢固、科学合理的安全设施，为防灾减灾提供物质基础;增强居民的危机意识，使防灾减灾具备主体条件;提高居民的自救互救能力，使社区居民的自救与互救成为灾害发生后的主要救灾方式;健全救灾组织体系，使防灾减灾有组织保障。
〔关键词〕防灾减灾型社区，国际经验，法律法规，安全设施，危机意识
〔
防灾减灾型社区是现代社会发展中产生的概念。2001年国际减灾日的行动口号是“发展以社区为核心的减灾战略”，“以社区为核心的减灾战略其主导思想是依靠社区组织，在政府和非政府的协助下，动员所有居民参与社区防灾减灾建设”。〔1 〕美国联邦紧急事务管理局将减灾型社区定义为，长期以社区为主体进行减灾工作，促使社区在灾害来临前做好预防灾害的措施，以减低社区的易致灾性，避免让灾害变成灾难事件。一些国家在社区防灾减灾方面走在世界前列，特别是日本由于频频受到地震、火山、台风等自然灾害的侵袭，已经形成了一套完整有效的预防灾害体系。本文将通过对发达国家社区防灾减灾经验的研究，为我国防灾减灾型社区建设提供一些借鉴。
一、完备的法律法规是建设防灾减灾型社区的依据
无论是对整个国家来说，还是从社区层面出发，防灾减灾首先要做到有法可依。日本早在上世纪60年代就颁布了灾害对策基本法，对防灾理念、目的、防灾组织体系、防灾规划、灾害预防、灾害应急对策、灾后修复、财政金融措施、灾害紧急事态等事项作出了明确规定，它是日本防灾抗灾的根本大法，有“抗灾宪法”之称。根据灾害对策基本法，日本还颁布了河川法、海岸法、防沙法等法律法规。〔2 〕由于日本是一个频繁受地震灾害影响的国家，因而与地震相关的法律非常多，如建筑基准法、地震财特法、地震防灾对策特别措置法、建筑物耐震改修促进法、住宅质量保障促进法等。以建筑基准法为例，该法于1950年颁布，从建筑物地基、构造、设备、用途等方面，对建筑物耐受地震等自然灾害的水平进行了详细规定，此后又四次对该法进行修改，大大提高了各类建筑的抗震基准，除木结构住宅外，要求商务楼的抗震能力达8级地震以上，使用期限超过100年。这样各类建筑的修建就有法可依，对于未能按照标准进行修建的建筑，除不允许其交付使用外，还将对开发商进行重罚，甚至判刑，有效地保障了建筑质量。对于灾后保障工作的开展，日本制定了灾害救助法、受灾者生活再建法等。目前，日本共制定应急管理(防灾救灾以及紧急状态)法律法规227部，各都道府县都制定了防灾对策基本条例等地方性法规。
截至目前，我国出台了很多单灾种法律法规，也出台了一系列国家应急预案，初步构成了依法减灾的法律体系。但遗憾的是，针对所有灾害的综合性防灾减灾基本法并没有出台。防灾减灾基本法要解决的是系统应对各种灾害的问题，因为很多灾害是相伴而生的，如何在整体上对灾害进行预防，在灾害来临时进行应对，在灾害结束后进行重建等等，这些共性问题都亟需一部成文的法律来规范。此外，我国已出台的许多法律都只是在方向上起引导作用，而对具体如何操作的问题则没有配套条例，特别是针对社区层面没有出台相应条例，因而社区很难在防灾减灾方面做到有法可依。所以，法律法规的完善是目前我国建设防灾减灾型社区的重要工作之一。
二、完善的安全设施是建设防灾减灾型社区的基础
安全设施建设是防灾减灾的物质基础，完善、牢固、科学合理的安全设施是人身与财产安全的有效屏障，相反，脆弱、缺乏科学依据的安全设施不但可能诱发灾害，加剧灾害损失，甚至会形成次生灾害，给居民安全造成巨大威胁。日本是一个地震频发的国家，尤其注重安全设施建设，并不断运用科技的力量使其更加牢固、科学。日本对于建筑物抗震与减震技术的研究走在世界前列，早在1970年日本就开始研究隔震技术，即在建筑物底部和基础之间设置隔震层，隔震层由橡胶支座和阻尼器组成，隔震层、阻尼器等抗震减震结构能将地震所发出的巨大能量消散，阻止地震波向建筑物上部传递。目前，日本已有10%的新建住宅、大部分公共建筑以及所有的医院都应用了这一技术。此外，日本针对砌体结構抗震性能较差的缺点，提出用滑移减震技术进行改造，即在房子下面装一套类似于滑板的结构，能够对摇晃的房屋进行缓冲。政府还负担大部分资金对抗震性不够的房屋进行地基、支柱、耐力壁等的加固，目标是让每一个市民的住宅都是安全和令人安心的。日本还建立了一套电脑化的灾害报警系统，能在大灾害发生几秒钟内切断煤气、水、电等公共设施的供应，从而避免因煤气、水等管道破裂而引起的爆炸、火灾。日本还在一些城市社区兴建具有较高抗灾功能的“抗灾公寓”，配备共同的储备粮仓库、抗灾用饮用水井和紧急医疗救护室，甚至拥有供直升机起降的场地，政府在政策上给予优惠贷款和减免税等方面的支持。
安全设施除住房建筑外，还包括社区地下水道、消防通道、泄洪渠、河道、塘坝、水库、电力、通讯、交通等，在日本及一些发达国家，这些与居民生活密切相关的安全基础设施建设都经过科学设计、合理规划且定期维修，因而，为人们的生活及生产安全构筑了一道防护墙。
从我国目前社区安全设施整体情况看，还未达到运用科技力量改善其性能的要求，最基本的安全标准也还没有一个统一的规定，这就直接导致无法衡量安全设施建设的完善与否。比如：对于建筑物的抗震等级应为几级，洪灾易发地区泄洪渠的泄洪量为每秒多少立方米，防火标识应张贴哪些内容、在哪里张贴，居民楼内是否应统一配备消防器材等问题都没形成统一标准。此外，定期的维护与检修也是保障安全设施的重要环节，很多灾害就是由于相关安全设施年久失修引起的，但这一点并未引起社区重视，社区在此方面投入的人力和物力也都极为有限。
三、增强居民危机意识是建设防灾减灾型社区的前提
建设防灾减灾型社区，说到底是为了保障居住在社区内居民的安全，但这并不是说居民只是被动接受保护的客体，相反，居民应从自身做起，成为积极应对各种灾害的主体力量。如果社区居民不具备相应的危机意识和自救常识，再完备的法律、再完善的安全设施也无法保障每位居民的安全。发达国家特别注重通过各种方式唤醒社区居民的危机意识，给他们提供学习应对各种灾害的场所和机会，从而降低并有效避免了一些灾害尤其是人为灾害的发生。
在美国，社区应急反应队是重要的市民组织队伍，它强调以社区为基础，通过制定详细的救灾培训计划，向社区居民提供救灾培训，引导居民发挥主动性，使居民明白他们在灾害准备上所应承担的责任，增强相互救助的能力。其培训课程包括：灾害准备工作、灭火、医疗救助、心理干预、团队合作以及灾害模拟等。每次培训都要求参加者携带安全设备(手套、护目镜、面罩)和防灾用品(绷带、手电筒、衣物)，并教会参加者如何使用这些物品。这样做的目的是为了使每个受训者都能在灾害发生后对所需物品及使用方法非常熟悉，能有效利用救援的黄金时间。日本的防灾教育更为多样，日本政府早在1982年5月11日就将每年的9月1日设为“全国防灾日”，8月30日至9月5日为“防灾周”，还先后设定了“防水月”、“防山崩周”、“危险用品安全周”、“急救医疗周”、“防雪灾周”及“防灾志愿活动日”等。在这期间，日本社区都会通过各种形式对居民开展防灾教育，如举办救援大赛、防灾物品展销会，组织居民参观防灾教育馆、消防博物馆，社区间交流经验，普及防灾知识等等。日本还擅长用人们喜闻乐见的漫画形式对社区居民进行防灾教育，他们将防灾知识手册画上大量生动的漫画插图，并有专人负责讲解。
具体到我国，在社区居民危机意识培养方面，还没有形成一套成熟完善的运作机制，但我们已经开始有意识地将一些灾害作为契机进行宣传，如：“5·12”汶川大地震后，很多社区及学校都开展了地震及其他灾害知识讲座，有的还进行了地震演练;上海“11·15”特大火灾发生后，人们在悲痛之余发现新闻媒体出现了铺天盖地的消防知识宣传，很多消防标识也被张贴在醒目的位置。这的确是值得称道的进步，但令人深思的问题是，这些安全知识的普及和宣传如何才能持续下去，而不是停留在灾害发生后的初期阶段，如何让每一位社区居民都能持续不断地接受到相对完善的安全与逃生知识，这些是今后一段时间内防灾减灾型社区工作开展的重点。
四、提高居民自救互救能力是建设防灾减灾型社区的根本
在具备危机意识和灾害常识的前提下，居民的自救与互救能力是防灾减灾型社区建设的根本。因为在大灾害发生后的短时间内，受灾地区往往会因通讯、交通中断而与外界失去联系，专业救援人员需要很长时间才能到达灾区，因而，灾区居民的自救与互救往往是有效救援的主力。在日本1995年的阪神大地震中，多数生还者就是被当地民众而非后来赶到的专业救援人员从废墟中救出的。
居民自救互救能力的培养与平时的防灾演练密不可分，日本经常利用各种防灾日进行全国范围内的大规模综合防灾演练，通过模拟各种灾害场景，如地震、火灾、海啸、疾病、枪击等，锻炼人们应对灾害的自救与互救能力，像这些演习，东京市内的中小学每月都要举行。日本还建有很多防灾馆，如大阪市生野防灾馆、东京本所防灾馆、东京消防博物馆等都免费向市民开放。在这些防灾馆中，市民可以体验地震、暴风雨等灾害来临时的情形，也可以亲自进行灭火、逃生、为伤员包扎等训练，使民众有效掌握自救及互救的基本技能。美国社区鼓励每个家庭绘制一份房屋格局图，制定灾害逃生计划，并进行逃生演练。逃生演练一般都选在夜间进行，要求每个家庭在各个房间门口和楼梯口张贴房屋格局图和逃生计划，标示出报警电话及紧急呼救号码，并用箭头勾出至少两条从每个房间逃向户外的路径。这一演练要求全家人共同参与，通过反复演练让居民特别是孩子掌握逃生技能。印尼政府面对频繁的海啸、地震等自然灾害，也强调要以社区为单位进行防灾演练，提高社区居民的警惕性及应对灾害的技能。
我国的城乡社区在近几年内也很重视提高居民的自救与互救能力，逐步将居民防灾演练提上议事日程，如2010年5月12日作为国家的第二个“防灾减灾日”，主题便是“防灾减灾从社区做起”，国家减灾委员会要求各地区各有关部门针对监测预警、抢险救援、转移安置、应急保障、医疗防疫等重点环节，组织开展形式多样的防灾减灾应急演练活动。但目前各地普遍存在的问题是没有将防灾演练作为一项社区工作，有计划有步骤地长期坚持开展，这一方面是由于人们还没有意识到进行防灾演练的重要性，另一方面则是由于社区没有配套资金来开展这一活动。因此，建设防灾减灾型社区，政府必须从思想上对这一问题重视起来，要求社区上报每年的防灾计划，并提出进行防灾演练的合理预算，使这一活动能够开展并坚持下去。
五、健全救灾组织体系是建设防灾减灾型社区的保障
历史经验和教训都说明，防灾减灾是一项系统工程，需要政府与社会等各方力量相互配合。横向包括政府内各部门、各机构，纵向包括从中央到地方各级政府及基层组织。具体到社区层面，也需要社区内部合理分工、相互配合，只有建立起一个健全有序的防灾减灾行动体系，才可能使防灾减灾工作有效展开并落到实处。
在這方面，日本建立了中央政府、都道府县政府、市町村政府分级负责，以市町村为主体、消防国土交通等有关部门分类管理、密切配合，防灾局综合协调的应急管理组织体制。〔2 〕社区是政府自然灾害管理机制的基础，日本在社区防灾减灾综合能力建设中，特别注重依托社区自治组织——町内会、自治会组建自主防灾组织。自主防灾组织设有本部、信息组、消防组、救护组、避难诱导组和饮食供应组，通过小组的活动，保证有组织地开展日常防灾减灾训练以及灾时紧急应对活动。
具体到我国，社区内部组织特别是针对防灾减灾这一块并没有专门的机构和人员设置，笔者认为应以社区自治组织为基础，成立以村(居)党支部书记、村(居)委会主任为总指挥，以村(居)自治组织其他成员为副总指挥，以社区党员代表、村(居)民代表、村(居)民小组长为成员的防灾减灾指挥部，全面负责本社区的防灾减灾工作。
其职责应包括：一是组织制定符合本社区条件、体现本社区特色、切实可行的防灾减灾应急预案及实施细则，并负责该预案的具体实施，如灾害发生后，确保本社区的残疾人、老人及其他行动不便者能够得到及时救助;二是加强社区灾害监测预警能力建设，建立健全监测制度，设立社区灾害信息员，开展社区灾害风险隐患日常监测工作，落实灾害隐患的早发现、早预防、早治理;三是组织社区内各单位、学校、居民等成立宣传队、巡逻队、联防队、突击队和救助队等组织，每个组织都有专门职责和专人负责，实行分工合作，确保相关任务的完成;四是协调社区内各单位、学校、商户和居民之间的关系，建立联防机制，协商相互之间在防灾减灾方面的责任和义务;五是采用居民参与的方式，组织社区居民开展社区内各种灾害隐患的排查工作，发布灾害风险隐患、应急避难所分布、安全疏散路径、脆弱人群临时安置避险位置、消防和医疗设施及指挥中心位置等信息;六是组织社区居民、单位职工、学校师生等开展经常性的防灾减灾演练活动，增强社区居民的自救和互救能力。
总之，我国建设防灾减灾型社区应在立足本国国情的基础上，积极引入国外先进的防灾减灾技术，借鉴其防灾减灾经验，在硬件和软件方面不断改善，最终建立起相对安全的人居环境。
参考文献：
〔1〕沙勇忠，刘海娟.美国减灾型社区建设及对我国应急管理的启示〔J〕.兰州大学学报(社会科学版)，2010，(3).
〔2〕顾桂兰.日本应急管理法律体系的六大特点〔J〕.安全与健康，2010，(2).
〔3〕伍国春.日本社区防灾减灾体制与应急能力建设模式〔J〕.减灾，2010，(2).
责任编辑周荣
作者：郭正阳 董江爱
【摘 要】本文通过介绍国内外关注的安全社区建设的理论与发展现状，研究了对中国正兴起的安全社区建设与规划有借鉴的理念与方法。
【关键词】综合减灾;安全社区;防灾减灾规划;家庭安全计划;志愿者
在2005年9月25日～28日召开的“2005中国城市规划学术年会”上，成立了中国城市规划学会城市安全与防灾学术委员会，它标志着城市安全减灾规划建设已纳入城市规划设计研究的国家体系之中，无疑它已成为中国城市防灾减灾科学进程的一个标志性事件。9月27日～9月29日在京召开亚洲减灾大会，会议的最大成效是通过了《亚洲减少灾害风险北京行动计划》，以为其宗旨在于推动执行世界减灾大会(WCDR)的成果《兵库行动纲领(2005～2015)，重在提高国家和社区的减灾能力(HFA)》。创造良好的人居环境已成为21世纪城市发展的必然趋势。事实
证明，今天再不关注城市系统及其环节，如社区等的安全减灾建设，城市可持续发展目标将无从谈起。
1.全面认知城市社区安全建设中面临的隐患
人类正进入一个新的不同于传统“常态社会”的“风险社会”，不仅受到不断变化的技术发展的挑战，而且也面临全新的正在增长的系统化风险。于2005年9月29日通过的《亚洲减少灾害风险北京行动计划》特别强调：“构建国家和社区的灾后恢复能力是各国政府和社区领导的一项重要职责……将减灾纳入到社会经济发展中，对政府和社区民众是一种双赢战略。增加社会财富的防灾能力和发展方向的投入，可带来明显的社会经济效益。在这方面，一个至关重要措施是，把減轻灾害风险的措施和理念，在国家发展计划和实施战略中的各个环节中体现出来。由于大量人口聚居在灾害风险区内，使得公众在严重灾害风险面前更加脆弱。这也意味着每次灾害将会影响到大量的民众，并对现在的能力构成挑战”。结合亚洲减灾大会对社区安全的关注，以下给出中国城市社区的安全减灾重点防御的框图：
另据美国危险物品应急计划编制指南所归纳：
危险识别应汇总社区破坏性最为严重的情况，并用位置图和图表方式进行描述。对于更为复杂的应急计划，可以使用地理信息系统或事故处理计算机辅助管理软件。
脆弱性分析：脆弱性分析就是确定危险物质泄漏时，社区哪些地方容易被破坏。脆弱性分析结果应包括如下信息：
发生渗漏或泄漏事故的脆弱带范围，例如严重受影响区域及影响因素等;
预计脆弱带内人口的数量和类型，例如居民、职员、敏感人群——医院、学校、疗养院、托儿所;
可能被破坏的私人和公共财产，例如房屋、商业设施、办公楼;可能被破坏的基础设施，例如水、食物、电、医疗和道路;
对环境、自然保护区和濒危物种的影响。
有关危险物质泄漏与脆弱带的资料可以查阅绿皮书。脆弱带内人口、财产和环境资源等方面的信息可以通过下列方法获得：现场观察该地区;采访消防、警察和规划部门;查阅规划部门有关土地使用、人口、主要公路和基础设施的统计资料。脆弱性分析应涵盖通过危险识别确定为主要危险的所有信息，包括毒性信息。
风险分析：风险分析就是依据脆弱性分析的结果，评估危险物质泄漏对社区造成破坏(或伤害)的可能性，以及破坏(或伤害)的严重程度。通过风险分析，应能提供如下信息：
泄漏和环境异常(例如区域性洪涝)发生的可能性，多种紧急情况同时发生的可能性(例如洪水或危险物质泄漏引起火灾);
人员伤害类型(急性、迟发性或慢性伤害)和高危人群;
财产破坏类型(暂时性、可修复或永久性的破坏);
环境破坏类型(可恢复、或永久性的破坏)等。
2.国外公认的安全社区的概念
2.1 安全社区的概念
安全社区的概念是在1989年世界卫生组织(WHO)第一届事故与伤害预防大会上首次提出来的，会上通过了《安全社区宣言》。《宣言》指出：任何人都享有健康和安全之权利。从此，推广安全社区概念就成为WHO在推广健康和安全方面的一个重点工作，并委托WHO设在瑞典皇家医科大学的社区安全推广协进中心负责在全球范围内推广这一概念。根据WHO关于安全社区的概念，一个安全社区首先是一个地方社区，这个地方社区至少应该具备两个条件：一是制定针对所有居民、环境和条件的积极的安全预防方案;二是拥有包括政府、卫生服务机构、志愿者组织、企业和个人共同参与的工作网络，网络中各个组织之间紧密联系，充分运用各自的资源为社区安全服务。根据这一概念，安全社区并非仅仅以社区的安全状况为评判指标，而是指一个社区是否建立一套完善的程序和框架，使之有能力去完成安全目标。从世界各地安全社区的开展情况看，一个安全社区可能是单独一个城市，也可能是某个城市所辖的行政区，还可能就是一个小的居民小区。在美国社区规模小的只有2000人，大的达到200万人。社区减灾是基层政府减灾管理向社区延伸、向居民提供减灾公共产品及服务，社区自主采取减灾措施以保障居民安全二者有机结合。
2.2 WHO认可的安全社区六大标准
(1)需成立一个负责预防事故与伤患发生的跨部门、跨领域的组织，以友好合作的方式履行区内的社区安全推广事宜;
(2)需有长期目标，并持续地执行各项安全社区推广项目，这些项目还应当针对不同的年龄、性别、环境及其条件来设计、推行;
(3)需有针对高风险人士、高风险环境及弱势群体的安全与健康问题的特别方案;
(4)需建立事故与灾害发生频率和成因的制度及信息制度;
(5)需设立评价办法来评估项目推广的过程和成效;
(6)积极参与本地及国际安全社区网络的经验交流。
世界卫生组织设在瑞典皇家医科在大兴安岭的社区安全推广协进中心负责评审安全社区的申请，具备基本条件的社区可按照上述要求制定相应的推广方案并积极实施，基本达到上述标准时，可正式向WHO社区安全推广协进中心提出申请，经由该项中心组织的专家组现场考察、评估合格后，被正式确认为WHO安全社区。WHO安全社区是一个荣誉称号，虽不会有来自其他组织的资金支持，但这一荣誉可以帮助提升本地区的社会形象，提高地区的国际地位，从而间接提高本地区在对外经济交往中的竞争力。如韩国的水原市在争取世界杯承办城市之前，在建立安全社区方面做了大量的工作，目的就是在提高城市形象方面增加砝码。
所谓安全型社区，是将社区内的各个不同组织，包括政府部门、商业机构、学校、医院及社会服务团体等紧密的连接起来，利用各自的资源及服务能力，为社区内居民提供一个安全、健康、舒适的工作及生活环境的社区建设模式。从安全型社区建设国际标准的本土化出发，应强化其内涵的进一步延伸和发展：(1)对安全减灾的概念要有所发展，如在过去关注安全生产的同时，更关注城市突发事件及自然灾害;(2)将社区作为城市推进新型公共治理理念的一个重要阵地，力求通过安全社区建设加快城市社区的自治步伐;(3)要努力使安全社区建设借鉴生态、文化、学习型社区创建的经验，并建构起以安全社区统一的新模式;(4)对于安全社区不仅要有周密的危机应对计划，使之成为城市应急联运的一个组成单元，同时用可行的安全项目推进并促动。
3. 国内外安全社区的演变与发展
国内外安全社区研究和实践表明，一定时期内安全社区建设可有效地降低伤害事故发生率。据报道，世界上第一
个开展安全社区建设的是瑞典，在伤害预防计划实施后不到两年半即见成效：社区内交通伤害减少了28%;家居伤害减少了27%;工伤事故减少了28%;学龄前儿童减少了45%，而相邻未实施伤害预防计划的社区，上述伤害现象并未见减少。瑞典FULAN地区在5个社区实施伤害预防项目5年后，医院门诊伤害病人比例下降了23%，因伤害住院者平均每年下降7.2%;瑞典MOTALA实施安全社区计划后，5年内儿童的伤害个案下降了13%，工伤事故下降了50%;挪威的VAERLANDER岛实施安全社区计划两年后伤害减少了29%，8年后则减少了58%;我国香港屯门社区在开展安全社区建设两年后，家居伤害减少了18%，儿童伤害减少了31%，社会治安案件减少了30%，火灾减少了47%，交通事故减少了32%。WHO社区安全促进合作中心在对全球安全社区进行综合分析之后认为，成功开展安全社区建设的社区，事故与伤害可减少30%-50%。对社区伤害预防项目的成本效益分析表明，较少的经济投入可获得可观的效益。据美国疾病控制中心(CDC)分析，对伤害预防的投入可以获得数倍或数10倍以上的收益。如用于烟雾报警器上，每投入1美元可获得69美元收益;用于防护头盔上，每投入1美元可获得29美元收益等。近年来，我国许多省市和地区开展了多种与安全社区建设相关的活动，如北京、山东、浙江等省市开展的平安社区建设，广东省开展的创建交通安全社区、消防安全社区，福建省开展的文明安全小区建设，四川省开展的安全生产示范乡镇建设等。再如2002年3月山东省济南市槐荫区青年公园街道办事处在我国内地率先按WHO安全社区材料要求启动了安全社区建设工作，并于2006年年初通过WHO社区安全促进合作中心建立工作联系，在北京、上海、深圳、唐山、山西长冶等城市和地区选择了一批基础好的社区开展安全社区建设试点工作，目前，国内已有30多个社区开展了安全社区建设工作。
“9·11”事件后，恐怖主义威胁上升，美政府积极推进建立“防灾型社区”(Disaster Prevention Community)，美国国土安全部认为，“防灾型社区”是长期以社区为基础进行防灾减灾的单位，它能在灾害发生前，能够做好预防灾害的步骤及方法，以降低社区受灾的可能性。作为“防灾型社区”需满足六个要求：(1)让灾害所造成的伤亡降至最低;(2)公共部门可顺利协助社区救援;(3)社区本身也可在无公共部门协助下，独立进行灾害应急管理;(4)社区能够依据灾前形式进行修复或是参照灾前所共同规划的模式进行重建;(5)社区经济能力可迅速恢复;(6)如连续遭受严重灾害，社区能够总结经验，不重蹈覆辙。
构建“防灾型社区”的一般步骤：(1)要建立社区伙伴关系。即不仅靠某个组织的推动，更多是来自民间的灾害救助团体，因为有的民间团体熟知社区环境特性、有的民间团体是社区与政府间沟通的媒介、有的还可以帮助进行灾后心理辅导和咨询;(2)社区内灾害评估一般分两步：一是先确定社区易受灾的地点及环境;二是确认災害发生源及影响的范围，找出易发生灾害的建筑或区域，并制作社区地图标注出社区受灾时的薄弱环节;(3)制定社区减灾计划，它分析和排定灾害所造成的计划优先顺序，所以特别需要社区居民的参与、协商，参照社区内灾害评估鉴定，制定各项社区风险减灾计划;(4)注重社区防救灾功能建设，成立社区紧急反应队伍(Community Emergency Response Team简称CERT)，旨在提高社区防救灾应变能力。
利用教育及文化方式推进“防灾型社区”建设尤为必要，步骤如下表：
美国的安全社区活动的经验。安全的概念不仅仅体现在生产工作中，而且渗透于家庭、社区、公共场所以及道路交通各方面。如美国安全委员会十分有效地组织了2003年6月安全月。安全月的首日，由美国安全委员会的主度区伦C·麦克米伦作关于“新安全文化”的演讲，其中多数计划与社区安全相关。美国安全委员会欢迎各界积极参与和关注“2003安全月”的活动。在6月的30天内，他们把安全月划分为四个阶段，并将向全国各界提供每一阶段活动的题目、活动内容和信息，以帮助他们做好安全月的准备工作。通过开展此项活动，唤起和促进人们搞好安全的意识，使人们清楚安全就在每个人的身边。如可借鉴的美国“2003年安全月”的活动口号就有新意和代表性：
(1)认识：认识了解不安全因素，发现危险，迅速整改;(2)行动：立即行动起来，做好应付任何紧急、突发事件的准备措施;(3)奉献：人人做安全行为的榜样，使安全在人们的行为中具有优先权;(4)社会：约束你的雇员、家人和邻居，让人人都重视安全。
4. 实施安全社区建设目标应编制防灾规划的思路
社区是组成现代城市的基本社会群众组织，一个城市在遭受灾害侵袭时，社区居民不但是灾害的直接受体，同时也是抗击灾害的主体。1999年7月，在日内瓦召开的第二次世界减灾大会通过的管理论坛强调：要关注大城市及都市的防灾减灾，尤其要将社区视为减灾的基本单元。如美国的社区减灾工作体系包括减灾规划、应急反应计划、组织队伍和居民防灾教育等几个内容。在减灾规划层次，全面包括了社区的土地规划、建筑管理、灾害预警、急救医疗和危机指挥体系等方面;在反应计划层次，概述了部门职责、组织保障、负责机构、实施原则等方面;在组织队伍层次，在个人层次，特别注重加强公民的安全素质教育和防灾准备(相当于完善的家庭安全计划)。
4.1 减灾规划
美国联邦紧急事务管理局(FEMA)除了制定全国防灾计划外，还制定了社区版的“可持续减灾计划”(Sustainable Hazards Mitigation Plan)，其内容包括：(1)土地利用规划：例如对于社区所在位置的潜在自然灾害(如山崩、洪水、泥石流、海岸冲蚀)及科技灾害的状况了解，居民房屋建筑选址的安全性检查;用于避难场地绿地是否预留等。(2)示警系统设置：包括灾害预警、示警及在一般电讯中断后的紧急通报系统。(3)建筑管理与监督：各社区成员都有权要求地方政府确实执行建筑管理，并进行监督检验。(4)紧急救助及医疗系统：各社区都应备有重组的急难救助设备及人力动员计划，还要进行日常定期防灾演习，确认任务分组及相关物资与设备的完备性。(5)危机管理指挥系统：以社区或村为单位，从地方的横向联系、地方驻军的动员、直至中央危机管理机构之间，都应赋予不同程度的危机管理指挥动员职责，并有经常性的演练。
4.2 应急反应计划
美国联邦紧急事务管理局在2003年一月发布的《联邦反应计划》修订版中专门提到了社区联系的内容。社区联系包括部门职责、组织保障、负责机构、实施原则等方面：
4.3 应急反应队伍
社区应急反应小组(Community Emergency Response Team 简称CERT)是美国重要的市民组织队伍，布什总统强调要以社区为基础，引导市民发挥主动性，通过公共教育、培训和志愿者服务等内容，上要保卫国家安全，下要做好社区和家庭的灾害准备工作。CERT的概念是在1985年由洛杉矶市消防局提出并加以完善的。联邦紧急事务局于1993年开始在全国范围内推广培训工作。自此，已有45个州、340多个社区实施了CERT计划。当灾害发生时，CERT的成员能给予灾害现场的第一反应者大力支持，以保障社区和居民的安全。
4.4 公众安全防灾文化教育
联邦紧急事务管理局于2002年9月在其网站上公布了一篇长达100多页的文章，题目叫“你准备好了吗?——市民灾害准备指南”，该指南为家庭提供了如何针对各种灾害做準备的具体指导，颇具实践意义。它在一定程度上已经成为美国政府对社区居民进行灾害教育的范本。该指南阐述了详细的防灾安全小贴士和关于防灾准备方面的内容。除了常规的自然灾害和技术灾害的防御之外，还增加了一些新的章节，如“灾害中的动物”、“热害”、“滑坡和泥石流”、“应急用水短缺”和关于恐怖主义的最新知识。该指南是由联邦紧急事务管理局制定的，它详述了关于灾害的准备、响应、恢复过程的具体建议。该指南不但注重研究灾害给人类造成的物质上的有形损失，还关注由于痛失亲人、流离失所、财产受损等带来的精神、心理上的影响。制定家庭灾害计划。这是应急措施中最重要的一条，内容包括：首先通过地方紧急事务办公室了解周围可能发生的自然灾害;和家庭成员多谈一些应急反应的话题;计划好一旦与家人失散，应如何取得联系;绘制房间平面图，标出两条避难路线;让每位家庭成员都知道什么时候断水电、煤气主阀门和怎样切断。在固定电话上贴上应急电话号码，参加急救医疗的培训课程;想方设法减少身体损伤和财产损失;安置好你的宠物;如果你是残疾人或有特殊需求，就得另外采取措施以保护自己和家人。
4.5 城市与社区的防灾空间考虑
美国新奥尔良市遭受的重创，是全世界共同的痛，它再一次以数千万计的生命、数百亿美元的财产代价警世我们，必须在城市现代化建设及可持续发展中牢牢注入强大的防灾减灾的链条，尤其要关注影响城市安全生存的一切因素，特别要真正学会人与自然和谐共处的基本准则。中国正处于新一轮城市总体规划的修编，为此必须在城市防灾的“时间”上予以充分考虑，尤其要加大城市安全规划设计的比重。为此有如下考虑：
其一，进一步确认城市防灾规划的重要性。
城市防灾规划是城市总体规划的专项规划，从程序上看包括灾害预防规划、救灾规划和灾后重建规划。从构成防灾空间上讲，它更强调“防灾”和“空间”的关系，如它强调要建构起安全、有序、协调、高效、人性化的空间设计，不仅将自然开放的空间引入城市，还主动在城市其他功能设计中融入可防卫的空间。因此，坚持与人的正常与应急行为模式相结合、与城市建设与发展相结合、与城市社会与经济效益相结合、与城市环境保护相结合都成为防灾规划应把握的原则。
其二，现在城市总体空间结构尚未构成防空空间。城市化虽发展小但城市原有工业区或重大危险源还包在市区内，新城市区的建设及功能的增加，并未考虑必要的防灾功能。如北京望京小区作为亚当第一大小区，迄今已住20万余人，但竟没有消防中心和急救中心，在进入口十分拥挤的情况下，一旦出现意外(仅指望京小区内有多处可燃气体储罐的危险源)，应急救援无从谈起。同时要看到，城市的高速发展和土地的高强度利用使得城市防灾空间容量不足，规模不够;防灾空间被任意侵占，给综合防灾减灾的空间利用带来困难;此外城市防灾设施老化，更增加了应急状况下的可利用性差;城市完备的防灾空间的构成不能仅仅指城市应急救灾功能，还应强调城市的预防及总体防护功能。所谓城市防灾空间的完整含义是：具有良好的防灾能力的城市空间结构与形态;二是具有防灾功能的城市物质空间包括城市外部空间、地下空间设施空间;三是城市所有防灾活动在地域上的综合体现。重点是要改善城市的致灾环境如某些公园与绿地对改善城市防灾性质有积极作用。森林、树木、竹林等的研究表明，它们具有放氧、吸毒、除尘、杀菌、减噪声、防风沙、蓄水、保土、调节小气候和对有害物质的监测作用。再如建设多功能分洪区会达到泄洪、减弱洪峰之作用。德国境内的奥德河段，1993年建成一个占地4400万m2的自然公园，平时所在地区可以靠自然公园发展旅游，一旦洪水暴发，自然公园变成天然泄洪区，减弱洪峰的势头，大大减少了下游城市的受灾程度，1997年发生洪灾时，自然公园几天内截流了3亿立方米水，使下游的水位下降近0.5米，有效地保护了城市安危。
其三，要处理好城市土地开发的防灾利用。现实中，城市的地形、地貌、地质、水文等条件往往决定城市未来可能遭受的灾害及影响程度，根据可为城市提供灾害防御空间的不同，可将灾害防御土地至少分成防灾缓冲用地、防灾设施用地等类别。其防灾缓冲用地指可有效地减轻灾害的危害度，其内容是防护绿地、河滩用地、行洪河道、卫生隔离用地、分洪区等，其防灾设施用地是用来建设各种常规的防灾设施的用地如避难所、人防工事、防灾指挥中心以及临时性救灾备灾的住所等。对于有重点防护目标的大城市，应考虑建设城市备灾中心以防多灾齐发、或伴随灾害到来的恐怖袭击等事件。
具体讲，可提出城市社区应急避难场所规划建设六个原则：
①应急避难场所规划要与城市现状和长远规划相结合的原则。应急避难场所应分为近期规划和长远规划。近期，应以安全、全部地安置市民为主，应结合当地实际情况，主要考虑已存在的建(构)筑物情况、空地情况、人口密集和安全性等进行规划设计应急避难场所，简单的说就是根据人来设置避难场地。远期，要将城市总体规划中加入安全城市的理念，预先考虑提供给市民安全的、设施完备的生活避难避险空间。
②因地制宜的原则。结合空地的分布和人群疏散的需求，将空旷场地赋予避险的概念。
③平灾结合的原则。将有一定规模的、已定为应急避难场所的公园、绿地、体育场所(学校操场)等建成具备两种功能的综合体：平时具有美化环境、环境保护、休闲、娱乐和健身等功能，在地震、火灾等突发公共危机事件发生时，配备的所需救灾设施和设备能够发挥避难场的特殊作用。
④均衡布局的原则，即就近原则。使市民在发生地震时，能够迅速到达避难场所。要将避难场所安排在居住区内及其周围。以步行5至10分钟到达为宜。减少对外部紧急救援的依赖，缩短依赖外部救援的时间。
⑤安全的原则。即应急避难场所应远离高大建筑物、易燃易爆化学物品、核放射物、地下断层、易发生洪水、塌方的地方。同时还应选择地势较平坦，易于搭建帐篷的地方。
⑥快速畅通的原则。结合本市可以利用作为应急避难场所的场地以及连接上述场地的道路现状，划定应急避难场所用地和与之配置的应急疏散通道。具体讲在设施社区应急避难场地时要注意：
其一，场地划定：利用公园、绿地、广场、体育场、停车场、学校操场和其他空地，划定避难场地。在危房改造和新区规划建设中，应预留空地面积。
其二，场地技术要求：避难场地有效面积应不少于人均2平方米;疏散半径以500米为宜;避难场所应远离高大建筑物、易燃易爆危险源，避开地下断层等危险场地，选择地势平坦、容易找寻帐篷的地方。
其三，避难场地的管理：应当保持避难场地的完好，不得侵占作别用;要按照规范设置明显标志。
再如，设置疏散通道。步行的紧急疏散通道有效宽度不少于2.5米;紧急疏散通道应远离高大建筑物、易燃易爆危险源。应当保持通道的完好与畅通，不得侵占;要按照规范设置明显的紧急疏散通道标志、通往附近避难场地的走向标志。
5. 中国推进“安全社区”建设的思路
5.1 安全社区创建的原则
从国情出发、从城市发展的现状出发，特提出理念的先进性与实践的可行性兼容的安全社区建设原则：
5.1.1 社区作为城市社会综合减灾的重点，公安机关始终投入大量的警力及时间来维护安全。从综合减灾的要求看，要向素质要警力、向科技要警力;
5.1.2 社区作为城市社会综合减灾的重点，要从根本上形成对社区安全的促动，其导向作用、安全责任归属感、社区居民对安全减灾的自觉参与程度都是安全减灾进社区要达到的目标;
5.1.3 社区作为城市社会综合减灾的重点，要形成比单一灾种进社区的优势如强调安全减灾的社会化、强调综合减灾的系统化、强调综合减灾的主动性等;
5.1.4 社区作为城市社区安全减灾的重点，必须构建起综合减灾防范体系，充分运用社区人力、物力、财力资源，有效预防各类事故灾害并遏制违法犯罪行为。事实上，社区安全的模式是社区化，即逐步形成一个“社区支配优先战略”;
5.1.5 社区作为城市社区安全减灾的重点，要坚持整合的理念。社区安全绝不是一个孤立的安全系统，更不可能在每个社区设立专门的管理机构，而要通过有效的机制，使政府、社区各部门共同合作，至少形成一种防灾、人防、消防、技防、攻防等紧密联合的防控体系，改变过去“高筑墙、多上岗”的旧有模式;
5.1.6 社区安全的推进要从根本上造成“社区安全人人受益，社区安全人人有责”的新观念，要以“社区人”的安全需求为出发点，把“社区人”组织起来，营造好一支志愿者队伍，形成“出入相邻、守望相助”的新型社区安全关系。
5.2 安全社区预案与城市综合减灾规划的结合
安全社区概念下的“社区减灾”，其本质就是最基层的社会结构单元要具备“自救”和“自保”的基本防灾能力。无论是发生什么灾害(自然或人为的)都会导致社区内混乱、甚至生命线系统“中断”，进入社区救援道路破坏，所以第一位的是要求社区本身具有一定的自救能力。要使社会安全减灾的自救能力得到保障，不仅有赖于政府的立法约定及公众安全意识及家庭安全计划的制定与实施，最为重要的是开展与社区应急预案相匹配的社区防灾规划。一方面要将切实可行、有科学性的预案落实到每一个社区，同时要按照该社区的灾害特点及“风险地图”编制该社区反映常态安全建设的防灾规划，它不仅应体现出一个应急状态下有序的公民防灾应对能力，更要从防灾建设的土地与空间上给出要求，如社区公园可否成为避难场地，社区地下车库在什么灾害来临时可以防御，该社区在失去外援情况下是否有医疗急救能力等。只有“预案”与“规划”相结合并补充，才能创造安全社区的整体氛围。
5.3 安全社区建设的众多目标中，普及公众安全文化教育，让社区居民能应对并处置一定程度的现代灾害成为安全社区建设的尺度。
要通过社区安全文化活动倡导：
安全自護观:自救第一，互救第二，社会救援第三;
安全奉献观：人人争做“安全第一”的榜样，使安全在人们行为中处于优先权;
安全社会观：约束社区中的公众，无论年龄与职业，都要关心社区安全，人人重视安全。
2008年北京奥运会已临近，在保证场馆建设安全后，更多要建设的是每个公众的安全文化素质，其中社区安全至关重要，因此抓住五方面：
其一，要积极构建家庭防灾减灾支持系统的单元;
其二，要积极完善邻里救援的社区支持框架体系;
其三，完善并大力发展非政府的民间社会组织以支撑安全社区防灾系统建设;
其四，在立法保证下有计划系统地开展自护、互救的应急事件救援演习;
其五，确立系统而合理的社区安全文化规划及其示范工程建设等。
参考文献
1.金磊编著.城市灾害学原理。北京：气象出版社，1997，38～39
2.金磊编著.安全奥运论。北京：清华大学出版社，2003，112～118
3.金磊编著.城市灾害概论。天津：天津大学出版社，2005，166～172
作者：金 磊
×××社区减灾工作制度
一、工作原则
(1)以人为本，最大程度地保护社区人民群众的生命和财产安全。
(2)服从政府统一领导，分级管理，条块结合，以块为主。
(3)社区各部门密切配合，分工协作，各司其职，各尽其责。
(4)依靠群众，充分发挥人民群众和公益性社会团体的作用。
二、工作准备 (1)物资准备
1、建立社区综合减灾室，做好社区救灾物资的储备工作。
2、与辖区内超市订立合作协议，请辖区内超市配合，在灾害发生时提供必须的应急物资。 (2)人力资源准备
1、完善社区减灾工作领导小组、执行小组的建设，提高其应对自然灾害的能力。
2、建立健全与公安、消防等专业救援队伍的联动机制。
3、培育、发展防灾救灾应急救援志愿者队伍，并充分
发挥其作用。 (3)信息资料准备
详细了解辖区内广场、学校的分布情况，按照就近疏散安置的原则，合理选择避险场所。
三、日常开展宣传、培训和演习工作
1、积极开展社区减灾活动，加大对社区居民防灾减灾宣传力度，利用社区公益广告牌、宣传栏、宣传橱窗等阵地，广泛宣传灾害应急法律法规和预防、避险、避灾、自救、互救、保险的常识，增强社区居民的防灾减灾意识。
2、每年至少组织1次社区防灾减灾领导小组、执行小组的培训和1次救灾志愿者队伍的培训。
3、每年根据本地区灾害发生特点，组织1次演习，检验并提高应急准备、指挥和响应能力。
四、灾情信息管理及处理
1、灾情信息报告内容：包括灾害发生的时间、地点、背景，灾害造成的损失(包括人员受灾情况、人员伤亡数量、房屋倒塌、损坏情况及造成的直接经济损失)，已采取的救灾措施和社区的需求。
2、灾情信息报告时间：对于本社区内突发的自然灾害，凡造成人员伤亡和较大财产损失的，应在第一时间了解掌握灾情，及时向上级部门报告初步情况。
3、在社区灾害发生时，若街道负责人未到达，由社区
责任人统一指挥，参加救援的单位和人员必须服从指挥。
4、及时组织救援，疏散受灾群众，尽快将社区群众转移至安全场所，并做好安置工作。
××××社区 201×年×月
××××社区防灾减灾工作计划
一、计划背景
(一)当前形式
随着经济的迅猛发展和城市人口的日益聚集，城市社区已成为人流、物流和信息流最集中、最活跃、最具有生命力的地方，社区防震减灾工作也更为重要。
(二)取得的成绩
近几年来，×××社区积极推进社区防震减灾工作，建立了由社区书记为组长，社区工作站成员、居民小组长为成员的防震减灾工作领导小组。制定了较完善的日常宣传方案、社区灾害应急预案、地震应急疏散演练方案、震后自救互救方案、震后生活安置方案等，每年按计划组织各种形式的防灾减灾科普知识宣传活动不少×次，使社区居民防灾减灾意识有了明显提高。
(三)存在不足
过来的努力为社区防震减灾工作奠定了良好基础，但我们仍然有许多不完善的地方，如：各应急预案实战性较差，社区防灾减灾及避险硬件基础设施还不完备，社区志愿者队素质需要进一步提高，社区居民防灾减灾意识有待加强等。而且随着社会的不断发展，形式的日益复杂，对社区防灾减
灾能力的要求也越来越高。
二、指导思想和发展目标
(一)指导思想
以创建××省防灾减灾示范社区活动为契机，坚持以人为本，预防为主，逐步完善社区减灾体系，提高社区预防、避险、自救、互救能力，努力提高社区居民安全综合素质，预防和减轻地震及其它自然灾害损失，确保社区安全、文明、和谐、持续发展。
(二)发展目标
利用×年时间，把×××社区建成一个防灾减灾基础设施齐全完备，应对各类灾害风险的监控、应急处置、灾害救助、恢复重建等防灾减灾措施完善，具有成熟社区地震突发事件应急管理机制，对突发公共事件处理能力较强的安全、文明、和谐和具有可持续发展能力的新型社区，并于×××年争创全国防灾减灾示范社区。
三、主要任务
(一)提高社区地震监测预报能力
通过进一步完善社区“三网一员”建设和规范设置社区地震宏观观测点(员)，使社区对辖区地震宏观前兆及其它自然灾害前兆能够及时发现，迅速、准确反馈，做到不漏、不慢、不虚。
(二)全面提升社区地震安全能力
进一步健全社区地震应急指挥工作制度，完善社区地震应急基础数据库的建设和数据更新制度。建立完善社区地震应急预案体系，建立完善救灾物资储备 体系，完善社区地震救援志愿者队队伍，适时组织地震应急演习，开展生命线紧急处置系统建设，最大限度地降低地震灾害造成的损失，保护人民群众生命财产安 全。
(三)提高全民防灾减灾意识
充分利用社区课堂、老年文艺队、社区志愿者队载体，通过举办专家讲座、编排文艺节目、发放宣传资料等多形式广泛开展防震减灾知识宣传活动，进一 步完善社区防震减灾宣传教育体系。坚持志愿者队与群测群防相结合，扩大防震减灾受教育人群，提高全社区防震减灾意识和灾害救助能力。
四、重点项目
(一)完善避险基础设施建设
进一步完善社区地震应急避难场所功能，规划完善各类应急救援通道和群众疏散通道，使社区居民在遇险时能够在较短的时间内迅速到达避难场所，获得救助。
(二)完善群测群防体系建设
进一步完善社区“三网一员”网络建设，根据社区学校实际，建立学生地震业余观测兴趣小组。组织社区养宠物的居民建立动物宏观观测点。建立完善地震安全社区信息管理
系统，做到遇险能够快速查阅。
(三)开展社区隐患排查
通过居民自查、志愿队帮查等形式对辖区×××住户进行逐一排查，必要是可协调区地震局聘请专家制作评价报告，以最大限度排除安全隐患。
(四)加大宣传力度，提高全民防灾减灾意识
制定防震减灾宣传计划，充分利用各种5.
12、7.28等特殊纪念日多形式广泛开展防震减灾科普宣传活动，切实提高社区居民的防灾减灾意识。
五、保障措施
积极与地震局、消防大队沟通合作，制定志愿者队定期培训计划，使志愿者队员成为防灾、减灾、救灾内行人，使志愿者队真正成为一支“召之即来，来则能战、战则能胜”的专业救援队伍
××××社区 201×年×月
近年来,世界各地自然灾害不断，在痛定思痛之后怎样在大灾大难之际提高群众的自我救护意识和技能，成为当务之急。尤其在灾难中，普通老百姓的自我救护意识和能力比较弱，造成的伤亡比较高，所以怎样有效提高辖区居民防灾救护知识，帮助居民克服灾难来临之际的心理恐慌，提高生存率，成为我们面对和思索的问题。
针对目前存在的问题，我社区的防灾减灾工作在上级部门的正确领导下，认真贯彻省、市“减灾进社区”的指示精神，加快防灾减灾进社区步伐，增强全民防灾减灾的意识，减少灾害造成的损失，保护人民生命财产安全，维护社会稳定，构建和谐社会，作了一定工作,现将工作情况总结如下
一、领导高度重视，组织机构健全
路子铺位于秦淮区东南部，东依城东干道，南临卡子门广场，西接土城头晨光路，北靠雨花桥外秦淮河畔。占地面积约有6万平方米。社区高度重视防灾减灾工作，成立了以书记、主任葛燕为组长的防灾减灾领导小组，社区划为六片(路子铺小区、双桥门小区、土城头小区、南城美境小区、居易时代小区、万竹园小区)每片设立信息员，转移疏散引导员，应急抢险队员，医疗救助人员，疏散志愿者，为最大限度减少人员伤亡和财产损失，制定和完善社区应急救助预案，对弱势群体的救助措施，进一步规范灾害应急行为，提高灾时应急反应能力和救灾工作水平，切实保障好灾民的吃、穿、住、医及灾后重建工作，维护灾区社会稳定，促进社会和谐。
二、宣传工作到位，群众知晓率提高
为提高居民防灾减灾能力，增强居民防灾减灾意识，减少灾害造成的损失，保护人民生命财产安全，社区制定减灾教育工作计划，开
展了形式多样的防灾减灾宣传教育活动，利用公益广告牌、宣传栏、宣传橱窗等宣传阵地,营造浓厚的社区防灾减灾宣传氛围。把5月12日“防灾减灾日”作为“社区防灾减灾宣传日”，在社区开展减灾宣传，发放宣传资料，开展防灾减灾知识答题，增强社区居民的减灾意识，强化宣传力度。
三、开展防灾减灾活动，提高灾害应对力
社区利用辖区内的营养学校操场空地设立灾害应急避难场所，树立明显的应急标志和指示牌，社区器材室配备了消防救生器材，每年组织志愿者和居民开展防灾减灾演习，提高居民抵抗灾害的能力，灾害来临时，社区组织居民，积极应对灾害。如今年冬季遭遇的雨雪冰冻的袭击，来势汹猛，持续时间长，20多天的低温冰冻天气，使路面严重结冰，我社区组织减灾志愿者一起，顶风铲除冰雪，为孤寡老人和困难群众送医送粮,保证居民正常生活。
社区的减灾防灾活动，以“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，以“执政为民、为民解困”为宗旨，以最大限度减少人员伤亡和财产损失为目标。通过开展防灾减灾活动，维护社会稳定，促进社会和谐。
组 长：李成宝
社区党委书记 副组长：孙绪国成 员：李怀林
孙远忠 石金珍 李成文 张钦泉 孙强远 孙远池 社区居委会主任 社区党委副书记 社区会计 计生主任 规划办主任 招商办主任 砖厂厂长
综治办主任、民兵连长
孙庄社区防灾减灾领导小组职责
1、负责做好本社区各类灾害隐患的摸底排查、农民救灾常识的宣传和普及，制定应对灾害的预案措施和各类灾害的先期控制。
2、制定科学的疏散示意图，设立紧急避难所，开展应急说预案和人群疏散的演练活动地。
3、做好病虽害、暴雨洪涝、干旱、低温冷冻、风雹、霜冻、疾病等灾害的预警情报报送。
4、灾害发生后，及时采集信息，准确上报灾情。
5、发动和组织群众开展防灾救灾工作，制定初步的应对措施，进行群防群治。
6、准确核对受灾情况，测算出具体详实的本社区灾情数据;认真统计生产、生活资料和救灾物资的缺口数量。
7、灾情严重的，要积极协调，引导群众开展互助互济。
8、严格按照上级防灾减灾工作领导小组要求，做好救灾物资发放、受灾设施重建等各项善后工作。
001社区综合减灾工作总结 近年来, 001社区认真贯彻上级部门关于防震减灾工作 的指导意见,坚持“震情第一”的观念,增强责任意识,及 时、准确地应对和处置了“ 5.12”大地震对社会的影响,认 真总结和吸取“ 5.12”抗震救灾工作经验教训,扎实推进了 社区防震减灾事业的不断发展和跨越。近年来,社区始终坚 持依靠法制、依靠科技、依靠全社会力量,精心组织,大力 宣传使防震减灾工作取得较好成绩。
一、基本情况
001区 001街 001社区地处城乡结合部, 辖区面积共 0.8平方公里,有社区办公用房 300余平方米、工作人员 8名; 有居民小组 19个、居民住户 3104户、常住人口 8787人; 有党支部 5个、党员 246名;有 164个单位 1098名企业离 退休人员纳入社区管理;有动态管理低保户 152户、享受人 口 294人;有成栋楼房 84栋、企事业单位 2个(001绿化造 林管理所, 001物业公司 。
二、主要做法 (一建立健全组织机构
1、成立了 001社区防震减灾领导小组。 自“ 5.12”大 地震发生后,社区积极组织疏散、募捐等事项,为灾区募捐 资金 2万余元。看到灾区同胞们惨痛的遭遇,社区两委深刻 认识到预防是关键,立即成立了以社区党总支书记、社区主 任为组长,社区分安全的副主任任副组长,辖区各单位为成 员防震减灾领导小组,加大力度宣传抗震减灾知识,做好突 发事件的应急保障。
2、建立了防震减灾志愿者队伍。 为了有效预防地震等 突发实践,社区广泛动员了 30余名“五老”人员(即:老
干部、老战士、老党员、老教师、老模范都积极的投身到 社区志愿者队伍当中,以讲座和发放宣传单等形式宣传防震 减灾知识。
3、 成立了防震减灾宣传队伍。 以 001区龙乡艺术团 001分团为依托,以歌舞、快板、小品等形式走街窜巷为居民进 行防震减灾宣传。
(二建立完善体制机制
1、 建立防震减灾学习制度。 为了认真学习修订后的 《防 震减灾法》,坚持依法开展防震减灾活动。 001社区充分依 托社区学校这一平台,建立了防震减灾学习制度,每月定期 组织广大党员和居民群众学习防震减灾知识。。
2、完善防震减灾工作联席会议制度。 由社区牵头每季 度召开辖区单位防震减灾工作联系会议,充分发挥该制度的 作用与效能,进一步抓好辖区单位与个人防震减灾工作的管 理。
3、完善突发地震事件应急机制和社会动员机制。 充分 发挥防震减灾科普教育基地与示范学校面向社会宣传普及 防震减灾知识的作用,先后了四中、广华小学和和大幼儿园 开展了 3次地震应急疏散演练,使社会公众防震减灾知识宣 传普及率继续得到明显提高。
(三加强地震应急管理工作,切实提高地震应急处置 和救援能力
1、制定社区防震减灾应急预案。 进一步强化地震应急处 置工作的组织与领导,加强地震应急处置手段,提高对地震 迅速正确处置的时效。 一旦发生地震,应急小分队第一时间 赶到和大广场集合,由抗震减灾领导小组组长任指挥长,马 上安排队员分为两个片区, 一是广华山片区, 二是 001片区, 将居民进行疏散到空旷的广场、公路地段,确保群众的生命
安全。二是购买电筒、钢钎、矿泉水必须物品等。
2、加强社区防震减灾志愿者队伍培训。 积极推进社区开 展必要的地震应急救援演练、增强志愿者应急救援的知识和 技能,同时组织相关人员认真观摩学习,并拓宽了社区防震 减灾志愿者队伍建设。同时,协同上级部门加强社区地震灾 情速报员培训,不断提高灾情速报水平。
3、配合相关关部门大力推进应急避难场所建设。 去年, 配合区建设局建成了占地 250平方米的 001广场,作为应急 避难场所和群众休闲娱乐场所。 社区艺术团
自去年 5月到 10月在和大广场和 001广场以文艺演出等形式宣传防震减灾知 识,穿插相关的知识问答和发放宣传资料,使广大居民多形 式多渠道的了解知晓防震知识。
(四加强社会公众的宣传教育,切实增强全社会的防 震减灾意识
1、加强面向全社会公众的防震减灾法规与科普知识的 学习教育。 通过多种途径,积极创新防震减灾宣传教育的方 式方法,着力提高社会公众防震减灾的安全意识和自救互救 能力。充分利用各种宣传契机、宣传媒体和社会共享宣传平 台,面向全社会积极开展防震减灾宣传科普、咨询服务“进 社区”活动。切实提高了防震减灾知识宣传教育的受众面与 宣传教育的实际效果,充分发挥了社区防震减灾群测群防网 络的作用。
2、充分利用有利时机,在面向全社会宣传的同时,加 强有重点、有针对性的深入宣传,主动深入有关生命线辖区 单位认真举办有关防震减灾的知识专题讲座。
(五提高防震减灾工作的服务效能,切实加强地震工 作队伍的自身建设
1、切实加强社区领导班子学习。 以扎实开展深入学习 实践科学发展观活动为有利契机,突出加强党的十七大精 神、科学发展观的学习,要按照“五五”普法的要求,有计 划、有重点的组织好一系列法律法规的学习,包括要认真组 织与积极推进修订后的《防震减灾法》的学习宣传贯彻,继 续认真组织学习防震减灾工作业务知识、管理先进经验及相 关科技新知识,发奋提高学以致用、以用促学的效果。努力 建设一支政治坚定、忠于职守、业务精湛、作风优良、清正 廉洁的高素质的社区地震工作队伍。
2、进一步加强党员队伍建设。 进一步发挥社区党总支 的作用,巩固扩大先进性教育活动成果,切实加强党的宗旨 教育,充分发挥共产党员在社区的先锋模范带头作用,深入 开展争创“学习型、创新型、服务型”党组织和,认真组织 党员干部投身于防震减灾志愿活动中。
001社区
2011年 8月
为深入贯彻落实全国全省防震减灾宣传工作会议精神，进一步普及防震减灾安全知识，提高辖区居民防震减灾意识和避险自救能力，侨兴社区以“5·12防灾减灾日”为契机，集中开展宣传教育活动。现将活动方案制定如下：
一、 活动主题
认识地震风险，掌握减灾技能。
二、活动内容
(一) 开展防震减灾宣传活动
通过各种宣传手段，推动防震减灾知识和相关政策法规宣传走进社区、进家庭。
1、利用多种媒介宣传：(1)组织新闻媒体和网络开展防震减灾宣传教育。通过电视、网站、LED等多种媒体，播放防震减灾安全常识。倡导群众深入开展“四个一”活动，即阅读一本关于防震减灾的书籍，观看一部涉及灾害的影视作品、听一堂防震减灾讲座，开展一次家庭灾害风险隐患排查，增强广大群众的防震减灾意识和自救互救技能。(2)利用短信平台开展防震减灾宣传。向手机用户发送防灾减灾知识，宣传普及防震避震与自救互救知识。
2、开展现场咨询宣传活动。组织上街开展防震减灾宣传活动。联合各小区业主委员会、小区物业、志愿者等通过横拉条幅、宣传展板、现场咨询、发放宣传资料等形式，向小区居民宣传普及防震减灾知识。
3、举办防震减灾科普讲座。联合市地震局人员到社区为居民做防震减灾科普讲座，组织辖区内居民培育参加防震减灾科普讲座，了解防震减灾意识和自救互救技
能。
三、活动总结
防震减灾宣传活动后，对宣传活动的开展情况进行总结，并以纸质和电子档的形式将活动总结备查。并全面认真总结经验，查找分析不足，研究提升措施。
四、活动要求
(一)加强领导，周密部署。
防震减灾宣传教育工作要与开发区防台风、防汛宣传工作相结合。社区工作人员要高度重视，制定切实可行的实施方案，明确任务、细化责任、精心组织、科学安排，为开展各项工作提供组织保障。
(二)突出重点，注重实效。
宣传要面向群众，针对不同宣传群体，要有不同的侧重点和宣传方式。要服务居民，增进广大人民群众对地震科普知识的了解和掌握，提高居民防御与减轻地震灾害的意识和能力。
(三)上下联动，形成合力。
联合新闻栏目组、电信等部门，充分发挥媒体舆论和宣传阵地的优势作用，开展形式多样的宣传活动，掀起一次防震减灾宣传的高潮。要提前做好相关准备工作，全面及时准确掌控社会舆情，避免引起社会公众恐慌，维护社会稳定。
侨兴社区居民委员会
二〇一三年五月八日
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