环境优美

第1篇：环境优美

以创建全国环境优美乡镇工作为契机全面提高农村环境质量

摘要：

通辽市扎鲁特旗鲁北镇是内蒙古自治区首批国家级环境优美镇，通过几年的创建和后续建设，带动了全旗农村环保工作的整体提升，本文通过五个方面的分析阐述了创建国家级环境优美镇带来的显著效果，为全面提升农村环境提供参考。

关键词：创建; 优美乡镇; 提高; 农村环境质量

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To create the beautifulenrironment township work as au 

opportunity to improre the rural enrironment quality

Chang Hongli

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(Tongliao city Jayudqi enrironmental protection bureau，Inner Monglia 029100)

[HS)]

Tongliao city zaluteqi Beizhen is the first conntriesto the lnner mongoliaalltonomous region enrironment is beautiful town, through years of creation and subsequent construction,drire the quanqi rural enrironmental protectionwork of the ascent of the whole,this paper through,the fiiive aspects of analyses the enrironment is beauti fultownbuilding national profound effects for the comprehensire upgrade rural enrironment,toproride the reference

Key words：

create; graceful raiserural; villages and towns; enrironment quality in rural areas

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近年来，我旗始终坚持科学的发展观，坚定不移地实施可持续发展战略，按照建设社会主义新农村、建设资源节约型和环境友好型社会的要求，以鲁北镇创建全国环境优美镇工作为重点，全面加强农村环境建设与管理，取得了显著的经济和社会效益。到2010年底，全旗地区生产总值完成110亿元,是2005年26.4亿元的四倍多，年增长33%;财政收入完成8.5亿元，年均增长46%;农牧民人均纯收入及城镇居民可支配收入分别达到5621元和12600元，分别比2005年增加2416元和5575元。四项指标均创扎鲁特历史最好水平。全旗的森林覆盖率由2002年的22.25%提高到现在的30.1%，其中鲁北镇森林覆盖率达41%。农村牧区秸秆综合利用率、畜禽粪便资源转化率、农膜回收率、基本农田保护面积等达到了国家的标准。城镇大气环境、水环境、噪声环境得到较大改善，生活垃圾无害化处理率达90%，生活污水集中处理率达75%;主要街路绿化普及率、清洁能源普及率和集中供热率分别达100%、95%和60%，人居环境有了明显改观。通过广泛深入地开展创建活动，有效地推动了全旗生态环境和经济建设水平的整体提高。我们的具体做法是：

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1 加强宣传，环保意识深入人心

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创建工作要搞好，宣传教育最重要。开展创建工作以来，我们坚持不懈地抓好环保宣传，切实有效地促进了干部群众环境意识的提高。一是利用阵地宣传。充分发挥广播、电视、电影宣传主渠道作用，组织环保专题影片、电视专题讲座、领导专题讲话，在镇区主街道设立永久性环保宣传标语，营造创建氛围。二是举行环保培训。对干部抓环保国策、政策法规培训，增强他们搞好环保工作的责任心、事业心;对污染企业职工，分行业抓“三废”治理操作技术培训，增强他们的岗位责任意识，提高专业工作水平。三是组织专题活动，结合创建绿色学校等工作，在中小学校举行环保知识讲座、征文比赛、知识竞赛，让学生学习掌握环保知识，参与环保宣传教育。目前，全旗创建绿色学校28所，其中自治区级绿色学校2所。环境教育成为全旗青少年思想教育的必修课。四是抓好“6•5”世界环境日宣传活动，以一年一度的“6•5”世界环境日为契机，精心组织全旗上下开展一系列的宣传教育活动，全社会动员，人人珍惜环境，关爱生命，维护生态，收到了较好的效果。

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2 加大投入，全面启动城镇建设

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几年来，在鲁北镇大张旗鼓地开展了声势浩大的“城镇建设突破年”活动，实现了城镇建设与管理工作新突破。一是实施了主街主路改造工程。筹集资金4000多万元，完成了主街主路的路面改造、亮化等工程。并实现了改造路段内的网通、铁通、联通、线务段、有线电视等管线地下铺设。二是实施了排污排水管网建设工程。投资600余万元，完成了主街主路的雨水管道和排污管道的铺设工程。同时争取国债项目资金和地方匹配资金3900万元，开工建设了日处理1.5万吨的鲁北镇污水处理厂，现在已投入试运营。三是实施了百巷整治工程。鲁北镇百巷综合整治工作是旗政府向群众承诺的办好事实事之一，也是“城镇建设突破年”活动的主要内容。驻镇90多家单位每年投入50多万元包联整治中小巷100条，重点解决清障通巷、排水保洁等问题，现镇区内保洁面积已达到176万平方米。四是实施了绿化美化工程。按照“一街一树，一路一品”的要求，完成了鲁北镇“主街主路、三个出口、两个广场”绿化任务，鲁北镇人均绿地面积达到了16平方米。五是实施了城镇管理包联工程。采取以六大班子领导、街道长、旗直部门为成员单位包街路的形式，集中开展了以主街主路为重点的市容市貌整治活动。规范了道路交通摊点设置等秩序，严格落实了门前“三包”责任制，镇容镇貌有了很大改观。六是实施了精神文明建设工程。大力开展文明社区、文明小区、文明单位、文明行业的创建活动，增强了广大干部和居民的环境卫生意识和爱岗敬业精神，营造了环境优美、卫生清洁、秩序井然、崇尚文明的社会环境。鲁北镇被内蒙古自治区党委、政府命名为第五届创建十星级城乡工作先进单位，被中央精神文明建设指导委员会、人事部命名为全国创建文明村镇工作先进村镇。

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3 加快生态建设步伐，逐步改善生态环境

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坚持以实现可持续发展为目标，不断加大生态保护与建设的投入，全国打造生态扎鲁特，这是全旗上下形成的共识。从2000年开始，扎鲁特旗陆续建立了罕山、荷叶花湿地等32处自然保护区和保护小区，其中自治区级自然保护区2处，市级保护区9处，旗级保护区21处，总面积达32.4万公倾，占全旗总土地面积的18.5%。从2002年开始，实施了以全面保护生态环境为主的封山育林育草、封沙育草、禁牧舍饲工程，全旗113万公倾的草原植被得到有效恢复，而且有效促进了畜牧养殖主导产业的迅猛发展，2005年全度大小畜存栏突破了300万头只，比“九五”期末翻了一番，实现了生态保护与畜牧业发展的“双赢”。鲁北镇从2000年开始，把每年的4月份定为全镇“绿色行动月”，并以重点生态建设工程为突破口，突出城防林、村屯绿化、防沙治沙三项内容，完成植树造林、种灌种草15万亩，有效地改善了城区周边环境。

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4 大力发展循环经济，推进环保型产业建设

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为改善城镇和农村环境，提高城镇居民和农牧民的生活质量，在全旗大力提倡发展循环经济，积极推进环保型产业建设。一是实施了生态家庭牧场建设工程。在牧区大力推广和建设生态家庭牧场，实施规模化养殖、专业化生产、集约化经营，走科学养畜之路。到2010年底，全旗建设高标准生态家庭牧场870处，全旗每年调制“三化两贮”饲料3.3亿公斤，使全旗秸秆转化率达到93%，基本实现了秸秆过腹还田。二是实施了牲畜改良工程。为实现农牧民增产增收，本着“提质、降耗、增效”的原则，在广大农村牧区加快了畜种改良步伐，全旗每年冷配母牛达到8万头，完成绵山羊人工授精25万只。现全旗拥有良种及改良畜284.12万头只，改良率达94.7%。四是实施了畜禽粪便处理工程。对于城镇附近的规模化养殖场所产生的畜禽粪便，进行集中存放处理，经发酵后主要用于做肥料。现正积极争取国家项目，筹建有机肥加工厂，用畜禽粪便制作有机肥。经过几年努力，规模养殖场畜禽粪便处理率已达到96%，有效地降低了养殖业畜禽粪便的污染。同时由于耕地有机肥施用量的增加，减少了化肥的使用量，使耕地土壤环境得到改善，减少了化肥的污染。四是实施了有机绿色农产品工程。以绿色有机产业为主线，进行大规模种植业结构调整，全面推行优质、高产、高效、无污染的农业生产技术。共建设优质玉米基地村20个、面积15万亩，建设优质绿豆基地村30个、15万亩，建设优质大豆基地村20个、10万亩，同时还建设欧盟认证的有机农产品基地5万亩。2005年全旗共出口农产品8000吨，出口创汇600万美元。五是实施了清洁能源推广工程。为保护环境，节约资源，结合社会主义新农村新牧区建设，在广大农村牧区大力发展沼气池建设工程。今年从山东德州引进新型自动底层出料永不换料沼气池生产技术和设备，成立了沼气生产责任公司。该沼气池是经国家农业部、国家产权局、国家专利局认可批准推广的专利产品，年生产能力1400台，现在鲁北镇周边地区已安装使用58台，正大力向农村牧区推广。在城镇，大力推广型煤和提高城市气化率。现城镇餐饮业型煤利用率已达45%，城市气化率达到54%，大大改善了城镇大气环境。六是农村改水改厕工程。通过国家项目支持实现村镇饮用水合格率95%;改厕、建厕共66687座，卫生厕所普及率达75%。

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5 严格把关，提高环保管理水平

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一是抓建设项目初审把关。在发展工业上，严格执行环保审批和“三同时”制度。凡国家明令禁止的污染项目，无论效益好坏，坚决不批;凡与环境规划不相协调的企业，无论市场前景如何，坚决避免再走“先上车，后补票”和“先污染，后治理”的老路。二是抓环保执法检查。严格查处环境违法行为，督促“三废”治理。为了了城镇周围的生态环境，扎鲁特旗实施了矿山环境治理工程。2003年至2010年，依法关闭了国道304线和省际大通道周边可视范围内的污染防治设施不合格、未进行竣工验收的12家小采石厂，责令其搬迁到旗里统一规划的采石地点，并对已经造成的生态破坏填坑覆土，限期恢复植被，关闭了其他企业(小煤矿)115家。辐射和带动了全旗农村牧区环境质量的全面提高。

参考文献

[1]内蒙古自治区党委政府关于落实科学发展观加强环境保护的决定(干部学习读本) .2007-05-20.

[2]欧阳重辉.现代环境保护管理与执法规范化实务全书.中国科学文化出版社，2006，(3)： 1478-1480.

[3]赵廷宁，丁国栋，马履一.生态环境建设与管理.中国环境科学出版社，2004：1-15.

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收稿日期：2011-07-19

作者简介：常洪理(1984-)，男，畜牧师，现任扎鲁特旗环保局副局长.

作者：常洪理

第2篇：环境资源法环境公共伦理与环境法的进步

摘要：现代社会的环境伦理在道德考量的范围上逐渐扩展，尽管它们之间争执不断，但是也能抽象出有助于环境治理的基本共识。风险时代的环境法因为自身的制度缺陷无法应对未知的环境风险和已知的环境危机。恰逢其时，环境公共伦理为风险时代的环境法律的完善提供了养料池。环境公共伦理法律化是环境伦理走向实践的关键环节，它主要是通过为法律制度构造提供技术基础和为司法实践提供有力解释达致的。

关键词：环境公共伦理;环境风险;法律化;制度构造的技术基础;司法的解释工具

一、问题的提出

自从环境问题成为全球经济、政治、文化等领域的核心议题以来，有关环境危机根源的探究也在发生着方向性的改变，从对现代技术的反思转向对制度、观念和价值的全面批判，试图找出造成这些环境问题的社会与人文病因。所以，目前学界围绕环境问题破解所做的努力实际上是一种建基于哲学或伦理学之上的观念性尝试。在许多人看来，唯有改变传统社会将自然中性化、去价值化、去道德化的伦理观念才能着手环境问题因应的具体操作，也才能找到破解环境问题的有效办法。于是，如何对待自然成为了环境领域的一个伦理难题，围绕此难题的伦理观念或知识也在逐渐地转变和增长。这些新兴的伦理观都试图对人与自然之间的道德关系，给予系统性和全面性的定义和解释。它们以伦理的对象考量范围能否继续扩展至其他生命体甚至整个生态圈为中心展开了持续的争论。不管是否可取与有效，这些伦理观念都大大开阔了环境问题的方法论视域，引导我们反思环境问题破解的道德基础和策略转变。在法律领域，环境伦理不仅促使我们对传统法学的价值取向和调整方法进行审慎的反思，重新界定法律中“物”的内涵和范围;同时，许多环境伦理规范经过社会认同为制定有关环境保护法令和政策提供了价值论和道德论的基础，也为这些法令政策的执行贯彻创造了社会条件。因此，笔者将围绕环境伦理法律化这个命题，探讨环境伦理法律化何以可能及如何可能，旨在从规范之内为环境伦理研究寻找一条新的路径，在环境伦理如何引导环境法治走向合理化、合道德化的理论向度上，环境法治如何与环境伦理在制度上实现有效对接。

二、环境伦理范围的扩张与环境

公共伦理(一)环境伦理的类型与范围的扩张

伦理作为社会进化的产物，是人为了生存和发展，通过互助、博弈与合作逐步形成的观念与规范的集合。与社会进程一致，伦理的考量范围也从最初的“自我”扩展到家庭、邻里、宗族以至民族与国家。这个转变是在“人”与“他人”的理论环境中完成的。而当环境问题成为世人关注的焦点时，有关环境的观念、行为和制度开始步入伦理审视的范围，环境伦理因此得以产生、发展，并随着人们思考重心的嬗变经由对人类中心主义的批判形成了生命中心伦理、生态中心伦理和社会生态学等不同类型的伦理观。

首先，以人为域的人类中心主义是现代社会通行的伦理观念。它坚持认为，人是世界的中心和最终目的;人的价值是世界运转的中心和评价的标准，大自然对于人类只有工具性、实用性价值。道德是基于理性的，源于人们之间的契约，并为了人类的利益而存在。即使在这个契约关系中，人为了享有道德权利而不得不为一定的道德义务所约束，它也仅在具备理性能力的道德共同体内有效[1]。其次，尊重生命的生命中心主义是对人类中心主义忽视非人生命体的传统观念的初步批判。该种伦理观念重视生命个体的价值，坚称生命本身之外的物种和生态与价值无涉①。再次，以整体主义为基调的生态中心主义进一步将道德主体考量的范围扩展到生命社区之外的整个生态系统。它重视生态系统整体的价值，宣称只有在生态系统整体之中，才能决定个体的角色和地位，因为整体生态系统的平衡和稳定重于个体的生存②。最后，穆瑞·布克金发展的社会生态学尝试从社会文化、社会行为的角度研究人与自然之间的互动关系。它认为，社会层级和主宰的观念对人与自然之间的混乱关系负有不可推卸的责任，这种层级制度及其宰制观念为人类提供了主宰自然的心理动机和物质条件。社会生态学试图克服这种“社会疾病”在自然界蔓延，它强调个体与整体之间的互动：个体构成整体，整体塑造个体。在互动关系中，个体应当努力促成整体的平衡和稳定，用人类的能力为大自然服务[2](P19—40)。

中国地质大学学报(社会科学版)2012年9月第12卷第5期杜辉，等：环境公共伦理与环境法的进步——以共识性环境伦理的法律化为主线笔者认为，这些环境伦理尽管在理论体系和发展路向上各有差异，但它们对环境法的发展具有重要的方法论意义和理论价值。在方法论层面上，环境伦理为环境法反思传统法理学对价值、权利、主体等范畴的考量不足提供了批判性工具。环境伦理对这些范畴的流动性和开放性的强调拓宽了环境法的理论视野和研究者的思维方式。在理论层面，这些环境伦理不断催生新的环境立法，如《德国基本法》第20a条将动物保护纳入国家责任;同时，它们也在不断改变着环境立法的目的及其法哲学基础。

(二)伦理取向之不足：多元环境伦理在环境治理中的难题

上述多元化的环境伦理构筑了人与自然关系在哲学上的重建工作，试图为社会行为者提供一个普遍化的伦理规则。但是，在合理协调人与自然的关系方面，这些努力均告失败，以至于当代社会陷入了环境道德价值和行为规范的情感化、碎片化和相对化的泥淖中，环境伦理学本身也在20世纪90年代进入停滞状态。

首先，大部分环境伦理缺乏对于实际问题的细致关注，这决定了它们难以成为可供实践的伦理意涵。它们大都是以乌托邦式的浪漫方式试图构架人与动物或其他物种(甚至是超物种)共享伦理主体地位的共荣图景，或者以悲天悯人的宗教情怀来抽象地谈论人类与其他物种的平等关系和价值关联，并试图在法律框架内重新调整人与动物、植物、无生命物等自然物之间的价值序位，以期改变传统法律由于坚持“人类是唯一的价值主体”这一传统伦理观而在因应环境问题时显现出的无能或低效。不可否认，这些环境伦理的确在改变着法学和法律对环境问题的传统看法;但是，这些环境伦理在法律化的过程中忽视了一个基本前提：抽象的伦理观念需要科学规范的内容才能为环境法治实践提供具体的伦理规范。

其次，公众几乎一致认同环境危机和风险的存在，但只有少数人愿意因此改变自己的生活方式和价值观。动物权利、生态价值等环境伦理往往只是美好的远景;在本质上，它们对工业文明的“资本逻辑”和社会规范僵化的批判以及对生态文明的追求，最终都将“沦落为浪漫主义的道德批判与伦理主义的文化劝诫”[3]。正如福斯特所言：“仅仅关注生态价值的各种做法，在更加普遍的意义上讲，就像哲学上的唯心主义和唯灵论，都无益于理解这些复杂的关系”[4](P21)。以全球变暖为例，尽管全球变暖的危害十分可怕，但它并非有形地、直观地呈现在人们面前，因此很多人会袖手旁观，不采取任何实际的举动。然而，坐等它们变得有形，变得严重，那时再去临时抱佛脚，定然是太迟了[5](P2)。不管环境伦理如何鼓吹、认同价值观改变的重要性，上述这种悖论依然存在于一切环境保护的领域，公众的行为依然踟蹰不前。

最后，以环境伦理为基础的治理与人们追求物质生活水平目标之间存在冲突。就政府而言，满足公众的消费需要成了政治合法性的标志;对于公众而言，消费是个体获得发展的直观明证。在消费成为社会基本伦理之一的现代世界，试图遏制公众的消费欲求是不可能的(至少是十分困难的)。这就要求我们随时要为发展带来的环境问题做足准备，尤其是在中国，引导公众消费是社会发展的主要动力，消费规模的扩大一方面推动了社会进步，另一方面也加剧了环境问题。环境伦理要想在这种相互掣肘的关系中占据主导地位，在短时间内是不可能的。

笔者认为，环境伦理讨论的是与环境有关的“好生活”的问题，在这个意义上，环境伦理涉及的是那些确定我们“如何与自然相处，想要如何生活”才能不坠于环境风险漩涡的一般性规则。而上述几个方面的宏观分析揭示出了环境治理的伦理取向不足以完成构建“好生活”的任务，必须将环境伦理中的一般性规则转化为法律规则才能更好地实现这个目标。亦即，环境治理的伦理化必须转换成环境治理决策的政治化和法律化，尤为重要的是，将风险责任的伦理化转换成风险伦理责任决策的政治化和法律化。而为了寻找环境伦理责任的标准，以便使其得到法律和政治上的认可，我们必须厘清多元环境伦理规范哪些方面形成了共识，这些共识是环境伦理法律化的养料池。

(三)环境公共伦理：多元环境伦理背后的共识

在过去的几十年间，各种环境伦理之间争执不断，都试图在与之相关的社会制度和行为中获得至高的话语权和支配权。实际上，即使没有哪一方能够在环境伦理的知识系统中独揽话语权，人们也在彼此的冲突和沟通中达成了某些方面的伦理共识。在这里，笔者姑且将这种伦理共识称之为“环境公共伦理”，以与纷繁复杂的多元环境伦理相区别。

共识一：在人与自然的关系上，人与自然的和谐共荣应成为社会基本结构和基本行为的目标追求。环境危机的发展逻辑表明，它是现代工业文明的结构性特征，工业文明的基本结构和运行逻辑决定了环境危机是文明进化的必然结果，自然也不可能在现代文明的框架内得到解决。它需要社会经济结构、政治结构和意识结构的全面变革和“绿色化”。环境公共伦理的达成，促使全球、地区、民族国家、区域、城市、基层等不同层次的主体将人与自然的和谐共存纳入到规则制定的考量之中，并使得不同的行动者带着不同的价值、利益以及为自己的利益而影响社会规则的能力参与到这场变革中来。通过对人与自然关系的反思和重塑，试图建构一套具有更宽泛理性的限制条件③来给社会政策的选择提供指引，进而使不同利益集团的行为和与之相关的政治可以被更宽泛的解决问题的理性所限制。在社会行为的层面上，社会主体与全球化的环境要素和环境伦理相互交织在一起引起了行为者间的结构、规范和预期后果的不断变化。如环保NGO等第三方组织成为环境治理的重要力量，规范力量的范围扩展到受害者之外的对生态环境的消极影响，社会主体的发展规划也适当地将“环境友好”、“生态和谐”纳入到预期后果之中④，这些都表明了人们对多元化的环境伦理形成了某种程度的共识。

共识二：社会发展中的科技取向和增长取向具有两面性。现代科技带来了社会文明的巨大进步，同时也引发了严重的生态灾难。更为重要的是，大部分人坚信只要科技进步，就能掌控生态危机。这种技术乐观主义已经妨碍我们采取有效的生态治理措施。与之相类似，经济增长的取向也是生态危机的重要根源，经济增长与环境危机之间呈正相关关系，环境问题不可能通过发展经济获得解决。可见，在经济和科技领域，存在着激烈冲突的伦理准则，如果不能明确社会发展方式、个人生活方式以及应当遵守何种共通的伦理规范，这些冲突就不可能得到充分的解决。

共识三：在苛责标准上，环境责任的范围扩张应当因为“社会保护”的需要合理化。责任主体范围和责任形式的扩展是现代风险社会的典型特征之一。价值多元的现代社会之所以对环境保护存在如此激烈的争议，并不是因为多元化的环境伦理之间互不相容，而是因为所有的这些伦理价值问题都表现为一种制度性问题，或者更直接地表现为一种法律的问题，亦即，“它必须透过法律制度来确定一些观点，透过这些观点去证立一些权利、义务和公权力干预的正当性。”[6](P335)在这种情况下，对责任的判定就要从纯粹的道德考虑转向法律领域，而社会主体在内在德性和外在行为两个方面都必须符合环境公共伦理的要求。这为环境伦理的人性内化和制度外化提供了理性的实现通道。在环境公共伦理论域中，环境责任的关系图谱应当如图1所示。

1.关系AA+标示出非人类中心主义中的道德责任以自然本身的目的为基础，以肯认自然的道德地位为前提;关系BB+标示出人类中心主义中道德责任仅是人与人之间道德义务的副产品。

2.关系AB+C与A+BC都表示出环境公共伦理的责任对象应当是自然和人的复合体。

3.环境公共伦理中的责任关系应当由AA+或BB+向AB+C和A+BC转变。

4.C标示出在环境公共伦理中，人对于人、自然之间的责任关系在实现上是共通的、复合的，两者之间互有助益。

共识四：环境治理需要新的机制和新的行为模式的结合才能有效。现代公共伦理对处于弱势的人的保护或许有效、有力，但丝毫没有保护生态系统的作用。人与自然的关系根本不在现代伦理思维的视野之内。传统的环境治理机制注重经济手段、科技手段，却没有意识到“资本的逻辑和人类贪欲的理性化释放”需要政治、社会手段才能得以抑制。这种政治考量包括：(1)如何将环境问题政治化，确立生态文明的政治意识;(2)环境治理中的集体性整治行动成为必要;(3)环境治理如何吸纳社会公众的积极参与，并使之成为政治制度创新和行为转变的制约因素。这种社会手段包括：(1)敦促社会公众审慎地行使自己的生产、消费权利;(2)培养并丰富社会公众的生态良知，形成社会公共道德;(3)积极参与民主社会中的对话商谈，就有关环境的公共道德形成新的共识，制约政府和其他社会主体的环境行为。

笔者认为，不同的环境伦理观之所以能在这四个方面形成共识主要是源于：其一，人与自然的关系成为环境风险时代伦理学重建的首要问题，是一切环境伦理必须思考的原旨。传统社会科学将人与自然的关系视为“支配”型单方主导关系，这成为环境时代知识重建和制度改造的最大障碍。随着环境问题的凸显和人们对这一关系本质认识的深入，即使是人类中心主义者也在试图将“强人类中心主义”改造为“弱人类中心主义”，依此来重构人与自然之间的和谐关系。其二，人们对“技术万能主义”和“经济至上主义”的迷恋使现代社会的许多制度和政策误入歧途，成为了环境问题的帮凶。在社会的制度结构层面上厘清经济发展和科学技术的本然地位是环境伦理在宏观层面上应当努力的方向。其三，环境问题频发的另一根源在于主体责任的不明确和责任伦理逐步将人对自然的责任抛离出伦理的视阈。梅因曾将社会发展的进程概括为“从身份到契约”的转变，在伦理意义上这意味着人类主体性的彰显是通过摆脱对人的依赖关系实现的。但人们在通过对物的依赖扩展自身主体性，却将人和自然的一体关系彻底从责任伦理中删除，代之以人与人之间的冷冰冰的利益关系，并使之成为把握伦理价值的尺度。这个过程内含了人的责任伦理的发展线索，即现代社会中的人及其所构筑的制度越来越强调权利伦理的同时却愈加缺乏对人类责任和自然责任的自觉。其四，一切伦理上的反思和重建都必须落实在人的行动中来。这种行动包括宏观的政治行为，亦包含微观的个体行动。环境伦理的广泛应用意味着公众意识的提高、对环境事务的全面参与和社会决策的绿色化。任何试图改变现状的环境伦理都必须在行动层面上展现出积极态度，否则，将沦落为不切实际的“形而上学”。笔者在此尽管没有在具体的细节上给出多元环境伦理在当下形成的共识，但是从基础关系、社会制度、主体责任和社会行动这四个方面概括环境伦理的基本共识，无疑更具有现实意义，它们涵盖了环境事务的各个层面。尤应注意的是，目前形成的共识并不全面，在深度和广度上仍有进一步商谈和争论的空间。

三、何以可能：现代社会的环境法

危机与环境公共伦理之契机现代社会中环境议题的走向表明，当下的环境议题恰逢观念转型、社会转型与制度转型的三重变奏中，环境法的发展和环境问题的因应在很大程度上受到环境伦理的影响。在此背景下，环境法治不仅意味着管理与控制规则之治，更蕴含着人类对普遍的环境道德理念与终极关怀目的之追求。可以说，环境风险使得环境法成为控制环境污染和生态破坏的管制性工具，而环境公共伦理则成为将环境法规范和理论塑造成风险预防与分配工具的观念力量。

首先，现代社会的风险特征与环境风险的特殊性决定了环境法的现代基调：不是要根除产生环境风险的行为或被动防止环境风险，而是要调适可能引起不合理、不可欲危险的风险行为，并尽量公正地分配环境风险。尽管风险社会的知识政策可以使潜在性的风险明朗化，但是“科技理性面对文明的风险和威胁的增长时的失败”进一步表明“系统地基于科学对风险的制度化和方法论”的“纯粹科学方法”不可能成为动物、植物、自然界、生态系统的合法保护人[7](P55，59)。对比风险社会的特征和环境法的传统功能可以断定：以污染治理和生态修复为主要手段的环境法显然无法识别和消解现代环境风险。目前的环境法形成于经济主义盛行的全球化背景之下，以“为经济保驾护航”为目的逻辑，以自然和人类社会的绝对分野为基本前提，其价值取向在于环境污染背后的财产和人身权益保障;环境法益主要围绕人类权利及其实现途径构建，个人化、物质性和静态的传统法益标准无法涵盖新的权益类型。风险社会中遭受威胁或损害的对象不限于特定的人，也不限于传统意义上的不特定之多数人，还包括未来世代和以人类整体利益为依归的生命的、生态的价值。

其次，环境危害或侵害的特殊性决定了后果和责任无法认定。传统的环境法在处理环境侵害行为时以现实的物质损害后果作为严格的判准。事实上，在可能的环境风险中，侵害后果往往很难评估和测定，化学污染、核辐射等引发的危害超越人类的判断能力。此外，环境侵害中的因果多元性、主体叠加性、过程长期性与后果难测性交织在一起，给环境侵权行为的认定和责任的落实带来了难题。而宪法中环境保护义务的明示、环境刑法中危险犯的确认、环境行政法中风险基金的建立等规范的缺乏也进一步加剧了环境法在风险社会中的危机。而环境伦理意欲克服这个问题的有效方式注定是超越了“责任性行为道德”的视野⑤，这要求环境伦理的法律化必然要注意其中的可能危险。

再次，目前的环境法强调规范意义的行为责任，对政府在环境保护中的责任和企业在生产经营中的社会责任缺乏全面的规定。环境公共伦理作为协调“社会—环境”利益关系的一种价值原则和规范要求，它一方面表明受其干预和约束的对象不能是无限的，如不能对动物、植物等提出规范性要求;另一方面也表明凡是能够与环境发生利益关系的行为主体都是其可能干预的对象。环境风险产生源头主要不是个人而是各种组织或者政府。如2007年“厦门PX事件”等环境群体性事件实质上是政府责任缺失带来的民众的“相对剥夺感”和“共同的愤怒”⑥。由此观之，政府行为的越位和责任的缺失不仅不能引导公众“以法抗争”，反而是粗暴维权和对政府合法性的否定。

最后，传统环境法以“理性经济人”假设作为评价行为的道德标尺，认为人的本性是追逐利益，以合理手段逐利无可厚非。这种经济伦理与环境公共伦理存在冲突，阻碍了环境公共伦理在社会行为中的作用。制度经济学认为，经济人的行为理应受到制度规范的影响。这表明，渗透到制度中的社会价值要求必然对经济人的行为向度发生影响，其中当然地包括对主体环境责任的要求与期待。因此，在规范建构的意义上，环境公共伦理引入环境法律有助于克服经济伦理的缺陷和弊端。

四、如何可能：环境公共伦理

法律化的两种进路传统环境法以人类中心主义为基础构筑规范体系，其精神倾向于“把注意力集中到怎么样做是正确的而不是怎么样生存是善的，集中到界定责任的内容而不是善良生活的本性上”[7](P3)。而现实的情况是，几乎每一重大环境问题的解决都存在伦理之争，每一次不能解决的环境问题背后都存在伦理障碍，法律伦理基础与风险时代的环境公共伦理体系存在匹配错误。如果能使上述生态伦理观念在法律规范中摒弃严格僵硬边界的同时，“保持必要的平衡和张力”，放大各自的优势并有效地抑制和抵消各自的“所弊”和缺陷[8](P213—214)，藉此重新定义环境危害、环境安全、环境责任、环境控制手段和风险分配的标准，那么在风险社会中环境法律的难题就能得到一定的解决。

环境公共伦理进化意味着通过知识系统在认识和处理人与自然关系上的策略转变，法律化进程则是人们在综合社会和环境因素之后做出的选择。环境公共伦理不仅驱动了许多环境法规范的产生，而且还影响环境法规范的修正与对规范的解释，改变并扩大规范的适用范围，同时作为条件影响着社会对环境司法的认同度。

(一)环境公共伦理作为制度构造的基础

环境公共伦理对环境法律规范的影响范围极广，从概念的确定到原则和制度的建设都与其密切相关。从某种意义上说，环境公共伦理影响了环境法律规范建设的方向和内容，同时为社会变迁中的环境法律规范的发展提供了判断依据。具体而言，环境公共伦理作为环境法律规范制度构造的基础主要体现在以下几个方面：

1.将环境保护的任务进一步扩大。起初，人们对于环境问题的认识局限在有限的区域和对象范围内，地方性的环境变异和直接受害人的利益损失是人们对环境问题的直观判断。相应地，环境保护的任务也就局限在因环境污染而直接受到损害的利益相关者身上。这种以财产权和人身权为保护对象的物质主义取向实际上取消了权利存在的环境前提，环境公共伦理提醒我们注意生态环境作为统一整体的重要性。以人为对象的环境保护固然符合现代社会中“人处于价值谱系的顶端”的道德判断，但必须辅之以环境为中心的环境保护理念才能准确地说明环境保护的意义与任务。如德国在1971年颁布的《联邦政府环境纲领》就提出了环境保护的三大任务：(1)确保环境是一个健康且具有人性尊严的存在，视之为内涵人性的环境保护原则;(2)保护地表、空气、水、动植物不受人类的侵害，视之为以环境为中心的保护原则;(3)排除由人类侵害所造成具体的损害及危害性，视之为环境损害排除原则。再如，欧盟2000年签署的《欧盟人权宪章》第37条规定：高水准的环境保护应当纳入欧盟政策之中，并应依照可持续发展原则予以确保。为了落实这个要求，欧盟于2007年通过《里斯本条约》修订了原《欧洲共同体条约》中关于环境保护的目标要求，其次序分别为：(1)维持并保护环境，改善环境品质;(2)保护人类健康;(3)审慎及理性地使用自然资源;(4)在国际上促进区域及全球环境问题的措施，特别是气候变化的防治。同时，《欧盟运作条约》(2010)第11条还明确了在确定及执行联盟(有关工业、农业、建筑、渔业、交通、环境等领域)⑦的政策与措施时，特别是为了促进可持续发展，应纳入环境保护之必要考量，这就是所谓的“跨领域条款”，明示了与环境保护相关的欧盟立法的权限问题。经由此一条款，环境保护不仅是欧盟诸多任务中的一个局部任务，更是欧盟整体政策决定的关键一环，意味着所有欧盟的政策拟定及推动，都必须考量环境保护问题。可见，环境保护问题已经在一定程度上超出了社会的政治和经济利益框架，成为与其同位阶或超越前者的利益考量的内容。发达国家在规范上对环境保护和环境利益的重视与强调，意味着环境利益不再仅仅是利益权衡的一个可有可无的因素，在某些区域的内部应当坚持“环境优位”的原则。此外，欧盟于2006年通过的欧盟新化学品法规REACH(Registration，Evaluation，AuthorizationandRestrictionofChemical)所包含的七项目标中，第一项即揭示了保护环境的目标，要求明确几万种化学品的安全性，在程序、企业评估责任等方面要求严格;更为重要的是，该法规第七项目标要求推广非动物实验，给予动物以更高的道德关怀。设定这样的目标，一方面显示了环境法规与政策和自由贸易政策之间的潜在冲突，另一方面也暗示在全球化的背景下，政策决定者已经将环境保护的目标扩展到整个生命群体，而非地方性利益[9]。

2.推动责任范围的扩展与责任形式的多样化。在风险社会中，风险将取代财富成为分配的主要问题，与此相对应，责任的分配将居于权利分配之前。在应对可能发生的环境风险中，金钱补偿的概念不再有效或效力不够，预先设计的救援计划或预防性监督同样可能失效，环境风险的时空效应迫使人们面临一系列破坏性连锁反应，这些都意味着“科学和法律制度建立起来的风险计算方法崩溃了”[10](P19)，各种责任标准和测量程序的无效，责任计算变得相当模糊。依据贝克的说法，这些问题复活我们关于“人类是什么，我们将自然看作什么”的伦理思考[10](P27—28)。因而，所有关于经济、政治、社会和法律的现有制度都应当大幅度调整，“即使在现行以财富分配为基础的政经体制下，环境生态也必须慢慢推到其他价值、利益的前面”[11](P73)。于是，有关环境法律责任制度必须考虑“群己界限”和“天人关系”，前者以个体对“他者”的环境责任为内容，后者要充分考虑生态整体存在的利益及其他非人生命社会的自身利益。环境公共伦理能够将环境责任的主体范围从实际污染者扩展到制造环境风险者，从个人扩展到政府和企业;能够将责任的区域范围从社区扩展到地区、民族、国家和全球;能够将责任承担的方式从民事责任扩展到行政责任和刑事责任;能够将责任的属性从“回溯性责任”扩展到“前瞻性责任”。

3.促使建立严格责任原则来合理分配责任，保护自然生态。严格责任的确立表明了侵权行为或犯罪行为在主观构成要素的减少或排除。在环境损害事件中，排除了行为人的主观要素是由于很多环境损害实际上是因为“合法行为”而引起的，或者侵权行为发生后无法及时、准确的确定，又或者基于有些环境损害并非能在一个世代内得以解决，在这种情况下将损害分配给受害人，而行为人因其危险行为而获利，不符合社会公平和损益同归的基本原则。在环境犯罪领域，客观主义的立场也应由环境公共伦理之故被广泛应用。英国在审理Alpgacell诉Woodward一案⑧中，就采客观主义的立场，认为行为人的犯罪意思并不构成环境犯罪的条件，工厂不得以主张欠缺知情或非故意，而逃逸刑事责任[12]。同样，法国的《农业法》第434条第14项有关水污染犯罪的规定中，也以实质犯罪或客观的实体分割行为作为事实基础，在法制上建立了客观犯罪，即无过失构成犯罪的立法例。这些责任社会化的趋向从根本上讲是环境公共伦理在影响人类观念的基础上带来的理论变革。正如英国学者拉兹所说：“现在，当我们谈论‘责任’时，它并仅仅意指责任能力(Capacityresponsibility)，它更多的是唤起我们对‘我们经常是不负责任的’这一事实的注意。”[13]而要缓解这种责任意识的缺乏带来的矛盾，必须借助于伦理的支持，一方面建立涵盖环境公共伦理的责任制度规范，另一方面唤起社会公众对环境侵害、环境问题的责任意识和责任认同。

4.扩展因果关系的判断准则以适应环境权利保护的客观需求。从法理上看，环境侵害事件中的因果关系分为两种：一是责任成立的因果关系，指加害行为与权利受害之间的因果关系;二是责任范围的因果关系，指加害行为与损害大小之间的因果关系。在现实社会中，大量的不明污染源给危害后果寻找归责主体设置了障碍。基于此，许多国家在环境犯罪领域确立了疫学上的因果关系准则：即使无法证明某一因素与相应的疾病之间具有必然联系，只要根据合理的统计和观察能够获得两者存在疫学上的高度盖然性，即可肯定因果关系成立。这种因果关系的推定准则有利于对环境犯罪的认定和指控，从而部分地解决环境事件中“有组织而不负责”的问题。而意欲达致这一目标，需要将环境公共伦理作为考量依据才能使因果关系的扩展被大众所认同。

5.扩展影响环境的社会行为的范畴，并将不法行为的临界点在时间维度上前移。环境公共伦理在制度上的反应，本质上是环境资源作为利益如何进行分配的问题，是人与人的权利义务关系在自然上的具体反映。基于传统的人类中心主义的环境伦理，人类社会必然会对环境利益分配制度进行膨胀性建构。而环境公共伦理必然会随着社会对环境利益认知和需求的加深不断扩展对利益分配行为的考量范围。如环境犯罪中的危险犯，就是将犯罪的成立从施害提前到危险形成阶段，进而扩展社会行为的范畴;并在此基础上将环境公共伦理对不法的利益分配行为容忍度降低的事实反映到环境法律制度中来。

(二)环境公共伦理作为司法实践的解释工具

司法实践中，解释根本的目的在于判断何种决定是“好的”、“可接受的”。在环境司法中，环境公共伦理可以通过影响社会观念和制度对个体利益、公共利益、环境利益、后世代利益之间的关系重新梳理和价值序位的重新排定来主导环境司法中的解释工作。在此过程中，它成为常规的规则解释的参考依据，在强有力的伦理解释的支持下，传统的以人为中心的解释结果可能被改变，转而关注人与自然生态的利益共荣。

1.环境公共伦理与环境法律规范的目的解释。在环境案件中，对环境保护的目的考量往往被置于重要的位置。这势必在环境法律的司法适用中造成解释的张力：传统案件的法律适用遵循严格主义的解释进路，即使是在法律未有明确制度规制的地方，法律解释也是严格依据一般法理和社会通行观念;但是，环境危害的特殊性迫使法律适用者必须超越人与人利益纷争的界限，将人与自然的和谐共生纳入到解释的参考因素中来。此外，环境法律规范往往提供了制度功能的一个方面，而在规范缺位或存在多种解释的情况下，司法者就可以通过借用社会普遍接受的环境公共伦理做出合理的推导。环境公共伦理已然成为连接法律规范与法律事实的中介环节，构成审判规范生成的影响因素之一。尤应注意的是，可以使环境公共伦理通过对社会观念的渗透对环境司法的运行形成舆论压力;或者通过对社会政策的改变演变成环境司法的直接参考依据。

2.环境公共伦理与环境法律规范的范围解释。在实践中，存在着环境权利范围和法律保护范围不对称的可能。这种不对称性分布在当事人之间、当代人之间、当代人和后代人之间、人与非人之间(表现为在共同世界中生存机会的公正分配)。首先，在当事人之间，很多时候都无法确定环境利益受损的范围与可以请求赔偿的确定范围。如我国传统民法将侵权责任可请求赔偿的范围确定为人身权和财产权的损害程度，这样一来，人身权和财产权之外的环境利益被排除在赔偿范围之外。为了解决这个问题，就必须考虑将环境公共伦理所关注的除人身权和财产权之外的环境利益(如环境安宁权、眺望权、通风权等等)纳入到法律解释的过程中。此外，基于对危害公共安全和公众利益的环境风险的预防需要，必须借助环境公共伦理将侵害行为的标准从实际的现实侵害扩张解释为对法益的侵害或者危险。其次，后三种不对称性是法律实践中忽略的，因为司法实践很难明确地在环境案件中考量它们。笔者认为，它们可行的运作逻辑是通过基本权利的实现方式来影响具体的环境司法实践，即通过“明示基本权利的构造”或“明示对基本权利的义务”两种方式作为环境司法的重要参考依据。如《德国基本法》第20a条明确课以国家保护自然生态的责任：“出于对后代的责任，国家在合宪秩序内通过立法并依法由行政和司法机构对自然环境予以保护。”同时，于2002年德国基本法修改时，将动物的保护纳入国家义务。从文本上来看，该条内容完全是社会伦理判断在基本法上的具体表现。我们并不能单单从该项国家目标中推导出关于环境的“主观性的权利”，因为依据德国公法学家伯阳的论断：“主观性的权利只有因基本权利产生了国家保护环境的义务时才会出现，如保护生命与人身不受损害，以及其他法律权益不受有害环境影响。原则上应由国家自行决定人如何履行《基本法》第20a条所规定的保护任务。”[14](P55)但是，在解释与适用各项普通法律与基本权利时，环境保护的国家目标是具有实践意义的，司法者可以通过这项伦理性目标来解释具体的裁判规则在适用范围上的大小和意欲达到的环境效果、司法效果。

此外，环境司法实践宣告了一种对双方当事人、一个社区、一个区域甚至一个较大规模社会的未来将会产生重大影响的可能生活。因此，环境法律规范和司法裁判结果的可接受性就演变为一个重要的法律命题、社会命题甚而政治命题。而对有关环境的制度和司法实践结果是否合理的追问，必须通过环境公共伦理所体现的“思想力”来实现。这是因为它不仅影响着制度构建的完整性和有效性，同时也影响着社会行为的模式，符合社会公众所认可的环境公共伦理的法律建构和司法裁判也必然会获得普遍的接受。总之，如果说环境法律的终极目标是维护生态安全，促进社会的良性发展，那么环境公共伦理就为创设这种可能生活提供了前提。

五、环境公共伦理法律化的意义

与未竟之处——代结语环境公共伦理法律化的命题其实是环境伦理实践方式的具体内容之一，其意义在于：第一，在环境危机遮蔽了传统世界的生存意义的背景下，环境公共伦理唤起我们对生存意识、模式的拷问，并引起我们对“如何通过制度建构走出困境”这个命题的关注。第二，它充分汲取了现代实践伦理中的养分，为现代社会中的法律提供了理念上的支持。第三，它为社会接受并践行环境法律和司法裁判结果提供了意识基础。然而，环境公共伦理法律化尽管必要且可行，它也将遭遇一系列难题和限制。首先，法律的每一个环节都关系到价值和利益的协调问题，而环境公共伦理所认同的价值种类繁多、参差不齐，所以如何进行价值选择和排序就成为一个重大的难题。其次，法律调整的重点在于人与人的社会关系，而环境伦理则聚焦于人与自然的关系之上，如果将环境伦理中的价值理念生搬硬套到法律中，必然会造成环境法律中“人的缺席”和“荒野的独语”的尴尬。最后，环境公共伦理制度化必然会遭遇其他一些法律构造的技术难题。要破解这些难题，我们必须回答这样几个问题：(1)解释这些伦理的规范或方法有哪些?(2)解释这些伦理法律化的难题及其因由?(3)解释在法律观念或规范中，人类必须对谁负起责任?(4)解释这些责任如何证成与实现?当然，笔者本文主要对环境公共伦理的主要类型和法律化的两种路径进行厘清，至于“难题之克服”这个宏大的论题，则需另文处理。

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[14][德]伯阳.德国公法导论[M].北京：北京大学出版社，2008.

注释：

①代表人物有边沁、彼得·辛格、汤姆·雷根、史怀哲、保罗·泰勒，其中尤以保罗·泰勒最为全面，他基于所有生物具有“自身的善”(Agoodfortheirown)这一哲学论断，提出了包含不伤害法则、不骚扰法则、诚信法则、补偿公正法则在内的由“尊敬自然”态度衍生出的一般法则和义务，并发展了人类和其他生物产生利益冲突时的优先次序——基于自卫原理、比例原理、最少错误原理、分配公正原理和补偿公正原理的五个优先权原理。参见P.Taylor.Theethicsofrespectfornature，EnvironmentalEthics，1981，(Vol.3);R.Attfield.EnvironmentalEthics：AnOverviewfortheTwentyfirstCentury，PolityPress，2003，pp.43—45，89—90。

②该观念主要包括利奥波德的“大地伦理”和阿伦·奈斯的“深层生态学”。

③环境治理的传统模式仅仅关心如何掌握大致的科学共识、有组织的压力和知识化的公众，而忽视了环境公共伦理对于政策规划的指导意义，对于公众环保意识的塑造作用以及对于社会主体的行为模式的影响。

④如发展低碳经济、循环经济，生产者采用清洁生产方法等为适例。

⑤关于责任性行为道德的扩展与认同，参见[加拿大]查尔斯·泰勒.自我的根源：现代认同的形成[M].韩震，等，译.南京：译林出版社，2001：139—140。

⑥这是群体性事件中民众普遍的心理状态，具体参见N.J.Smelser.TheoryofCollectiveBehavior，FreePress，1962;K.Turner.Collectivebehavior，PrenticeHall，1987。

⑦《欧洲共同体条约》(2001)的第3条第1项和《欧盟运作条约》(2010)第4条第2项都对欧洲共同体(欧盟)的合作领域做出了规定，这些领域工作的开展都需要考虑环境保护问题。

⑧本案为造纸厂由于废水过滤设备堵塞，致废水流入河流，排放超过管制标准，造成严重污染。

作者：杜辉　陈德敏

第3篇：环境问题与环境合作

摘 要 环境问题已经成为国际社会倍受关注的焦点，越来越严峻的环境现状使得各国加强了在这一领域的合作。国际环境合作对全球环境危机的化解具有特别重要的意义,它是国际社会解决国际环境问题的唯一出路。国际环境合作作为国际环境法的基本原则早已被学界认可国际环境合作有冲突，有障碍，但面对前景，我们仍然充满信心。

关键词 环境问题 国际环境合作 基础 障碍

一、国际环境问题

(一)国际环境问题的概念。

国际环境问题，是指由于人类在长期的生产生活过程中，因不当利用自然资源，向环境大量排放污染物而造成的越境污染损害，全球性自然资源与生物多样性的破坏，从而导致地球环境发生不利于生态系统和人类生存改变的现象。

(二)国际环境问题的成因。

国际环境问题的产生和发展有着深刻复杂的政治，经济，社会与历史背景。在环境问题的演进中，自然环境极其自身的改变在一定程度上也可能导致环境状况的恶化，但是人类发展的事实证明，大多数环境问题是人类自身原因引起的。这类原因主要有：

1、各国的工业化进程与人口增加是地球环境破坏的直接原因。

世界人口在工业革命后呈高度增长趋势，造成对地球环境的极大压力。据统计，世界人口在罗马帝国灭亡时期只有四亿，到了1600年开始超过10亿，到了九十年代初，世界人口已经达到了52亿 。另外，据联合国的推算，世界人口在1994年已经达到了56亿6千万人，到了1999年已经达到了60亿。社会经济的发展使得人类对自然资源和能源的依赖程度也大幅度提高。

2、人类传统的发展观念是地球环境问题不断恶化的思想根源。

经济学家的研究认为，当决定使用资源的人忽视或者低估环境破坏给社会造成的价值时，就会出现环境退化。其原因可以分为市场失灵和政策失误两大类。

市场失灵是指市场不能正确分析和估计环境资源，从而导致商品和劳务的价值不能反映它们的成本。 导致资源存在的不能够出售的那部分用途常被忽视，从而导致环境资源的过度利用。对环境资源的开放式管理使得它们可被任何人利用，而资源的环境效应不能被使用者认识，从而导致环境的破坏。

政策失误是指当政府的干预政策不能纠正甚至反而造成获知加剧了市场失灵时，就会发生政策干预失灵。例如，对农业的能源投入个对伐木和开发牧场实行补贴、公共部门排污不承担责任以及公共土地和森林的低效能管理等。

二、国际环境合作的基础

国际合作原则是现代国际法的基本原则，最初由《联合国宪章》第74条予以确认，在国际环境法中奉行这一原则有特别重要的意义。在世界范围内实行环境保护的协同与合作，是随着环境问题的全球化过程以及全球经济一体化进程中出现的国际环境管理形式，并且这种合作越来越紧迫。国际环境合作的基础可以归纳为以下原因：

(一)全球环境问题的严峻性和复杂性。

环境问题的危害性在于它不仅仅阻碍了人类的发展，更重要的是它危及着人类的生存。目前全人类正面临着“自作自受”的全球环境危机，形势非常严峻。例如，温室效应、臭氧层破坏、生物物种锐减、土地沙漠化、海洋环境污染等许多问题并不只是某一个国家的内部严重的环境问题，而且已经成为了全球性的公害，成为了国际社会共同面临的威胁;再加上环境问题本身带有客观复杂性和不确定性，全球环境危机的化解，并非哪一个国家之能力所及的，唯有国际社会各个成员，尤其是主权国家的同舟共济、通力合作。国际环境合作，是解决国际环境问题的唯一出路。

(二)人类环境意识的觉醒与增强。

随着人类环境意识的提高，人们逐渐认识到环境问题的全球化，认识到全球环境问题的严重性，认识到在共同危机面前的各国能力的有限性，认识到国际环境问题的解决对整个国际社会和全人类的发展的有益性，进而使得环境合作的意识和愿望才深入人心，使得国际环境合作成为国际社会的一种共识，这为国际环境合作奠定了坚实的思想基础，这种认识有待进一步加强并逐步转化为各个国家具体实践。

(三)国际政治与经济的发展状况。

当今世界的时代主题——和平与发展，为国际环境合作提供了实践平台，使得国际环境合作更具可行性。国际和平稳定的政治秩序为国际社会共同面对全球环境问题提供了良好的条件和氛围，可想而知，如果没有和平稳定的政治环境，国际环境合作的开展就会更加艰难。环境资源是每一个国家经济发展的最为根本的物质条件和基础，但另一方面世界经济的发展又为国际环境合作创造了条件，环境问题的解决最终要依靠一定的物质力量。

(四)环境科学技术的不断进步。

国际环境合作有赖于科学上的共识，要求对环境问题的形成原因、发生机制、危害特点及方式、变化规律、发展趋势、防治对策等形成较为一致的科学认识，否则必然会丧失国际环境合作的科技基础。环境科学技术的不断发展，必将为国际环境合作提供越来越坚实的科技基础。

三、国际环境合作的发展及其障碍

自1972 年联合国召开的第一次“人类环境会议”并通过《人类环境宣言和行动计划》以来，到1992 年的“环境与发展会议”，国际环境合作取得了可喜的进展：以联合国环境规划署为代表的国际环境组织纷纷成立，设立环境管理机构的国家也越来越多，目前设置环境管理机构的国家已达到150 多个。环保投资不断增多，不论是发达国家还是发展中国家。有关环境保护的国际会议频繁召开，国际环境合作领域的谈判也日益增多，上世纪90 年代以来平均每月就有一次。国际环境法得到迅速发展，国际组织决议、政府间宣言、双边协定、地区性公约和全球性公约等国际法律文件数量不断增加，内容广泛，涉及到环境问题的各个领域。“可持续发展”已成为各国共同的发展战略，“绿色文明”成为各国共同的发展目标。但是，由于世界各国经济和技术发展水平、经济发展模式、政治体制、地理环境、资源状况、历史传统和风俗习惯的差异，当前世界各国在国际环境合作方面仍然存在着不同甚至对立的利益和主张，再加上国际环境问题本身的复杂性，这些都构成国际环境合作发展的障碍，主要体现在客观现实、思想观念、行动实践三个方面。

(一)客观现实。

国际环境问题具有普遍性、整体性、共同性、科学技术性等特点，这些特点决定了它的解决不是任何一个国家单枪匹马能够胜任的，而且环境问题涉及一系列自然、经济、政治以及法律等各种复杂问题和利益关系，这些往往会造成有关国际环境公约和协定制定的不完善，使得制定的各项具体措施在操作上存在很大困难，从而阻碍国际环境合作的进一步发展。

(二)思想观念。

全球环境意识虽然日益深入人心，但在国际环境合作的过程中，狭隘的国家利益、民族利益至上观念往往左右着合作的方方面面。每个国家的环境利益都不是孤立的，局部会影响到全球环境的恶化，最终损害的是每个国家和民族的利益。因此，为了全人类的共同利益，全球环境意识有待进一步转化为各国的实际行动，各个国家不应该着力强调各自的局部利益，而应着眼于整个国际社会利益，当然，这有赖于现代主权观由以国家利益为主向兼顾国家利益与全人类共同利益之间的平衡转化，有赖于全球环境意识的进一步发展和国际环境合作实践的进一步推动，尤其是大国的现实推动。

(三)行动实践。

当前发达国家与发展中国家围绕环境恶化的责任与义务公平分配问题、关于资金援助和技术转让问题、国际贸易的环境标准等问题形成了泾渭分明的两大阵营。在这一对尖锐的矛盾中，发达国家居高临下、处于攻势，政治经济上的霸权主义使得发达国家在所有国际环境问题谈判中占据统治地位，并且国际环境组织大多在发达国家的操纵下，而发展中国家，既缺资金又缺技术，也缺乏谈判的影响力，在国际环境合作问题上往往处于很被动的境地。可以说，国际政治经济秩序中存在着很多不完善和不合理的因素，这在很大程度上阻碍了国际环境合作公平性的实现。

四、我国与国际环境合作

(一)全球环境合作。

参与联合国等国际组织开展的重大环境活动。中国重视环境保护领域里的国际合作，还体现在积极参与联合国等国际组织开展的各项重大环境活动。从1972年6 月瑞典首都斯德哥尔摩，到2002 年南非的约翰内斯堡，联合国可持续发展委员会历次会议，中国均派出高级代表团参与，并积极进行会议前期的系列筹备工作。中国与联合国环境规划署在荒漠化防治、生物多样性保护、臭氧层保护、清洁生产、循环经济、环境教育和培训、长江中上游洪水防治、区域海行动计划和防止陆源污染，保护海洋全球行动计划等领域开展了卓有成效的合作。中国还与联合国开发计划署、世界银行、亚洲开发银行等国际组织建立了有效的合作机制。

(二)区域环境合作。

在区域合作方面，中国积极参与亚太经合组织框架下的各项环境保护和可持续发展活动，出席历次亚太经合组织环境部长会议。中国加强和推动与周边国家或相关地区的合作，积极参与区域合作机制化建设。取得的成果有：(1)建立中日韩三国环境部长会议机制，定期进行政策交流，讨论共同关心的环境问题。(2)启动大湄公河次区域环境合作机制，并于2005年成功举办第一届大湄公河次区域环境部长会议，提出了次区域生物多样性保护走廊计划等合作项目。(3)积极参与东盟与中国(10 + 1)和东盟与中日韩(10 + 3)机制下的环境合作。(4)在中国政府的倡议下，2002年召开了第一届亚欧环境部长会议，通过了《亚欧环境部长会议主席声明》，就开展亚欧环境合作的基础、潜力及合作原则等方面达成基本共识，确定了亚欧环境合作的关键领域和重点。(5)建立了中欧环境政策部长级对话机制和中欧环境联络员会议机制。(6)2006 年2 月召开了中国——阿拉伯国家首次环境合作会议。

(三)双边环境合作。

在双边合作领域，我国先后与美国、日本、加拿大、俄罗斯等42个国家签署双边环境保护合作协议,与11个国家签署核安全合作双边协定或谅解备忘录。在环境政策法规、污染防治、生物多样性保护、气候变化、可持续生产与消费、能力建设、示范工程、环境技术和环保产业等方面广泛进行交流与合作，取得一批重要成果。我国还与欧盟、日本、德国、加拿大等13个国家和国际组织开展了多项环保领域的合作。在与发达国家进行环境合作的同时，我国还积极开展与发展中国家的环境合作与交流。为配合中非合作论坛的后续行动，中国举办“面向非洲的中国环保”主题活动，推动中非在环保领域的交流与合作。2005年中国与联合国环境规划署共同举办了中非环保合作会议。我国政府还举办了“非洲国家水污染和水资源管理研修班”，帮助非洲国家开展环境培训。

五、结论

国际环境合作，任重而道远。只有世界各国增加责任观念，共同协作，才能切实改善国际环境，谋求人类的共同繁荣。国际环境合作，有冲突，有障碍，有挑战，更有机遇。国际合作不仅是国际环境法的基石，而且表现为国际环境法一些具体措施和制度，是我们在处理国际环境问题应当坚守的基本原则。

(作者单位：吉林大学法学院本科生09级8班)

注释：

参见[日]木宫高彦著.公害概论.有斐阁(日文)1974年版，第250页.另参见宋健主编.现代科学技术基础知识.科学出版社1994年版，第384页.

参见经济合作与发展组织编，丁德宇等译.贸易的环境影响.中国环境出版社1996年版，第三页.

黄辉.国际环境保护面临的主要问题分析.

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作者：翟明哲

第4篇：从环境权到国家环境保护义务和环境公益诉讼

摘 要：综合性的环境法律应以规范政府环境行为为主，从确认公众（主要是自然人）的环境权出发，规定国家的环境保护义务和环境公益诉讼制度；应明确“传统环境侵权责任、传统环境民事诉讼、传统行政诉讼”与“新型环境侵权责任、新型环境公益民事诉讼、新型环境公益行政诉讼”的联系与区别，明确“环境利益”、“环境损害”和“环境损害责任”的概念。环境权是维护公众环境利益的法律基础和依据；损害作为公众共用物的环境，就是侵犯公众的环境利益，就是侵犯公众的环境权；环境公益诉讼是因侵犯环境权而引起的诉讼，是对受到侵犯的环境权进行救济的主要途径；公民为了维护其环境权而提起环境公益诉讼，就是为了保护作为公众共用物的环境而提起诉讼。

关键词：环境权；国家环境义务；政府环境责任；环境公益诉讼；《环境保护法》修改

文献标识码：A DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2013.06.01

现行《环境保护法》自1989年正式施行至今，20多年未曾修改。2012年8月召开的十一届全国人大常委会第二十八次会议对《环境保护法修正案（草案）》进行首次审议，并向社会公开征求意见。2013年6月，十二届全国人大常委会第三次会议对修正案草案二次审议稿进行了审议，并将《中华人民共和国环境保护法修正案（草案二次审议稿）》（简称《草案》）在中国人大网（www.npc.gov.cn）公布，向社会公开征集意见。在修订《环境保护法》时，意见分歧最大、争论最激烈的问题主要有四个：一是修法重点问题，即综合性的环境法律应该以规范政府环境行为为主，还是以规范单位和个人的环境行为为主；二是环境权问题，即是否在综合性的环境法律中确认“一切单位和个人都有享用清洁、健康的环境的权利”；三是国家环境义务问题国家环境义务也称国家保护环境的义务、国家环境职责、政府环境义务或政府环境职责。 ，即如何在综合性的环境法律中规定国家（政府）保护环境的义务（职责）或责任；四是环境公益诉讼问题，主要是如何明确提起环境公益诉讼的原告范围。笔者认为，这四个问题是紧密联系在一起、不可分开的一个整体，解决这四个问题的进路（或思路）应该是：以规范政府环境行为为主，从确认环境权（公民的基本环境权利）出发，规定国家（政府）的环境保护义务，明确提起环境公益诉讼的原告范围。笔者将上述进路简称为“从公民环境权，到国家环境保护义务，再到环境公益诉讼”。

一、关于“从公民环境权，到国家环境保护义务，再到环境公益诉讼”的立法建议[HTSS][HS）]

为了体现“以规范政府环境行为为主，从确认环境权（公民的基本环境权利）出发，规定国家（政府）的环境保护义务，明确提起环境公益诉讼的原告范围”的思路，笔者认为综合性环境法律宜包括如下法律条款：

（国家环保义务条款）保护环境是国家的基本职责（或义务）和基本国策。

（政府环保职责条款）各级人民政府负有防治污染和生态破坏、保护和改善环境、提供环境公共物品的义务，并对本行政区域的环境质量负责。

（公众环境权条款）一切单位和个人都有享用清洁、健康的环境的权利，也有保护环境的义务。

（公众环境知情权、环境参与权条款）一切单位和个人都享有获取环境信息、参与环境决策和环境监督的权利。

（公众检举、控告和举报权条款）一切单位和个人有权对污染和破坏生态的单位和个人，向环境保护行政主管部门或者其他有关部门进行检举和控告；有权对人民政府及其环境保护行政主管部门或者其他有关部门不依法履行环境监督管理职责的行为，向其上级人民政府或者监察机关举报。

（传统环境侵权责任条款）因污染环境和破坏生态造成人身损害或财产损害的单位和个人，应当承担侵权责任。因环境污染和生态破坏导致其健康或财产受到损害的单位和个人，有要求赔偿损失、排除危害的权利。

（传统环境民事诉讼条款）因环境污染受到人身损害和财产损害的当事人可以直接向人民法院起诉，人民法院依据《民事诉讼法》、《侵权责任法》等法律审理环境纠纷和环境污染侵权案件。笔者建议作如下规定：对于赔偿责任和赔偿金额的纠纷，当事人可以自行协商解决，也可以自愿选择诉讼、人民调解、仲裁、行政和其他非诉讼方式等途径解决。因环境污染受到人身损害和财产损害的当事人可以直接向人民法院起诉，人民法院依据《民事诉讼法》、《侵权责任法》等法律审理环境纠纷和环境污染侵权案件。因环境污染遭受人身损害或财产损害的当事人人数众多的，可以依法由当事人推选代表人进行共同诉讼。人民调解委员会依据《中华人民共和国人民调解法》调解环境纠纷。仲裁委员会依据《中华人民共和国仲裁法》仲裁环境纠纷。当事人自愿申请环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理时，有管辖权的行政部门应该依据有关环境纠纷行政处理条例或办法进行。

（新型环境侵权责任条款）造成或可能造成环境污染损害和生态破坏的单位和个人，即使没有造成人身损害或财产损害，也应当承担预防、排除、修复和补救环境损害的责任。

（环境公益民事诉讼条款）对污染环境、破坏生态的行为，与被污染环境、被破坏生态有关的一切个人、单位和组织有权向人民法院提起环境公益民事诉讼。人民法院可以依法判决污染环境、破坏生态的单位和个人停止污染破坏环境的行为、治理或恢复受污染破坏的环境，也可以判决被告赔偿损失用于环境治理和修复。

（传统环境行政诉讼条款）公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为造成或可能造成环境污染和生态破坏，并侵犯其合法人身权益或财产权益的，可以依据《行政诉讼法》向人民法院提起行政诉讼。

（环境公益行政诉讼条款）对行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为或抽象行政行为造成或可能造成污染环境、破坏生态的，即使没有侵犯合法人身权益或财产权益，与被污染环境、被破坏生态有关的一切个人、单位和组织也有权向人民法院提起环境公益行政诉讼。人民法院在接到诉讼请求后，应该将该诉讼请求移送被诉行政机关，被诉行政机关应该依法调查处理。被诉行政机关自收到诉讼申请之日起超过六十日，没有依法调查处理的，人民法院应该受理并依法作出判决。

（传统环境犯罪条款）对违反本法，造成重大环境污染事故或因污染环境而致使公私财产遭受重大损失或者严重危害人体健康，构成犯罪的，应依法追究刑事责任。

（新型环境犯罪条款）对违反本法，严重污染环境、破坏生态，即使没有造成人身损害或财产损害，构成犯罪的，也应依法追究刑事责任。

（环境监管失职罪条款）对负有环境、资源、生态保护监督管理职责的国家行政部门及其工作人员严重不负责任，导致发生重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果，或者即使没有造成人身损害或财产损害，但导致严重环境污染和生态破坏，构成犯罪的，应依法追究刑事责任。

笔者认为，“一切单位和个人都有享用清洁、健康的环境的权利”（简称环境权）是上述其他法律条款的核心、基础和前提。也就是说，上述其他法律条款都是环境权的具体化，都是实现环境权的具体措施、制度和途径。环境权的实现离不开两条基本的途径：一是将综合性的环境法律中有关环境权的一般性规定进一步具体化，即环境权法律条文的具体化；二是在法治实践中将维护、救济、保障环境权转化为实实在在的守法行为、行政管理执法行为、司法行为和法律监督行为，即环境权的实施。要想明确环境权的具体内容和作用，必须通过有关法律、法规和规章，将环境权进一步具体化，增强其可操作性。例如，2003年修订的《罗马尼亚宪法》规定：“国家认识到每个人享有健康、良好保存与平衡的环境的权利”（第35条第1款）；“国家应建立法律体系以实现该权利”（第35条第2款）。2001年修订的《斯洛伐克宪法》规定：“任何人都享有良好环境的权利”，“本条所规定的权利义务，其细节由法律另行规定”（第44条）。《大韩民国宪法》（1987年修改）第35条规定：“（1）所有公民都享有对健康、舒适环境的权利，国家和公民应努力保护环境。（2）环境权的内容由法律规定。”

以法律来规定环境权的内容和行使，充分说明了基本环境权利的指导性。为了确保《大韩民国宪法》中规定的环境权的实施，《韩国环境法》对《大韩民国宪法》中规定的环境权作了大量具体化工作，已经制定由环境部主管的有关环境权的法规26个，由环境部之外的其他部门主管的有关环境权的法规50多个。

二、对上述法律条款的解释

由于我国现行法律对许多法律用语（术语、概念）缺乏法律定义或法律解释，笔者对上述建议法律条款的解释如下：

（一）对公众环境权条款的解释

第一，环境权条款中的主体是指“一切单位和个人”。“一切单位和个人”与“公众”或者“人”或者“公民、法人和组织”包括物权、环境权在内的概括性基本权利，其主体很难找到一种统一的、普遍适用的“名词”或“术语”来表述。例如，我国《物权法》在提到有关物权主体时，采用了“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权”（第4条）等表述方法。为了避免用列举方法表示主体范围的累赘，《物权法》干脆采取了“权利人的物权”（第1条），并将物权定义为“本法所称物权，是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利，包括所有权、用益物权和担保物权”（第2条）。物权法虽然有数百上千年的历史，我国《物权法》虽然借鉴了各国物权立法的经验并且多达247条，但《物权法》并没有明确规定物权主体的范围。如果采取《物权法》表述物权主体的方法，笔者也可以将环境权定义为，“本法所称环境权，是指权利人依法享用清洁、健康的环境的权利。”显然这种依照物权定义的表述，较之本文建议的“一切单位和个人都有享用清洁、健康的环境的权利”更加不明确。但奇怪的是，目前我国法学界很少有人批评物权主体的不确定性，而批评环境权主体的不确定性的学者却较多。 的范围基本相同。在一些国家的法律中，往往将“人”定义为“一切人”，包括自然人、法人以及由自然人结合而组成的集体即单位或组织。例如，美国《国家环境政策法》（1969年）强调，“国会认为，每个人都应当享受健康的环境，同时每个人也有责任对维护和改善环境做出贡献”（第3条）。《大韩民国宪法》（1987年修改）第35条规定：“所有公民都享有对健康、舒适环境的权利，国家和公民应努力保护环境。”《哥斯达黎加共和国宪法》（1994年）第50条规定：“所有人享有对健康和生态平衡环境的权利，并有权指控任何可能侵犯上述权利的行为和要求赔偿由此受到的损害。”法国《环境宪章》（2005年）明确规定，“人人都享有在一个平衡和不妨害健康的环境里生活的权利”，“人人都负有义务参与环境的维护和改善”。《美洲人权公约圣萨尔瓦多议定书》（1988年）第11条宣布，“每个人应有权在健康的环境中生活”。《在环境领域获得信息、公众参与决策和诉诸司法的公约》（1998年，简称《奥胡斯公约》）宣布，“确认每个人既有权在适合其健康和福祉的环境中生活，又有责任单独和与他人共同为今世后代保护和改善环境。” “单位”是我国法律用得较多的一个术语，“单位”包括企业事业单位、法人组织和非法人组织、政府组织和非政府组织（即社会团体）。“个人”指自然人，包括作为国家公民的自然人和作为外国国籍、无国籍的自然人，自然人或个人的范围大于公民。“公民、法人和组织”是我国诉讼法律常用的一个概念，其范围与“一切单位和个人”基本相同。“一切单位和个人”的范围与本文采用的“公众”的范围基本相同。公众是指不特定多数人，是一个区别于特定多数人的概念，是一个人数变动的概念。本文中的公众采用国际环境法学界比较通行的概念，即《在环境领域获得信息、公众参与决策和诉诸司法的公约》（1998年，也有人译为《公众在环境领域获得信息、参与决策和提起诉讼的奥胡斯公约》，简称《奥胡斯公约》）有关公众的概念，“公众指一个或多个自然人或法人以及按照国家立法或实践兼指这种自然人或法人的协会组织或团体”。也就是说，这里的“公众”包括公民、自然人、法人、组织和团体。目前正在审议的《中华人民共和国环境保护法修正案（草案二次审议稿）》中的“公众”概念与《奥胡斯公约》中的“公众”概念基本相同。例如，该《草案》“第五章 环境信息公开和公众参与”明确规定，“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。各级人民政府及其有关部门应当依法公开环境信息、完善公众参与程序，为公民、法人和其他组织参与和监督环境保护提供便利。”也就是说，该《草案》中的公众包括公民、法人和其他组织。 也就是说，这里的公众不是抽象的“全体人民”或由某个人或某个组织代表的“抽象的人民”，而是包括具体的自然人以及由自然人组成的组织和团体。“一切单位和个人的环境权”也就是“公众的环境权”。环境权因其主体的不同，在不同语境下分别称为公民环境权、自然人（或个人）环境权、单位环境权以及国家环境权（这时国家作为一个民事主体，类似于国家所有权中的国家）。笔者认为公民环境权是最基础的环境权，是比较通俗的一种说法。公民环境权与公众环境权、一切单位和个人的环境权的关系如下：（1）公民环境权是指“公民有享用清洁、健康的环境的权利”。“公民”是我国《宪法》、《行政诉讼法》和其他行政法律常用的一个法律概念，我国《宪法》第33条规定：“凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。”（2）自然人环境权是指“自然人有享用清洁、健康的环境的权利”。一般而言，自然人的范围要大于公民的范围。有学者认为，在环境法领域，不仅本国公民而且外国人（即非公民）进入中国领域内也有享用清洁、健康环境的权利。我国《民事诉讼法》（2012年修订）第5条也规定：“外国人、无国籍人、外国企业和组织在人民法院起诉、应诉，同中华人民共和国公民、法人和其他组织有同等的诉讼权利义务。”（3）公众环境权是指“公众有享用清洁、健康的环境的权利”，“公众环境权”与“一切单位和个人的环境权”具有基本相同的含义和适用范围。也就是说，“公众”的范围包括公民、自然人、法人、组织和团体。 不同的法律对“人”（一切人）、“个人和单位”（一切单位和个人）、“公众”和“公民、法人和组织”的内涵和范围有不同的解释或界定，但基本上大同小异。综上所述，环境权中的主体范围是十分明确的，立法机关选择“一切单位和个人”、“公众”、“人”或者“公民、法人和组织”，仅仅是所用名词不同，通过法定解释，其主体范围都大致相同。有些人不加分析地将这种现象称为环境权主体的不确定性，是不了解上述名词包括的实际范围。更加令人不可思议的是，他们之中的某些人一方面坚持认为，现行《环境保护法》和《草案》中“一切单位和个人都有保护环境的义务”的义务主体范围非常明确、不容置疑；另一方面又坚持认为，“一切单位和个人都有享用清洁、健康的环境的权利”中的权利

主体范围不确定。显然，上述主张是自相矛盾的。如果仅从法律逻辑角度分析，法律仅仅规定“一切单位和个人都有保护环境的义务”较法律规定“一切单位和个人都有享用清洁、健康的环境的权利”更值得质疑，因为“一切人”中的无行为能力人显然无法履行保护环境的法律义务，但“一切人”中的无行为能力人却有享用清洁、健康环境的权利，因为权利人可以行使或不行使自己的权利

，而义务人履行法律规定的义务却不是其自由，而是其必须为的行为。

第二，包括环境权条款在内的上述法律条款中的“环境”，是指《环境保护法》中界定的环境。1989年《环境保护法》第2条规定：“本法所称环境，是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。”各国的综合性环境法律对环境有不同的定义，本文不讨论对“环境”内涵的修改。 环境是环境权的客体。从总体上讲，除某些与人们生活密切相关的财产（即我国《物权法》中的物）外，环境基本上、整体上或大部分属于公众共用物的范畴，它不等同于我国《物权法》中规定的作为物权客体的“物”。所谓公众共用物关于公众共用物的概念、性质、特点和范围，请参见：蔡守秋.论公众共用物的法律保护[J].河北法学，2012，（4）：9-24. ，系指不特定多数人可以非排他性使用的物（包括财产、环境要素、自然资源和生态系统等），其主要特点是具有非排他性、非竞争性。曾任日本滋贺大学校长、日本环境会议理事的宫本宪一教授在《环境经济学》一书中认为，“环境是公共物品”[1]，“环境既具有共同性，又具有非排他性”[1]63。2011年12月20日，时任国务院副总理的李克强在第七次全国环境保护大会上的讲话指出，基本的环境质量是一种公共产品，是政府必须确保的公共服务[2]。某些人以“环境权的客体具有不确定性”为由反对环境权入法，其理由是不充分的。更加令人不可思议的是，他们之中的某些人一方面坚持认为，现行《环境保护法》和《草案》中的“环境”概念相当明确或不容置疑，“一切单位和个人都有保护环境的义务”中的义务客体的范围也非常明确、不容置疑，另一方面又坚持认为，“一切单位和个人都有享用清洁、健康的环境的权利”中的客体范围不确定。显然，上述主张是自相矛盾的。其实，环境权中的“环境”与现行《环境保护法》和《草案》中其他法律条文中的“环境”的含义是一致的，如果硬要说环境权中的“环境”不明确，那么同样会得出“所有环境资源法律中的‘环境’都不明确”的结论。

笔者必须强调的是，深刻理解和掌握“区别于物权法中‘物’的‘公众共用物’概念”是正确理解上述建议法律条款的重要前提和关键因素。环境资源法学认为，环境、自然资源和自然生态系统属于公众共用物，不能对其进行排他性、支配性的所有或使用。公众共用物（commons），又称公地（commons）、公共物品（public good）、共用财产（common property）、共用资源（common resource）。我国传统的民法学者

和行政法学者

没有明确承认或单独论及公众共用物（或共用财产），他们往往在论及公共利益、公有财产、公共财产、公物和公共设施时附带提到或涉及共用物，并且基本不研究或很少关注“共用物”的性质和特点。环境资源法学主要研究和关注公众共用物，主张既要划清我国《物权法》中规定的国家所有财产、集体所有财产、私有财产和公众共用物（或共用财产）这四种财产概念，又要划清我国行政法中国家主权（特别是自然资源永久主权）、自然资源行政管理权、公共设施方面的产权与公众共用物使用权的关系。

美国学者盖洛特·哈丁（Garret Hardin）在1968年《科学》杂志上发表了一篇著名的论文即《公地的悲剧》[3]，该文研究的一个著名案例后来成为环境问题、产权问题研究中的一个经典案例。这里“公地悲剧”就是指“公众共用物的悲剧”，即由于公地不是某个组织或个人的物权的客体，公众自由使用公地所产生的悲剧。但是，中国学者对“tragedy of the commons”有不同的翻译，比较常见的有“公有资源的灾难”和“公有地的悲剧”等。目前我国不少法律工作者或法学家将其理解为“公共所有土地的悲剧”，如果再将中文“公有地的悲剧”转译成英文则是“tragedy of the land owned by the public”（the public ownership of land ， i.e. an ownership by the whole people and ownerships by collectives， of land），这就失去了或改变了英文的原意，因为“tragedy of the commons”中的“commons”没有我国法律中“公共所有”（包括国家所有和集体所有）的意思，它的基本意思是不特定多数人非排他性使用的共用物。

1970年，美国萨克斯教授在其发表的论文《为环境辩护》中提出了环境立法的三项任务，其中第一项就是“承认对于良好环境的公民权利是一项可强制执行的合法权利”[4]。他还根据环境保护的需要提出了有利于环境保护的“共用财产”（common property）和“公共信托”理论。“公共信托”理论认为：大气、水流、日光等环境要素是全体人民的“共用财产”，任何人不能任意对其占有、支配和损害；共用人为了合理利用和保护共有财产，将其委托给国家保护和管理；国家和人民之间的关系是受托人和委托人之间的关系，作为受托人的国家有责任为全体人民的利益对受托财产加以保护，即国家应该作为全体国民的委托人管理好环境；受托人如果滥用委托权，未经委托人同意处置此项财产，或由此而对委托人造成侵害，则应承担法律责任。“共用财产说”也认为：空气、水流、日光等是人类所必需的环境要素，不是自由财产，不得为一个人或数人所占有和支配，它们属于公众的共用财产。

其实，只要仔细观察或比较一下，公众共用物的概念在各国法律中都可以找到踪迹。在大陆法系的德国区域，水的共用有相当悠久的历史。在13世纪之前，水同其他共用物如土地、森林和空气一样，都属于居住者共同使用。一直到法兰艮时期，才出现针对水资源特殊使用方面的规定，比如鱼类养殖、磨坊和灌溉。在德国早期的水法中，就相应地规定了航运权与磨坊取水权的相互关系，规定了共同使用权和临水权。例如，德国《水管理法》第25条就

专门规定了水的“共同使用”。根据现行德国法律，个人没有水体使用权（排他性的私权），仅有向水体管理机构申请的水许可权。又如，德国《联邦土地整理法》（1953年，后经多次修订）的重点内容之一，是对共用设施建设用地的筹集和准备作出安排（第40条和第47条）。该法严格区分了公共设施用地、共用设施用地和私人所有或使用土地。共用和公共设施占地是导致投入土地整理的总土地价值与整理后可分配的总土地价值之间出现差异的主要原因。在一般情况下，根据不同的土地整理项目，法规允许公共设施项目占地面积的比例在1.5%-2.0%之间，共用设施建设用地占总用地的比例在3%-8%之

间。对公共设施占地是有偿的，对共用设施占地则是无偿的，因为这些设施对所有的参加者都存在利益和好处。

第三，环境权条款中的环境权主体所享用的“清洁、健康的环境”，从法律意义上可以理解为或解释为符合国家环境质量标准和国家法律规定的其他依据的“适宜的”环境。简言之，判断或评价环境是否清洁、健康的主要依据是国家制定的环境质量标准和国家法律规定的其他依据。目前，不同的法律和学者对环境权中的环境采用不同的修饰词或形容词，如“清洁适宜的环境”、“清洁、良好的环境”、“清洁、健康、平衡的环境”、“安全、健康、生态平衡的环境”、 “健康、良好保护与平衡的环境”、“适合其健康和福祉的环境”、“健康而舒适的环境”、“不受污染的环境”、“ 无害的环境”、“一个平衡和不妨害健康的环境”、“不侵害其健康和福利的环境”、“过尊严和幸福生活的环境”、“适合他们发展的环境”等。这种现象不仅不能说明环境权内涵或内容的不确定性，而恰恰说明环境权的内涵或内容是与不同国家的国情（包括不同的政治、经济、社会、文化、生态和科学技术发展水平等）相联系的，表明环境保护综合性法律中规定的概述性环境权的具体内容应该进一步由有关实体法和程序法加以具体化。到底采用什么形容词来修饰、限定环境权中的环境，立法机关有多种选择，关键是要准确并适合国情。若以“各国法律所规定的环境权条款或者不同学者所主张的环境权中修饰环境的形容词不同”为由，批评“环境权的内容具有不确定性”，其理由是不成立的。

第四，环境权条款中的享用包括享受和利用，也可以用“使用”代替“享用”，这里的使用也包括享受和利用；环境权条款中的权利是指基本环境权利、非排他性权利。（1）享受是指使用环境的美学功能，主要指个人（自然人、公民）对环境的精神美学享受，如在大自然中休憩、欣赏自然美景。（2）利用主要指个人或单位利用环境和自然资源以满足其基本需要。这种利用是指生存需求使用、基本使用，是个人和单位为了其自身生存这种基本需要而必然产生的对环境资源要素的必需使用，如呼吸空气和饮用河水就是自然人的基本使用，利用起码的空间、地域和资源就是单位的基本使用，而不是指那些为了交换营利或谋取暴利的商业性使用。（3）无论是享受还是利用都属于非排他性使用。非排他性使用是指使用者在使用环境或环境要素时，不能排除或者禁止他人对该环境要素的使用；排他性使用是指使用者在使用某物时，可以排除或者禁止他人对该物的使用。《中华人民共和国海域使用管理法》（2001年）第23条规定：“海域使用权人对不妨害其依法使用海域的非排他性用海活动，不得阻挠。”这说明我国法律已经承认非排他性使用。笔者必须强调的是，区别于物权法中的“使用”、“利用”，环境资源法中的“使用”、“利用”、“享受”和“享用”的概念对于正确理解环境权的性质和特点，具有非常重要的作用。传统物权法中的使用主要是指经济性利用，即获得经济利益的使用、排他性使用，如利用土地种庄稼、用地盖房等。我国法律规定国家（集体）土地所有权和使用权主要是指用地盖房、用地种庄稼等。环境资源法中的使用除了上述内容外，主要是指环境生态性利用，即获得环境生态利益的使用、非排他性使用，如呼吸新鲜空气、饮用清洁天然水、食用山中野生植物（花果等），在大自然中游山玩水（游览漫步）、观赏自然美景（观看日月星辰、观海）、亲近自然（亲水、亲山、亲近动物等），在江河湖海游泳、钓鱼、游船等。这种使用不是以占有、排他为目的、为特点，而是一种非排他性使用、功能性使用。在没有认识到环境保护的重要性之前，有些民法、行政法学家将上述使用称为“简单使用行为”，认为法律没有关注的必要。随着国家和社会对环境保护日益重视和环境法的产生，一些轻视上述使用的法学家开始改变自己的看法。 （4）环境权条款中的权利是一种非排他性使用权。我国《物权法》将物权定义为“权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利”，这已经从逻辑上意味着可以存在“非排他的权利”。中国社会科学院法学研究所资深民法学家梁慧星先生指出，“民事权利分为具有排他性的权利和不具有排他性的权利”[5]，这说明法学界已经意识到非排他性权利的存在。有些人否认“非排他性使用权”的存在，从理论和实践角度来讲都是站不住脚的。非排他性使用权是相对于排他性使用权而言的一种权利形态。排他性使用权是指权利主体对权利客体（如财产所有人对其财产）享有独占或排他的权利，未经其许可，任何人不得利用，否则，构成侵权。公民（自然人）环境权是一种不具有独占性、排他性的个人权利，即个人环境权的主体可以直接感受、享受共用环境的利益，但不能独占这种利益，不能排除其他不特定多数人同时直接感受、享受这种利益。例如，一个人可以直接享用或获得某种环境利益（如呼吸大气中的新鲜空气、饮用长江中清洁的水、欣赏日出海潮等自然美景等），但不排除其他人同时直接享用或获得该环境利益。 （5）环境权条款中的权利是指基本环境权利。环境资源法律规定了单位和个人的多种权利或权益，环境权不是各种环境权利或环境权益的总称或简称，而是指诸种环境权利中最基本的权利。个人（自然人、公民）环境权是一种基本人权、原权、主权、对世权、不可转让的权利。“一切单位和个人享用清洁、健康的环境的权利”作为基本环境权利，可以派生出各种子权利、辅助性权利和程序性权利，如“享用清洁、健康的水环境的权利”（亲水权）、获得环境信息的权利、参与环境决策的权利、提起有关环境公益诉讼的权利等。有些人主张用“环境权益”来代替“环境权”，这是混淆了环境权（即基本环境权利）与法律规定的与环境有关的其他权利和利益的界限。笔者并不反对“环境权益”的说法，一般而言，环境权益是环境权利与环境利益的统称，它可以包括环境权但不等于环境权，而环境权是指公众（自然人和单位）的基本环境权利，这两者的界限、联系与区别十分明确；如果用“环境权益”代替“环境权”，只会制造概念混乱。另外，“一切单位和个人都有享用清洁、健康的环境的权利”中的“享用”仅仅是笔者的一种立法建议，类似的还有“一切单位和个人都有使用清洁、健康的环境的权利”、“一切单位和个人都

享有对清洁、健康的环境的权利”、“一切单位和个人都有在清洁、健康的环境中生活的权利”等表述方法，其实际内容大同小异，即都表示环境权主体有享受、利用适宜环境的权利。我们在讨论综合性的环境法律如何规定环境权这个问题时，在术语采用方面要注重实际内容和基本含义，不要陷于“使用”、“享用”、“享受”等词的无谓争论，而应该在掌握术语的实际内容和基本含义时求同存异。

第五，环境权条款中的“保护环境的义务”，是指与“享用清洁、健康的环境的权利”这一基本环境权利具有内在联系、不可分割的基本环境义务。“一切单位和个人都有享用清洁、健康环境的权利，也有保护环境的义务”意味着行使环境权的主体同时承担保护环境的义务，具有环境权利行为能力的人，在行使其环境权利的同时承担保护环境的义务。如果《环境保护法》不是规定“一切单位和个人都有享用清洁、健康的环境的权利，也有保护环境的义务”，而是仅仅规定“一切单位和个人都有保护环境的义务”，这可能像1979年《环境保护法（试行）》规定“大家动手，保护环境”那样，从法理逻辑上产生某些无法回答的问题，例如：一切个人当然包括无行为能力人，难道无行为能力人也要履行保护环境的义务吗？所谓基本环境义务，不是指各种环境义务的总和或总称，也不是指强迫一切单位和个人进行不计报酬的环境保护义务劳动或义务活动，而是指为了保障基本环境权利实现并且在各种具体义务中具有基础性、普遍性的保护环境的义务。这里的“保护”是指起码的、力所能及的、合乎常情的保护，公众承担保护环境的基本义务不仅是一种建设性的活动、一种对环境友好的行为，还是环境权主体享有基本环境权利的前提和条件；基本环境义务是内含于基本环境权利中的义务，履行环境保护义务既是行使基本环境权利的内在要求，也是对行使基本环境权利的内部限制。基本环境义务的基础性，是指该义务是对一切单位和个人的起码要求、起码约束，是一切单位和个人在其能力范围内能做得到或能履行的义务；基本环境义务的普遍性，是指对行使基本环境权的一切单位和个人普遍适用的义务。在《草案》总则中设立基本环境义务，不是凭空任意限制、约束一切单位和个人的利益或减少其利益，而是为保障不特定多数人的基本环境权利的实现提供基本条件，是为了维护、增加公众的环境利益。也就是说，基本环境权利要求基本环境义务，基本环境义务是享有基本环境权利和履行其他环境法律义务的前提和条件。如果不履行该义务，基本环境权利这种非排他性使用权就会转变为排他性的使用权，环境这种公众共用物就会转变为私权的客体。笔者认为，判断或评价一切单位和个人是否履行其基本环境义务的主要标准，是该单位或个人的行为是否使环境保持在公众共用物这种状态，或是否独占独用环境这种公众共用物，或是否直接间接地排除其他不特定多数人享用环境这种公众共用物：如果该单位或个人独占独用环境这种公众共用物，将环境据为自己所有或自己专用，或排除其他不特定多数人享用环境这种公众共用物，该单位或个人就是没有履行保护环境的基本义务；如果该单位或个人坚持非排他性地使用环境这种公众共用物，在享用环境时使环境保持在公众共用物这种状态，就是履行了保护环境的基本义务。

（二）对“传统环境侵权责任、传统环境民事诉讼、传统行政诉讼”条款和“新型环境侵权责任、新型民事环境公益诉讼、新型行政环境公益诉讼”条款的解释

现行《环境保护法》、《草案》和《侵权责任法》主要或实际上重视的是传统环境侵权责任、传统环境民事诉讼和传统行政诉讼，即因污染环境和破坏生态造成人身损害或财产损害的单位、个人、有关行政机关和行政机关工作人员所应当承担的民事责任，以及因追究这种责任所提起的环境民事诉讼和环境行政诉讼。在修改《环境保护法》时，继续强调这种责任和诉讼，强调“因环境污染和生态破坏导致其健康或财产受到损害的单位和个人，有要求赔偿损失、排除危害的权利”，强调“因环境污染受到人身损害和财产损害的当事人可以直接向人民法院起诉”，强调“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为造成或可能造成环境污染和生态破坏，并侵犯其合法人身权益或财产权益的，可以依据《行政诉讼法》向人民法院提起行政诉讼”，是十分必要的。因为，这体现了环境法对传统的、既定的、现行的法律制度资源（包括民事诉讼制度资源和行政诉讼制度资源）的继承和重视，体现了环境权与人身权利、财产权利的密切关系，说明环境权是实现人身权、财产权的必要条件，突出了保护环境对保护人的身心健康和人的财产的重要作用，突出了民事诉讼和行政诉讼在环境司法方面的重要作用。

但是，法律在重视人身损害责任和财产损害责任时，不能轻视和否定新型的环境损害责任。有些环境行为，虽然没有对特定单位和个人造成直接的、特定的、具有权利利益关系（即私权利益关系）的人身损害和财产损害，但却造成了长远的（非直接的）、不特定的、不具有私权利益关系却具有环境权利益关系的大量、普遍的环境污染和生态破坏。环境法律只有明确规定“造成或可能造成环境污染损害和生态破坏的单位和个人，即使没有造成人身损害或财产损害，也应承担预防、排除、修复和补救环境损害的责任”，以及追究这种责任的途径和方式，即进一步明确规定“对污染环境、破坏生态的行为，与被污染环境、被破坏生态有关的一切个人、单位和组织有权向人民法院提起环境公益民事诉讼”，“对行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为或抽象行政行为造成或可能造成污染环境、破坏生态的，即使没有侵犯合法人身权益或财产权益，与被污染环境、被破坏生态有关的一切个人、单位和组织也有权向人民法院提起环境公益行政诉讼”，才能通过诉讼，从根本上有效防治环境污染和生态破坏。

为了进一步明确“传统环境侵权责任、传统环境民事诉讼、传统行政诉讼”条款和“新型环境侵权责任、新型民事环境公益诉讼、新型行政环境公益诉讼”条款的联系与区别，笔者认为，必须注意如下两个方面：

1.要树立“环境损害”和“环境损害责任”的新观念

首先要划清“环境损害”（又称纯环境损害）与“人身损害、财产损害”、通过环境污染所引起的“人身损害、财产损害”的界限，其次要划清“环境损害责任”与“人身和财产损害责任”的界限。

德国《水平衡管理法》（简称WHG，2009年7月31日修订通过）共包括106条及2个附件，该法第3章第8节“改变水体之责任”只包含两个条文，分别为第89条《水平衡管理法》第89条【改变水质之责任】（1）向水体倾倒或排入物质者或以其他方式作用于水体且由此导致水质不利变化者，有义务赔偿由此对其他人造成的损失。当有多人对水体造成影响，他们作为共同责任人承担责任。（2）当从作为生产、加工、置放、储存、运输或传输物质的设施中，这种物质除被倾倒或排入外，进入水体，且由此水质发生不利变化，设施的经营者有义务赔偿由此对其他人造成的损失。第1款第2句同样适用。当此损失因不可抗力造成，不产生赔偿义务。 和第90条。《水平衡管理法》第90条【水体损害之修复】1.在环境损害法意义上水体的损害，是指任何一种有着明显不利影响的损害，这种损害针对（1）地表水体或沿海近岸水体的生态或化学状况；（2）人工的或明显改变的地表水体或沿海近岸水体的生态趋势或化学状况；或（3）地下水的化学和水量状况；对第31条第2款以及第44条或第47条第2款第1句所适用的不利影响除外。2.根据2004年4月21日欧共体议会和理事会《关于避免和修复环境损害的环境责任第2004/35/EG号指令》附件II第1项（其通过第2006/21/EG号指令被修订），当根据《环境损害法》责任人导致水体受损时，需采取必须的修复措施。3.关于水体损害或其余侵害和其修复的其他规定不受影响。 第89条之责任适用于特定个人或特定多数人，而第90条之责任适用于非特定人即适用于非特定多数人。根据德国《水平衡管理法》第90条之规定，对于与私人权利侵害不相关的纯环境损害，可以依第90条以及德国《环境损害法》要求污染人承担责任。该责任需要由职责部门根据《环境损害法》来监督和命令致因人负担责任，实际上职责部门是代表不特定受损害人要求致因人对作为共用物的环境予以修复。这种水法上的责任也要依《环境损害法》中的相关规定，如损害和因果关系的认定。损害不仅是指水体直接或间接的不利变化，也包括功能受影响，而且这种后果是可以确定的。根据第90条，对于地表水体、人工地表水体和地下水，其判断因素有一定的区别，这也是依据《欧盟水框架指令》的规定而来的。 第89条规定的对于水体改变的民事责任属于严格的危险责任，包括行为责任和设施责任这两种法律责任。第90条规定了水体损害的修复，是德国在转化欧盟《环境责任指令》中新补充的责任规定。《水平衡管理法》第90条仅对于《环境损害法》附件1中所列举的职业活动适用，而不适用于其他的职业活动和私人行为，比如农业面源污染、自家车的油污泄漏、家务活动和兴趣爱好活动中导致的一些水体污染。另外，区别于第89条，第90条同样适用于经过许可和批准的取水行为，即水量改变导致的生态不利影响属于本条中的水体环境损害。 第90条第1款规定了水体损害责任人的义务与行政机关的职责，第2款规定了水体损害责任人必须要依欧盟《环境责任指令》附件二第1项规定采取必要的修复措施。德国《水平衡管理法》中的责任与《环境责任法》、《环境损害法》及《民法典》的相关规定相互指引和补充，由此构成整体的水法律责任体系。

2.要树立“环境利益”的新观念

笔者特别强调的是，区别于民法中的

“利益”，环境法中的“利益”概念对于正确理解“传统环境侵权责任、传统环境民事诉讼、传统行政诉讼”和“新型环境侵权责任、新型民事环境公益诉讼、新型行政环境公益诉讼”的关系（包括它们之间的联系与区别），具有非常重要的作用。狭隘的、过时的利益观认为，只有损害人身和财产才是损害人的利益，否认环境是人的利益或人的利益的载体。自然环境是人的生存条件，因而也是人的利益。传统私法或民法认为房屋（房产）、田地、宅基地（地产）是人的利益，但不承认环境是人的利益，即认为环境是不为民法所保护的“自由资源”，这是其不重视环境保护或环境私法保护的根本原因。例如，著名民法学者曾世雄先生在《民法总则之现在与未来》中强调，“生活资源之变动，有享有之一面，有涉及权利、法益，亦有涉及自由资源者，范围广泛”；民法以生活资源为本位，生活资源主要包括权利、法益和自由资源，权利是民法提供完整保护的资源，法益是民法提供局部保护的资源，自由资源是纳入民法范畴但却不为民法所保护或民法对其放任自流的特定资源（如公海、荒山之兽等）[6]。曾世雄先生所轻视的“自由资源”（如公海、荒山之兽等），其实就是环境法中的环境或环境要素。某些私法学者一直认为，手表、自行车等财产是人的利益或人的利益载体，而大气、水等环境要素（或自由资源）不是人的利益或不是人的利益载体，环境在传统部门法中只能作为人的“生活资源”所涉及的“自由资源”，充其量只能作为“人类利益”的“反射利益”、“溢出利益”而间接地受到法律的“涉及”。所以，传统的民法和物权法都强调，只有当环境污染导致人身损害和财产损害时，才算损害了人的利益，才能承担民事法律责任和侵权责任。但是，环境资源法律和环境资源法学很难认同这种看法，几乎所有的环境法律和环境法学理论都强调环境和环境保护的重要性，大多数环境法律都明确宣布或规定本法的目的或任务是保护和改善环境，大多数环境保护工作者和环境法学工作者都将致力于保护和改善环境方面的工作作为其本职工作和主要任务。环境资源法认为，环境资源生态是经济社会发展的物质基础，是人的生存发展和全面发展的基本条件，强调“以人为本，以自然为根，以人与自然和谐为魂”。关于“以自然为根”，我们可以从如下几个方面加强理解。我国春秋时期的思想家管仲认为，“地者，万物之本原也，诸生之根菀也”（《管子·下篇·水地》）；“地者，政之本也”（《管子·乘马》）。马克思认为，“土地（指地上地下资源）是一切生产和一切存在的源泉。”（参见：马克思.资本论：第3卷[M].北京：人民出版社，2004：730； 马克思，恩格斯.马克思恩格斯全集：第12卷[M].北京：人民出版社，1962：757.）他还引用威廉·配第的话说，“劳动是财富之父，土地（指一切自然资源）是财富之母。”（参见：马克思，恩格斯.马克思恩格斯全集：第23卷[M].北京：人民出版社，1972：56-57；马克思.资本论：第1卷[M].北京：人民出版社，2004：57.）法国作家加里在《天根》一书中指出，“大自然是人类生存之根，是所有生命的根。”（参见：罗曼·加里.天根[M].宋维洲，译.桂林：漓江出版社，1992.）在1956年，42岁的罗曼·加里就凭借长篇《天根》首获龚古尔奖。中共“十八大报告”强调“良好生态环境是人和社会持续发展的根本基础”。《中共中央 国务院关于加快水利改革发展的决定》（2010年12月31日）强调，“水是生命之源、生产之要、生态之基。”国家环境保护部部长周生贤在《建设美丽中国 走向社会主义生态文明新时代——在中国生态文明研究与促进会第二届（珠海）年会上的讲话》 （2012年12月1日）中强调指出，“良好的生态环境是生存之本、发展之基、健康之源。”自然生态系统是人类赖以生存和发展的基础，自然生态系统遭到破坏，人类生存发展就成了无源之水、无本之木。生态文明中的“尊重自然”和“以自然为根”要求把包括人和其他非人生命体在内的生命和自然生态系统视为人类生态共同体，在法治建设中坚持“热爱自然，保护环境，珍惜资源，尊重生命”，坚持环境正义和生态公平（包括人与人之间的区际公平、代际公平和人与自然之间的种际公平），通过法律调节人类的需求不超越地球生态系统的承载能力，通过维护生态可持续性保障经济社会的可持续性。 按照传统的私法理论，所谓私权、私利和“个人利益”必须是专有的、排他的，这在传统物权法理论中无疑是正确的、必须坚持的原则，但是，从当代环境、资源、生态法律和环境法学看，则具有极大的片面性或局限性。例如，个人呼吸空气、欣赏自然美景也是个人利益、私利，不过这种个人利益或私利不具有排他性，不是专有的利益。如果一个法学工作者不承认个人呼吸新鲜空气、欣赏自然美景也是个人利益，他将永远无法正确理解环境的重要性；也就是说，环境属于公众共用物，公众共用物直接关系到公众中每个个人的利益，环境既关系到个人的直接利益，也关系到公众（不特定多数人）的共同利益。人的财产和人的环境都是人的利益，为什么损害人的财产（如损坏某人所有的房屋），不需要以损害环境为承担民事责任的条件，而损害环境却要以损害人的财产为承担民事责任的条件？环境资源法学认为，环境损害直接损害人的利益，使人的直接利益受到损害；但传统的民法、物权法、侵权法认为，环境损害

没有损害人的直接利益，因为它在损害某个人的利益时，还损害了不特定多数人的利益。与此相关的另一个概念是权利，一些研究权利的理论家（如MacComick和Raz）争论说，公共产品（即公众共用物）不能作为个人私权利的客体，而环境就是一种公共品。“权利关心的是由个人单独享有产品，而不是简单地作为集体的成员享受混同了的共同利益，这一共同利益由所有成员按不可区分、不可分配的份额享有。”[7]这类观点一直是反对公民环境权的主要理由，其实，个人环境权虽然以个人为主体，但不等于私权，具有公益性是个人环境权的重要特点，不能以私权的标准否定不是私权的个人环境权。

（三）对其他条款的解释

1.对国家环保义务条款和政府环保职责条款的解释

国家环保义务条款中的“国家”就是我国《宪法》第26条“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”中的“国家”，就是《草案》第4条中的国家，主要指代表国家的国家机关（包括国家立法机关、行政机关和司法机关）。国家环境保护的义务也就是国家环境保护的职责。目前约有105个国家的宪法明确将环境保护作为国家的义务或目标，其中，阿根廷、巴西、哥伦比亚、保加利亚、南非、韩国、葡萄牙等41个国家的宪法都是在确认了环境权的情况下，明确规定了环境保护的国家义务或目标。例如，《秘鲁政治宪法》（1980）第2章第123条规定：“公民有保护环境的义务，有生活在一个有利于健康、生态平衡、生命繁衍的环境的权利”，“国家有防治环境污染的义务。”

政府环保职责条款中的“政府”就是我国《宪法》和《草案》第6条中的“政府”，主要指国务院和各级地方人民政府。政府环保职责就是政府环境保护的责任。

目前有关法治国家的理论一般认为，国家义务源于公民的基本权利，公民的基本权利要求并衍生国家义务，国家义务是公民基本权利的保障。也就是说，国家环境保护义务源于公民的基本环境权利，公民的基本环境权利要求并衍生国家环境保护义务，国家环境保护义务是公民基本环境权利的保障。

2.对公众环境知情权、环境参与权和检举、控告和举报权条款的解释

公众环境权与公众环境知情权、环境参与权和环境检举、控告、举报权的关系，是主权与从权、基本权利与辅助性权利的关系。公众环境知情权、环境参与权和环境检举、控告、举报权既是环境权的衍生权利、环境权的具体化，也是环境权实现的条件和保障。公众要行使其“享用清洁、健康的环境的权利”，必须知道其赖以生活和发展的环境是否清洁、健康，必须了解国家和政府是否履行了其环境保护的义务和职责，必须了解有关单位和个人是否从事了引起环境污染和生态破坏的活动。公众只有参与环境决策和环境监督，才能真正掌握上述环境信息，这就需要公众的环境知情权、公众参与环境决策和环境监督的权利。当公众了解和掌握上述有关环境信息，发现污染环境和破坏生态的单位和个人，发现不依法履行环境义务和职责的行政行为后，必须有权、有资格向有关部门检举、控告和举报，以保障其享用清洁、健康环境的权利。

3.对传统环境犯罪条款、新型环境犯罪条款和环境监管失职罪条款的解释

上述三项条款基本上是对我国现行《刑法》内容的重复，但是在某些情况下，法律是不怕重复的。上述条款并不是简单的重复，特别是新型环境犯罪条款以及环境监管失职罪条款中的新内容，是综合性环境法律对新型环境犯罪、新型环境法益的概括性规定，对我国《刑法》今后在环境犯罪方面的进一步补充和完善，具有重要的指导作用。

三、“从公民环境权，到国家环境保护义务，再到环境公益诉讼”的正当性[HTSS][HS）]

（一）现行《环境保护法》和《草案》仅规定基本环境义务，不规定基本环境权利，存在重大缺陷和弊病

环保靠政府、政府是环境这种公共物品的主要提供者、以政府为主导是我国环境治理的基本原则，这是我国最大的现实。从某种意义上可以认为，政府是我国环境污染、资源紧缺、生态破坏等问题的主要制造者，只有规范和控制好政府影响环境的行为，才能有效遏制我国环境污染和生态破坏恶化的趋势，保护和改善环境。

权利和义务不仅是法学的基石范畴和逻辑起点，也是法律最普遍、最常见的要素，其中基本法律权利和基本法律义务的确立对于部门法律体系和部门法学的建设和发展具有特别重要的奠基作用。在修改《环境保护法》（1989年）的大讨论中，关于综合性环境法律如何确立基本环境权利和基本环境义务，主要有三种主张：一是法律仅规定“一切单位和个人都有享用清洁、健康的环境的权利”，简称仅规定基本环境权利；二是仅规定“一切单位和个人都有保护环境的义务”，简称仅规定基本环境义务；三是同时规定“一切单位和个人都有享用清洁、健康的环境的权利，也有保护环境的义务”，简称同时规定基本环境权利和基本环境义务。1989年《环境保护法》采纳了仅规定基本环境义务的主张，2013年6月召开的十二届全国人大常委会第三次会议审议的《草案》不仅维持了现行《环境保护法》仅规定基本环境义务的作法，而且在规定“一切单位和个人都有保护环境的义务”后面，进一步强调“公民应当增强环境保护意识，自觉履行保护环境的义务”。这种仅规定

义务不规定权利的作法，是一种典型的“重公民环境义务、不要公民环境权利”的立法思路；它不仅损害了公民环境义务和权利的衡平、协调、成比例和统一，而且不利于调动和发挥公民非排他性地享用环境利益、生态服务和保护环境的主动性、自觉性和积极性。笔者主张环境保护综合性法律同时规定基本环境权利和基本环境义务，主张修改现行《环境保护法》和《草案》仅规定环境义务、不规定环境权利的法律条文，建议《草案》明确规定“一切单位和个人都有享用清洁、健康的环境的权利，也有保护环境的义务”。

一般而言，法律权利是指权利主体依法享有的某种权利或利益，它表现为权利享有者可以作出或不作出一定的行为，也可以要求他人作出或不作出一定的行为。首先，权利意味着权利主体在法律上的积极利益和收益，权利是受到法律保护的利益，是权利主体拥有的实现其利益的一种力量；另外，权利还意味着权利主张者一种牢固的、坚定的、不妥协的要求和需要，是法律赋予权利主体的法律上的“权力”，是法律规定的权利主体可以自主决定为或不为某种行为的许可和保障手段。一切法律权利都受到国家的保护，当权利受到侵害时，权利享有者有权向人民法院或者有关行政机关申请权利救济和保护。一般而言，法律义务是指法律所规定的义务主体为或不为某种行为的应当性，是法律规定义务主体必须履行的责任，是一旦不履行义务将受到制裁的关于为或不为某种行为的要求。义务意味着义务承担者在法律上的消极利益或利益付出（即减益），是法律对义务承担者所施加的作为或不作为的拘束。用老百姓的话来说，义务就是你不想做但又不得不做的事，就是法律规定你应该做的、不要报酬的活动。 由于权利意味着对利益的获取与实现、义务意味着对利益的付出与负担，所以重视公平、正义和效率的法律很少仅仅规定公民的义务而不规定公民的权利。由于权利以其特有的利益导向和激励机制作用于人的行为，义务以其特有的约束机制和强制机制作用于人的行为，所以重视效率、公平和正义的法律都注意综合运用权利机制和义务机制，而不是仅仅运用或者孤立运用某种机制。法律如果仅仅规定公众（即一切单位和个人）的环境保护义务，不规定公众的环境权利，公众因无法律权利而无救济，公众因有法律义务而被追责

，必然导致以下结果：强化追究公民的法律责任、强化政府的监督管理权力、弱化维护公民的切身环境权益。这就是我国现行《环境保护法》和《草案》主要是“规范公众行为的法律而不是规范政府行为的法律，主要是政府权力法而不是政府责任法，主要是公众义务法而不是公众权利法”的法律上的原因、深层次的原因，也是我国环境法律“数量虽多、效力（效益、效率）很低”的主要原因。总之，《草案》不讲公民的环境权利，只讲公民的环境义务，不仅其正当性值得怀疑，有损于公民的环境权益，而且不利于充分发挥和调动公民保护环境的主动性、自觉性和积极性，降低和损害了环境法的效力（效益、效率）。

仅规定基本环境义务、不规定基本环境权利的立法指导思想和逻辑是：从强调和突出政府的环境权力（职权）出发，在否定公民有享用清洁、健康环境的基本权利的前提下，片面强加给公民以保护环境的普遍义务。这是一种典型的从国家权力出发到公民义务、从公民义务出发强化政府权力的立法思路，它违背了从公民权利出发到政府义务（职责）、从公民权利出发强化政府责任的法治原则。从法哲学的权利理论来说，是基本权利产生了对国家义务的需要，是基本权利的存在创设了国家义务，基本权利国家义务的存在正是基本权利需要被满足的必然逻辑，作为客观规范或客观价值秩序的基本权利理论，为基本权利国家义务的存在提供了哲学基础。从法治实践和法治秩序看，是基本权利需要决定了国家义务，通过明确公民的基本权利，确立国家（或政府）的义务，是法治国家立法的一项原则。我国环境保护主要靠政府，政府不仅是环境保护的主导者，也是环境污染和生态破坏的主要责任者。仅仅从规定公民的基本环境义务出发，无法确立与该义务相联系的政府义务或职责，只能确立和促成与该义务相联系的政府权力或职权。从法律上明确基本环境权利，不仅是为了确认、尊重和维护公民的基本环境权利，也是为了促使政府更加负责任地保护环境，为公众提供环境资源和生态等公众共用物。不少国家的法律已经通过规定公民环境权确立了国家保护环境的义务。例如，《葡萄牙共和国宪法》（1976年）第66条规定：“全体公民都有享受不损害其健康的生活的条件，同时也有义务保护环境的洁净。”《智利共和国宪法》（1980年）第3章第19条规定：“所有的人都有权生活在一个无污染的环境中”，“国家有义务监督、保护这一权利，保护自然。”《秘鲁政治宪法》（1980年）第2章第123条规定：“公民有保护环境的义务，有生活在一个有利于健康、生态平衡、生命繁衍的环境的权利”，“国家有防治环境污染的义务”。加拿大于1982年修改的宪法，增加了保护环境是国家和地方政府的责任的内容。《菲律宾宪法》（1987年）规定：“国家保障和促进人民根据自然规律及和谐的要求，享有平衡的健康的环境的权利。”《马里宪法》（1992年）第15条规定：“每个人都有拥有一个健康的环境的权利。国家和人民有保护、保卫环境及提高生活质量的义务。” 厄瓜多尔《宪法》（1998年修订）第86条在明确规定公民环境权的同时，也明确规定了国家的环境保护义务，要求国家制定法律保护环境、保存生态系统与生物多样性、防止环境污染、阻止自然退化。否定公民的基本环境权利，不仅抽掉了公众维护其基本环境权利的法律依据，也抽掉了国家环境保护义务（职责）的前提和基础，也就不可能真正建立严格、有效的国家（政府）环境保护责任制度和问责机制。至于有人说，我国《宪法》没有规定公民有享用清洁、健康的环境权利，所以《草案》不能规定公民的环境权，但奇怪的是，我国《宪法》同样没有规定公民保护环境的义务，为什么《草案》却规定了公民保护环境的义务。

仅规定基本环境义务

，不规定基本环境权利，实际上是将权利与义务（责任）对立起来，将权利与责任视为水火不相容的两种东西。正如霍姆斯和孙斯坦指出的，“在权利被不良地理解的地方，它们就能够鼓励不负责任的行为。然而，权利和责任是很难被分开的，它们是彼此相关的。权利和责任的多重依赖，它们在本质上的不可分开，因为权利已经‘走得太远’所以责任在被‘忽视着’的说法使人难以相信。”[8]实际上，“在自由的权利微弱地得到强制执行的社会——也就是陌生人之间的掠夺性行为大量存在的地方——是不会见到社会责任的繁荣的。相反，历史证据表明，无权利是最有可能播下个人性的和社会性的不负责任的种子的。在这种更具有社会性的意义上，权利和责任远不是对立的。”[8]141其实，我们每个人既是享受基本环境权利的主体，又是履行基本环境义务的主体。因此，我们不仅要增强环境义务观念，依法履行保护环境的义务，而且要增强环境权利观念，依法行使权利、维护权利。另外，如果脱离“一切单位和个人都有享用清洁、健康的环境的权利”，像《草案》那样仅仅规定“一切单位和个人都有保护环境的义务”，这种“义务”的具体内容和范围将无法确定，就会出现“环境义务”内容不明确的担忧。各种环境资源法律规定的保护环境的义务相当多，法律对处于不同情境、实施不同行为的单位和个人规定了各种不尽相同的义务内容，《草案》总则中规定的“环境保护义务”到底指什么内容，显然存在极大的不确定性。法律义务是与法律责任、法律制裁相联系的法律规范，如果“一切单位和个人不履行或违反保护环境的义务”，如何规定“一切单位和个人的法律责任”和法律制裁，也很难确定。至于有人认为，仅规定“一切单位和个人都有保护环境的义务”，既不是从国家权力出发推出环境保护义务，也不是从环境权出发推出环境保护义务，而是从环境（或大自然）这个主体出发、从环境的权利即大自然的权利出发推出环境保护义务，这反映了尊重自然、顺从自然、保护自然的生态文明新理念，“一切单位和个人都有保护环境的义务”隐含的是“环境或大自然有受人尊重、保护的权利”。这的确是一种新的理论思路和立法思想，笔者也曾经探讨过此类问题，也提出过动物对其生存环境也有其环境权的主张。但是，从人的权利到动物等自然体的权利有一个发展过程并需要具备许多条件，在对法律规定人的环境权还存在不少反对意见的形势下，要求法律规定动物等自然体的环境权，未免过于性急或超前。实际上，大多数主张法律规定“一切单位和个人都有保护环境的义务”的人，其真正目的不是主张承认环境（动物等自然体）的主体地位、环境的权利和环境的利益，而是为了否定人的基本环境权利或权益。

（二）重视和突出环境权是对国外和国际环境法治建设经验和成果的吸收和借鉴，是对我国环境法治建设经验和成果的继承、总结和提高，是加强生态文明法治建设的需要

在内国法方面，至今已有53个国家在宪法中明确了环境权，有60多个国家在其环境保护法律中明确了环境权。例如，《大韩民国宪法》（1948通过，1987年10月29日第9次全文修改）第35条规定：“所有公民都享有对健康、舒适环境的权利，国家和公民应努力保护环境。”被纳入法国宪法的《环境宪章》（2005年）明确规定，“人人都享有在一个平衡和不妨害健康的环境里生活的权利”，“人人都负有义务参与环境的维护和改善”。法国前总统希拉克认为，法国政府内阁会议通过的《环境宪章》是一次具有历史意义的进步，它将环境权奉为至高无上，使环境权取得了与1879年通过的政治和民事权利以及1946年通过的经济和社会权利同等的法律地位关于《环境宪章》和希拉克总统的讲话内容，参见：卢苏燕.法通过《环境宪章》草案，拟将环境保护写入宪法[EB/OL].（2003-06-26）[2013-05-11]. http：//www.people.com.cn/GB/huanbao/1072/1937634.html； Christine Olivier.French Cabinet Approves Plan for a New Environmental Charter[EB/OL].[2013-05-11]. http：//www.ebfarm.com/news-world/FrenchEnvironment.html；周训芳.环境权论[M].北京：法律出版社，2003：2-5. ；宪章打开了通向“一场真正革命的道路，即人道的生态的道路”。在国际法方面，不少国际环境条约和法律政策文件均有关于

环境权的规定。例如，1998年6月25日，35个来自欧洲和中亚的国家在丹麦奥胡斯签署了《奥胡斯公约》。该公约被认为是世界上有关环境权利的最深入的公约，是国际上首个确认公众（包括个人）环境权、环境权具体化最为完善的公约。该公约不仅确认了公众（包括个人）环境权的原权性质、基本人权性质，而且确认了公众环境知情权、参与权和诉权等三项权利是为了保障公众环境权的从权，不仅指出公众（包括个人）环境权的基本内容和重要性，而且规定了实现公众（包括个人）环境权的主要法律途径和措施。例如，《奥胡斯公约》不仅在其序言中明确宣布，“确认充分保护环境既是人类福祉的关键，又是享受包括生命权本身在内的各种基本人权的关键；确认每个人既有权在适合其健康和福祉的环境中生活，又有责任单独和与他人共同为今世后代保护和改善环境；考虑到公民为了享受上述权利并履行上述责任，在环境问题上必须能够获得信息，有权参与决策和诉诸法律，并在此方面承认公民为行使自己的权利可能需要得到援助”；而且在其具体条文中明确规定，“为促进保护今世后代人人得在适合其健康和福祉的环境中生活的权利，每个缔约方应按照本公约的规定保障在环境问题上获得信息公众参与决策和诉诸法律的权利”（第1条目标）。《奥胡斯公约》缔约方大会专门制定了《你享有健康的环境权：公约的简明指南》，在这个指南中明确肯定了个人环境权。

自1989年以来，我国有关环境权的立法已经在某些地方立法和军队立法中获得局部发展。例如，我国《宪法》已经明确规定“国家尊重和保障人权”，并且环境权作为一种经济、社会和文化权利已经被列入了“国家人权行动计划”。例如，《国家人权行动计划（2009-2010年）》（中华人民共和国国务院新闻办公室2009年4月13日发布）将环境权利列入“经济、社会和文化权利”之中，强调：“坚持人与自然和谐发展的方针，合理开发利用自然资源，积极参与国际合作，创造有益于人类生存和持续发展的环境，努力建设资源节约型、环境友好型社会，保障公众环境权益”；“强化环境法治，维护公众环境权益”。《国家人权行动计划（2012-2015年）》（中华人民共和国国务院新闻办公室2012年6月11日发布）强调：“采取积极措施，更有效地保障全体社会成员的”的“环境权利”；“加强环境保护，着力解决重金属、饮用水源、大气、土壤、海洋污染等关系民生的突出环境问题，保障环境权利”，“修改环境保护法。保护和改善生活环境和生态环境，防治环境污染和其他公害”。 《吉林省环境保护条例》（1987年）、《宁夏回族自治区环境保护条例》（1990年）、《福建省环境保护条例》（2002年修订）、《上海市环境保护条例》（2005年修订）、《珠海市环境保护条例》（2008年）、《深圳经济特区环境保护条例》（2009年修订）、《中国人民解放军环境保护条例》（2004年修订）等法规已经明确规定了单位和个人的环境权。《上海市环境保护条例》第8条规定：“一切单位和个人都有享受良好环境的权利，有权对污染、破坏环境的行为进行检举和控告，在直接受到环境污染危害时有权要求排除危害和赔偿损失。一切单位和个人都有保护环境的义务。”《珠海市环境保护条例》第9条规定：“一切单位和个人都有享受良好环境、参与环境保护、知悉环境信息、监督环境保护工作、检举和控告破坏环境行为的权利。一切单位和个人都有保护环境、防治污染的义务。”《深圳经济特区环境保护条例》第60条规定：“单位和个人享有在良好环境中生活、获取环境信息、参与环境监督管理以及得到环境损害赔偿的权利。单位和个人负有保护环境的义务。”《中国人民解放军环境保护条例》第6条规定：“军队所有单位和人员都有保护和改善环境的义务，都有在符合规定标准的环境中工作和生活的权利、对环境质量知情的权利以及获得环境损害补偿的权利，并有权对污染和破坏环境的行为进行监督、检举和控告。” 上述明确、全面规定公民环境权的法规，对中国环境权立法具有重要的理论和实践意义。

需要特别指出的是，我国环境保护法律因为不重视对公民环境权的确认和保护，已经对我国的环境法治建设产生了明显的消极影响。笔者1983年参加《环境保护法（试行）》修改时，曾经在当年的“修改草案（征求意见稿）”中明确写上“一切单位和个人都有享受清洁适宜的环境的权利，也都有保护环境的义务。”但是，1989年通过的《环境保护法》却删掉了“一切单位和个人都有享受清洁适宜的环境的权利”这一重要内容，仅保留了“一切单位和个人都有保护环境的义务”这一义务条款，从此我国的环境法治建设就走上了“重公民环境保护义务、轻公民环境保护权利”的不归之途。从20世纪80年代初至今，我国的环境法律基本上是仅强调环境义务、不要环境权的法律，这种不要环境权的环境法律数量虽然越来越多，但其有效性却没有明显提高，我国的环境质量不仅未见明显好转，在某些方面还有日趋恶化的趋势。例如，2013年7月21日，中国气象局气候变化特别顾问、中国工程院院士丁一汇先生在生态文明贵阳国际论坛2013年年会PM2.5分论坛上指出，“从1961年至今，我国大气能见度从最初的4-10km减小到2-4km，大约下降一半左右。”也就是说，近50年来我国霾日发生的频率总体呈增加的趋势，随着霾日发生频率的增加，大气能见度明显下降，全国平均能见度距离大致下降了一半左右，大气污染呈现出区域性大气复合污染不断蔓延的趋势。中国环境科学研究院副院长柴发合先生也指出，历史上空气污染最严重的伦敦，其PM2.5指标约在10微克/立方米至20微克/立方米，而北京在高峰期达到了90微克/立方米左右，广州等城市也达到了50微克/立方米左右[9]。三十多年来，我国环保法律仅有公民环境保护义务条款、缺乏公民环境权条款的现实，成了我国公众难以参与环境保护监督管理，难以有效维护自己的环境权利，无法以权利制约权力、以公民基本环境权利促进国家环境保护义务，难以发展公众环境公益诉讼的主要法律原因。环境法治建设的实践说明，在综合性的环境法律中明确规定公民环境权，是从根本上纠转我国现行环境法“重公民保护环境义务，轻公民享用环境权利”、“重规范企业环境责任，轻规范政府环境责任”、“对政府监督不力、公众参与乏力、公益诉讼无门”等缺陷的基本途径。正是基于上述认识，时任总理温家宝强调：“保障人人享有平等的环境权利。人不仅有基本的政治、经济和发展权利，还应当有基本的环境权利，有权获得良好的生活环境，有权不遭受污染的危害，有权参与对影响环境行为的监督管理。要提高公民的环境权利意识和责任意识，加强对公民环境权利的保障，以更加合理地利用环境，更加自觉地保护环境，为可持续发展注入强大而持久的动力。”《在斯德哥尔摩+40可持续发展伙伴论坛上的讲话》（中华人民共和国国务院总理温家宝，2012年4月25日），新华社斯德哥尔摩2012年4月25日电，人民网-《人民日报》2012年4月26日。 我国环境保护部部长周生贤也多次强调指出：“享有良好的生态环境是人民群众的基本权利，是政府应当提供的基本公共服务。”参见：周生贤.推进生态文明 建设美丽中国──在中国环境与发展国际合作委员会2012年年会上的讲话[N].中国环境报，2012-12-14（01）；周生贤. 建设美丽中国 走向社会主义生态文明新时代——在中国生态文明研究与促进会第二届（珠海）年会上的讲话[EB/OL]. （2012-12-01）[2012-12-03].http：//www.gov.cn/gzdt/2012-12/03/content_2281328.htm.

重视和突出环境权是环境资源法律、生态文明法治建设和环境资源法学的内在要求和根本需求。著名国际法学家、宪法学家、美国哥伦比亚大学教授路易斯·亨金曾在《权利的时代》一书的前言中指出

：“人权是我们时代的观念……我们的时代是权利的时代。”[10]我国法理学家张文显、姚建宗指出，“回顾和反思改革开放以来我国的权利研究，可以分为四个阶段：突破阶级斗争为纲的理论范式；确立权利和义务作为法学基本范畴的地位；确立权利作为法学基石范畴（权利为本位）；权利本位范式的形成及其广泛运用”；“我们的时代是一个迈向权利的时代，是一个权利备受关注和尊重的时代，是一个权利话语越来越彰显和张扬的时代”[11]。权利概念理论认为，法律的最一般概念是权利，权利本位是法律结构的基本原则。大陆法系的多数学者，尤其是近代以来的学者，认为权利概念是实在法律的最一般概念，即在法律结构中，权利概念占据最根本的、初始的位置，其他一切法律概念都是从权利概念这里出发的，整个法律概念体系因此建立在权利概念之上。德国哲学家、法学家莱布尼茨（1646-1716年）最早提出：“法学者，权利之学也。”此后，康德也以副标题的形式，将其1797年出版的主要法学理论著作《法的形而上学原理》称作“权利的科学”。“对于法律上的义务人来说，却始终强制地存在一个权利人……在法律领域中，一个人的义务总是以他人的权利为缘由。权利概念，而不是义务概念，是法律思想的起点。”Gustav Radbruch，Einfuebrung in die Rechtswissenschaft，S.75. 拉德布鲁赫的上述看法代表了欧洲大陆主流学说尤其是德国学说对于权利概念享有最基础地位的看法。民法、物权法和知识产权法等法律，正是由于明确了物权、债权、人格权、身份权、知识产权等权利，才将对人身、财产和知识产权的保护上升到法律保护的最高高度。

正如权利对法律、法治建设和法学的极端重要性不言而喻一样，环境权对法律、法治建设和法学的极端重要性也是不言而喻。但是，在我国现行几十部环境资源生态法律中，却找不到一项能够“提得出、喊得响、用得上”的具有环境资源法律特点的环境权利，公众（一切个人和单位）的环境权更找不到踪影，这不仅是我国环境资源法律体系和环境资源法治建设的遗憾，也是我国环境资源法学工作者的遗憾。如果综合性的环境法律明确规定了环境权，会将对环境的保护上升到法律保护的最高度。

改革开放三十多年来，中国取得了巨大成就，2011年国内生产总值达到47.3万亿元，经济总量雄居世界第二位，但是，环境资源污染破坏形势却一直非常严峻。环境法治观念、环境权意识的缺失以及环境资源法律制度的落后和低效是环境资源生态问题严重的法律原因。面对严峻的环境、资源和生态形势，一贯强调环境义务、忽视环境权利的环境法律由于缺乏基本环境权利去引导我国环境资源生态保护建立长效机制、政府责任制度和问责制度、公众参与环境决策和监督制度、环境公益诉讼制度，难以发挥法律的强制、震慑和保障作用，难以扭转环境保护“守法成本高、违法成本低”、“环境法治失灵”的顽疾。“面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势”，为了“从源头上扭转生态环境恶化趋势”，党的十八大把生态文明建设摆在社会主义建设总体布局、五位一体和突出地位的高度，确立了“大力推进生态文明建设”、“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程”的战略、目标和任务，对包括修改《环境保护法》在内的环境资源法治建设提出了新的、高的要求。但现行《环境保护法》（1989年）和目前的《草案》没有明确规定环境权这一重要法律权利，不能满足生态文明建设的需要。《环境保护法修正案草稿》对《环境保护法》在环境资源法律体系中的位置定位不清，没有厘清环境保护综合性法律与环境保护单行法、政策型法律和控制型法律的关系。《环境保护法》作为环境保护领域的综合性法律，调整的是环境保护领域具有全局性、总体性的重大问题，应当对环境保护的基本原则以及共通性的基本制度作出规定。但“征求意见稿”却将它定位为与其他单行法律没有区别的单行法律，规定了很多应当由行政法规或者部门规章规定的内容。 我们应该根据和全面贯彻“十八大”关于“大力推进生态文明建设”的论述和精神，明确1989年《环境保护法》修改的指导思想、法律定位、目标任务以及修改的重点和主要内容，制定一部确认环境权、能够有效促进和保障生态文明建设的、综合性的环境法律，从根本上纠转环境质量继续恶化的趋势、彻底根治环境污染和生态破坏的顽疾。

（三）环境权对于维护公众的环境利益、建立政府环境责任制度和发展环境公益诉讼的意义和作用

第一，环境权是维护公众环境利益的法律基础和依据。在法治社会和权利本位的语境中，环境权入法，特别是规定公民（个人、自然人）环境权，是使公民环境权益得到保障的前提条件，这不仅可以彰显我国综合性环境法律是“保护人民切身利益的法、是关乎民生的法、维护公民基本权利的法、依靠公众参与和公民诉讼以保护环境的法”这一亮点，而且可以向世界昭示我国积极保障人权和承担保护环境责任的积极态度。公众环境权可以进一步具体化为清洁空气权、清洁水权、眺望权、日照权、通风权、采光权、享受自然风光权等；人们只有生活在清洁、健康的环境中，才能过上安全、有尊严、幸福的生活。通俗地说，环境保护是有关民生的大事，环境权是有关人们切身利益的权利，维护环境权就是维护老百姓呼新鲜的空气、喝干净的水、吃无污染的食品的基本权利；人们只有看得见碧海、蓝天、青山、绿水，感受到天人合一、人与自然和谐的氛围和境地，才算过上安全的、有尊严的和心身愉悦的生活。规定公众环境权，是保障和改善民生和环境质量水平的需要，是提高公众生态物质文化生活水平、促进人的全面发展的需要，是“努力让人民过上更好生活”的需要。在综合性的环境法律中明确规定公民环境权，可以为其他单行的环境法律法规进一步具体规定公民水环境权（如亲水权、清洁水权等）、大气环境权（如净空权、清洁空气权、通风权等）、宁静权、眺望权、采光权、享受自然风光权等权利奠定法律基础。公众是环境保护和生态文明建设的主力军，权利意味着利益和收益，规定公众环境权有利于从利益角度调动公众防治环境污染破坏、保护和改善环境、推进生态文明建设的主动性、积极性和创造性。

第二，规定环境权，有利于公众参与环境保护和生态治理，从根本上确立国家环境保护的义务、提高政府环境管理的效率，有利于将我国现行的“环保靠政府、轻公众”的管理模式转变为“政府主导和公众参与相结合”的合作模式；有利于“加强政府责任和责任监督”，从根本上建立健全政府环境责任制和政府环境责任问责制。在我国现行体制下，环境保护主要靠政府，政府不依法履行环境保护职责和缺乏责任监督机制，是目前我国环境保护法律法规数量较多但有效性不足的主要原因。公民环境权是国家担当环境管理职责、保障环境公共产品供应的法律依据。只有明确规定公民环境权，不断强化对公众环境权的保护，形成以公众环境权制约政府公权力和公众参与的法律基础，才能有效地促进政府依法履行环境保护职责，加强政府环境责任、环境责任监督和环境责任问责制度。公民常常是污染破坏环境行为的最直接、最及时、最广泛、最有效的监控者，只有明确规定公众的环境权，公众才能运用法律权利这种“上方宝剑”和法律武器，有力抵制个人私权和企业私权对公众环境利益的侵犯，有效减少、对抗和制止污染破坏环境、资源、生态的行为。在综合性的环境法律中

规定环境权及与此密切相关的环境公益诉讼等内容，可以从根本上提高环境法的刚性、硬性、强制性、有效性和权威性，改变1989年《环境保护法》被称为宣传口号、有效性不足的“软法”状态，从而有效地促进我国的环境保护工作及其环境法治建设可持续发展。

第三，环境权是环境法的一个核心问题，也是环境立法、执法和司法的基础。对1989年《环境保护法》的修改，应该抓住关键、突出重点，这一关键或重点就是确认环境权特别是公民的环境权。规定公众环境权，可以为公众其他环境权利奠定扎实的基本权利基础，并全面带动环境法治建设。例如，公众环境权为公众依法享有环境知情权以及环境参与权和环境监督管理权，以及当其环境权受到侵害时寻求法律救济的环境诉讼权，提供了主权、原权的权利依据。从公众环境权这一主权、原权可以派生出环境信息知情权、环境参与权、环境请求权和环境诉讼权等从权、附属权利和程序性权利。公众要实现其环境权，就必须掌握有关环境信息，参与有关环境决策、管理和监督。明确规定了公众的环境权，可以为公众获取环境信息的环境知情权，公众参与环境决策、管理和监督的参与权，创造条件、铺平道路。只有在法律中规定了实体性的公众环境权，作为程序性权利的公众参与权才能具有更大的权利效力，才有更大的制度意义和权利价值。从维护和实现公民环境权出发，公民应该有环境保护方面的建议权、申请权、检举权、控告权和公益环境诉讼权及法律规定的其他权利。为了维护和保障上述各项权利，需要建立健全相关法律制度，包括与公众的重大切身利益密切相关的环境决策听证制度、公民参与环境影响评价制度等，这有利于全面加强我国的环境资源生态法制建设。

在我国以往的环境法治建设中，政府环境责任制度和问责制度的建设之所以困难重重，公众参与环境决策和环境监督制度的建设之所以阻力重重，人民法院等司法机关之所以未能发挥其应有的作用，环境公益诉讼制度的建设之所以步履艰难，其中一个重要原因是没有在理论上搞懂环境权、在法律中确认环境权。明确了环境权，也就意味着从法律权利角度厘清了环境资源生态法与民法物权法、行政法和社会法的界限例如，目前我国《物权法》和《侵权责任法》等民事法律都没有承认或者明确规定公民环境权，这是由传统民法、物权法仅保护“排他性的私权”这一基本特征决定的。我国《物权法》（2007年）第2条明确规定，物权“是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利，包括所有权、用益物权和担保物权”。所谓“直接支配和排他的权利”就是指，“物权是直接支配特定物并具有排他性的财产权。简而言之，物权就是对物的排他支配权。”但是，公众（公民）环境权是公众（公民）对自然环境、自然资源这种公众共用物的非排他性使用权利，它不是“排他性的私权”，不可能由民法、物权法来承认和规定。 ，厘清了环境与《物权法》中“物”区别，环境这种公众共用物与行政法中的公共利益（公共物品、公物）的区别，环境权与传统的人身权和财产权的区别，环境权与物权、行政管理权的区别，环境损害与因环境污染所导致的人身损害和财产损害的区别，环境权诉讼与人身权、财产权诉讼的区别，环境公益诉讼与传统民事诉讼（即私权诉讼）、行政诉讼（行政相对人对作出具体行政行为的行政机关提起的诉讼）的区别。明确规定公民环境权，有利于建立健全一整套富于环境法特色的环境法律规范和环境法律制度，如公众参与环境决策和环境监督的制度，环境损害预防、修复和赔偿制度，生态补偿制度，环境公益诉讼制度（包括环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼制度）等。例如，环境公益诉讼是实现环境权的主要途径，是环境权受到侵犯时的司法救济手段。一般认为，所谓环境公益诉讼，是指对侵犯公共环境利益（简称环境公益）所提起的诉讼。所谓公共环境利益，或者说公共环境利益的载体，就是指作为公众共用物的环境。侵犯公共环境利益，就是侵犯公众的环境权，或者倒过来说，侵犯公众环境权就是侵犯公共环境利益，因为环境权的客体就是作为公众共用物的环境。环境公益诉讼实际上就是侵犯环境权的诉讼，就是基于公众环境权的诉讼；公民为了维护其环境权而提起环境公益诉讼，就是为了保护作为公众共用物的环境而提起诉讼。如果法律没有明确规定环境权，没有权利就没有救济（即有权利才有救济），失去权利基础的环境公益诉讼就很容易受到贬损甚至攻击，公众（包括公民、组织或单位）就没有提起环境公益诉讼的资格，这就是目前我国某些专家、学者和官员极力反对环境公益诉讼特别是反对公民和环保组织成为公益诉讼原告的法律根源。笔者需要提醒大家注意的是，即使法律规定了环境权，公众（公民和环保组织）也不能基于环境权被侵犯而提起诉讼，这里的诉讼是指基于私权被侵犯而提起的诉讼即传统的民事诉讼和行政诉讼，而不是公益诉讼。因为在某些法学家的字典中，所谓诉讼就是指基于私权被侵犯而提起的诉讼即传统的民事诉讼和行政诉讼，即他们并不承认“公益诉讼”。环境公益诉讼是随着环保时代的来临而兴起的一种新型诉讼。 明确了环境权，困扰我国环境公益诉讼原告范围的争论等问题就会迎刃而解；法律规定了环境权，环境公益诉讼就有了顺利发展的权利基础。从“一切单位和个人有享用清洁、健康的环境的权利”这一环境权概念出发，就会顺理成章地得出，“所涉公众”《在环境领域获得信息、公众参与决策和诉诸司法的公约》（1998年）的第2条“定义”之5规定：“所涉公众指正在受或可能受环境决策影响或在环境决策中有自己利益的公众，为本定义的目的倡导环境保护并符合本国法律之下任何相关要求的非政府组织应视为有自己的利益。” 即与环境污染和生态破坏有关的一切单位和个人（或一切自然人、法人和组织）都可以成为环境公益诉讼的原告，都可以提出环境公益诉讼。由于环境是一种公众共用物，一切自然人和组织都很容易达到或满足“所涉公众”的标准和条件。本来，自誉为代表公共利益（或公众利益）的国家机关特别是政府（包括所属政府各行政主管部门）在面临公共环境利益（或作为公众共用物的环境）受到侵犯的情况时，应该采取各种措施维护公共环境利益（即保护作为公众共用物的环境），在行政措施不能解决问题时，应该主动提起环境公益诉讼即寻求司法救济。但是，在现实生活中，国家机关特别是政府（包括所属政府各行政主管部门）也具有“经济人”的性质，也有自己的特定利益、专门利益，某些地方政府或者其所属行政机关甚至与污染环境、破坏生态的企业“捆绑”在一起，他们往往不愿意为了公众（不特定多数人）的共同利益而提起环境公益诉讼，而且有时他们本身就是侵犯公众（不特定多数人）利益的责任人。在这种情况下，公民、环保组织和其他单位为了维护其环境权即环境公益而提起环境公益诉讼，就有了正当性（包括必要性、重要性、合法律性、可行性和有效性）。因此，综合性的环境法律即《环境保护法》应该明确规定公众环境权，积极促进和发展环境公益诉讼，这是由环境权需要国家履行环保义务和环境公益诉讼的内在逻辑所决定的。ML

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本文责任编辑：邵 海

作者：蔡守秋

第5篇：企业环境资源管理与环境报表设计：环境社会学视角

【摘 要】 环境资源约束决定了环境资源管理，企业将结合环境资源状况进行预算和业绩报告。因此，环境报表的设计尤其关键，它揭示了企业的环境资源状况，从财务层面明确了企业管理控制的重点。在环境报表的设计中，基于环境社会学理论“认定”环境资产、负债和权益，考察诸要素在核算流程中的表现，明确“会计等式”的价值内涵，将决定环境资产负债表内生于“环境社会”的“合法性”。

【关键词】 环境社会学; 环境资源; 环境资源管理; 环境报表; 会计科目

党的十八大将生态文明建设与经济建设、文化建设和社会建设并列，提出生态文明构建是中国特色社会主义事业总体布局的重要一环。近期的会计管制与金融发展、经济增长关系的研究发现，环境会计管制对于金融经济存在显著的正向作用[ 1-2 ]。对于环境来说，如果会计所描述的基本要素有所遗失的话，以此作为行动和决策的基础肯定具有误导作用。现在的环境危机实际上就是以经济成功或效率为衡量标准进行决策的结果[ 3-4 ]。显然，“环境会计”的研究尤其必要。国内会计专家围绕环境成本控制、外部污染内部化、补偿支付等内容进行了核算方法探析和相关报表设计[ 5-9 ]。然而，传统会计收益计算方法上的改进和环境成本的计量不能直接照搬现有的会计计量模式，20世纪加拿大、日本及欧洲等的经验均表明，跨学科方法的选择成为必然。

从环境经济角度看，环境会计可以提供企业经济资源投入和环境保护效果方面的信息，为“环境成本的效益最大化”服务[ 10-11 ]。然而，环境社会学领域存在两种不同的观点：一是“深度生态化”，强调经济制度的改变对于生态良好进化的重要意义;二是“浅生态化”，关注在现有经济制度下如何从技术进步视角改进生产方式，这与环境经济学视角相符[ 12 ]。目前，我国正处于经济的创新发展机遇期，如何结合技术进步实施生产方式的转变尤其紧迫。本文以浅生态化为基础，在现有制度背景下，结合生产方式转变的基本国情，关注企业环境资源管理与会计核算的渐进性转变路径。

在企业环境资源管理中，涉及资源的识别、战略的选择、资源成本的核算、总体效益的评价。这些问题的解决依赖于对环境资源和相关义务状况的合理表述，该表述的内容将随着经济视角向经济社会视角的扩展而更加丰富。如，肖序指出，环境与生产冲突的解决使得企业环境责任扩大、企业核算范围扩展、会计核算内容变化[ 13 ]。因此，笔者初步选择“环境报表设计”进行研究，以期实现对环境资源管理对象的“广角化”概述。下文的具体研究将涉及环境会计对象的认定①、确认、计量，以及它们之间的核算关系。

一、企业环境资源管理

企业的经营活动处于一定的环境中，包括自然、经济、社会等各个方面②。环境社会学视角下，这些环境分类随着管理实践者相互之间交流的“环境话语”不同而不同，然而，在注重社会建构的同时关注自然真实，在倾心于社会结构上的解释时关注物理或环境上的解释，这些正是现代环境社会学的要义，它区别于古典社会学之后现代社会学的主张，后者强调社会学的心理学基础。相关社会学家认为，通过社会工程实现平等时社会的成长和进步在持续的科技发展下是无止境的。可是，来自环境现象的限制，人类、其他动物、水、土地、空气等最大可能意义上的群体，它们共同形成的紧密联系(生态)与社会的冲突使得人们的自然观与社会公平问题紧密相关，此时，可持续性(sustainability)、环境正义(environmental justice)及自然权利(right of nature)被自然地提上环境社会学日程[ 14 ]。显然，“对资源稀缺性的认识”、“对其利用时的不平等”、“对其补偿时的义务界定”将成为环境资源管理中的主要议题。

为了提升管理的经济效率，企业实施分工协作，进而产生对象分类的必要。在围绕企业投入和产出进行管理对象分类时，我们可以将“环境资源”划分为“自然资源”与“人力资源”两类。前者又可以根据管理控制的可行性分为两类：一是可控的，强调货币计量;二是非可控(或广义可控)的，关注货币、非货币(间接货币)计量及计算性实务的扩展。环境会计实践中，更多地采用狭义的环境资源——自然资源。其中，可控的环境资源包括土地、水、森林、矿产等，非可控的包括空气等。在管理控制实践中，人们对于可控的资源主要通过事前计划并实施控制以达到节约的目的，而对于非可控资源的使用主要通过事前、事后的评估进行约束。具体表现为：一方面是传统财务会计中资产的确认与计量，成本支出的核算;另一方面是环境评价(环境审计)工作。

管理控制是实现战略与任务的对接工作[ 15 ]，其受广义的企业环境资源的约束。在管理控制实践中，传统的财务会计核算仅仅关注部分可控的自然资源，而环境评价主要针对具体项目实施的区域之内、时间窗口之中的货币化与数量化资源消耗进行评估。两类活动的主要差异源于对“不确定性与可控性”的分类：当目标的不确定性和因果关系的不确定性较低时，“结构性决策”下法则、规则清晰且可计算，传统会计系统即可满足投资、库存、信用等决策的信息需要;当目标不确定性和因果不确定性较高时，决策中基于目标协调的“选择性信息分配”需要考虑，决策的“问题、难点、假设、原则等”均需界定，此时传统“提供答案”的会计被“提供决策帮助”的会计替代，会计具有了特殊的组织意义和价值[ 16 ]。而且，外部环境的复杂性和变动性使得企业经营活动中企业的社会性增大，组织结构变革、环境方面的信息甄别、管理控制系统更新变得必不可少[ 17 ]。显然，正是对于计量或“清晰且可计算”的关注使得更多的不确定、不可控环境资源被排除在传统会计核算体系之外。当然，这一问题的根源在于，“理性人对于激励作出反应”，消费导向、收入导向的经济制度决定了企业为了利润仅仅关注投入的最小化及产出的最大化。即，基于“社会”的部分自然资源不被包括在财务会计的计量之中。

当然，随着企业实践者对文化和行为的深入认知，环境不确定性将被合理嵌入信息系统和控制系统之中③，传统的财务会计核算与关注环境的管理会计核算将相互转化且内容重合，例如，管理会计(环境评价、环境审计)下的成熟技术会被应用到财务会计的实践中，同样财务会计的经济术语自然地被应用于管理会计等，如图1。

二、环境资产、环境负债及环境权益：定义

在传统财务会计核算中，企业的经济资源通过定义“资产”进行解释和分析，进而介入企业管理之中，但是，经济社会生活中人与环境的冲突使得“经济资源”及“资产定义”难以符合调解和纾困的要求，资产定义的扩展及其相关概念的界定就成为必要。另外，“理性人对于激励作出反应”，合理扩展资产、负债及权益的内涵必然会引导人们在管理企业时真正关注那些以往遗漏的可控资产、之前忽略的负债和可能存在的权益④。

(一)环境资产

环境资产本质上是社会建构性的，随着政府、企业对环境资源的认识和技术控制变化而变化。我们可以通过法律责任识别、经济计量、社会责任扩展依次给予界定，具体如表1。

从资源、资产到环境资产，体现了人们对于自然、生态认知的过程。在表1中，对于一切自然和相关的生态，我们可以从国家、地域、人类的基本“自然权利”和“自然责任”出发，通过“法律”、“道义”确定人类对自然的占有，一切自然资源应该属于人类活动的基础，也应该成为通过习俗、惯例和法律界定的对象，当然这更多意义上是针对具体实物的。随着经济社会的发展，“资本主义”制度得以建立，“消费跑步机”、“生产跑步机”及功利主义(目标导向)的主流化，使得人们对自然的认识除了法律的基本要求更关注“稀缺性”，重点转移到了对资源的竞争和配置上，此时关注的对象明确指向政府、企业可以有效利用的部分稀缺自然资源，基于利润的可货币计量也成为人们对自然资源管理的基本要求。但是，经济问题中存在的公平与正义等社会问题使得人们意识到，被人所忽略的“基本”权利中“空气”、“森林”及“生态”必须重新得到关注，跟“人与人”相关的社会性自然资源应该成为挽救经济的支点，“公平及外部性”成为界定管理内容对象的标准，此时，我们的基本要求不仅是货币计量，而且是非货币化或可货币替代的计量。

显然，环境资产是管理主体在环境管理活动中拥有的可计量的环境资源⑤。其中，环境资源的广泛性、计量属性与单位的多样性是环境资产与传统会计资产的主要区别。在具体认定环境资产时⑥，应该从传统的经济角度过渡到社会角度。除了可直接货币计量的环境资源，非直接货币计量的也应包括到环境资产中，只要产权(基本权利)清晰、可计量，当其与企业的生产相关时，部分非拥有和控制的环境资源也应该体现在资产中。这与许家林、孟凡利等关于环境资产的定义并不完全一致，其强调“货币计量”的必要性，然而关注公平与外部性要求我们必须确认一切可计量的资产。

(二)环境负债

可持续发展是环境社会学的基本理论命题，其必要条件是“始终不变的自然资本‘储备’”[ 18 ]。此概念强调公平分配和使用环境资源才可能保证发展的资源基础不会枯竭[ 19 ] ⑦。其中，“公平”既涉及“代际欠债”的明确，又包括主体与环境费用(资产)相关的义务确定。

与资产的界定相关，负债的定义涉及对法律、经济和社会的渐进性认识。但是，目前政府和企业仅仅考虑可计量的、可合理估计的义务，而且是货币性的强制义务。笔者认为，理论上应该存在两种负债：一是与资产对应的权益或广义的负债，只要人类利用或指向自然，认定了资产，就应该同时认定与资产对应的未来会“完整放弃认定”的负债;二是与损害资产对应的狭义的负债，当利用部分的认定资产时，针对未来使其完整化的支出，认定为负债。目前，国外在“环境评估、环境审计或环境管理会计”中关注技术方法应用下的可量化及实践中的“不确定性”，使得更多的环境负债以“或有负债”的形式在财务报表附注中予以披露。鉴于会计信息的“可比较”和“一致性”，笔者将狭义上的负债认定为环境负债。

显然，环境负债是政府、企业对已消耗环境资源的一种补偿义务，其与资产的认识和定义相伴而生。它是与环境成本(资产)相关的义务。在履行义务的支出金额和时间不确定的情况下，环境负债往往也被称为“环境负债准备”。

针对上述界定，当污染治理成本、健康赔偿成本和调查研究成本⑧等发生时，企业便可认定负债的发生，环境负债的记录将伴随资产的当期费用化、累计环境管理基金的提取(极少数情况下)，同时也将取决于企业与环境相关的资产减值的计提。理论上，这些最终影响到公司当期费用的配比。⑨

(三)环境权益

根据上文对于“广义的负债”的分析，当环境负债仅仅认定为“狭义的负债”时，那“广义的负债”的剩余部分应该属于权益。政府、企业指向某环境资源时，就同时产生了对应的“权益”。这种权益在他们基于“生态稳定”的判断向大自然完整归还“资源”时才会解除。环境权益对应于环境资产中未污染、未减值的净资产，是环境资产中真正对于管理主体可以计量和享有的部分。具体而言，对于国家所有的资源由国家享有权益，例如，政府直接投资——矿产的储量;又如，政府拨入的专项资金;再如，政府收取的补偿基金。而企业投资的资源则应由企业享有所有权，例如，承包后所培育的林木。

显然，环境权益是管理主体可以计量和享有的环境资产部分。然而，在浅生态化下，政府、企业占用环境资产后会将其服务于经济的持续发展，这是资本增值的内在要求。以下，本文的会计分析自然转移到传统会计核算流程上，关注环境资产的运用。

三、要素的实践呈现：确认与计量

概观会计历史，会计实践的关注点从“资产”到“利润”，再由“利润”到“资产”，呈现出重心转移的“否定之否定”⑩，从关注资产保值，到追求利润的最大化，再到资产持续性增值。基于环境社会视角，对于三要素“资产”、“负债”、“利润”的关注将进一步由解释“利润”向“企业真实目标”转变{11}，从关注股东的利润转向追求实体价值持续的增加{12}。但是，由于金额与时间上的不确定性，核算涉及两类事项或交易，即“可确认项目”和“或有项目”。对于或有项目，主要通过表外进行披露{13};而对于确定性项目，则通过会计核算流程下的确认、计量方法进行处理，并列入报表中。下述分析中仅关注后者。

(一)核算的步骤与方法

第一步：资产——环境资源的分类列示

环境资产可以分类确认于“递耗资产”科目下。具体的计量，以矿产为例，可以根据“低价法”、“收益现值法”、“市价法”进行计量;对于森林等(不包括气候资源、海洋生物资源)，可以根据“收获收益现值法”、“种植轮作最优法”、“成本法”进行计量。环境资产也可以分类确认于“生态资产”科目下{14}。在具体的计量中，对于水等(生态性)环境资源，可通过“预防支出法”进行计量;对于土地(生态性)环境资源，可通过“重置成本法”进行计量;对于空气(生态性)环境资源，可以采用“替代市场法——旅行费用法、工资差额法”进行计量。

第二步：费用——各个资产项目的收入配比{15}

从环境会计各要素之间的联系来看，无不以环境成本作为中心环节来进行{16}。环境资产价值减值、环境污染治理工程的计价、环境负债的形成、环境收益的产生均伴随着“资产化或费用化”。显然，环境会计的中心是环境资产如何消耗，并与收入相配比，即环境成本的确认、计量。

企业在收入实现时，作为“递耗资产”入账的矿产、油田、森林等随着开发和使用，其价值应分期折耗，并确认为成本，具体计入的会计科目应为“折耗费用”。这可以使自然资源得到合理补偿，使得自然资源和生态环境有偿耗用制度的实施变得可行。同时，在自然资源经营过程中，企业可能需要向社会的代理人(政府)进行补偿支付，如向政府缴纳“环境补偿费”、因排污等需要缴纳“环境保护费”等，具体计入的会计科目应为“环境费用”(或“管理费用”)。当然，对于排污等也可以根据采购、生产、销售环节的具体发生，分别计入原材料、生产成本、销售费用{17}。此外，确认、计量矿产品等在销售和自用时应交的税额，一般采用的会计科目为“主营业务税金及附加——资源税”。

第三步：负债——可能的外部性与内部性影响

企业资产、费用的确认和计量伴随着负债的发生，初始认定的资产，其对应负债的确认和计量往往由经营期初的评估决定，而经营中资产损害(费用)对应的负债需要结合费用逐一进行认定。{18}

如果采用债务方式获得资源使用权，应该采用科目“长期应付款——政府(或国家)”;如果采用租赁方式获得资源使用权，应该采用科目“长期应付款——应付资源租赁款”;对于合理开发和人工再造引起未实现的递耗资产、生态资产增值，应该采用科目“未实现增值”，当实现时再转入“留存收益”;当环境降级时，支付生态环境破坏补偿费，应该采用科目“应付环境补偿费”;因排污等需要缴纳环境保护费等，应该采用科目“应付环境保护费——应付排污费”;在核算资源税时，应该采用科目“应交税金——应交资源税”。

第四步：收益——配比结果的计算{19}

环境收益的确认是配比的自然结果，主要在于考察环境费用所带来的损益大小。在产品出售时，“折耗费用”转作“销售成本”，未售出部分的折耗费用占用计入“存货”。与环境资源补偿、保护(排污)相关的“环境费用——环境补偿费、环境保护费”(或“管理费用”)也予以扣除{20};同时，与“排污”相关的原材料消耗、生产成本、销售费用，将给予扣除。另，“资源税”也将从收入中扣除。此时，被配比的环境相关的收入主要包括;资源开发、利用、配置、储存、替代等实现的收益，“三废”利用收益，环保资产的盘盈、处置收益(含无形资产)，“三废”产品的相关税收减免、债务利息的扣减、政府对污染治理的补助或奖励。

第五步：权益——基于激励的环境资源产权

如资产认定部分所述，在国家投入递耗资产时，即可形成政府所属的环境权益，采用“环境资本——政府(或国家)”会计科目进行核算。当合理开发和人工再造引起“未实现的递耗资产增值”，应该将其确认至负债性科目“未实现增值”中，当实现时再转入会计科目“留存收益”。当然，在“留存收益”科目下还需要确认与收益相关的权益积累。

上述流程中的确认与计量、计量属性的选择侧重于现在和未来。如在矿产资源计量中，运用“低价法”、“收益现值法”、“市价法”等方法。因为环境会计核算更多地与价值评估相关，若选择“历史成本”计量属性将使环境会计信息缺乏相关性。显然，“现行成本”和“未来贴现视角”的计量将使环境会计信息更具有“相关性”。

(二)会计的等式

在上述会计核算流程中，可看到环境问题的财务影响主要涉及环境资产减值、环境成本、环境负债和环境效益四个方面。财务影响的前两个方面主要涉及环境资产的费用化及其与相关收入的配比问题。随着环境资产的运用，相关的预防和治理不仅要求额外资源的消耗而且引起自身价值的损耗，例如监测支出、排污费、罚款与赔付、污染清理、环境管理费用等;又如改良、清理、处置等活动。当然，环境资产减值、环境成本还将包括传统会计核算中包含的环境资源消耗。财务影响的后两个方面主要涉及与环境资产形成和消耗相伴的义务。无论是环境资产的认定和取得，还是后续的直接和额外消耗，分别对应于未来将“放弃认定和取得”的义务、与消耗相伴的义务，以及消耗相伴的收益减少和增加。例如环境污染治理支出的预提，又如利用“三废”产生的产品收入及享受的税收优惠、环保贷款的利息节约、政府对企业环境污染治理工程的财政补贴等。根据上文环境资产、环境负债及环境权益的界定，结合“价值流转”{21}和会计核算流程，以上项目(要素)必然符合基本的会计要素等式(1)和(2)，公式(2)包括期间的费用和收益。

资产=负债+所有者权益 (1)

资产=负债+所有者权益+(期间收益-期间费用)

(2)

在以上公式中，权责发生制会计所强调的责任与义务之扩展自然地体现了环境资源的占有所带来的资产与负债的对称性，而广义的负债则扩展为负债与所有者权益。

四、环境资产负债表设计

企业的环境资源管理需要会计信息的支持。企业环境管理体系一般均包括对外公布的环境报告书，披露企业活动对环境发生的影响和为削减对环境不利影响而进行的努力，其中，环境报表具有十分重要的地位{22}。然而“我国现行的企业财务报告体系由于偏重于反映传统的经济受托责任，忽视了对环境受托责任的反映，从而无法满足信息使用者对企业环境信息的需求。”[ 20 ]因此，借助环境法规、规章、政策促进环境信息生产和披露的优势[ 21-22 ]，结合我国环境核算的具体业务进行标准化的报表设计，将有助于企业环境报告的改进。但是，与李建发和肖华的观点不同，笔者认为在独立报告模式和补充报告模式选择上，应该是后者，因为政策导向的信息生产强调标准化，而独立报告模式的内容往往是全面、不可比、个性化的。对于独立环境报告模式的具体内容，笔者认为可以通过“环境会计操作指引”，实施自愿披露，并通过数据库建设形成各个单位关于环境影响技术指标统计表，具体可以涉及“企业简介与环境方针、环境标准指标和实际指标、废弃物、产品包装、产品、污染排放、再循环使用等信息，环境会计信息(包括环境支出、环境负债、环境治理准备金、环境收入等)，环境业绩信息(环境治理与投资、奖励等)，环境审计报告等”环境资源管理基础信息。

结合以上二、三部分的论述，在补充报告模式下，笔者列示了传统资产负债表和环境资源资产负债表的差异，设计了未来可行的包括“环境会计科目”的资产负债报表格式，具体如表2、表3。显然，在当前阶段应该对传统报表遗漏的环境资源相关“会计科目”给予添加，例如环境资本，并对传统报表的合并项目进行单独列示，例如权益、资产、负债等部分的分类列示。需要指出的是，在已有环境会计核算中负债部分包括“长期应付款——国家”，权益部分包括“环境资本——国家”，鉴于政府是国家的代理实体，应该在今后实践中将“国家”改为“政府”;另，“环境补偿费”和“环境保护费”在传统核算中采用“管理费用”科目，改进后应该统一采用“环境费用”核算，并分类列示。

总体而言，在企业初始阶段，应该将环境资产与环境权益(或环境负债)作对称性处理。但是，当企业在经营活动中出现资产损耗或增加时，会对应发生负债或权益的减少或增加，此时，这种“资产=负债+所有者权益”的关系便存在于表3(环境资源资产负债表)之中，这即是笔者对汇总信息的完整性报告。

五、结论与启示

环境会计的基本使命是计量环境资源的存量与流量，并核算其中的效益。虽然实践中往往以物理化学量作为计量单位反映企业环境负荷的减少情况，包括资源和能源消耗的节约、“三废”污染物质排放量的减少、废弃物再生回收和利用数量等，但是货币计量环境会计要素的变动金额不仅包括环境成本支出、相关资产减值和环境负债，而且也包括企业因环境保护活动而获得的环保经济效益等一类经济产出数据。

通过基于环境资源的管理和核算分析，笔者认为，在浅生态化、可持续发展理念下可以对传统财务会计报表的“会计科目”进行扩充。这有助于管理中“利润最大化”向“企业真实目标”的转变，将渐进地缓和企业与自然的冲突。在短期内，对于环境会计准则制定而言，可以就具体要素的分类核算、列报进行补充;在未来的一段时期，就如何进行环境报告而言，可以基于本文的逻辑进行独立的环境会计报告建设。另外，本研究对于目前“区域环境资源资产负债表”的编制、“生态资源数据库”的数据分类具有借鉴作用。显然，在生态文明建设中，这些工作的开展将为企业、政府的环境绩效考核提供坚实、可靠的基础，有助于政府、企业“环境正反馈”的实践工作。

此外，文章存在一些不足之处：一未对成本核算问题进行明确论述;二未涉及环境收益方面的具体信息(损益表相关问题)。这些同“资产负债表”的列报一样是基础性的，将在今后的研究中进行探索和完善。

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作者：马文超

第6篇：环境优美乡镇和生态村建设若干法律问题研究

摘要：环境优美乡镇和生态村建设作为农村环境保护的重要举措，发展生态经济应是其法律内涵。其中的政府责任源于环境公平和客观实际的需要，公众参与则应定位于优化政府运行和公众利益诉求的表达。同时，土地规划、环境影响评价、禁止污染转移等相关环境法律制度需要完善。

关键词：农村环境保护;法律内涵;政府责任;公众参与

环境优美乡镇和生态村建设是现阶段推动农村环境保护工作、改善农村环境的有效载体;是贯彻落实国务院颁布的《全国生态环境保护纲要》，建设生态省、生态市、生态县的重要基础和构建和谐社会的细胞工程。党的“十七大”明确提出了“建设生态文明”、实现全面建设小康社会的奋斗目标。全面建设小康社会，必须统筹城乡经济社会发展，统筹城乡环境保护，更多地关注农村，关心农民。环境优美乡镇和生态村建设与小康社会建设目标密切相关，是贯彻科学发展观在农村环境保护工作中的具体体现，是农村经济社会可持续发展和农民生活质量不断提高的重要基础。环境优美乡镇和生态村建设是一个长期的系统工程，其良好的运行需要法制的保障。为此，本文拟对环境优美乡镇和生态村建设过程中存在的若干法律问题进行研究，以期构建完备的环境法制。

一、环境优美乡镇和生态村建设的法律内涵

2000年12月国务院颁布了《全国生态环境保护纲要》，明确提出要把城乡污染防治与生态环境保护有机结合起来，努力实现城乡环境保护一体化。2001年原国家环境保护总局在全国启动了环境优美乡镇创建活动，截至到2008年4月已先后命名了七批全国环境优美乡镇和第一批国家级生态村，其中全国环境优美乡镇共629个，国家级生态村共24个。为贯彻落实《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》(国发[2005]39号)提出的加强生态省(市、县)和环境优美乡镇、文明生态村创建工作的要求，原国家环境保护总局在《关于加强生态示范创建工作的指导意见》中明确提出到2010年，全国要创建2000个环境优美乡镇和1万个生态村。与此同时，各地也纷纷开展了省级环境优美乡镇和生态村的建设活动。为此，原国家环境保护总局专门制定了《全国环境优美乡镇考核标准(试行)》(2002年)和《国家级生态村创建标准(试行)》(2006年)，分别提出了相应的基本条件和考核指标。这些基本条件和考核指标从形式要件上指出了环境优美乡镇和生态村建设的努力方向，如国家级生态村创建考核指标包括了经济水平、环境卫生、污染控制、资源保护与利用和可持续发展等，这对美化村容镇貌、调整农村产业结构，推动农村环境保护的发展具有重要意义。但是，相对于全国4万个乡镇和数十万个行政村来说，由于各地自然条件与经济、社会发展的程度不同，达到全国环境优美乡镇和国家级生态村标准的要求将是一个长期的过程。因此，环境优美乡镇和生态村建设除了要考虑形式要件外，更要注重实质内涵。

环境优美乡镇和生态村建设的实质内涵就是发展生态经济，其法律化即是环境优美乡镇和生态村建设的法律内涵。所谓生态经济，又称绿色经济，是把经济发展和生态环境保护和建设有机结合起来、使二者互相促进的经济活动形式;是一种充分体现自然资源价值和生态价值、与环境和谐、能够可持续发展的经济;也是一种经济再生产和自然再生产有机结合、市场化和生态化有机结合的良性经济发展模式。生态经济是生产不断发展与资源环境容量有限的矛盾运动的必然产物，是实现可持续发展的具体形式，是生态和经济并重、双赢的经济形式。生态经济的本质，就是把人类经济社会发展与其依托的生态环境作为一个统一体，把经济发展建立在生态环境可承受的基础之上，在保证自然再生产的前提下扩大经济的再生产，从而实现经济发展和生态保护的“双赢”，建立经济、社会、自然良性循环的复合型生态系统。当前，农村环境问题日趋严重的根本原因在于农村经济仍在走传统的发展之路。自20世纪70年代末开始，为了解决农村的贫困化问题，国家开始采取各种措施促进农村经济的发展。但是，随着农村经济的快速发展，农村生活污水、垃圾、农业生产及畜禽养殖废弃物排放量增大，农村地区环境状况日益恶化，农村环境质量明显下降，直接威胁着广大农民群众的生存环境与身体健康，制约了农村经济的可持续发展。为此，在协调农村经济发展与农村环境保护方面，发展生态经济是农村脱贫与环境保护一体化的必由之路。这是因为：传统的经济发展之路只强调了发展而忽视了对环境的保护，它虽然可以在一定时期改变农村的贫困局面，但最终却是不可持续的;生态经济则强调遵循生态学原理和经济规律，强调生态资本在经济建设中的投入效益，要求以生态环境建设为核心，把区域内生态建设、环境保护、自然资源的合理利用、生态的恢复与该区域社会经济发展有机结合起来，把经济系统与生态系统的多种组成要素联系起来进行综合考察、统一规划、综合建设，要求经济、社会与生态发展全面协调，达到生态经济的最优目标，实现经济效益、社会效益和生态效益的统一，最终解决农村的贫困化问题。由此，作为解决“三农”问题和加强农村环境保护的重要举措，环境优美乡镇和生态村建设必须把发展生态经济确立为其法律内涵，从而为创建生态省、生态市、生态县打下良好的基础。环境优美乡镇、生态村建设以发展生态经济作为其法律内涵，有助于全国不同地区、不同自然条件、不同经济社会发展水平的乡镇和行政村根据各自实际情况进行相应建设，努力争取达到全国环境优美乡镇和国家级生态村标准的要求。

二、环境优美乡镇和生态村建设的政府责任

随着环境问题日趋严重，环境保护已逐渐成为现代政府的一项基本职能。农村环境保护在中国的整体环境保护中具有基础地位，环境优美乡镇和生态村建设是加强农村环境保护的关键措施，这其中政府承担着重要责任。

(一)政府承担建设责任的原因

1、环境公平正义的需要。公平正义是社会的首要价值，对人类而言，环境领域的公平正义是最基本的，因为环境是人类生存与发展的客观基础。维护环境公平正义是政府当然的职责，其实现与否直接关系到政府的公信力。当代中国社会的典型特征是城乡二元化结构，这一特征在计划体制时代被进一步固化为城乡二元化体制，其虽然在相当程度上促进了城市系统的扩张，但代价却是农村的发展滞后和城乡系统的对立，从而影响了社会的可持续发展，并引发了各种社会矛盾。基于此，从落实科学发展观、建设和谐社会的全局出发，中央作出了统筹城乡协调发展的重大决策。城乡协调发展不仅仅是城乡经济、社会的协调发展，城乡环境保护也要协调发展。中国的环境保护及其立法长期深受城乡二元化体制的影响。起步于20世纪70年代末期

的中国环境保护立法虽然经过不断发展和完善，但仍突出表现出大中城市利益中心主义和大中企业中心主义的特征。政府更多地关注大中城市的环境保护需要，对农村环境保护则重视不够，从而导致城乡环境问题解决的分离;现实后果就是在城市环境问题尚未很好控制的同时，农村环境问题日趋严重，环境公平和正义受到影响。中国是一个农业大国，农村是整个社会经济系统的重要组成部分。中国人口的绝大多数居住在农村，环境优美乡镇和生态村建设直接关系到广大农民的切身环境利益。因此，从维护环境公平正义出发，政府在环境优美乡镇和生态村建设中应承担责任。

2、客观现实的需要。中国环境保护发展的一个明显特征是政府自上而下推动进行的，这一点与西方发达国家环境保护运动自下而上地开展有着根本不同。在中国的环境保护中，政府始终发挥着重要作用，这是由中国的现实国情决定的。环境优美乡镇和生态村建设是一个长期的过程，离不开政府的引导和支持。这是因为，一方面，农村群众的整体环境意识有待提高。发展生态经济，建设环境优美乡镇和生态村符合农村群众的长远根本利益，但在短期内可能要涉及产业结构的调整、土地利用的重新规划等，从而对一些群众的现实利益造成影响;加之许多农村地区特别是中、西部地区还面临着脱贫的压力，发展经济的冲动往往造成了环境的损害。另一方面，农村群众的科技文化水平尚不能适应发展生态经济的需要。环境优美乡镇和生态村建设的法律内涵是发展生态经济，而生态经济的发展需要科技的支撑，但目前农村群众的科技文化水平还不高，一些地方文盲率较高。所以，根据客观现实的需要，政府在环境优美乡镇和生态村建设中应承担责任。

(二)政府承担建设责任的性质

政府从其产生之日起就肩负着一定的职能。“近代社会，随着政治社会化历程的启动，政府的阶级统治职能与社会管理职能开始了此消彼长的运动……尽管政府的统治职能依然存在，而社会管理职能却不断地增强和膨胀，从而使政府的统治职能呈现出弱化的趋势，以至于在今天，人们从常规的政治生活中，往往看到的是政府在社会管理中所发挥的突出作用。”早期，在环境法功能定位局限于解决“市场失灵”的情况下，环境领域的政府责任是较为单一的，对行政相对人的管制是政府的主要环境责任。但随着环境法功能定位的调整，政府环境责任发生了重大变化，一方面管理责任仍是必要的，在特定情况下可能还要加强;另一方面服务责任逐渐成为主流。

在环境优美乡镇和生态村建设中，政府虽然承担相应的管理责任，但其责任的性质主要是服务责任。原因在于，在环境优美乡镇和生态村建设中，公众的主要环境公共需求是政府的服务，这其中包括环境基础设施建设、发展生态经济的科技支撑和环境教育等方面。满足公众的环境公共需求是政府的责任。由于环境具有供给的普遍性和消费的非排他性，所以环境是典型的“公共物品”。对于公共物品，市场或私人是不能或不愿提供的，只能由政府负责提供。所以，现代社会提供公共服务已成为政府的重要职责，只有服务最多的政府，才是最好的政府，政府公信力才会高，才能获得公众的信任。因此，在环境优美乡镇和生态村建设中，政府有责任通过提供更多的环境公共产品和公共服务来满足公众的环境需求，以解决长期在此领域的欠账，如相关环境基础设施建设的不足。唯有如此，才符合服务型政府的要求。

(三)政府责任的配置

环境优美乡镇和生态村建设中政府责任的构建需要制度的保障。“在将公众合理的公共服务需求确认为公民的公共服务权利的同时，规定政府应当承担起相应的保障公共服务供给的法定职责，这就建构起一种具有法律约束力的公共服务供求关系。”这其中的关键就是环境优美乡镇和生态村建设中政府责任的配置。现代政府本身都存在着一定的架构。从纵向结构看，环境优美乡镇和生态村建设中政府责任的配置，就是在中央政府和地方政府之间进行环境职责的配置，但如何配置则要根据不同层级政府的能力。

1、中央政府的责任。中央政府具有较强的政府能力，且某些政府能力是地方政府所不具备的。因此，中央政府应承担地方政府所不能承担的环境责任，如发展生态经济所需要的重大科研支撑的研发、普及性的环境教育、环境优美乡镇和生态村建设中跨地区的基础性环境设施等;同时，对地方政府承担的环境责任，一方面要进行监督，另一方面在其能力不足、难以履行时要给予帮助。

2、地方政府的责任。《环境保护法》规定：“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。”(第16条)从环境优美乡镇和生态村建设的实际出发，地方政府应比中央政府承担更多的具体责任，如环境优美乡镇和生态村建设的规划、发展生态经济的具体落实、农村群众环境意识的提高、本行政区域内环境基础设施的建设等。但地方政府作为一个统合的概念，其本身还具有一定的层级性。在我国，地方政府共分为四个层级，即省级政府、市级政府、县级政府和乡级政府;各层级地方政府之间在政府能力方面存在很大差异，所以在环境优美乡镇和生态村建设中，政府责任承担应有所区别。一般而言，省、市政府由于政府能力较强应承担较多的提供环境公共产品和公共服务的责任，而县、乡政府只提供必要的环境公共产品和公共服务，如乡镇和村清洁的饮用水、生活垃圾处理设施等。

三、环境优美乡镇和生态村建设中的公众参与

环境优美乡镇和生态村建设作为加强农村环境保护的一个重要举措，其实现将是一个长期的过程。在这一过程中除了保证政府的作用外，还要强化公众的参与，唯此才能构建环境优美乡镇和生态村建设的长效机制。

(一)公众参与的定位

当代环境法的一个重要发展就是强调公众参与到环境立法、执法和司法的全过程，这是环境法的基本原则——环境民主原则的体现。在环境优美乡镇、生态村建设中更应贯彻环境民主原则，积极推动公众的参与，但这首先涉及其定位问题。

公众参与在整个中国环境法治建设中地位一直不彰有其历史原因，这个历史原因就是专制主义的法文化传统。专制主义的法文化传统虽然是历史的，但其影响却弥漫至今。由于中国的文化传统是专制主义，所以中国有着迥异于西方的法文化传统，如尚“礼”、鄙“诉”、重“刑”、轻“民”等，从制度化的历史来看，对普通民众强制性的规制成为主流。所以，传统的家长制在法律上往往表现为过度的“父爱主义”。国家主义成为专制主义法文化传统现实存在的缩影。法文化传统是历史沉淀的产物，要消除其影响并不容易。在中国环境保护的发展进程中，政府一直居于主导性的地位，并且由于现实的需要这一特质还会保持较长的时期。但现代社会正在从管理走向治理，要实现良好的治理即善治，必须加强公众参与。这一点在环境优美乡镇和生态村建设中至关重要，因为政府的能力是

有限的。环境优美乡镇和生态村建设会必然会涉及广泛的利益冲突，如长远利益与当前利益、国家利益与集体利益、集体利益与个人利益、个人利益与个人利益的冲突等，面对这些公益与公益、公益与私益、私益与私益之间的冲突，政府并不是最佳的裁决者。公众参与“实际上就是国家权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程，表示政府与社会之间的友好合作，它有赖于公民自愿的合作和对权威的认同，没有公民的积极参与和合作，至多只有善政而不会有善治”。由此决定了环境优美乡镇和生态村建设中公众参与的定位是：一方面公众参与并非是对抗政府的机制，而是优化政府运行的机制;另一方面公众参与是公众利益诉求的表达机制，尤其对农民这一弱势群体而言，它有助于实现环境公平和正义。

(二)公众参与的方式和途径

与城市环境保护中的公众参与相比，农村环境保护中环境优美乡镇和生态村建设中公众参与的方式和途径有着自身的一些特殊性。

1、公众参与的方式。环境优美乡镇和生态村建设中公众参与的方式可以分为直接参与和间接参与。所谓直接参与，就是农民不借助其他力量亲自参加有关环境优美乡镇和生态村建设的事务活动;所谓间接参与，就是农民借助其他力量参加有关环境优美乡镇和生态村建设的事务活动。根本上，环境优美乡镇和生态村建设由于直接关系到当地农村群众的切身利益，所以应该鼓励农民的直接参与。但在现实中，限于各方面因素的制约，农民的间接参与也是必要的。环境优美乡镇和生态村建设中农民间接参与所借助的力量，从当前的实际情况来看不可能像城市地区那样依托于一般性的民间环保组织，而必须依托其他的力量即村民委员会。根据《村民委员会组织法》规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”(第2条)由此在环境优美乡镇和生态村建设中，公众参与的方式应实行村民自治与环境保护的一体化。

2、公众参与的途径。2005年12月《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》指出：“发挥社会团体的作用，鼓励检举和揭发各种环境违法行为，推动环境公益诉讼。对涉及公众环境权益的发展规划和建设项目，通过听证会、论证会或社会公示等形式，听取公众意见，强化社会监督。”

以上这些都可以成为环境优美乡镇和生态村建设中公众参与的途径，此外，还可以通过协商来进行。协商不同于对话、讨论和一般的交流，它强调理性的观点和说服，而不是操纵和强迫。“公共协商是政治共同体成员参与公共讨论和批判性审视具有集体约束力公共政策的过程。这种协商过程基于政治谈判或契约交易，同时受公共利益责任的支配。”公共协商的主要目标不是狭隘地追求个人利益，而是利用公共理性寻求最大程度地满足所有公民愿望的政策。

(三)公众参与存在的问题

环境优美乡镇和生态村建设中公众参与存在两个现实问题：一是公众参与不足;二是公众参与不当。

1、公众参与不足。环境优美乡镇和生态村建设中，公众参与目前存在的一个突出问题是公众参与不足，即农民对有关环境优美乡镇和生态村建设的事务活动参与不够。究其原因：一是农村群众的环境意识不高，加之环境的公共物品属性，许多人有“搭便车”的想法，在许多事务活动中存在等和看而不是积极参与的现象;二是相关法律权利的赋予尚不完备，公众的环境知情权、环境表达权和环境参与决策权在环境立法中并不明确。因此，必须普及环境教育，提升农村群众的环境意识，完善环境立法，赋予公众相关法律权利，才能解决环境优美乡镇和生态村建设中公众参与不足的问题。

2、公众参与不当。与公众参与不足不同，公众参与不当是公众在参与的过程中，不是基于公民的责任感，不是出于对自己权利和义务的认识，而是只考虑自身的现实利益，有时甚至只是为了发泄心中的不满情绪，从而采取非规范化、非程序化的参与方式。农村群众由于文化程度较低，对环境优美乡镇和生态村建设中长远利益与当前利益的冲突以及国家利益、集体利益与私人利益之间的冲突有时把握不当，从而在公众参与过程中可能出现参与不当。因此，要加强文化教育和法制教育，同时要切实考虑农村群众的实际利益。唯此，才能解决环境优美乡镇和生态村建设中公众参与不当的问题。

四、环境优美乡镇和生态村建设中的相关制度完善

(一)土地规划制度

环境优美乡镇和生态村建设需要对土地的利用进行全面的规划，使其符合发展生态经济的要求。现行土地规划制度主要体现在《土地管理法》中，其中规定：“各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。”(第17条)“县级土地利用总体规划应当划分土地利用区，明确土地用途。乡(镇)土地利用总体规划应当划分土地利用区，根据土地使用条件，确定每一块土地的用途，并予以公告。”(第20条)上述规定要求乡(镇)土地规划要划分土地利用区并明确用途，这对于环境优美乡镇和生态村的建设是必要的。但当前在环境优美乡镇和生态村建设的过程中，面临这样一个突出问题亟待解决，即对已存在的不当土地利用进行重新分区，从而统筹安排各类、各区域用地，使其土地用途适应生态经济的要求。因此，现行土地规划制度应对土地利用重新分区作出规定。需要注意的是在对土地利用进行重新分区时，应考虑对原土地使用者的损失给予合理的补偿，切实保障相关个体的私益，从而促进环境优美乡镇和生态村的建设。

(二)环境影响评价制度

环境影响评价制度作为环境法的基本法律制度，对于环境优美乡镇和生态村建设具有重要意义。环境影响评价制度可以预防因规划和建设项目实施后对环境造成的不良影响，从而促进环境优美乡镇和生态村建设中生态经济的实现。2002年通过的《环境影响评价法》明确规定：“环境影响评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。”(第2条)据此，环境影响评价的范围包括规划和建设项目。这其中，开展规划环评是《环境影响评价法》立法的主要目的。但现阶段有关规划环评尚不能令人满意，特别是在战略环评方面，对环境优美乡镇和生态村建设带来消极影响。为此，环境影响评价制度应健全对规划的环境影响评价，从环境角度在区域发展定位、产业布局、行业结构上提出要求。只有在规划层面处理好与环境的关系，环境影响评价制度才能对环境优美乡镇和生态村建设发挥更大的作用。

(三)禁止污染转移制度

当前城市经济发展面临着结构升级，同时，城市环境保护的力度在加强。在此背景下，城市向农村的污染转移不断显现，这对环境优美乡镇和生态村建设是一个严重的外部威胁。因此，必须强化禁止污染转移制度。禁止污染转移制度，在现行多部环境法律中都有体现。如《环境保护法》规定：“任何单位不得将产生严重污染的生产设备转移给没有污染防治能力的单位使用。”(第34条)《大气污染防治法》规定：“国家对严重污染大气环境的落后生产工艺和严重污染大气环境的落后设备实行淘汰制度……依照前两款规定被淘汰的设备，不得转让给他人使用。”(第19条)《水污染防治法》规定：“国家对严重污染水环境的落后生产工艺和严重污染水环境的落后设备实行淘汰制度……依照前两款规定的被淘汰的设备，不得转让给他人使用。”(第22条)《固体废物污染环境防治法》规定：“国务院经济综合宏观调控部门应当会同国务院有关部门组织研究、开发和推广减少工业固体废物产生量和危害性的生产工艺和设备，公布限期淘汰产生严重污染环境的工业固体废物的落后生产工艺、落后设备的名录……列入限期淘汰名录被淘汰的设备，不得转让给他人使用。”(第28条)但上述规定缺乏对城市向农村转移落后生产工艺和落后设备的具体规定，结果导致许多乡镇和村落为了发展经济，从城市接收了产生严重污染的生产工艺和设备，对环境优美乡镇和生态村建设造成了不利影响。

(四)其他法律制度

环境优美乡镇和生态村建设需要完善的环境法律制度还包括有关经济刺激制度和环境审计制度。在经济刺激制度方面，政府应加强对环境优美乡镇和生态村建设的财政扶持和技术援助。为此，应实施政府优惠贷款、减税和无偿转让有关技术等经济刺激方面的措施。在环境审计制度方面，应加强对政府的环境绩效审计，重点关注在环境优美乡镇和生态村建设中政府环保资金投入、管理、使用情况，环保政策落实和环保目标实现情况，并就提高资金使用效益和完善环保政策措施提出建议。

(责任编辑：周振新　朱　蓓)

作者：张建伟

第7篇：环境优美乡镇宣传方案

创建国家级环境优美乡镇宣传方案

创建的重要性

创建环境优美乡镇，是推动农村环境保护工作，实现经济发展与环境保护“双赢”的重大措施和重要载体，也是促进小城镇环境建设，提升其生态文明水平的重要组织形式。

环境优美乡镇创建的成功，宣传是必要的，针对创建工作展开宣传，是促成成功的添加剂，它如一抹亮丽的彩带，装扮城镇的靓丽风采。创建环境优美乡镇，不仅仅是个口号，它有更深刻的实质内涵。

首先，创建环境优美乡镇是加强环境保护、全面落实科学发展观、走可持续发展道路的具体体现。通过创建工作，有利于加强环境保护，有利于把人与自然的和谐发展落到实处，建立起城镇生态安全的绿色屏障，为子孙后代留下青山碧水蓝天绿地，为城镇的科学发展、长远发展开辟广阔的前景。

其次，创建环境优美乡镇是树立城镇形象，提升城镇综合竞争力的重要举措。通过创建工作，能够大大提高城镇的品位和档次，树立良好的城镇形象;能够增强城镇的凝聚力和吸引力，聚集有利于发展的人才、资金、技术等要素，吸引更多的投资者来投资兴业，推动经济的快速健康发展。

第三，创建环境优美乡镇是提高人民群众生活质量和水平的一个重要基础。通过创建工作，能够逐步完善城市的绿地系统，让大地绿起来、美起来，让人民群众拥有树荫环抱、绿茵遍地、繁花似锦、四季葱翠的绿色空间，在保持城镇生

态系统平衡、改善城镇面貌上，发挥其它设施不可替代的功效，能够创造更优的人居环境，进一步满足广大市民的要求。

创城的宣传步骤：

一、宣传方式

对外宣传主要是指在上级媒体进行的宣传，电视作为重要的大众传播媒介，对外宣传的媒体单位与对内宣传媒体单位相比较具有覆盖面广，具有权威性，因此宣传力度巨大，效果显著。对外宣传工作是整个创建工作的重要组成部分，它如同一把利剑，其道立竿见影的效果。做好创建的对外宣传工作，对于树立城镇良好的社会形象，提升城镇的知名度和影响力，提高城镇的竞争力，促成创建工作的顺利完成有着十分重要的意义。创建中的突出成绩和整体风貌可以通过宣传集中体现出来。

二、宣传阶段

创建环境优美乡镇是一个具有时间延长性和阶段完整性的工作，关于创建的宣传也是具有层次性的，根据创建工作的进展程度进行适时的报道，优化创建宣传环境，经过系列的报道，最终促成申报创建工作的成功。

根据创建环境优美乡镇的条件，结合本地具体工作的展开，进行合理的宣传报道。宣传是循序渐进的，在建设中找亮点，创建中找特色。

宣传报道可以根据创建的进展程度陆续展开，也可以根据时间进行安排。根据创建的进展程度进行宣传，采取随时抓取亮点，随时宣传。根据时间安排进行宣传，则具有规律性，做到合理有序，比如春夏秋冬，这样可以展现创建的进展

性和秩序性;，能体现出创建特色。

三、宣传重点

1 、大力宣传乡(镇)政府关于创建的重大意义、工作目标、工作内容、具体要求和措施，做到家喻户晓、人人皆知，把广大干部群众的思想统一到创建目标上来。

2 、大力宣传乡(镇)各部门落实创建工作目标责任，扎实开展创建工作采取的有效措施、成功做法，推广经验，指导工作，推动创建工作有效开展。

3 、大力宣传创建工作过程中涌现出来的先进人物和典型事迹，报道广大群众积极投身创建工作的生动事例，营造“人人关心创建、人人支持创建、人人参与创”建的良好氛围。

4 、大力宣传创建工作所取得的成效，使广大群众切实感受到创建工作带来的变化，激发群众支持和参与创建工作的热情。

四、宣传方法举例：

宣传方法多种多样，对创建环境优美乡镇的任何宣传都要具体问题具体分析，合理选择，采取最佳的宣传方案。这里试举几个例子以供参考。

形象专题片方案

专题片是运用纪实手法，对创建工作给予集中的、深入的报道，内容较为全面，形式多样，采用多种艺术手法展现创建的全貌。专题片既具有新闻的真实性，又要具备艺术的审美性。

专题片的优势：

专题片的时间比较灵活，可长可短，满足不同阶段的宣传需要。

与其它宣传媒介相比，专题片具有传播信息量大、表现形式多样、传播使用

方便的特点，制成 VCD 或 DVD 光碟便于携带和交流。

电视专题片如同一张名片，利用声音、影像等资讯，随着音乐的节奏，在轻松的环境之中就可以让观众真正了解创建的进展情况、内容特色和发展状况等。

专题片在宣传完之后，可以作为申报的材料，具有形象直观性和权威性，更具有说服力。

第8篇：申报环境优美村材料

花园乡缸窑村距衢州市区公里，东临乌溪江，北靠巨化集团公司，是个美丽富饶的地方。全村现有住户户，常住人口人。其中农业人口人，耕地面积亩，人均耕地面积亩，山地面积亩。全村有两个自然村：缸窑村、堰头村，个村民小组，全村党员人，党支部、村民会、治保、调解、团、妇、兵多级组织健全。村民以种植稻谷、蔬菜、柑桔和从事第三产业主为，缸窑村

区域内有八达纸业有限公司、华械工程有限公司、水泥预制厂、砖瓦厂多家企业。全村××年人均纯收入元，××年为元。

全村自来水、闭路电视已安装到户，电话入户率达%，村道条条已通水泥路，自然村与村之间康庄大道直通，农户建有新楼房，社会治安、村容村貌良好，村民安居乐业。

近年来，全村上下对创卫工作都很重视，特别是在“百村示范，千村整治”工作会议之后，缸窑村有计划地组织村庄环境综合整治。经过不懈努力，在村庄环境卫生方面取得了一定的成效。主要做法：

一是健全组织，全力抓整治。村两委对村庄卫生工作非常重视，专门成立了以支部书记为组长，村民主任为副组长的领导小组。多次召开了两委会进行专题研究，要求对创卫工作实行人、财、物等各面的倾斜。全村以生产队为单位，个生产队长各负其责，形成上下协调、运转有序的整治网络，原创：http:///全力以赴抓好创卫工作。二是加大宣传力度，制订村庄整治村规民约，增强全体村民的卫生意识。针对一些村民卫生习惯差，环保意识淡薄的情况，我们通过广播、黑板报、分发宣传资料等形式，适时向村民宣传环境卫生知识。要使村民养成良好的卫生习惯，光靠宣传是不够的。为此，村两委就着手制订村规民约，由此通过标本兼治，增强全体村民的卫生意识。三是做好创卫的各项配套设施建设。要抓好村庄卫生工作，必顺有其他各方面设施的协助。首先是绿化村庄，净化空气，挡住风沙。一方面严禁农户采伐村庄的林木，另一方面，能及时补植，目前村庄内绿树随处可见。其次是抓好村道硬化，防止尘土飞扬。几年来共投入资金万元，硬化村道。第三是洁化村庄，今年以来，共拆除露天厕所座，拆除违章建筑间，设置垃圾桶个，雇佣名村庄保洁员，常年负责村庄卫生。每到春节、元旦、五

一、国庆等法定节假日，都组织人员集中整治村庄卫生，逐步落实了长效保洁制度。四是大力引进生态农业，改善村庄周围环境。发展生态农业是调整农业结构与改善村容村貌的结合点，对村卫生状况也有着积极的作用。为引进生态农业企业，我村专门投入余万元资金进行低产田改造，引进蓝天园林公司落户该村，建成苗木基地亩。同时利用乌溪江水源，引进冷水养殖业，目前已试产亩。加强农业污染防治，引导农民减少化肥用量，推广有机肥、复合肥，推行农业生产废弃物的回收利用，提高资源利用率和再生转化率，消除农业废物对环境的污染，改善村庄周围生态系统。

今年，村两委又实施了项为民办实事工程，砌塘、建活动室和建公厕。村内水塘边一直来都是杂草丛生，无人管理。今年村里拿出，万元对整个水塘进行了修缮，并在周围种上了景观树，不仅使水塘有了生气，也美化了周围的环境，水塘边也成为了村里的小公园。缸窑村由于原本没有一个集中活动场所，使得村内的很多娱乐活动难以开展，特别是闲置在家的老年人。出于丰富农村文化生活，促进农村精神文明建设的考虑，村集体在村里拿出专门的土地，建造了老年活动中心，并配备棋牌、麻将等，使得大家能够有个地方聚会、聊天、娱乐。在活动室还订制了报纸等，活动之余还可看看报刊杂志，关心国家大事，知晓天下奇闻趣事。活动室边上，一个崭新的公共厕所也已建造完成，既为今后来活动室的人们以及来村里做客的外乡人以及下来视察调研的领导提供了方便，也借此来引导农民养成良好的卫生生活习惯。

花园乡缸窑村委会

×年月日

《申报环境优美村材料》