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监察委员会专项工作报告监督程序之构建
《中华人民共和国监察法》(以下称“监察法”)第五十三条第二款规定，“各级人民代表大会常务委员会听取和审议本级监察委员会的专项工作报告，组织执法检查。”这一原则性授权规范的执行需要具体的法定监督程序作保障。本文在分析监察权属性和监察委工作特性的基础上，提出人大常委会听取和审议本级监察委员会(以下称“监察委”)专项工作报告监督程序的法理基础、实体立法规范要求与具体监督程序，及其与本级党委纪委相关监督的协调衔接机制。
一、监察委专项工作报告程序不宜完全适用监督法的现行程序规范
2007年1月施行的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》(以下称“监督法”)详细规定了“一府两院”向本级人大常委会报告专项工作的程序，各级人大常委会在实践中探索并已经形成了相对成熟的监督经验。有学者认为监察委向本级人大常委会报告专项工作可以适用监督法关于“一府两院”关于专项工作报告的程序[1]。笔者认为，监察委专项工作报告程序不宜适用监督法的程序规范，理由如下。
(一)监察权性质和监察工作特性决定其专项工作报告程序的特殊性
监察委依法向本级人大常委会作专项工作报告，接受国家权力机关监督，但监察权的性质与监察工作有鲜明特性，监督机关听取和审议其专项工作报告必须适应这种特性。
首先，监察委作为行使监察职能的专责机关，专项工作报告始终要围绕并体现这种特殊属性。我国现行横向国家权力结构中，唯有监察委是“专责机关”，这一法定主体性质决定了监察委具有显著的政治地位与权力运行特色。“专责机关不仅强调监察委的专业化特征、专门性职责，更加突出强调了监察委的责任，行使监察权不仅仅是监察委的职权，更重要的是职责和使命担当。”[2]“使命担当”意味着监察委作为政治机关，其政治属性是根本属性，第一属性。监察委的专项工作报告不可能脱离政治性这个根本要求。
其次，监察委与纪委合署办公，工作上同时接受本级党委集中统一领导和上级监察委的领导，人大常委会听取和审议专项工作报告的监督始终在该组织体制下展开。“加强党对反腐败工作的集中统一领导，实现党内监督和国家机关监督、党的纪律检查和国家监察有机统一。”[3]并且，监察委与纪委在监督对象、工作要求、工作方式等方面存在深度交叉，人大常委会听取和审议专项工作报告中涉及对党内公职人员监督的，需注意与党纪监督的衔接，对监察委专项工作报告中的重大问题应通过人大常委会党组向本级党委汇报。
最后，监察委专项工作报告程序构建要符合监察权抽象性与具体性相结合的特性要求。对公职人员进行廉政教育等抽象性监督，属于人大常委会专项工作监督的新内容。监察委依法对公职人员的思想政治、理想信念和道德操守等开展教育和监督，本级人大常委会对此的监督主要靠整体评价，不同于对监察委履行调查、处置职责情况等有明确标准的行为进行监督。
(二)监督法关于专项工作报告的程序规定只适用于“一府两院”
监督法第二章专门规定了人大常委会“听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告”的计划、听取和审议程序、审议意见建议的处理等。各级人大常委会在监督实践中进一步创新了专项工作报告的监督方式与监督形式。但是，监督法关于专项工作报告的监督程序及其实践经验，只适用于“一府两院”，不能照搬到听取和审议监察委专项工作报告中。监督法第二条第二款关于“各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的程序，适用本法;本法没有规定的，适用有关法律的规定”的概括性条款，也不能适用于监察委专项工作报告。立法机关制定监督法时不一定能预见将来会设立监察委这一新的国家机构。
各级人大常委会作为国家权力机关，行使监督权必须坚持依照法定权限和程序的原则。所谓程序法定，“就是国家机关行使职权必须严格遵循法律规定的程序，程序违法无效”[4]。全国人大常委会委员长栗战书指出，“正确认识人大的职权性质和范围，把握‘依法’二字，坚持‘依照法定职责、限于法定范围、遵守法定程序’的原则，对‘一府一委两院’的工作不能越俎代庖，真正在宪法法律范围内履职尽责。”[5]在监督法和监察委专项工作报告相关立法未作修改的现实条件下，简单套用人大常委会听取和审议“一府两院”专项工作报告的程序会影响国家权力机关监督的统一性和规范性。
(三)地方人大常委会听取和审议监察委专项工作报告的程序亟待规范
监察法实施后，地方基层监察委已经开始探索实践向本级人大常委会报告工作。由于没有法定程序规范，听取和审议报告的途径与形式并不统一。工作报告类型繁多，除专项工作报告外，还包括专题汇报[6]、工作情况汇报[7]、半年工作报告[8]。报告方式以监察机关主动报告为主，报告的频次普遍仅有一次。听取报告的对象为本级人大常委会，个别基层监察委还向人大常委会主任会议报告。专项工作的报告内容未突出“专门性”，主要是监察委改革情况和日常工作的全面介绍;常委会组成人员和列席人员提出建设性意见建议，所发布的新闻通稿中一般没有审议监督意见及其反馈情况;极少数县级人大常委会对工作报告进行表決并获通过。目前，地方三级监察委已经全部成立并全面行使监察职权，本级人大常委会应依法听取和审议专项工作报告，但是，由于报告程序缺少统一立法规定，直接制约监督工作的正常开展，降低专项工作报告的监督实效。
二、监察委专项工作报告程序构建的法理基础
(一)权力监督无禁区
一切权力都可能被滥用是一条亘古不变的道理。防止国家权力不当行使的有效途径之一便是法治。法律对权力的监督和制约比其他治理方式更有有效，也更为可靠。“在法律统治的地方，权力的自由行使受了规则的阻碍，这些规则迫使掌权者按一定的行为方式行事。”[9]党的十九大报告明确提出，“健全党和国家监督体系。要加强对权力运行的制约和监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子。”[10]把权力关进制度笼子的逻辑前提是权力监督无禁区，监督权力根本靠法律制度。我国宪制框架中，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一的根本政治制度安排。人民通过代表机关对每一项国家权力进行监督，行使民主权利、监督权力，从而实现人民当家作主。制定和实施国家监察法，对所有行使公权力的人员进行有效监督，同时明确规定对监察机关和监察人员进行监督，是国家权力监督机制与监督体系的自我完善。国家权力具体监督制度与程序设计正是在这一新的权力监督法理下展开的。
(二)防止监督者“灯下黑”
习近平总书记指出，“执纪者必先守纪，律人者必先律己。各级纪检监察机关要以更高的标准、更严的纪律要求自己，提高自身免疫力。”[11]监察委行使国家监察权，对一切公职人员进行监督，与此同时，如何保证其依法行使权力，防止“灯下黑”是一个重大命题。监察法立法按照“打铁必须自身硬”的要求，规定监察委接受本级人大及其常委会监督，拓宽了人民监督权力的途径，提高了社会主义民主政治制度化、规范化、法治化水平，丰富和发展了人民代表大会制度的内涵[12]。栗战书委员长指出，“全国人大及其常委会要担负起宪法监督职责，加强对宪法法律实施情况的监督检查，加强对‘一府一委两院’工作的监督，支持和督促各国家机关依照宪法法律履行职责。”[13]监察委接受包括本级人大及其常委会在内的各方面监督，不会因为受到必要的监督制约而降低监察权威和监察效率，只会因为有效的监督制约而形成更加强大的社会公信力，从而更具权威、更有效率。
(三)权力监督程序法定化
在社会系统内部，规则与程序相辅相成。规则产生了程序，程序是支撑规则正确性与有效性的必要构建，并证明规则自身道德性。“凡是正确的只有通过自己的程序才能被确定为正确。”[14]法治程序主义要求，国家权力的制约与监督，不仅靠宪法的明确授权及其监督实施，更需要科学的程序立法体系进行具体保障。合理的程序设定是保证权力正确运行和实现现代国家治理的必要条件，严格遵循既定程序有助于改革沿着既定的目标前行而不至于偏离方向。“程序是相对于实体结果而言的，但程序合成物也包含实体的内容。程序在使实体内容兼备实质正义和形式正义的层次上获得一种新的内涵。”[15]完备的程序使得授权规范以低成本获得法律实效，法治秩序的价值目标如民主、政治权威与认同、权利优位等产生内生动力。缺乏程序限制的权力行使极容易出现机械化和恣意两个极端。权力运行程序通过立法予以固定，既是法制现代化的一个根本性指标，也是保护公民权利的一条必要途径。民意代表机关遵循法定程序行使权力的过程就是权利通过代议或委托机制而得以最终实现的过程，其使命正是在程序法治保障下，代表人民监督其他国家机关依法行权;其权力运行普遍奉行集体化与票决制原则，对程序法定的要求更加严格。
三、监察委专项工作报告程序的实体性规范要求
(一)专项工作报告规范条款的解释
监察法第五十三条规定：“各级监察委员会应当接受本级人民代表大会及其常务委员会的监督。各级人民代表大会常务委员会听取和审议本级监察委员会的专项工作报告，组织执法检查。县级以上各级人民代表大会及其常务委员会举行会议时，人民代表大会代表或者常务委员会组成人员可以依照法律规定的程序，就监察工作中的有关问题提出询问或者质询。”本条是关于监察委接受人大监督的规定，可以不同的法规范解释方法进一步理解其涵义。
1.文义解释
“法律解释的客体是文字，一切解释均从文本的字义开始。”[16]该条第二款“各级人大常委会听取和审议本级监察委员会的专项工作报告、组织执法检查”的规定包含了法律规范的基本构成要件，授权人大常委会通过两种形式监督本级监察委工作。该款规定看似明确，甚至不必再进一步作出解释，但其实并不符合文义解释方法的法理要求。普通法律的立法条款具有普遍地及于一切接受对象的规整，具备一定条件，表达一种价值评判。授权性规范需要包含特定的授权条件、形式与范围，事实构成与法律后果在规范内部实现有效连接，否则文义解释就面临“条款不规整”的窘境。“规范内容是‘清晰的’或者‘明确的’，这一结论往往正是可以不受文义约束的解释的结果。”[17]程序性立法条款是解释“听取和审议监察委专项工作报告”立法规范涵义的不可或缺的解释条件。
2.目的解释
专项工作报告规范的立法目的是人大及其常委會对本级监察委依法开展工作监督。这一监督形式从产生到正式“入法”经历了一个过程。在监察体制改革试点阶段，没有明确规定监察委向人大常委会作专项工作报告，全国人大常委会在试点改革决定中只作了“监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责，并接受监督”的原则性规定[18]。监察法草案一审稿只规定“各级人民代表大会常务委员会可以听取和审议本级监察机关的专项工作报告，并组织执法检查”， 全国人大法律委员会在二审草案修改情况汇报中提出，一些常委会委员建议删去“可以”的表述[19]，全国人大常委会接受了该修改建议，全国人大通过的监察法第五十三条第二款与草案规定一致。听取和审议监察委专项工作报告条款，从改革试点阶段的立法空白，到将授权式监督修改为强制性规定，反映了具体立法目的之深刻变化。“目的论的解释意指是依可得认识的规整目的及根本思想而为之解释。”[20]一方面代表立法机关的“主观目的”，即要依法开展对监察机关的工作监督，另一方面也反映该条款的“客观目的”，即监察权及监察机关性质的特殊性，由立法机关对其进行必要专项监督“适合事理”。
3.体系解释
监察法第五十三条包含的三款内容，均是关于监察机关和人员接受国家权力机关监督的规定，第一款是监察委接受人大监督的概括性条款，立法用语是“应当接受……监督”，作为对国家权力机关进行监督的专门立法条款，采用应然性规定比较鲜见，宪法和普通法律关于人大对“一府两院”监督的立法条款使用的是明确的强制性规范用语。第二款规定了专项工作报告与执法检查两种监督方式，除此之外本级人大是否有权通过其他方式进行监督，如人大全体会议听取和审议综合性工作报告、常委会组织专项调研，监察委副主任、委员以外的监察官是否由常委会任免等，并未明确规定。第三款“依照法律规定的程序”进行询问与质询，是人大行使监督权的具体方式，如果监察委不向本级人大作工作报告，提出询问或质询的制度通道与代表数量将被大幅缩小。
上述3个立法条款的内容依次由抽象到具体，其中第二款与第三款的监督授权缺少具体监督程序规定，与第一款之间难以形成整体逻辑体系。“体系解释使法条与法条之间、法条前后段之间，以及法条内各项款间，相互补充其意义，组成一完全的规定，确具意义。”[21]这既是体系解释的功能，也是体系解释方法对立法规范本身的要求。
综上所述，监察法第五十三条关于专项工作报告的立法规范的不同解释方法均指向同一个问题，即缺少具体程序性立法条款，因此而制约立法实体性规范的实施。
(二)专项工作报告围绕监察工作存在的“重大问题”
人大常委会听取和审议监察委的专项工作报告，不是年度综合性工作报告，也不是日常工作汇报，而是围绕监察工作中的重大问题开展的专门性监督活动。所谓“重大问题”，包括监察体制改革推进情况、监察法实施中产生的问题、社会普遍关注的监察热点、监察机关维护人民群众切身利益等问题。既然是“问题”，就不能仅报告正面工作成绩，还应同时报告监察机关工作中存在的不足和困难，以及改进的措施。监督机关听取监察机关报告的重大问题，提出的审议意见才更有针对性，从而形成监督压力，实现“推动党中央决策部署贯彻落实，确保宪法法律全面有效实施，确保监察权得到正确行使，确保人民权益得到维护和实现”的监督目的[22]。
(三)消减监督机关与报告机关交叉监督的掣肘
监察委作为行使国家监察权的专责机关，接受本级人大常委会监督的同时，又对人大常委会相关人员依法进行监督。这种监督模式决定了监督机关与监察委在一定程度上存在交叉监督，需要通过设置合理的监督程序规则以消减其中掣肘。
首先，监督机关听取和审议监察委专项工作报告遵循集体行权原则。“人大常委会不是个人决定问题，而是权在集体。”[23]集体行使职权是人大监督一项基本原则[24]。这要求监察工作专项报告的议题确定、报告审议表决、作出决议均是本级人大常委会或委员长(主任)会议集体作出决定。常委会组成人员对监察委专项工作提出审议意见，是从事特定的职务行为而非发表个人观点。“审议意见从性质上来说，不具有法律约束力，但经过了较为严格的整理、核阅程序，相当程度上反映了常委会的意见。”[25]人大常委会监督遵循集体行权原则，可以保障委员和代表发表审议意见时打消不必要的思想顾虑，积极履行监督职责。
其次，监察委对人大常委会的监察有特定的人员范围与监察内容范围。人大及其常委会接受监察的人员范围与监察内容，是人民代表大会制度新的重要理论与重大法律问题。监察法第十五条第一项明确规定，“监察机关对人民代表大会及其常务委员会机关的公务员进行监察。”监察法释义对本款项规定的人员范围解释包括：各级人大常委会领导人员，常委会工作机构和办事机构的工作人员、人大专门委员会办事机构的工作人员[26]。
人大常委会领导人员一般指主任、副主任、秘书长和副秘书长，除作为人大代表履职外，在常委会中还依法行使其他领导和管理职权，他们属于接受监察的人员范围。而对于不担任上述领导职务的常委会组成人员，他们作为人大代表是否接受监察委监察，监察法没有作出明确规定。对此，学术界有截然不同的两种观点。一种观点认为，应尊重人大代表的民意代表身份，不应纳入监察范围，对人大代表的违纪违法行为可通过建立人大内部纪律惩戒机构予以追究[27]。对普通人大代表的监督属于人大及其常委会的职权[28]。另一种观点认为，监察委员会能够监察人大代表，监察委员会在监察人大代表时存在着监察职责、监察措施、监察程序三方面的限度[29]。笔者认为，没有担任领导职务的常委会组成人员，他们也是人大代表，不应纳入监察范围。代表法已经规定了人大代表违法行为的责任追究程序。如果监察委对普通人大代表进行监察，极可能对其执行职务构成障碍。
关于常委会领导人员接受被监察事项的范围，笔者认为，对其廉洁情况、道德操守进行监督检查，对职务违法和职务犯罪进行调查，而不能监察其工作履职情况。人大常委会领导人员同时是常委会组成人员和人大代表，听取和审议监察委专项工作报告属于人大及其常委会监督本级监察委的一种具体方式，監督权是民意代表机关的一项基本职权。“监察机关不得介入权力机关职权的‘核心领域’。”[30]常委会领导人员就监察委专项工作报告发表审议意见，行使表决权等是履职的必要方式，如果监察委对其“依法履职、秉公用权”情况开展监督的话，两个国家机关必然产生“交叉监督”，常委会组成人员在强大心理压力下难以行使监督权，听取和审议监察委专项工作报告的监督实效将大幅降低，甚至会削弱监督机关与报告机关在宪制框架下所确立的“监督与被监督”的法定关系基础。
最后，对常委会领导人员廉洁情况与道德操守，以及调查职务违法和职务犯罪情况的监察不宜作为专项工作报告的内容。常委会领导人员在会议上发表审议意见和参加表决，不能就监察委关于他们个人接受监察的情况给予自我评价，否则有可能违反公正监督的基本原则。对此的处理途径可以是，常委会在年度工作报告中向本级人大报告常委会领导人员接受监察委监察情况，同时由监察委向本级党委和上一级监察委报告。
四、听取和审议监察委专项工作报告程序之设定
(一)报告议题的选取
1.选取的途径
选取监察委专项工作报告议题的具体途径包括，常委会执法检查中发现的突出问题，本级人大代表提出的建议、批评和意见集中反映的问题，常委会组成人员提出的比较集中的问题，本级人大专委会委员、常委会工作机构调查研究发现的突出问题，人民群众来信来访集中反映的问题，社会普遍关注的相关问题。通过这些途径所反映的各类问题，需人大监察和司法委员会或常委会工作机构排查筛选后，作为确定专项工作报告议题的来源[31]。
2.监督机关确定议题前应征求报告机关意见
作为国家反腐败工作机构，监察委的工作与“一府两院”相比，有其特殊性。监察委工作的政治性、纪律性鲜明，尤其是调查公职人员涉嫌职务违法和职务犯罪的关键信息，不适合在专项工作报告中披露。国家监察立法体系尚待健全，监察权运行的规范化、程序化尚需一个过程，尽管各级监察委已经全部成立，但不等于每个工作环节都有明确的法律依据。因此，人大常委会应结合本级监察委工作的实际开展情况选取专项工作报告议题，对暂时不能或不适宜作出专项报告的议题，监察委工作机构应与人大常委会工作机构及时沟通，予以变更或暂时推迟涉及该项议题的工作报告。
3.监察委主动选取议题须向本级党委和上一级监察委汇报
监察法没有明确规定监察委是否应当主动作专项工作报告，实践中已经有地方监察委主动向本级人大常委会报告专项工作。笔者认为，此举符合监察法关于“监察委应当接受人大及其常委会监督”的立法条款本意。监察委与本级纪委合署办公，接受本级党委领导和监督是第一位的，重大工作事项与决定必须向党委汇报。下级监察委在工作和业务中还同时接受上级监察委领导，查办职务犯罪以上级监察委领导为主。因此，监察委主动选取的专项工作报告议题须向本级党委和上一级监察委汇报。
(二)听取和审议报告的工作流程
1.收集专项监察工作的意见
常委会听取和审议监察委专项工作报告前，应广泛收集与该项工作有关的意见建议，便于了解情况，有针对性地提出监督意见。委员长会议或主任会议通过专题视察、专题调研、召开座谈会等方式了解监察委的专项工作开展情况，视察或调研的内容要与报告议题有关，直接服务于专项工作监督。参加人员除人大常委会组成人员外，还可以邀请本级人大代表。他们熟悉和了解监察委专项工作情况，列席会议发表意见，充分发挥代表的监督作用。听取和审议监察委专项工作报告是各级人大常委会一项全新的监督形式，事前充分的调查研究有助于提高监督质量。
2.专项工作报告稿送本级党委、纪委和监督机关征求意见
专项工作报告稿起草形成后，监察委办事机构应当送交本级党委与纪委的办事机关，以及人大监察和司法委员会或常委会工作机构征求意见。党委办事机关根据权限提出修改意见，纪委与监察委合署办公，修改意见通过内部协调即可。监察和司法委员会对监察委专项工作报告稿提出修改意见，既符合职责要求，又与多数委员的工作履历与专业背景相契合。县级人大如未设专委会，报告稿送常委会工作机构征求意见。负责征求意见的机构对报告内容是否客观、反映问题是否深刻、改进措施是否全面等提出意见。监察委根据征求意见修改专项工作报告稿，并于常委会举行会议的前10天送交常委会。值得注意的是，监察委办事机构收集汇总各方面修改意见过程中，遇到重大意见不一致需要沟通协调，慎重处理。
3.监察委负责人作专项工作报告
监察法没有明确规定由谁代表监察委作专项工作报告。监督法规定“一府两院”专项工作报告由其负责人作出，人民政府也可以委托有关部门负责人作专项工作报告。全国人大常委会的监督实践中，国务院专项工作报告一般根据议题和内容所涉及的职责分工，由相应的部委负责人代表国务院作报告;如果同时开展专题询问，则由分管副总理到会作报告。“两高”的专项工作报告均由其负责人作出报告。笔者认为，监察委专项工作报告应由其负责人到会作出，除非特殊情形，不能委托副主任作报告。监察委主任到会作报告，听取审议意见，有助于促进监察委改进工作，增强主动接受人大监督的意识，强化常委会专项工作监督的力度和权威。
(三)审议意见的处理与反馈
1.审议意见汇总后送监察委研究处理
常委会组成人员和列席人员提出的审议意见建议不尽相同，对同一问题的意见看法甚至相互矛盾，需要常委会办事机构如实记录，送经各发言人校核，汇总整理成常委会会议审议意见，按既定程序审定签发后送监察委。监察委应在意见反馈报告中对审议意见的处理情况进行分类反馈。审议意见虽然不具有法律约束力，但它是常委会开展专项工作监督的必要手段，对其进行明确反馈不仅有利于增强监督实效，更有助于监察委改进工作。
2.监察委将处理建议向本级党委和纪委先行报告
监察委对审议意见研究处理情况在向常委会反馈前，先行向本级党委和纪委报告。监察委首先接受本级党委领导和监督，“监察委员会的领导体制和工作机制就是根据加强党的统一领导这一原则确定的”[32]。关于专项工作报告审议意见的落实整改，必须首先得到党委重视和支持，需要与纪委相关工作协调衔接。党委书记作为落实党风廉政建设和反腐败主体责任第一人，定期主持研判监察委报告的问题线索，分析反腐败形势，听取重大情况汇报。监察委将审议意见的处理建议向本级党委和纪委报告后，再送交人大监察和司法委员会或常委会工作机构征求意见，后者对照审议意见，审核报告中是否提出了切实可行的办法，对没有吸收的意见是否给予了合理说明和解释。监察委根据最终形成的处理意见，报本级党委和纪委同意后，再向常委会作出书面报告。
3.必要时监督机关可作出决议
常委会听取和审议监察委专项工作报告后，必要时可以作出决议。监督法虽然规定人大常委会可以对“一府两院”专项工作报告作出决议，但实践中很少作出。监督法实施至今，全国人大常委会听取和审议专项工作报告后作出的决议共有4次[33]。对监察委专项工作报告作出决议，主要取决于两个原因，一是报告涉及的内容非常重要，常委会以决议的形式公布审议结果，强调工作要求，表明对监察委该项工作的大力支持;另一个是常委会组成人员对监察委专项工作不满意，需要加强监督力度，以生效法律文件保障问题得到整改。常委会就“一府两院”专项工作报告极少作出决议的一个原因是，人大全体会议表决通过它们的年度综合工作报告后已作出决议，听取和审议专项工作报告可视为执行该决议，不必重复作出。不过，在监察委不向人大报告年度工作的条件下，常委会就专项工作报告作出决议，是国家权力机关通过法定方式支持监察委工作的一条有效途径。
(四)与询问、质询和执法检查的衔接机制
1.听取和审议专项工作报告时开展专题询问
询问是人大常委会监督监察委的法定监督方式。常委会组成人员和人大代表可以依照法律规定的程序，就监察工作中的有关问题提出询问。各级人大常委会在监督实践中，听取和审议“一府两院”专项工作报告时开展专题询问。“与询问相比，专题询问的主题更加集中，监督更有针对性，推动有关方面改进工作的力度进一步加大。”[34]人大常委会对监察委专项工作报告开展专题询问，根据全国人大常委会《关于改进完善专题询问工作的若干意见》要求，借鉴对“一府两院”开展专题询问的监督经验，在年度监督计划中公布开展专题询问的专项报告议题，监察委应指派主要負责人和有关负责人到会听取意见，回答询问，常委会组成人员和应询人共同探究问题根源，加强和改进监察委专项工作。
2.必要时对专项工作报告中有关问题开展质询
监察法第五十三条规定，人大代表或常委会组成人员提出质询时依照“法律规定的程序”，包括代表法、地方组织法和监督法等法律中有关的程序性规定。各级人大及其常委会在监督实践中很少行使质询权，全国人大常委会自监督法实施至今，未对“一府两院”专项工作报告开展过质询。监察委是行使国家监察职能的专责机关，是否依法履行职责，依法开展监察工作，需要本级人大及其常委会进行严格监督。
常委会组成人员在听取和审议监察委专项工作报告时，认为相关问题重大或者工作推动不力，可以依照监督法、人大常委会议事规则等规定联名提出质询案，由委员长会议或主任会议确定质询答复的时间和方式，监察委负责人负责答复;提出质询案的常委会组成人员过半数对答复不满意的，应再作答复。全国人大常委会在2018年监督工作计划中第一次明确提出，“探索完善质询机制，视情况适时推动质询工作开展，形成监督合力。”全国人大常委会组成人员可以适时对国家监察委的专项工作报告开展质询，有利于加强监督，更有利于为地方人大常委会今后对本级监察委开展质询探索宝贵经验。
3.通过听取和审议专项工作报告为开展执法检查打下基础
国家监察法属于全国人大制定的基本法律，是国家监察立法的基础性法律制度，全面实施国家监察法仍需要制定若干具体法律、监察法规以及规范性文件。因此，听取和审议专项工作报告是人大常委会今后一个时期监督本级监察委工作的一条重要途径。通过对监察委工作中的重大问题逐步开展专项监督，发现监察法实施中存在的问题，同时收集各级人大常委会新的监察立法建议，提高监察立法的科学性。随着监察立法体系的不断健全，开展执法检查将会有的放矢，其监督实效才会有更完善的具体制度作保障。
(五)听取和审议专项工作报告情况向社会公开
权力公开是权力正确行使的必要条件，公开监督信息是增强专项工作监督实效的必要举措。监督法第七条规定，“各级人大常委会行使监督职权的情况，向社会公开。”监察法第五十四条规定，“监察机关应当依法公开监察工作信息。”向社会公开听取和审议监察委专项工作报告情况是监督机关和报告机关执行法律条款的强制性义务。专项工作报告应该以公开为原则，不公开为例外，包括公开工作报告内容、直播听取和审议报告的会议过程、公开整改落实措施等。由于人大常委会不对监察委查办的具体职务违法犯罪案件进行监督，不代行监察权，因此听取和审议专项工作报告情况不需要保密。
五、结语
听取和审议本级监察委专项工作报告是人大常委会新的监督方式，实际开展需要依据具体监督程序作为支撑条件。全国人大常委会应根据监察法的相关规定及时修改监督法，规定监察委专项工作报告的选题、组织、报告、审议、整改、反馈等全链条监督程序。各级人大常委会听取和审议监察委专项工作报告只有具体的程序约束，依法定程序进行监督，才容易抓住突出问题，督促监察委改进工作，确保专项工作监督取得实效，为人大及其常委会对本级监察委开展其他形式的监督提供制度借鉴。
注释：
[1]秦前红：《我国监察机关的宪法定位——以国家机关相互间的关系为中心》，载《中外法学》2018年第3期。
[2][26]中共中央纪律监察委员会、中华人民共和国国家监察委法规室：《监察法释义》，中国方正出版社2018年版，第63、109页。
[3]参见《中共中央关于深化党和国家机构改革方案》，载《人民日报》2018年3月22日。
[4]全国人大常委会法工委国家法室：《监督法释义及实用指南》，中国民主法制出版社2013年版，第24页。
[5]栗战书：《在十三届全国人大常委会第三次会议上的讲话》，载《中国人大》2018年第13期。
[6]例如北京市监察委2017年向市人大常委会作2次专题汇报，参见李兵：《人大如何对监委实施有效监督》，载《中国纪检监察杂志》2018年第6期。
[7]参见云南省大理州南涧县监察委向县人大常委会主任会议报告工作，云南省纪委监委网站，网址：http：//www.jjjc.yn.gov.cn/info-132-55416.html，2018年7月5日访问。
[8]参见深圳市龙岗区监察委首次向区人大常委会作半年工作报告，深圳市纪委监委网站，网址：http：//www.szmj.gov.cn/pcfj/dfzf/201807/t20180726_13781142.htm，2018年7月28日访问。
[9]【美】E·博登海默：《法理学——法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社1999年版，第358页。
[10]参见《中国共产党第十九次全国代表大会文件汇编》，人民出版社2017年版，第54页。
[11]习近平：《在十九届中央纪委二次全会上的讲话》，载《人民日报》2018年1月12日。
[12]参见李建国：《关于〈中华人民共和国监察法(草案)〉的说明》，载《全国人大常委会公报》2018年第2期。
[13]栗战书：《在第五个国家宪法日座谈会上的讲话》，载《中国人大》2018年第23期。
[14]【德】卢曼：《法律的社会》，郑伊倩译，人民出版社2009年版，第100页。
[15]季卫东：《法治秩序的建构》，中国政法大学出版社1999年版，第76页。
[16]吴庚：《政法理论与法学方法》，中国人民大学出版社2007年版，第318页。
[17]【德】魏德士：《法理学》，丁晓春、吴越译，法律出版社2013年版，第312页。
[18]参见《全國人大常委会关于在北京市开展国家监察体制改革试点工作的决定》，载《全国人大常委会公报》2017年第1期。
[19]参见《全国人民代表大会法律委员会关于〈中华人民共和国监察法(草案二次审议稿)修改意见的报告〉》。
[20]【德】卡尔·拉伦茨：《法学方法论》，丁晓春、吴越译，法律出版社2013年版，第312页。
[21]杨仁寿：《法学方法论》，中国政法大学出版社1999年版，第107页。
[22]栗战书：《在第十三届全国人大常委会第四次会议上的讲话》，载《中国人大》2018年第14期。
[23]彭真：《彭真文选》，人民出版社1991年版，第387页。
[24]2005年6月中共中央转发《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用加强全国人大常委会制度建设的若干意见》的通知指出，全国人大监督工作应遵循“坚持党的领导、集体行使监督职权、不包办代替”三项原则。
[25]参见全国人大常委会法制工作委员会国家法室：《〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉释义及适用指南》，中国民主法制出版社2013年版，第51页。
[27]参见秦前红：《国家监察法实施中的一个重大难点：人大代表能否成为监察对象》，载《武汉大学学报》(哲学社会科学版)2018年第6期。
[28]参见胡锦光：《论监察委员会“全覆盖”的限度》，载《中州学刊》2017年第9期。
[29]郭文涛：《监察委员会监察人大代表的理解与论证》，载《西南政法大学学报》2018年第4期。
[30]秦前红：《国家监察体制改革宪法设计中的若干问题思考》，载《探索》2017年第6期。
[31]根据党和国家机构改革方案规定，全国、省级和设区的市、州人大的原司法委员会更名为监察和司法委员会，在原有职责的基础上，增加配合深化国家监察体制改革、完善国家监察制度体系、推动实现党内监督和国家机关监督有机统一方面的职责。根据方案要求和监督法实施以来的监督实践，人大监察和司法委员会和常委会工作机构分别负责常委会听取和审议监察委专项工作报告的相关工作。
[32]中纪轩：《深化国家监察体制改革，健全党和国家监督体系》，载《求是》2018年第9期。
[33]其中两个决议是“六五”与“七五”普法決议，国务院在决议执行届满后分别报告了决议的执行情况。另外两个决议是《关于四川汶川特大地震抗震救灾及灾后恢复重建工作情况报告的决议》《关于积极应对气候变化的决议》，这两个决议没有规定执行期限，国务院没有向常委会报告执行情况。
[34]参见：《全国人大常委会有关负责人谈〈关于改进完善专题询问工作的若干意见〉》，载2015年4月10日《人民日报》。
(作者系四川大学法学院宪法与行政法学博士研究生)
作者：段鸿斌
[摘 要]《中华人民共和国监察法实施条例》（以下简称《条例》）作为国家监委制定的第一部监察法规，是纪检监察机关深入践行习近平法治思想，推进监察法规制度建设系统集成、协同高效的重大成果，是落实党中央关于深化国家监察体制改革的重大举措。高校被纳入国家监察范围应属必要，文章在《条例》适用的环境下对高校监察现状进行分析，并对高校适用《条例》存在的问题提出建议。
[关键词]高校;法律适用;监察
一、高校监察工作的现状分析
（一）高校监察机构的性质及功能
高校监察机构是高校的内部执纪部门，其性质可以从两个方面加以理解。其一，高校的监察机构设置主要依据学校章程和有关内部规章制度，属于“高校自主设置的内部行政监督管理机构”。其二，在高校内部监督体系中，有审计监察、学术惩戒、廉政监察、人事监管等多种监督形式。监察机构行使廉政监察、执法监察和效能监察等职责，实现政纪自察，维持学术自律。
（二）高校多元监督格局下监察职能交叉
长期以来，高校监察监督工作主要有内部监督、党内监督、行政监督和司法监督等。随着高校监察委员会的设立，高校监察监督由原本的行政监察和高校监察改为国家监察和高校监察，非行政机关任命的高校工作人员也被纳入国家监察对象。另外，随着反贪腐职能划归到监察委员会，监察委员会在很大程度上取代了原属于检察机关的贪腐监督职能。高校监察工作更加注重内部监督和专业监督，除行使廉政、执法和效能等监察职能之外，也与高校人事监管、学术惩戒等紧密相关，同时兼顾国家监察的行使公权力的主体、公权力的实施行为、违纪违法犯罪及违反内部规则等具体内容。国家监察和高校监察的职能存在一定的交叉范围，该交叉部分不限于廉政监察层面，也会涉及科研学术惩戒职能。
二、高校适用 《条例》存在的问题
（一） 《条例》未能明确高校监察机构与行政监察工作部门之间的职责权限
将高校纳入国家监察范围应属必要。20世纪80年代，我国高校建立监察业务机构并开展工作。高校是教育类事业单位，不属于行政机关。因此，高校监察业务机构的设置、组织关系及体制机制，都具有不同于行政机关的特点。
高校一般不单独设置监察部门，而是将监察业务划分到相关现有部门行使监察权。另一方面，高校监察业务部门一般由内部设立，并非是来自外部行政监察部门的派驻。 ①《条例》第十二条明确各级监察委员会依法向事业单位派驻或者派出监察机构、监察专员的权能。 ②派驻机构把高校内部监察模式变更为行政派驻监察模式。“双重领导、一个为主”的原则是我国高校监察机构普遍遵循的基本原则。该原则强调校内监察机构接受学校党委、行政领导并对学校党委、行政领导负责。究其原因在于高校监察机构人财物事项由所在高校予以落实。 ③高校监察机构与上级纪委监察部门在廉政监察层面，即在办理腐败案件或相关领导的人事决策等特殊事项存在职能交叉。
高校监察具有实现政纪自察和维持学术自律之现实功能。 ④从高校领导机制设置情况来看，部分高校设置教职工纪律处分委员会作为纪律处分专门机构。高校监察机构与教职工纪律处分委员会实行“一套人马，两块牌子”，形成共治关系。高校作为科研组织机构，设立学术委员会执行学术纪律。高校监察机构作为校内负责行政监察工作的职能部门，主要执行内部纪律规则。这是监察工作融入高校学术传统和尊重学术纪律的体现。高校纪律处分办事机构大部分设在学校人事部门，学术委员会则分散于高校各学院行政部门。大部分高校院级行政机构既承担行政管理职能又承担纪律处分职能，也有不少高校由于将行政管理权和学术管理权归并一起行使，导致监察、行政管理部门和人事部门之间的职责权限模糊不清。
（二）《条例》未能明确将高校科研人员列入监察对象人员范围
《条例》第三十七条在监察对象上明确建立起“公权力标准”，廓清了公权力中“公务”“公职”“公权”三者之间的模糊边界。 ⑤无论是行为法意义上的“公务”抑或是组织法意义上的“公职”，如果行使的主体没有行使实质意义上的公权力，行为主體都不属于监察对象。 ⑥与《刑法》规定的“国家工作人员包括事业单位中从事公务的人员”较为抽象相比，《中华人民共和国监察法》及 《条例》最大的进步在于明确了高校工作人员身份认定规则是立法合宪性要求的体现。 ⑦《中华人民共和国监察法》第十五条第四项及 《条例》明确规定只有特定身份的高校人员才具有职务违法与犯罪的可能。 ⑧根据《事业单位岗位设置管理试行办法》第八条规定，事业单位岗位分为管理岗位、工勤技能岗位和专业技术岗位三种类别。 ⑨按照岗位类别，科研人员一般属于专业技术岗，科研人员若只从事科研项目则不被列为监察对象，但科研人员若利用职务或因职能形成的便利条件从事管理工作就会成为监察对象。
（三）《条例》未明确套取高校科研经费的治理责任
党纪责罚、行政处分是刑事犯罪之外的责任承担方式。在实践处理中，对行政处分与职务违法的区分并不明晰。职务违法犯罪的本质是对公权力的侵犯。 ⑩对高校中享有公权力的主体套取科研经费行为如何认定，需要界定套取科研经费的高校人员范围，应当区分运用公权力套用科研经费或没有运用公权力套用科研经费两种情形，区分适用刑事责任的构成要件与不适用刑事责任的构成要件，合理划分不同行为适用不同的责任类型，建立更加具体的判定标准，保持刑法的谦抑性。合理归责并且抑制职务犯罪，是《中华人民共和国监察法》及《条例》立法目的之一。
从高校自身来讲，高校科研人员套取科研经费，如果行使依据不是法律创设的公权力，那么是对科研学术相关权利的滥用，应该按照科研纪律对其加以监督。 ！1科研项目委托机构有权对经费使用是否符合科研目的进行监督，公众有权对公开项目的全过程进行监督，可以引入包括但不限于学术共同体在内的政府机构、专门评价机构等，有效问责，建立失信科研人员清单。 《条例》作为更具有操作性的实施细则，应进一步明确套取高校科研经费治理责任。
三、《条例》在高校适用之建议
（一）将适当“例外性”嵌入监察派驻制度
首先，明确需监察派驻的情形。一是面对监察对象或者涉案人员众多、级别较高的高校，如果单靠高校内设监察机构可能造成办案力量不足的情况;二是发生“塌方式腐败”的高校，亟须借外部派驻监察恢复高校廉政生态;三是对于地处偏远的高校，由于地理上的种种原因导致上级监察无法及时监督、履职。
其次，明确监察派驻的授权形式。监察派驻授权形式可以是一次性授权也可以是一事一议的逐个授权形式，对于何种情形选择何种派驻授权形式，《条例》并没有明确说明。依据因时制宜、因地制宜的授权原则考虑，临时性派驻授权更符合高校的实际需要。因此，可以针对差异化授权的情形，出台法律解释细则，将授权依据、授权标准和授权限度通过成文形式加以明确。
再次，落实高校监察“派驻统管”原则。一是厘清派驻监察机构与高校主体之间的监督与被监督关系。派驻监察机构履行监督责任，不承担高校日常的党风廉政建设工作。二是明确派驻机构与高校监察机构之间的平行关系，双方之间没有组织机构上的直接隶属关系。三是确立派驻机构与高校机关纪委及其下属单位之间纪检监察工作业务上的指导关系，派驻机构只对高校机关纪委及其下属单位进行业务指导和监督检查。 ！2
（二）明确将高校科研人员列为监察对象
将高校科研人员纳入国家监察范围应属必要，《条例》的出台，明确了高校从事管理的人员为各级监察委员会监督调查处置的对象，一定程度上改变了原先主要通过启动刑事程序来追究套取高校科研经费违法行为的情况，客观上规制了以贪污罪定罪量刑的刑法扩张，体现了监察法的谦抑性。 ！3但是，高校科研人员是否为“国家工作人员”、高校科研人员使用科研经费是否为“使用公款”等问题尚无定论，这导致套取科研经费性质的认定仍处在一个特殊的法律活动环境中。笔者认为，应当将高校科研人员明确为监察对象，这将在很大程度上，回应上述争论的问题，为“尊重科研规律与科研人员智力创新价值”提供更好的法律环境。
高校科研人员以高校教师为代表，一方面在权利义务上强调高校教师与高校之间的劳动关系，其行为受到《中华人民共和国高等教育法》的约束;另一方面高校教师在职责上不仅从事教学工作，还在学术科研领域开展教研工作。因此，高校教师不可避免地兼具教学和科研两个方面工作，也就享有公权力定义下的管理权。 ！4类似的管理权，可以理解为“强制性的管理权”，即项目负责人享有在其管理项目中的权力或地位。那么，可以推理，以高校教师为代表的高校科研人员列入监察对象更便于对权力行使的监管。
（三）健全高校科研经费使用配套监管机制
从国家近年来对高校科研发展政策来看，发展科研事业与尊重科研人员智力创新价值成为国家改革发展趋势。但套取科研经费的违法违规行为仍是一个重要隐患。规范高校科研人员使用科研经费，监管其使用科研经费时可能存在的套取经费行为，更好地平衡对高校科研经费“放”与“管”的职能，更大地发挥保障作用和激励作用，是一个重要的课题。《条例》的出台，更是为解决规范高校健全完善科研经费使用配套监管机制提供了法律依据。
一是构建“权责明确”的高校科研经费监管组织体系。明确高校监察、行政监察和派驻监察合作的“三级监督体系”，实现覆盖预算申报、预算安排、过程管理、结题审计和综合绩效评价在内的“全周期监督、权责明确、运行高效”的监管机制。
二是健全覆盖全流程的高校科研经费监管信息平台。建立经费监督信息报送制度、监督数据汇交共享平台，提高数据质量，实现监督数据在线汇交、共享，并实现对违规使用科研经费的行为的联合惩戒。
三是制定以“防范为主”的高校科研经费监管服务体系。对违规使用科研经费的行为进行分类梳理，在有条件的科研项目中实行经费支出负面清单管理，统一经费监管准则。汇总科研违规案例，制定科研经费使用标准和编制防止科研违规行为发生的“百问百答”手册。
四、结语
《条例》的出台是对我国监察体制改革的进一步深化，对于其在高校的适用上，我们仍发现有需要进一步阐释和完善的地方：如需要进一步明确高校监察与行政监察、派驻监察的关系，進一步明确高校科研人员这一特殊群体的监察对象身份，进一步明确套取科研经费这一特殊情形的治理手段等。诸多有待商榷的话题需要我们严格按照监察法体系的目的和原则来作合理化探讨，建立起高校科研活动全周期监督机制。
注释：
①③④⑨！1秦前红、石泽华：《我国高校监察制度的性质、功能与改革愿景》，《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2020年第4期。
②姜明安：《论监察法的立法目的与基本原则》，《行政法学研究》2018年第4期。
⑤ 《监察法实施条例》第三十七条：“监察机关依法对所有行使公权力的公职人员进行监察，实现国家监察全面覆盖。”
⑥ 江利红：《行政监察职能在监察体制改革中的整合》，《法学》2018年第3期。
⑦王旭：《论套取高校科研经费治理的〈国家监察法〉适用》，《法学杂志》2020年第7期。
⑧《国家监察法》第十五条第四项及《监察法实施条例》规定：“公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等事业单位中，从事组织、领导、管理、监督等工作的人员。”
⑩《国家监察法》及《监察法实施条例》明确了职务违法和职务犯罪的二元结构。《国家监察法》第十一条规定了“浪费国家资财”行为属于监察对象。
！2秦前红、石泽华：《〈监察法〉派驻条款之合理解释》，《法学》 2018年第12期。
！3肖中华：《科研人员不当套取国家科研经费不应认定为贪污罪》，《法治研究》2014年第9期，第53-57页。
！4湛中乐、黄宇骁：《国家科研经费制度的宪法学释义》，《政治与法律》2019年第9期。
作者单位：上海交通大学
（责任编辑 熊易芳）
作者：章文丽
摘要：中为贯彻落实我国的供用电政策，使电力企业更好地服务于国民经济的发展和社会生产生活，我国各级电力部门都设立了用电监察机构，对电力运行进行监督、监察和指导，有效落实安全用电的基本方针。电力监察工作的开展有利于国家电力政策和法规的正确执行，能够切实提高电力企业的经济效益和供用电安全，对保障电网系统供电和用户用电的安全稳定、提高电能应用的社会效益具有重要意义。本文通过阐述用电监察工作的内容，进一步探讨新形势下做好用电监察工作的有效策略。
用电监察;技术要求;全过程管理
用电监察是指供电企业对电力用户的用电行为进行监督监察的活动。用电监察工作在我国供电系统中的开展始于建国初期，是对苏联用电工作经验的借鉴，并沿用至今。用电监察是电力部门实行供电企业自身权益的一种表现，在现阶段的用电管理工作中占有重要位置。目前我国用电监察工作的重点趋向于对窃电情况的清查及对电力用户实际用电情况的监管，具有一定的局限性和单一性。在社会迅速发展、国民经济水平不断提高的新形势下如何做好用电监察工作是电力企业及工作人员面临的重要課题和巨大挑战。
1用电监察概述
用电监察主要是在电力运行过程中对电力网络、电气设备的运行状态进行监控、对电力用户用电情况进行监控、对电力生产和电源管理成果进行监控。在实施用电监察的过程中电力企业的用电监察机构和相关工作人员应该建立严密的监察管理方案，确保用电监察工作的有效进行。用电监察的实际工作内容是监督、指导电力用户安全经济用电，主要包括供电方案设定、定期检查用户电力设备、对电力设备实施安全监察管理、电气设备的预防性试验和安全监察管理几个方面。其中供电方案设定具体包含供电区域划分和电网负荷配置;用户电力设备检测具体包含负荷管理、调荷管理、节点管理;用户安全监察管理具体包含电压管理和无功管理。
2 新形势下对用电监察技术的要求
电力企业作为我国国民经济体系中的重要组成部分，用电业务涉及全国各个地区，用电信息数量庞大繁杂。用电监察工作需将相关业务进行日常处理，并且有严格的时间限制。在用电监察存在周期性和输入输出操作特征的前提下，只有应用现代化的用电监察技术对用电情况进行排查，建立相对完善的用户用电档案，才能有效提高用电监察的工作效率，保障用电监察结果的可靠性。
为适应社会发展、市场变化的客观要求，用电监察机构对受理客户用电申请、现场勘查、业务审批、施工及竣工检查、供用电合同签订、装表接电、立户等环节应该严格按照国家电网统一建设的用电稽查系统规范办理，严格操作模式和操作流程，以保障电力用户的安全统一管理。在上述各环节的实施和管理过程中，仅仅依靠工作人员的力量不足以保障用电监察工作的实效性，而且还可能出现纰漏，给区域电网的运行带来一定的安全隐患，需要借助先进的数字化技术建立科学完善的用电监察系统帮助用电监察机构进行管理和操作。
数字化技术在用电监察工作中的应用不仅可以增加电力企业内部稽查监管的透明度，避免相关工作人员变相处理或隐瞒工作差错的情况，在外部稽查监管过程中，也能够有效缩短信息反馈的时间周期，提高用电的可靠性。同时应用数字化技术对重要电力客户的用电监察员进行登记，并实施企业内部电工实施管理稽查，能够有效减少用户违约用电和窃电的发生，为促进用电监察的准确、可靠、高效提供有力的数据和技术支持。?
数字化用电监察技术主要是利用电力企业管理信息系统计算机网络的整体优势，及时有效处理不同种类的用电监察业务，使管理人员能够随时了解用电监察工作情况，并通过市(县)供电公司用电监察的专业基础数据，完成用电监察工作的监察计划、过程监督、工作统计等全过程的监督和管理。数字化用电监察系统平台能够对用电监察工作涉及的业务进行即时通信管理、违章及窃电管理、集 抄数据应用管理、进网作业电工管理及重要电力客户的周期性检查管理，使整体用电监察工作更加高效、规范，并且能够实现网络内的用电监察信息共享。
3 提高用电监察工作效率的管理模式分析
用电监察工作是保障电力安全经济运行的重要环节，在市场经济快速发展的形势下，用电监察工作除了需要应用现代化的科学技术提高工作效率，同时也需要不断探索适合用电监察工作内容和发展形势的管理模式，完善用电监察体系，从根本上保障用电监察工作的高效落实。全过程管理模式在用电监察工作的应用，既可以体现在电力设备的管理过程中，同时也可以体现在用电监察的操作过程中，对于促进用电监察工作的高效、规范具有重要意义。
全过程管理模式在用电监察工作中的应用强调通过人力、技术、实施、设备、环境等资源将输入转变为输出，以帮助电力企业获得最大化的稳定增值。在全过程的管理模式中，用电监察机构需要对管理过程进行策划，建立完善管理过程中的控制办法和绩效测量指标，并对管理模式进行不断的改进和创新。全过程管理模式与电力企业用电监察工作的有效结合，完善了用电监察管理体系，提高了用电监察管理工作的效率，值得在电力企业的各个工作领域积极推广和应用。
用电监察工作的全过程管理主要包括电力设备的全过程管理和用电监察操作过程中的全过程管理。电力设备的全过程管理，在原有设备管理模式的基础上将设备管理的范围扩展至电力设备的研究、设计、生产、购置、安装施工、调试、使用、维修及改造的全过程，注重对电力设备使用周期的全程管理，包含前期管理、安装调试管理、维修改造管理和报废处置管理，任何一个环节出现错误或问题都有可能影响管理方向的变化，引起整个管理过程的连锁反应。
在实施用电监察管理的过程中应该将监察工作的每一个岗位、每一个环节落实到专门的负责人，并且建立电力设备的科学管理流程，实时监管设备的位置、状态、性能、效用等内容。通过对电力设备实施全过程管理，能够确保设备运行的稳定性，切实保障整个电力系统的安全稳定运行。与此同时，将全过程管理模式积极融入与用电监察工作的各个环节，明确工作人员的职责、对电力设备安装施工进行有效监管、施工后进行严密的检查和测试工作，并且对电力运行的全过程进行监督和管理。
在社会经济不断发展、用户需求日趋多样化的新形势下，用电监察工作只有坚持为客户服务的基本原则，不断强化用电监察管理工作，通过数字化用电监察技术和全过程管理模式的应用，提高用电监察工作的管理水平和电力运行的经济效益。
参考文献：
加大监察执法力度 确保夏季用电安全[J].上海节能，2011，(06).
作者：张青莲
调 研 报 告
党的十八大以来，白银区纪检监察机关按照中央、省、市纪委“转职能、转方式、转作风”的相关要求，切实创新反腐败体制机制，强化制度保障，明确职责定位，突出主业主责，严格执纪监督，为推动白银区经济社会健康发展提供了坚强的政治保障和纪律保障。
一、当前纪检监察机关突出主业主责，扎实推进“三转”工作的成效
(一)聚焦中心任务，突出主业主责。一是落实“两个责任”。全区各单位党政领导班子认真落实党风廉政建设责任制，及时制定落实主体责任和监督责任措施，通过媒体渠道公开落实“两个责任”的举措;区、乡镇(街道)两级党委和纪委主要负责人，逐级约谈所属部门单位、乡镇(街道)、村(社区)党政主要负责人和纪委(纪检机构)主要负责人。二是强化监督职能。清理取消或不再参与议事协调机构59个，保留14个。整合优化区纪委监察局内设机构，撤销党风室、执法监察室和预防腐败室，新成立第二纪检监察室、党风政风监督室和执法与效能监督室，机构设臵、人员配臵进一步向查办案件和纪律检查工作倾斜。深化派驻机构改革，坚决落实乡镇街道和区直
—1— 部门单位纪委书记、纪检员不再分管其他业务规定，只履行组织协调、纪律检查、党内监督、作风督查、案件查办、制度建设六项职责，强化一线监督。三是突出作风建设。以效能风暴行动为重要载体，以暗访为主要形式，加强效能督查并增加曝光力度，深化作风建设。今年以来，集中开展了4轮效能督查，对工作作风和工作纪律存在问题的单位进行了通报。区上“三公”经费大幅下降，其中，公务接待费56.8万元，同比下降15.22%，车辆运行费175.98万元, 同比下降1.3%。抓住春节、五
一、端午等重要时间节点，强化监督检查，狠刹公款送年货节礼、公款吃喝等不正之风。加强对公务用车配备、使用的监督，促使公务用车规范化管理。开展了集中清理整治“会所中的歪风”专项治理工作。全区3150名干部做出了“不出入私人会所，不接受和持有私人会所会员卡”的承诺。四是强抓执纪办案。畅通来信、来访、12388举报电话、网络举报平台等信访受理渠道。坚持信访举报归口受理制度，每月定期录入信息管理系统上报市纪委，规范管理信访举报件，做到底数清楚、流转严密、管理有序。对实名举报实行限时回复和反馈，对在查案件，集中力量进行突破，切实提高了办案质量和效率。今年以来，区纪委共接受信访举报70件次，其中来信来访22件次，上级交办38件次，重信重访15件次，署名举报38件次。初核违纪线索29件。立案11件11人，其中结案8件8人，对1人给予行政降级处分，1人给予行政记过处分，6人给予行政警告 —2— 处分。同时，对3名涉刑人员及时给予党政纪处分，其中，2人给予开除党籍处分，1人给予开除党籍、行政开除处分。
(二)转变工作方式，完善监督机制。一是创新权力监管方式，突出各层级监督重点。强化述廉制度，采用“访廉、述廉、询廉、评廉、用廉、督廉”等环节，解决同级监督过软问题;乡镇街道层面强化监督层级，探索实行纪工委管理模式，解决上级监督过远的问题;村级层面强化监督主体，健全完善“村务监督委员会”制度，解决村级监督过空的问题，构筑了全方位的权力运行安全网，进一步强化对权力的监管。二是实行分片联系监管。建立区纪委监察局领导班子成员联系乡镇(街道)和区直属部门单位党风廉政责任建设工作制度，区纪委常委会委员看，对所联系的片区党风廉政建设和反腐败工作监督检查和调研指导。三是强化事后问责监督机制。坚持从问题导向，查办案件和事后问责入手，由事前、事中的过程监督转变为事后监督、履职监督和问责监督。
(三)狠抓学习实践，强化作风建设。一是带头加强学习。聚焦“四风”问题，切实改进作风，纪检监察干部带头学习总书记系列重要讲话精神，纪检业务知识。通过集中学习、研讨交流实践历练，加深了理解和认识，深化了感悟和体会，内化于心，外化于行。2014年举办纪检监察干部培训班，区直各
—3— 部门，各乡镇、街道纪检监察干部共70余人参加培训，组织40名纪检监察干部参加全市新任新进纪检监察干部综合业务培训班。对各村书记、主任和监委会主任、纪检专干进行培训，并发放了《应知应会手册》。二是带头遵守纪律。各级纪检监察干部认真落实执纪监督的各项纪律要求，带头严格遵守党的各项纪律，带头遵守廉政准则相关规定，带头落实“不准”的纪律要求，带头落实省纪委提出的“留个表率、六个带头、八个不准”的要求。三是带头正风肃纪。坚持贯彻中央八项规定、省委双十条、市委十六条、区委十七条规定精神，坚决纠正自身存在的“四凤”问题，自觉做到了不发表违背纪检监察干部身份的言论，不发生违背纪检监察干部身份的行为，不参加可能影响公正执法执纪的活动，不利用职权和职务上的影响为本人、亲友等谋取特殊照顾或私利。
二、当前推进“三转”工作，切实履行监督执纪问责存在的困难和问题
1、思想认识不足。为了让基层纪检监察干部回归主业，“轻装上阵”，省纪委要求，各乡镇纪委书记必须把主要精力(70%)用于抓纪检监察工作，县直单位纪检组长(纪委书记)原则上不再分管纪检监察以外的工作。但在调研中了解到，部份纪委书记(纪检组长)存在“不适”心态。有的同志认为多分管一 —4— 些工作觉得虽然忙一点，但是因为分管的工作多了，自我感觉更受党委政府重视，工作干起来也更有威信，同时有利于自身综合能力的锻炼和提高，有利于为以后的发展积累经验，不愿从以前分管的工作中解脱出来。有的同志认为不再分管纪检监察工作以外的其他工作后，片面认为基层纪检监察工作游离于党委政府的中心工作之外，产生了被边缘化的思想情绪。有的同志说，有分管其他工作的时候，每天都有人到他办公室坐一坐，聊一聊，但调整分工，只分管纪检监察工作后，一天到晚就难得有一个人到他办公室看一看，心里感觉有失落感。有的同志存在专职纪检监察工作，执纪监督问责怕得罪人、怕丢选票、怕影响团结的顾虑。
2、职能定位不准。党章和《行政监察法》对各级纪检监察机关的工作任务规定非常清楚，工作要求也非常明确。按照中央纪委要求，各级纪委监察机关清理了议事协调机构，进一步聚集中心任务，突出主业主责。但在实际工作中由于纪检监察机关的双重领导体制，党委政府认为纪检监察机关办事信得过，工作中如有纪检监察机关参与就能保证公平公正、安全高效，除党风廉政建设和反腐败工作外，在中心工作、项目建设等重大问题、重要工作上，还希望纪检监察机关多挑重担，还是会安排纪检监察机关或者纪检监察干部从事和分管部分职责外的
—5— 工作，在目前的体制和环境下，基层纪检监察机关和干部也难以抵制。
3、工作方式缺位。参谋建议缺位，一些基层纪检监察组织习惯于上级机关和同级党委政府工作安排及部署，习惯于按部就班，对本地本单位党风廉政建设工作缺乏系统地调查研究，有针对性地结合本地本单位工作实际向党委政府提出开展党风廉政建设工作意见建议较少。组织协调缺位，没有发挥组织协调作用，根据党风廉政建设和反腐败工作的总体部署，认真做好组织协调工作，将党风廉政建设任务分解到各部门各单位，制定和落实“一岗双责”岗位责任，确保任务明确、履责有依、问责有据，引导各个部门单位共同自觉把党风廉政建设的要求融入到各自的工作中去，努力形成反腐倡廉的整体合力，致使党风廉政建设工作落实不力。监督检查缺位，主要是对下级监督多，对同级、上级监督少;对工作效能、廉洁自律方面监督的多，对品德修养等其他方面监督的少;对工作八小时以内监督的多，对八小时以外的监督几乎空白。
4、履职能力偏弱。表现在纪检监察队伍中缺乏专业人才，干部知识层面和业务能力亟需提升。由于纪检监察工作涉及的领域广，要求纪检监察干部广泛了解金融、法律、计算机、会计、管理等综合知识，而现有的纪检监察干部中, 经济、法律 —6— 等方面的专业人才少，特别是缺乏掌握信息网络技术、熟悉市场经济和财会电算知识的“复合型”专业人才，无论是查办案件还是开展监督检查，存在“新手多、能手少”的现象。此外，举办的业务培训太少，培训方法单一，在实际工作中，纪检监察干部“上岗前没有专门培训、在岗时没有时间参加培训”，业务知识得不到有效更新和补充，导致工作思路、工作方法缺乏创意，影响了履职效果。
一是思想认识不到位、不想转。少数纪检干部由于受惯性思维束缚，认为纪检干部这一岗位大多数是以解决职务待遇为主，缺乏进取意识;个别纪检干部认为强化执纪问责会影响与地方和部门的关系，缺乏工作勇气;少数纪检监察干部喜欢大包大揽，认为“全面开花”能够体现纪委的权威和地位，主观上不想退出一些不该分管的工作。
二是能力素质不全面，不会转。少数纪检监察干部平时不注重加强学习，对“三转”意义认识不清、精神理解不深、实质把握不透，不知道转什么、诶和转，落实到工作中，缺乏具体的举措和创新方法;少数纪检监察干部自身能力不足，在调整充实到执纪监督一线后，不能完全适应新的工作理念和方式。
—7— 三是沟通对接不主动，不愿转。少数纪检监察机关对“三转”重要性认识不足，关起门来搞“三转”，向同级党委和上级纪委汇报不够，没有形成良好的思想共识和外部环境;个别纪检 监察机关方法过于简单，没有做好交接和督促工作，导致相关主责部门也未主动跟进，监督链条断裂。
四是宣传氛围不浓厚，不去转。少数纪检监察机关针对“三转的外部宣传教育力度不够，没有形成全媒体、全方位、全过程、全人员的宣传强势，以至群众对“三转”的知晓度、关注度和支持度不高。
三、纪检监察派驻机构运行情况
白银区辖10个乡镇(街道)，乡镇(街道)纪委10个，区直部门纪检组31个，专职纪检监察干部34人，科级34人。2012年底，区委积极探索，成立区纪委乡镇纪工委，配有专职书记1名，联络员1名，委员5名。目前，还一直延续传统的管理模式，派驻机构由纪委、监察局和驻在部门双重领导。人员编制、工资、后勤保障都在驻在部门解决。派驻纪检监察机构基本能按照职责要求，结合驻在单位的实际情况开展工作。一是参加、列席驻在单位党政领导班子会议，对重大决策、重要人事任免、重大项目推进和大额资金使用等事项进行监督;二是主持或参与制定、修订有关党风廉政建设、工作效能的规章制度，组织 —8— 学习培训，检查制度落实情况;三是开展机关效能督查、考核;四是开展纪律教育活动，加强党风廉政建设。但调研中发现，部分派驻机构仍存在职能定位不准、工作机制不完善、工作方式单一等问题，工作效果不尽理想。
四、改进纪检监察机关工作，进一步履好职尽好责的意见建议
一要统一思想，提高认识。当前，改进纪检监察机关工作，必须进一步放下包袱，解放思想，重构和强化适应新形势要求的工作理念。摒弃思维定势、角色定势和工作定势，切实把思想和行动统一到“转变职能、突出主业”的新要求上来，要结合目前开展的党的群众路线教育实践活动，把推进“三转”工作作为破解困扰纪检监察机关多年的职能泛化、力量分散、四面出击、吃力不讨好等老大难问题的难得机遇，正确履职、有效作为，努力做到转思想、转职能、转方式、转作风、强自身。
二要明确职能，突出主业。纪检监察部门要严格依照党章和行政监察法，进一步明确职能，强化现代化治理意识，改变原来“既作裁判员又当运动员”等职责越位缺位错位问题，找准履职站位，按照中央纪委、监察部“转变职能、突出主业”的要求，从真正解决问题的角度定任务、用方法、添措施、强机制，克服“包打天下、越位错位”现象，更加聚焦党风廉政建设和反
—9— 腐败斗争，更加突出执纪监督主责，更加强化纠正“四风”和惩治腐败等主业，防止由监督主体错位为执行主体，回归纪检监察本职。
三要准确定位，监督有力。纪检监察部门作为专门的监督机关，应该是对各职能部门和所属单位履行职责的监督，应该把履行监督职能的切入点从配合各职能部门开展业务检查，转变到对各职能部门履行职责的监督检查上来。对于职能部门职责范围内的工作，要按照“谁主管、谁负责”的原则，由主管部门负责，纪检监察部门要集中精力加强对监察对象的监督，牢牢把握纪检监察的职能定位，切实发挥监督职能，有效保证反腐倡廉工作的落实，促进推动各项工作的开展。
四要转变作风，强化自身建设。要不断提高自身政治素养，做到理论上清醒、政治上坚定;要精通相关业务知识，深入学习纪检监察法律法规和工作程序，不断提高自身的业务知识和工作能力。在工作中还是在生活中，要追求高尚人格品德，保持健康的心理状态，身体力行道德原则和规范，敢于担当，敢于负责，带头抓落实，带头克难攻坚，敢抓敢管，立说立行，奋勇争先，对违纪违法问题敢于一查到底，决不姑息。做到对腐败问题“零容忍”，有案必查、问责必严、违纪必究。要拥有一颗平常心，淡泊明志，无私节欲。坚决做到不该吃的坚决不 —10— 吃，不该去的坚决不去，不该拿的坚决不拿。带头遵纪守法，严格自律、自重、自省、自警、自励。牢固树立监督者更要带头接受监督的意识，依法依规依纪办事，不徇私情，秉公执纪。只有一身正气，说话才有底气，群众才能服气。
—11—
调研报告
坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系，是党中央在新形势下为做好反腐倡廉工作作出的重大战略决策。今年以来，我办坚持业务建设与党风廉政建设“两手抓，两手都要硬”，充分认识反腐倡廉工作的艰巨性、长期性，按照《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》的要求，积极探索从源头上预防和治理腐败问题的有效工作思路和措施，不断提高预防腐败的能力和水平，树立了良好的党风政风。
一、反腐倡廉建设的主要经验和做法
扶贫办党组历来十分重视反腐倡廉工作，认真贯彻落实《实施纲要》，从源头上预防和治理腐败。党组坚持“两手抓，两手都要硬”的方针，整体上做到了党风廉政建设与业务工作一起部署、一起落实、一起考核，不断强化监督检查。
(一)加强党风廉政建设责任制的落实。认真抓好《扶贫工作贯彻落实〈建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要〉的意见》的组织实施和检查督促工作。从严要求，明确目标，保证工作件件有人抓，目标层层有落实，进一步推动反腐败工作制度化、规范化建设，从而促进各项工作任务的落实。
(二)充分发挥制度在惩防体系中的保障作用。按照深化改革，从源头上预防腐败的要求，严格执行财经纪律和资产管理规定，积极推进干部人事制度、行政审批制度、财务管理制度等方面的改革。进一步强化和完善资金管理制度，特别是对各类扶贫资金的安排与使用，利用广播电视等新闻媒体在全县范围里进行公示。加强对各项资产的管理，严格审批程序，强化规范管理，确保各项扶贫资金项目安全有效运行。
(三)增加干部选拔任用工作透明度。在选拔任用干部和用人问题上，认真执行《党政领导干部选拔任用工作条例》，坚持原则不动摇，执行标准不走样，履行程序不变通，遵守纪律不放松。切实加强对干部选拔任用工作，组织协调对党员领导干部的检查和考核，对领导干部进行量化评价，使一些政治可靠、作风正派，业务精通的年轻干部走上工作岗位。
(四)坚持民主集中制原则。抓好《党内监督条例(试行)》的落实，认真贯彻以党章为核心的党内各项规章制度，加强对制度执行情况的督促检查。坚持和完善民主集中制，扩大党内民主，推进党务公开、政务公开，加强对权力运行的制约和监督。认真执行党员领导干部个人重大事项报告的规定，推进述职述廉、民主评议、诫勉谈话等制度的落实。
(五)深化思想道德教育工作。以思想道德教育为基础，继续学习贯彻党章，深入开展以树立正确的权力观为重点的党纪条规和国家法律法规教育、理想信念教育、党的优良传统和优良作风教育、社会主义荣辱观教育等党风廉政教育， 2 夯实廉洁从政的思想道德基础，筑牢拒腐防变的思想道德防线。把反腐倡廉教育作为局机关党支部工作的重要内容，渗透到施政活动中，贯穿党员干部履行工作职责的方方面面。
(六)认真落实领导干部廉洁自律规定。按照县纪委的部署，对每年的财政扶贫资金项目进行监督检查，严肃查处私自变更项目实施地点。项目实施规模以及违反财政扶贫资金项目管理等违规问题。同时，加强对本单位领导干部配偶、子女从业情况的监督检查，坚决纠正存在的问题。要求领导干部要加强对家属和身边工作人员的严格教育和严格要求，决不能为他们谋取不正当利益提供方便。
二、当前反腐倡廉建设面临的形势和问题
这些年来，我办在贯彻落实《实施纲要》方面，通过坚持不懈的思想教育，严格有效的制度约束，科学全面的检查监督，做了大量的工作，取得了显著的成效。但实事求是讲，随着社会经济的不断发展变化，党风廉政建设也面临着新的情况，反腐倡廉工作任务不是减轻了，而是加重了。就当前的情况分析，党风廉政建设和反腐败工作还面临以下几个方面的问题：
(一)对党风廉政建设的信心有待进一步增强。有些同志对目前党风现状缺乏科学的分析和科学的态度，仍用封闭陈旧的观点分析党风和复杂的社会现象，往往得出一些不正确的结论和看法。这种思想认识上的片面性，势必造成党风廉政建设问题上的无所作为或急于求成，因而客观上加大了党风廉政建设和反腐败工作的难度。
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(二)对反腐倡廉的重要性认识有待进一步提高。很多同志认为，扶贫部门的确不是权力部门，但也决不是反腐倡廉工作的真空地带。扶贫部门如果出现不正之风和腐败问题，不仅会给扶贫队伍造成巨大危害，而且还将对整个政府工作造成直接的损失。如果我们看不到扶贫系统反腐倡廉工作的严重性，就做不好扶贫部门的党风廉政和反腐倡廉工作。
(三)对反腐败工作重点有待进一步明确。要通过加强扶贫系统党风廉政建设和反腐败工作，增强各级扶贫部门执行党纪政纪的自觉性，大兴求真务实之风，坚决反对搞形式主义、官僚主义，坚定不移地反对弄虚作假，以铲除滞留、挪用扶贫资金的现象，还扶贫工作一方严肃科学的净土。只有做到这一点，才能促进我县扶贫开发工作更好更快地发展。
(四)不断创新发展的思想观念有待进一步端正。新阶段扶贫开发工作，为党风廉政建设和反腐败工作提出了新的更高要求。如果我们墨守成规，没有全新的思维，没有创新的举措，那么我们的工作将难以取得成绩。实事求是讲，绝大多数同志对此都有一个正确的认识，但是少数同志还存在思想上的疑虑和偏见，认识不到位，直接导致工作难到位。
三、今后一个时期反腐倡廉建设的建议
要全面贯彻落实党中央、中纪委关于反腐倡廉工作的一系列指示精神，认真学习贯彻中央新疆工作座谈会精神，把反腐倡廉工作融入改革和发展中，积极构建有惩治和预防腐 4 败体系机制，切实提高反腐倡廉建设成效，为完成扶贫开发工作任务提供有力的政治保证。
(一)要加强思想道德和纪律教育，促进领导干部廉洁自律建设。要继续坚持反腐倡廉大宣教格局，做好以"清正廉洁，永葆先进"为主题的教育活动，组织党员干部学习党章和党内法规，提高党员干部的遵纪守法意识;要深入开展权力观和政绩观的教育，组织党员干部学习先进人物事迹，切实做到为民、务实、清廉;继续推进扶贫工作建设，努力营造以廉为荣、以贪为耻的良好氛围;要开展反腐倡廉形势教育和警示教育，增强干部群众反腐倡廉的信心和决心;要坚持教育与管理、自律与他律相结合，积极引导党员、干部进行自我教育;要继续开展警示教育，做到警钟长鸣，不断营造反腐倡廉的良好氛围。
(二)要认真做好信访工作，加大力度查处违纪违法案件。要严肃信访处理工作程序，认真做好群众来信来访，既要从中发现案件线索，又要注意关心和保护干部;要认真坚持信访排查制度，在排查的基础上，做好专项清理与专项调查工作;要切实加大案件查处力度，重点查办发生在扶贫系统内部的违法案件，尤其是人财物领域的违纪违法案件的查处工作;要严格依纪依法办案，提高办案质量。要加强对办案规律的研究，综合运用纪律、法律和组织的措施，充分提高办案的政治和社会效果，达到查处一案，教育一片的目的。
(三)继续深入推进各项制度建设，努力从源头上治理腐败。要认真贯彻落实《实施纲要》，制定本单位的具体实 5 施意见，推动机关反腐倡廉各项规定的落实;要继续深化财务、人事制度改革，加强对经费使用情况的监督检查，完善干部廉政谈话制度;要严格执行招投标制度，进一步规范程序，理顺关系，提升招标工作的监督与管理，防止违规违法问题的发生;要继续深化政务公开，客观真实地公开群众普遍关心、涉及群众切身利益的扶贫项目，严格执行扶贫开发项目规章制度，提高扶贫数据的社会公信度。
(四)认真贯彻落实党风廉政建设责任制，进一步推动反腐倡廉工作的落实。要进一步完善党风廉政建设责任制，督促领导班子及其成员认真履行"一岗双责";要大力支持纪检监察部门依法履行职责，并确保纪检监察工作必要的工作条件;纪检监察部门要充分发挥监督、协助作用，共同抓好党风廉政建设责任制的分解与落实，确保全县扶贫建设工作无重大违纪违法事件发生。
(五)以提高能力、改进作风为重点，不断加强纪检监察工作。要充分运用先进性教育活动的成果，切实解决好思想、组织、作风以及工作方面的问题;要全面履行党章赋予的职责，学习党章、遵守党章、贯彻党章、维护党章，与各种违反党章的行为作坚决的斗争;要采取多种形式，加大培训力度，不断提高纪检监察干部的"五种能力"，实现思想观念、工作方法、工作作风的全面转变;要加强反腐倡廉工作的研究，积极探索在市场经济条件下的反腐倡廉规律，增强工作的主动性、预见性;要加强内部管理，规范工作程序， 6 建立健全严格的约束机制，自觉维护纪检监察干部的良好形象。
四、按照“四个对”的要求，抓好纪检监察队伍建设 面对党风廉政建设新的形势，扶贫部门纪检监察干部必须明确责任，勇于挑重担，在总体上要从四个方面着手努力：
(一)要做改革发展的坚强后盾。随着扶贫开发建设的不断推进，必然会带来利益的调整和更加严格的管理，在这种情况下，有可能引起矛盾、引发牢骚，更有可能导致打击、讽刺、挖苦改革者的事情发生。面对这种情况，纪检监察工作必须旗帜鲜明地支持改革，保护改革。纪检干部必须围绕党组确定的工作重点和工作方向，通过学法懂法、科学执法，确保包括扶贫开发工作的各项规章制度落实到位，维护扶贫干部履行职责，支持扶贫干部行使职权，维护扶贫干部的合法权益。对于那些充分行使职权，积极改革创新的干部遭受刁难、讽刺、打击、报复的，纪检干部必须义不容辞地伸张正义，扶正压邪，使想干事、能干事的干部有一个良好的工作氛围。
(二)要突出抓好严肃党纪这个中心环节，高度重视查处党内违法违纪案件。当前，纪检监察工作人员要切实解决松劲和畏难情绪，克服老好人主义、自由主义。在纪检监察方面，要从过去坐堂办案向主动出击转变，深入细致清查违纪案件线索;要从过去一般性的督促向具体查办转变，确保查办案工作落到实处;要克服扶贫部门"清水衙门"、无案可查的思想，树立敢管敢抓、不怕得罪人、不怕穿小鞋、不怕 7 打击报复的意志;要做好长期作战的思想准备，认真履行自己的职责，把党风廉政建设和反腐败工作抓紧抓实。
(三)要积极主动，尽职尽责抓好党风廉政建设和反腐倡廉每一个具体工作。党风廉政建设关系到扶贫项目开发的成败，纪检监察部门要理直气壮地把协助党组抓好党风廉政建设和反腐倡廉工作作为核心工作来对待。其中，要特别注意围绕党风廉政建设和反腐败主题，积极为党组当好参谋、出好主意;要特别注意围绕已发生的违法违纪案件，协助党组抓好相应的检查处理工作;要特别注意围绕党风党纪教育重点，采取行之有效的教育方法，不断提高广大党员干部的思想认识;要特别注意围绕履行党章赋予的职责，维护好党章的贯彻落实工作。
(四)要不断学习，努力提高思想和业务水平，做合格的纪检干部。在改革开放的新形势下，纪检监察干部，要认真贯彻新时期纪检监察工作的指导思想，坚持用改革统揽全局，既要尽力当好保卫党的肌体的健康护士，又要积极当好扶贫开发的有力斗士。在思维方式上，要注意改变封闭陈旧的观念，建立改革创新理念。要学会在改革和发展中，用改革的观点观察和处理问题，既不把复杂问题简单化，也不把简单问题绝对化。在工作方式上，既要克服党政不分，包揽过多的现象，集中力量管好党纪政纪，又要与纪检监察部门、财务部门积极配合，互通情况，研究问题，协同作战，以确保违纪违法案件查处顺利进行。在业务水平提高上，要努力学习政治理论，学习党的方针政策，学习法律法规和党纪条 8 规，学习纪检监察专业知识，通过不断学习和实践，提高自己的思想水平和工作能力。
行政监察工作是政府行政管理工作的重要组成部分，在社会主义市场经济体制下，监察机关对于规范行政行为，保证政令畅通，具有重要作用，《行政监察法》是我国重要的行政法律，它确定了监察机关的性质、工作原则、管辖、职责、权限、工作程序和法律责任，是监察机关行使职权的基本准则，同时也明确了监察主体与监察对象的法律关系，是各级行政机关及其工作人员以及由行政机关任命的其他人员必须严格遵守的重要法律。因此，在社会主义市场经济体制逐步完善的新形势下，贯彻执行《行政监察法》具有十分重要的现实意义。
行政监察机关是人民政府行使行
政监察职能的专门机关，在决策、执行、信息、咨询、监督等行政管理系统中，行政监察是加强政府内部监督制约的部门，履行对监察对象进行经常性监督和行政惩戒职能，是其他监督部门不能替代的。在社会主义市场经济体制逐步完善和政府职能转换过程中，监察机关对促进依法行政，提高行政效能，推进廉政建设具有重要作用，是加强政权建设的重要力量。
一、当前行政监察工作存在的问题和不足，
1997年5月《中华人民共和国行政监察法》颁布实施以来，各级监察机关在党委、政府和上级监察机关领导下，认真履行职能，为保证政令畅通，维护行政纪律，促进廉政建设，改善行政管理，提高行政效能发挥了重要作用。但是在个别地方和部门还存在着对行政监察工作不够重视，行政监察职能弱化的情况，在一定程度上影响了行政监察的职能发挥，影响了廉政建设和行政效率。
影响了党风廉政建设工作的整体推进。为此，应当引起党委、政府的重视，并积极加以解决。
二、今后加强和改进行政监察工作的意见和建议
、认真学习《行政监察法》，充分认识加强行政监察工作的重要性
在纪检监察合署办公的体制下，加强对监察对象的监督检查仍然是一项重要职能，行政监察工作不能削弱或替代，必须进一步加强。党的纪检机关与行政监察机关合署办公是我国监督体制的一个重大改革，它有利于避免工作上的交叉重复，形成合力，进一步强化行政监察职能。要根据党政分开、各司其职、分工协作的原则，充分履行纪检、监察两种职能。行政监察机关要积极探索在合署办公条件下健全领导体制和工作机制，发挥行政监察职能作用的途径和方法，真正达到合署后加强行政监察工作的目的。
、贯彻落实《建立教育、制度、
监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，必须进一步强化行政监察职能。在严肃查处违法和违反行政纪律的案件，监督检查政府各级领导干部廉洁自律，纠正部门和行业不正之风的工作中，监察机关负有重要责任。当前，在开展标本兼治，从源头上预防和治理腐败的工作中，政府部门承担了大量治本的任务，尤其需要进一步加强行政监察工作。
三、结合**实际，当前应该做好以下工作
首先要围绕政府重大决策加强行政监督检查，保证各项决策措施顺利实施。保证政令畅通是监察机关的基本职责。监察机关对政府及其部门出台重大改革措施，要主动介入，从监察工作的角度提出建议，加强检查，促进决策措施的贯彻落实。
其次是监察机关要把检查行政机关遵守和执行国家法律、法规和政府决定、命令的工作作为根本职责。要配合有关部门加强对政府部门贯彻落实
行政执法责任制情况的监督，抓住行政执法中的热点问题，建立和推行廉政制度，促进行政行为规范化，提高依法行政的水平。
第三强化行政效能监察是监察机关提高行政效率，为经济建设服务，保护国有资产安全和效益的重要途径，也是今后的一个工作重点。监察机关要围绕政府的中心工作，有计划、有重点、有针对性地开展效能监察，把党风廉政建设的要求与严格管理结合起来，保证政府工作目标的完成。
第四抓住群众和企业关心的热点问题，主动开展纠风和专项治理，为企业和群众服务，是密切政府和人民群众关系的需要，也是维护社会主义市场经济秩序和正常的社会生活秩序的需要。监察机关要通过这些工作，为维护社会主义市场经济秩序提供保证，从源头上铲除产生腐败的条件和土壤。
第五严格执行《行政监察法实施条例》，严肃查处有影响的大案要案，
惩处腐败分子，保护、教育和挽救干部。查处违法违纪案件是反腐败斗争的重点，要根据执法监察和群众举报发现案件线索，抓住典型，查办一批有影响的大案要案。同时，要认真执行办案工作指导思想，正确处理惩处和保护的关系，保护、教育和挽救干部，调动大多数人的积极性。
第六认真受理人民群众对监察对象的检举、控告以及法律、法规规定的申诉，加强人民对政府的监督。
四、结合**实际提出的几点想法。
一要严格按照《行政监察法》的规定，加强政府对行政监察工作的领导 ，要进一步组织政府部门负责人和其他工作人员学习《行政监察法》、《行政监察法实施条例》，增强政府部门及其工作人员自觉接受监察机关依法监督的意识。任何行政部门都必须接受行政监察机关依法进行的监督检查，对监察建议、监察决定可以提请复议、复审或复核，但必须采纳和执行，并按规定将采纳和执
行的情况通报监察机关，以增强监督的严肃性。
二要坚持由民主党派、无党派人士担任监察机关领导职务的制度，坚持和完善特邀监察员制度，并为他们参与领导和监察事务提供便利条件。
三是加强监察干部队伍的建设，不断提高干部的政治思想素质和业务素质。同时，切实解决监察机关在工作条件等方面存在的各种困难。
四是对干扰、阻扰监察人员依法执行公务的行为要坚决制止，对打击报复监察人员的行为要坚决查处，切实保护监察人员的合法权益。 首发公文范文
在改革开放和发展社会主义市场经济过程中，反腐败斗争更趋于复杂化，县乡基层纪检工作将会碰到许多新情况、新问题，为新时期的基层纪检监察工作提出了更高要求。对此，我们怎样才能做好基层纪检监察工作，以适应新时期经济发展的需要呢?
一、党前基层纪检监察工作存在的突出问题
1、纪委书记兼职过多，难于集中精力抓好纪检监察工作。按照中央总体部署，自去年下半年以来，我市县乡纪委书记均明确由同级党委副书记担任，本来中央作出这一决策的本意是要加强纪检监察工作的领导，提高基层纪检监察机关的地位，增强反腐败工作力度。但由于多方面因素影响，县乡纪委书记的职能设置、运作办法和工作制度不尽完善，其职能的发挥和正常运作都没有像原只设专职纪委书记那样有效地体现出来，甚至在某些方面还不同程度地出现了被动局面，阻碍了纪检监察工作的正常开展。据调查，现行县乡纪委书记，有90%以上是原已任党委副书记之后再任同级纪委书记，不仅纪检监察工作业务是外行，而且由于大都兼职分管三四个以上职务，精力上对纪检监察工作只能是过问式居多，主要工作还是推在纪委副书记身上来完成。而相对于县级纪委机构中受纪委书记委派主管全面工作的纪委副书记来说，由于受职务级别、权力、声誉、领导能力等方面的限制，其号召力肯定比不上原只设专职纪委书记强，让其协调做好全委局纪检监察工作往往就出现了一定的折扣，不像专职纪委书记那样能一杆子管到底，其工作效率和结果就难以达到预期效果。在基层乡镇上，由于乡镇的中心工作多，有些乡镇纪委书记都被安排分管一方面或几方面的工作，很难有时间专心来抓本职工作，变成“耕了别人的田，而荒了自己的地”。而相对于乡镇纪委副书记来说，虽也算得上一位党委领导班子成员，却在纪委书记面前，只是个“副职”职位，在工作上和思想都不同程度地存在一定的依赖性，在许多本可由纪委副书记能够独立完成的工作，如乡镇查办案件、报刊发行等都依赖着正职纪委书记下指示，甚至亲自出马才开始运作，真人有点像“三个和尚没水喝”的情形。严重制约着纪检监察工作顺利开展。但据调查，我县有二个乡镇的纪委书记是由原在职纪检委员提拔上来任党委副书记，同时兼纪委书记的，其工作开展就特别出色。
2、乡镇纪委无法行使办案职权。目前，由于县乡纪检监察机构受同级党委领导，不是 垂直领导，许多事情都是县乡党委政府“一哥”说了算，“一哥”不定下来的案谁也办不了。特别在基层乡镇这种现象更普遍，乡镇党委政府就是绝对权威。从这一角度来说，乡镇纪委只算是执行当地“一把手”命令的一个工具而已，严重地束缚着乡镇纪检监察干部的工作积极性。其根源在于乡镇党政主要领导认识不到位。首先错误地认为：经济要上，廉政要上，大廉政了如何找人办事，不送点礼怎么解决 资金为源?我们送几万元得到的回报是十几万元，也是合算的，太廉政则一分钱也得不了。其次怕影响政绩，如果纪委查出本辖区违纪问题，上级机关会指责乡镇党政主要领导管理不善，从而影响乡镇党政主要领导的政绩和提拔重用。再次是怕影响乡镇全体干部职工的年终奖励，如果本乡镇被查出有违纪案件，上级机关在评定乡镇工作业绩等级的时候，要把被查出有违纪案件的乡镇降一个等级，这样全体乡镇干部的奖金不会比没有被查出有违纪案件的乡镇奖金少。
3、乡镇纪委的人、财、物均属当地党委领导，应有的活动经费无法保障。目前，一些乡镇专职的纪检人员只有纪委书记一人，其他纪委委员都是乡镇政府的兼职干部。乡镇纪委没有专门的办公经费和办案经费，也没有专门的办公室。这样，给乡镇办案工作增加了一定的难度。有些乡镇纪委书记几年来的差旅费、培训资料费都仍掐在手里，无法报销。所以，每逢市县举办纪检业务知识培训班之时，就是他们自掏腰包之日。本来博白工资就无法足额发放，如果这样一年搞三几次培训活动的话，他们肯定必须倒贴近一半工资进去替国家“打工”了。
4、乡镇纪委是当地人，造成办案难。本地干部亲朋好友等熟人多，办案上不敢主动找当事人谈话，遇事往往都是向上一级纪检监察机构推脱居多。表现为有“三怕”：一怕得罪人，认为给乡镇干部党纪政纪处分会遭到打击报复;二怕挨乡镇主要领导批评，认为查出案子会给本乡镇抹黑，就是捅领导的马蜂窝，影响领导的政绩;三怕影响党委中心工作，乡镇纪委除搞好本职工作外还有中心工作，如果查案时间太多必然影响其他工作的完成，如果党委中心工作完成不了，要影响年终考核。
5、乡镇纪委干部文化素质普遍低，真正科班出身的人太少，大多是“半路出家”，且都是干了三五年刚开始熟悉纪检业务后又开始换岗了，造成乡镇纪委领导干部知识面经常处于“青黄不接”状态。有些乡镇纪委对一些违法违纪案件该查不查，要查不知从何着手，特别是对一些非纪检监察对象的违纪问题缺乏必要的处理意见，成了办案难、定性难、处理更难的问题。
6、县乡纪检人员同工不同酬，纪检干部心理难于平衡。按规定，我县纪委和乡镇纪委干部目前已享受有50元/月特岗津贴，唯独县直纪检组织有这一权利在一定程度上抑制了他们的工作积极性。
7、现行纪委领导体制制约纪检监察机关对同级党政实施监督。现行的纪委领导体制是党的十二大在总结我党纪委领导体制的经验和教训基础上确定的，地方各级纪委接受同级党委和上级纪委双重领导。在具体实践中，采取的是双重领导，以当地党委领导为主，纪检机关的人事任免权、人事调动权、人员编制权等主要在同级党委，纪检机关工作人员的工资、福利待遇及开展工作的经费来源都在当地财政。对纪委实行同级党委和上级纪委双重领导的体制，目的是为了加强对纪委的领导，进而强化纪委执行监督职能。但从现实来看，这种体制与纪委所承担的重要职责任务相比，所赋予纪委的权威，在实际工作中主观与客观有相当程度的差距。现行纪委领导体制很容易使纪委在新形势下的执纪和监督中产生宽软和弱化现象。①监督主体从属于监督客体，弱化了对领导干部的监督。监督的实质是制约权力，对权力的制约必须以权力作后盾，以权制权是监督的普遍规则，作为监督主体的纪检机关从属于监督客体的同级党政、机关显然有悖于权力制约的基本规则。这种体制在工作中存在两种弊端：一是对同级党委不敢监督。党章规定纪委对同级党委有监督之责，但由于两者是领导与被领导关系，利害相关，难以监督到位，监督机制甚至是形同虚设。试问谁还敢监督控制自己前途命运的当权者?基础不实，腰杆不硬，也无法硬，又怎能去监督比自己硬得多的当权者?近年来大量县(处)级以上领导干部特别是“一把手”的违纪事实就充分表明了这一点。腐败分子胡长清对此深有感触：“监督对我来说是牛栏关猫，来去自由。”原山东泰安市委书记胡建学也谈到，“官当到我们这一级就没有人敢监督了”。二是对下级的监督也受到人为影响，难以到位。按规定，在县一级乡科级干部属纪委的监督对象，但现在大部分地方都有程序方面的规定，凡对县委管理的干部进行初核、立案、处分都必须事先请示，征得县委同意，这就出现两种情况：一是县委虽同意，但因程序繁琐，贻误时机，从而对案件的查处达不到预期目的;二是如果县委特别是个别认识不到位的领导出于某些方面的考虑不同意纪委意见，就会使违纪者得不到应有的追究和及时的教育，这种现象屡见不鲜。这种监督“空白区”的存在，往往使一些思想不纯、党性不强、私欲膨胀的党政领导为所欲为，滥用职权，以权谋私，产生腐败。
②纪检机关出于自身利益的考虑，不愿大胆监督。纪委书记作为同级党委的一名常委，必须要在同级党委的统一步调下工作，如果纪委书记不考虑这一环境，做好与各方面的协调沟通工作，而是严格履行职责，按程序办事，则有可能成为孤家寡人，给整个纪委工作的开展带来更大的不利的影响。监督主体从属于监督客体，必须导致监督弱化;监督的弱化，不可避免地带来执纪过程中的“宽软”现象。这种弱化、“宽软”，就造成 现实工作中腐败分子的“前赴后继”现象及查办案件的恶性循环。
8、值得注意的动态苗头。我国加入WTO后，改革开放深入发展，对外交往不断扩大，信息传输渠道逐渐增多，国内外一些消极腐朽的东西，也会对我们纪检监察队伍产生不良影响。具体说来，主要有以下四个方面：一是西方意识形态的影响。最主要的是所谓民主、自由、人权等方面的价值的影响，会使我们的一些干部的思想信念发生动摇。再比如，西方人生观的影响，也会使我们的一些干部追求享乐，消极堕落。二是拜金主义的影响。它会使我们的一些干部产生一切向钱看的邪念，不择手段地追求金钱。三是庸俗人情关系的影响。社会上有的人事事讲关系、处处讲人情。庸俗的人情关系会使我们的一些干部放弃党的原则，在执纪中间讲人情、讲关系，不能做到公正执纪。四是腐朽生活方式的影响。吃喝玩乐、贪图享受，甚至 等消极腐败行为，也会在一定程度上对我们的干部产生不良影响。另一方面，随着反腐败斗争的日益深入，纪检监察机关的影响和威望逐渐提高。一些腐败分子采取各种手段向纪检监察干部进攻，腐蚀与反腐蚀的斗争越来越尖锐。与此同时，我们还要看到，纪检监察机关由于有执纪执法权，别人出了问题我们可以查处，而我们自己出了问题别人可能“敢怒不敢言”，甚至对执纪执法的公正性产生置疑。
二、履行职责，与时俱进做好基层纪检监察工作
1、纪检监察干部要努力提高自身素质。培养和造就一支高素质的纪检监察队伍，是加强党风廉政建设和反腐败斗争的重要组织保证。作为纪检监察干部要肩负起党和人民交给的重任，应从以下几个方面努力提高自身的素质。
一是正确处理好学习与工作的关系，不断地给自己“加油”、“充电”。加强学习对于纪检监察干部是至关重要的，新形势下出现的新情况、新问题，需要具有良好的政治和文化素质。文化知识的继续教育往往被忽视，理论水平的功底不足会造成对党的方针政策了解掌握得不够全面透彻。纪检监察干部在繁忙的工作中，往往静不下心来学习一些新的业务知识。面对新形势下各种新的情况和新的问题，没有优良的政治、文化素质，就适应不了纪检监察工作的需要。因此，当前纪检监察干部首要的任务是学习。
注重学习必须正确处理好学习与工作的关系。 同志说过：“学习的敌人是自己的满足。”往往有一些人，特别是年轻人，自我感觉良好，有 ，有文化，有工作，船到码头车到站了。工作辛苦，事务繁杂，哪能有时间来学习?满足于现状。纪检监察干部，来自于“五湖四海”，是没有经过系统专业训练的正规军，都是靠实践经验投石问路。因此，加强学习，显得特别重要，要不断地给自己“加油”、“充电”。一方面除了有机会参加上级部门的培训学习外，主要方面还是靠自己自觉地学习，注重学习和善于学习。除熟悉本职工作所需的纪检监察工作常识外，还必须从繁忙的事务中挤出时间来学习法律、金融、财经和现代科学知识;尽量减少不必要的陪会和应酬，潜下心来，多看点书，多学点知识，“学然后知不足”。
二是正确处理好党的利益与个人利益的关系，做德才兼备的党员干部。纪检监察干部处在反腐败斗争的前沿阵地，要耐住清贫，经得住诱惑，管得住小节，为了党和人民的利益，要甘于奉献，淡泊名利与金钱。在履行自己的职责，同各种腐败现象和腐败分子作斗争之时，就不可避免地成为少数人袭击的重点和目标，如果稍微放松警惕，就很有可能让腐败分子得逞。因此，纪检监察干部具备优良的素质，是做好本职工作的最大优势和威力。纪检监察干部都要把标准与要求提到更高一个档次，带头执行好各项廉政规定，要求别人不做的，自己首先不做，要求别人做到的，自己首先做到。这样才能有威信，才能管好其他的党员干部。纪检监察干部只有严格做到政治坚定、清正廉洁、纪律严明、作风过硬，才能更好地履行党和人民赋予的职责。
在正确处理好党的利益与个人利益关系上，坚定不移地把党的利益放在首位，是纪检监察干部重德的具体体现。纪检监察干部在注重德的同时，还必须注重才，使之有机统一，德才兼备。
三是正确处理好权力与职责的关系，做公道正派的执纪人。作为纪检监察干部，首先应该牢记全心全意为人民服务的宗旨。深刻理解自己所从事的纪检监察工作是为人民应尽的义务，把手中的权力看成是为人民承担的责任，把行使权力当做为人民服务的一种方式。纪检监察干部必须自觉地、模范地遵守党的纪律，任劳任怨，无怨无悔，全心全意地当好人民的公仆。同时要严格按照事实求是的原则办事。把实事求是作为纪检监察干部的重要职业道德来约束自己，一切从实际出发，实事求是，客观地反映党风党纪的现实。纪检监察干部肩负着反腐败斗争的重任，必须树立正确的权力观，做到一身正气，坚持真理，自觉抵制各种腐朽思想和歪风邪气的侵蚀。纪检监察干部一定要把权力看作为党工作、为人民服务的工具，时时处处注意正确处理权力和职责的关系。既要秉公办事，防止滥用职权，保持清正廉洁，不谋私利，过好名利关、权力关、金钱关、美色关、人情关;又要恪尽职守，勤政廉政，兢兢业业为人民办好事，办实事，求实效。
纪检监察干部必须充分认识到反腐败斗争的长期性、艰巨性，切实担负起反腐倡廉的重要责任，严于律已。“公生明，廉生威”，只有在广大党员干部中起好模范作用，才能做公道正派的执纪人。
2、充分发挥纪检监察职能与运作。一是给乡镇纪委定位，提高对乡镇纪委的地位作用重要性的认识。长期以来，乡镇党委设纪检委员一职专司乡镇一级的纪律检查方面的工作。随着农村经济的快速发展和改革开放的深入进行，伴之而来，广大农村的一些党组织和党员干部出现了这样那样的问题。在一些农村党员干部中，违纪违法现象时有发生，严重地损害了党的形象。根据新时期党建要求以及随着党风廉政建设和反腐败斗争的深入开展，加强农村党组织建设和对农村党员的教育管理，进行纪律检查等日趋重要。面对生活、工作比较分散的广大农村党员和乡村基层干部，乡镇纪委作为党的执规机构，其责任更加重大，任务更加艰巨。因此，我们要从社会的发展高度，从严治党的战略高度和“三个代表”的规定去明确办公室乡镇纪委的职责和任务，切实纠正过去那种认为乡镇纪委是附属摆设、可有可无、拉郎配等错误看法，提高对乡镇纪委地位、作用的认识，在人、财、物等多个方面给予倾斜，以保证其正常的运作，履行好党的忠诚卫士的职责。
二是明确职责，完善制度，规范行为，确保乡镇纪委各项工作落到实处。 根据党章的规定，乡镇纪律检查委员会的主要任务概括起来主要有如下几个方面：
(一)维护党的章程和其他党内法规，协助党委加强党风建设，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况;
(二)对党员进行遵守纪律的教育，作出维护党的决定;
(三)检查和处理党的组织和党员违反党的章程和其他党内法规的比较重要或复杂的案件，决定或取消对这些案件中的党员的处分;
(四)受理党员的控告和申诉。乡镇纪委要严格按照党章的规定履行自己的职责。同时，要把上级纪检监察部门的各项任务要求作为自己的工作任务做好。虽然乡镇纪委的人员配备、内部职能机构的设置等方面没有县级的纪律检查机关那么完备齐全，但是，内部工作制度和管理制度是有必要建立健全的。因此，在实际工作中，要建立健全信访、检查、审理、执法、宣教等各项工作制度。以严格的制度来约束和规范乡镇纪委的各项工作和纪检干部的言行，确保乡镇纪委的各项工作走上规范化、日常化的轨道办有这样，才能切实可行改变过去工作无序、见子打子、被动应付的工作局面。
三是加强对乡镇纪委的领导和业务指导，是确保乡镇纪委职能作用发挥和正常运作的关键环节。
根据党章规定，乡镇纪委在乡镇党委和县(市)律检查委员会双重领导下进行工作。因此，除乡镇党委和县(市)纪委肩负起直接领导责任之外，还必须从以下几个方面加强领导和业务指导：首先县(市)委给予高度重视，配齐乡镇纪委干部。其次成立办案领导小组。由于乡镇纪委不是一个完全独立的机构，其人员配备相对不足，在办案中受一定的客观条件限制。办案是乡镇纪委的一项重要业务且有其严格的要求，成立由乡镇党委书记作为组长的3至5人的办案领导小组，既解决了办案过程中的人力物力问题，又解决了协调难的问题，确保了乡镇纪委办案的实质性工作起到了决定性的作用，既符合党内法规的要求，又能保证办案的质量，带动乡镇纪检监察各项业务的开展。此外，实行领导工作目标管理责任制。县(市)委对乡镇党委的“双文明”考核要明确对乡镇纪委各项工作任务的开展实行党委负责制，实行有案不办的追究制度。把乡镇纪委的主要工作目标作为乡镇党委党建工作主要考核内容，党委书记负总责，分管副书记(纪委书记)负直接责任。层层明确纪检干部的职责，量化工作目标。考核结果作为年终评优和提拔使用干部的主要依据。同时，县(市)纪委实行常委以上领导分片包干，对乡镇划片负责、常委包乡镇联系，责任到人。最后明确县(市)纪委的业务指导责任，还要加强对具体业务的指导，明确各业务室对乡镇纪委的业务指导责任。并且以责任制形式给予细化和量化，作为考核业务室完成工作责任目标主要的依据之一。通过上级业务部门的指导，帮助乡镇纪委解决业务开展过程中的各种困难和疑难问题减少或避免业务差错，保证各项业务的工作质量。
四是广开案源，会办案和能办案，在实干中提高乡镇纪委的自身影响和威信 要加大乡镇纪委自办案件的力度，把乡镇纪委办案作为提高基层纪检监察机关威信，发挥纪委综合职能的一项主要措施来抓好。首先签订责任目标。其次各乡镇要广开案源，拓宽渠道。还要突出重点，及时查办。对掌握的线索要及时进行初核调查，该立案查处的要及时立案查处。同时严格把好案件质量关。乡镇纪委办案的整个过程必须遵循党内法规的有关规定，在案件事实、证据、定性、处理手续和程序五个方面都必须达到要求。要坚持实事求是的原则，以党章党规、法规法规为准绳办结每个案件。做到事实清楚，定性准确，证据确凿，引用法规正确，结论恰当。杜绝人情案、冤假错案的发生。乡镇纪委通过自办案件，及时解决和处理群众反映的热点、焦点问题。这样，在实干中提高自身的影响力，在广大群众和党员中树立起良好的威信。
五是正确处理各种关系，服务于本地经济发展和社会进步这一大局。
(一)处理好党风廉政建设、反腐败斗争与经济建设的关系。党风廉政建设与反腐败斗争是我党从严治党的根本要求，只有加强党风廉政建设和加大反腐败斗争的力度，才能标本兼治，综合治理在我国经济建设中党员、干部所发生的各种违纪违法行为，为经济发展营造一个良好的政治环境，促进经济的发展，两者是互补的，不会因为加强党风廉政建设和加大反腐败斗争力度而影响经济建设和社会发展。不能强调乡镇经济不发达，以经济建设为重而忽视了抓党风廉政建设和反腐败斗争。
(二)处理好纪委本身业务与党委、政府中心工作的关系。乡镇党委、政府工作千头万绪，命名达标、应付检查、现场示范等一个接一个，应接不暇，其他突击性中心任务也十分繁重。乡镇干部都是集中使用的多，乡镇纪委干部不能强调自身业务多、人手忙不过来而不参加党委、政府的中心工作或强调党委、政府中心任务多而没有时间精力抓自身的业务。应该学会弹钢琴，有所侧重，既兼顾好本身的业务。做到两不误，双促进。
(三)处理好纪委机关同乡镇党委、从大主席团、政府的关系。乡镇纪委是县(市)纪委和乡镇党委双重领导下的工作机关，因此，要自觉地接受乡镇党委的领导，主动向党委汇报工作，接受人大主席团的监督，支持和配合好政府的各项工作。当好党委、政府的决策参谋和助手。
三、当前基层党风廉政建设应强调“四抓”
党的十六大充分肯定了这些年来党风廉政建设和反腐败斗争取得的成效和经验，对纪检监察工作提出了更新更高的要求。各级纪检监察机关贯彻十六大精神，一定要坚持党中央确定的反腐败指导思想、基本原则、领导体制和工作机制，进一步加大工作力度。同时，在工作方式方法上必须坚持与时俱进精神，注意“四抓”，以增强工作实效，把反腐倡廉各项工作不断推向深入。
一抓龙头，在落实党风廉政建设责任制显威力。落实党风廉政建设责任制，是一项龙头工作。抓好这项工作，可以统揽全局，推动反腐倡廉各项工作的落实。当前，关键要强化“一把手负总责，分管领导各负其责”的责任机制。必须解决好“一把手”要抓和要抓“一把手”的问题，使“一把手”既以身作则，带头落实责任制，又督促班子其他成员履行好各自责任，并抓好下级“一把手”。领导班子其他成员既要管好自己，又要管好分管业务范围内的党风廉政建设，一级抓一级，层层抓落实。各级纪检监察机关必须认真履行党章赋予的组织协调职能，全面了解掌握本地区落实责任制 情况，作出综合分析，提出对策建议，当好党委、政府的参谋助手;对党委、政府有关实行责任制的决策部署，认真组织实施，加强监督检查和业务指导，注意总结典型经验，及时发现和解决工作中的薄弱环节，保证责任制落实。
二抓根本，在标本兼治上下功夫。深入反腐败，必须标本兼治，既要下决心解决暴露问题，加大对违纪违法行为的依法惩治力度，坚持治标;又要特别重视治本清源，解决好堵疏、破与立、纠与建、治与防的问题。要加强对党员干部的从政道德教育，固本强基，筑严思想道德防线，创造使人“不想腐败”的环境;针对容易产生腐败现象的关建部位和薄弱环节，要着力改革体制、机制和制度，从根本上减少和消除滋生腐败的土壤和条件。 三抓重点，在营造发展环境中求作为。要自觉维护党的政治纪律，通过对党组织和党员干部遵守和执行政治纪律情况的检查监督，保证党员干部同党中央保持高度一致，保证党的路线、方针、政策的贯彻落实，保证党委、政府政令畅通，重大部署、重大决策和重大项目落实。要强化对行政执法权的监督，促进政府部门依法行政。要强化效能监察，以制度建设为基础，推进机关管理制度化、规范化;以政务公开为重点，营造公开、公正、透明的行政环境;以机制创新为动力，着力提高工作效率和服务质量。努力把政府机关建设成为人民群众满意、投资者满意的“满意机关”。
四抓协调，在履行工作职能中定坐标。要正确处理纪委组织协调与党委统一领导的关系。坚决服从党委统一领导，属于职责范围内的具体工作，勇挑重担，敢于负责，唱好主角;属于党委、政府负责的事，当好参谋助手。同时，正确处理纪委组织协调与部门履行职责的关系。通过组织协调和监督检查，充分发挥部门各司其职、各负其责的作用，做到不包揽、和撒手，参与不替代，到位不越位，从而体现较高层次上的领导水平，促进各部门形成合力，使反腐倡廉工作收到更大的成效。
根据公司下发的****，***高度重视，将明年工作思路谋划调研作为当前一项重要工作，围绕几个方面的研讨内容，紧密结合工作实际，现将调研情况汇报如下：
一、在党风廉政建设工作方面
一是党风廉政建设责任制的落实情况：坚持将执行党风廉政建设责任制作为深入推进党风廉政建设的“龙头”
工作，围绕“责任分解、责任机制、责任考核、责任报告、责任追究”等关键环节，狠抓各项任务落实。一方面是认真分解立项落实“一岗双责”机制。形成一把手负总责，亲自抓，领导班子成员分工负责，各科室主要负责人具体负责，一级抓一级的廉政建设责任机制。另一方面是强化检查考核，推进责任制落实。采取听汇报介绍、查阅台帐资料、问卷调查、领导干部廉洁自律有关事项情况报告等方式，全面检查了工作落实情况。全辖各级领导干部无违纪违规现象，形成了风清气正的发展环境。党组坚持“两手抓，两手都要硬”的方针，整体上做到了党风廉政建设与业务工作一起部署、一起落实、一起考核，自上而下，层层部署，不断强化监督检查。
二是反腐倡廉宣传教育、巡视情况：公司将在总、省公司纪检监察部的正确领导下，继续按照“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的工作方针，认真贯彻落实市局工作部署，正视自身存在的不足，加强学习，转变观念，改进工作方法，完善工作流程，紧紧围绕总、省公司的工作要求，着力加强反腐倡廉建设工作。突出抓好反腐倡廉教育工作，促进党员干部廉洁从政。一方面是着力抓好党员干部理想信念和廉洁从政教育。另一方面结合公司辖区内各支公司、部的实际情况，采取不同形式的党员干部党性党风党纪教育，特别是培养年轻、优秀的反腐倡廉宣传工作者，明确教育主体、制定教育内容、强化教育措施、落实教育任务。第三是利用并完善现有的组织队伍架构，结合分公司本部及各支公司、部的实际，进一步完善并落实领导班子民主决策、干部选拔任用的制度建设。对缺乏配套性，原则规定得多、细节规定得少的制度，逐一进行梳理和清理，逐步建立内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的反腐倡廉制度体系，切实提高制度执行力增强制度实效性，努力形成从源头上预防腐败的长效机制。
二、司法案件管理方面
一是司法案件内部管控机制：一方面是完善司法案件内部管控机制：充分协调与省级分公司、律师事务所、各支公司、部的案件关系，及时督促各部门及机构上报及办理案件，使各案件无疏漏、保质量，从而维护公司的合法权益。另一方面是掌握司法案件管理的难点并加强改进：司法案件管理的难点主要包括：
(一)法制环境不健全，与外部司法机构间协作不足，部分公安、检察机关以力量不足、案件涉案金额太小、证据材料不足、属于民事经济纠纷、不存在犯罪行为等为由，长期拖延办案，不及时立案侦查，或拒绝提起公诉。
(二)刑事责任虽被追究，保险损失扔未追回，部分案件经过长期停滞后获判，但判决后应追缴的赃款却无法执行到位，涉案机构只得另行提起民事诉讼或采用其他方式追偿，耗费更多的资源。针对以上问题，公司进行讨论，并有以下改进措施：
(一)强化内控及风险管理：加强费用管控，确保审批流程真实严格。
(二)改进完善单证、印章管理办法，全面规制单证的组织管理，保证印章使用安全、规范。
(三)加强业务关键环节管控，严把承保质量关，强化理赔管控措施。
二是案件查处和信访核查：进一步深化了对信访工作重要性的认识，把信访工作列入党政议事日程，作为工作的重要内容切实抓紧抓好。公司其他领导对信访工作也都十分重视，一方面是明确案件查处和信访核查过程中存在的困难，按照工作分工，认真接待群众来访，主动参与重要信访问题的处理，把信访工作作为考核干部的主要内容，对在信访工作中麻木不仁、推诿扯皮、官僚主义，造成严重后果的，按有关规定坚决予以处理。另一方面是针对信访工作中存在的问题积极改进并发挥案件查处和信访监督的功能和作用，根据当前的信访形势和任务，按照总、省公司的总体要求，将突出抓好以下四个方面的工作：
(一)继续落实信访工作领导责任制和责任追究制，努力形成领导整体重视信访工作的新局面。
(二)认真解决群众信访反映的问题，在畅通和拓宽信访渠道上迈出新步伐。
(三)进一步加强基层信访工作，努力探索把信访问题解决在基层的新路子。
(四)进一步加强信访干部队伍建设，推动信访工作再上新台阶。
三、将纪检监察更好的融入服务保障方面
纪检监察工作承担着对党员干部的教育、监督、受理控告和申诉、保障权利等职能，是企业管理的重要组成部分。公司经过调研，明确了纪检监察工作其服务保障职责的重要性。现就如何使纪检监察更好的融入服务保障总结以下几点：一是加强对公司发展战略和经营方针贯彻落实情况的监督检查。紧紧围绕提升盈利能力的中心，重点关注分支机构在业务质量提高、费用成本控制以及财务资源差异化配置等方面落实总公司相关政策的情况，促进各级分支机构和领导干部牢固树立科学发展观和正确的业绩观、利益观，着力解决对效益发展的经营理念认识不到位、落实不到位和不计成本盲目发展的问题。二是促进内控制度健全完善和加大执行情况的监督检查力度。重点关注分支机构内控执行力建设情况，确保政令畅通、执行有效，促进财务、承保、理赔、资金管理等管控制度的落实。三是纪检监察干部要履行好自己的职责，必须有统筹规划、服务全局的思想。找准定位。切实站在确保中心、服务全局的高度，站在确保经济社会又好又快发展的高度，正确处理好对内与对外、对上与对下等方面的关系;催生合力。在积极争取上级纪检监察机关与同级党委支持的同时，不仅要发挥各职能部门的作用，还要充分调动广大群众参与监督的积极性，努力形成党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、各职能部门互相配合、群众积极参与的良好工作格局。四是在工作方法上，要检查授权的合理性。公司内部管理涉及诸多授权环节，难免存在不当，而一旦授权不当，就有可能出现大问题。纪检监察部门要进一步加大对授权合理性的监督和评估。五是要加强制度执行的组织领导。要强化制度宣传教育，增强全系统制度执行意识，筑牢遵纪守法的思想基础，把制度转化为党员、干部的行为准则和自觉行动。要严肃查处违反违规违纪制度的行为，着力在领导干部特别是中高层领导干部中树立制度面前无特权、制度约束无例外的意识，教育引导领导干部带头学习制度、严格执行制度、自觉维护制度。
四、对《工作规划》建设性意见方面
公司党组认真研究《工作规划》要求，按照总、省公司的会议精神，认真进行研究论证，展开调研，特提出几点建议：一是要继续抓好全国惩治和预防腐败体系建设工作会议精神的贯彻落实，进一步推进反腐倡廉建设。要加深对惩防体系建设的规律性认识，自觉把惩防体系建设放到党的建设新的伟大工程和党领导的伟大事业中去谋划、部署和推进，坚持治标与治本两手抓、惩治与预防两手硬，实行综合治理、多措并举，形成全党全社会一齐抓反腐倡廉的良好局面。二是在认真总结今年工作的基础上，研究安排好明年反腐倡廉建设工作，紧确定明年工作思路和任务。把迎接、服务、保障和学习贯彻党的十八大作为全年工作的主线，切实贯穿于反腐倡廉建设的全过程和各方面。要按照惩防体系建设2008-2012年《工作规划》的部署，抓好明年任务落实。对已经完成的工作，要建立健全长效机制，实现工作常态化;对持续性开展的工作和尚未完成的任务，要加大力度，抓紧推进，切实落到实处。
五、对《考核办法》及纪检监察工作体会方面
公司《》及其评分细则试运行以来，公司立即围绕贯彻落实精神，总的感到：虽然近年来纪检监察和内控审计工作取得了长足进步，但仍然存在一些问题，与当前公司快速发展的步伐不相适应：目前，虽然设立了专人负责纪检监察工作，但由于一人兼多个岗位，因此，在实际工作处理过程中，有些工作甚至很难做到位、做得深、做得细;工作效率和标准离上级公司的相关要求存在很大差距。
针对考核办法，一是加强考核办法的实际可操作性，将考核办法贯穿于业务发展中去，促进纪检监察对公司的业务发展起到积极的推动作用。二是避免流于形式停于纸面，应将考核深入贯彻到各个层面中去，在建设中加强与各部门的沟通协调，使各部门认识到纪检监察工作考核的重要性，确保纪检监察工作适应公司发展，更加有效进行。
劳动监察工作的调研报告
根据局党组统一安排，利用十天时间进行紧密思考，并做调查。现将调研报告汇报如下：
一、调研的基本情况
通许县现有劳动保障监察工作人员12名，队长1名。去年一年，组织各项检察23次，检查用人单位76家，取缔非法职介2家，责令用人单位补发拖欠工资33万元，受理群众举报58件，走访用人单位25家，发放宣传资料300余份，发放征求意见表100余张，收到反馈意见30余条。
二、存在的问题和建议
(一)劳动合同的签订情况：有些企业和职工对签订劳动合同的意识较差，也可以讲根本就没有签订合同的意识，工人认为签订了劳动合同就等于把自己拴住了，用人单位认为签订劳动合同只是一种形式。有部分企业愿意签而工人不愿意签，工人愿意签而企业不和工人签的情况。也有相当一部分用人单位是劳动者愿意签订劳动合同，而企业主意识淡薄，不与劳动者签订劳动合同。针对以上存在的问题，这就要求劳动保障部门在工作中，要将用人单位依法签订劳动合同、按时足额支付劳动者工资报酬、技术岗位从业人员持证上岗、参加社会保险等作为年检工作的重要内容，对侵犯劳动者合法权益的用人单位下发指令书，限期改正，对拒不整改的单位予以通报批评，并依据有关法规给予经济处罚，摸清用人单位底数，做到心中有数，减少工作的盲目性, 并结合劳动保障年检、专项监察、日常巡视检查、举报案件专查所发现的问题，对各类用人单位进行分类排查，实施动态管理，才能将《劳动合同法》落到实处。
(二)工资拖欠情况：《劳动合同法》第三十条规定：用人单位应当按照劳动合同约定和国家规定，向劳动者及时足额支付劳动报酬。用人单位拖欠或者未足额支付劳动报酬的，劳动者可以向当地人民法院申请支付令，人民法院应当依法发出支付令。有些企业怕职工领取工资后离去，用扣发工资作为手段留住职工，造成后来职工离去时发生拖欠工资的事故。去年我县某长由于厂长与工人之间发生分歧，使工人的工资得不到按时发放，通过劳动保障监察干部做调解、宣解劳动工资政策和法律法规，给劳资双方做工作，才使双方得到和解，从而使工人拿到应得的工资。我们认为：为有效地解决企业拖欠工人工资问题，劳动保障监察部门应主动加强与主管部门的协调配合，建立联动机制，定期深入到企业，对工人人数、劳动合同签订、工资发放等情况进行调查和暗访，及时处理各种违法违规行为。对支付工资当时有困难的要制定清欠计划，分批支付。
(三)工作时间和休息休假情况：《劳动法》第四十条规定：用人单位在下列节日期间应当依法安排劳动者休假：元旦、春节、国际劳动节、国庆节、以及法律法规规定的其他休假节日。调研中发现，由于我县较小，绝大部分属于小型企业和个体私营企业。工作时间是从早上干到晚上，没有固定的时间限制。而休息休假方面没有固定时间，一般都是从月初干到月尾，基本上没有休息休假的时间，而《劳动法》第三十六条规定：国家实行劳动者每日工作时间不超过八小时、平均每周工作时间不超过四十四小时的工时制度。《劳动法》第三十八条规定：用人单位应当保证劳动者每周至少休息一日。而这些企业的做法，严重的违反了《劳动法》的有关规定，使劳动者的合法权益受到极大损害。
(四)几点建议：依法行政是落实治国基本方针，是建设社会主义法治国家的必然要求。《劳动法》、《劳动合同法》、《劳动保障监察条例》等三部法律的颁布实施，实际上就是要求切实提高劳动保障部门依法行政能力，对劳动保障监察机构依法行政能力提出了新的更高要求。因此我们将深入开展三部法律的学习培训，使劳动保障监察机构的工作人员认真学法、正真懂法、准确用法、自觉守法，牢固树立依法行政的思想观念，能够熟练掌握法律的主要内容和要求，特别是要把加大监察执法工作力度作为保障三部法律有效实施。进一步明确劳动保障部门的重要职责，努力畅通投书举报渠道，严肃查处违法行为。
劳动保障监察工作要：继续开创性、前瞻性地抓好以下几项工作。 1.加大劳动合同签订监察力度，进一步规范用人单位用工行为。要趁《劳动合同法》颁布的东风，继续加大劳动合同签订监察力度，切实做到让用人单位熟悉对不按规定签订劳动合同的法律后果，在招录过程中收取风险金、抵押金、扣押有效证件要承担按规定进行处罚的法律责任。
2.继续开展用人单位遵守劳动保障法律法规诚信评价活动，推动劳动用工年检再上新台阶。按照劳动保障监察管理目标的规定，对受检单位的劳动用工行为进行检查，在检查过程中要增加透明度，对严格遵守劳动保障法律法规、用工诚信度较高的单位，要确定为“劳动用工诚信单位”和“劳动用工年检合格单位”并向社会公布，对不按时参加年检，违反劳动保障法律法规的单位同样在新闻媒体上给予曝光，并按规定给予相应处罚。
3.建立健全办案监察员制度。在处理案件过程中，为避免互相推诿，保证案件处理及时、快捷，要求在立案、调查取证、结案等环节中，两名劳动保障监察员直接对办案质量负责。
4.对各类用人单位实行管理。充分发挥基层劳动保障平台的职能作用，对辖区单位的基本情况进行调查了解，在检查过程中要切实做到“五清楚，”即对劳动用工情况要清楚、单位性质要清楚、单位具体位置要清楚、法人代表要清楚、联系方式要清楚，在执法中注重与基层劳动保障平台监察协管员的配合，形成执法网络，使全县劳动力市场秩序有更大的改善。
5.建立劳动保障监察机构办案机制 ，劳动保障监察执法监察涉及到的一些普通案件、重大案件、特殊案件，劳动保障监察机构都要主动负责处理，并做到每个案件都有结果，推动劳动监察保障工作 。
6.执法中与工商、公安，法院等职能部门加强配合。为保证执法监察过程中形成合力、提高威慑力，劳动保障监察机构要主动与工商、城建等职能部门加强配合，定期通报工作情况，分析研究劳动保障法律、法规贯彻执行中存在困难和问题，尤其要在持证上岗专项监察和个体工商户劳动用工年检中获得以上职能部门的支持与配合，确保技术工种持证上岗和工商部门注册的个体工商户的年检工作有所突破。
7.加大对各类建筑施工企业的监管力度，从源头上杜绝拖欠工资现象的发生。劳动保障监察机构要主动与建设行政部门联系 ，在工程立项审批、工程招投标、施工企业开工、工程竣工验收上实行全程监控，定期深入到建筑施工企业，对施工人数、劳动合同签订、工资发放等情况进行跟踪调查，及时处理各种违法违规行为。
8.继续抓好“三优”文明窗口创建工作。劳动保障执法监察要按照“三优”文明窗口工作标准，进一步规范执法程序，落实办案责任，进一步提高工作人员执法水平、政治素质，确保创建工作有突破性进展，逐步成为劳动保障系统“三优”文明窗口创建工作的部门。
9.加大《劳动法》、《劳动合同法》、《劳动保障监察条例》等法律法规的宣传力度。要采取多种形式，开展劳动法律法规的宣传活动，增强劳动者和用人单位遵守劳动法律法规意识，为更好地开展劳动保障监察工作奠定基础。
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