企业境外投资论文

该县现存境(二)长兴县境外投资面临的主要风险由于国际经营环境及管理的复杂性,我县企业境外投资面临着许多风险,主要表现为投资决策风险、投资环境风险和境外投资保护风险。下面是小编精心推荐的《企业境外投资论文 (精选3篇)》相关资料，欢迎阅读！

企业境外投资论文 篇1：

“双循环”战略背景下的企业境外投资行政审批制度改革

〔摘要〕 企业境外投资行政审批制度的主要目的在于维护国家经济安全和海外利益，推动境外投资企业健康发展。改革开放以来，我国企业境外投资行政审批制度经历了“严格管控”“放松管制”“加强管制”“鼓励投资”“便利投资”等逻辑的历史演绎。“双循环”战略背景下，外部环境发生了急剧变化，亟待对企业境外投资行政审批制度进行相应调整。从系统科学的维度审视，我国企业境外投资行政审批制度改革应遵循“有效监管”的逻辑，从统一审批机构、简化审批手续、优化审批标准和完善审批法律体系等方面协同推进。

〔关键词〕 “双循环”战略;企业;境外投资;行政审批制度;系统科学

〔

1978年党的十一届三中全会后开始实施改革开放政策，我国企业纷纷走出国门，积极融入世界经济大系统。伴随着企业对国际经济市场参与范围的扩大和深度的加强，境外投资风险问题日益凸显。为了将企业境外投资行为纳入政府预期，建构规避不确定性的法律秩序是解决这一问题的路向。2020年5月，中央首次提出“深化供给侧结构性改革，充分发挥我国超大规模市场优势和内需潜力，构建国内国际双循环相互促进的新发展格局”。《“十四五”规划和2035年远景目标纲要》也明确提出了“以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。在“双循环”战略背景下，由于外部环境的突变，以及国内政策的急剧调整，对企业境外投资行政审批制度进行系统改革就显得极为迫切。

一、改革开放以来我国企业境外投资行政审批制度的探索逻辑

冯·贝塔朗菲认为，对系统的描述有内部描述和外部描述两种主要方式。内部描述本质上是“结构的”，是以状态变量和它们的相互依赖来描写系统的行为;外部描述是“功能的”，是以系统与环境的相互作用来描写系统的行为〔1〕。在系统理论中，系统的开放是系统自组织演化的前提条件之一，非平衡也是系统自组织演化的前提条件之一〔2〕231。尽管一经确立的制度会表现出一定的稳定性和凝固化的特征，但从发展的观点看，它是在不断的变化中存在的〔3〕56。我国企业境外投资行政审批制度保持了适度的开放性，根据国家战略布局、企业境外投资需求、境外国家投资风险等不断进行调整。从系统开放性维度看，改革开放后我国企业境外投资行政审批制度经历了“从紧—从松”不断调整的过程，确保了该制度的自组织活力。

(一)“严格管控”逻辑下的企业境外投资行政审批制度(1979-1985年)

境外投资行政审批制度在我国的实施，与国家实行改革开放的政策具有密切关联性。境外投资闸门的打开，从时间起点来看可以追溯到1979年8月13日国务院颁布的15项经济改革措施，明确规定允许出国办企业。这标志着我国首次提出境外投资，为境外投资行政审批制度提供了政策依据。尽管国家政策明确规定“允许出国办企业”，但当时国家的管控非常严格，实际上进入境外投资活动允许行列的仅是少量中央部委级企业和个别省、直辖市所属企业，对于当时来说仅是一种初步尝试。这与我国外汇储备有限、企业缺乏境外投资经验等方面原因有关。随着改革开放的持续推进，以及对外经济交往的不断增强，企业家开始意识到“走出去”的重要性，认识到了海外市场的巨大利益。1983年，为了适应境外投资管理的需要，国务院特发布了国发〔1983〕16号文件，明确规定原对外经济贸易部为境外投资管理的归口部门，其主要职责就是针对国外开设合资经营企业进行审批。这意味著我国企业境外投资活动已经有了专门主管行政审批的组织机构，推动了我国企业境外投资的有序化演变。

(二)“放松管制”逻辑下的企业境外投资行政审批制度(1985-1991年)

任何系统都是在一定的环境中形成、存续和演化的，环境的特性以及系统与环境的相互作用，形成了系统的外部规定性〔4〕。随着经济实力的不断增强，一些企业开始活跃于国际市场，这些外部环境的变化促使政府开始放松对企业境外投资的管制。1985年，外经贸部制定了《关于在国外开设非贸易性合资经营企业的审批程序和管理办法》，对于境外投资审批权限与程序进行了具体明确。比如，境外开展合资经营的企业，中方投资额超过100万(含100万)美元的项目，首先由主办单位的上级部门(省、直辖市、自治区人民政府、国务院各部委)向外经贸部进行申报，再由外经贸部向我国驻外使领馆和有关部门征求意见，然后才完成审批。中方境外投资额在100万美元以下的项目，由主办单位的上级部门直接征得我国驻外使领馆同意后审批〔5〕。可见，尽管当时开始放松企业境外投资管制，但审批手续仍然相当严格，不过总的趋势还是好的，毕竟境外投资不再仅仅是少数国有企业的市场行为，国家开始允许更多的企业走出去。

(三)“加强管制”逻辑下的企业境外投资行政审批制度(1991-1997年)

境外投资行政审批制度系统处于不断变化之中，可变性是该系统的固有属性。放松管制带来了企业境外投资额的快速增长，同时也导致企业境外投资出现诸如投资分散化与盲目化、投资失败、资本外逃等严重问题，对该制度系统提出了重大挑战。1991年颁发的《国务院批转国家计委关于加强海外投资项目管理意见的通知》，针对境外(包括港澳地区)投资审批程序进行了重要调整，明显加强了对境外投资的管制，特别是对大型投资项目的管制。比如，对于超过100万(含100万)美元的投资项目，要求审批部门从3个增加到5个，此次新增了国家计委、国家外汇管理局这两个新的审批机构。而对于100万美元以下的投资项目，要求审批部门从2个增加到3个，新增了外汇管理局这一审批机构。此外，1991年8月国家计委还发布了《关于编制、审批境外投资项目的项目建议书和可行性研究报告的规定》，虽然规定了国家允许企业、公司或其他经济组织到港澳地区和苏联、东欧各国通过采取投资、购买股票等形式举办或参与举办一些非贸易性项目，但是对于其他国家、地区，则在限制投资之列。上述基于外部环境压力导向的制度系统内部规范调整，意味着加强对企业境外投资行为管制成为这一时期的主基调。

(四)“鼓励投资”逻辑下的企业境外投资行政审批制度(1997-2009年)

随着改革开放的继续推进，我国综合国力得到显著提升，于是政府开始鼓励企业开展境外投资活动。1997年5月，由外经贸部颁发的《关于设立境外贸易公司和贸易代表处的暂行规定》，规定了允许企业在港澳台之外的其他境外地区设立贸易公司。1997年9月，为了利用好国内国外两个市场、两种资源，党的十五大报告明确提出，要鼓励企业开展境外投资，有效发挥我国的比较优势。1999年2月，《国务院办公厅转发外经贸部、国家经贸委、财政部关于鼓励企业开展境外带料加工装配业务意见的通知》，明确提出要鼓励我国具有比较优势的企业到境外开展带料加工装配业务。为了加快推进企业“走出去”，国家快速出台了一系列简化企业境外投资审核程序、下放审核权限的政策法规。比如，2003年2月，原外经贸部下发的《关于同意下放非贸易性境外投资审批权限改革试点的批复》，支持和鼓励有比较优势的各种所有制企业对外投资。2004年8 月，由商务部、国务院港澳办制定的《关于内地企业赴香港、澳门特别行政区投资开办企业核准事项的规定》，明确提出要鼓励和支持内地各种所有制企业到港澳地区开展投资和办企业。2004年 9月，商务部颁布了《关于境外投资开办企业核准事项的规定》，该文件提出了鼓励和支持具有比较优势的各种所有制企业到境外开展投资和办企业。党的十七大报告也进一步提出要把“引进来”和“走出去”结合起来，标志着我国企业境外投资进入新阶段。

(五)“便利投资”逻辑下的企业境外投资行政审批制度(2009年至今 )

为了方便企业“走出去”，我国在境外投资行政审批方面实行了以“便利化”为导向的一系列制度改革。2009年3月，商务部颁布了《境外投资管理办法》，该办法明确规定商务部和省级商务主管部门对企业境外投资实行核准，体现了境外投资行政审批的便利化逻辑。2014年9月，为了促进和规范境外投资，商务部重新颁布的《境外投资管理办法》，也明确规定提高境外投资便利化水平，并规定“境外投资开办企业备案为主要的管理方式，只对少数涉及敏感国家地区和行业的境外投资情形实行核准管理”。此外，还规定了实行“备案为主、核准为辅”的管理模式，大大提升了境外投资的便利化程度，以及企业进行境外投资的自主权。2015年5月，中共中央国务院颁发了《关于构建开放型经济新体制的若干意见》，明确提出要制定境外投资法规，加快建立合格境内个人投资者制度，尤其提出了放宽境外投资限制，进一步简化境外投资管理手续。该文件还明确规定，除少数特殊规定外，我国境外投资项目一律实行备案制，有效推进了企业境外投资的便利化。2017年8月，国务院办公厅转发了国家发展改革委、商务部、人民银行、外交部《关于进一步引导和规范境外投资方向的指导意见》，首次采用负面清单模式明确国家鼓励、限制和禁止开展的境外投资种类。随后，各部委也针对境外投资企业的安全问题、海外经营行为、信用体系建设等方面出台了具体的操作细则，注重对境外投资的合规性和真实性审查。可见，为了促进企业境外投资，我国境外投资行政审批制度改革的重心主要放在企业境外投资行政审批模式方面，国家主要从制度层面缩限核准的范围，强调为企业境外投资提供便利。

二、企业境外投资行政审批制度的当前运转

系统论认为，事物都以系统的形式存在。所谓系统，就是由相互联系、相互制约、相互作用的元素组成的具有一定结构和功能的整体〔3〕84。社会系统观把社会视为一个开放复杂的巨系统，这个系统从根本上说是一个自组织系统，人的能动性和目的性活动可以对该自组织系统进行合乎规律的调控。企业境外投资行政审批制度系统作为社会微观层次的子系统，同样是应外部环境提出的要求而主动调整自身系统。

(一)宏观系统视角：企业境外投资行政审批制度与国内外环境

从2017年开始，我国企业境外投资行政审批制度的外部环境发生了剧烈变化，企业开展境外投资的风险性增大。总体来看，当前我国企业境外投资行政审批制度的外部环境变化主要体现在三个方面：一是逆全球化的潮流。我国企业境外投资正面临着严峻的挑战，一些发达国家对投资项目的审查开始收紧，一些中资企业在部分发达国家的并购项目因严苛的限制条件或不予审批的理由被阻止。根据联合国贸发会议的统计资料显示，仅2017年当年，全球新出台了18项对投资限制和加强监管的措施，这些限制大多以国家安全和战略性资产保护为名开展〔6〕。二是新冠肺炎的大流行。新冠肺炎疫情对全球经济造成严重冲击，导致我国部分境外投资项目延迟推进。三是国家经济发展战略的新调整。在新时代坚持和发展中国特色社会主义，必须坚持树立全球视野，不走闭关自守的老路〔7〕。“双循環”战略的实质就是统筹国内国际两个大局，从战略上推动两种资源、两个生产、两条链条、两个市场进行新的布局。“双循环”战略着眼于我国内部消费模式和国内市场，目的在于缓解逆全球化和不可预测的外部事件对中国经济造成的影响。为实现我国经济的可持续增长，有效抵御外部不利冲击，我国将更加注重畅通国内生产、分配和消费的内部循环，而不是过度依赖全球市场的外部循环。

(二)微观系统视角：企业境外投资行政审批制度与国家治理现代化

党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，明确提出要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好地发挥政府的作用。这意味着我国坚持改革开放的方向没有变。从某种意义上讲，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，要求政府必须坚持有所为、有所不为，着力提高宏观调控和科学管理水平〔8〕。企业境外投资行政审批制度作为国家治理体系的组成部分，由于现存的一些结构性问题，导致其不完全适应国家治理现代化的需要。一是审批主体问题。当前我国企业境外投资行政审批是由发改委、商务部、外管局、国资委等多个部门相互配合施行的。其中，发改委主要负责境外投资项目的审查，商务部负责对境外投资设立企业事项的审查，而外管局审查与境外投资相关的外汇管理事宜，国资委主要审查国有资产境外投资活动，部分核准的投资需要报国务院审批。审批主体的分散性，导致行政审批效率低下，致使企业无法及时获得相应审批，从而丧失商业机会甚至造成违约，削弱了企业境外投资的竞争力。二是审批程序问题。我国企业境外投资的审批涉及多个政府部门，在过去，这个过程冗长繁复且缺乏透明度〔9〕。由于境外投资审批存在多个部门的审查，审查程序也比较复杂，导致其耗费了不少的时间和精力。复杂的审批程序不但难以促进企业商业利益，反而可能增加企业成本。此外，对企业境外投资审查须经过的繁琐程序往往贻误的是企业进行境外投资的良好时机，影响企业境外投资的积极性〔10〕。三是审批标准问题。现有的一些制度性文件对投资主体开展境外投资的相关规定是比较含糊的，制度条款具有较大的伸缩性，导致投资主体在预测其境外投资活动能否通过审查时存在很大的不确定性。比如，发改委在对境外投资项目进行核准时，其主要审核该项目是否符合国家有关法律法规、国际条约及有关政策，是否遵循双赢的原则，是否危害国家主权安全和公共利益等。除此之外，还要审查投资主体是否具有与之相匹配的投资实力。对于投资主体的投资实力到底该采取何种方式来认定，应以其注册资本多少为标准还是资产总额的大小或者赢利能力的强弱为标准进行界定并不确定〔11〕。此外，不同部门审批内容往往重复，核准标准也不统一。四是审批立法问题。目前我国企业境外投资行政审批的立法主要包括：《企业境外投资管理办法》《境外投资管理办法》《境外投资项目核准和备案管理办法》《对外投资备案(核准)报告暂行办法》《境内机构境外直接投资外汇管理规定》《国家外汇管理局关于进一步简化和改进直接投资外汇管理政策的通知 》《中央企业境外投资监督管理办法》《境外投资敏感行业目录(2018年版)》，以及我国同外国政府签订的双边投资协定，等等。可见，我国至今仍缺乏一部有关企业境外投资的基本法，现有立法不仅立法层次较低，而且不同部门的规定互补性不强，甚至存在相互冲突的情形，难以有效规范有关企业境外投资的行政审批行为。

三、“双循环”战略背景下企业境外投资行政审批制度的改革逻辑

优化是系统演化的进步方面，是在一定条件下对系统的组织、结构和功能加以改进，从而实现耗散最小而效率最高、效益最大的过程〔2〕353。“双循环”战略背景下，企业境外投资行政审批制度的系统优化应遵循“有效监管”的改革逻辑。其总体思路是，尊重企业境外投资的市场主体地位，协同推进包括审批主体、审批模式、审批标准、审批法制等系统内部要素的改革，推动审批技术、规则、标准和制度等方面同国际社会相容与协调，以便有效防范化解境外投资的政治、经济、法律、安全等各类风险。

(一)体制改革：设立统一、专门负责企业境外投资的行政审批机构

审批主体改革是我国企业境外投资行政审批制度系统优化面临的首要问题。目前，一些国家和地区已经建立了统一的、专门的境外投资行政审批机构。1988年成立的美国外国投资委员会是一个跨部门的外国投资的专管部门，涉及财政部、司法部、商务部、国防部、外交部等8个行政部门和7个白宫机构，由财政部部长任主席，财政部投资安全办公室负责人担任执行主席。1977年12月，韩国政府在动力资源部下设海外投资审议委员会，主要负责制定对外投资的有关政策、统一管理协调对外投资业务以及审批对外投资项目等。国外设立的这些机构，对于简化行政审批程序和提高行政审批效率发挥了一定的作用。我国至今还未成立企业境外投资行政审批统一的管理机构，这种状况在一定程度上阻碍着企业境外投资的发展。为了有效管理企业境外直接投资，应该成立一个统一的、专门的协调机构，这一机构应做到反应迅速、对企业进行全流程的引导〔12〕。高质量推进外部循环是“双循环”战略的应有之义，这就必然对企业境外投资的治理主体提出了更高要求。通过借鉴国外的成功经验，我国可以探索建立国务院直属的企业境外投资管理委员会，由国家发改委、商务部、外交部、国资委、财政部、外汇管理局、人民银行等部门共同派员组建一个统一的专门管理企业境外投资的常设机构，并由国务院领导班子成员兼任该机构的主要领导。该机构应主要负责企业境外投资的方针、政策和规划的制定，宏观上的统一管理、行政审批和事后监管等工作。

(二)模式改革：确立备案制为主，核准制、备案制、自动许可制相结合的行政审批模式

制度作为一个系统，不断与外界环境、人、社会发生关系，它的质是由在一定外界环境条件下的结构和功能所决定的〔3〕187。实际上，多数国家境外投资行政审批制度都经历了从严格限制到逐步放松管制的过程。世界各国企业境外投资的行政审批模式主要有审批制、自动许可制和备案制三种，这三种行政审批模式各有利弊，采用何种模式必须依具体国情而定。譬如，日本在20世纪50年代对外投资是逐笔审批，随着80年代之后的资本自由化和全面自由化，日本对对外投资行政审批制度进行了大刀阔斧的改革，按特许、事前申报、事后报告三种类型对对外投资进行分类管理，除特殊行业或项目未经政府特许或申报同意不能对外投资外，大多数对外投资均属事后报告类，大大提升了行政审批效率。自动许可制和备案制重在事后监管，有助于简化行政审批程序，对于促进企业境外投资具有重要意义。随着企业境外投资需求的增加，我国对其也应放松管制，从核准制向备案制、自动许可制过渡，逐步扩大自动许可制和备案制的范围，并强化境外投资的事后监管和服务。尤其在“双循环”战略背景下，为了畅通外部循环，企业境外投资应该更多地受市场引导，并受投资国家(地区)的法律约束，强调投资决策和风险由企业自主承担。我国现行企业境外投资行政审批模式改革，就是要将政府管制限定在维护国家安全和公共利益的范围内，尊重企业的市场主体地位，将投资自由权利或资格归还给企业，由企业依据市场逻辑进行运作。在目前核准制和备案制二元并立的行政审批模式下，必须尽可能地缩限核准制的范围，推动自动许可制的实质化运行。也就是说，政府只需要对严格限定范围的企业境外投资项目实施核准制，对不属于核准范围的企业境外投资项目则可实施备案制或自动许可制。

(三)标准改革：设置科学合理、安全可靠的企业境外投资主体和投资项目行政审批标准

为了支持企业走出去，必须进一步简化企业境外投资行政审批，为一些有发展潜力的企业和优良而紧迫的投资项目开设绿色通道。其一，企业境外投资主体审查标准方面。必须从我国的国情出发，切实把握企业境外投资发展现状与趋势，并参照国际惯例，科学制定企业境外投资主体的审查标准，既要放寬投资主体的范围，也要坚持从严原则，对投资主体进行严格审查。在“双循环”战略背景下，为了保障企业境外投资安全，规定企业境外投资主体的基本条件是必要的。譬如，投资者进行海外投资必须具备依法成立、有必要的财产或者经费、有自己的名称和组织机构以及经营场所、能够独立承担民事责任等条件，是自负盈亏、自我发展的经济实体，包括国有制企业、集体所有制企业、外商投资企业以及私营企业。另外，为了保证投资收益和安全，规定投资者需要具备一定的技术、业务专长也是必要的。其二，企业境外投资项目审查标准方面。目前，我国有关境外投资的法律法规都明确规定，投资主体开展境外投资不得违反我国法律法规，不得威胁或损害我国国家利益和国家安全，这是对企业境外投资项目实现核准和备案最基本的审查标准。此外，我国关于投资项目核准管理的主要标准是敏感国家(地区)和敏感行业。实际上，这个标准是动态的，随着国际环境的变化，必须及时对敏感国家(地区)和敏感行业进行调整。“双循环”战略背景下的境外投资项目审批标准，需要坚持灵活性与原则性相统一的原则。有关部门要对每年度核准的敏感国家(地区)和敏感行业之具体内容、范围进行适当调整，形成更有效的境外投资国别、行业组合清单，缩小企业境外投资项目的核准范围。为增强企业境外投资项目审批标准的科学性和可操作性，可以成立由专家、驻外官员、企业家等组成的企业境外投资风险评估小组，定期开展政治、经济、社会等方面风险的科学评估，然后形成下一年度敏感国家(地区)、敏感行业目录。

(四)立法改革：建立统一的、与国际接轨的企业境外投资行政审批法律体系

系统、完备的法律体系是企业境外投资顺利实施的根本保障。在统一境外投资行政审批制度的立法方面，可以借鉴国外和其他地区的一些经验。比如，美国政府颁布的《2007年外国投资与国家安全法》，大幅修改了第721条，使得美国外国投资委员会对外国投资的审批职能更加明确〔13〕。在“双循环”战略背景下，我国要加快制定与国际惯例接轨的“境外投资法”，将企业境外投资主体、投资形式、审批程序等问题纳入立法的重要条款，从国家法律的层面来进一步保障企业合法、合规地开展境外投资。当前最迫切的是尽快完善企业境外投资管理法律体系，要以基本法而不是部门规章、规范性文件的形式来规范企业境外投资行政审批行为，有效规范政府对企业境外投资行为的监管和服务。国务院及有关部门要根据境外投资审批需要，进一步完善企业境外投资行政审批的行政法规和部门规章，尽快形成以“境外投资法”为主干，各类法规、规章和其他规范性文件等配套的境外投资法律体系，更好地为我国企业“走出去”提供服务。相关立法部门要切实考虑到企业境外投资行政审批制度系统的结构性问题，尤其要重点考虑投资主体办理相关手续时各个审核环节的衔接性、各个环节审核条件的相容性，以及基于国际市场的复杂多变性而对境外投资的事后监管。

〔参 考 文 献〕

〔1〕冯·贝塔朗菲.一般系统论——基础、发展和应用〔M〕.林康义，魏宏森，等译.北京：清华大学出版社，1987：243.

〔2〕魏宏森，曾国屏.系统论——系统科学哲学〔M〕.北京：世界图书出版公司，2009.

〔3〕辛 鸣.制度论：关于制度哲学的理论建构〔M〕.北京：人民出版社，2005.

〔4〕苗东升.系统科学辩证法〔M〕.北京：中国书籍出版社，2020：30.

〔5〕吉林省人民政府.吉林省人民政府转发对外经济贸易部关于试行《关于在国外开设非贸易性合资经营企业的审批程序和管理办法》的通知〔J〕.吉林政报，1985(10)：8-17.

〔6〕张 翼.让企业对外投资少走弯路〔N〕.光明日报，2019-02-01(09).

〔7〕刘 福，王跃新.改革开放政策的系统哲学阐释——从自组织涌现律的视角〔J〕.系统科学学报，2020(01)：45-48.

〔8〕许海清.國家治理体系和治理能力现代化〔M〕.北京：中共中央党校出版社，2013：92.

〔9〕李俊杰.中国境外投资审批制度的演变〔J〕.清华金融评论，2015(11)：41-44.

〔10〕孙晓丹.我国境外投资促进体系研究〔D〕.济南：山东经济学院，2011.

〔11〕王 楠.我国对外直接投资核准制度的问题及完善〔J〕.黑龙江省政法管理干部学院学报，2010(02)：128-130.

〔12〕吴 松.海外投资呼唤统一管理机构护航〔N〕.中国经济导报，2013-04-02(03).

〔13〕李 颖.美国海外投资审批制度及对策研究〔J〕.中国科技投资，2013(13)：65-68.

责任编辑 梁华林

作者：谢时研

企业境外投资论文 篇2：

长春市民营企业境外投资研究

摘要：长春市民营企业境外投资存在思想观念保守、产业层次偏低、要素市场滞后、投资规模偏小等突出问题，在中央推进东北老工业基地全面振兴的大背景下，长春市应加大民营企业境外投资力度，拓展国际发展空间，实施“重点投资区域开拓、投资重点产业壮大、‘百千’企业培育、境外投资平台建设”四大工程，同时，加大财政资金投入，拓宽融资渠道;强化社会服务，完善支撑体系。

关键词：长春市;民营企业;境外投资

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2016.06.012

民营企业境外投资是促进企业创新转型升级，优化产品结构，增强企业竞争力的重要途径。特别是对长春这样的内陆老工业基地城市，如何在中央推进东北老工业基地全面振兴的大背景下，加大民营企业境外投资，拓展国际发展空间，主动融入“一带一路”建设，实现“稳增长、调结构、促改革、惠民生”，具有特殊的现实意义。

一、 长春市民营企业境外投资现状

长春市民营企业境外投资起步较晚，20世纪90年代中后期才有企业开始尝试境外投资，历经近20年的发展历程，目前已进入快速发展阶段，发展速度加快、行业分布广泛、投向区域较多、投资方式多样、投资渠道拓宽和政府服务改善。虽然近年来长春市民营企业境外投资发展较快，但是与其他发达地区相比，思想观念、投资规模、产业层次、投资效益、发展环境等方面都存在很大差距，还有许多亟待解决的突出矛盾和问题。

认识水平不高，思想观念保守

长春市的许多企业经营者在境外投资理念和认识上存在一些问题。对境外投资的重要性认识不够。多数企业经营者没有建立起国际化投资思维，缺乏国际投资理念，认识不到境外投资在做大企业中的重要作用。同时，“走出去”文化缺失。长春市作为内陆老工业基地城市，绝大多数人观念保守，习惯于老守田园，安于现状，没有闯世界的文化传统。对企业境外投资存在畏难情绪，缺乏实践的勇气。对境外投资知识学习得不够。目前长春市境外投资方面培训学习活动开展得比较少，干部教育培训缺乏境外投资方面的课程设计，社会培训也极少，大多数从事经济工作的领导干部和绝大多数企业管理者对境外投资知识和理论掌握不多，不懂境外投资规则，常常错过发展机会。

规模总体偏小，企业数量不多

长春市民营企业境外投资虽然经过了近20年的发展，但总体规模不大。截至2015年6月底，全市民营企业境外投资总额仅为44043.72万美元。户均投资额为415.5万美元，与发达地区境外投资户均600万美元的规模相比存在较大差距。企业数量少，截至2015年6月底，全市境外投资民营企业有106户， 占全市民营企业总数的1.1%。同时缺乏大型企业。长春市大型境外投资民营企业少，投资额超过千万美元的仅有9家，投资最多的是顺发恒业(美国)公司，投资额为9983.94万美元。龙头企业缺少，难以形成境外投资产业集群。

产业层次偏低，经济效益不高

长春市民营企业境外投资主要集中在传统的农业、服务业和工业，高端行业少，经济效益较差，影响企业发展壮大。民营企业境外投资行业偏重于初级产品和劳动密集型产业领域，战略性新兴产业的境外投资偏少。截至2015年6月底，全市近90%的境外投资分布在农产品加工、汽车、商贸服务等传统行业，仅有10%的投资分布在科技含量高的战略性新兴行业。同时，境外投资的回报率偏低。长春市企业技术创新能力不强，境外投资民营企业普遍缺乏自主品牌和自主知识产权，产品附加值不高。

要素市场滞后，发展环境不优

长春市市场经济欠发达，要素市场集聚功能不强，影响企业快速成长，高素质人才缺乏。企业在“走出去”过程中，缺乏熟悉东道国环境、语言、文化、法律、国际贸易惯例等方面的复合型人才。抽样调查显示，70%的境外投资民营企业认为国际经营管理人才缺乏是阻碍企业对外投资的不利因素。同时企业资金短缺。长春市大多数民营企业自有资金不足，又遇到融资难、融资贵的问题，这是目前长春市民营企业境外投资中遇到的最为突出和普遍的问题。抽样调查显示，长春市80%的境外投资民营企业存在资金困难。大部分境外投资民营企业规模不大，固定资产少，抵押能力差，难以获得银行贷款。而中介服务体系又不健全。长春市具有国际服务能力的资产评估、法律、会计、咨询、人才培养等境外投资服务机构严重不足，市场化、社会化、国际化的涉外中介组织体系尚未形成，缺乏境外投资行业组织。

二、长春市民营企业境外投资的路径

实施重点投资区域开拓工程

通过规划引导，落实“一带一路”和长吉图开发开放先导区战略，明确投资区域，提高政府服务效率，加大资金投入力度，支持民营企业到与长春市经贸文化关系密切的国家和地区投资发展。

借助东北亚博览会平台，参与俄罗斯远东地区和蒙古的开发建设。支持民营企业承揽俄罗斯公路、港口、机场和电力工程等基础设施开发项目。支持轨道交通企业赴俄罗斯开展高铁、城铁合作。重点围绕农业、林业、矿产资源、海产品加工等领域谋划在俄设立长春境外经贸合作区。依托蒙古丰富的矿产、农牧业资源，推进长春市企业在蒙古进行基础设施、资源开发、食品加工等领域的投资合作，谋划在蒙古设立长春境外经贸合作区。推进长春市民营企业在朝鲜投资建材、机械加工、农业、跨境旅游等，全力参与中朝罗先经贸区开发建设。

依托中亚地区的现有经贸合作区，提升汽车零部件、机械设备的市场占有率，大力开展资源类投资合作项目，逐步拓展吉尔吉斯斯坦、乌兹别克斯坦等国家的市场。推进长春市民营企业到塞尔维亚投资城市基础设施建设和工农业发展。加强与罗马尼亚、波兰等东欧国家进行制造业、种植业、农产品加工业等领域的投资合作。

借助东盟博览会平台，发挥长春市汽车、装备制造等领域的技术优势，加快境外工业园区建设。引导长春市民营企业参与东盟和南亚地区的基础设施开发建设，带动装备制造业产品出口。

利用国家支援非洲和拉美的各项政策，引导长春市农业、汽车零部件、装备制造、资源开发等优势企业开展境外投资合作，承揽国际工程。

重点推动长春市与欧盟、美国、日韩等发达国家在高端装备制造业、新兴产业、生物医药、农业和现代服务业等领域的合作。推进优势企业通过开展海外并购合作等方式，引进先进技术装备和先进理念，加快产业升级转型;积极支持民营企业通过建立境外研发平台和营销体系，提高企业自主创新和市场开拓能力。

实施投资重点产业壮大工程

立足长春市优势产业和科技优势，结合产业结构调整和转型升级，通过政策引导，推动长春市民营企业加大对境外国家的汽车、农产品、高新技术以及资源开发领域的投资，逐渐壮大长春市境外优势产业。

促进优势产业境外投资。依托长春市汽车、轨道客车、农产品加工等优势产业，充分利用国际国内“两个市场、两种资源”，支持民营企业境外投资，建立境外加工和经贸企业。

推动高新技术领域境外投资与研发合作。鼓励有技术优势且研发能力强的生物医药、光学电子、汽车、轨道客车等企业通过多种方式与境外具有自主知识产权企业和先进制造业企业开展投资合作。支持企业并购、合资、参股国际研发企业或设立海外研发中心，利用境外科技和人才资源，开展国际研发合作，不断提升企业自主创新能力，促进传统产业转型升级和战略新兴产业加快发展。

拓展服务业民营企业境外投资。鼓励长春市民营企业到境外开展商贸、物流、旅游、文化创意、软件和信息技术等领域的投资，推动民营企业开拓国际市场。加强配套服务，增强服务业国际竞争力。发挥长春市服务外包产业优势，通过境外投资拓宽接包渠道，提高接包能力，开拓国际发展空间。

促进境外资源投资与开发。支持民营企业利用俄罗斯、蒙古、朝鲜等周边国家丰富的煤炭、木材、铁矿、海产品等资源，进行深度合作开发，实现双方优势互补。

实施“百千”企业培育工程

通过政策引导、资金支持等措施，重点扶持列入长春市“百千”境外民营企业培育工程的企业尽快做大做强，形成一批有一定国际影响力和竞争力的企业群。

培育百户重点骨干企业。按照企业素质高、经济效益好、国际竞争力强的标准，在全市民营企业中择优认定100家境外投资骨干企业，给予资金扶持。

孵化千户成长型企业。由市发改委、工信局和商务局负责，按照企业发展速度快、潜力大、国际有需求的原则，确定1000户成长型企业或项目给予重点支持。同时，组织企业抱团发展，有计划地帮助其中若干条件成熟的企业实施境外投资。

推进企业境外投资方式创新。支持企业通过链条式转移、集群式发展、园区化经营等多种方式大力开展绿地投资、并购投资、证券投资、联合投资。支持企业探索“资源、工程、融资”捆绑模式，实现资源开发与基础设施建设相结合、工程承包与建设运营相结合。鼓励企业以建设—运营—移交(BOT)、公私合营(PPP)等方式，开展境外基础设施投资建设，带动设备、技术、标准和服务“走出去”。跟踪国家已出台的利用外汇储备资金实施海外并购科技型企业的有关规定，协调推进长春市民营企业利用外汇储备资金并购海外企业。

实施境外投资平台建设工程

通过政府引导，分类推进境外投资平台建设，为民营企业境外投资创造条件。

支持境外经贸合作区建设。按照国家“一带一路”战略部署，稳妥推进中朝罗先经贸合作区建设，把罗先经贸区打造成东北亚地区重要的国际物流服务、先进制造与加工业、特色旅游休闲及高效农业示范基地。推动建立中蒙境外产业合作园区，力争建设成为国家级境外经贸合作区。积极争取国家有关政策支持，有计划地在“一带一路”的俄罗斯、哈萨克斯坦、蒙古、塞尔维亚、罗马尼亚等重要节点上，超前谋划一批境外经贸合作区，搭建长春市民营企业境外投资平台。

支持境外商品市场交易服务平台建设。根据长春市境外经贸实际，在东北亚、西亚、中东欧等国家有计划地建设一批长春商品和服务展示平台，开展贸易投促活动。积极组织长春市民营企业参加各类国际贸易展会，展示长春市优质产品，促进双方经贸往来。积极搭建“长春‘走出去’企业战略合作联盟”平台，畅通信息共享渠道。

推进陆海空对外战略通道建设。打通连接“一带一路”的战略通道，加快构建互联互通网络，完善长春市水、陆、空立体物流通关体系。依托兴隆综保区加快跨境贸易电子商务综合服务平台和跨境贸易电子商务产业园建设，把长春兴隆综合保税区打造成为面向东北亚地区重要跨境电商产业基地。充分利用“长满欧”国际货运班列，深度融入“丝绸之路经济带”通道网络。以哈大高铁为纽带，对接大连、丹东等出海口，深度融入“21世纪海上丝绸之路”通道网络。加强“借港出海”运输方式。重点支持俄罗斯扎鲁比诺万能港和朝鲜罗津港开发建设。加快推进地方航空事业发展，积极开通更多飞往东盟、中亚和欧洲的国际航班，构筑起长春市水、陆、空立体物流通关体系。

加大财政资金投入，拓宽融资渠道

加大财政专项资金支持。加快设立长春市级企业境外投资专项资金，市级财政每年将此专项单独预算，资金主要用于支持企业开展境外重点投资项目、境外加工贸易园、境外经济贸易合作(工业园)区和境外投资服务平台建设。各县(市)区、省级以上开发区要配套安排相应的专项资金。争取国家外经贸发展专项资金、省级商务发展资金等各级各类扶持资金支持。

拓宽融资渠道。引导金融机构开展有针对性的金融支持。对重点民营企业境外投资项目提供融资支持，争取国家有关政策性金融机构的资金支持，建立与政策性银行、商业银行、保险公司等金融机构的协调会商制度，鼓励金融机构加强运用以境外资产、股权、并购项目、境外应收账款、出口退税单据等为担保的融资方式，积极发展多种形式的境外股权投资基金，支持符合条件的企业在境外发行人民币债券用于境外投资，鼓励符合条件的民营企业在境内外资本市场上市融资。

强化社会服务，完善支撑体系

加强国际化人才引进与培养。引进一批国际化投资高端人才，培训一批通晓国际经济运行规则、熟悉当地法律法规、具有国际市场开拓能力的复合型跨国经营管理人才队伍。支持企业以岗位聘用、项目聘用和任务聘用等方式引进跨国经营高层次人才。在全市人才计划中增加吸引高端跨国经营管理人才数量，用好用活海外人才智力资源。

支持中介组织机构发展。按照国际投资要求，引进和培育一批国际化的咨询、资产评估、信用评级、法律、会计等中介机构，为民营企业走出去提供高水平、专业化、全方位、全流程服务。开展好品牌开拓市场工作，引导民营企业通过品牌培育争创中国名牌和中国驰名商标，切实加强对商标专用权的保护，建立健全海外商标维权机制。加强长春市境外投资战略智库建设，增进国际间智库研究交流，打造拥有国际视野和战略意识的智库力量，提高境外投资战略谋划水平和国际经贸合作服务能力。

发挥行业协会、商会和侨团作用。发挥国内外行业协会和商会在开拓国际市场、应对贸易摩擦等方面的积极作用，提高行业协会和商会组织协调、行业自律管理能力。支持协会、商会加强与国际行业组织的交流合作，建设国际化服务平台，改革内部管理体制和激励机制，增强可持续发展能力。积极利用境外长春人的人脉资源，发挥国外侨团作用，为企业“走出去”提供更多信息和相关资源。

加强风险防范，提供安全保障

健全境外企业风险管理机制。健全企业内部风险防控机制，防范境外经营风险。建立企业信息动态监测体系，及时掌握境外企业资产质量、经营效益和人员状况等信息。依托国家重大国别(地区)风险评估和预警机制，加强对高风险国家(地区)的指导和监管，维护企业境外合法权益。鼓励政策性和商业保险等机构为对外投资合作企业提供国别和项目风险咨询服务。引导企业认真做好境外投资环境研究、项目可行性和风险评估，切实增强境外安全意识，建立健全境外安全管理责任制度，加大境外安保设施投入和安保力量配备，提高安全防范和保障能力。

强化境外人员和财产安全保障。加强外派人员安保知识和技能培训，按规定参加工伤保险和境外人身意外伤害保险。加强境外投资事中事后监管。引导企业遵守所在国家(地区)法律法规，加强知识产权保护，保障员工合法权益，注重资源节约利用和生态环境保护，尊重当地文化、宗教及风俗习惯，履行必要的社会责任，积极融入当地社会。建立突发事件应急处理机制，提高舆情监测和危机处理能力。

作者简介

邱志华，长春市委市政府政策研究室副主任;

魏跃军，长春市委市政府政策研究室经济处处长;

管吉鹏，长春市委市政府政策研究室经济处副主任科员。

责任编辑 王宝珍

作者：邱志华　魏跃军　管吉鹏

企业境外投资论文 篇3：

引导和推动企业境外投资的政府职能

摘要：实施“走出去”战略，提高企业境外投资规模和质量，需要正确处理好政府与市场关系，发挥好政府的职能作用。从目前我国政府实际履行的职能来看，还存在着比较明显的“越位”、“缺位”和“错位”现象。为了加快“走出去”战略的顺利实施，不断提高企业境外投资规模和质量，需要通过“退位”、“补位”和“正位”来矫正政府职能缺陷，让政府履行好该履行的职能，退出不该履行的职能。

关键词：境外投资;政府职能;合理定位

加快实施“走出去”战略，提高企业境外投资规模和质量，是党的十七届五中全会确立的我国“十二五”时期的战略任务，并在“十二五”规划中进行了战略部署。当今国际市场，特别是后国际金融危机时期的国际市场，一方面开放程度和竞争程度越来越高，另一方面又保护主义盛行和充满不确定性。为了保证加快“走出去”战略的顺利实施，使中国企业更好的进行海外投资，不仅要求充分发挥市场机制作用，而且要求合理确定政府的职能定位。

一、合理定位政府职能的基本要求

在市场经济条件下，市场机制对资源的配置始终起着基础性作用。也就是说，市场在社会经济活动中处于主导地位，政府对经济活动的介入和干预，只是辅助性的和补充性的。但市场不是万能的，市场本身有缺陷，也会出现失灵问题。正如萨缪尔森所指出的，“对看不见的手有所了解之后，我们一定不要过分迷恋于市场机制的美妙——以為它本身完美无缺、和谐一致，非人力所能望其项背。”因此，加快实施“走出去”战略，提高境外投资规模和质量，还需要发挥好政府职能的作用。但由于不同国家和地区市场的发育程度、政府的成熟程度、法制的完善程度，以及同世界经济联系的密切程度等方面存在着较大的差异，因而政府职能定位不可能存在一套普遍适合于所有国家和地区的现成做法。但这并不意味着，在推动企业扩大境外投资方面，政府职能定位就没有一些基本的要求。在现有的国际秩序下，合理定位一个国家或地区政府的职能，通常需要遵循以下基本要求：一是政府职能定位要与市场经济制度的完善程度相协调;二是政府职能定位要建立在法治的基础上;三是政府职能定位要与各国普遍接受的国际规则，以及所在国家和地区的制度规定相适应。合理确立我国政府在加快实施“走出去”战略中的职能定位，同样需要符合这些基本要求。

通常情况下，由于市场机制的缺陷会带来市场失灵问题，因而需要有效发挥政府的职能作用。但市场失灵不一定都是市场本身的缺陷所致，有时是由于市场制度发育不完善而造成的。因此，为了推动和引导企业扩大境外投资，我国政府职能的合理定位还需同市场经济制度的完善程度相适应，不仅要充分考虑我国市场经济制度的发育状况，而且还要充分考虑我国境外投资经营所在国家和地区的市场经济制度发育状况。应当看到，在我国加快实施“走出去”战略过程中，我国既面临着自身市场制度发育不完善而引起的市场失灵问题，也面临着境外投资经营所在国家和地区市场经济制度发育不完善而导致的市场失灵问题。因此，我国政府对国内境外投资企业的管理就不能完全照搬市场经济发达国家的做法。政府对我国境外投资经营企业的管理，既要符合我国自身的市场经济发育状况，也要适应境外不同国家和地区的市场经济发育状况。从这个意义讲，合理定位我国政府的职能，我们不能完全听命于市场经济发达国家的指使和安排，只能根据我国和境外投资经营所在国家和地区的市场经济发育状况灵活行事。由于我国目前市场经济制度的发育还不够完善，因而政府对境外投资企业的管理，除了需要履行市场经济国家政府的一般职能外，还需部分地履行替代市场和培育市场的职能。涉及到政府对国内企业在境外投资经营的管理，如果投资经营所在国家和地区的市场经济制度比较健全，可让市场机制在其中更充分地发挥作用;如果投资经营所在国家和地区的市场经济制度不够健全，政府应当在其中发挥更多的作用，特别是要密切同投资经营所在国家和地区政府的联系，充分发挥政府间的协调作用，必要时应积极主动为境外投资经营企业提供必要的法律支持和保障。为了更好地维护和保障境外投资的利益，政府还应充分利用同贸易伙伴国的外交关系签订同促进境外投资经营相关的协议，帮助国内境外投资企业获得与投资目标国企业同等待遇，减轻企业在境外的收入和税收负担，降低企业境外投资的阻力和风险。

在经济社会活动领域，如同市场会失灵一样，政府也会失灵。所谓政府失灵，是指政府对经济社会调控和干预的低效率或无效率。正如萨谬尔森所指出的，“当政府政策或集体行为所采取的手段不能改善经济效率或道德上可接受的收入分配时，政府失灵便产生了。”现实中，政府不是一个超脱于现实社会经济利益的万能的神灵之手，它是由各个机构组成，而各个机构又是由各政府官员组成的。无论是政府机构，还是政府官员，都有自己的行为目标。因此，现实中的政府机构和政府官员通常追求是自身组织目标或自身利益的最大化，而非公共利益或社会福利的最大化，这种现象人们称之为内部效应。内部效应被认为是各种类型“政府失灵”的一个最基本的或深层次的根源。从这个角度上讲，需用“法治”来约束政府。为确保“走出去”战略的有效实施，政府在其中的职能定位应当建立在法治基础上，既要做到有法可依，同时又要依法管理，将政府职能置于法律框架下，受到法律的约束，而不是为所欲为。否则，不但境外投资企业的利益难以得到保障，甚至国家的整体利益也难以得到维护。为此，有必要不断健全和完善境外投资和经营的相关法律法规，以及确保政府依法行政的相关法律规定。这样，在引导和推动企业境外投资方面，就可有效地防止政府滥用行政权力和防止政策多变现象的出现，从而使企业的境外投资能获得一个比较稳定的预期，更好地维护和保障境外投资企业的利益，起到充分调动企业境外投资的积极性和主动性作用。

随着经济全球化和全球经济一体化的深入发展，特别是我国加入WTO后，我国经济社会几乎已全方位地融入到国际经济体系之中。然而，我国参与的国际经济活动将不可避免地受到有关国际组织的规则，特别是为国际社会普遍接受的国际规则，以及有关国家内部的法律法规等制度规定的约束。因此，为了加快实施“走出去”战略，更好地引导和推动企业境外投资，不仅我国境外投资经营企业要遵循有关国际社会普遍接受的国际规则，遵守投资经营所在国家和地区的有关制度规定，而且政府的职能定位也同样要求与国际社会普遍接受的国际规则，以及所在国家和地区的制度规定相适应。WTO等国际组织制定的有关规则，旨在规范和约束成员国政府和企业。因而，为了推动和引导企业提高境外投资规模及质量，政府必须改变长期习惯于用行政手段干预经济活动的做法，学会和善于采用国际惯例办法推动企业更好地进行境外投资。同时，要积极和有效发挥市场机制的作用，特别是发

挥好境外投资企业的市场主体作用。为此，政府需按照加入WTO等国际组织所作出的承诺，对国内现行的法律、法规和政策进行清理，凡违背WTO等规则或与我国的承诺不相符的，应当进行必要的修改和完善，有的甚至可以予以废除;企业境外投资过程中所产生的国际贸易摩擦和国际经济争端，政府应当积极协助企业寻求在WTO等国际组织框架内，并依照国际惯例、按照国际规则来处理和解决;若国内企业在境外投资和经营中产生的摩擦和争端源于所在国家和地区特殊的制度规定或传统习惯等因素，则应积极寻求通过政府之间的协商办法来妥善处理和解决。

二、当前政府职能存在的主要缺陷

尽管我国实施“走出去”战略，已经有了10余年的时间，但效果却不尽如人意。其中的原因比较复杂，但政府存在的职能定位缺陷是一个比较重要原因。所谓政府职能定位缺陷，是指政府未能有效地履行在引导和推动企业境外投资的职能，出现了所谓“政府失灵”问题，导致企业境外投资出现低效率或无效率。改革开放以来，我国政府对企业境外投资采取的是以项目审批为主的管理体制，带有较浓厚的计划经济色彩。这与我国经济社会融入国际经济体系特别是加入WTO后的要求不相适应，更是同市场经济对法治的要求不相适应。当前，我国政府的职能定位缺陷，突出表现在政府职能的“越位”、“缺位”和“错位”上。

政府职能的“越位”，是指政府超越自身应该行使的职能范围，插手了一些不该由政府管或管不好的事情，从而出现政府失靈现象。在引导和推动企业境外投资方面，政府职能的“越位”会影响企业作为市场主体地位的发挥，导致市场机制在资源配置中的基础性作用出现失效，使市场机制引导企业境外投资的作用得不到充分发挥，影响国家“走出去”战略有效实施。目前，我国政府存在的“越位”现象，突出地表现在以下两个方面：一是政府超越自身职能，代替了市场配置资源基础性作用的职能;二是政府超越自身的职能范围，代替了企业的经营管理职能。在引导和推动企业境外投资的实践中，政府职能的“越位”现象集中体现为政府严格的行政管制和审批制度。长期以来，不仅企业境外投资要经过多个环节的严格前置审批，而且获准境外投资的企业要获得政府的某些政策支持等也必须经过严格的层层审批。面对政府严格的前置审批，如果企业通过正常渠道进行境外投资，往往会由于审批时间过长而贻误时机;如果企业为了规避行政约束，通过非正常渠道进行境外投资，又必然造成国有资产的境外流失或资本非法外逃。近年来，虽然境外投资审批制度进行了不少改革调整，特别是2009年商务部发布的《境外投资管理办法》进一步下放了境外投资核准权限，简化核准程序。然而，现实中仍然存在着层次过多、内容过细、时间过长的问题，资金和人员出入境还存在着不少障碍。政府职能的“越位”，不仅与市场经济发展和WTO等规则不相适应，而且大大增加了政府的行政成本和企业的交易成本。

政府职能的“缺位”，是指在市场机制不能正常发挥作用，或者存在市场失灵的地方，政府没有实施有效的管理。目前，政府职能的“缺位”现象，主要表现在以下几个方面：一是对境外投资企业的事后监管缺位。政府往往比较重视前置审批而轻视事后监管，致使审批后的监管基本上处于自流放任状态。一些政府职能部门只有项目审批职能，但没有事后监管的职能。而一些负责事后监管职能的政府部门，对境外投资企业的监管又主要流于形式。由于缺乏事后监管，某些领域境外投资的秩序比较混乱，盲目投资、并购、上项目等问题比较突出，境外投资企业之间相互恶性竞争的现象时有发生，从而给国家和企业造成巨大利益损失。二是对非国有企业境外投资的管理缺位。我国企业的境外投资，基本上是国有企业为先和国有企业为主的格局。与此相适应，我国境外投资管理体制也主要是针对国有企业设计的，民营企业不仅缺乏境外投资的畅通渠道，而且缺乏有效监管。长期以来，一些从事境外投资活动的私营企业和中外合资企业，有的通过戴“红帽”的方式按照正常渠道进行境外投资，有的为了规避制度约束，通过非正常渠道进行境外投资。这不仅不符合WTO的国民待遇原则，而且会因为疏于管理导致国内资本境外流失或非法外流。三是为企业境外投资提供辅导和信息咨询等服务职能缺位，未能有效地帮助境外投资经营企业进行市场评估、风险评估、投资指导等，以及提供国际组织和有关国家的制度规定及传统习惯等资料。另外，政府还在帮助境外投资企业规避政治风险、保护境外资产(包括自主知识产权)等方面也不同程度存在职能缺位问题。由于政府职能缺位，导致应该由政府管的事情政府没有去管，或者政府该管的事没有管到位，使市场机制无法调节的某些领域出现了“真空”，从而影响和制约着企业的境外投资。

政府职能的“错位”，是指政府未能摆正自身的职能，在不同职能之间发生混淆。在我国实施“走出去”战略中，政府职能的“错位”集中表现在两个方面：一是政府作为企业境外投资的管理者和境外投资国有资产所有者(出资人)职能出现交叉和混淆，没有把两者有效地分开，从而导致“政企不分”和“政资不分”问题，影响企业境外投资。比如，国资委对境外投资国有企业的考核，往往不是重点考核企业取得的成绩和进步，而是考核企业出现的过错和失误，不是考核企业有没有未来长远发展战略和发展规划，而是考虑企业当年的现金流和年度的利润目标能不能完成。这种考核方式必然会不同程度影响企业市场主体作用的有效发挥，不利于国内企业的境外并购等境外投资和合作。二是对企业境外投资负有管理职能的不同部门，由于职能界定上的不清晰、不科学、不规范而导致职能混淆，使有的部门错误地承担了该有其他部门承担的职能，或者没有担负本该承担的职能，从而出现了管理上的混乱，并在实际管理中导致相互推诿和扯皮问题，影响和制约企业的境外投资活动。

三、矫正政府职能缺陷的主要举措

由于政府职能定位缺陷集中体现在政府职能的“越位”、“缺位”和“错位”上，因而矫正和解决政府职能的“越位”、“缺位”和“错位”问题，就成为有效发挥政府作用，引导和推动企业境外投资的关键。这是因为，通过矫正政府职能“越位”、“缺位”和“错位”问题，可以有效地防范和消除政府失灵，因为“政府的失败即可能是由于它们做得太少，也可能是由于她们做得太多”;同时，通过矫正政府职能“越位”、“缺位”和“错位”问题，还可以使推动企业境外投资中的政府与市场关系得以理顺，使政府和市场的作用都得到有效发挥。政府职能存在的“越位”、“缺位”和“错位”问题，可以通过政府职能的“退位”、“补位”和“正位”来加以矫正和解决，使政府职能回到其应有的位置上，从而有效地发挥政府的职能作用。

政府职能的“退位”，是为了解决政府职能“越位”问题，重点是要改革和完善政府审批制度。政

府要充分利用经济全球化深入发展的有利时机，改革不适应于推动企业境外投资要求的行政管理制度和措施，特别是要加快改革和完善我国现行审批制度、审批管理方式及行政审批项目的步伐。从社会主义市场经济发展的总趋势看，政府对境外投资的审批将朝着自由化的方向渐进发展，即按照“谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险”的原则，取消境外投资项目的审批以及带有行政许可性质的备案，减少审批环节，缩短审批时间，切实落实企业境外投资经营自主权。但由于我国还处于社会主义初级阶段，市场经济体制不够完善，国有经济在我国经济结构中仍然占有相当大的比重。因此，我国政府在今后一个较长时期仍将继续保留对境外投资的国有资产管理和资本项目下的外汇管制等行政管理职能，对企业境外投资的审批制度也不可能完全取消。但保留的审批制度，必须按照国际惯例和社会主义市场经济发展要求加以改革，并朝着以下思路深化：一是减少政府审批范围，放宽对资源配置的限制，尽可能发挥市场机制在资源配置中的基础性作用。二是减少政府审批环节，简化政府审批程序，赋予企业境外投资更大的投资经营自主权。为此，政府需做好以下工作：放松对企业境外投资的额度限制，按照国家产业政策指导并积极鼓励企业境外投资;改革不必要的可行性报告等审批制度，企业的境外投资应由企业自负盈亏、自担风险;弱化强行调回境外企业利润的规定，允许境外企业保留利润，同时废除汇回利润保证金等政策障碍，让境外企业能比较充分地利用自己的利润进行增资和再投资;放松私营企业和外资企业境外投资审批和限制。

政府职能的“补位”，主要是解决政府“缺位”问题，防止出现政府应该管制的事项出现“真空”。也就是，政府需从管理企业境外投资的某些领域退出来，把某些本不应由政府履行的职能交给市场或企业。重点应抓好以下几个方面：一是按照“谁审批、谁负责”原则，完善政府审批制度，填补企业“走出去”后政府监管职能缺位问题。事后监管缺位，主要是由各自为政的审批体制与事后监管相脱节的制度安排造成的。因此，为了解决事后监管缺位问题，在制度安排上有必要采取前置审批与事后监管进行归口管理的办法。对目前只负责境外投资项目审批，但不负责事后监管功能的职能部门，可将其审批职能转归负有相应监管职能的部门。同时，对负有监管职责的部门应强化其监管职能。二是完善对境外企业的辅导和信息咨询等公共服务职能。政府应当加速建立境外投资国别地区项目库，制订和完善《境外投资指南》和《境外投资国别产业指导目录》等有关政策法规，为企业更好对外投资和企业境外有序竞争提供及时和有价值的信息。为了及时满足企业对相关基础性信息等公共服务需求，更好地服务于企业的投资决策，政府可定期或根据实际需要组织培训班和举行专题座谈会等信息交流活动，建立相关信息共享平台等，就我国引导和推动企业境外投资的战略及其政策措施、进出口体制、投资政策、相关法规、税收和会计制度等内容，以及国别法律、会计、税务、审计、用工等方面政策规定，以及国别资格认证、准入政策、专利标准等进行宣传和辅导，并可就具体项目进行专门指导。三是按照国民待遇原则，对境外投资企业进行统一管理，解决政府对非国有企业境外投资管理的缺位问题。政府应改变对非国有企业的歧视待遇，允许各类所有制企业参与境外投资，同时，有必要按照非国有企业的实际情况采取一套行之有效的管理办法，不仅要降低门槛使非国有企业能合法地“走出去”，而且能使政府对其进行有效监管。需要强调的是，政府的“补位”必须纳入法治轨道，做到依法行政。

政府职能的“正位”，就是要解决政府的不同职能之间发生相互混淆问题。为了加快实施“走出去”战略，更好地引导和推动企业境外投资，可从以下两个方面着力解决政府职能的“错位”问题：一是按照“政企分开”和“政资分开”原则，在境外投资的宏观管理中剥离国有资产出资人角色，改变目前政府作为境外投资管理者和作为境外投资国有资产出资人的双重角色错位现象。对境外投资国有资产的管理应由国有资产管理委员会统一管理，具体可由国有资产管理委员会对境外企业的国内投资母体或母公司进行监管，再由国内投资母体对其境外投资的国有资产进行全程监管，负责监督国有资产的保值和增值，防止國有资产境外的非法流失。另外，还可考虑由国资委牵头成立一个由精通国际和国别政策法规，熟悉国际和国别投资经营环境，以及在国外跨国公司具有丰富任职经历等有关专家组成一个专门委员会，为国企的境外投资和经营提供有效的服务指导，防止政府对企业境外投资的直接干预所带来的不利影响。二是按照“职能得当、精干高效”要求，对承担实施“走出去”战略进行管理的不同政府部门的职能进行科学、规范和清晰的界定，使不同的职能部门都能做到“各司其职，各负其责”，从而有效克服政府职能“错位”问题的发生。

(编辑：王露)

作者：杜人淮