国家立法机关分析论文

在过去的30多年里，中国执政党和政府从中国的法治建设实践出发，在充分吸收法学界的研究成果的基础上，逐步提出并不断丰富中国特色社会主义法律体系理论。这一理论是中国化的马克思主义法律理论的重要组成部分，也是真正指导和影响当代中国法治建设的重要理论。下面是小编整理的《国家立法机关分析论文 (精选3篇)》，仅供参考，大家一起来看看吧。

国家立法机关分析论文 篇1：

变革语境下的立法路线图

编者按

2016年3月16日，随着十二届全国人大四次会议表决通过慈善法草案，本次全国人代会备受瞩目的立法议程圆满画上句号，全国人大及其常委会最近一年的立法行动亦顺利收官。

所谓“最近一年”，是以去年的全国人代会为起点，以今年的全国人代会为收尾。这样的时间边界，更能体现国家立法机关行权的阶段性，也更能清晰展示国家立法一年的风貌。据统计，2015年3月至2016年3月，全国人大及其常委会共制定6部新法律，修改37部法律和1个有关法律问题的决定，并通过8个有关法律问题的决定。

回望最近一年的国家立法，既留下了多维推进的立法成果，也留下了耐人寻味的立法故事。其间的点滴突破或艰难，都见证了当下的立法进程以及现实的立法生态。

修旧法，走向法律升级时代

梳理最近一年的国家立法，当可以“数量多、分量重、节奏快”三大关键词来形容。在全面深化改革、全面推进依法治国的双重时代语境下，立法数量不仅较前几年明显增长，而且突入多个重点领域。其中，此起彼伏的“修法”行动，构成了极为典型的一个观察视角。

民主政治领域修法取得重大进展，是最近一年立法有别于前些年的特殊标记，其中最具分量的修法举措，莫过于2015年3月由全国人代会通过的立法法修正案。这是有“小宪法”之称的立法法颁行15年后的首次修改，一系列以强化人大主导、改进立法技术、提升立法质量为导向的制度改进以及地方立法权扩容的重大改革，标志着一个全新的立法时代正式起步。与立法法修改相映成辉的，则是2015年8月地方组织法、选举法、代表法的修改，以强化、改革县乡人大工作为重心的修法理路，意图破解的正是基层人大“地位虚置、行权孱弱”的现实积弊。有分析认为，立法法和“人大三法”的修改，进一步做实了自上而下五级人大的机构和制度建设，为各级人大真正发挥权力机关作用打开了广阔的前景，堪称人大制度发展史上的重要里程碑。

2015年8月出台的刑法修正案(九)，写下了最近一年修法浪潮的重彩一笔。此次刑法修正的内容多达51项，无论是修法视野还是修法力度，都远超前八个刑法修正案。从削减死刑罪名，到剑指恐怖主义、网络犯罪;从废除嫖宿幼女罪，到填补“打拐”追责盲区;从“考试作弊”“医闹”等社会热点问题纷纷入刑，到重构反腐刑法机制……刑法修正案(九)始终贯穿着宽严相济、保护人权与打击犯罪并重的修法精神，足以成为观察当下刑事立法价值取向的典型标本。

在市场经济立法领域，最近一年的修法行动高潮迭起。2015年4月，施行已整整20年的广告法完成首次大修，直面虚假广告、垃圾广告、网络广告、广告代言等种种老顽症、新难题，清晰表达了“由乱到治”的修法努力;8月，科技成果转化法修法告成，旨在唤醒“沉睡”的科技成果，真正发动创新驱动的“新引擎”;同时在8月修改的商业银行法，拆除了施行20年之久的存贷比监管指标的栅栏，虽然只是涉及一个条文的“小改”，却是银行业监管制度的深刻调整，释放了支持实体经济的鲜明信号;11月，种子法修法竣工，为保障国家粮食安全、整肃种子市场秩序奠定了新的法律基石;此外，2015年4月已提交立法机关一审的证券法修订草案，与前四次修法相比，可谓面目一新式的全面修法，跌宕起伏的中国资本市场迎来新的发展机遇和监管机制，已指日可待……最近一年更新市场经济法制的修法成果，不仅传递着规制经济秩序、激发经济活力的追求，也隐含着保护民生的深意，比如广告法修改对消费者权益的保护、种子法修改对农民利益的捍卫、证券法修订草案力图扭转对投资者保护不力的现状等等，皆为明證。

最近一年，最能反映民意诉求、回应社会关切的，还数民生领域亮点纷呈的修法。2015年12月，教育法、高等教育法联袂修改，为教育改革提供制度框架的同时，也深深融入了“教育公平”等捍卫公民教育权的灵魂;同时修改的人口与计划生育法，以最快的立法节奏，使“全面两孩”生育新政及时落地，为无数公民的生育权利和家庭梦想扫清了制度障碍;而此前食品安全法和大气污染防治法的先后修改，更是创造了拯救危局、守护民生的佳话。

2015年4月，食品安全法仅仅施行6年后就作出大修，在国家立法史上实属罕见，条文由104条增加至154条，“重典治乱、社会共治”等立法理念，以此为基点的监管、问责等诸多制度创新，清晰呈现了捍卫“舌尖上的安全”的治本路径。8月，大气污染防治法也完成修改，此次修法距上一次修法虽已相隔15年之久，但与前两次修法仅仅侧重个别问题相比，却是法律出台27年后首次伤筋动骨式的全面大修，条文由66条猛增至129条，仅有1条未作任何修改，“源头治理，协同管控，重典惩污”等立法理念，从“应急治污”迈向“长效治污”的制度转型，为蓝天保卫战提供了全新的法律武器。经过这两场修法重头戏，食品安全法和大气污染防治法荣膺了“史上最严”的称号，由此也预示着，已经上升到“面包政治”“空气政治”高度的民生权利，或将迎来根治危机的历史性拐点。

回望最近一年的立法历程，一些对公共生活影响重大的法律，或打破多年滞后未修的僵局，或施行不久即再启修法步伐，或立足全局“大修大改”，或有的放矢“微改大义”，无不标志着“修法”已迈入了空前的加速期。深入多个重点领域的修法步伐，呼应着时代的变迁，重塑着法律的面貌，由此开启的，正是一个法律全面升级的新时代。

立新法，填补法制短板

与频繁修法相比，最近一年国家立法的又一个重要方向，是新法律纷纷浮出水面。其数量之多、领域之新，均非前几年的立法所能比肩。

其中典型当数国家安全领域的立法。2015年7月初，全新打造的新国家安全法正式出台，填补了2014年反间谍法出台后废止老版国家安全法所留下的立法空白;12月，首部反恐怖主义法横空出世，为日益严峻的反恐斗争提供了及时的法律支撑;网络安全法草案和境外非政府组织管理法草案，也在2015年进入立法机关审议程序。有分析认为，这一系列立法动作，不仅补齐了多年以来国家安全领域的立法短板，而且也预示着国家安全的管治，正从以往更多依赖政治手段逐步转向法制轨道。

更具意义的是国家立法机关最近一年推进宪法实施、落实宪法权力的三次立法实践。2015年7月初，全国人大常委会通过关于实行宪法宣誓制度的决定，以立法形式正式确立了公职人员宪法宣誓制度。这一彰显宪法权威的立法举措，不仅将唤醒、强化公职人员的守宪护宪意识，也将推动宪法信仰日益深入人心，堪称公共政治的一次历史性进步;8月，在中国人民抗日战争暨世界反法西斯战争胜利70周年前夕，全国人大常委会通过关于特赦部分服刑罪犯的决定，以立法程序激活宪法所规定的“决定特赦”职权，重启已沉寂40年之久的特赦制度，在传递人道主义精神的同时，也留下了依法治国、依宪行权的鲜活足印;12月，国家勋章和国家荣誉称号法的出台，则以立法形式建构了国家荣誉制度，不仅填补了一项重要国家制度的空白，其背后所蕴含的激发民族精神、促进价值认同、凝聚国民人心等立法价值，更将逐渐呈现于公共生活。

在环保和资源立法领域，最近一年的立法动作可以概括为“两修一新”。除了大气污染防治法已完成大修外，野生动物保护法也启动了1989年施行以来的首次大规模修订，修法草案已经过立法机关一审。更具新意的则是2016年2月。出台的深海海底区域资源勘探开发法，这不仅是保护海洋环境、规制资源开发的一大立法创新，而且也标志着，多年来已颇具规模的环保和资源立法体系，在持续修法更新既有立法成果的同时，正在加快更加细分化、专业化的立新法节奏。

尤其值得注意的是，一些社会期待已久却又迟滞多年的新立法项目，在最近一年纷纷破冰，或呼之欲出，或大功告成，或破解立法难题，或消除立法盲区，其闯关夺隘之势，为近年来所罕见。

颇为典型的是3部正在审议中的新法律草案。2015年10月，酝酿12年之久、被誉为“电影第一法”的电影产业促进法草案提交立法机关初审，成为文化产业法治化的重要突破口，也预示着长期积弱缺失的文化立法进入了提速期。12月，提出立法动议632年之久、却因争议激烈而一度夭折的中医药法草案进入初审程序，在彰显“以国法保障国粹”的立法追求的同时，也意味着卫生立法的一大短板即将得以弥补。而此前的8月，因难度巨大而搁置审议近两年的资产评估法草案也再次现身接受三审，艰难而又坚定地推进着资产评估首部行业大法的立法步伐。

更具标志性意义的是反家庭暴力法和慈善法的立法告捷。2015年12月，孕育20多年的反家庭暴力法终于破土而出，冲破国法难管家务事的观念禁区，确立了强制报告、公安告诫书、人身安全保护令等立足国情、对接国际的反家暴制度，堪称人权保障立法的一次历史性进步。2016年3月，怀胎十年的慈善法终于呱呱坠地，填补了慈善领域长期缺失基本大法的盲区。由今年全国人代会审议通过的最高规格立法“待遇”，更是从一个侧面见证了激发社会慈善活力、提高民族精神海拔的深层立法价值。

回望最近一年来的立法历程，高歌猛进的立新法行动，或推动相关领域法制走向纵深，或开疆拓土补齐立法短板。这标志着，自2010年正式形成现代法律体系以来，在以修法手段完善法制的同时，修立并重，加快以填补立法空白、细化法制体系为目标的立新法步伐，亦已成为深度构建现代法制的关键路径。

为改革頒发法律通行证

最近几年，在全面深化改革的时代语境下，随着越来越多的改革步入深水区，为改革寻求合法性的立法诉求呈井喷之势，深化改革与全面变法之间的内在联系正日益紧密。而践行“重大改革于法有据”的法治原则，为改革颁发法律通行证，也因此成为国家立法机关行权的一大鲜明特色，尤其是在最近一年，更是达到了史无前例的高峰。

其中的一个典型例证是，2015年4月，全国人大常委会沿袭前些年已多次运用的一揽子修法方式，以4个“打包修法”决定和两个单独修法决定，对药品管理法等24部法律和1个有关法律问题的决定中的个别条款作出修改，从而创下了全国人大常委会历史上一次会议修法的最高纪录。这一规模空前的高效修法行动，批量拆除了大量已在相关立法中固化的行政审批和价格管制栅栏，为持续推进的简政放权行政改革及时铺设了合法性轨道。

更能体现以法治思维、方式保障、推进改革的，是立法机关以授权方式启动多个领域的试点改革。这一特别立法形式始于2012年12月，其时，全国人大常委会通过决定，授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批。截至2015年年底，立法机关已颁布了11个试点改革授权决定，其中6次授权是2015年3月后作出的，其数量已超过此前两年多的总和。这一态势意味着，以人大授权为试点改革颁发通行证，已成为当下满足改革需求、推动改革进程的一种标准模式，既体现了“先试先行”、稳妥渐进的审慎原则，更彰显了对程序正义和法治精神的尊重，进而打通了改革获取合法性的新路径。

在农村土地制度改革领域，全国人大常委会继2015年2月授权国务院在33个试点县级行政区域暂时调整实施土地管理法、城市房地产管理法的有关规定后，于该年12月再次作出决定，授权国务院在北京市大兴区等232个试点县(市、区)、天津市蓟县等59个试点县(市、区)行政区域分别暂时调整实施物权法、担保法的有关规定。经过这两次授权，酝酿多年而又步履艰难的农村土地制度改革试点，终于正式起步。

在行政审批制度改革领域，全国人大常委会于2015年11月、12月接连颁布了两个授权决定。前者授权国务院在10个省、直辖市开展药品上市许可持有人制度试点，并同意国务院组织开展药品注册分类改革。后者则授权国务院实施股票发行注册制改革，调整适用证券法有关规定。由此，行政审批制度试点改革进一步突入了更多、更细的领域。

在司法改革领域，全国人大常委会继2014年6月首次授权在部分地区开展刑事案件速裁程序试点改革后，在2015年进一步发力，于4月和7月先后作出两次授权。由此，着力兑现司法民主的人民陪审员制度改革试点，在50个法院启动。力图突破现实瓶颈的检察机关公益诉讼改革试点，亦在13个省份破冰。

值得注意的是，上世纪八九十年代，立法机关针对国务院、经济特区的一系列授权立法决定，因规则设计不足，曾引发授权不当、行权失控等弊端。相较之下，新一轮的人大授权试点改革，已实现了历史性的进步。相关授权决定均划定了试点的范围、内容、时限等核心要素，并明确了期满后的处理机制，即对实践证明可行的，应当修改完善有关法律;对实践征明不宜调整的，恢复施行有关法律规定。对一些风险较大的试点改革，相关授权决定还设定了实施改革的基本原则，比如涉及农村土地制度的试点改革，就明确“必须坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的底线”。此外，涉及行政审批制度改革尤其是司法改革的一些授权决定，还明确要求实施机关制定的具体方案须报全国人大常委会备案，并就试点情况作出报告，由此构建起了事先审查、事中监督的关卡。

尤其是，2015年12月，随着广东省暂停实施部分行政审批的三年试点期即将届满，全国人大常委会再次作出决定，授权国务院未来两年在广东省继续调整21项行政审批。这是立法机关首次对到期试点改革授权决定作出处理，同时也标志着，这一诞生于改革时代语境下的独特立法手段，正日益走向成熟。

回望最近一年的立法历程，从修旧法到立新法，从“打包修法”到“授权决定”，重点突进、多维开花的国家立法，沿循依法治国之轨，呼应深化改革之潮，步入了前所未有的立法大变革时代。由此创造的立法成果，在力促法律升级、补齐法制短板、引领改革进程的同时，也为国家记忆留下了值得长久回味的篇章。

作者：阿计

国家立法机关分析论文 篇2：

中国特色社会主义法律体系理论的总结与反思

在过去的30多年里，中国执政党和政府从中国的法治建设实践出发，在充分吸收法学界的研究成果的基础上，逐步提出并不断丰富中国特色社会主义法律体系理论。这一理论是中国化的马克思主义法律理论的重要组成部分，也是真正指导和影响当代中国法治建设的重要理论。本文以1978年以来中国执政党的重要政治文献和全国人大常委会工作报告为主要文本，考察了中国特色社会主义法律体系理论的孕育、形成和发展过程。在此基础上，本文从思想渊源、核心观念、社会历史背景等方面反思了这一理论的诸多特点。最后，以增强立法的可操作性为例，讨论了进一步完善和发展中国特色社会主义法律体系理论的问题。

值得指出的是，全国人大常委会工作报告是研究中同特色社会主义法律体系理论最重要的文本。尽管除了全国人大常委会工作报告之外，党代会的政治报告、党的中央全会的重大决定、党和国家领导人的重要讲话可能都包含有法律体系问题的重要论述，但是，党代会的政治报告、党的中央全会的重大决定、党和国家领导人的重要讲话一般关于法律体系的专门论述很少，往往只有一句话或几句话，尽管某些重要的法律体系思想可能首先是由上述几种文本提出来的。相比之下，全国人大常委会工作报告则经常有较大的篇幅讨论立法工作或规划，阐述有关法律体系建设的思想。

一、中国特色社会主义法律体系理论的孕育、形成和发展过程

学者们普遍注意到，1997年中共十五大报告提出了“到2010年形成有中国特色社会主义法律体系”的设想，因而往往把中共十五大作为中国特色社会主义法律体系理论提出的历史起点。应当承认，在历次党代会政治报告中，十五大报告确实是首次明确提出“中国特色社会主义法律体系”这一命题。然而，如果我们把考察视域扩大到执政党和国家立法机关的各种政治文献，就会发现早在中共十五大之前，全国人大常委会工作报告和中共中央重要决定就先后提出过“有中国特色的法律体系”、“适应社会主义市场经济的法律体系”、“社会主义市场经济法律体系”等命题。因此，中国特色社会主义法律体系理论事实上是经过了较长时期的理论准备和实践验证而后才明确提出来的。

在20世纪80年代，尽管当时全国人大常委会工作报告在论述立法工作任务或目标时一个套路化的提法是“加强立法工作，健全社会主义法制”，但也曾两次论及过建立或形成法律体系的问题。第一次是1982年全国人大常委会工作报告。该报告在总结上一年立法工作经验时提到，立法要从我国的实际情况出发，按照社会主义法制原则，逐步建立有中国特色的独立的法律体系。这是全国人大常委会第一次提出建立“中国特色法律体系”的构想。非常可惜的是，这样一个珍贵的思想火花一闪而过，并没有立即引起持续的关注和讨论。第二次是1988年全国人大常委会工作报告。该报告在总结六届全国人大常委会任期内的立法成就时说，立法工作的重大进展，使我国在国家政治生活、经济生活、社会生活的基本方面，已经不再是无法可依，而是有法可依。因此，该报告宣布，以宪法为基础的社会主义法律体系已经初步形成。在现在看来，当时就宣布社会主义法律体系已初步形成显然为时过早，但它确实反映了立法机关急于建构法律体系的迫切心情。

进入20世纪90年代以后，社会主义市场经济理论的确立加快了法律体系理论上升为主流政治话语和立法政策的步伐。1993年《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出的第一项法制建设目标是：遵循宪法规定的原则，加快经济立法，进一步完善民商法律、刑事法律、有关国家机构和行政管理方面的法律，本世纪末初步建立适应社会主义市场经济的法律体系。在此基础上，1994年八届全国人大二次会议的常委会工作报告明确提出了“社会主义市场经济法律体系”的命题，并提出争取在八届全国人大常委会任期内基本形成社会主义市场经济法律体系的框架。此后，八届全国人大常委会每年的工作报告都要谈及社会主义市场经济法律体系的构筑问题。1998年全国人大常委会工作报告在总结八届全国人大常委会任期内的立法成就时说，本届任期内制定的有关市场经济方面的法律，连同以前制定的有关经济法律，初步构成了社会主义市场经济法律体系框架。毫无疑问，八届全国人大常委会所反复强调和论证的社会主义市场经济法律体系理论为中共十五大进一步提出“中国特色社会主义法律体系”命题奠定了理论前提和实践基础。

不过，1997年中共十五大的召开在中国法治建设史上的确是具有里程碑意义的标志性事件。这次党代会不仅提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略，而且宣布“到2010年形成有中国特色社会主义法律体系”，因而标志着“中国特色社会主义法律体系”命题的正式确立。此后，中共十六大、十七大进一步确认和深化了“中国特色社会主义法律体系”这一命题。2002年中共十六大报告提出，适应社会主义市场经济发展、社会全面进步和加入世贸组织的新形势，加强立法工作，提高立法质量，到2010年形成中国特色社会主义法律体系。与中共十五大报告相比，一个显著的变化是把“有中国特色社会主义法律体系”的提法简化为“中国特色社会主义法律体系”。2007年中共十七大报告提出，坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系。与中共十五大、十六大报告相比，一个重大的进步是把科学立法和民主立法确立为完善社会主义法律体系的根本途径。

自中共十五大以来，九届、十届、十一届全国人大常委会在理论上不断深化中国特色社会主义法律体系研究，在实践上不断推进中国特色社会主义法律体系建设。九届全国人大常委会的重要理论贡献是明确阐释了中国特色社会主义法律体系的形成标志和部门构成。九届全国人大常委会从履职之初就专门成立了有中国特色社会主义法律体系研究小组，专门就我国法律体系的部门划分、基本特征和主要内容开展研究。2001年全国人大常委会工作报告提出，中国特色社会主义法律体系形成的基本标志是：第一，涵盖各个方面的法律部门(或法律门类)应当齐全。第二，各个法律部门中基本的、主要的法律应当制定出来。第三，以法律为主干，相应的行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例，应当制定出来与之配套，并把中国特色社会主义法律体系划分为七个法律部门，即宪法及宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法。在十届全国人大一次会议上，李鹏委员长在代表九届全国人大常委会所作的工作报告中宣布，以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系已经初步形成。

十届全国人大常委会在立法上的重要贡献是积极探索民主立法和科学立法的有效形式。十届全国人大常委会从一开始就明确提出任期内“以基本形成中同特色社会主义法律体系为目标，以提高立法质量为重点”的立法工作思路，并认为科学立法、民

主立法是提高立法质量的重要途径。2008年全国人大常委会工作报告总结了科学立法和民主立法的诸多形式：一是将法律草案全文向社会公布，广泛听取各方而尤其是基层群众的意见。二是举行立法听证会，直接听取公众和有关方面意见。三是提请审议的法律草案印发有关中央和国家机关、地方和单位，召开各种形式座谈会征求意见，对法律草案中专业性强的问题，召开论证会，组织专家充分论证。四是重要法律草案在大会审议前，组织代表提前审阅和讨论，充分听取代表意见，修改完善法律草案。五是认真执行审次制度，对于法律关系复杂、分歧意见较大的法律草案，采取积极慎重的态度，需要调研的深入调研，需要协商的耐心协商，需要论证的充分论证，反复审议修改完善，在各方面基本取得共识后再提请表决。

十一届全国人大常委会继续深化对中国特色社会主义法律体系的理论探索。2009年全国人大常委会工作报告强调，在形成并完善中国特色社会主义法律体系的过程中，不能用西方的法律体系来套我们的法律体系。外国法律体系中有的法律，不符合我国国情和实际的，我们不搞;外国法律体系中没有的法律，但我国现实生活需要的，要及时制定。要区分法律手段和其他调整手段的关系，需要用法律调整的才通过立法来规范，以更好地发挥法制的功能和作用。2010年全国人大常委会工作报告提出了科学立法和民主立法的新形式，即启动立法后评估试点，结合常委会执法检查中发现的问题和法律实施中出现的新情况新问题，有针对性地选择事关群众切身利益的法律，开展立法后评估试点工作，探索建立立法后评估工作机制。

从上述分析可以看出，执政党和国家立法机关对中国特色社会主义法律体系的认识日益清晰和深入，因而中国特色社会主义法律体系理论的内容不断丰富和深刻。

二、中国特色社会主义法律体系理论的反思

从思想渊源上看，中国特色社会主义法律体系理论深受苏联的法律体系理论的影响。在法学领域，不同国家、不同学派的法学家对法律体系有着极不相同的理解。奥斯丁、凯尔逊、哈特等分析实证主义法学家更为关心法律体系与其他规范体系的区别，往往把法律体系理解为可用一定标准识别、具有某种逻辑结构的规范体系。在凯尔逊那里，法律体系的识别标准就是基本规范，法律体系是由可以从同一基本规范追溯自己效力的所有规范组成。按照规范效力的高低，凯尔逊从逻辑上把法律规范分为基本规范、宪法规范、一般规范和个别规范四个层次。比较法学家出于比较不同国家法的需要，往往对法律体系做超出规范体系的宽泛理解，把法律体系理解为包括法律机构、角色、过程、规范等要素在内的法律系统。例如，梅里曼认为，法律体系是指社会成员或观察者认为属于法律或司法范畴的众多角色、机构和过程的复合体。

中国政治界和法学界对法律体系的理解深受苏联的法律体系理论的影响，即把法律体系理解为部门法体系。苏联学者在批判资产阶级法律体系理论的过程中，逐步提出了以法律部门为基本框架、以法律调整对象和方法为法律部门划分标准的法律体系理论。中国法学界从20世纪50年代开始就一直沿袭这一法律体系理论。中国法学界给法律体系所下的一个经典性的定义是：“法律体系通常是指南一个国家的全部现行法律规范分类组合为不同的法律部门而形成的有机联系的统一整体”。但是，关于法律体系的部门划分问题，法学界和法律界一直争论不休，提出了各种各样的法律部门划分方案，如三分法、七分法、八分法、十分法等。全国人大常委会采用的是一种七分法方案，即分为宪法及宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等七个法律部门。

和其他类型的法律体系理论相比，这种以部门法的合理划分为核心特征的法律体系理论的优势在于具有更强的实践指导和应用功能。在法律发展战略上，它指引政治家和立法者全面地考虑本国现实的社会关系和社会生活的法律调整需要，合理地设计本国法律体系的框架结构，确定法律发展的目标和方向。在立法上，它指引立法者按照部门法结构有目的、有规划、有秩序地开展立法工作，比如先立各个部门法中起支架作用的主要法律，后立起辅助配套作用的其他法律，从而避免那种头痛医头、脚痛医脚的应急式零散式立法方式。在法律完善上，它指引立法者发现和解决法律体系内部的矛盾、冲突，发现和填补法律体系的漏洞、空白。在法律的理解和适用上，它指引执行和适用法律的人从法律体系或法律部门的精神、原理和原则出发，理解和解释各项具体的法律法规的条文或术语的含义。在法律汇编和检索上，它为汇编者提供了将数量众多的法律法规有序编排组合在一起的分类系统，从而便于学习和使用法律的人检索和查找各项具体的法律法规。法律体系理论的这几个方面功能在我国法律实践均已充分体现出来。

从思想特征上看，中国特色社会主义法律体系理论内含着几种核心观念：第一，国家中心主义观念，即把法律体系仅仅理解为国家法的体系。这种法律体系观念在很大程度上是国家中心主义法律观的产物。按照这种国家中心主义法律观，法律是由国家确立并维护的行为规范，只有国家才会有自己的法律体系。中国政治界和法学界的法律体系概念都强调，法律体系是由国家全部法律规范构成的整体。而且，并非所有出自国家的规范都属于法律体系的组成部分。依照全国人大常委会的权威解释，中国特色社会主义法律体系是由法律、行政法规、地方性法规(自治条例、单行条例)三个层次的法律规范构成。在三个层次的法律规范中，除行政法规是由国务院(行政机关)制定外，其他两类法律规范都是由权力机关制定，即分别由全国人大及其常委会、省级和较大的市的人大及其常委会、民族自治地方的人大制定。这样，不仅社会组织确立的行为规范被排除在法律体系之外，即使是国家机关颁布的大量重要行为规范，诸如最高司法机关颁布的司法解释，国务院各部委及省、较大的市人民政府颁布的行政规章，也被排除在法律体系之外。因此，中国的法律体系理论实际上是一种加强版的国家中心主义法律理论，即以权力机关为中心的法律理论。

第二，建构理性主义观念，即相信经过立法者和各方面的立法努力就达致自足圆满的法律体系的目标。这种乐观自信的情绪既见诸学术界的论文著作，又见诸政治界的报告文件。学者们认为，通过人的理性或主观能动性就能建构一个合理完善的法律体系。在国家的大法律体系之下，学者们又提出建构循环经济法律体系、公共卫生法律体系、农村社会保障法律体系等各种小法律体系。甚至一些法律史学者运用法律体系概念研究古代法，建构起一个“古代法律体系”，如汉代法律体系、唐代法律体系、宋代法律体系。在政治界，执政党的重要文件和全国人大常委会的工作报告都反复确认2010年形成中国特色社会主义法律体系的雄心壮志，并且不断宣布在这一征程中所取得的各种阶段性成果。这种豪气冲天的政治景象不仅在经验主义传统深厚的普通法

系国家闻所未闻，即使是理性主义气质鲜明的欧洲大陆法国家也望尘莫及。

第三，整体主义观念，即认为法律体系是一个门类齐全、结构严谨、内部协调的有机整体。按照新近出版的马克思主义理论研究和建设工程《法理学》教材的解释，门类齐全是指法律部门的设置必须齐备，各个法律部门中主要的法律都已制定出来，以编织成一张疏而不漏的法网，使各方面都能有法可依;结构严谨是指属于同一法律部门的法律规范之间必须层次分明、位阶有序，各项法律、法规和规章配套，能做到上下左右相互衔接、紧密配合;内部协调是指各个部门、各个规范之间彼此协调和谐，既不能相互重复，也不能相互矛盾。整体主义观念与国家主义观念是互相支撑的。许多学者都从国家主权的统一性来解释法律体系的统一性。苏联学者认为，民族法律体系“表现了经济基础的统一，是该国国家主权的表现形式”。国内学者一般也强调，法律体系是一个国家主权的象征和表现。

从社会历史背景来看，上述法律体系理论和观念反映了当代中国建构现代民族国家的现实需要。笔者曾在一篇论文中谈到，上述法律体系的理想形象不过是人们所建构起来的现代民族国家的政治法律形象的一部分，是现代民族国家形成和崛起之现实需要的理论表达。在我看来，现代民族国家的形成过程不仅是它从各种地方的、民间的、传统的权威手中夺走暴力的控制权从而成为其统治区域内唯一合法地垄断暴力的组织的过程，也是它所创建的统一的、普遍的、理性的规则逐渐凌驾于各种地方的、民间的、传统的习俗或规范之上从而最终成为独占“法律”的王冠的过程。然而，直到今天，建立完全现代意义上的民族国家，特别是确立起国家法的统治地位(法治)，仍是中国社会尚未完成的重要历史任务。由各个权力部门所发起或担当的法律体系建构工程、法治政府建设工程、司法改革工程、社会主义法治理念教育工程、送法下乡工程等都可以看做是完成这一历史任务的诸多努力。

其中，由国家权力机关所主导的法律体系建构工程尤为重要。这是因为，国家法的全面统治的一个前提条件，就是社会生活的各个领域都确立起相应的法律规则，即建立起一个独立的、统一的、完整的法律体系。只有这样，国家法才能真正压倒或取代各种地方的、民间的、传统的习俗或规范，从而确立起国家法对社会关系全面的、排他性的支配或控制。正因为如此，在改革开放新时期，从邓小平开始的历代领导人都非常重视立法工作。邓小平在1978年《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的重要讲话中指出，现在的问题是法律很不完备，很多法律还没有制定出来。所以，应该集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律。他还提出了著名的“有比没有好，快搞比慢搞好”的立法方针。正是在这种立法方针的指引下，中国立法驶入了史上前例的快车道，执政党也给法律体系的形成设定了时间表。

三、中国特色社会主义法律体系理论的完善

尽管在过去的30多年中，中国特色社会主义法律体系的建构工程确实取得了历史性的成就，今年我们可以自豪地宣布中国特色社会主义法律体系已经形成，但正如学术界有法律体系的理论研究所显示的那样，中国法律体系的建设或完善仍面临着许多突出的问题，如“一国两制”条件下特别行政区法律在中国法律体系中的地位，国际法在中同法律体系中的地位(国内法与国际法的关系)，行政规章和司法解释在中国法律体系中的地位，民间规则(乡规民约、风俗习惯等)与国家法律体系的关系等。一些论文著作已提出和讨论了这些问题，这些研究成果对于完善中国特色社会主义法律体系理论具有重要的学术价值。在此，本文仅以增强法律可操作性问题的讨论为例，说明进一步完善中国特色社会主义法律体系理论的必要性。

法律的实施状况不佳是当前中国法治建设实践中相当突出的问题。学者们一般把这一问题的原因归结为执法者素质不高、公民法律意识不强等社会因素。其实，问题不仅出在执法、司法或守法环节，也出在立法环节本身。正如周旺生教授所说的那样，中同法之不行或难行的根源，差不多存在于中国法制和法治的各个基本环节，但首先是存在于立法环节，立法环节的种种症状造成了法的先天不足，使法难以实行，甚至无法实行。在我看来，立法环节的主要问题在于立法的可操作性不强，而可操作性不强的原因主要不是立法技术的落后，而是制度设计的实体性缺陷。我在此只讨论现行立法在制度设计上的两大突出的实体性缺陷。

一是在法律实施力量上忽视民间力量的作用。受国家中心主义的政治思维的影响，政治家和立法者往往把解决社会问题的全部希望都寄托于政府，而忽视了民间力量越来越重要的作用。这种倾向表现在立法中，就是绝大多数立法都以政府为中心，为政府设定各种职权和职责，而毫不考虑民间力量的存在。例如，在环境保护立法上，我们都看到，无论是中央的环境保护法律，还是地方的环境保护法规，实施效果都很不理想。一个很重要的原因就是环境保护立法上的先天不足，即单纯依靠政府来解决环境污染问题。一方面，在不少地方，地方政府为了追求一时GDP的增长，对本地企业的环境污染行为不仅睁一只眼闭一只眼，甚至主动充当保护伞。这使得中央和地方的环境保护法律法规在这些地方形同虚设。另一方面，对环境保护事业满怀忠心和热情的民间环境保护组织，由于缺乏合法的身份、手段、途径，不仅在防治环境污染上很难充分发挥作用，而且还经常受到地方政府的打压。如果我们以立法的形式确认和调动民间环境保护组织的作用，中国环境保护立法的实施状况无疑会大有改观。

另一个例子是防震减灾立法。1997年通过的《防震减灾法》基本上没有考虑民间力量在救灾减灾上的作用。但是，2008年汶川大地震发生后，成千上万的民间组织和志愿者投人震后的救援行动中来，在相当程度上分担了政府的压力和责任。所以，外周媒体称，地震释放了中国的民间力量。2008年底修改后的《防震减灾法》针对这种情况作出了积极回应，但是规定仍然比较简单，诸如国家鼓励、引导志愿者参加防震减灾活动。这两个例子表明，只有引导、调动和规制民间力量在解决各种社会问题上的作用，而不是单靠政府的力量去解决纷繁复杂的社会问题，法律法规才能得到更有效的实施。

二是在守法的激励机制设计上主要依赖惩罚机制。显然，当人们觉得“守法吃亏，违法占便宜”时，就没有人会愿意守法。因而，让人们守法的一个前提条件是，守法的结果比违法的结果有利。这就是守法的激励机制设计问题。在我国现行立法中，立法者主要使用的守法激励机制是惩罚机制，即给违法行为设定法律责任，如罚款、强制拆除、责令停止营业、吊销营业执照等。惩罚机制通过使“违法者吃亏、守法者不吃亏”而激励人们守法。这种表面上看起来很管用的激励机制实际上存在一个致命的局限性，即它完全取决于政府官员执法的能力和积极性。因为对违法行为的惩罚完全由政府官员来实

施，只有当政府官员有足够的执法能力和积极性去发现、查证、惩罚所有违法行为时，惩罚机制激励人们守法的作用才能充分发挥。但事实上，政府官员既缺乏足够的执法能力，又缺乏足够的执法积极性，去发现、查实、惩罚所有违法行为。政府官员缺乏足够的执法能力的情形很多，如执法官员人数少、装备差，或者违法行为数量多，或者违法行为非常隐蔽，难以发现或侦破。缺乏执法积极性的情形也很多，如政府与违法者的利益相关，或者政府官员被收买。这些情形会大大地降低违法行为被查处、被惩罚的概率，甚至导致违法者不会吃亏，反而占便宜，从而鼓励更多的违法行为。举个最简单的例子，某一类违法行为每次能获利一万元，相应的法律惩罚是两万元。如果该类违法行为被政府查处、惩罚的概率维持在50%以上，一个理性人是不会去违法的，因为违法要吃亏。但是，如果这个概率低于50%，违法就变成了有利可图的事情。例如，查处的概率是40%，行为人违法10次，获利10万元，只有4次被查处，罚款8万元，最后还获利2万元。在这种情形下，惩罚机制实际上失去了激励人们守法的作用。

在相当多的法律问题上，采用其他激励机制的效果可能明显优于惩罚机制。一个典型例子是见义勇为的立法问题。见难不帮、见死不救已经成为前一个时期社会热议的问题，于是很多人呼吁通过立法来解决这个问题。立法的思路有两种：一种思路是惩罚见义不勇为者。但这种立法的可操作性很值得怀疑。且不考虑执法机关的能力和积极性，立法本身就给执法机关出了一个难题，如何认定见义不勇为者。假如说，有位妇女晚上10点钟在几栋居民楼中间被歹徒强奸，呼喊救命。很多居民都听到求救声，甚至隔着窗户看到了，但没有人见义勇为。试想执法机关如何认定和抓捕违法者?另一种思路是对见义勇为者进行奖励，包括物质上和精神上的双重表彰奖励，使见义勇为者不仅不会吃亏，而且还名利双收。这种激励机制就完全不同于惩罚机制。形象一点说，它们之间的差别是，一个是用鲜花外带红包欢迎凯旋的英雄，一个是用皮鞭外加大砍刀逼迫人们做英雄。两种方式孰优孰劣，是不言而喻的。我们欣喜地看到，许多地方的见义勇为立法都采用了第二种立法思路，即使用的是奖励机制，而非惩罚机制。如果中国立法能够改变主要依赖惩罚机制的局面，更多地采用其他更为有效的激励机制，立法的可操作性和有效性将会大大提升。

作者：黄文艺

国家立法机关分析论文 篇3：

完善我国预算监督的思考

摘 要：预算监督权是现代法治国家立法机关所普遍享有的一种重要权力，被形象地比喻为控制政府“钱袋子”的权力，是立法监督行政最有效的途径。人大通过行使预算监督权对政府预算进行全方位的监督从而达到控制政府权力扩张的目的，因此，强化人大对政府预算的审批与监督权，是推动预算民主实现的重要路径之一。

关键词：预算监督;人大预算监督权;财政民主

预算监督权是现代法治国家立法机关所普遍享有的一种重要权力，被形象地比喻为控制政府“钱袋子”的权力。立宪主义下的立法机关从一开始就具有的权力制衡的属性，反映了人民当家作主的要求。立法监督行政，是现代法治国家实现民主、实现民意的重要设计。在立法机关享有的监督权中，预算监督无疑是最不可或缺的监督机制。“为民众看紧荷包”原本就是当初创造民意代表机关的主要原因之一。立法机关通过监督预算法案来威慑政府。立法机关一旦全面控制了政府的财政预算资金，就牢牢扼住了政府的“咽喉”，毋庸置疑，要实现预算民主性，必须强化立法机关对政府预算的监督权，促进预算制度由“行政主导”向“议会主导”发展。

我国的宪法、法律赋予了立法机关全国和地方各级人民代表大会(文中以下简称“人大”)预算监督的权力和职责，如何强化人大预算监督权的实效性，切实地发挥人大预算监督的威慑力，是各级人大应不断探索的任务，也是理论工作者所面临的有意义的实践课题。

一、完善与人大预算监督相关的法律制度

(一)修改宪法和组织法，为完善现代预算制度打造“黄金底座”

“对于政府公权力的最为有效的制约和归责莫过于财政制约。”就人大的政府监督职能而言，其审查与批准预算法案的权力和监督预、决算执行的权力乃是它控制政府权力的主要手段。当前我国1982年宪法基本上确立了人大作为我国的代议机关审查和批准预算法案中的地位和作用，但是离我国建立、事后监督、事中监督与事前监督相结合、内部监督和外部监督相协调的全面预算监督制度模式还有一定的距离。笔者建议应该借鉴美国经验，修改宪法和组织法，赋予人大及其常务委员会更多的权力，以制约日益膨胀的行政权力，比如在宪法第三章第一节第62条第10项增加一目作为第二目：“国家费用的一切收支计划都必须纳入财政预算，并根据人民代表大会的决议执行。”

(二)完善预算法律制度，加强财政法治

确立“坚持以人为本、取之于民、用之于民，健全国家对预算的管理，保障财政职能作用的发挥，促进经济社会和人的全面发展”为立法宗旨。修改与现代预算法理念相冲突的有关法律，理顺各个有关预算的法律之间的关系。首先，修改与预算法相冲突的农业法、教育法、科学技术法等，理顺各个法律之间的逻辑关系。其次，修改审计法，我国《审计法》和《审计法实施条例》确立的是以预算执行监督为主，效益监督为辅的审计监督模式，此模式不符合现代预算法强调以效益监督为主的预算监督理念，应该把财政收支的效益列为重点监督对象，并作出详细的程序设计。

二、建立人大对预算编制监督的法律制度

毋庸置疑，预算资金的配置必然要求体现民意，体现预算的民主性，而预算对民主的诉求，必然通过制度予以落实。从人类历史长河的经验看，制度的最佳选择只能是依靠法律。

预算编制是整个预算过程中的第一个环节和预算民主性的基础保障环节，也是人大实现对预算监督的第一个步骤。笔者认为，预算监督应当从预算的编制入手，对预算安排进行审核，同时对预算需要有整体上的把握，能够有重点、分环节、选时机地安排布置检查，在第一时间就掌握监督的主动权。我国人大在预算编制这一环节监督上还是缺失的，笔者建议应当设立人大预算办公室专门对预算编制进行监督，将人大预算监督的行使时间提前，建立实时跟踪纪录制度，发布政府预算草案的经济分析报告，协助编写预算计划并独立地编制一整套预算，供人大参考，从而使人大能够拿出一部预算优先安排项目草案。人大对预算编制过程进行监督，体现了人大监督的主动性，使国家预算能够真正体现出民众的意志，提高预算民主性、法治性。

三、完善人大对预算审批监督的法律制度

首先，改变要人大的审批权限不清的状况，科学划分人大与政府的权力。明确各级人大对政府預算草案的审批决策权，更重要的是让该项权力具体化，让大人对预算审批监督的权力不是一个简单的名词，而是具体的、可操作的、有效的。应赋予人大对政府预算案的修正权与否决权，预算草案的修正权是指人大对政府预算草案的实质内容，根据社会公众的需求偏好、利益诉求而进行改动，如预算收支数额、对各政府部门的预算数额进行改动的权力;预算草案否决权是指应赋予人大具有否定政府预算草案的权力，这两项权力是现代议會中式最重要的权力。还要赋予人大对预算的最终决定权，使人大拥有监督政府钱袋子权力的重要途径，使人大成为公众钱袋的守护者，真正实现预算民主。

其次，要改变人大审批监督预算的能力不高的现状。笔者认为，要改变这一现状，一方面要提高人大代表的知识水平，作为国家权力机关组成人员的人大代表的业务水平和知识能力的高低将直接影响到人大监督作用的有效发挥，虽然人大代表的业务能力和综合素质已经逐届提高，但是作为人民利益的代表，各级人大代表这个群体必须要做到具有充分的代表性，能代表各阶层、各领域的民众，所以就必须使各个政党团体、各阶层、各地区、各民族都有一定比例的代表名额，充分吸收法律界和经济学界的人员能进入代表行列，提高人大代表的预算知识水平，加强对政府预算的监督，真正实现预算民主。另一方面，笔者建议在县级以上人民代表大会中设立预算委员会，由会计、经济、法律方面的专家组成，协助地方各级人大行使预算审批权，协助地方各级人大常委会行使预算调整审批权以及决算审批权。预算委员会应通过预算信息管理系统，审查政府各预算部门的收入支出的合法性、合理性以及科学性;赋予预算委员会预算建议权，对政府部门报送的预算草案不合法或不合理的内容，预算委员会可以建议预算编制部门予以修改，还可以建议审批机关对预算编制部门拒绝修改的预算草案中不合法或者不合理内容予以否决;预算委员会下设专门小组，与预算支出的政府各个部门相对应，对相应部门收支预算的专门审查。

再次，改革预算审批方式与程序。前文已经论述我国目前预算审批采用综合审批方式，致使预算草案的审批结果会出现要么全部反对要么全部通过的“全有或者全无”结果，预算草案局部不合理会影响到预算草案的整体效果。从逻辑上说，一个预算案，如果有合理的地方，也有不合理的地方，正确的审批做法，应该是留下合理的，修改不合理的，而不应该有着要么通过，要么只能放弃这样的选择。所以笔者建议采取预算草案分项审批的方式，就是在审批时将一个大的预算草案分解，按照其性质、部门等要素变成一些小的议案，如果审批部门对任何一个小议案有疑问，相关部门就可以僅仅针对这个小议案做回答。这样做的好处，就在于它打破了原有的“要么都不过，要么都过”这样的情况，细分造就了如果某个地方明显不合法或者不合理，那么就直接否定这一点，不会伤及其他合法合理的地方。加强预算的监督，还应当改革预算审批的程序，在前文我们论述了由于人大会期比较短暂，全面细致的审查很难做到。笔者认为在现有的体制下延长人大会议的会期是不现实的也是没有必要的，建议应当强化人大对预算草案初审机制，改革人大审批预算草案的流程。笔者觉得，预算审批的流程可以参照《立法法》规定中的立法程序建立预算草案的“三审机制”，具体操作设计为：在第一审程序中，由预算委员会初步对政府预算草案进行审查，听取人大预算办公室对政府预算草案的经济分析报告和预计报告，开设预算听证会听取社会公众对预算草案的意见，审查政府预算草案是否涉及到中涉及社会公众关心热点项目、重点项目，是否合法、合理的编制预算草案，并向政府提出预算修正案，这一修改建议不具有强制力。在第二审程序中，由预算委员会听取政府对预算草案的说明以及是否变更说明，由預算委员会下设的各个小组审查部门预算，对各部门预算草案进行充分讨论，由预算委员会根据讨论意见提出进一步的修正意见。第二审程序主要体现人大与政府之间的交流沟通，增强了预算草案的科学性、民主性，是实现预算民主的重要环节。最后进入第三审程序，由人大代表对政府的预算草案进行最终审议。建立预算草案的“三审机制”将增强人大对预算的监督力，进一步推进预算民主。这样的程序，或许可以在现有的人大会议期间，即不延长会议的时间，同时又可以对我国预算审批的程序进行一些改进。

四、建立人大预算审计法律制度

任何一项没有约束的权力必然会膨胀，都会难以避免地造成权力的失衡，滋生腐败，因此，必须用公权力来制约公权力即“以权控权”，保障公民权利。即从预算编制、执行、监督各个环节构建分离的权力制约机制，制约机制中审计机关的独立性至关重要。我国当前所采用的预算审计模式是行政审计模式，审计机构隶属于政府部门，人大没有对政府预算进行审计的权力。此种审计机构隶属于政府部门的模式，形成了政府机关自己审计自己的尴尬境地，政府机关既是运动员又是裁判员的模式很难保证预算审计的独立性，审计的真实可靠性也大打折扣。所以笔者认为，改进我国预算审计制度，首先就应该在审计机构的设置上进行思考，我们不妨借鉴一下现在世界上主流的审计模式。当前世界审计模式主要有以下几种(参见图表1)。

现今世界上，已经建立国家审计制度的，一共有160多个国家。其中有70%以上的国家均是采用的以英国与美国为代表的“立法型模式”，审计机关完全独立于政府机构，直接对立法机构负责，此种模式是目前世界审计制度的主流。就美国为例，是在国会下设立总会计署，由总会计署负责对联邦政府决算进行审核。总会计署是独立的专职审计监督部门，它只对国会负责，其主要职责包含以下几方面：一是监督政府各部门财政业务的合法性和合理性;二是为国会提供财政信息，制定财政规章及报表制度等。国会行使预算执行监督权的过程中，主要财务信息来自于总会计署。这种立法型的预算审计模式具有高度独立性的优势。所以笔者认为：借鉴英、美模式，建立立法型的审计模式。将原本隶属于政府部门的审计部门属全部移植到人大控制之下，审计部门对人大负责，加强审计部门的独立性;使审计部门协助人大监督政府各部门财政业务的合法性与真实性;并为人大提供预算财务信息，制定政府机关财务活动的报告制度。这种立法型的预算审计模式有利于建立专业化、科学化的预算监督制度，成立独立于政府部门的审计机关是人大切实行使预算监督权和实现预算民主的题中之意。

参考文献：

[1]任喜荣.《预算监督与财政民主：人大预算监督权的成长》.华东政法学院学报，2009年第5期

[2]朱大旗.《着力加强人大对预算全方位的审查监督》.《中国财政》，2015年第1期

[3]朱孔武.《财政立宪主义研究》.法律出版社，2006年版

[4]周刚志.《论公共财政与宪政国家—作为财政宪法学的一种理论前言》.北京大学出版社，2005年版

作者简介：

刘崇娜(1983.4～)，女，山东烟台人，中共佛山市委党校，讲师，上海财经大学博士，研究方向：法律经济学，宪政经济学。

项目：本文为广东省哲学社会科学“十二五”规划2015年度青年项目“宪法视角下的预算民主研究”(GD15YFX03)的阶段性成果。

作者：刘崇娜