高校公共事件应急管理论文

摘要：图书馆作为传播公益性信息的服务机构，在40多年以前，图书馆开始关注社会问题，将承担社会责任纳入工作职责中。2020年年初，新型冠状病毒肺炎疫情的爆发，全国各个省市先后启动重大安全事件I级响应。因此，公共安全事件下，处处考验着社会网络系统对各种突发事件的处理能力。本文将从高校图书馆对重大突发公共安全事件下开展应急服务和管理的重要性展开论述。下面是小编精心推荐的《高校公共事件应急管理论文 (精选3篇)》相关资料，欢迎阅读！

高校公共事件应急管理论文 篇1：

应公共管理视角下的高校群体性突发事件应急预案构建研究

随着经济社会转型不断深化，各种社会矛盾日益凸显。近几年来我国高校相继发生了一系列大学生群体性突发事件，不但影响了高校正常的教学科研秩序，对高校稳定和发展产生较大的负面影响，对学生的身心造成了极大危害，甚至严重影响了社会稳定与和谐，成为了亟待解决的社会问题。

一 高校群体性突发事件的背景

中国社会科学院《社会蓝皮书2005年：中国社会形势分析与预测》中表明，在1993～2003的10年间，我国发生的群体性事件由10000起增加至60000起，参与人数也由约73万人增加到约307万人。最近，仅2008年中就发生了“瓮安6.28事件”“云南省孟连县胶农冲突事件”“甘肃陇南上访事件”等多起规模大、影响广的群体性事件。社会学家预测，今后若干年内至少到2020年是我国群体性事件的频发期。高校是社会公共组织，与社会的联系非常紧密，成为各类群体性事件的频发区域。特别是近几年来，我国许多高校相继发生了一系列大学生群体性突发事件，如西安大学生游行抗议日本留学生辱华事件、郑州升达经贸管理学院集体骚乱事件，以及部分高校多次发生的群体闹丧事件、群体暴力斗殴事件，等等。这些群体性事件不但影响了高校正常的教学、生活秩序，对学生的身心造成了极大危害，严重影响了学校和社会的稳定。因此，增强高校危机管理意识，提出高校群体性突发事件预防和处置预案，成为当前我国高校必须正视的严峻问题和重要的战略课题。

二 高校群体性突发事件的特征

高校群体性突发事件是指高校师生在特定环境背景下，因为共同的要求或共同的利益问题，自发或自觉集合起来发泄某种不合理情绪，表达诉求和主张，为了引起学校与社会关注的集群行为。

(一)高校群体性突发事件的特征

1 事件的突发性

作为高校主体的大学生，无论在年龄或心理层面都属于敏感、脆弱且易冲动的阶段，因而容易在受到鼓动和刺激后作出过激的行为。如因校内停电、停水、断网发生的起哄、砸门窗甚至与校园管理人员发生肢体冲突的事件，因个别学生间的小摩擦引发的老乡间群体互殴，恶性报复事件。

2 个体的从众性

高校青少年人口高度密集，学生间交往密切，使得一有风吹草动，高校更容易在短时间内聚集大量人群。而如今发达的信息技术手段，如互联网和手机通信等，又使得各种小道消息和过激的情绪能以极快的速度在校园中传播和蔓延，从而使得高校管理者的应急反应速度和能力面临巨大挑战。

3 公众关注度高

高校是人才聚集的场所，社会各界，包括各级政府，新闻媒体，以及无数的学生家庭都对其给予高度的关注。许多最初由高校学生组织发起的群体行为，后来大量的社会人员加入进而推动事件向社会公共事件转化。

4 传播的迅速性

随着互联网的深入和现代通讯工具层出不穷，使得群体性突发事件影响最大范围地加以扩展。学生可以通过微信、微博、手机短信、E-MAIL、BBS、QQ、MSN等發布一系列言论、消息，串联发动相关活动等。利用现代化通讯和传播技术进行群体性事件消息传播迅速、覆盖面广。

(二)高校群体性突发事件的类型

根据高校群体性突发事件的特点、规模、表现形式、出发点等因素，我们可以将事件分为：一般事件(Ⅳ级)、较大事件(Ⅲ级)、重大事件(Ⅱ级)和特别重大事件(Ⅰ级)四个等级类型，如下表所示：

三 高校群体性突发事件应急预案构建

通过构建一套符合高校实际，统一领导、分级负责、职责明确、运转有序、反应迅速、处置有力、依法规范的群体性突发事件应对对策，最大程度的预防、及时控制和妥善处置高校群体性突发事件，降低所造成的危害和影响，确保学校师生员工的生命与财产安全，保证正常的教学生活秩序，维护校园稳定发展。

(一)预案设计思路

1 设计依据

高校群体性突发事件预案的制定是一项实用性、操作性很强的工作。预案制定的法律法规主要有，《中华人民共和国集会游行示威法》《中华人民共和国治安管理处罚法》《中华人民共和国高等教育法》《中华人民共和国突发事件应对法》《国家突发公共事件总体预案》《教育部教育系统突发公共事件应急预案》《学生伤害事故处理办法》等。

2 工作原则

一是预防和危害最低原则。坚持常态与非常态相结合，防患于未然。完善预测预警机制，建立预测预警系统，开展风险分析，做到早发现、早报告、早处置，最大程度地减少群体性突发事件及其造成的人员伤亡和危害。二是第一时间反应原则。要求能够第一时间启动应急预案程序，相应工作组人员第一时间赶往现场，第一现场的干部、群众怎样应对群体性突发事件，怎样控制事态、抢险救援。三是先进技术手段原则。引进先进的设备和技术手段，采用先进的监测、预测、预警、预防和应急处置技术及设施，提高应对群体性突发事件的科技水平和指挥能力。

3 组织体系

高校群体性突发事件处理领导小组，由校党委书记、校长担任组长，所有的校党委副书记、副校长作为副组长，办公室主任由一名副校长担任，成员包括学校办公室、保卫处、学生处、宣传部、团委、后勤管理处、人事处、网络中心等部门负责人、各院系分管学生工作领导组成(如图)。工作职责是负责全校的安全稳定工作和应对大学生群体性突发事件的组织和领导，统一决策、组织和指挥具体的大学生群体性事件的响应行动。

(二)预警管理机制

坚持“安全第一、预防为主”基本方针，建立全面系统预警网络体系，实行稳定的实时预警监测，做到分类式、程序式的预警处理方式。

1 预警体系

预警网络体系由预警组和预警员构成;预警组组长由各年级、班级辅导员担任;预警员由辅导员选拔政治立场坚定、思想品德好的学生干部、学生党员、入党积极分子等组成。负责收集并及时向群体性事件预防机构送达高校师生中出现的可能引发群体性事件的信息、情报，负责监督网络等重大舆情动态，及时反应师生的思想动态，为预防组织决策提供基本的信息保障。

2 预警监测

在突发事件爆发之前，通过各种渠道准确掌握学生的思想动态和心理发展趋势，找出其中可能导致突发事件的不稳定因素，及时有效地分析风险信息，监测危机动态，并采取适时适度的措施加以调控，从而降低突发事件爆发的可能性。要求思政工作者在与学生打交道的过程中，多交流、多观察、多留意、多思考，做好危机信息的监测和预警，并把掌握的危机信息和可能导致的后果及时上报给上级部门，协助相关部门和人员做好预控工作。

3 预警处理

采取果断稳妥的处理方法处理复杂的突发性群体事件，对事态的驾驭要及时果断，尽可能及早介入，及早控制事态的发展，不能因为反映迟，行动慢，使矛盾走向激化对抗。快速发现，快速报告，快速出动，以便抓住先机，争取主动，尽快控制事态的发展。

(三)实时处理机制

1 现场处理

高校群体性突发事件处理领导小组办公室启动应急预案，派现场处理工作组第一时间赶往现场，同时调动各个工作组开展行动。

第一，紧急抢救。突发事件发生后，坚持以人为本、救人第一的原则，学校群体突发事件医疗救护组，组织校医院、学生处、保卫处、相关职能等部门，按职责分工进行紧急救援，负责受伤人员的现场急救、护理等工作，严重者送达附近医院抢救，并争取政府有关部门组织专业救援组织进行紧急抢救。由后勤保障组协调，后勤管理处牵头，后勤服务总公司参与。根据现场实际情况，按照领导小组的要求，负责对水、电、气、热进行控制，为现场处置提供必要的物资、车辆、通信、饮食等保障，积极开展救护等工作。

第二，讯请传送。突发事件发生后，需要及时向上级主管部门传递事件发生情况，情况不明常常会延误救援，导致不必要的人员伤亡和财产损失。事故发生后，学校、教育行政部门和地方政府应当在第一时间迅速准确地获取第一手资料，按照应急预案规定的时限上报，以便于上级领导及时决策，采取相应的措施进行紧急救援，坚决杜绝瞒报、隐报、谎报等渎职现象。

第三，安定秩序。由突发事件善后处理组处理，党委办公室牵头，学生处、团委、后勤总公司等部门配合。负责妥善安置疏散人员和受伤受害人员及家属的医疗、处置、安抚和心理援助等工作，有针对性地开展思想教育工作和矛盾排查调处工作，做好饮食、住宿等后勤保障工作，恢复学校正常学习和生活秩序。

2 信息披露

由学校领导小组办公室负责，向校内通报情况及向上级主管部门报告;拟定对外宣传报道的口径，协调管理有关新闻机构对事件的采访;密切关注广大同学的动态。第一时间透明地把与事件相关的信息准确无误地传递出去。通过大众传播媒介及时地、有针对性地发布正确信息，说明实际情况，对于制止不良传闻，以正视听，缓解大众的恐慌心理是非常有效的。事件中的参与者都会有不同的利益诉求，学校应该密切关注不同声音，切实关注学生的需求，合理满足，不能任由这些利益诉求聚合起来形成一种强大的冲击力，从而造成更大影响。

3 心理干预

由学校群体性突发事件心理干预组，组织学校心理咨询中心、学生处、团委、相关职能部门等参与。负责事故当事人、其他相关学生的心理干预工作。研究表明，许多存在心理危机的受害者不知道心理危机干预，遇到突发事件之后，获取心理危机化解信息的渠道单一，缺少正式的心理危机疏导工作;有的受害者不知道如何寻求帮助，更不知道向谁获取必要的帮助。高校要对公众心理危机进行干预和化解，最主要的是要能帮助受害者摆脱当前的困扰，恢复到健康的心理状态，还要能够获得面对将来可能遇到的突发事件。需要考虑到干预方式的多样性、支持系統的多层次性和干预材料的丰富性，全方位着手，多方面着力，有效地进行心理疏导工作。

(四)善后处理机制

在危机得到有效控制、事态逐渐平息之后，宣传教育组的工作重点应逐步转移，针对突发事件的后续影响进行善后处置。

第一，心理辅导。由于高校突发事件突发性和危害性的特征，一旦爆发会在短时间内造成较严重的负面影响，引起师生个体的思想混乱和心理恐慌。在突发事件得到有效控制之后，宣传教育工作人员应该利用自己的专业优势对事件的当事人和受影响者进行心理辅导，矫正失衡情绪，帮助当事人重拾信心，尽快回到正常的生活和学习中去。

第二，事后教育。从教育心理学的角度看，突发事件使受教育者处于最佳的教育情境之中，教育者容易成功地向受教育者灌输正确的价值理念和行为规范，受教育者对教育者传递的教育信息也最容易接受并信服。宣传教育组应充分利用好突发事件提供的特定教育情境，结合大学生的亲身体验进行思想政治教育，从而增强教育的实践性和实效性。

第三，总结反思。认真总结突发事件的预防、控制、处置等阶段的工作，细致甄别突发事件的诱因，对学校存在的各种安全隐患和其他问题进行全面排查，解除潜在的安全隐患，建立增强民众危机防范意识和能力的培训计划，分析突发事件对思想观念、道德品德和社会心态可能带来的持续影响，对在应对工作中作出突出贡献的集体、个人要给予表彰和奖励，而对那些有明显失职、过失的负责人和其他责任人给予处分并追究责任。

四 结论和建议

高校建立完善的群体性突发事件预案体系是保障学校长远发展的重要举措。通过深入剖析其群体性突发事件原因、特点，构建了一套符合高校实际，职责明确、反应迅速、处置有力的群体性突发事件应对预案，最大程度的预防、及时控制和妥善处置高校群体性突发事件，确保学校师生员工的生命与财产安全，保证正常的教学生活秩序，维护校园安全稳定和可持续发展。建议国家、地方政府、教育主管部门出台更详细的法律，进而规范与完善高校群体性突发事件预案体系;希望各个高校也将更加重视群体性突发事件的管理，并根据自身的特点建立起完善的高校群体性突发事件管理预案体系。

参考文献

[1]中国社科院.社会蓝皮书2005年：中国社会形势分析 与预测[M].北京：社会科学文献出版社，2005：134.

[2]丁烈云，杨新起.校园突发事件应急管理[M].武汉：华中 师范大学出版社，2009.

[3]杨连专.论突发性群体事件的法律规范和控制机制[J]. 昆明理工大学学报，2008(3).

[4]克科·W·巴克.社会心理学[M].天津：南开大学出版社， 1984：176.

[5]刘毅.突发性群体事件中舆情信息的汇集与分析[J].学 术交流，2005(10).

[6]雷寂.高校危机管理预案体系构建研究：基于兰州大学 实证分析[D].兰州大学，2008.

[7]王琭璐.高校群体性事件预防机制研究[D].中国地质大 学(北京)，2011.

[8]严励.论群体性突发事件的特点及预防处置机制[J].政 法学刊，2000(03).

作者：黄炳超

高校公共事件应急管理论文 篇2：

重大突发公共安全事件视野下高校图书馆应急服务与管理研究

摘要：图书馆作为传播公益性信息的服务机构，在40多年以前，图书馆开始关注社会问题，将承担社会责任纳入工作职责中。2020年年初，新型冠状病毒肺炎疫情的爆发，全国各个省市先后启动重大安全事件I级响应。因此，公共安全事件下，处处考验着社会网络系统对各种突发事件的处理能力。本文将从高校图书馆对重大突发公共安全事件下开展应急服务和管理的重要性展开论述。

关键词：高校图书馆;安全事件;应急服务与管理

引言：

重大突发公共安全事件指的是突然发生，导致重大人员受到生命的威胁、财物损失、危害社会公共安全的严重事件，2003年“非典”、2008年汶川大地震、2020年初新冠病毒疫情等等。在面对重大突发公共安全事件时，高校图书馆作为信息传播机构，无时无刻不在考验着图书馆对决策信息的保障、应急服务与管理能力。

一、高校图书馆开展应急服务和管理的重要性

现阶段，是数据时代，移动互联网应用广泛，高校图书馆的服务能力以及管理水平也得到了一定的提升，基本满足高校大学生的需求。

(一)满足高校生的日常需求

今年，由于突然爆发的疫情，全国各地都处在防控时期，而且这个时期正是毕业生撰写论文、参加毕业考试以及申报课题的重要时期，是高校大学生需要查阅资料的关键时期。基于学生的需求，图书馆应该加强线上服务，充分利用网络，发挥“互联网+”的优势，把线下服务转移到网络上，体现服务精神[1]。在进行信息传播的过程中，还需要注意传播突发紧急事件时，如何自救和呼救的知识。

(二)满足高校生接受应急信息的需求

突发事件是变化多样的，不是人为可以预想到的事件，所以，对于高校生吸收信息的需求也是多样的。那么，高校生除了学习和阅读资料的基础需求外，还需要学习应急知识，尤其是关于突发事件的信息。以最新发生的新冠病毒肺炎疫情为例子，高校生需要了解事件对本身的风险，要了解风险是可知还是未知、自发还是可控、是局部出现还是到处存在的等因素都会影响着高校生对信息的关注和吸收。在突发事件前期，高校生无法第一时间获取事件的准确信息，所以对事件的相关信息有着强烈的求知欲望。在我国政府还没能准确判断疫情跟采取的措施之前，高校生也会查询以往相似的疫情资料。在此基础上，图书馆应该收集信息，辨别真伪，利用多种形式发布传播。在高校内根据以往类似案例开展应急知识宣传活动，将应急知识科普到每一位高校生身上。

(三)防止恐慌的需求

数据时代，信息的传播比病毒来得快，所以人们很难获取到准确的信息来源，从而造成恐慌。对于信息繁多，难辨真伪的情况下，图书馆应该充分发挥收集、组织和分析数据的特长，允许学生随时咨询信息和开展知识讲座，同时，需要针对高校学生只能在校获取知识的情况开展应急科普教育和素养教育，提高高校生对信息鉴别的能力。

二、提高高校图书馆应急服务与管理能力的策略

图书馆作为高校学生获取社会信息的渠道之一，为了让学生得到更加准确的信息，需要借鉴国内外各个省市处理应急服务与管理的经验，加强提高高校图书馆应急服务与管理能力的策略。

(一)建立高校图书馆应急服务与管理机制

为了应对突发公共安全事件，高校图书馆应该采取形式多样的应急信息传播举措，融入到社会应急管理系统中，做好图书馆的信息服务，加强高校生对应急管理价值的认可感[2]。首先，图书馆需要确保突发公共安全事件应急方案的正常运行。其次，应当加强突发事件的信息收集整理，为未来开展应急管理的培训活动提供实例证明。图书馆作为记忆存储机构，记录着突发公共安全事件的过程，开展图书馆应急服务不单单是承担社会责任的义务，还是不断在创新服务的内涵。

(二)提高图书馆应急服务与管理能力

在遇到重大突发公共安全事件的情况下，提高图书馆应急服务与管理能力主要有以下两点：

1、宣传健康意识

高校图书馆应该采取各种措施对学生进行预防知识教育，帮助高校生减去精神压力，减轻由于突发安全事件对心理造成的恐慌，做好日常防控措施。高校图书馆应该积极开展防控宣传工作，减少接触，同时，利用网络传输信息，从而提高图书馆的工作性能。

2、优化服务意识

配备专业的防护设备和应急物资，做好应急服务与管理工作，在充分保证防护的情况下，小范围开展图书预借服务，开放QQ群、网站和微信平台，及时解决学生提出的问题，增强学生对获取知识的体验感。

(三)健全图书馆应急服务与管理队伍

若要充分发挥重大突发公共安全事件的重要作用，那么健全图书馆应急服务与管理队伍显得尤为重要。

1、成立团队

应急服务团队主要工作内容是积极参与公共安全事件的应急救援，利用收集的信息进行整合，建立宣传服务平台，及时传递政府及媒体信息和防控措施。

2、构建综合素养较高的团队

一个团队要具有良好的沟通能力与技术手段，还需要拥有较高的现代信息技术素养，从而才能利用电子设备及时掌握多元化信息，进行分类推荐，熟练检索和数据分析等，筛选出有价值的信息，整理之后发布于校园官网供学生学习。

3、加强团队成员的培训

建立培训机制，日常培训团队成员的应急服务能力，学习公共安全意识、网络推文写作技巧等基础知识，普遍提升图书管理员的应急服务意识，将图书馆面对突发公共安全事件带来的负面影响降到最低。

三、结束语

图书馆作为信息存储与交流的中心，在重大突发公共安全事件的情况下，首要任务是提高敏锐度和洞察力，利用自身的优势开展情报收集以及信息宣传活动，为搞笑生普及科学知识，传播应急服务意识，增强学生在应对紧急事件时的能力。

参考文献

[1]孟涛.重大突发公共安全事件视野下图书馆应急服务与管理研究[J].大學图书情报学刊，2020(5)：30-33.

[2]魏大威，廖永霞，柯平，等.重大公共安全突发事件中图书馆应急服务专家笔谈[J].图书馆杂志，2020，v.39;No.347(03)：5-19.

新疆艺术学院 2020年校级一般科研项目(编号2020XYKYYB10)《重大公共安全突发背景下的新疆高校图书馆服务研究》研究成果

(新疆艺术学院图书馆新疆乌鲁木齐830049)

作者：米海尔尼沙·阿不力米提

高校公共事件应急管理论文 篇3：

对我国突发公共事件的经济学思考

摘要：本文从经济学角度对我国突发公共事件的原因和对策进行研究，认为对经济利益的破坏性榨取是诱发突发公共事件的主要人为因素;外部性是突发公共事件长期难以抑制的客观基础;而资本边际效率畸高的负外部性投资加剧了制度约束失灵和突发公共事件的频频发生。文章分析了政府在预防和处置突发公共事件中的核心地位及当前应采取的措施，强调发挥公共产品对预防处置突发公共事件的作用，最后应用法律经济学原理探讨突发公共事件的法定预防标准及预防成本的最小化问题。

关键词：突发公共事件;对经济利益的破坏性榨取;负外部性投资;公共产品

突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件，具有突发性、严重性、影响广泛性的特点。这些事件的发生会破坏正常的社会运行机制和正常的社会秩序，造成巨大的社会心理危机，阻碍社会的稳定和发展。

近几年，我国突发公共事件频频发生，给我国经济与社会发展造成了严重的损失。据统计，我国每年因自然灾害、事故灾害和社会安全事件造成上百万人伤亡，经济损失6500亿元左右，占我国GDP的6%。2004年，全国发生各类突发事件561万起，造成21万人死亡、175万人受伤。全年自然灾害、事故灾难和社会安全事件造成的直接经济损失超过4550亿元。从全球范围看，世界各国的突发公共事件也层出不穷，切尔诺贝利核电站事故、东南亚金融危机、美国“9·11”恐怖事件、2003年波及三十多国的SARS疫情、2004年印度洋大海啸……似乎当代人类社会已进入了突发公共事件的“高危期”。

党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中指出，要建立健全应急管理体制，有效应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件，提高危机管理和抗风险能力。本文拟从经济学角度，对突发公共事件的发生及其预防处置问题作一探讨。

一、诱发突发公共事件的一个主要原因一对经济利益的破坏性榨取

突发公共事件按其发生的过程、性质和机理分为四大类，即自然灾害、事故灾难、公共卫生事件及社会安全事件。自然灾害主要包括水旱灾害，气象灾害，地震灾害，地质灾害，海洋灾害，生物灾害和森林草原火灾等。事故灾难主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故，交通运输事故，公共设施和设备事故，环境污染和生态破坏事件等。公共卫生事件主要包括传染病疫情，群体性不明原因疾病，食品安全和职业危害，动物疫情，以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。社会安全事件，主要包括恐怖袭击事件，经济安全事件和涉外突发事件等。各类突发公共事件按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，一般分为四级：工级(特别重大)、Ⅱ级(重大)、Ⅲ级(较大)和Ⅳ级(一般)。

诱发突发公共事件发生的因素无非是自然因素(如地震海啸、火山爆发等等)、人为因素(如安全事故、环境污染、恐怖袭击等)、自然因素与人为因素的共同作用(如SARS疫情、人类破坏生态环境引致的气象灾害等)。这表明，并非所有的突发公共事件都是必然要发生的，事实上，绝大多数突发公共事件的发生都是与人为因素密切相关的。在目前的科技水平下，人类尚无法有效地去控制和消除诱发突发公共事件的自然因素，只能在一定范围内对这些自然因素进行有限的预测和监控，以尽量减少由这些自然因素导致的损害。但是，人类有可能在较大程度上去控制和减少诱发突发公共事件的人为因素，并针对各种类型的突发公共事件制定科学的应急预案，从而大大减轻突发公共事件对人类社会的危害。所以，当前应把诱发突发公共事件的人为因素的研究作为应对突发公共事件的重点，找出人为导致突发公共事件的原因，采取各种有效措施消除这些人为因素，变过去被动处置突发公共事件为主动管理突发公共事件，建立预防、减少突发公共事件的制度和长效机制。

笔者认为，对经济利益的破坏性榨取是诱发突发公共事件最主要的人为因素。

对经济利益的破坏性榨取是指经济主体(生产者与消费者)违背经济、技术、自然、管理的客观规律和基本准则，以对资源(包括劳动力资源)和环境的巨大破坏为代价，采用非正常的乃至极端的手段进行生产和消费，以达到在短期内获取最大限度的经济收益(利润最大化或效用最大化)目的的非理性经济行为。

从统计学角度分析，在绝大多数年份中，事故灾难和自然灾害无论就其发生的频度还是所造成的人身财产损失，都占居全部突发公共事件的主要比例。其中，大部分事故灾难直接源于人们对经济利益的破坏性榨取。

首先，企业发生的各类安全事故和污染事故、不少交通运输事故和设备事故，究其直接原因，主要包括缺乏安全设施或环保设施、各类设备陈旧老化发生故障、没有或不遵守各种管理制度或操作规程而违规操作、未经严格培训就让不合格员工上岗、为赶任务而强制员工超负荷劳动、无视国家的有关法律和法规违法生产经营(如大量矿难都发生在无证甚至被关闭的小煤矿中)，等等。然而，产生这些问题的深层次根源在于部分资本所有者和经营管理者对经济利益的破坏性榨取。他们为了攫取最大限度的经济收益而尽一切可能减少对安全、设备和培训的投资，过度使用劳动力和劣质生产资料以降低成本，不惜破坏资源和环境进行掠夺性生产，无视有关制度违章违规，甚至为了谋取暴利而公然对抗国家的法律法规，最终酿成悲剧发生。

其次，相当部分的自然灾害如水旱灾害、地质灾害、生物灾害和森林草原火灾等，与人们在社会生产、消费等经济活动中违背自然规律，对经济利益的破坏性榨取直接或间接相关。例如，农业、林业、矿业生产中对土地、河流、森林、矿藏等自然资源的过度开发使用，不仅破坏了自然生态系统的自我调节和再生能力，而且成为引发水旱灾害、地质灾害、生物灾害等各种自然灾害的直接诱因;大工业和现代生活消费方式所造成的严重环境污染，如大量废气对大气层的破坏(如全球温室效应、臭氧层受损等)，大量废水、工业和生活垃圾对环境生态的破坏等，进一步加剧了各种自然灾害发生的频率和灾害的程度。

再次，不少公共卫生事件的发生也与对经济利益的破坏性榨取有内在联系。例如，一些企业在经济利益驱动下向消费者提供不合格乃至有毒有害的食品、药品等消费品，为了增加利润而减少职业病防护的投入;甚至一些有不良消费偏好的消费者为追求效用最大化的个人消费行为，也可能给公共卫生构成重大威胁，引发或加剧突发公共卫生事件。不少传染病疫情(如非典、甲肝、艾滋病等)均与食用野生动物或海鲜、吸毒、沉溺于犬马声色等恶习相关联，一些动物疫情的发生和传播，亦与对经济利益的破坏性榨取有关。

最后，社会安全事件中的经济安全事件和某些涉外突发事件的发生，其根源也是对经济利益的破坏性榨取。金融突发事件(如1929年美国股市的“黑色星期一”、1997年的东南亚金融风波)的始作俑

者为谋取暴利而违背经济规律，破坏市场的游戏规则和正常秩序，结果给许多国家数以亿计的人带来灾害性的后果。

二、突发公共事件长期难以抑制的客观基础一外部性

外部性是指生产或消费行为给他人带来非自愿的成本或收益，却不用支付该成本或不能从该利益中得到补偿。或者说，外部性是经济主体的经济行为导致了成本溢出(负的外部性)或利益的溢出(正的外部性)，使私人成本或私人收益小于社会成本或社会收益，而这种溢出的成本及收益又无法或没有通过市场交易以价格形式得到反映和补偿。外部性是导致市场失灵、社会福利减少的一个童要因素。

任何一个经济主体对经济利益破坏性榨取行为中都存在成本溢出(负的外部性)，这些溢出的成本转化为该经济主体免费所得的超额利润(对生产者主体而言)或消费者剩余(对消费者主体而言)。即使经济主体为了达到成本溢出目的而需要增加支出，例如，不法矿主向政府官员行贿或矿难发生后给予遇难矿工的赔偿等，但是其所增加的私人边际成本远远低于社会边际成本，从中牟取了大量超额收益，并降低了资源配置效率(见下图)。

图1中，若无外部性，按边际成本一边际收益的利润/效用最大化原则，一个经济行为的成本应当是OB，收益是OD，但由于存在负的外部性，私人实际成本是OA，AB是由社会承担的溢出成本，实际收益是OC，CD是由外部性存在而获得的超额收益。

图2中，按帕累托最优状态的要求，社会最佳产量应当是OX，但由于私人边际成本低于社会边际成本，存在负的外部性(即两条边际成本曲线间的距离)，实际市场产量是OY，XY是外部性导致资源配置不合理所造成社会福利的损失。

根据现代制度经济学原理，制度是解决外部性问题的主要手段。如产权制度、税收制度及其它各种经济、法律和管理制度，都是通过提供一系列规则界定人们的选择空间，规范人们的行为，调节人们之间的相互关系，以减少交易费用，使外部性内在化，降低人人追求利益(收入或效用)最大化的无序行为给社会经济带来的混乱与损失，增加社会福利。制度由国家规定的正式约束、社会认可的非正式约束和制度的实施机制构成，只有这三方面因素均能有效发生作用，制度的功能才能得以充分发挥。

对经济利益的破坏性榨取是诱发突发公共事件的主要人为因素，而且它是一种非理性经济行为，因此国家和社会各类组织都制定了一系列制度去规范经济主体的经济行为，限制经济利益破坏性榨取行为的发生，然而却无法有效抑制突发性公共事件持续性、经常性地发生。例如，据国家安全生产监督管理总局不完全统计，仅2006年10一11月我国就发生矿难22起，死亡322人，安监局官员四处奔波却无法阻止矿难频频发生。究竟是什么原因导致制度约束失灵，使源于人为因素的突发公共事件屡禁不止、损失严重呢?

一方面，是我国制度供给不足。其一，有一部分成本溢出的经济行为尤其是消费行为的成本溢出，国家并没有规定相应的正式制度或正式制度的规则有漏洞。其二，我国社会主义市场经济体制尚未完全建立和完善，受经济转轨和改革探索中的一些不确定性因素影响，出现制度的盲区难以避免，使国家制定的正式制度缺失;加之市场经济的发展，必然对我国传统计划经济基础上形成的非正式约束的制度形式(价值观、伦理道德观念和规范、法制观等意识形态)产生强烈的冲击，如金钱拜物教、个人利己主义的观念死灰复燃，成为经济利益破坏性榨取的催化剂。其三，我国应对突发公共事件的制度体系尚在创建之中，致使在突发公共事件发生后，处置措施滞后不力，损失加剧。2003年的“非典”即是一个突出的案例。

另一方面，是我国现有制度的实施机制不够健全。其一，实施机制发挥作用所必需的信息系统、物质技术系统、组织指挥系统、保障系统等尚不健全，因而对突发公共事件的反应和处置机制相对粘滞。其二，实施机制中的监督和约束机制弱化。许多突发公共事件的发生和灾害的扩散，并非是缺少相关制度规则的约束，而是因为相关制度的执行缺少监督和约束而使制度形同虚设，有法不依甚至执法犯法。尤其要强调的，是一些经济主体(特别是生产者)为了加大成本溢出而追加私人边际成本支出(如前文所举不法矿主向政府官员行贿或矿难发生后给予遇难矿工的赔偿的例子)，笔者把这部分支出称之为“负外部性投资”(即经济主体用于维持和增强负的外部性效应的投人或成本)。一些制度执行者(政府官员)的寻租行为则为这种“负外部性投资”提供了需求市场。这种“负外部性投资”供需关系的形成，既是我国制度实施中监督和约束机制弱化的突出表现，又成为进一步弱化制度实施的监督约束机制的“腐蚀剂”。由于“负外部性投资”的资本边际效率畸高，引致“负外部性投资”的内在动力极强，进而形成了：负外部性投资一负外部性效应增强一超额经济收益增加一经济利益破坏性榨取行为长期存在一突发公共事件屡屡发生的状况。其三，我国制度实施中违约成本过低。违约成本是决定和检验制度实施机制效率的主要因素，只有当违约成本高于违约收益(违约行为所溢出的成本)，经济主体将为其违约行为付出巨大代价，制度的约束功能才能真正发挥;反之，只要违约成本低于违约收益而有利可图，违约行为就难以消除。制度实施机制通过违约成本制约着制度的有效程度，而我国制度实施中的违约成本相比于溢出的成本要低得多，违约行为的预期收益极高，这就导致制度约束失灵，使源于人为因素的突发公共事件接连发生。

综上所述可得出结论：外部性的长期存在是经济利益破坏性榨取行为存在的经济根源，也是突发公共事件屡屡发生的客观基础，而制度制定及其实施中存在缺陷，则是导致外部性长期存在的重要原因。

三、预防和处置突发公共事件的核心一政府及其行为

预防和处置突发公共事件的主体是政府，因为只有政府才拥有解决突发公共事件所需的权力和资源。那么，政府怎样才能充分发挥其预防和处置突发公共事件的主导作用，提高其预防和处置突发公共事件的效率呢?

一方面，政府必须加强制度建设和制度创新，提高其权力应用的效率。

首先，要进一步建立健全社会主义市场经济正常运行的秩序体系。因为对经济利益的破坏性榨取是诱发突发公共事件主要的人为因素，而市场经济运行秩序遭破坏则是对经济利益破坏性榨取行为得以泛滥的基本条件。破坏市场规则攫取不合法或不合理的额外收益、恶性竞争、侵犯劳动者的合法权益等破坏性经济利益榨取行为不仅破坏了市场经济的正常秩序和资源的有效配置，而且成为了许多突发公共事件发生的祸根。所以，政府若能为市场经济运行创造一个良好的秩序，不但能有力地促进我国经济的健康发展和资源配置的效率，而且还能扼制或减少对经济利益的破坏性榨取，进而从源头上有效地减少突发公共事件的风险。

其次，政府必须强化制度实施机制，严厉惩处各种违规行为，大幅度提高违约成本。如前所述，外部性的存在(成本的溢出)是突发公共事件长期难以抑制的客观基础，违约成本过低是制度约束失灵的重要原因。基于当前我国突发公共事件屡发难禁的现状，政府应依法对各种违规行为用重典、下猛药，

经济、法律和行政手段三管齐下，大幅度提高违约者的违约成本，使其为违规行为付出沉重代价。同时，政府还必须建立公务员的问责制度，对玩忽职守的公务员追究行政乃至刑事责任。这样，才能使行为主体在自身利益驱动下去约束其行为，使生产者守法经营，政府官员依法执法，这不仅短期内见效快，而且从长期来看，对我国法制环境建设和社会主义市场经济的法制化都有重要意义。

第三，政府应加快对预防和处置突发公共事件的制度体系建设的步伐。国务院2005年1月制定了《国家突发公共事件总体应急预案》，各部委和许多地方政府也纷纷出台相关应急预案，表明我国处置突发公共事件的制度框架已初步构成。但是，这个制度体系尚不完善。当务之急，一是要对预防和处置突发公共事件进行国家立法，为预防和处置突发公共事件提供基础性的法律保障;二是要对各类应急预案制定详细的实施细则，保证应急预案的可操作性;三是要建立全国性统一的联动应急系统，改变目前中央政府、地方政府、不同部委、行业的应急系统各自为政的离散状况，为减少体制摩擦、整合应急资源、提高预防和处置突发公共事件的综合能力提供组织保证。四是以科学的发展观为指导，树立以人为本、预防为主的预防和处置突发公共事件的意识，加强对全社会的公共安全教育，利用政府控制的媒体、教育机构，进行预防和处置突发公共事件的危机意识和科普知识的宣传，为预防和处置突发公共事件奠定思想基础;五是通过新建、扩建相关专业技术队伍、在高校中开设相关专业和课程培养预防和处置突发公共事件的高等人才，加强对预防和处置突发公共事件专业队伍的建设。六是加大对预防和处置突发公共事件的财力物力投入，包括增加专项财政拨款、增加必要的物资、技术储备等，保障预防和处置突发公共事件的财物所需;七是通过对我国突发公共事件发生的现状、发展趋势的宏观研究及对我国突发公共事件预防处置体系薄弱环节的分析，有针对性地重点强化该系统中的若干个子系统，尤其是集早期监测、快速预警、高效处置于一体的国家公共安全应急技术平台及信息系统、公共卫生系统的建设。

另一方面，政府应充分利用其公共产品供给者的地位，使公共产品在预防和处置突发公共事件中发挥更大的作用。

公共产品是指由政府提供的、在消费和使用上具有非排他性和非竞争性的产品或劳务，如国防(军队)、秩序与公正(法律制度及司法和警察)、道路、交通、广播电视、气象预报、环境保护、公共卫生及传染病预防等。非排他性意味着任何公民都有权无偿消费公共产品，非竞争性表明无论增加多少消费者均不会减少其他人对公共产品的消费。公共产品的这些特性使它天然地成为预防和处置突发公共事件的重要物质技术基础。其一，政府是公共产品的供给主体，又是预防和处置突发公共事件的主体。双重主体的身份使政府可以有效地统一整合、综合利用公共产品资源，去预防和处置突发公共事件，这样既能强化政府对突发公共事件的处置应变能力，又能提高公共产品资源用于预防和处置突发公共事件的配置效率。其二，公共产品的非排他性与政府保护公民生命权和财产权的责任和义务是相统一的。当突发公共事件发生严重威胁到公民的生命和财产时，公共产品的非排他性保障了公民有权利无偿消费和使用公共产品来度过突发公共事件造成的困境。其三，公共产品的非竞争性既适应了突发公共事件对社会群体影响广泛性的特点(能为数量众多的突发公共事件可能及现实的受损者同时提供公共产品消费)，又能有效降低预防和处置突发公共事件的经济和社会成本(能以同量的资源和成本支出，使处于数量增长之中的突发公共事件可能及现实的受损者均得到公共产品消费而不需减少其他人的消费)。

为了使公共产品在预防和处置突发公共事件中发挥更大的作用，政府一是应当提高公共产品服务的时效性。这主要包括对突发公共事件相关信息发布的时效性(如及时发布气象、地震等自然灾害和疫情等的预报信息)，这能使有关部门和人员及时采取预防措施，大大减少可能发生的损失;对已发生‘的突发公共事件应急处置的时效性(如一旦发生突发公共事件，政府能按应急预案果断快速采取紧急措施)，在第一时间内对突发公共事件进行有效控制，这也能使灾难造成的损失降到最低。二是应当提高公共产品供给的规划性。这包括：政府在制定公共产品的供给计划时的针对性，即应当未雨绸缪，针对那些对我国危害最大的突发公共事件类型，增加预防和处置此类突发公共事件所需的公共产品供给;政府各职能部门公共产品供给的规范性，即明确划分各职能部门对公共产品供给的职责，确保其供给数量和质量。三是应当提高公共产品供给的效益性，如通过公共产品生产的市场化、规模化、公共产品配置的优化整合、加强对公共产品生产的社会监督和现代技术尤其是IT技术的普遍应用等措施，减少政府供给中容易出现的官僚主义、滥用公共资源、效率低下等弊端。此外，政府也应增加那些在消费和使用上具有非排他性但有竞争性的准公共产品(如社会医疗保障、国民义务教育等)的供给，因为这些准公共产品不仅是经济社会发展的必要条件，而且对预防和处置突发公共事件同样具有重大的意义和作用。

四、突发公共事件的法定预防标准及预防成本的最小化

政府作为预防和处置突发公共事件的主体，必须坚持预防为主的原则。这又涉及到两个问题：从法律角度来看政府在预防突发公共事件中应负多大的责任?从经济学角度来看如何才能使预防成本最小化?

保护公民的生命权和财产权是政府的一项基本职责，预防突发公共事件则是政府履行该职责的措施之一。依据法律经济学侵权行为理论中“汉德法则”的原则，如果政府采取预防突发公共事件的措施的成本小于突发事件发生可能事先预期的损失，政府应当对此承担责任。“汉德法则”用公式B≥L×P作为判断一个行为主体有否过失、是否需要承担责任的尺度，式中的B为投入的预防金额，L为事故发生的损失金额，P为事故发生的几率。事实上，相比于突发公共事件可能事先预期的损失，其预防成本显然要小得多。所以，政府对预防突发公共事件负有义不容辞的责任，并为此而支付预防突发公共事件的成本。若是政府在预防突发公共事件中有过失未尽到应尽的职责，从法学角度而言也属对公民的一种侵权行为，政府应按“疏忽原则”承担一定的责任。

那么，如何才能以合理的成本支出实现政府预期的公共安全目标，或者说如何才能确定最佳的法定预防突发公共事件的标准呢?美国著名的法律经济学家卡拉布雷西提出的有关侵权行为法的规范性效率目标理论可供参考。他指出，认为社会应该不计成本防止事故是一种错误的认识，社会也不可能将事故减少到零。侵权责任原则的构成应使预防成本、事故损失和行政费用脾到最低，即使侵权的社会成本最小化。据此，他提出了侵权行为社会成本和最佳法定预防标准的方程式。

尽管突发公共事件不能等同于侵权行为，它的发生也不能完全归咎于政府在预防突发公共事件中存在过失，但就如何使预防突发公共事件成本最小化而言，我们仍可借鉴卡拉布雷西的理论，进行预防突发公共事件成本最小化的分析。

利用上述方程，可解出最佳的预防突发公共事件的法定标准(X*)。

以上分析是把预防突发公共事件视为一种单纯的经济行为，根据边际成本等于边际收益时收益最大化的经济学原理，以实现预防突发公共事件收益最大化目标。然而，由于预防突发公共事件的收益中，所包括的其可能挽救的人的生命、减少的精神创伤和社会心理危机等是很难用价值范畴来量化的收益，预防突发公共事件的实际综合收益将产生乘数效应，所以，国家必须始终不渝地坚持以人为本、预防为主的指导方针。

作者：陈思明　毛惠彬　王　芹