要写好一篇逻辑清晰的论文,离不开文献资料的查阅，小编为大家找来了《立法论文(精选5篇)》，希望对大家有所帮助。摘要：近年来，为落实税收法定原则，全国人大常委会和财税主管部门紧锣密鼓地展开了税收立法工作，颇具成效。然而，在税收立法中是否设置以及如何设置立法目的条款仍未受到重视。税法是国家税收政策的法律化，通过在税法中设置立法目的条款来体现国家税收政策十分必要。
公正立法与立法公开
摘 要：公正立法在本质上是一种现代立法理念，在追求立法价值公正的同时，也追求立法程序的公正和立法结果的公正。公正的立法是在公正价值的指导下通过公正的程序而实现的。立法公开不仅是程序公正的组成部分，也是走向公正立法的重要途径。
关 键 词：公正立法;立法理念;程序公正;实体公正;立法公开
收稿日期：2011-04-16
作者简介：李店标(1983—)，男，安徽濉溪人，大庆师范学院法学院讲师，博士研究生，研究方向为立法学。
公平正义是社会主义和谐社会的重要特征，也是法治之法的内在品质要求。公正立法是一个社会实现法律公正的基础，也是现代立法的基本理念和终极价值，最大限度地实现公正立法应当成为当前立法工作的核心价值追求。对立法机关而言，对公正立法的追求主要是通过对立法程序公正性的把握得以实现。立法机关可以通过对立法过程中各项具体制度的设计来把握立法程序的公正性，并通过制度的运行来实现法律产品最大限度上的公正性。立法公开作为正当立法程序的必要成分和判断标准，对实现公正立法有着重要的意义。
一、作为现代立法理念的公正立法
立法是人的一种实践活动，因而不能离开一定的立法理念作为指导。当前，我国对立法理念的研究大致有以下几种方式：⑴从和谐社会建设的角度来看，人与自然的和谐要求确立可持续发展的立法理念，人与人关系和谐要求确立利益均衡的立法理念，人的身心关系的和谐要求确立以人为本的立法理念，中国与世界其他国家关系的和谐要求确立全球化的立法理念;⑵从市场经济体制建立和发展的角度来看，我国需要转变立法理念，确立人本立法理念、客观立法理念、平衡立法理念、合法立法理念、民主立法理念、科学立法理念、全球视野立法理念等现代立法理念;⑶从我国法治进程的角度来看，立法应树立以人为本、立法有限、立法平衡、立法效益、立法透明、程序立法等立法理念;⑷从立法者现有观念检讨的角度来看，要树立质量与效益至上的观念，强化以民为本的立法理念，强化“程序正义”理念和“人权保障”观念;⑸从全球化的角度来看， 中国的立法观念应更新为市场经济体制的立法观念、民主和人权的立法观念、区分公法与私法的立法观念、国内立法与国际立法接轨的观念。[1]尽管学界对立法理念从不同的角度都进行了详细的阐述，但不难发现，很少有人把公正作为现代立法理念的组成部分。对公正立法作为一种立法理念的研究不够重视和长期缺失，不能不说是我国立法理论研究的一个缺失。其实，因为公正本身就是一种价值判断和思想引导，公正立法自然也是一种能有效指导立法活动的现代立法理念。
在汉语中，与公正一词相近或相关的词很多，如公平、公道、公允、平等、均等、正义等等。因此，公正是一个极易引起语义歧义的概念。但一般而言，公正是与偏私相对应的，意指不偏不倚、正直，没有私心的意思。在我国古代，公正往往指道德修养，并无作为评价制度和规则的价值内涵。直到鸦片战争以后，受西方文化的影响，我国有关公正的评价才开始涉及制度和规则层面。现代意义上的公正带有明显的价值取向，即强调这种价值取向的正当性。公正一般分为两个层次：一是代表人们对社会分配结果是否公平的评价;二是指向分配程序的正义。对公正的最初探讨主要是从实体公正入手，强调一种公平的分配方式。直到1975年Thibaut和Walker提出了另一种公正，即程序公正，强调分配资源时使用的程序、过程的公正性。[2]程序公正与实体公正在一般情况下是一致的，如果出现冲突，虽然在理论上实体公正具有更高的位阶，但实践中应优先实现程序正义，因为程序正义更具可操作性和可辨别性。实际上，无论是实体公正，还是程序公正，其根本目的都是一致的，都是为了实现实质上的正义。程序公正是实现实体公正的子目标，实现实体公正是通过制定程序规则和规定实体公正的维护机关的工作程序来实现的。
何谓公正立法?虽然学界对这一问题已经展开了探讨，但鲜有人对公正立法作出明确的界定。关于公正立法的提法，目前仍不统一，既有用立法公平的，又有用立法平等的，还有用立法公正的。[3]大部分学者都把公正立法称为立法公正，并将其划分为立法的程序公正和实体公正两个层次。但笔者认为，公正立法在本质上是一种立法理念，首先，应追求立法价值的公正。立法价值的公正要求立法工作的开展必须秉承公平正义的理念，是把实现社会公平正义作为立法的价值取向，以实现和维护最广大人民的根本利益作为立法工作的出发点和归宿。具体而言，就是立法要正确反映和兼顾不同阶层、不同地区、不同部门、不同行业、不同群体的利益，尤其是要特别关注和扶持相对弱势群体的利益，防止和克服地方保护主义和“部门利益法制化”。其次，公正立法体现为运行程序应具有公正的品质。每一个正义结果的产生，都必须经历一个过程，或者说通过一定的程序。立法同样如此，必须经过正当的法律程序。公正的立法程序应该具备程序公开、程序参与、程序自治、程序中立和程序效率等基本品质或要件。[4]再次，公正立法应体现在立法结果的公正。关于出台的法律怎样才能体现出公正性，很难作出一个科学的判断标准，但至少从权利保障的角度看应当是法律制度的设计具有科学性，在公民权利的分配、保障和救济方面体现了地位平等、机会均等和利益均衡等特点。
当前，我国正处于社会转型的关键时期，各种矛盾不断出现，应妥善处理这些社会利益关系问题，建立健全与社会主义市场经济体制相适应的法律机制，切实维护和实现社会的公平与正义。衡量法律机制的有效性，除了从实效上看其能否解决社会矛盾之外，还要从价值上作出其是否有利于实现社会的公平正义的判断。因为法律机制是由立法来创设的，公正的法律机制必然出自公正的立法，公正的立法必然是公正的立法理念指导下的立法。尤其是在经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式日益多样化的今天，社会关系和社会利益格局的调整变化，各阶层、各方面的要求和利益都将反映到立法中来，促进立法的公正性更成为当前立法工作的重中之重。但我们必须明确，在坚持公正立法理念时，不能忽视立法效率，二者应统一，立法活动应努力寻求二者的平衡点。要正确处理好公正与效率的关系，既不能以牺牲效率为代价来追求公正，也不能以牺牲公正为代价来追求效率，而要把经济社会发展的效率优先原则与法的公正性有机统一于现代立法之中。
二、程序公正与公正立法
现代社会的任何立法都必须经过事先设计的一系列程序，唯有如此，才能使立法活动符合政治合法性和正当性。公正的立法就是在公正价值的指导下通过公正的程序而实现的，所以程序公正不仅是公正立法的组成部分，也是实现公正立法的必经途径。
关于程序公正的标准，Leventha提出程序公正性的六条规则：⑴一致性规则，即分配程序对不同的人员或在不同的时间应该维持一致性;⑵避免偏见规则，在分配过程中应该摒弃个人的私利和偏见;⑶准确性规则，即决策应该依据正确的信息;⑷可修正规则，即决策应该有可修正的机会;⑸代表性规则，即分配程序能代表反应所有相关人员的利益;⑹道德与伦理规则，即分配程序必须符合一般能够接受的道德与伦理标准。[5]注重程序公正，尤其是法律程序的公正日益成为现代法治国家共同的价值取向。法律上的程序公正是指法律的正当程序，通常又称为“正当法律程序”或“正当程序”。它作为一条重要的法治观念与宪法原则，起源于英国的自然正义观念，后经过美国宪法修正案确认并得以在全球传播。通常认为，作为宪法原则的正当法律程序原则起源于英国1215年《自由大宪章》第39条的规定：“自由民，凡未经同等身份者之依法裁判，或经国法判决，皆不得被逮捕、监禁，没收财产，剥夺法律保护权，流放，或加以任何其他损害。”1791年《美国宪法》第5条修正案将正当程序原则并入《美国宪法》，规定不经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产。1868年《美国宪法》第14条修正案进一步将该原则的适用范围扩展到州立法。此后正当程序原则得到各国承认。正当法律程序最初的含义为司法上“自己不做自己的法官”和“对他人做出不利行为要事先告知、说明理由和听取申辩”原则，之后随着民主法治观念的演进其内涵扩展到包括公开、公正、公平和参与等原则。
正当立法程序是正当法律程序的组成部分之一。但我国理论界目前并没有对正当立法程序的含义做出深入的探讨和明确的界定。笔者认为，正当立法程序是指具有立法权限的国家机关创制规范性法律文件所遵循的制度化、正当化的过程，是限制立法者恣意进而使立法活动彰显和实现程序正义的制度设置，也是国家通过立法手段协调利益冲突、规制社会秩序及配置社会资源的合法路径和正当法律程序。“法律的正当程序之所以能够适用于立法行为，原因就在于不论立法行为、司法行为还是行政行为都有一个共同的价值目标追求，也就是通过程序设计的公正而走向实体公正。立法行为也追求最低限度的公正，这是社会价值观对立法行为活动的渗透，也是人类对社会公正、制度公正不懈追求的结果。”[6]早期的专制君主制下的立法过程是完全秘密的，甚至是神秘的，因此其公正性难以保障。近代资产阶级民主革命胜利以后，人们争取以选举代表的方式参加立法，使人们对立法公正性的评价得以提高;其后，公民请愿权以及公民创制权得到确认，人们可以进一步介入立法草案的拟订，立法的公正性进一步提高。可以说，在早期的立法程序中，可参与程度越强，其公正性就越值得期待。但现代社会的正当立法程序对公正性的要求除了表现在立法程序本身的可参与性上，又逐步扩大到立法程序的民主化、平等化、理性化和效率化等方面。
立法是对国家权力与公民权利的第一次分配，可以说是社会公正之源。部门利益法制化，则是对社会公正最根本的伤害。因此，要实现公民权利和国家权力的合理配置，保证制度公平和立法质量，确实很有必要确立正当立法程序。正当立法程序对于实现立法过程的民主化、立法决策的理性化、立法结果的正当化和权力控制的程序化都有着重要意义。公正立法的实现要靠正当立法程序予以保障，为保障立法程序的公正性，许多国家都在法律层面作出了具体的制度设计。如《美国联邦行政程序法》第553节为规章的制定规定了三个基本步骤：“⑴行政机关制定规章的建议或行政机关制定规章所涉及的主题，必须在联邦登记上公告;⑵给公众提供评论行政机关建议的机会;⑶公布制定出来的规章，而且行政机关必须简单概括地说明制定规章的依据和目的，为自己制定出来的规章辩护。”[7]
笔者认为，就我国目前立法的现状而言，最大的问题在于立法机关的组成和运作，无法保证在立法过程中，各相关利益群体能够充分表达自己的利益诉求并形成有效博弈。这除了从社会总体评价的角度无法实现立法程序上的公正外，由于各方利益群体没有感受到自己的利益诉求得到充分表达，即使是立法客观上已经反映了其利益的最大化，但民众主观上仍会产生不公正感。实际上，这样立法的结果也往往不能充分反映各相关利益群体，甚至是主要相关利益群体的要求，从而形成立法实体上的不公正。我国《立法法》虽然对立法程序作出了规定，但由于受现实国情和历史习惯的影响，在立法实践中往往采取由本部门拟定立法草案提请立法机关审议的惯例，难免使草案带有部门私利的痕迹。更有一些地方立法机关在利益驱动下，通过立法手段为自己划定垄断性的利益范围，导致立法谋私等腐败现象的存在，严重亵渎了立法的公正性。立法程序公正不是立法结果公正的唯一原因，但其对立法结果的公正具有相当程度的决定作用，因为公正的程序能比不公正的程序带来更加公正的结果。因此，要实现公正立法，除了要树立公正立法是由程序公正而达至的立法的观念外，必须建立健全立法公开、立法参与、立法听证、立法回避、立法辩论、立法旁听等程序性立法制度。
三、立法公开是走向公正立法的重要途径
公正立法是通过程序公正来实现的正义，而判断程序公正的标准之一就是程序本身具有公开性。程序公开是现代法治国家的一项基本原则，就现代法律程序而言，追求民主科学、保护公民合法权益是其主要特征，而公开原则是促成这些特征的必要性条件和体现。程序公开原则主要指国家机关的决策、实施及其过程向社会和民众开放。它是实体公正和程序公正共同的基本标准和要求，也是实体有效、程序正当的关键。正如休厄特大法官所说：“公平的实现本身是不够的。公平必须公开地、在毫无疑问地被人们所能够看见的情况下实现。这一点至关重要。”[8](p97)
无论是公共规则的制定还是公共规则的实施，无不是以占有必要的信息为前提，社会成员对于事关切身利益的信息享有平等的知晓权。信息享有的对称性对于程序公正十分重要，也是程序公正的必要条件。如果一方对信息充足占有，而另一方则信息匮乏，那么，社会群体和社会成员就难以做到有效参与，而且还会出现信息垄断者在制定和实施政策的过程中进行种种舞弊和寻租活动，使程序公正也无从谈起。因此，为了防止信息不对称，一个行之有效的方法就是将相关的信息向全社会充分公开。立法作为公共规则的制定过程，也应将其信息公布于众，以便人们查阅和提出有利于完善的意见。不公开的立法是无视公众平等表达意见的权利，属于立法程序不公正，因为立法程序不公正，法律内容的公正性也就难以保证。美国在法律实践中则比较强调程序公开原则，其实现程序公开原则的主要途径是实施程序性法律。如针对信息公开，美国1966年制定的《情报自由法》和1976年制定的《阳光下的联邦政府法》都强调政府和议会文件公开是原则、不公开是例外，一切人都具有同等得到政府和议会文件的权利。
作为民意的代表机关，立法机关本身应具有高度的开放性，立法程序的公开性便是这种开放性的突出体现。具体而言，立法程序的公开性要求立法活动，包括提案、质询、讨论、审议和表决等应当让公众知晓;立法听证应当公开进行，尽可能通过新闻媒体对外传播。除涉及国防、外交或其他重大事务不宜公开的外，任何立法会议均应公开举行。除可以自由旁听和采访外，立法会议的一切文件及记录均应公开发表或允许公民自由查阅。“尽管立法程序的开放性本身会对法律机构的完整性和能力有一定的损害，但是就立法的宗旨和程序的特性而言，它则是完全必要和合理的。”[9](p233)因为，立法公开作为现代立法的一项重要制度，对实现立法公正有着重要的意义。正如我国台湾学者罗传贤所说的那样：“公开是专横独断的自然敌人，也是对抗不公正的自然盟友。”[10](p111)由于引入了公众的利益博弈，能最大限度地吸纳民意，充分均衡各种利益冲突，从而制定出契合法治需要的良法，保障立法程序的公正性;而且立法公开可以阻止直接参与立法的人员与该法有利害关系的人接触，从而避免立法参与人员与该法间接产生的利害关系，确立其对立法内容的超然地位，实现程序上的公正。
在我国，立法活动的公开是由国家的根本性质决定的，因为人民是国家的主人，人民群众有权了解国家机关的立法决策并参与立法活动。“如果一个政府是真正地民有、民治、民享的政府的话，人民必须能够详细地知道政府的活动。没有任何东西比秘密更能损害民主，公众没有了解情况，所谓自治，所谓公民最大限度地参与国家事务只是一句空话。”[11](p959)在实行依法治国方略和构建和谐社会的今天，公正的立法是民主、科学的立法，也应是公开的立法，立法活动的公开是时势的必然要求。2004年3月24日国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》中就提出要提高立法质量，“改进政府立法工作方法，扩大政府立法工作的公众参与程度。起草法律、法规、规章和作为行政管理依据的规范性文件草案，要采取多种形式广泛听取意见。重大或者关系人民群众切身利益的草案，要采取听证会、论证会、座谈会或者向社会公布草案等方式向社会听取意见，尊重多数人的意愿，充分反映最广大人民的根本利益。要积极探索建立对听取和采纳意见情况的说明制度。”这一表述，很好地将立法公开与公正立法结合了起来，不仅反映了国家对立法公开的清醒认识，也说明了国家对追求公正立法的高度重视。
事实上，由于缺乏公开程序的立法，草案不公布于媒体，不征求人民的意见和不允许讨论，导致我国一些法律出台后存在许多不完善的地方，而且已经引起公众的不满。比如我国《邮政法》规定，邮政部门丢失了平信可以不负任何责任，而丢失了邮包则以重量计，不管包里装的是金银还是棉花，都只能得到很低的赔偿。为了解决不公正立法的出现，目前最有效的方案就是在立法程序中尽可能多的设计立法公开的环节和手段，为各相关利益群体提供表达意见的机会。总之，只有通过公开立法才能实现公正立法，一个被最大多数人认可的、具有民意基础的法律，必定是经过公开的立法程序而形成的法律。
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(责任编辑：王秀艳)
作者：李店标
新时代做好立法工作，要进一步深化对科学立法、民主立法、依法立法的认识，立法工作必须立足社会主要矛盾发生转变的客观实际，把握人民对美好生活的向往，坚持立法决策与改革决策相结合，更加遵循立法活动规律，并强化违背立法规律的刚性约束，努力提高立法质量。
改革开放40年来，我国立法工作坚持以宪法为依据，坚持从实际出发，尊重社会发展的客观规律，坚持科学立法、民主立法、依法立法相结合，走出了一条具有中国特色的立法路子，在理论和实践上都取得了突出成就。
科学立法、民主立法、依法立法，是我们党领导全国人民在建立、巩固、发展和完善社会主义制度的过程中，逐步深化对共产党执政规律、社会主义建设规律和人类社会发展规律认识的基础上，从不同的视角总结出的立法工作应当长期坚持的有益做法，并在立法工作实践中使之不断规范化、制度化，成为立法工作的基本原则。2000年，立法法第四条、第五条和第六条分别就依法立法、民主立法、科学立法作出相关规定，从而使之成为我国立法工作必须遵循的法定的基本原则。同时，党和国家相关文件也逐步明确提出科学立法、民主立法的具体要求。2001年九届全国人大四次会议的常委会工作报告中提出“力争做到立法决策的民主化、科学化”。2006年十届全国人大四次会议常委会工作报告要求“立法民主化迈出新步伐”，会议通过的《十一五规划纲要》提出要“贯彻依法治国基本方略，推进科学立法、民主立法，形成中国特色社会主义法律体系”。2007年党的十七大报告也明确提出“要坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系”。
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央就推进科学立法、民主立法、依法立法作出一系列重要论述。2012年党的十八大提出，“要推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。” 2014年党的十八届四中全会作出全面推进依法治国的重大决定，进一步提出“深入推进科学立法、民主立法”。2015年修改立法法，对科学立法、民主立法、依法立法的规定作了进一步完善。2017年党的十九大报告提出，深化依法治国实践，推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治，对科学立法、民主立法、依法立法实践提出了更高要求，也推动立法工作迈开新的局面。
一、科学立法、民主立法、依法立法的理论内涵和基本要求
科学立法、民主立法、依法立法是密切相关的统一整体。依法立法是基本前提，不依法制定的法律，缺乏合法性前提，其科学性和民主性无从谈起;立法权源于人民，通过提升立法的民主性，才能使立法决策更加符合人民群众需求和客观实际，改善立法质量，增进立法实效;科学立法既在方法论上为立法工作提供指导，又在价值层面衡量立法质量的高低，是判断立法质量的重要标尺。三者统一于完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系立法实践。
(一)科学立法的内涵和基本要求
习近平总书记指出，科学立法的核心在于尊重和体现客观规律。遵循和把握立法规律，就要自觉遵循经济规律、自然规律、社会发展规律以及立法活动规律，使制定出来的法律能够反映和体现规律的要求，符合客观实际。2000年立法法第六條规定，立法应当从实际出发，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。2015年修订立法法时，落实党中央关于全面深化改革的部署，充分发挥立法对改革的引领、推动和保障作用，增加了“适应经济社会发展和全面深化改革的要求”的规定。
一是立法应当从实际出发，适应当前经济社会发展需要。“当时而立法，因事而制礼。”立法从实际出发，就是要充分尊重和准确反映法所调整的社会关系的客观规律，回应当时的经济社会发展诉求。
社会关系存在和发展的规律，既有全局性规律，又有局部性的规律。全国性立法重在解决全局性根本性的问题，反映的是某一领域全局性的规律。地方性立法应根据本地实际情况和客观需要，有针对性地解决本地改革发展中出现的问题，反映的是某一领域局部性的规律。地方立法应避免贪大求全，贵在管用、可行。不同地域的立法可相互借鉴，但应避免相互抄袭。
在不同时期，经济社会发展对立法有不同的要求。在改革开放之初，针对“无法可依”的局面，“有比没有好”“快比慢好”“宜粗不宜细”是对立法工作的要求;1993年党中央作出关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定，“加强经济立法”“建立社会主义市场经济法律体系”是对立法工作的要求;世纪之交我国申请加入世贸组织，完善与WTO规则相衔接的法律制度是对立法工作的要求;进入二十一世纪以来，围绕社会主义现代化建设，统筹推进“五位一体”整体布局、协调推进“四个全面”战略布局，是对立法工作的要求。中国特色社会主义进入新时代，立法工作要紧紧围绕人民对美好生活的向往，满足人民对民主、法治、公平、正义、安全、环境、文化、旅游等更高层次的需求。
不同地域的自然地理环境、经济社会发展对地方立法有不同的要求。东北黑土地保护、京津冀大气污染治理、长三角一体化发展、海南红树林保护、黄土高原水土保持、多民族地区加强民族团结等均对相关行政区域的立法工作提出了相应要求。
立法者要扎实细致做好调查研究工作，准确把握不同时期、不同地域经济社会发展需要，研判立法需求，区分轻重缓急，突出重点，使每一项立法都符合客观实际要求。
二是科学合理地规定国家机关的权力与责任，公民、法人和其他组织的权利与义务。二战结束以来，行政权在世界各国普遍出现膨胀和扩张的趋势，反映在立法领域，立法权的行政主导色彩较为明显。在我国，尽管党的十八大以来强调发挥人大对立法的主导作用，但国家立法对国务院及其所属部门起草法律草案的依赖短时间内依然存在;在地方，绝大多数地方性法规也都是由地方政府及其部门起草的。这种立法模式的一大弊端是容易滋生政府部门争权诿责、侵害公民合法权益的问题，向社会传递“立法就是政府管老百姓”的错误认知。
法治建设的重要环节是实现国家权力实施的法治化，避免行政部门争权诿责[1]。在规定国家机关的权力和职责时，要坚持两者相统一的原则，既不能通过立法使行政部门利益法制化，也要赋予其必要的权力，满足社会治理的需要。在规定公民、法人和其他组织的权利义务时，应遵守宪法有关公民基本权利和义务的规定，法律既是保障公民权利的有力武器，也是必须遵守的行为规范;对宪法规定的公民基本权利，法律法规规章及其他规范性文件不得任意加以限制和剥夺。
三是遵循立法自身规律。立法既是一项重要的政治活动， 也是一门难度较大的技术性工作，有其自身的活动规律。搞立法就是搞科学，科学研究要揭示和把握事物发展的内在规律。因此，科学立法要求立法者应遵循和把握立法活动自身规律。遵循立法活动规律，要注意以下三个方面。
首先，把握好坚持党领导立法与发挥人大在立法中的主导作用的关系。2016年党中央发布关于加强党领导立法工作的意见。提出了党领导立法工作的指导思想和基本原则，即坚持主要实行政治领导、堅持民主决策集体领导、坚持充分发挥立法机关作用、坚持依法依规开展工作。明确提出党领导立法工作必须在宪法法律范围内进行，不允许随意干预甚至替代立法活动。明确要求支持和保证立法机关充分行使立法权，重视发挥立法机关在立法工作中的主体作用。要求党委领导班子成员要学习掌握立法基本知识和程序，勇于在实践中深化对立法工作规律的认识，增强领导立法工作的本领。因此，加强党领导立法工作与发挥人大在立法中的主导作用是密不可分的，既要通过加强党领导立法工作的制度安排，确保立法反映党和国家事业要求、人民群众关切期待，又要确保党领导立法工作必须在宪法法律范围内进行，依法依规开展工作，尊重立法工作自身规律。
其次，有选择地从中国传统法治经验和国外法治经验中汲取营养。法律是经验的积累，在制定法律过程中，还应该注重吸收中国传统法治经验和国外法治经验中的合理元素。中国古代法制崇尚礼法合治。“德礼为政教之本，刑罚为政教之用。德礼为本，刑罚为用，反映了道德义务与法律义务的统一。道德法律化，使道德获得了强制性的保障，而法律道德化，既减少了推行法律的阻力，也增强了法律的稳定性和权威性。”[2]这些观点在今天对立法工作仍具有启发意义。此外，在人类社会发展进程中，各国均会遇到公司治理、环境污染、食品药品安全、反不正当竞争等问题，其中某些问题是价值中立的，具有普遍性，解决此类问题的方法也有一定的普适性。法治先发国家的成功治理经验可以为我们解决这些问题提供有益借鉴。因此，在立法过程中，应有海纳百川的心态、放眼全球的视野，对国外的先进立法经验，有选择地汲取、消化，为我所用。
最后，遵循立法技术规范。遵循立法技术规范是遵循立法自身活动规律的必然要求。立法技术规范包括结构规范、语言规范、修改规范、废止规范、解释规范、授权立法规范、法典编纂规范等。立法技术规范科学与否对立法质量有直接重大影响。以语言规范为例，立法法第六条规定，法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性。明太祖朱元璋曾言，“法贵简当，使人易晓。”西谚有云“简洁乃法律之友”。如果法律条文表述含糊不清、模棱两可，则适用者必然会进退失据、不知所从。立法语言规范要求法律条文表述应力求准确、严谨，实现法律用语的标准统一;应简洁、平易，避免内容和表述上的重复;应使用法言法语，避免照抄照搬政策(文件)。
(二)民主立法的内涵和基本要求
习近平总书记指出，民主立法的核心是为了人民、依靠人民。这是由我国的国家性质决定的，我国是人民民主专政的社会主义国家，国家一切权力属于人民，人民通过各种途径参与立法活动，使法律真正体现人民的意志。2000年立法法第五条规定，立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。2015年修订立法法时增加了“坚持立法公开”的内容。民主立法主要通过以下方式实现：一方面，通过民主选举各级人大代表，由人大代表组成人大及其常委会集体行使立法权，人大代表在参与立法活动时，反映人民的意见和要求;另一方面，立法机关在立法活动中，拓宽公民有序参与立法的途径，广泛听取人民群众意见。民主立法有三点基本要求。
一是立法应当体现人民意志。“立法者应以公共利益为目标，最大范围的功利应成为他一切思考的基础。”[3]我国宪法规定了国家性质即人民民主专政的社会主义国家，在社会主义制度下，法治必须为人民群众当家作主、管理国家和社会各项事务服务，必须真正反映广大人民群众的共同意志和利益，这是立法工作的出发点和落脚点。
二是坚持立法公开。公开是法治的基本原则，“刑不可知，则威不可测。” 在现代法治国家，不仅立法领域要求公开，行政执法、司法领域，均以公开为原则、以不公开为例外。实现民主立法，应当确保利益相关方充分获得立法信息，知晓立法过程，了解立法进度。立法公开是衡量一个国家立法民主化程度的重要标尺。
首先，立法公开便于人民行使监督权。立法权源于人民，立法机关制定的法律要体现和反映人民意志，就必须要对人民负责，受人民监督。没有立法公开，就没有立法监督。其次，立法公开有利于弥补代议制立法的缺点。代议制民主的特点是效率高、专业性强，但存在反映民意不够充分的缺点，立法公开为公众直接参与和行使立法权打开了一扇门，保障了人民对立法过程和内容的知情权。最后，立法公开是程序公正的应有之义。立法是利益的初次分配，应确保利益各方机会均等、充分博弈，立法公开不足，必然导致各利益相关方参与不够，就会出现信息垄断者在立法过程中舞弊和寻租，立法的公正性就难以保证。因此，应坚持立法公开，加大公开力度，将立法公开贯彻到立法的全过程及各方面，立项、起草、审议、通过前评估、通过后评估、法规清理、备案审查等各个环节都应最大限度地向社会公开，关涉国家秘密等不宜公开的事项除外[4]。
三是扩大公众有序参与。立法是国家重要的政治活动，公众参与立法是公民政治参与的重要组成部分，对健全民主政治、提高立法质量、推进法律实施有重要作用。
首先，公众参与立法是一国民主政治的重要内容。法律的制定过程本身是一种重要的政治实践，立法过程就是政治决策的过程，决策程序是否民主、结论是否公正，不仅影响立法质量的优劣，也关涉公众对政治生活的参与。因此，充分而有序的立法参与有助于增强公众对国家活动的政治认同。其次，公众参与可以增进立法决策的合法性和公正性。在现代法治国家，公众参与立法不仅在内容上影响立法决策的质量，参与过程本身也被赋予独立的价值——程序正义，决策(结果)的合理性更多地由程序的公正性来保障。在决策过程不民主、公众参与不充分的场合，所制定的法律就可能只代表少数人的意志，有失公正;也可能一经制定就沉睡过去，不解决实际问题。最后，公开透明、规范有序的立法参与还有助于引导和教育社会公众用法治思维和法治方式思考问题、行使权利、合理表达诉求，有助于提升公众守法的积极性，降低法律实施的成本，增强法律实施效果。正如美国学者科恩所言，“法律可能是不好(尽善尽美)的，但我参与立法的过程使我有义务承认它们的合法性并服从它们——那种义务来自这一事实：我是构成社会的成员之一，社會的法律就是我的法律，制定法律时我出过力。”[5]
公众有序参与立法要求立法机关根据不同立法环节的需求和目的，选用合理的参与形式，比如，法律草案向社会公开征求意见、立法中涉及重大利益调整需召开专家论证会、听证会、立法咨询、立法座谈、立法论证、问卷调查、公民旁听等。同时要细化参与程序，包括参与主体选定，参与期限，议事规则，意见收集、整理和分析，意见采纳与反馈，组织保障，等等。这其中每一个环节都涉及更为复杂的多元考虑，比如在选定参与主体时，要考虑代表的充分性、处理复杂信息的能力、理解议事规则并进行合理分析判断的能力、理性作出决策的能力等。
党的十八届三中、四中全会提出要健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式，拓宽公民有序参与立法途径，健全法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳反馈机制，把公开原则贯穿立法全过程。2015年修改立法法，对立法发扬民主、保障人民通过多种途径参与立法作了几个方面的补充和修改，完善立法论证、听证、法律草案公开征求意见、书面征求意见的制度，增加吸收专家起草法律草案的规定，发挥人大代表参与起草和修改法律的作用，健全法律草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制。
(三)依法立法的内涵和基本要求
依法立法的核心要义在于，立法应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严。我国是单一制的社会主义国家，地域辽阔，人口众多，各地政治、经济、文化发展很不平衡，在制定法律、行政法规、地方性法规时，要从国家整体利益出发，防止通过立法实行地方保护主义、妨碍公平竞争。立法法第四条规定，立法应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严。
立法法是一部规范立法活动的重要法律。专门制定一部规范立法的法，在国外没有先例[6]。我国宪法只对全国人大及其常委会、国务院的立法权作了基本规定，对立法权限划分、立法体制等更具体的内容未作规定。1992年党的十四大确立了建设社会主义市场经济体制的改革目标，市场经济要求市场在资源配置中发挥决定性作用，但各地政府以出台“红头文件”等手段对微观经济进行干预，排斥外地产品，形成地方保护和市场壁垒;地方越权立法现象较为普遍，一些地方本应由地方性法规规定的事项，却因怕麻烦、图省事，改用政府规章规定;有的地方性法规改变法律的规定，增加处罚种类，扩大处罚幅度;立法中的部门本位主义思想严重，一些部门在起草法律草案时，不从全局出发，只着眼于本部门、本行业的利益，想方设法扩大本部门的权力;部委规章之间、部委规章与政府规章之间、部委规章与地方性法规之间，矛盾、冲突较多，使基层执法单位无所适从[7]。
所有这些问题，都迫切需要制定一部立法法来解决。
2000年立法法总则部分共6条，其中涉及依法立法的条款占两条，一条是第三条规定立法应当遵循宪法的基本原则，一条是第四条规定依法立法，且放在第五条民主立法、第六条科学立法前面，足见立法法对依法立法的重视。2000年立法法通过后，不依法立法的问题在一定程度上得到了解决。2015年修改立法法赋予设区的市在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”等方面的事项制定地方性法规的权力。目前，我国享有设区的市地方立法权的市、州共有323个，立法主体数量从过去的80家增加到300多家，维护法制统一的难度明显增大，对贯彻落实依宪立法、依法立法提出了新的任务和要求。实现依法立法，要做好以下四个方面工作。
一要依宪立法。宪法是根本法，是治国安邦的总章程，是国家各种制度和法律法规的总依据，具有最高的法律效力。立法法第三条明确规定立法应当遵循宪法的基本原则。坚持依宪立法，首先，从法的产生渊源上分析，宪法是一切法律的制定依据，没有宪法依据或者宪法授权，就不能制定法律法规。其次，从法的内容上分析，所有法律法规的立改废释都必须符合宪法的原则和要求，不得同宪法规定相抵触。最后，立法必须贯彻党的方针政策。宪法序言部分规定建设中国特色社会主义，必须坚持中国共产党的领导。2018年通过的宪法修正案在宪法第一条增写“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”，通过人民代表大会制度依法履行立法职能，使党的主张通过法定程序上升为国家意志，形成全社会一体遵循的行为准则，是党的主张和人民根本利益有机统一的集中体现，也是我国立法工作的基本经验。
二要依法定权限立法。立法是公权力行使的表现，必须遵循“法无授权不可为”的公权力行使原则，切实按照立法职权法定的要求进行。宪法、立法法就中央与地方、权力机关与行政机关的立法权限做了明确规定。2015年，修改后的立法法进一步完善了法律保留事项，加强对授权立法的规范和限制，并赋予了设区的市三个方面事项的立法权限。各立法主体应准确把握各层次立法的权限安排和功能定位，处理好宪法、法律、行政法规、地方性法规与规章的关系，处理好创制性立法与实施性立法的关系。在维护国家法制统一的前提下，充分发挥各个层次的作用，依法行使好立法权[8]。特别值得一提的是，设区的市立法应严格按照“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”行使立法权，不得超越权限立法。
三要依法定程序立法。“程序先于权利”(Process before Rights)。立法程序是立法机关在规范性法律文件创制过程中所遵循的协调利益冲突、配置立法资源的路径。在法律的起草、审议、公布等立法过程中，立法程序都起着桥梁与支撑作用，确保立法活动在法定轨道上运行。有学者指出，立法程序是影响立法质量的关键因素：激情、鲁莽、专断将被程序一一化解，唯存理性;偏私、贪婪、邪恶将被程序一一阻截，唯有正义[9]。立法法、人大组织法、全国人大常委会议事规则、国务院组织法等法律法规规定了制定法律、行政法规、地方性法规的程序，包括编制立法规划和计划、立项、起草、审议、表决等。这些程序性规定对防止和克服立法工作的随意性，提高立法的规范化、制度化水平具有重要意义。
二、改革开放40年来科学立法、民主立法、依法立法的实践探索
改革开放40年来，全国人大及其常委会坚持问题导向，完善立法体制机制，深入推进科学立法、民主立法、依法立法，不断进行实践创新，立法的科学性、民主化水平不断提升，依法立法的意识不断增强。
(一)坚持党对立法工作的領导
党领导立法是社会主义法治的一条基本经验。党是全国人民根本利益的忠实代表，党领导人民制定法律，符合全体人民的共同利益。彭真同志曾经指出，我们的法律是党和国家的方针、政策的定型化。自新中国第一部宪法颁布以来，我国就形成了由党中央根据社会实际情况的发展变化，向全国人大常委会提出宪法修改建议，然后由全国人大常委会形成宪法修正案草案，再提交全国人民代表大会审议的宪法惯例。我国现行的1982年宪法自公布施行后，根据改革开放和社会主义现代化建设的实践与发展，党中央已先后于1988年、1993年、1999年、2004年、2018年向全国人大常委会提出了5次宪法修改建议，对1982年宪法的个别条款和部分内容作出必要的修正，共通过了52条宪法修正案，都是符合我国经济社会发展的客观规律的，体现了宪法的与时俱进、完善发展，为改革开放和社会主义现代化建设提供了有力的宪法保障。比如，1984年党的十二届三中全会通过《关于经济体制改革的决定》，私营经济得到快速发展，1988年宪法修正案增加规定“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有制经济的补充。国家保护私营经济的合法的权利和利益，对私营经济实行引导、监督和管理”，使私营经济获得了“作为社会主义公有制经济的补充”的法律地位，调动了各方面的积极性。改革开放之后的实践证明，社会主义市场经济是促进物质产品不断丰裕的经营机制，有利于解放和发展生产力，1992年党的十四大提出建立社会主义市场经济体制的改革目标，1993年宪法修正案将“国家实行社会主义市场经济”写入宪法。1997年党的十五大提出“依法治国，建设社会主义法治国家”，1999年九届全国人大二次会议把这一基本方略写入宪法，依法治国战略迈出关键步伐。党的十五大、十六大都确认了“尊重和保障人权”的方针，2004年把它写进了宪法，有力地促进了社会主义人权事业的发展。2018年宪法修正案把党的十九大确定的重大理论观点和重大方针政策特别是习近平新时代中国特色社会主义思想载入国家根本法，体现党和国家事业发展的新成就新经验新要求，为新时代坚持和发展中国特色社会主义、实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦提供有力宪法保障。
党的十八大以来，党中央通过召开中央全会、出台专门党领导立法工作的中央文件等方式，进一步完善党领导立法的体制机制。2014年党的十八届四中全会专题研究全面推进依法治国重大问题。2016年，党中央印发《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》，对加强和改进党对立法工作的领导，充分发挥立法机关的主导作用提出了新的要求。全国人大及其常委会坚决贯彻落实党中央决策部署和要求，严格执行重要立法事项和重大问题向党中央请示报告制度，加强重点领域立法，立法工作在党的领导下取得新发展。十二届全国人大及其常委会贯彻落实习近平总书记重要指示批示和讲话精神34件，件件有着落、件件有回音;贯彻落实党中央确定的重大立法项目，制定和修改法律14件;立法工作中的重要问题和重要事项，经常委会党组向党中央请示报告43件次。比如，十二届全国人大及其常委会贯彻党中央决策部署的重要立法有：2014年通过设立国家宪法日的决定;2015年依据宪法有关规定通过特赦部分服刑罪犯的决定;根据深化国家监察体制改革的要求，2016年、2017年分别作出在北京市、山西省、浙江省开展试点工作的决定和全国各地推开试点工作的决定，同时积极准备和推进国家监察立法工作;等等。
实践证明，党中央根据我国不同时期的经济社会发展需求，对法治建设和立法工作提出不同要求，从改革开放之初的“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”到党的十八大提出新十六字方针“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”，从党的十五大提出“依法治国”战略到党的十八届四中全会提出“全面推进依法治国”、建设有中国特色的社会主义法治道路，在通过立法推动经济发展方式转变、保障和改善民生、推进社会主义文化大发展大繁荣、推进生态文明建设等方面，都取得了长足的进步。国家各方面事业和各方面工作逐步迈入法治化轨道，人民群众通过各级人民代表大会管理国家和社会事务的方式与途径不断制度化、法律化，全面依法治国取得辉煌成就。事实证明，党制定的路线方针政策，是符合社会发展规律和全体人民利益需求的正确的方针政策，具有科学性。在立法工作中全面贯彻党的基本理论、基本路线、基本方略，保证党中央重大决策部署得到切实贯彻和有效落实，充分体现了立法科学性的内在要求，体现了立法人民性的民主本质，也是改革开放以来立法工作取得新成就、实现新发展的最重要原因。
(二)完善立法体制
我国立法体制的发展变迁，是我国政治体制改革、经济发展和社会变革的缩影。在1979年地方组织法修订之前，我国实行中央集中统一的立法体制，即立法权集中于全国人民代表大会。这是我国实行高度集中的计划经济体制的政治需要。但实践证明，中央集权的立法模式，只有中央一个积极性，不利于地方积极性的发挥。党的十一届三中全会以来，为了适应工作重心转移到经济建设上来的需要，调动中央和地方两个积极性，宪法、立法法、地方组织法等法律逐步完善立法体制，在坚持中央集中统一领导的前提下，建立起权力机关与行政机关之间、中央与地方之间分享立法权的模式。这种统一而又分层次的立法模式有利于调动中央和地方两个积极性，让广大人民群众有更多机会通过立法参与管理国家和社会事务，提升立法的科学化、民主化水平。
一是全国人大及其常委会的专属立法权。1982年宪法规定全国人大及其常委会共同行使国家立法权。根据宪法及立法法的规定，全国人大有权修改宪法;有权制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。全国人大常委会有权解释宪法;有权制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律，在全国人大闭会期间，对全国人大制定的法律进行部分补充和修改;有权解释法律。2000年立法法规定了法律保留事项，2015年修改立法法落实“税收法定”原则，增加规定“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”只能由法律规定。
二是国务院的立法权。1982年宪法首次赋予国务院制定行政法规的职权。根据宪法和立法法的规定，国务院制定行政法规的权限包括：宪法或者法律规定由国务院作出规定的事项;全国人大及其常委会授权国务院制定法规的事项;有关具体行政管理方面的事项。2015年修改立法法时确立了特定事项授权制度，细化了授权决定内容和授权期限。
三是地方人大的立法权。1979年地方組织法规定省级人大及其常委会行使地方性法规制定权，第一次以法律形式赋予地方立法权。1982年宪法确认了1979年地方组织法规定的地方立法制度。1986年再次修改地方组织法，进一步规定省会市和较大的市的人大及其常委会有权制定地方性法规，报省级人大常委会批准后施行。2000年制定立法法时又赋予经济特区所在地的市以及较大的市地方立法权。2015年修改立法法时，贯彻落实党的十八届三中、四中全会精神，规定所有设区的市的人大及其常委会可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，设区的市制定的地方性法规须报省级人大常委会批准后施行。此外，宪法和立法法赋予民族自治地方有制定自治条例和单行条例的权力。
(三)完善立法工作机制
一是建立立法项目征集和论证制度。全国人大常委会法工委出台立法项目征集和论证工作规范，要求在编制和调整立法规划、拟定年度立法计划的具体工作过程中，应当通过多种渠道，广泛征求、收集立法项目建议。
二是建立法律草案向社会公开征求意见的制度。全国人大常委会初审和再审的法律草案，都及时在网上向社会公开并征求意见。十二届全国人大及其常委会共有81件次法律草案向社会征求意见，有16万多人次提出意见达46万多条，许多重要意见得到采纳。
三是坚持分别审议和统一审议相结合。全国人大常委会建立法工委与专门委员会、常委会工作机构沟通协调和法律草案审核机制，把有关专门委员会“专”的优势与宪法和法律委员会“统”的功能结合起来，提高审议质量。
四是建立法律草案通过前评估、立法后评估制度。对新制定、全面修改以及对重大制度作出修改的法律草案在常委会会议审议通过之前，请有关方面对法律草案中主要制度规范的可行性、出台的时机、立法可能产生的社会影响，实施中可能出现的问题进行评估。2013年4月召开首次法律草案通过前评估会，对旅游法草案进行评估。开展立法后评估，在法律实施一段时间后，为检验法律的实施情况和法律制度的社会效果，就有关法律规定进行评估，从中发现问题，为今后立法或修改完善相关法律提供借鉴。
五是制定了关于立法中涉及的重大利益调整论证咨询的工作规范和关于争议较大的重要立法事项引入第三方评估的工作规范。这两个规范坚持问题导向，通过建立有效便捷的工作机制，及时妥善解决和处理立法工作中遇到的重大利益调整问题和争议较大的重要立法事项，着力提高立法质量和效率，避免立法决策失当、失准和久拖不决。
六是加强改进立法调研工作。坚持以问题为导向，增强调研实效，创新了多种“一竿子插到底”的调研方式，通过调研形成立法解决方案。如为掌握实情，在起草旅游法草案过程中，随团进行“暗访”;就修改行政诉讼法，深入基层法院“蹲点”调研;就“姓名权”解释与普通老百姓面对面交流;等等。
七是完善草案表决程序。法律草案审议时，分歧往往集中在个别重要条款上，这时就整个法律案表决就无法充分反映对关键条款的意见。党的十八届四中全会提出要完善法律草案表决程序，2015年修改立法法时确立了重要条款单独表决制度，规定法律草案表决稿交付常委会会议表决前，委员长根据常委会会议审议的情况，可以决定将个别意见分歧较大的重要条款提请常委会单独表决。此外，对多部法律中涉及同类事项的个别条款进行修改，一并提出法律案的，经委员长会议决定，可以合并表决，也可以分开表决。
八是制定立法技术规范。在不断总结立法实践经验的基础上，全国人大常委会法工委把立法工作中经常遇到的、带有普遍性的、亟需解决和各方面意见比较一致的意见，通过工作规范的办法先规定下来，制定了供内部工作人员参考使用的《立法工作规范手册(试行)》，为起草、审议和修改法律工作规范发挥了重要作用。
(四)发挥立法的引领和推动作用
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对立法与改革的关系进行了更加深刻、系统、全面的思考。习近平总书记指出，“改革和法治如鸟之两翼、车之两轮，将有力推动全面建成小康社会事业向前发展。”强调“我们要着力处理好改革和法治的关系。改革和法治相辅相成、相伴而生……在法治下推进改革，在改革中完善法治，这就是我们说的改革和法治是两个轮子的含义。我们要坚持改革决策和立法决策相统一、相衔接，立法主动适应改革需要，积极发挥引导、推动、规范、保障改革的作用，做到重大改革于法有据，改革和法治同步推进，增强改革的穿透力。”“科学立法是处理改革和法治关系的重要环节。要实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革发展需要。在研究改革方案和改革措施时，要同步考虑改革涉及的立法问题，及时提出立法需求和立法建议。”按照党中央坚持在法治下推进改革、在改革中完善法治的要求，全国人大及其常委会坚持立法与改革决策相衔接，不断探索和创新改革与法治紧密结合的有效方式，确保立法决策科学、合理反映社会发展规律，与改革发展要求相一致。
一是在编制立法规划、立法计划时注重落实改革任务。坚持顶层设计，在编制立法规划、立法计划时紧紧围绕党中央关于全面深化改革的战略部署，围绕全面深化改革的总目标、总任务、总要求，积极从立法上研究可行性和解决办法，为全面深化改革提供立法支持和保障。比如，2015年6月全国人大常委会调整立法规划，在原有68件项目基础上增加34件，将党的十八届三中、四中全会决定明确提出、需要在十二届完成的立法项目列入了立法规划。
二是作出相关授权决定和改革决定，为相关领域改革提供法律支撑。十二届全国人大及其常委会共作出21项授权决定或者有关决定，授权国务院、“两高”或者地方、军队等进行改革试点，涉及行政审批制度改革、农村土地制度改革、金融体制改革、司法体制改革、公务员制度改革、社会保险制度改革、军官制度改革等方面，确保有关改革试点在法治框架内依法有序推进。
三是打包修改法律。适应简政放权、放管结合、优化服务和转变政府职能、深化党和国家机构改革等需要，统筹修改部分法律中同类或者相关的规定。对有关方面提出的一揽子修改法律的议案，根据必要和可行，区分不同情况提出修改意见建议，十二届全国人大及其常委会共15次打包修改法律95件次，十三届全国人大常委会继续沿用这一做法，修改了国境卫生检疫法等6部法律，为改革提供法律支持。
四是突出重点领域立法，引领和推动改革。比如，党的十八届四中全会提出，贯彻落实总体国家安全观，加快国家安全法治建设，抓紧出台反恐怖等一批急需法律，推进公共安全法治化，构建国家安全法律制度体系。在党中央的坚强领导下，十二届全国人大常委会在国家安全领域立法取得突破性进展，国家安全法、国家情报法、反间谍法、反恐怖主义法、网络安全法、境外非政府组织境内活动管理法等一系列涉及国家安全的重要法律陆续出台，为维护国家安全、保护人民利益，提供了强有力的法制保障。再比如，贯彻党的十八届三中全会精神提出《贯彻落实税收法定原则的实施意见》，由中共全国人大常委会党组报请党中央批准，推进税收法定进程。
(五)发挥人大及其常委会对立法的主导作用
全國人大及其常委会认真贯彻落实习近平总书记的这一重要思想，从法律案的立项、起草、审议等环节入手，完善工作机制，通过多种形式加强人大对立法的主导作用。
一是重要法律案的制定和修改通过人民代表大会审议。自2015年连续四年安排代表大会审议重要法律案，即2015年修改立法法，2016年制定慈善法，2017年制定民法总则，2018年制定监察法。
二是建立全国人大专门委员会、常委会工作机构组织起草重要法律草案制度。十二届期间组织起草或提请审议法律案70件次，充分发挥立法机关在表达、平衡、调整社会利益方面的作用，最大限度凝聚立法共识。
三是认真办理人大代表议案建议。坚持尊重代表主体地位，对代表所提议案建议高度重视，注重与代表沟通反馈，积极在有关立法中及时吸收反映。创新议案办理方式，邀请相关代表参加立法调研、论证、法律通过前评估会等活动。比如，十二届全国人大办结由法律委承办的代表议案722件，由法工委承办的代表建议1101件，切实发挥人大代表在立法中的主体作用。
四是不断拓宽人大代表参与立法工作的渠道。比如编制立法规划计划，认真研究代表议案和建议，邀请相关代表参与立项调研和论证。常委会审议的法律案，通过多种形式征求代表的意见。召开立法座谈会、论证会、评估会和开展立法调研，重视邀请有关代表参加，认真听取和研究吸收代表对法律案的意见与建议。
(六)加大立法公开力度，拓宽公民有序参与立法途径
近年来，各级立法机关高度重视立法公开和公众参与立法工作制度建设，从中央到地方都逐步建立了比较切合实际的立法公开制度，保障人民群众通过多种方式表达利益诉求、实现立法参与。这些制度保障了公民的知情权和立法参与权，对提高立法质量、保证立法科学性和民主性起到了积极作用。
比如，在编制立法规划、年度立法计划时充分听取社会各方面意见和建议，法律草案在常委会审议后向社会公开征求意见，通过采取座谈会、论证会、调查问卷、走访、实地调研等形式，听取有关专家、人大代表、行政部门、政协委员等方面的意见，吸收专家学者参与起草法律草案，建立立法专家顾问制度等。规范对各方面意见的收集、整理、采用及反馈机制，使立法充分反映民意、集中民智、体现民情。
以听证会为例，2005年全国人大法律委员会、财政经济委员会和全国人大常委会法工委举行首次立法听证会，就修改个人所得税法涉及的工薪所得减除费用标准问题，直接听取公众和有关方面意见。从近5000名报名者中确定的20名公众听证陈述人和个人所得税法修正案起草部门的代表、全国总工会的代表以及4个省(自治区、直辖市)财政、税务部门代表，共28名陈述人在听证会上就听证事项阐述了各自的观点、理由和论据。有18名出席听证会的旁听人员提交了书面意见。时任全国人大法律委主任委员杨景宇在主持听证会时指出，“个人所得税工薪所得减除费用标准，涉及国家对收入分配的合理调节，直接关系广大工薪收入者的切身利益。在全国人大常委会审议个人所得税修正案草案的过程中，通过举行听证会的方式听取意见，是本届全国人大常委会坚持走群众路线，充分发扬民主，增加立法工作透明度，推进立法民主的一项重大举措。”
党的十八大以来，全国人大及其常委会在坚持以往做法的基础上，进一步拓展了公众参与立法的深度和广度。一是审议的法律草案原则上都在中国人大网上公布，向社会公众公开征求意见。2013年7月，在坚持以往对法律草案一审稿公布征求意见的基础上，首次对环境保护法草案二次审议稿公开征求公众意见，共收到网民2434条意见和48封来信，两次公开征求意见累计收到10394人提出的1.4万余条意见，并由此促进实现法律草案二审稿公开征求意见常态化。二是建立和完善基层立法联系点。全国人大常委会2015年在上海虹桥、江西景德镇、湖北襄阳、甘肃临洮建立了4个基层立法联系点，作为听取基层群众意见的“直通车”“解剖麻雀”的典型样本。对联系点提出的意见建议，认真分析研究并予以吸收采纳，使立法工作更加接地气、察民意。截至2017年底全国人大常委会有28部法律草案征求联系点意见，收到意见建议1205条，一些重要意见得到采纳和吸收。
(七)坚持依法治国与以德治国相结合，把社会主义核心价值观融入立法工作
我国自古以来就有礼法合治的治理传统，以孔子为代表的儒家先贤提倡修身立德、行礼律己，追求高尚的道德情操，对中国古代乃至整个东亚文明的道德水平提升和社会和谐发挥了重要作用。我们今天致力于实现中华民族伟大复兴，推进国家治理体系和治理能力现代化，不应忽视中华优秀传统文化对现代法治建设特别是立法工作的启示意义。比如，“天下兴亡、匹夫有责”的家国情怀与“富强”“爱国”等观念一脉相承。“人而无信，不知其可也”的诚信意识，与市场经济的“诚信”为本和契约精神不谋而合。“不义而富且贵，于我如浮云”的道德自律和规矩意识，与“公正”“法治”之理念遥相呼应。“朝闻道，夕死可矣”的超越性追求，对于科学探索精神和创新意识的培养大有助益[10]。
不忘历史才能开辟未来，善于继承才能善于创新。党中央提出将社会主义核心价值观融入法治建设，在发挥核心价值观对立法价值导向的引领方面，中华优秀传统道德不应缺席。习近平总书记指出，法律是成文的道德，道德是内心的法律。法律和道德都具有规范社会行为、调节社会关系、维护社会秩序的作用，在国家治理中都有其地位和功能。法安天下，德润人心。法律有效实施有赖于道德支持，道德践行也离不开法律约束。法治和德治不可分离、不可偏废，国家治理需要法律和道德协同发力。2016年12月，党中央、国务院发布《关于进一步把社会主义核心价值观融入法治建设的指导意见》，提出深入分析社会主义核心价值观建设的立法需求，积极推进相关领域立法，使法律法规更好体现国家的价值目标、社会的价值取向、公民的价值准则。2018年3月，党中央发布《社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划》，要求着力把社会主义核心价值观融入法律法规的立改废释全过程，力争经过5到10年时间，推动社会主义核心价值观全面融入中国特色社会主义法律体系。全国人大及其常委会贯彻落实党中央要求，在立法工作中注重弘扬社会主义核心价值观。比如，民法总则第一条明确规定“弘揚社会主义核心价值观”，新增鼓励见义勇为、不得违背公序良俗等条款。十三届全国人大一次会议通过的宪法修正案将社会主义核心价值观写入了宪法。2018年4月通过的英雄烈士保护法，贯彻落实习近平总书记要崇尚、捍卫、学习、关爱英雄烈士的指示精神，加强对英雄烈士的保护，严肃惩治歪曲丑化、侮辱诽谤英雄烈士的行为，依法推动在全社会传承和弘扬英雄烈士精神、爱国主义精神，受到社会各界的高度评价和热烈拥护，有力弘扬了社会主义核心价值观。
(八)加强备案审查制度和能力建设
规范性文件备案审查制度是具有中国特色的宪法监督制度。1982年宪法规定地方性法规、自治条例和单行条例报全国人大常委会备案。随着改革开放进程加快，全国人大常委会适应改革开放所作出的授权立法决定，也都对法规备案作了相应规定。2000年立法法对备案审查制度作了全面系统的规定，对于加强依法立法，维护社会主义法制统一和尊严，具有重要意义。2004年5月，全国人大常委会在法制工作委员会设立法规备案审查室，专门承担对行政法规、地方性法规、司法解释的审查研究，为全国人大常委会履行备案审查职责提供服务保障。
党的十八大以来，全国人大常委会不断加强和改进备案审查工作，主要体现在以下方面。
一是不断加大审查力度。首先，对报送备案的法规、司法解释逐件开展主动审查研究，提出处理意见，推动制定机关对有关非法行医、拘传原告和被执行人等司法解释规定作出修改或者妥善处理。其次，对公民、组织提出的审查建议逐一进行审查研究，先后对关于政府投资和以政府投资为主的建设项目以审计结果作为工程竣工结算依据、著名商标制度等地方性法规提出处理意见，积极督促纠正。最后，有重点地开展专项审查。比如，2017年围绕党中央通报甘肃祁连山的突出问题及其教训，对49件专门规定自然保护区的地方性法规进行专项审查，要求各省区市人大常委会对涉及环境保护和生态文明建设的地方性法规进行全面自查和清理。
二是加强备案审查制度和能力建设。明确要求把所有规范性文件纳入备案审查范围，做到“有件必备”;不断加大审查工作力度，尽快实现“有备必审”;切实强化纠错机制，做到“有错必究”。初步建成全国统一的备案审查信息化平台，实现全部地方性法规电子报备，实现行政法规和司法解释电子备案、法规在线审查，积极推动与省级备案审查信息平台的互联互通;大力开展备案审查工作培训、研讨和经验交流，加强对地方人大备案审查工作的指导。积极探索建立法工委向常委会报告备案审查工作情况的机制。2017年十二届全国人大常委会第三十一次会议首次审议备案审查报告，加强了备案审查工作监督力度。
三、科学立法、民主立法、依法立法的发展完善
中国特色社会主义进入新时代。当前，人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题。立法工作的重心已从解决无法可依的数量问题转向实现良法善治的质量问题。新时代做好立法工作，要进一步深化对科学立法、民主立法、依法立法的认识，立法工作必须立足社会主要矛盾发生转变的客观实际，把握人民对美好生活的向往，坚持立法决策与改革决策相结合，更加遵循立法活动规律，并强化违背立法规律的刚性约束，努力提高立法质量。具体要把握好以下几个方面。
(一)坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导
中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家最根本的保证，是中国特色社会主义法治之魂。立法要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持党对立法工作的领导，坚持和贯彻党中央的集中统一领导，自觉贯彻党的基本理论、基本路线、基本方略，确保党中央重大决策部署在立法工作中得到有效贯彻落实。坚持运用法治思维、法治原则、法治方式，实现党对立法工作领导的制度化、规范化、程序化，充分发挥党总揽全局、协调各方的作用，确保立法工作始终沿着正确方向前进。
(二)坚持以宪法为根本遵循，维护社会主义法制统一
一要牢固树立宪法意识。无论是审议修改法律案，开展立法调研，还是进行制度设计，研究重大问题，都必须始终坚持以宪法为依据，坚决把宪法精神贯彻到立法各方面和全过程，努力使每一项立法都符合宪法精神。
二要落实好2018年宪法修正案的主要内容，做好相关领域立法工作。2018年3月通过的宪法修正案，作出了一系列重大制度安排，要紧密结合宪法修正案的内容，结合党的十九大确定的改革任务，做好相关领域立法工作。比如，修正案把建设“美丽”中国写入宪法，今后应进一步加强环保领域立法。再比如，党和国家机构改革是2018年全面深化改革领域的重要方面，立法工作要适应改革要求，全面清理与机构设置和职能配置有关的法律法规，该制定的制定，该修改的修改，该废止的废止，为改革提供法治保障。
三要完善宪法解释机制。宪法是所有法律制定的总依据。在推进依宪立法、依法立法过程中，不可避免会遇到对宪法条文的理解问题。全国人大常委会应探索建立权威高效、规范有序的宪法解释机制，以回应各方面的释宪需求。
四要推进合宪性审查工作。党的十九大提出，加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。要在备案审查工作的基础上，完善合宪性审查工作的制度安排，建立合宪性审查工作机制，创新合宪性审查工作方法，坚决纠正违宪违法问题，维护宪法权威和尊严。
(三)坚持实事求是反映社会需求
科学立法，就是法律规定要符合社会实际，实事求是反映现实社会的客观需求。要坚持问题导向，加强调研，有针对性地设计出切实管用的条款。当前立法工作的一个重要问题，就是所立的法不大管用。其中的重要原因是调查研究工作做得不够深入，作出的立法决策、制度设计没能实事求是地反映和回应真实的社会需求，或者出于错误的立法政绩观，重复立法(抄上位法)、搞大而全;或者立法过于超前;等等。
法学是一门实践学科，实践出真知。如果没有以实践为基础，没有深入调查研究，党中央的决策意图把握得再到位，立法技巧再娴熟，立法逻辑再严密，都不能解決实际问题，立出来的都不是良法。与法院、检察院偏重“办事”相比，人大工作偏重“办文、办会”，但办好文的前提恰恰是做好调查研究。调查是弄清事物的特殊性，研究是把握同类事物的普遍性。起草好、审议好法律条文，调查研究是基本功。调查研究工作要务求“深、实、细、准、效”[11]，不唯书，不唯上，不回避矛盾，不掩盖问题，提出的立法对策要经得起实践的检验。
当前，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾。地区之间、城乡之间、社会各个阶层之间对法治建设和立法工作的需求和期待，存在很大的差异。立法者要深入实际，深入基层，深入群众，不厌其烦、不走形式，准确把握不同地域、不同层次、不同方面的社会需求，作出科学的制度设计，使法律真正成为分配社会利益、调整社会关系和处理社会矛盾的平衡器。
(四)将社会主义核心价值观融入立法工作
随着我国经济社会发展进入到社会转型期、改革攻坚期、矛盾凸显期并存交错的关键时期，公德失范、诚信缺失问题显现，突破道德底线、践踏社会良知的现象屡有发生，成为人民群众迫切希望解决的道德领域突出问题，有必要通过加强相关重点领域的立法工作，加大对失德失范行为的法律规范和约束。在立法工作中，立法机关应注重将社会主义核心价值观融入法治建设，注重将反映社会公德、家庭道德、个人美德，优秀传统文化、红色文化、本土文化的核心价值观融入立法工作，通过立法传承和发扬中国优秀传统文化，引导网络文化积极健康、向善向上发展;抵制历史虚无主义，形成崇尚、捍卫、学习、关爱英雄烈士的良好社会风尚;预防校园欺凌和暴力;健全守法诚信褒奖机制和违法失信行为联合惩戒机制;完善社会救助体系，推动全社会形成尊重妇女、关爱未成年人、尊敬老人、爱护残疾人、尊重优待退役军人和烈士军属的良好氛围;等等。
同时，我们也应当避免机械地贯彻党中央文件，忽略法律与道德的区别。法律与道德各有分工，法律规范人的外在行为和维护公共秩序，强调权利义务一体对待，道德规范人的内心世界，从观念上端正人心，导民向善;法律和道德调整的社会关系也不完全相同，并不是所有的社会关系都适宜法律调整，比如亲情、友谊、公共交通工具上让座等，更适宜通过道德教化来引导，通过教育、舆论来提升，而不应课以法律义务、责任。因此，立法权应保持适度的“谦抑性”，不能无限扩张，应选择合适的领域对失德失范行为进行规制。
观今宜鉴古，无古不成今。中华文明绵延数千年，有其独特的价值体系。中华优秀传统文化已经成为中华民族的基因，植根在中国人内心，潜移默化影响着中国人的思维方式和行为方式。尽管时移世易，“德礼为本、政刑为用”“礼以导其志，乐以和其声，政以一其行，刑以防其奸。礼、乐、政、刑，其极一也，所以同民心而出治道也。”“为政以德，譬如北辰，居其所而众星拱之”等德法并行的治理观，所倡导的重视法治与德治的互补性、兼容性和一致性，所传递的治国理政观念，仍有跨越时空的现实意义。在中华民族走向伟大复兴的今天，作为立法者，在立法工作中要注重从两千年来中国传统文化之深厚蕴积中寻找法治元素，从客观的历史事实和丰富的民间实践中总结道德共识，结合现代法治理念，对其进行转换和提升，从而使制定出的法律更契合大众心理和民族精神，更易于为人民群众所接受，能更好弘扬社会主义核心价值观。
(五)坚持深化民主立法实践
立法程序是否有利于表达和汇集民意、是否有利于实现良法的价值目标，主要应当通过立法程序的科学设计和民主制度安排来解决。要使科学原理与民主精神在整个立法程序中相互融合、相互贯通、彼此统一，在立法程序的各个环节和具体制度中得到贯彻落实[12]。
在肯定我国民主立法取得巨大进步的同时，我们应注意到，当前立法公开和公众参与还存在很多不足，比如在立法公开领域，公开范围的随意性较大，哪些内容公开，哪些内容不公开，由立法机关自己决定;有些法律草案在起草阶段“关门作业”，对存在重大立法争议的制度设计缺乏充分讨论和论证，待草案成型后，纠错难度加大、纠错成本更高。立法公众参与的实效性不足，听证会形式大于实质，对公众意见注重前期收集而忽略后期反馈沟通等。
深化民主立法实践，提高立法过程中发扬民主的质量，要推进民主立法制度化建设。
一要加大立法公开力度。关于法律草案文本及其说明，尤其是关键性、争议大的条款，对其具体内涵、背景、立法理由的说明、审议过程等，在不涉密的情况下都应当公开，尽可能扩大社会公众的立法知情权、参与权，增强立法的透明度。
二要拓展公众参与立法的广度和深度。首先，民主立法不是简单地形成多数人意见，程序民主才是民主立法的真谛。公众参与的程序设计，既要反映多数群体的意见，也要让少数群体的意见得到充分尊重。美国哲学家约翰·杜威对程序主义民主观作出过有力表述：“多数人统治，仅仅作为多数人统治，就像那些为此而指责它的批评者是一样的愚蠢的。但它从来就不仅仅是多数人统治……多数用来成为多数的那种方式才是更重要的事情：先行的争论，为适应少数人意见而进行的观点修正……换句话说，关键的需要在于改善进行争论、讨论和说服的方法和条件。”[13]比如，对于听证程序存在的听证人员代表性不够、程序设置不尽合理、过程过于形式化、采纳反馈机制不够完善、适用率过低等问题，要创新组织方式和工作机制，简化工作程序，多邀请人大代表、基层群众参加，反映真实声音，增强工作实效。其次，在互联网时代，要充分发挥互联网平台的重要作用，将立法公开、立法座谈、立法听证、立法论证等民主立法措施与互联网、大数据、人工智能等现代科技手段深度融合，降低公众参与成本、提升参与效率。此外，对于立法过程中遇到的专业性问题，应充分发挥立法顾问、专家的决策咨询作用，确保制度设计科学合理。
三要发挥人大代表在立法中的主体地位。党的十九大报告提出，更好发挥人大代表作用，使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关，成为同人民群众保持密切联系的代表机关。立法权是人大最重要的职权，应加强人大代表联系人民群众参与立法的制度化建设。当前，除了基层立法联系点、邀请人大代表列席会议等制度外，代表在立法工作中联系群众的制度化建设整体上比较低，人民群众向人大代表提出立法意见的渠道还不够通畅，代表联系群众还没有制度化、规范化，没有刚性约束。在中国，“有事儿找政府”已经成为公众的思维惯性，没有养成有事找代表的意识。有相当比例的民众甚至不清楚本县市、乡镇的人大代表有哪些人，更不要说通过哪些渠道向人大代表反映立法问题。
中国特色社会主义进入新时代，人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境的要求越来越高，这方方面面的制度设计都要从立法上来突破。如果不及时回应这种需求，尽快建立规范有序的民主立法渠道，不仅立不出高质量的法，无法满足人民群众对美好生活的向往，人民群众的政治参与感、对国家的政治认同也会降低，从而影响党在人民群众中的执政形象。因此，应按照宪法、立法法、代表法等法律的要求，细化代表在立法工作中联系群众的制度设计，让人大代表在其位、谋其职、尽其用，发挥好“代表人民”的天职作用。
我们在坚持深化民主立法实践、提高民主立法实效的同时，也应注意，民主的发展需要一定的量的积累，离不开必要的经济、社会和文化条件，而经济、社会和文化的发展有它历史的连续性和渐进性，不是一朝一夕可以改变的。因此，民主立法的发展也必然是渐进的，应因地制宜，因时制宜，与本地方经济社会文化发展进程相适应。
(六)遵循立法活动规律，实现立法工作制度化、规范化、精细化
一是制定通用的立法技术规范。目前，全国人大常委会法工委制定了内部工作使用的立法技术规范。随着立法经验的积累，成熟一批、推出一批、应用一批，循序渐进，逐步完善。但尚未制定通行的立法技术规范。在一些省市，立法技术规范仅仅是“参考使用”状态，缺乏刚性约束。一些从政府部门新转入人大的常委会委员在审议法律时缺乏立法技术知识，比如不清楚“权利”和“义务”的表达区别，不知道“应当”和“必须”的含义。因此，有必要制定正式通用的立法技术规范，并明确违反技术规范的主体责任，确保立法工作规范进行。
二是立法语言表述规范化。当前立法语言表述不够规范的现象依然突出。比如，法律条文表述过于政策化，照搬照抄党的政策(文件)的现象较多。立法语言政策化有两个弊端。首先，党的文件一般是宏观层面的指导，表述较为原则，在落实过程中需要进一步细化。立法更多地是在矛盾的焦点上“砍一刀”，要求表述明确、具体。比如，有的地方立法出现“以点带面、逐步推进”这样模糊的表述，显然不符合立法语言规范中“明确、具体”的要求。其次，与政策语言风格相比，立法语言风格更庄重、严肃、朴实，而政策语言可亦庄亦谐，可引经据典。照抄照搬政策语言，有损法律的庄重性和严肃性。比如，党中央提出“既加强党的自我监督，又加强对国家机器的监督”，但在具体起草法律条文时，应避免使用“国家机器”这样的表述。有的观点认为，立法语言如果没有原文引用党的方针政策，就是在立法活动中弱化了党对立法工作的领导，这种观点既与党中央有关加强对立法工作领导的指导思想和原则相悖，也不符合立法语言表述规范，实践中应予以纠正。
三是提高立法的精细化水平。中国特色社会主义法律体系形成后，有法可依不再是立法工作的重点，精细化立法成为衡量立法质量的重要标尺。2017年“两会”期间，习近平总书记在参加上海代表团审议时强调，城市管理应该像“绣花”一样细;治理者的针脚密不密，决定了城市运行的阵脚稳不稳。立法是推动社会治理的重要活动，通过立法推动社会文明、诚实守信、见义勇为、尊崇英雄、志愿服务、勤劳节俭、孝亲敬老等方面的工作，需要提升立法的精细化水平，力求小而精，重在可行、管用。
(七)推进立法的制度化、体系化、法典化进程，形成相关领域制度体系
立法应坚持繁简得当、简约易知，确保法律制度体系内部和谐、协调。在改革开放之初，无法可依的问题较为突出。为填补立法空白，在前期的立法中，我们对同一领域的立法主要采取按具体调整对象分别制定单行法律的做法，较快地解决了当时多领域立法缺失的问题，中国特色社会主义法律体系形成后，有法可依基本实现，但同时也出现各单行法的规定交叉重复、不衔接不协调的问题。因此，有必要对单项法律按照类别进行统一整合，废除过时的规定，修改相互抵触的规定，弥补缺陷或空白，在有关部门法领域形成体例科学、内容协调、有机联系的综合性法典。今后的立法工作应从以立法为主向制定法律、修改法律、解释法律、清理法律、授权立法、编撰法典等协调发展上转变，从“成熟一部制定一部、成熟一条制定一条”的“摸着石头过河”的立法模式向科学规划、统筹安排、协调发展的立法模式转变[14]。目前，民法典各分编编撰工作正有条不紊进行。今后还可以总结民法典编纂工作中的成功经验，对一些单行法中共同规则多、规范关联度高，适宜采用综合性立法的领域(如环保法领域、勞动法领域)，适时启动相关法典编纂工作，在相关领域形成体例更科学、结构更严谨、内部更和谐的法律制度规范。
(八)借鉴域外先进立法经验，为我所用
“他山之石，可以攻玉。”全球化时代，制定法律既要立足本国国情，又要注重学习借鉴域外先进立法经验，要有海纳百川的心态、放眼全球的视野，对域外先进立法经验有选择地汲取、消化、吸收。借鉴域外经验应坚持以我为主，为我所用，不能失掉“主心骨”;坚持有鉴别地学习、吸收，取其精华、弃其糟粕;坚持结合具体国情，对域外制度进行改造、转化，注重与本土资源相衔接。
比如，当下我们正在稳步推进民法典编纂，民法典的编纂是立法工作一项全新的事业，法典编纂的内容更多地基于本国的国情、民情和文化，而法典编纂的技术则是价值中立的，在一定程度上说是普适的，借鉴国外民法典编纂在技术层面的先进经验，可以提升民法典编纂的速度和质量。再比如，在大数据和人工智能时代，各国均面临个人信息及隐私权保护、自动驾驶等问题，2012年新加坡制定《个人数据保护法》，2016年4月，欧盟开始实施《通用数据保护条例》，2018年5月欧洲议会通过《一般数据保护条例》，成为欧盟个人信息保护的核心法律。2017年德国修改道路交通法，在世界上首次将自动驾驶纳入道路交通法，2017年美国发布《自动驾驶系统2.0：安全展望》，表明了美国联邦政府对自动驾驶汽车技术的支持。这些域外经验均可为我国今后完善相关领域立法提供有益借鉴。此外，我国很多省份、城市和国外法治发达地方缔结了友好省份和友好城市关系，应充分利用这一平台，学习对方先进的法治经验和立法理念，提高地方治理的法治化水平。
注释：
[1]比如，由于部门利益作祟，长期以来，工商行政部门与技术监督部门在“假”与“伪”的区别上较劲，农业部门与林业部门在“干果”和“鲜果”的管辖上较真，水利部门与矿管部门就河沙采用的管辖权上争论不休，导致立法“撞车”和规范性文件“打架”。参见李龙主编：《法理学》，武汉大学出版社2011年第1版，第200页。
[2]张晋藩：《依法治国与法史镜鉴》，中国法制出版社2015年第1版，第17页。
[3]【英】边沁：《立法理论》，李贵方等译，中国人民公安大学出版社2005年版，第1页。
[4]在立法公开问题上，美、法、日等国家的法律都作了较为详细的规定。在美国，规范性法律文件必须依法在联合公告上登载草案、说明，否则，会因不符合立法程序而不能生效。美国宪法规定：“各院应有本院会议记录，并应随时予以公布，但它认为需要保密的除外。”在法国，1791年宪法就规定了议事公开和议事记录公开的原则：“立法会议的讨论应当是公开的，会议记录应予复印。”1958年法国宪法对此再次肯定：“两院会议均应公开，会议记录全文刊登在政府公报上。”日本宪法规定，两议院保存会议记录，除认为秘密会议记录中应特别保密者外，均须发表。同时规定，两议院的会议均为公开会议，但经出席议员2/3以上多数议决时，可以举行秘密会议。可见，在这些国家，法律审议阶段的会议纪要、听证记录等资料一般应予公开。参见张萍硕士论文：《全国人大常委会立法公开问题研究》，中央民族大学，2017年3月。
[5]【美】科恩：《论民主》，聂崇信、朱秀贤译，商务印书馆2005年版，第233页。
[6]比如美国联邦宪法规定了联邦和州、国会和总统之间的立法权限划分，规定了国会的基本立法程序。法国1958年宪法规定了议会和政府之间的立法权限划分和议会立法的基本程序。
[7]乔晓阳：《开展立法法研究——在立法法起草工作研讨会上的讲话》，载《行政法学研究》1994年第3期。
[8]安东：《坚持依法科学民主原则，切实提高立法工作水平》，载《法制日报》2016年12月14日。
[9]孙潮、徐向华：《论我国立法程序的完善》，载《中国法学》2003年第5期。
[10]汤勤福、葛金芳：《中华传统礼制内在价值及其现代转换》，载《文史哲》2018年第3期。
[11]“深”就是要深入群众、深入基层，善于与工人、农民、知识分子和社会各界人士交朋友，到田间、厂矿、群众和社会各层面中去解决问题。“实”，就是作风要实，做到轻车简从，简化公务接待，真正做到听实话、摸实情、办实事。“细”，就是要认真听取各方面的意见，深入分析问题，掌握全面情况。“准”，就是不仅要全面深入细致地了解实际情况，更要善于分析矛盾、发现问题，透过现象看本质，把握规律性的东西。“效”，就是提出解决问题的办法要切实可行，制定的政策措施要有较强操作性，做到出实招，见实效。参见习近平著：《之江新语》，浙江人民出版社2013年第2版，第1页。
[12]李林：《立法理论与制度》，中国法制出版社2005年版，序言部分第4～5页。
[13]J.Dewey：The public and Its Problems，1954，pp.207f.转引自【德】哈贝马斯著：《在事实与规范之间：关于法律和民主法治国的商谈理论》，童世骏译，生活·读书· 新知三联书店2011年第2版，第376～377页。
[14]李林：《中国的法治道路》，中国社会科学出版社2016年第1版，第126页。
(作者单位：全国人大常委会法制工作委员会。本文系全国人大常委會法工委研究室刘运龙同志主持的“改革开放40年立法历程回顾研究”课题的部分成果)
作者：任才峰
摘 要：近年来，为落实税收法定原则，全国人大常委会和财税主管部门紧锣密鼓地展开了税收立法工作，颇具成效。然而，在税收立法中是否设置以及如何设置立法目的条款仍未受到重视。税法是国家税收政策的法律化，通过在税法中设置立法目的条款来体现国家税收政策十分必要。现行税收法律法规等各类法律文件中都直接或间接体现了税法的立法目的，将税法目的以成文法的方式进行宣示具备可行性。已经设置了立法目的条款的税收法律法规在合理性上仍然存在一定瑕疵，亟待进一步完善。
关键词：立法实践;立法目的;税收法定原则
基金项目：中国法学会部级法学研究课题“税收法定原则实施中的立法问题研究”(CLS(2018)C17)。
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[文献标识码] A [DOI编码] 10.19631/j.cnki.css.2020.002.010
自党的十八届三中全会提出落实税收法定原则以来，我国税收立法备受社会各界关注。在税收暂行条例上升为法律的过程中，社会各界就税法制度尤其是税收构成要件的具体设计展开了激烈而充分的讨论，为完善我国税收规范和提高税收立法质量贡献了智慧。然而，关于税收立法目的条款的设置尚缺乏系统的研究。本文拟从税收立法目的条款设置的必要性、可行性、合理性三个维度对我国现行18个税种的立法目的条款进行分析，以期为进一步落实税收法定原则、推动税收法治建设提供参考。
一、税法立法目的条款设置的必要性分析
我国现行法律中绝大多数都设置了立法目的条款，且均置于该法第一条，该条款统摄着整部法律及其法律解释和下位法。立法目的条款作为立法目的的外在表现形式，反映了整部法律所追求的价值目标。在我国立法研究中，对于立法目的条款的设置一直存在着必设说、废除说和区分说三种学说。必设说认为，立法目的条款在法律文本中必不可少，任何法律都应将立法目的以成文法的形式予以确定[1];立法目的条款为立法提供了合法性和正当性，为执法、司法和法律解释提供了依据[2]。废除说认为，立法目的条款无法被适用，且立法者对立法目的要么十分清楚没必要明确，要么认识模糊无法阐明，直接省略掉立法目的条款最为简单、直接[3]。区分说主张应当根据法律的类型具体分析是否需要设置立法目的条款，苏永钦教授将法律分为秩序法(民法、刑法等)和政策法(经济法、社会法等)，秩序法设置立法目的条款意义不大，而政策法则需要规定立法目的以防止政策法的实施偏离立法目的[4]。哈耶克从公法和私法规范的区别出发对立法目的条款的设置进行了讨论，认为：公法追求特定目的的实现且主要是构成性规范，因而需要设立立法目的条款;私法则以意思自治为主要原则，调整性规范居多，不需要设立立法目的条款[5]。
废除说的观点实际上是法律工具主义的典型体现，立法目的条款无法被适用或者没有被适用并不意味着立法目的条款不能被适用，而且立法目的条款在法教义学中具有举足轻重的地位，无论是文义解释、目的解释，还是体系解释、合宪解释，乃至社会学解释、价值补充、漏洞补充、利益衡量等层面的法学实践论[6]129-135，都需要立法目的条款作为支撑。因此，废除说已经被学界所“废除”。无论是必设说还是区分说，实际上都支持经济法(包括财税法)在立法中设立立法目的条款。作为经济法的重要组成部分，税法具有明显的经济性、规制性、现代性[7]等特征。经济性主要体现在国家通过将财税政策法律化以及法律化的财税手段进行宏观调控，降低社会成本，增进总体收益;规制性特征体现在国家综合运用积极的鼓励促进和消极的限制禁止对市场主体的行为进行规制，实现个体营利性和社会公益性的协调;现代性主要体现在税法追求的目标是公平与效率的兼顾，税法制度在形成上多源于国家税收政策的法律化，是典型的政策法[8]。尤其是在我国供给侧改革、结构性减税的时代背景下，税收立法的目的性越来越强，立法目的条款的功能也日益多元。立法目的条款是立法活动的方向选择、立法论证的有效途径、法律解释的重要标准、公民守法的规范指南[9]。立法目的是法律要解决的问题或者要达到的目标，是一部法律的灵魂[10];没有明确的立法目的，法律制定就会无的放矢、杂乱无章[11];在立法目的不明确的情况下，法律制定越细致严密，其危险性越大[12]。法规解释的主要目的在于确定构成有关法规基础的意图或目的。如果法律中未明確规定立法目的，且从法律名称中也无法得知时，则需要从该部法律的个别规定或者多数规定中以“逆推法”归纳得出，徒增烦恼[6]172。
立任何法都有立法目的，一般情况下应当将这种目的形成法的条文。制定税法时明确立法目的对按照立法目的构造比较科学、完整的税收法律制度具有重要的意义[13]。我国现行18个税种所依据的税收法律法规对立法目的条款的规定十分薄弱，且较为混乱。现行税收法律法规中，只有环境保护税、耕地占用税、关税、城市维护建设税、城镇土地使用税、土地增值税6个税种规定了立法目的条款，个人所得税、企业所得税、资源税、烟叶税、印花税、车船税、房产税、契税、增值税、消费税、车辆购置税、船舶吨税12个税种都没有规定立法目的条款(表1)。
在贯彻落实税收法定原则过程中，耕地占用税和环境保护税这两个税种增加了立法目的条款，对耕地占用税和环境保护税的立法目的进行了说明，强化了这两个税种的合法性和正当性。财政部和国家税务总局发布的印花税法、增值税法、消费税法的征求意见稿延续了原暂行条例不规定立法目的条款的做法，未来房地产税、契税等税种的立法是否也会延续暂行条例不规定立法目的条款的做法仍然有待观察。
二、税法立法目的条款设置的可行性考辨
虽然现行18个税种中仍然有12个税种的税收法律法规中没有设置立法目的条款，但这些税种的立法目的或者该税种所能实现的功能在现有的法律文件中都有所体现，学界在税收立法过程中也对这些税种的立法目的进行了充分的讨论。
(一)资源税立法目的
2014年，煤炭资源税从价计征改革时曾明确煤炭资源税改革的目的，即“为促进资源节约集约利用和环境保护，推动转变经济发展方式，规范资源税费制度”①。在水资源税改革试点阶段，财政部、国家税务总局和水利部在《水资源税改革试点暂行办法》第一条规定了立法目的，其表述为：“为促进水资源节约、保护和合理利用，根据党中央、国务院决策部署，制定本办法。”在之后的水资源税改革扩围时，《扩大水资源税改革试点实施办法》第一条同样规定了立法目的，其表述为：“为全面贯彻落实党的十九大精神，按照党中央、国务院决策部署，加强水资源管理和保护，促进水资源节约与合理开发利用，制定本办法。”财政部和国家税务总局在《中华人民共和国资源税法(征求意见稿)》说明中明确提到“规范公平、调控合理、征管高效的资源税制度，有效发挥了其组织收入、调节经济、促进资源节约集约利用和生态环境保护的功能作用”，“为了更好地发挥税收促进资源节约和环境保护的作用，必须加快制定资源税法”②。在资源税立法目的如此明确的情况下，财税主管部门以及全国人大常委会发布的资源税法征求意见稿和草案以及最终通过的资源税法都没有规定立法目的条款。
(二)烟叶税立法目的
烟叶税是已经废止的农业税的一部分，2005年取消农业税之后，烟叶征收农业税失去了法律依据，为了使政策得以延续，兼顾地方政府的利益和国家对烟草的宏观调控，出台了《烟叶税条例》。该条例并没有规定烟叶税的立法目的③，但国务院法制办、财政部、国家税务总局负责人在答记者问时提到征收烟叶税的考量是“保证地方财政收入稳定，引导烟叶种植和烟草行业健康发展”，“通过税收手段对烟叶种植和收购以及烟草行业的生产和经营实施必要的宏观调控”④。
(三)车辆购置税立法目的
车辆购置税由车辆购置附加费实施“费改税”而来，但并没有延续车辆购置附加费的立法目的条款。国务院于1985年颁布的《车辆购置附加费征收办法》第一条就明确了车辆购置附加费的立法目的：“为加快公路建设，以满足社会经济发展和人民生活水平提高对公路交通日益增长的需要，决定设置车辆附加费，作为公路建设专用的一项资金来源，特制定本办法。”国务院在发布该办法的通知中也明确“加快公路建设，扭转交通运输紧张状况”“为了使公路建设有长期稳定的资金来源”①的目的。财税主管部门在征求意见稿说明中也提到“车辆购置税对组织财政收入、促进交通基础设施建设以及引导汽车产业健康发展，发挥了重要作用”②。
(四)船舶吨税立法目的
我国的船舶吨税仍是传统意义上的吨税，性质上属于财产税。征收船舶吨税的最终用途是建设、维护保证船舶正常航行的设施[14]。从收入用途来看，船舶吨税属于特定用途税，船舶吨税的收入用途实际上就代表了船舶吨税的立法目的，在船舶吨税纳入中央预算收入管理时曾提到“船舶吨税”专项用于海上航标的维护、建设和管理”③。
(五)车船税立法目的
现行车船税是在1951年车船使用牌照税和1986年车船使用税的基础上整合而来，2012年由暂行条例上升为法律，《车船税法》并未规定立法目的条款，但国家税务总局在车船税宣传提纲中提到车船税提升法律层级是“更好地发挥车船税的调节功能”“支持交通运输业发展”“引导车辆、船舶的生产和消费，体现国家在促进节能减排、保护环境等方面的政策导向”④。在车船税立法过程中，曾围绕是否应该以排气量作为乘用车的计税依据发生过较大的争议⑤。车船税的计税依据之争实际上是车船税立法目的之争，即车船税的首要目的是调节收入和财产分配，还是获取财政收入?车船税是以促进节能减排为目的，还是以解决城市拥堵问题为目标?这种争论与车船税的性质密切相关。在我国车船税是典型的财产税，基本功能应当是调节财产分配以缩小贫富差距[15]，但其促进节能减排、保护环境的功能显得日益重要。因此，车船税的立法目的应当包括调节收入和节能环保等内容。
(六)个人所得税立法目的
我国自1980年开征个人所得税，当时的考虑是我国经济有所发展，逐渐增多的收入高的居民应当对国家多做些贡献⑥，可见，个人所得税开征的初衷就包括了组织财政收入和调节收入分配两大功能。1993年修订个人所得税法的指导思想为“简化税制，公平税负，强化组织财政收入和适当调节个人收入”⑦;个人所得税在1993—2018年间多次调整免征额以及税率结构都是出于加强税收对收入分配的调节作用①的考量;2018年个人所得税法修订时明确“个人所得税是目前我国仅次于增值税、企业所得税的第三大税种，在筹集财政收入、调节收入分配方面发挥着重要作用”②。虽然目前学界对于个人所得税的功能定位存在组织财政收入和调节收入分配何者优先的争论③，但毫无疑问，个人所得税同时承担着组织财政收入和调节收入分配的功能④，因此，个人所得税的立法目的条款应当同时包括这两方面的内容。
(七)企业所得税立法目的
企业所得税的立法目的在我国现行税收法律法规中并没有相关表述。但从我国税收收入结构来看，作为仅次于增值税的企业所得税所具有的筹集财政收入的功能是其最主要的功能。企业所得税实现了在国家与企业之间、企业与企业之间以及纳税企业与征税机关之间进行社会资源和权利再分配的功能[16]。国家可以通过调整企业所得税的税率、税前扣除、应税收入等税制要素实现资源的合理配置，调整产业结构和经济结构，因此，企业所得税的宏观调控功能、资源配置功能也不可偏廢。在供给侧改革、结构性减税的改革背景下，我国制造业企业所得税制应适当弱化组织财政收入功能，充分强化经济宏观调控职能[17]。企业所得税的宏观调控功能是十分显著的，但宏观调控功能的实现必须以财政收入功能的实现为前提。企业所得税的立法应该是“发展导向型”的立法，其侧重点在于发展[18]。在我国，企业所得税中大量存在的经济性税收优惠和社会性税收优惠也表明企业所得税具有重要的经济和社会功能。因此，实现经济与社会的良性运行和协调发展，促进社会主义市场经济健康发展是我国企业所得税立法的终极目标。
(八)契税立法目的
契税在我国最早可以追溯到东晋，中华人民共和国成立初期，政务院就发布了《契税暂行条例》并在第一条明确了立法目的：“为保证人民土地房屋所有权，并便利其移转变动，制定本条例。”在中华人民共和国成立之初的一段时期里，征收契税不仅为国家增加了财政收入，同时还是国家对土地、房屋进行产权管理的一种重要手段。社会主义改造完成后，国家调整了土地、房屋管理政策，全国契税征收工作长期处于停顿状态，直到1990年才全面恢复。改革开放后，国家重新调整了土地、房屋管理的有关政策，房地产市场逐步得到恢复和发展，为更好地满足社会主义市场经济新形势的需要，发挥契税筹集财政收入和调控房地产市场的功能，国务院出台了新的《契税暂行条例》，但该条例并没有保留立法目的条款。国家税务总局在契税宣传提纲中明确了契税在增加国家财政收入和调控房地产市场方面有着重要作用①。
(九)增值税立法目的
1994年我国实行的生产型增值税是对原来流转税制下的产品税等多个税种的替代，由于增值税改革属于重大税制改革，对政治经济均产生较大影响，因而在设计增值税税制时维持了原税负。为了配合党中央提出的限制过度膨胀的非理性投资等宏观调控的需要，运用生产型增值税来抑制投资过热就显得十分必要，避免了直接实行纯粹的消费型增值税可能带来的财政收入大幅减少的风险。因此，生产型消费税主要发挥了保障国家财政收入和宏观调控的功能②。2008年增值税税制由生产型向消费型的转型、自2012年开始的营改增试点以及2016年以来全面营改增等增值税税制重大改革都以消除税制性重复征税、促进税收负担公平分配为主线[19]，增值税税制改革的目标本身就体现出增值税的功能，而保障这些功能的实现正是增值税立法目的的主要内容。
全国人大常委会预算工作委员会曾于2009年起草了《增值税法草案(专家稿)》，规定的增值税立法目的是“为规范增值税征收和缴纳行为，保证国家税收收入合理增长，维护纳税人合法权益”[20]。该《草案(专家稿)》对增值税立法目的的规定实际上是参照税收征管法的立法目的条款写的，将税收程序法的立法目的和税收实体法的立法目的相混淆的做法在逻辑上无法自洽。增值税在税收体制中具有协调产业结构、保证财政收入稳定增长，促进经济发展的作用[21]，因而欧盟将开征增值税作为加入欧盟的前提条件。从世界各国增值税立法情况来看，各国增值税法律法规都没有明确其立法目的，但基本上都是基于获取财政收入的目的开征增值税的。财政部和国家税务总局发布的《增值税法(征求意见稿)》说明中也明确增值税立法要“贯彻增值税税收中性和效率原则，进一步发挥增值税筹集财政收入的作用……建立消费型增值税制度框架，促进产业转型升级，实现新旧动能接续转换，推动经济高质量发展”③。因此，增值税的主要功能是组织财政收入，但其具备的宏观调控和资源配置功能也不可忽视，未来《增值税法》的立法目的条款应当将增值税的功能涵盖进去。
(十)消费税立法目的
1994年开征的消费税延续至今一直都是以特定消费品(如烟、酒、成品油等)为课税对象，属于特种消费税。最初，消费税的主要目的是筹集财政收入，抑制有害产品的消费仅为附带功能[22];近数十年，消费税被赋予了社会和环境保护(节能、交通、环保)的功能，因为消费税结构和税率的改变可以影响消费者的消费行为[23]。有学者认为，消费税的立法目的是调节消费结构，正确引导消费方向，保证财政收入[24]。实际上，消费税主要在商品流通领域发挥重要调节的功能，它是国家进行宏观调控的重要手段[25]。从我国消费税历次改革或调整来看，消费税始终是以引导理性消费为目的，进而促进环境治理和节能减排[26]。有人认为，消费税具有筹集收入、调控消费和调节收入分配三项功能，消费税的财政功能应处于从属位置，不宜作为决策者追求的主要目标[27]。无论是调整消费税的征税范围，还是对改变消费税税率结构或计税方式，实际上都是国家进行宏观调控的体现，即通过引导消费行为来调整消费结构，进而影响到产业结构、经济结构的调整，实现筹集财政收入、节约资源、保护环境等功能，最终实现经济和社会的良性运行和协调发展。实际上，消费税的功能定位在财政部和国家税务总局发布的《中华人民共和国消费税法(征求意见稿)》中已经十分明确，即“消费税是调节税种，对生产和消费行为具有重要调节职能”①，因此，官方实际上已经对消费税法的立法目的进行了明确。
(十一)印花税立法目的
通过对我国260多项印花税法律法规进行梳理，并没有关于印花税立法目的的相关表述。财税主管部门于2018年发布的征求意见稿说明中提到“1988年至2017年，全国累计征收印花税21 450亿元，年均增长19.1%”，可见，财税主管部门较为看重印花税组织财政收入的功能。同时，“为更好适应实际需要、灵活主动、便于相机调控”②，还授权国务院调整印花税减免事项和证券交易印花税的纳税人及税率。可以推知，中央在印花税立法中较为注重印花税的组织财政收入功能和宏观调控功能，因此，印花税的立法目的条款应当涵盖这两种功能。
(十二)房地产税立法目的
虽然我国多年来一直致力于对房地产市场进行宏观调控尤其是通过各种形式的税收手段调控房地产交易成本，甚至寄希望于通过房产税改革来实现房地产市场的调控目标。然而，房地产调控背景下进行的房产税改革并不能承担宏观调控稳定房价的任务。税收法治条件下的房产税具有调节贫富差距、优化资源配置和筹集财政收入的功能，我国房产税改革目标(房地产税的设计)仍以解决财政收入为主[28]。不可否认的是，房地产税具有一定的房地产市场调控功能，可以作为国家宏观调控的政策工具，但房地产税仍然应以财政收入为主要目标[29]。有人认为，房地产税法有政治、社会、经济三重功能：政治功能表現在通过国家预算获取财政收入、理顺财税体制;社会功能主要表现为调节收入分配，彰显量能课税精神;经济功能包括房地产市场宏观调控与平衡税制结构;但应将房地产税定位为地方主体税种，其主要功能是为地方政府筹集财政收入[30]。也有部分学者将房地产税定位为调节税，认为房地产税可以实现住房资源的优化配置、调节贫富差距，甚至可以对炒房投机行为进行预期调节[31]。实际上，开征房地产税主要是基于调控房地产市场的“错觉”[32]，将房地产税的立法宗旨明确表述为服务于地方政府筹集当地公众普遍受益的公共支出项目，就容易获得正当性支持[33]。
综上所述，税法的立法目的与开征该税种所要实现的目标或者该税种的功能密切相关，现行税收法律法规及各类规范性文件都直接或间接地对税收立法目的进行了阐释;学界对各税种的立法目的、功能定位也进行了较为充分的讨论，虽然在具体观点上有所区别，但对某一税种所具备的多重功能是存在最低限度的共识的，仅在不同功能或者目标的优先顺位上有所区别。当然，不可否认的是，税法的立法目的对税法具体制度的设计有着重要的影响，正如德国著名法学大家耶林所言，目的是全部法律的创造者，每条法律规则的产生都源于一种目的[34]。国家制定法关于立法目的表达不但会形成对适用法律方法的有效约束，而且一定情形下还会影响法律方法选择的方向[35]。因此，未来税收法定原则的实施应当对税法的立法目的予以重点关注，以完善税收法律的内部结构。
三、税法立法目的条款设置的合理性审视
税收立法目的条款的设计既要符合全国人大常委会《立法技术规范(试行)》的要求，也要符合语言逻辑结构，在多个立法目的间体现层次性。虽然我国现行18个税种已有6个税种在税收法律法规中设置了立法目的条款，但从立法目的条款的内容来看，仍然存在一些问题，亟待进一步完善。
(一)环境保护税立法目的
《环境保护税法》第一条规定了立法目的，但该条文完全采用了国务院在立法工作计划中的表述①，且基本上是《环境保护法》的立法目的。《环境保护税法(征求意见稿)》说明中提到“为促进形成节能源资源、保护生态环境的产业结构、发展方式和消费模式，加快转变经济发展方式”②而起草环境保护税法草案。环境保护税法规定立法目的是我国税收立法进步的表现，但目前的表述仍然存在两大方面的问题。第一方面，立法目的是有位阶层次或者递进关系的，也有直接目的、中间目的和最终目的之分，“减少污染物排放”是征收环境保护税产生的最直接的效果，因而属于“直接目的”;保护和改善环境是因征收环境保护税而减少污染物排放带来的效果，因而属于“中间目的”;推进生态文明建设则是保护和改善环境所要实现的最终目标，因而属于“最终目的”。立法目的的内容表述应当直接、具体、明确，一般按照由直接到间接、由具体到抽象、由微观到宏观的顺序排列③。环境保护税的立法目的应当遵循“直接目的—中间目的—最终目的”的逻辑，因此，应当将“减少污染物排放”放在“保护和改善环境”之前。
此外，环境保护税法直接相关的目标只有“减少污染物排放”，这种表述有三点不足：一是将环境保护税限缩在排污税范围;二是环境保护税不是特定目的税，没有专款专用的制度安排，环境保护税税收收入是统收统支的，因此，这一税种的财政目标更明显，有人认为环境保护税应以环境保护为首位立法目的，财政收入为次要目的，纳税人权利保护为底线目的[36]，这种观点实际上是忽略了环境保护税用途以及预算管理的情况下得出的过于草率的结论;三是“减少”的表述过于单一、直接，“减少”强调排放量不得增加，但实际上世界各国都只是对污染物的排放进行总量控制，因此，改成“控制和减少”更为合理。总体上，环境保护税的立法目的条款需要进一步完善，表述为“为了控制和减少污染物排放，保护和改善环境，推进生态文明建设，制定本法”更符合立法逻辑。
(二)耕地占用税立法目的
我国现行耕地占用税实际上是垦复费实施费改税的结果，1987年《耕地占用税暂行条例》就规定了立法目的，2007年修订时进行了微调(删掉了“农用”二字)。财税主管部门起草的征求意见稿以及最后通过的耕地占用税法则原封不动地延续了2007年修订后的《耕地占用税暂行条例》的立法目的条款，因此，条例中立法目的条款存在的立法技術问题也遗留下来。
首先，立法目的表述不符合语言逻辑。耕地占用税法的立法目的实际上就是促进土地资源的合理利用，而合理利用土地资源的主体理论上是土地利用者，而不是立法机关或者国家;现在的表述中，主语应该是立法机关或者国家，但国家不是土地利用者，而是土地管理者，因此，现在的立法目的在语言表述上存在逻辑混乱的情况，将“为了合理利用土地资源”改为“为了促进土地资源的合理利用”更符合语言逻辑(表2)。
其次，关于“耕地”的法律定义不恰当。按照《土地管理法》以及国土资源部发布的《全国土地分类》关于土地分类的规定，农用地指直接用于农业生产的土地，包括耕地、园地、林地、牧草地及其他农用地，耕地仅仅是农用地的一部分。《耕地占用税法》第十二条规定：“占用园地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面、渔业水域滩涂以及其他农用地建设建筑物、构筑物或者从事非农业建设的，依照本法的规定缴纳耕地占用税。”该条使用了“依照”一词，意味着对耕地以外的农用地征收耕地占用税并非法律拟制[37]、法律虚拟[38]，而是“以法律法规作为依据的”①。可见，耕地占用税法的征税范围不仅局限于耕地，还包括耕地以外的农用地。由于“耕地”“农用地”等在法律上有特定含义，通过对“耕地”进行扩大解释来将林地、草地等农用地纳入耕地占用税的方法不可行。因此，直接修改税种名称，将“耕地占用税法”改为“农用地占用税法”，并将立法目的乃至整部法律中的“耕地”改为“农用地”才符合耕地占用税法的实质内容(表3)。
(三)城市维护建设税立法目的
我国自1985年开征城市维护建设税，该税种是对旧的城建资金、国拨城市维护费和“工商税”附加等三项城市维护建设资金的替代，专用于“城市公用事业和公共设施的维护和建设”②;《城市维护建设税暂行条例》①第一条明确了城市维护建设税的立法目的，即“为了加强城市的维护建设，扩大和稳定城市维护建设资金的来源，特制定本条例”。且第六、七条明确要求“城市维护建设税应当保证用于城市的公用事业和公共设施的维护建设”和“乡镇的维护和建设”。因此，城市维护建设税属于典型的特定用途税和特定目的税。
然而，财税主管部门发布的《城市维护建设税法(征求意见稿)》却删除了立法目的条款以及条例中关于专款专用的规定，且并未说明理由。有人认为财税主管部门的考量是“城市维护建设税的功能定位正在走向多元化……旨在推进城乡统筹协调发展，并保障区际层面的赋税公平……发挥着调节收入分配的功能”，且“(删去‘专款专用’)表明今后地方政府对城市维护建设税的使用增加了更多自由裁量权，对于缓解地方的财政风险，推进地方社会经济建设具有积极意义;能够改善城市维护建设资金的冗余问题，避免政绩工程、形象工程对地方公共财政资金的浪费”[39]。笔者认为，这种为财税主管部门开脱的解释过于牵强，如果地方政府存在所谓的“城市维护建设资金的冗余问题”，又何须“缓解地方的财政风险”?我国地方政府债务问题又何须多次受到中央政府的高度重视并密集发文要求各级政府防范和化解地方政府债务?
在征求意见稿说明中，财税主管部门提到“2000年至2017年，全国累计征收城市维护建设税35 350亿元，年均增长15%……城市维护建设税对组织财政收入、加强城市维护建设发挥了重要作用”②。可见，城市维护建设税的首要功能也是最主要的功能仍然是组织财政收入。至于城市维护建设税的用途，仍然应该以用于城市维护建设为主，但地方人大及其常委会可以通过预算程序改变城市维护建设税收入用途。如果完全取消程城市维护建设税的用途限制，仅仅发挥其组织财政收入功能，单独保留这一税种就显得完全没有必要，因为任何税种都可以发挥组织财政收入的功能，完全可以提高其他税种的税率③来实现筹集财政收入的目的。因此，城市维护建设税的立法目的条款仍然需要保留，不应删除。
(四)土地增值税立法目的
1993年《土地增值税暂行条例》第一条明确了土地增值税的立法目的，即“为了规范土地、房地产市场交易秩序，合理调节土地增值收益，维护国家权益，制定本条例”。国家税务总局在《土地增值税宣传提纲》中明确提出开征土地增值税的目的是“国家运用税收杠杆引导房地产经营的方向，规范房地产市场的交易秩序，合理调节土地增值收益分配，维护国家权益，促进房地产开发的健康发展”。1992年至1993年上半年，我国部分地区出现了房地产持续高温，炒买炒卖房地产情况严重，使得很多资金流向了房地产，极大地浪费了国家的资源和财力，国家土地资金收益大量流失，严重冲击和危害了国民经济的协调健康发展。对土地增值税课税，其主要目的是抑制炒买炒卖土地获取暴利的行为，以保护正当房地产开发的发展。土地增值收益包括自然增值和投资增值，国家在城市建设方面投入了大量资金带来土地增值属于投资增值的部分，作为土地所有者和城市基础设施建设投资者，国家理应参与土地增值收益分配。针对炒买炒卖房地产获取暴利者，征收土地增值税运用高税率进行调节，可以起到保护正当房地产开发的发展、遏制投机者牟取暴利的行为，起到维护国家整体利益的作用。国家参与土地增值收益的分配可以增加国家财政收入并为经济建设积累资金①。
然而，财税主管部门发布的征求意见稿删除了该规定，且并没有说明理由。征求意见稿说明明确提到“土地增值税立法……有利于……发挥土地增值税筹集财政收入、调节土地增值收益分配、促进房地产市场健康稳定发展的作用，有利于健全我国的房地产税收体系、推进国家治理体系和治理能力现代化”②。既然土地增值税的功能定位并没有发生实质性的变化，取消土地增值税的立法目的条款就毫无正当性和合理性可言了。即使土地增值税在新的经济和社会条件下，其功能定位有所调整，也仍然应该将其新的功能或者立法目的明确写入土地增值税法中。
(五)城镇土地使用税立法目的
我国自1988年开征城镇土地使用税，主要是因为当时“城镇非农业土地使用中的浪费现象仍然存在”，“为了合理利用城镇土地，用经济手段加强对土地的控制和管理，调节不同地区、不同地段之间的土地级差收入，促使土地使用者节约用地，提高土地使用效益”而开征城镇土地使用税。城镇土地使用税主要有四方面的作用：一是有利于加强土地管理，促进合理、节约使用土地;二是可以体现占用土地的有偿性，调节土地级差收入，有利于企业加强成本核算，促进企业在平等条件下开展竞争;三是将土地级差收入纳入国家财政，有利于理顺国家与土地使用者的分配关系，适应经济体制改革的需要;四是有利于税制改革，促进地方税体系的建立③。《城镇土地使用税暂行条例》第一条“为了合理利用城镇土地，调节土地级差收入，提高土地使用效益，加强土地管理，制定本条例”，直接对城镇土地使用税的立法目的进行了明确。全国人大常委会十二届、十三届立法规划以及全国人大常委会、国务院2015—2019年历年立法工作计划都没有提及城镇土地使用税的立法工作，未来，将城镇土地使用税与房产税合并成房地产税已经成为学界和各部门的共识。因此，未来房地产税立法目的应该至少包括部分现行城镇土地使用税的立法目的。
(六)关税立法目的
一般认为，关税具有财政、调节和保护三大职能。自加入WTO以来，我国关税的三大职能中，财政职能超常发挥，调节职能正常运行，保护职能异常偏弱[40]。《进出口关税条例》第一条明确规定关税的立法目的是“为了贯彻对外开放政策，促进对外经济贸易和国民经济的发展”。该规定实际上没有全部涵盖关税的三大职能。目前，我国正在起草《关税法》，部分学者对《关税法》的立法架构进行讨论，提出《关税法》应该在“总则”章中明确关税的立法宗旨[41]，但没有对立法宗旨具體应该如何表述进行讨论。实际上，关税在一个国家承担的主要职能与该国家对外贸易运行情况及其所处的国际贸易环境密切相关。一般情况下，应当充分发挥关税对经济的宏观调控作用，兼顾关税的财政功能和保护作用[42]。然而，当陷入贸易战这种和平时期国家竞争的极端境地时[43]，应该更加重视关税的保护功能。此次中美贸易战主要是“关税战”，即由美国挑起一件件事端(对中国商品加征关税)，中国一件件应对，双方不断加征关税(层层加码)[44]。因此，未来《关税法》应当对《进出口关税条例》的立法目的在继承的基础上予以完善，以更好地发挥关税的作用。
总体上，已经设置了立法目的条款的税收法律法规初步体现了该税种所要追求的目标，且大部分税种的实际运行也基本实现了立法的初衷。在供给侧结构性改革、结构性减税、构建现代财政制度、深化财税体制改革的时代背景下，各税种的功能日益多元，这就要求立足我国国情对各税收实体法的立法目的进行重新审视或调整，以更好地发挥税法在国家治理中的作用。
四、结语
本文对我国现行18个税种的立法目的以及立法目的条款设置的必要性、可行性、合理性进行了逐一分析。作为国家进行经济规制或者宏观调控、调节收入分配以及资源配置的重要法律，税收立法的目的性十分明显。税法的立法目的条款不仅为该税种本身提供了合法性和正当性，而且对税收立法、税法解释、税收执法、税收司法、税收守法等税法运行的各个环节起着十分重要的作用，对保证税法的正常、有效运行或者纠正税法运行的偏离至关重要。在落实税收法定原则的过程中，各税收实体法在是否以及如何设置立法目的条款上较为混乱，亟待进一步完善。值得注意的是，立法实践中一般都将立法目的条款与立法依据条款合并规定在法律的第一条，但目前我国税收法律法规中都没有对立法依据条款进行规定，笔者将另行撰文对此展开分析和讨论。
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作者：郭昌盛
摘要当前我国个人信息安全保护的现状令人堪忧,现有法律法规效力等级低、内容零散,缺乏具体、可操作的规定。缺乏统一的专门性法律已经成为危害个人信息安全的最根本原因。在此背景下,出台《个人信息安全保护法》,建立完善的个人信息安全法律保护体系已经迫在眉睫。本文针对我国个人信息安全保护的立法模式、基本原则、权利义务的规定、个人信息侵权行为的法律责任、个人信息安全监管机构和监管职责等问题提出了自己具体的立法建议。
关键词个人信息安全 立法现状分析 立法建议
1 国内个人信息安全立法现状
从立法来看,目前我国尚未形成完整的个人信息安全的法律保护体系,个人信息安全内容散见于宪法、刑法和一些民事立法中,部门法中并没有直接承认个人信息权,对个人信息安全的保护范围仅限于个人隐私信息这类敏感个人信息,而且并没有为隐私权提供独立的保护,而是纳入名誉权,在对公民名誉权保护的同时,间接地保护公民隐私权。执行手段也很少,且没有规范数据出口。
2 我国现有立法在个人信息安全保护方面存在的不足
2.1 缺少统一的专门的立法
我国虽然对个人信息安全有了一些间接的或局部的立法规定,但从个人信息保护的要求来看,还是缺乏一部统一的、效力层次高的、专门规范个人信息安全的法律制度。对于哪些信息属于个人信息、哪些信息可以合法使用、对于不正当使用如何追究等根本性问题缺少相应的规范。要用法律规范上述基本性问题,必须要制定专门性法律文件。
2.2 效力层次普遍较低,系统性差,法律法规之间缺乏协调配合
现有涉及个人信息安全的立法规范,最多的是行政法规和地方性法规,效力层次普遍较低,往往是对本部门、本地方涉及个人信息安全的某一方面问题作出规范,缺乏系统性。宪法、民法、刑法等基本法中只有个别法条有关于个人信息的零散的规定,更多的是以司法解释等非正规的形式,并且缺乏配套法律的完备,致使法律规定流于形式。
2.3 个人信息保护范围狭窄
这体现在两个方面:一是需要保护的个人信息范围狭窄。现行立法对个人信息安全的保护范围仅停留在隐私保护的层面,而且对哪些个人信息属于隐私也没有界定。对于个人隐私信息以外的其他个人信息安全,仅关注身份证信息、通信、储蓄账户等敏感的个人信息安全,除此之外的其他大量个人信息的安全保护,尤其反映个人物质生活状态的信息(如个人消费记录等)基本没有规定,这无疑是当前法律保护的空白。二是个人信息保护的责任主体范围狭窄。以《中华人民共和国居民身份证法》为例,该法是目前我国对个人信息安全最直接的立法,但其第六条第三款规定的责任主体只限于公安机关及其人民警察。实际生活中,很多行業需要使用身份证进行实名登记。该法对于工商、银行、电信、宾馆、航空等行业在使用身份证过程中知悉的公民个人信息,却没有规定保密义务。该法第十九条仅把人民警察列为泄露个人信息的责任主体,对其他众多可能泄露个人信息的主体却完全没有规定。
2.4 现有立法保护内容片面
我国现有法律法规对公民个人信息的保护还处于最初级的阶段。除了《广东省电子交易条例》和《上海市个人信用征信管理试行办法》在电子商务和个人信用征信领域立法较为完善以外,其他法律法规对个人信息的保护都是片面的、支离破碎的或者仅仅涉及个人信息流动的某一环节,保护内容无论在深度上还是广度上都远远不能满足人们的实际需要。
从立法保护的权利范围看,立法者对个人信息权的保护仅提出防御性的权利,即防止个人信息或隐私被非法披露和公开;对于积极性质的个人信息权,即个人信息主体的权利,尤其是报酬请求权等财产权,现有的法律法规中几乎没有涉及。
2.5 没有建立民事补偿机制
根据中国现行法律的规定,个人信息受到侵害后,责任主体承担法律责任的范围仅限于行政责任和刑事责任,存在着重“刑事处罚”和“行政管理”,轻“民事确权”和“民事归责”的状况。在目前通过信息网络收集大量个人信息并且非法用于商业用途的案例日益增多的情形下,应该建立一套完善的民事补偿机制,使个人信息遭受侵害后,信息主体的财产及非财产损失能得到实质性的补偿。
3 立法建议
我国在制定个人信息安全的法律法规时,应当兼顾个人信息的“权利保护”与个人信息的 “自由流动”,以达到二者之间的和谐与平衡。
3.1 立法模式
笔者认为,我国应该统一交叉立法规范个人信息保护,走他律统—立法模式。同时并不排斥自律。张新宝教授也曾说“就我国而言,国家立法主导模式更符合我国的国情,但同时也要鼓励产业界建立相应的自律机制。”
统一交叉立法模式要求:首先中央层面应尽快出台统一适用的个人信息安全保护的基本法,确立个人信息安全保护的基本框架;在此框架之下,各部门应以此为依据,结合自己部门的特殊性来确立和完善个人信息保护方面的规定。两方面相配合,才能建立比较完善的个人信息安全保护法律体系。
3.2 效力层次
目前已有的个人信息安全法律法规中以部门规章和地方性法规为多数,这些部门规章和地方法规的效力层次较低,直接导致其适用范围和力度的不足。并且由于缺乏级别更高的法律的指引,关于个人信息安全的法律法规系统性差,还没有形成统一、稳定的法律原则,规定之间缺乏必要的呼应和协调,甚至存在着一些冲突和不一致的地方。因此,我国《个人信息安全法》应该是一部统一适用的专门性法律,以宪法为依据,其效力层次应该是高于行政法规、地方性法规和部门规章。
3.3 立法目的
为保证个人信息安全,保障公民的人格利益和财产利益,同时促进个人信息的自由流动应该成为《个人信息安全法》的立法目的。个人信息保护法一方面需要保护个人权利;另一方面,又不能阻碍正常的信息流动,阻碍社会的进步。
3.4 立法原则
我国个人信息保护的基本原则建议以OECD8条原则为蓝本,因为该8项原则科学合理,已成为世界各国进行个人信息保护国内立法所依循、遵守的重要准则。我国遵循8条原则,在此基础上根据我国情况加以修正,有助于同国际通行规则保持一致性。
3.5 立法保护范围
个人信息都是立法保护的范围,但立法保护的程度和方式应根据信息主体的身份不同和信息内容的不同而有所区别。首先,特殊群体的个人信息应作特别规定。通常是指未成年人、名人、公务员的个人信息。由于这些人或属于弱势群体,或属于公众人物,或属于公共利益的直接掌控人,对他们的个人信息的法律保护应不同于一般的社会群体。其次,立法应明确区分绝对禁止收集的个人信息和相对禁止收集的个人信息。绝对禁止收集的个人信息包括裸照、性生活信息、不为人知的重大疾病缺陷等与人格尊严有直接关系的个人隐私信息,一经披露或为他人知悉,就会对主体的尊严、社会评价或精神造成消极影响,因此才需要保密,未经允许不得擅自收集、披露和利用。此外对于与公民人格尊严和财产安全没有直接关系的个人信息,应在征得信息主体同意并保证不得后续滥用的前提下,允许合法的信息使用者收集处理使用。因为这类个人信息公开本身并不会直接对信息主体造成伤害,而真正造成伤害的是后续的滥用行为。如果对个人信息不加区分,全盘禁止,无法保障人们正常社会活动和社会交往的需要,不利于个人信息的自由流动和合法化利用,不利于信息主体财产权的实现。再次,立法应分为政府机关与其他个人信息处理者两部分,对信息处理范围作分别规定。对于其他个人信息处理者,信息处理范围应列禁止性规定;而对于政府机关,应在个人信息安全基本法框架下,在各部门立法中明确规定政府机构各部门允许收集的个人信息范围,并规定超越职权收集个人信息的法律责任。
3.6 個人信息安全法律保护中的权利、义务规定
3.6.1 个人信息主体的权利范围
所谓个人信息主体,是指通过个人信息可以被识别出来的特定的自然人。个人信息直接或间接指向该自然人,个人信息的内容反映了该个人的身份特征。维护个人信息安全的本质就在于维护信息主体的人格权益和财产权。个人信息主体的权利可谓“个人信息权”,它是一系列权利的集合,是一个“权利束”。它由以下六项具体权利组成。
(1)信息的决定权。信息决定权是指信息主体得以直接支配和控制其个人信息,并决定个人信息是否被处理以及以在何时、用何种方式、以何种程度、为何种目的、范围被处理的权利。决定权在个人信息权中处于核心地位,它集中反映了信息权利的人格属性——绝对性和支配性。信息决定权具体体现为:①支配、控制权;②知悉权;③信息主体对个人信息有最终决定权;④直接行销禁止权。
(2)信息保密权,是指信息主体得以请求信息处理主体保持信息隐秘性的权利。
(3)信息公开请求权,又称信息查询权,是指信息主体有权要求信息处理主体公开其所持有的关于本人的个人信息,了解自己的个人信息被搜集和使用的具体情形;有权查阅、使用自己的个人信息。
(4)信息的维护权,是指当信息为他人合法获取后,信息主体仍享有维护个人信息真实、完整、准确的权利。
(5)信息利用的报酬请求权。报酬请求权是指信息主体因其个人信息被商业性利用而得以向信息处理主体请求给付相应报酬的权利。报酬请求权体现了个人信息的财产属性。
(6)损害赔偿请求权。赔偿请求权是指因个人信息的不正确、不完整、丢失或非法搜集、处理、传输、公开、使用而致使信息主体的利益遭受侵害并造成损失的情形下,本人得以请求财产或精神赔偿的权利。
3.6.2 个人信息使用者的义务
所谓的个人信息使用者,是指为实现一定的目的而使用公民个人信息的组织或个人,信息使用者对个人信息的不当使用会侵犯公民的权利,这种情况下,信息使用者扮演着侵权人的角色。
(1)个人信息使用者的类型。个人信息的使用者主要包括两类:一是政府及其他公共管理部门;二是商家、网站、专门的数据库经营者及某些个人。
(2)个人信息使用者的法律义务。①政府部门以外的其他个人信息使用者,搜集或使用个人信息之前,需向信息主管部门登记,并需获得信息主管部门的行政许可,才能获得相应的使用资格。②搜集和使用个人信息之前通知本人并取得同意(法律另有规定除外),须有合法、正当目的且不得超出该目的搜集和使用。③采取必要的保密措施,确保所持有的个人信息的安全,防止个人信息的泄漏、丢失、损毁或其他安全事故。④允许信息主体查阅、使用自己的个人信息。⑤职业义务:信息使用者及其工作人员对任职期间因处理个人信息所获知的内容,负有保守秘密的职业义务,不得擅自告知他人或者以其他方式加以披露或使用。⑥不履行上述义务或履行不完全应承担法律责任。法律责任包括民事责任、行政责任、刑事责任。
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作者：刘 玲
摘 要：随着经济和社会的发展，无立法权区域民意的立法表达已成为一个重要话题和现实难题。有立法权的国家机关除了通过公开征求意见、召开座谈会、听证会等形式外，还应克服部门利益立法、立法信息不对称等弊端，畅通无立法权区域民意的上达通道、丰富民众获取立法信息的路径。
关键词：无立法权区域;民意;立法表达
根据《立法法》的规定，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，省、自治区、直辖市以及较大的市的人民代表大会及其常务委员会可以制定地方性法规;省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府可以制定地方规章。以此为标准，我们可以将我国地方各行政区域划分为有立法权区域和无立法权区域。目前，无论是地域面积还是人口数量，无立法权区域在我国都大量地存在。①
民意产生法，正确集中起来且通过制度形式表达出来的民意就是法。但在现行立法体制下，绝大多数民意机关都没有立法权。随着经济和社会的发展，无立法权区域民意的立法表达成为一个重要话题和现实难题。以江苏为例，很多无立法权区域内的事项都急需立法保护：湖泊类的如固城湖、阳澄湖、瘦西湖、洪泽湖;自然保护区类的如长江豚类自然保护区、大丰麋鹿国家级自然保护区;风景名胜区类的如狼山风景名胜区、古运河——黄河风光带风景名胜区;传统工艺美术类的如手工织造云锦、苏绣、漆器、紫砂等。但在现行立法体制下，上述对象的立法保护都处于真空状态。
从法理上说，有立法权的国家机关在行使立法权时通过公开征求意见、召开座谈会、听证会、论证会等形式，也能在一定程度上反映无立法权区域的民意。在极个别情况下，也会为无立法权区域制定相应的地方立法。②除此之外，“无立法权区域”民意的立法表达还应注意以下几个主要方面：
一、克服部门利益立法的弊端，畅通无立法权区域民意的上达通道
人大是立法机关，但授权行政机关立法或授权行政部门起草法案已成为一种惯例。据统计，我国地方政府及地方政府部门掌握了80%的法案起草权。即便是人大主持的立法，在提出项目、拟定草案等过程中，也往往由地方政府部门主导完成。虽然表面来看，地方性法规在起草时由该行政区域的地方政府进行立法说明，但实际上，这些立法在很大程度上反映了政府部门的利益和意志。这极有可能使政府部门非常便利地在草案甚至在法规中扩充自己的权力，争管辖、争审批、争发证、争收费、争处罚、争经费，对自身责任和义务则轻描淡写。这种做法的直接后果就是一些地方性法规带有比较浓厚的政府部门利益色彩，对无立法权区域的民意没有什么反映或反映不够。因此，要提高地方性法规的立法质量，就必须克服部门利益立法的弊端，畅通无立法权区域民意的上达通道。
第一，充分发挥人大代表的作用。目前，民意反映的制度路径还是人大代表间接反映这种方式。四川省德阳市罗江县人大代表李国喜因在全国率先成立专职人大代表工作室而受到广泛关注，此事被称为“民主宪政探索的一种有益尝试”。但遗憾的是：2010年8月23日提请全国人大常委会审议的《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法修正案(草案)》明确规定，代表不得设个人工作室，同时还建议增加规定“代表不脱离各自生产和工作岗位”。这使罗江县的试验不得不戛然而止。我们认为，人大代表直接为选民服务，是宪政的应有之义。因此，这种修法涉嫌违宪，反映了最高立法机关偏好间接接纳民意的基本理念。从实践来看，农民、农村进城务工人员、下岗人员、城市外来人口、贫困人口、老年人等弱势群体的权益最需要立法保护。但在关乎其切身利益的相关立法决策中，他们往往无法有效保护自己的利益，甚至处于集体失语状态。相对而言，通过发挥无立法权区域人大代表的作用，能够将这些群体的声音充分反映出来。因此，现在必须采取竞选、述职等强化责任的方式，从制度上保证人大代表做好民众的“代言人”，加强与选民之间的联系，使立法机关真正成为民意机关。一方面，要加强人大代表与选民和选举单位的联系，深入基层、了解民意。现阶段人大代表联系选民的方式主要有走访、通讯联系、代表接待日、同选民见面以及视察、调查和检查等。为使联系工作取得实效，应确保将现有的联系方式落到实处。为了减少走过场的现象，可以对人大代表与选民的联系在某种程度上予以量化，对人大代表联系选民的时间、次数等作出强制性规定，将人大代表与选民的联系经常化、明确化。例如，可以适当增加走访或同选民见面的频率，将“不定期地深入到选民或选举单位中了解情况”变为定期走访，把“一年中有目的的与一些选民见一两次面”变为以半年或者季度、月为单位。另一方面，要充分重视县乡级基层人大及人大代表的意见。在以往地方性法规的立法实践中，基层人大及人大代表的意见没有受到应有的重视，上级人大很少征求基层人大及人大代表的意见，某些应景式的征求意见也显得时间仓促，导致基层人大及人大代表根本无法在时间和空间上广泛征求民意，只能召集相关的几个部门进行讨论，再把这些意见综合起来反馈给上级人大，无法保证意见质量。这种长期的习惯做法养成的路径依赖是：无立法权区域的基层人大及人大代表对地方性法规的立法过程漠不关心。民意，就在这种“零和博弈”式的游戏中被浪费和抛弃。实际上，无立法权区域人大代表的方方面面与民众的联系相对来说较为紧密。因此，在制定地方性法规时，建议邀请区县人大及人大代表参与立法调研、座谈等活动，透过他们来倾听民众的声音、收集民众的意見。只有这样，我国目前数量庞大的基层人大代表队伍才能真正反映民意。
第二，引入立法前论证机制，防止部门利益侵犯人民利益。当前，地方性法规制定过程中的一个现实问题是：一些迫切需要立法的项目迟迟“难产”，另一些无须立法或应暂缓立项的立法却占用了有限的立法资源。因此，在地方性法规制定过程中，应引入立法前论证机制。这一制度的实质是把住立法项目的入口，对预立项目进行审查和筛选，把真正符合条件的立法项目纳入立法规划之中，在必要性、可行性、急迫性、前瞻性等各个要素具备的前提下适时启动立法项目。[3]据此，政府各行政部门报送的立法项目就需要统一经过立法机关的审查和筛选，这有利于坚持和强化人大的立法主体地位，确保人大能对哪些领域真正急需出台法规、法规的制定目的是否合乎人民利益等作出独立判断，防止少数部门在“不纯的立法动机”下提出立法动议，从而提高地方立法的目的正当性。
第三，建立全方位、立体式的民意上达制度。在制定地方性法规过程中，可以采取多种形式反映无立法权区域的民意：必须征求无立法权区域的人大代表(至少是省级人大代表)的意见和建议;向职能部门书面征询意见时，应以邮件的形式把征求意见草案直接发给被征询对象，限时要求以书面形式反馈;组织有关利益方召开座谈会，面对面就法规的内容进行探讨，征求各方意见;邀请民众旁听有关会议，包括座谈会、立法听证会等，或者借用电视电话会议的形式，在各地设立分会场，进行现场互动，以扩大基层参与人数和参与质量;通过新闻媒体向社会公开法规草案或就某些主要问题进行问卷调查;重视网站建设，设立网络意见箱、对本行政区域有实际意义的问题开设论坛、开辟参与地方立法专栏等，广泛吸纳民意，给立法机关提供有价值的意见和建议。
二、克服立法信息不对称的弊端，丰富民众获取立法信息的渠道
民众表达自己的立法意愿，前提条件是及时、全面、准确地获取各种立法信息。目前，立法机关在公开征求立法计划意见时，多数地方只有立法计划(征求意见稿)的法规名称，有的地方只发一个公开征集立法项目的公告。法规草案征求意见时，很多时候只公布法规草案条文。面对如此简单的信息，要民众表达意愿，其难度可想而知。因此，要提高地方性法规立法质量，就必须克服立法信息不对称的弊端，丰富民众获取立法信息的渠道。
第一，加大立法信息的公布力度。立法计划公开征求意见时，对立法计划的法规名称、立法依据、立法背景和争议的主要问题等内容都要作一定的介绍;除此之外，对立法机关的立法权限也要简单介绍，避免有些民众提出超越立法权限范围的项目。法规草案公开征求意见时，不仅要公开法规草案，还应当尽可能地公开草案的说明、重要条款的注释以及地方立法送审稿形成经过、社会各界以及相关国家机关的意见、分歧等。法规公布时，不仅要公布法规的文本，还要公开立法会议的议事记录，包括每个代表的全部发言记录。
第二，选择发布立法信息的合适媒体。在信息发布媒体的选择上，要根据信息需求者的具体情况，作出有针对性的安排，保证不同阶层的民众都能够快速而准确地接收到立法信息，为民意的充分表达奠定必要的基础。例如，立法机关公布立法信息大多通过报纸、网络等媒介，这很容易使相当一部分与这些媒介没有接触或接触不多的群体远离参与立法讨论的平台，而这类人群往往是处于社会基层的民众。因此，在农村，应该最大化地利用手机等现代化通讯手段。现在，网络在农村还不是很普遍，但手机、电视、广播等很普及。一些与农民有切身利益的立法需要征求意见和建议时，应该善于利用这些平台。
第三，必须注意立法的世俗化问题。立法的过程实际上是一个普适性原则不断世俗化的过程。因此，立法应该注意调动民众表达意愿的积极性，扩大立法公开的范围，让民众有更多的机会参与立法，近距离了解立法、亲近立法。例如，各种公开的立法信息应尽量使用通俗的语言，太学术化、抽象化的词汇只会使民众与法律过程渐行渐远。因此，地方立法的立法语言必须易于让民众理解和掌握;当地方立法涉及特定的群体时，才可使用该特定人群所通晓的专业术语;如果在事关普通群众的立法中必须使用专业术语，则应有专门的条文进行解释。
三、克服孤家寡人式的立法弊端，聚拢无立法权区域的“立法同道”
现在的许多立法是孤家寡人式的立法，或者说是卡拉OK式的立法，其最大特点是：立法者可以不管别人的感受，沉醉于自己所设定的场域中的种种独角戏，而没有使立法本身成为立法同道们进行观点碰撞、利益博弈的一种场所和一个机会。在我们看来，这种立法方式或者立法倾向非常危险。因此，要提高地方性法规立法质量，就必须克服孤家寡人立法的弊端，聚拢无立法权区域的“立法同道”。
第一，以县级人大积极参与地方立法为龙头，造就一支地方性法规的立法参与大军。实际上，许多地方人士对参与制定地方性法规热情很高，他们也有自己的一些独到见解。因此，我们建议：虽然县里没有立法权，但应该建立立法联系点、联系人。这些人有时间、有能力，只要赋予其职能、给予一定的补贴，就一定能最广泛地征求民意。在地方性法规立法规划出台后，可以由这些立法联系点、联系人去进行调研，形成简单的书面调研报告后提交立法小组。如此日积月累，就会形成一支关心地方性法规的立法参与大军。
第二，广泛吸纳各方对象的意见和建议。立法时广泛吸纳各方对象的意见和建议，就能体现多数人的利益，集中多数人的智慧，使法规中设定的各种制度更贴近实际、更科学易行。因此，在纵向上，应将立法民意的收集触角由乡镇伸展到村和社区，再到组到户。在横向上，应征求方方面面的意见，包括：(1)利益各方的意见。立法主体不能是一元的，被法规所调整的对象天然是立法参与的主体。(2)律师的意见。相对于其他群体，关注实务的律师往往对立法具有敏锐的洞察力。(3)弱势群体的意见。在以往立法中，“草根阶层”的参与是最为缺乏的。在立法中，应特别重视他们的声音，让他们有更多的机会表达意见和建议、参与社会管理，促进社会的发展。(4)有关专家的意见。除法律人士以外，地方性法规应根据所涉及的内容，征求在某一方面比較精通并具有丰富实务经验的专业人士的意见。必须指出的是，广泛吸纳各方对象的意见和建议也是为了把立法过程作为宣传动员的过程，从立法开始就吸引民众讨论、参与，以利于民众了解立法的意图和宗旨、增强关注程度，使民众及相关利益团体最终形成自觉参与立法、自觉遵守法律的良好习惯，不断壮大法律人队伍。
第三，立法者应严肃对待民意。实践中，在将公开征集到的民众意见提交立法决策者时，经常只有简单的意见归类和列举，意见提出人也被简称为“有人”、“许多公民”。而对未被采纳的民众意见，也没有及时的、必要的反馈和解释说明，使得有些民意“石沉大海”。立法是支持和反对的声音理性表达且得到尊重的过程，一致举手通过的法律不一定是良法。只有将反对者的意见和建议以一种明白且理性的方式在立法中加以反映或说明，才能使立法赢得尊重(赢得反对者尊重的法律虽然不见得全部是良法，但至少证明了立法过程的民主化)，才能使法律人队伍具有存在和壮大的合理性。□
参考文献：
[1]胡建淼.公权力研究[M].浙江：浙江大学出版社，2005：105.
[2]刘小冰.国家紧急权力制度研究[M].北京：法律出版社，2008：167.
[3]赵立新.“立法前论证”有着很强的现实性和必要性[J].人大研究，2009(4)：1.
责任编辑：钱国华
作者：刘小冰,张 琳
