我国卷烟市场监管体系研究
摘要： 目前，以政府为中心、以经济性监管和以强制为主的卷烟市场监管模式存在一定弊端，制约着监管效力和效能的发挥。建立和完善以行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的卷烟市场监管体系，实施政府主导、社会广泛参与的市场监管模式，应是完善我国卷烟市场监管体系的方向。
关键词： 卷烟市场监管； 监管体系； 监管模式
党的十六届四中全会将“监管市场”作为我国建立社会主义市场经济体制背景下政府的一项重要职能，意味着政府要从以往对经济活动的深度介入中抽身退出，转向为市场经济良好运行提供各类条件。烟草作为一个特殊行业，鉴于其独特性，政府对其监管具有明显的行政垄断色彩，而行政垄断又会带来监管效力、效能的不足。笔者结合我国目前卷烟市场的监管现状，探讨卷烟市场监管体系如何创新与完善。
一、卷烟市场监管的理论依据及其目标
监管（regulation），又称管制，是指具有法律地位的、相对独立的管制者（机构），依照一定的法规对被管制者（主要是企业）所采取的一系列行政管理与监督行为。[1] 对被管制者进行监管，有不同的理论基础，主要有市场失灵理论、帕累托原则、公共利益理论、规制俘获理论、公共政策理论和公共选择理论等，其中市场失灵理论影响较大。该理论认为，对于古典经济学家所强调的构建完全竞争的自由市场和通过市场上自由、自愿的供需关系，使资源达到最佳配置，从而达到“帕累托最优”状态的假定，在现实世界中不可能达到。由于市场交易中并不能做到买卖双方都是价格的接受者，买卖双方并不一定具有完全的信息，以及各种资源并不能够自由地在不同企业、行业和地区间转移，因此，市场无法达到完全竞争的自由状态，也不可能使供需达到平衡与产生最合理的价格，因而市场失灵不可避免。由于市场失灵的存在既损害了效率，又破坏了公平，因此，需要由代表公共利益的政府通过强制性的政策、法规手段以及提供充足高效的公共产品和服务来改善弥补市场失灵，确保自由市场的正常运行。换言之，市场失灵是政府介入社会经济活动的基本理由，也由此延伸出政府的经济职能，市场监管是政府经济职能中一种非常重要的职能。
在我国，市场监管特指政府有关职能部门对市场运行的监督管理，也就是对市场主体及其所从事的市场活动或行为及市场经济关系进行的监督和管理。[2]其目的主要是为了维护社会公共利益、市场秩序和其他主体的合法权益，以保证市场机制的正常运行。其基本的价值追求是市场秩序，包括市场公平、市场正义、市场效益和市场安全等。
烟草及其制品作为一种特殊的消费品，具有对人身健康一定的危害性（包括吸烟者和被动吸烟者）；作为一种嗜好品，具有短期内难以戒除性和不可替代性；用途单一，制作简单而容易被制造性；由于国家对其实行高税收政策而具有暴利性等特点。基于此，世界上多数国家均对烟草实行专卖制度，即由国家垄断经营。具体讲，就是由国家对烟草及其制品的生产、销售和进出口实行集中统一管理，控制烟草的生产和流通，并寓禁于征，课以重税。从根本上讲，烟草专卖制度是市场规律要求反垄断与国家政策促进垄断之间博弈的产物。
实行国家烟草专卖制度，对烟草实行高税收政策，保证国家财政收入，是我国现阶段实行国家烟草专卖制度的重要目的。但问题是，烟草专卖涉及到国家、消费者和公众等多方面的利益。因此，在现行的专卖体制下，如何从国家利益、社会公共利益和消费者利益的角度出发，创新和完善现有的专卖制度，发挥好政府监管卷烟市场的作用，是在实践中需要不断探索的问题。
二、我国卷烟市场监管体系的现状
目前，对烟草行业的管理包括宏观调控和市场监管两个方面。宏观调控主要通过相关的经济政策、措施、计划、价格、税收等方式进行。市场监管则主要通过对参与市场交易活动的市场主体资格的确认和许可，以及对市场主体的交易行为的监督与管理两方面进行。
改革开放以来，国家对烟草的监管推进明显。1991颁布的《中华人民共和国烟草专卖法》和2007年颁布的《烟草专卖法实施条例》，都对烟草及其制品的监管提出了明确要求。在长期的监管实践中，形成了以政府宏观调控为基础，以烟草专卖行政主管部门为主，工商、公安、物价等部门配合，以经济性监管为主，以行政执法为中心的市场监管模式，初步建立了与社会主义市场经济相适应、基本符合烟草专卖体制、较为完整的卷烟市场监管体系。
这种市场监管体系，实行“统一领导，垂直管理，专卖专营”。在管理机构设置上，按照行政区域和管辖权限建立了中央、省、市、县四级烟草专卖机构和烟草经营企业，下级专卖机构受上级专卖机构的领导。此种层级节制有利于指挥统一和严密控制。从管理职能看，中央、省级烟草行政主管部门履行领导决策职能；市级烟草专卖行政主管部门主要履行管理职能；区（县）级烟草专卖行政主管部门履行执行职能。但是，具体到烟草专卖专营管理机构的设置，中央、省、市则是一套人马，两个机构。也就是说，烟草行政主管部门和烟草公司实际上是一个机构在扮演两种角色。而在县一级，烟草专卖行政主管部门和烟草公司的设置则是分立的。显然，这种烟草行政主管部门与经营企业合二为一的管理体制带有极强的垄断性，实质上是一种行政垄断。[3]在具体的市场监管中，主要通过烟草专卖行政许可、行政处罚、行政强制等方式，对卷烟市场的进入、数量、价格、质量等方面进行监管。在国家专卖体制下，这种以行政执法为主的监管模式，能够较好地对卷烟市场中出现的扰乱市场秩序的行为进行有效查处，较好地保障了国家利益和消费者利益。
从学理上看，这种执法模式明显带有“效率主义”的色彩，未能超越传统公共行政以政治——行政两分为前提、以效率为中心、以官僚制为重点的公共行政模式，也即“威尔逊范式”。该模式虽然在效率方面有一定的可取之处，但官僚制等级结构的效率合理性论断却失之偏颇，[4] 而且这种以政府为中心、以强制为主的行政模式在公共产品的供给中存在着低效与公共目标错位和目标置换的风险。具体到我国卷烟市场监管实践，多年来各级监管部门虽在持续不断地探索创新市场监管方式，也取得了明显成效，但是基于该执法模式自身的缺陷，导致卷烟市场的监管暴露出诸多问题。如：市场监管的理念滞后于现代公共管理发展的基本取向；市场监管主体比较单一，与当代多元治理的民主行政范式不合拍；监管制度的依据和设计还有待进一步完善；监管措施上重经济性监管而忽视社会性监管等等。这些不足不仅制约和影响着卷烟市场监管执法的效能和水平，也影响着市场作用的发挥。因此，在坚持国家专卖的基础上，需要对卷烟市场的监管体系予以完善。
三、建立和完善卷烟市场监管体系的路径
在我国建立社会主义市场经济体制与实施烟草国家专卖制度的前提下，建立和完善卷烟市场监管体系的基本思路是：以现代公共事务的多元治理为理念，以完善市场体系、规范市场秩序为目的，建立和完善行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的市场监管体系，从政府单中心的监管模式转向政府主导、社会广泛参与的市场监管模式，具体包括以下几方面的内容：
（一）以政府为主导的多元化监管主体
在卷烟市场监管中，基于政府能力的有限和监管手段的单一而导致卷烟市场监管的低效，政府主导、社会广泛参与的多主体监管模式能够有效弥补这一缺陷。所谓政府主导，就是以政府宏观调控为基础，形成以烟草专卖行政主管部门为主，工商、公安、物价、质监、海关等职能部门、直属机构各司其职，相互配合的政府监管模式，充分发挥政府在卷烟市场监管中的规范、监督和执法主导作用。社会广泛参与，即在卷烟市场监管中，烟草行业协会、企业、社会舆论、包括消费者及社会公众等多元主体广泛参与到卷烟市场监管中，充分发挥行业组织、企业的自律，新闻媒体的监督和影响力，以及社会公众的监督作用，在多元主体互相补充又互相监督中提升卷烟市场监管的整体效能和监管效果，以推动和促进市场的发育成熟和市场体系的逐步完善。
（二）多元化监管的法制保障
市场经济是法制经济，市场监管必须依法进行。目前，在卷烟市场的监管中，政府市场监管的法律体系相对较为健全，主要有《烟草专卖法》、《烟草专卖法实施条例》、《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政强制法》等法律、法规以及部分规章，这些法律制度为政府监管卷烟市场提供了制度保障。但是对于行业组织、企业、舆论、公众等多元主体参与市场监管还缺乏制度依据和保障。因此，加快制定行业协会等中介组织的有关法律法规和舆论监督、公众参与的制度规定是当务之急，以此来保证多元主体参与市场监管的严肃性和有效性。[5]
（三）经济性监管和社会性监管相结合的监管手段
目前，我国对卷烟市场监管主要运用经济性监管手段，社会性监管手段较少甚至缺失。所谓经济性监管，通常是指政府通过价格、产量、进入与退出等方面而对企业自由决策所实施的各种强制性制约。[6]社会性监管则是指以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生、环境保护、防止灾害为目的，对产品和服务的质量以及伴随着提供它们而产生的各种活动制定一定标准，并禁止、限制特定行为的管制。[7]烟草作为一种对人体有害，且具有较大负外部性的嗜好品，强化其社会性监管包含着关爱生命，以人为本的理念。我国的《烟草专卖法》虽然从保护消费者和社会公众的利益角度对烟草制品的质量作出了原则性规定，但因欠缺具体的、操作性强的执行措施，从而对消费者和社会公众权益的保护难以落实到位。因此，对于卷烟市场监管应在保证经济性监管的基础上，具体和细化社会性监管的规定，加大社会性监管的力度和范围，以充分维护消费者和社会公众的身体健康权益。
（四）保障市场监管有效的执行力
卷烟市场监管的目的，是通过营造良好的市场秩序，以满足和维护公众、消费者的权益以及国家利益。而市场秩序的形成，是政府干预市场的公权和市场主体拥有的经济私权相协调、整合后的公私交融的秩序，[8]因此，提升市场监管的执行力，不仅要有公权力的合理行使，还要有为私权保护提供的服务。因此，这就首先需要将服务理念作为卷烟市场监管活动的一个重要价值导向和行为标准。[9]其次，创新执法方式。卷烟市场的监管是以国家的强制力来维护其权威性，但现代行政管理在管理方式上的变化，是将刚性的强制与柔性管理相结合，如在传统的以强制性监管为主的执法中更多的引入激励和协商，以使管理对象能够更好的、更主动地参与到管制活动中来，从而提高管制的效率。[10]最后，市场监管效率、水平的高低，还与执法队伍的素质紧密联系。目前我国烟草执法队伍的整体素质还普遍较低，尤其是基层专卖执法队伍人员素质良莠不齐。因此，需要系统地制定烟草队伍建设中长期规划，建立有效的激励机制和约束机制，以进一步提高烟草专卖执法队伍的整体素质和水平。
应当看到，我国卷烟市场监管体系的完善是一个逐步推进的过程，需要监管理念转变，监管体制、方式手段的创新，相关法律法规的完善，同时也离不开良好的社会环境，包括市场体系及其发育程度，社会组织的发育和成熟，公众参与意识和能力的提升等等。但只要我们找准目标，通过深化改革创设和营造卷烟市场监管的各种内外部条件，我国卷烟市场的监管效力和效能肯定能得以较大提升。
（课题组其他成员：张妍、胡筠）
参考文献：
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[10]雷晓康，贾明德.市场经济中的政府管制及其创新[J].北京大学学报（哲学社会科学版），2003，（1）：49-56.
[责任编辑、校对：任山庆]
作者：李西平 林建东 孙录见
本月稽查各中队通过集中检查和稽查员日常自行检查等多种形式的市场检查，了解到的市场信息主要有以下三点：
一、市场检查情况
本月稽查中队组织市场集中检查9次，自行检查13次,参加检查共642人/次，检查卷烟零售户10263户/次。对辖区3991户持证卷烟零售户采取自行检查和集中检查相结合的方式，查处、纠正违规经营零售户91户，本月共查处市场案件20宗，涉案非法经营卷烟71条37包，依法对其涉案的卷烟予以先行登记，并移交局专卖办按有关规定处理。主要品牌有：盒好日子(精品)、硬盒七匹狼(豪情)、软盒红梅(白)深圳的卷烟，还有少数没有喷码和外省的非烟。
一、卷烟需求分析。
随着年关的来临，卷烟市场迎来了今年最后的一次销售高峰期，市场卷烟的零售需求持续上升，特别是一些高档卷烟的消费需求较高。现有公司的畅销品牌供应量多数难以满足销售需求，加上
地区卷烟销售差异，牡丹、椰树、双喜系列、好日子系列需求最高，高档类卷烟因节日消费的需求，市场需求量也较大，软盒牡丹、软盒好日子(精品)、软盒红玟王(至尊)等品牌卷烟比较畅销，特别是畅销类卷烟：好日子系列，高档类卷烟：中华系列、芙蓉王系列等，这些品牌卷烟基本上处于供不应求的状态;甲天下、硬盒白沙(精品)、红金龙、娇子、红旗渠等品牌比较滞销;其他品牌的卷烟，因不符合地区的吸食习惯，销量平平。以上各种因素综合的影响下，年末卷烟市场非烟监控管理难度也会有所加大。
，
通过日常检查中与零售户的交流沟通可以发现，现有公司的畅销品牌供应量较难满足零售户的日常零售需求，虽然公司营销部门已经尽最大的努力，尽量满足中小户的实际零售需求。但是根据实际市场情况反馈来看，总体上，卷烟供不应求的状况，还是没有得到较为有效的缓解。这种情况的出现，一方面是因为临近年末，卷烟的供应量不足，另一方面，也是受地区消费习惯存在较大影响，例如：苏烟、软万宝路、甲天下、软金许昌、软芙蓉、硬盒雄狮、红旗渠等卷
市场监管方面，因卷烟的利润率较高，零售户的情绪普遍比较稳定，很多零售户都能自觉按要求摆放经营的卷烟品牌，有利于稽查检查工作的开展，保证并进一步提升卷烟市场的净化率。
综合来看，卷烟市场的需求与供应保持一个较平衡但偏紧张的状态，存在部分卷烟零售户私自购进非烟。
三、分析总结
经过前期的努力，经营户的守法意识也有所增强，为消费者创造了良好的消费环境，也是对我们阶段来努力的验证。但是，我们绝不能放松思想，应一如既往地保持力度，保证卷烟市场健康持续地发展。另一方面，年终将至，卷烟的供应趋于紧张，我们更应保持强有力的监管力度，中队各线路稽查员要进一步加强对重点路段和关键区域的卷烟零售户的市场监管力度，加强烟草专卖法律、法规及相关政策的宣传，提高卷烟零售户守法经营的自觉性。通过稽查员日常巡回检查督促零售户守规经营，加上中队集中检查对卷烟市场加强监管，违规经营现象在较大程度上得到有效的控制，但仍存在一些死角，必须保持查处的力度，毫不放松地对市场进行监控，增强零售户的自律守法意识，使零售户
进一步自觉守法经营。同时，注重对销售渠道，从源头上进行控制，逐步减少零售户私自购进假、私、非烟的数量;并增加畅适销品牌卷烟的公司供应量，进一步杜绝假、私、非烟销售现象。如果能够保证卷烟的供应，同时结合稽查部门的市场监控，并对外市流入的卷烟进行多种方式的监控查处，从源头上进行堵截，市场的净化率一定可以保持并逐渐提升。
签名：
2011年 11月 30日
备注：主要分析、评价卷烟销售、市场巡查、四员互动情况。
随着市场经济的发展和烟草行业改革的不断深入，卷烟零售市场监管难已成为当前专卖管理一个不可回避的事实。当前，卷烟零售市场的经营业态发生了较大的变化，违规经营卷烟行为更趋隐蔽，加上烟草专卖执法权限的束缚和一些相对紧俏卷烟货源供应不足，加强卷烟市场监管，维护烟草市场秩序，保护国家和消费者利益，已成为专卖管理工作的重点。如何在新形势下做好卷烟市场监管工作，建立卷烟市场监管长效机制，是专卖管理人员所需研究的重要课题。
一、影响卷烟零售市场监管的因素
(一)市场管理形势正在发生改变。一方面，随着行业上下深入开展“两项检查”，规范经营已成为大势所趋、人心所向，加强内部监管，建立长效机制，提升监管水平，促进规范经营，已成为专卖部门义不容辞的职责。另一方面，烟草行业正处在重要的调整时期，特别是专卖管理的职能的转变，重服务轻管理。有的同志特别是有的领导干部也在认识上产生了偏差，认为现在市场平稳了，效益增长了，只要努力搞好网建，搞好经营服务，就能实现企业的发展，因此开始忽视专卖管理。随着烟草打假工作的不断深入推进，利用私家车自运和物流托运已成为违规卷烟的重要流通渠道，违法经营的行为更加隐蔽、手段更加多样、技术更加先进，呈集团化、网络化、规模化经营特点，对传统卷烟市场监管方式形成了新的挑战。
(二)专卖执法环境不断改变。随着《行政许可法》、《行政复议法》、《烟草专卖许可证管理办法》(国家发改委第51号令)等法律法规的深入实施，以人为本的执法理念对传统的执法方式和许可行为产生着巨大冲击，国家推进依法行政的力度在加大，社会各界对依法行政的要求在提高，各级政府对行政执法的监督在加强。随着打假破网的不断深入，涉烟
违法活动由公开转入地下，给专卖执法带来一定的难度。《烟草专卖文明执法行为规范》明文规定：“烟草专卖执法人员在执法检查时，不得对非经营场所进行检查，如该场所涉嫌违法，确需检查的，应及时向有执法权限的执法机关报告，并配合其检查”。基层执法人员发现违法卷烟不能查处，望“烟”兴叹的现象并不少见。如何在坚持依法行政、文明执法的前提下，使卷烟市场监管工作力度不减、效果不降，群众满意，社会认可，已成为专卖管理工作亟待解决的问题。
(三)零售业态的变化对卷烟零售市场监管产生一定的影响。当前，一些大型超市、商场、购物中心、连锁店、名烟名酒店也纷纷进入卷烟零售领域，并成为整个卷烟零售市场的重要组成部分。这些新型业态在销售对象、管理方式和资金供应上与传统的零售业态相比占有很大的优势。在给卷烟销售网络建设增添新活力的同时，由于他们具有货物仓库多、销售方式灵活多样、促销活动频繁、卷烟销售量大、货源购进面广、销售品种多等特点，给卷烟零售市场的监管带来很大的难度。在这种情况下，如何通过我们的工作方法引导卷烟零售市场向良性轨道循环发展，是当前和今后一段时间内专卖管理部门必须面临的新课题。
(四)货源供给不足对卷烟零售市场监管提出了严峻的考验。好卖的烟不供，供给的烟不好卖，卷烟供应不能满足市场需求。在查处违法经营过程中，有些经营户还振振有辞：“我们订的烟，烟草公司不给，有些杂牌烟我们刚打开销路，又没有了，我们不卖别的烟卖什么?”矛盾焦点由此产生，抗拒执法时有发生也就在所难免。这种状况在农村卷烟市场紧俏卷烟供应上显得尤为突出，给不法烟贩有可乘之机，大量的假冒紧俏卷烟、非渠道卷烟趁机填补市场空白，一些利欲熏心的卷烟零售户也加入到销售的行列中，扰乱了正常的卷烟市场秩序，严重损害了国家利益和消费者利益。制假、贩
假、售假活动分工的专业化，窝点小型化，分布分散化;交易的隐蔽性、便捷性，给零售市场的监管提出了严峻的考验。
二、加强市场监管长效机制建设的主要任务
(一)建立“教育为主、打防结合”的市场预防机制 1.新办证户培训制度。
协同营销部门，每月办好一期新客户培训班，做好卷烟营销、法律法规、卷烟经营记分管理宣传，签定《卷烟诚信经营双向承诺协议书》，变事中、事后监管为事前宣传培训，提高行政管理效率。
2.违法、规客户法制培训制度。
每季度举办一次违法违规客户法制培训班，以案说法，加强警示教育，对一年两次以上违法客户给予黄牌警告。第三次违法的，将依收回许可证，取消其卷烟经营资格。
3.卷烟市场巡查制度。加强对农村集镇、交通要道、繁华商业街、火车站汽车站、宾馆饭店、娱乐场所、名烟名酒店等薄弱环节的日常巡查。稽查中队采取“分片包干、责任到人”的形式，落实市场日常巡查责任，切实消除监管空白。 4.卷烟市场警示制度。通过《服务天地》向卷烟零售户发布市场检查情况，通报违法、违规客户存在的问题，对卷烟零售户的违章违法行为，及时警示、依法处理。
(二)建立“守信褒奖、失信惩戒”的市场诚信机制
1、加强卷烟经营违法违规行为记分管理。通过宣传、实施《卷烟经营户记分管理办法》，对信誉好的市场主体提供便捷服务，激励守信;对经常违法违规零售户，采取违规记分，停止供货等措施，加大卷烟违法经营成本，教育、劝诫零售户守法经营，营造公平诚信的卷烟市场环境。
2、指导卷烟经营户成立自律小组，通过卷烟零售户自律组织，在广大卷烟经营户中形成自我管理、自我约束、自我监督机制。
目前，我市已经成立自律小组31个，现有成员783户。自律小组民主选举产生组长和副组长，制定小组章程和协约，每位成员缴纳自律保证金300-500元。凡违反协约规定，低价竞销卷烟或销售假冒烟者，自律小组将扣除一定数额的保证金。自律小组自成立以来，在稳定零售价格，提供稽查信息方面发挥了积极的作用。
3、深入开展诚信经营创建活动。在政府领导下，与放心消费创建办、工商、消费者协会等有关部门积极配合，深入开展“卷烟放心消费示范店”、“卷烟放心消费一条街”等诚信主题活动，逐步在全社会形成依法经营、诚实守信的良好的社会氛围。
4、完善信用激励与惩戒制度。制定和完善有关制度，加强对卷烟经营主体信用的监督。在一年内无销售假私非卷烟行为，诚信经营、明码标价工作突出的卷烟零售户中开展《卷烟放心消费示范店》评选、授牌活动，激励守信。对信用缺失的卷烟经营主体，采取重点检查、新闻曝光和社会公示等措施，提高其失信成本;涉嫌犯罪的，及时移交司法机关，依法追究刑事责任。
(三)建立“政府牵头、整体联动”的市场整治机制
1、健全组织。由政府牵头，相关执法部门参加，成立打击卷烟非法经营工作领导小组，进一步明确职能，完善机制，形成党委政府统一领导、分管部门认真负责、执法部门积极参与、有关部门主动配合齐抓共管的长效机制。
2、健全制度。建立定期听取工作汇报制度和联动部门联席会议，解决打假打私、打击卷烟非法经营工作中遇到的问题。市政府每季度听打击卷烟非法经营工作领导小组的工作汇报，协调各方力量，及时解决在工作中遇到的问题，督促有关部门和执法单位加大涉烟案件查处和追刑力度。
3、加强协作。由政法委牵头，部署协调重大市场整治行动，形成监管执法合力，共同维护烟草市场秩序。
4、健全举报协查和消费维权网络。以“12313”烟草行政执法网络体系为依托，通过在社区、街道和乡镇和卷烟零售户中建立群众举报联络点，鼓励社区和农村居民加入市场整治义务协查员队伍，建立基层举报协查和消费维权网络。
5、加大查处力度。严厉各各类烟草违法行为(非法制售烟丝、销售非法生产卷烟及假烟、“卷烟”回流、无证经营等)，维护正常的市场秩序。对查处的典型案件，通过新闻媒体及时曝光，震慑不法分子。认真执行最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家烟草专卖局《关于办理假冒伪劣烟草制品等刑事案件适用法律问题座谈会纪要》精神，做到有法必依，违法必纠、执法必严。
(四)建立“反应灵敏、处置果断”的市场突发案件应急处理机制
1、加入110联动系统，建立突发案件应急处理机制，方便广大群众举报涉烟违法犯罪行为，提高烟草专卖执法部门的快
速反应和现场处置能力。同时，烟草执法部门查处涉烟违法活动受到抗拒或暴力侵犯时，可向公安“110”中心求援，并及时得到附近警力的配合，保证烟草稽查执法到位。
2、实行中队值班备勤制度，形成24小时联动的稽查防控体系。晚间及节假日稽查中队轮流值班备勤，确保市场突发案件及时查处到位。每天晚上及双休日，至少轮流安排一个稽查中队驻局值班备勤，中队长和队员24小时保持开机状态，值班中队5分钟内可以确保集中到位，其他稽查人员20分钟可以集结15人以上，出动三到四台稽查车。
(五)建立“守土有责、失土必究”的责任追究机制 1.明确市场监管责任。各稽查中队按照谁监管、谁负责的原则承担监管责任。
2.突出市场监管重点，落实监管措施。加大对重点地区、重点市场、重点经营户的监管力度。稽查中队在做好对“四种类型”违法户监管，确保市场净化的基础上，突出重点，对辖区内暗中从事卷烟倒买、倒卖的烟贩子和违法批发卷烟的经营大户实行挂牌督办。
3、强化市场监管责任追究。每月加强市场净化率考核，对监管不力，导致市场秩序混乱，造成严重后果或者恶劣影响的，追究稽查中队主要负责人和其他直接责任人的责任。
三、市场监管长效机制的评价体系和评价指标
市场监管长效机制建设主要有四大评价体系，八大评价指标。
(一)四大评价体系
1、社会评价体系
把地方政府组织的行风评议作为社会评价的主要指标。通过每年定期组织人大代表、政协委员座谈会;走进行风热线;聘请行风监督员和向公众发放问卷调查等方式，建立社会评价体系。
2、消费者评价体系
消费者维权体系进一步完善，全市所有卷烟销售网点(持证零售户)公布烟草监督举报电话12313和消费者协会投诉电话88924315，消费者申(投)诉处理率达100%，消费者申诉满意率达到90%以上。消费环境更加和谐。消费者满意度达到80%以上。
3、工作评价体系
卷烟市场监管合力进一步增强。烟草、公安、工商等执法部门相互协作，加大执法合力，全市卷烟市场净化率达到97%以上，销售假冒伪劣卷烟、非法渠道进货、价格欺诈等消费领域经济违法行为得到有效打击和遏制，卷烟无证经营户控制在4%以下。
4、客户评价体系。卷烟零售户守法经营意识、自律意识和诚信意识进一步提高。全市卷烟零售户参与卷烟放心消费创建活动达95%以上，建立一批卷烟放心消费示范店、示范街、示范乡镇，并充分发挥其示范、引导作用。
(二)八大评价指标
1、市场净化率指标： 市场净化率达97%以上。
2、无证户控制指标： 控制在4%以下。
3、卷烟规范经营指标：
所有卷烟打码到条，配送到户，卷烟销售入网、落地、入户率3个100%。
4、网络案件指标：完成省局下达的网络案件任务。
5、消费者申(投)诉处理率指标(处理率100%)：今年以来共受理消费者投诉?起，处理率100%。
6、消费者满意度指标：经网上调查，消费者满意度为91.3%。
7、卷烟零售户参与卷烟放心消费示范店创建活动指标：全市卷烟零售户积极参与卷烟放心消费示范店评比活动，公开向消费者承诺卷烟销售明码标价，假一赔。
8、地方政府行风评议指标：排名靠前。
工作简报
第八期
(总计第八期)
六安市政法烟草联席会议和烟草市场行政执法联席会议办公室编印2009年9月21日
六安卷烟打假“百日会战”取得重大战果 涉案金额400多万元的假烟网络日前收网
我市“9.03”挂牌的卷烟贩假售假网络案件于9月17日正式收网，截止9月19日，先后抓获嫌疑人7名并均已刑事拘留。
今年以来，市委、市政府和市委政法委领导对烟草专卖和卷烟打假工作十分重视，市卷烟打假领导小组部署自6月25日至10月5日开展卷烟打假“百日会战”后，为充分发挥公安烟草卷烟打假的主力军作用，烟草与公安机关紧密配合，多次召开协调会议，加大联合行动力度，一是在市卷烟打假领导小组卷烟打假“百日会战”行动方案的基础上，专门制定烟草公安联合行动方案，成立由市公安局局长为指挥长、市烟草局局长和公安分管局长为副指挥长的指挥部，切
实加强组织领导;二是联合召开专门会议，及时动员各个警种和烟草专卖相关力量积极投身此次行动之中，并联合设立专案组，特设立秘密办公场所，组织专案人员对各种涉烟违法信息进行研判，专司经营侦查涉烟网络案件;三是组织烟草公安人员先后奔赴广东、福建、河南、山东等五省及其省市内进行内查外调，查对不法烟贩的来往账单等，收集和固定贩售假冒烟涉案金额400多万元的相关证据，确定上下线;四是在锁定两名上线(均在广东)和若干个下线的基础上，制订一揽子抓捕行动计划。9月6日，市公安局许刚局长亲自下达收网令，专案组人员南下广东，在当地公安机关的配合下，通过各种手段实施跟踪布控，伺机抓捕上线，经过十余天的艰苦努力，9月17日中午一举抓获广东烟贩陈少俊，当日，其他专案行动人员兵分两路分赴舒城和霍邱，先后抓获霍邱烟贩杨凤芹及其儿子马锦阳和舒城烟贩曹杰及其堂弟曹勇以及正在实施交易的两名福建南安籍烟贩(均姓林)。几名主要犯罪嫌疑人成功抓获后，市公安机关及时抽调干警，连夜进行突审和开展重点搜查，分别在舒城和霍邱两处查获中华、玉溪、熊猫、苏烟、黄鹤楼、南京等品牌卷烟300余条。现已初步查明，广东烟贩陈少俊自2007年以来，根据杨凤芹和曹杰等人的订单，通过秘密渠道供应真假卷烟货值达430万元，其中杨凤芹和曹杰的货值达到260万元，案件获得重大进展。
这起案件是从若干个小案线索中经过苦心经营查获的，实现了我市打团破网的重大突破，烟草局和公安机关主要领导多次听取情况汇报，市公安局局长指示要集中精力和警力，将此案办成铁案、精品案件。烟草局将不惜一切财力、
人力、物力和精力，全力以赴配合进一步侦破。目前此案尚在全力开展之中。
编辑：翁晓明签发：杨成明抄送：省烟草专卖局，市委政法委、市委办公室、市人大办
公室、市政府办公室、市政协办公室，市政法烟草联席会议组成单位，市烟草市场管理行政执法联席会议组成单位，各县区委政法委、政府办、政法烟草联席会议组成单位、烟草市场管理行政执法联席会议组成单位，市有关新闻单位。
乾县烟草局卷烟市场监管考核办法.为了切实提高全县卷烟市场管理水平，净化市场环境，规范市场秩序，结合市局监管工作要求和辖区市场监管情况，特制定本监管考核办法。
1、月度考核
考核项目：市场净化率
市场净化率=抽查发现的违规零售户÷抽查零售户总数×100%
违规零售户不包括证照悬挂不规范和服务手册填写不规范的零售户。 考核对象：稽查员负责片区
考核人员：专卖管理人员考核工作小组指定的非本片区稽查员，两名或两名以上。 考核办法：每月对所有稽查员监管片区市场净化率抽查一次，分别从片区的城区、
农村、城乡结合部、偏远地区4种市场类型抽取零售户总量的5%进
行检查，测算市场净化率。月度市场净化率将计入个人工作考核成绩。
2、季度考核
考核项目：明察暗访
考核对象：稽查员负责片区
考核人员：专卖管理人员考核工作小组
考核办法：每季度使用明查暗访的方法对所有稽查员监管片区进行一次检查，通
过走访零售户、消费者等相关群众，了解片区市场净化率和专门卖人
员执法情况，对发现问题的片区，下达整改通知书。季度明察暗访检
查与个人工作考核挂钩。
3、年终考核：
考核项目：综合考察
考察对象：稽查员负责片区
考核人员：专卖管理人员考核工作小组
考核方法：将所有片区每月市场净化率、季度明察暗访情况、案件完成情况、稽
查员监管痕迹资料等纳入考核内容对稽查员片区卷烟市场监管情况
进行综合打分考核。
论文摘要 随着烟草行业改革与发展进入新的历史时期，在新的形势下，社会和整个行业对转变烟草专卖市场监管方式都提出了新要求。如何建立科学、合理、有效的市场监管体系，提高市场监管质量，推动行业持续、协调、共同发展，成为专卖管理部门探索和思考的新课题。本文在分析“打击严厉、管理到位、疏导及时、服务周到”市场监管体系的背景、市场监管体系的内涵及方式的基础上，探究了市场监管体系的基本原则和实施市场监管体系的重要意义和注意事项。
论文关键词 市场 监管 探索
在烟草行业改革与发展的新时期、新形势下，国家局对如何转变烟草专卖管理方式提出了新要求、新课题。构建“打击严厉、管理到位、疏导及时、服务周到”的市场监管体系(以下简称“打、管、疏、服”市场监管体系)，就是一次有益的探索和思考。
一、实施“打、管、疏、服”市场监管体系的背景
2012年4月9日，国家烟草专卖局赵洪顺副局长在全国烟草专卖管理暨专卖内管工作现场会上提出：着力构建“打击严厉、管理到位、疏导及时、服务周到”的市场监管体系。坚持守土有责，强化属地管理，坚决打击各种形式不合法、不规范行为。提高市场分析和判断能力，注重市场监测，加强对异常零售客户的管理。适应社会环境的变化，有针对性地开展市场检查，积极疏导零售客户的合理诉求。牢固树立服务零售客户的理念，努力为零售客户提供优质服务。
在烟草专卖管理工作中，着力构建“打、管、疏、服”市场监管体系，也是符合《行政处罚法》有关要求的。《行政处罚法》第五条规定：实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。《行政处罚法》第二十七条还规定：违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。
二、“打、管、疏、服”市场监管体系的内涵及方式
卷烟市场监管的目的是严格贯彻烟草专卖法律法规，查处和打击涉烟违法犯罪行为，建立规范有序的烟草生产经营秩序，切实维护国家利益和消费者利益。实施“打、管、疏、服”市场监管体系，既适应市场监管的目的，又符合市场监管内容的需要。打击严厉、管理到位、疏导及时、服务周到，是市场监管方式的四个方面，既可单独适用，也可综合实施。
(一)打击严厉
提升案件经营能力，强化信息情报网络建设，开展联合执法，突出对制售假行为、重大违法违规行为的打击力度。主要方式是对情节较重的违法行为实施行政处罚，严重的取消烟草专卖经营资格;对无证经营行为，移交工商部门联合予以取缔;对涉烟犯罪行为，移送司法机关追究刑事责任。
(二)管理到位
提高专卖执法人员分析判断能力，对卷烟零售户实施分类管理，以异常零售户为重点，有针对性地开展市场检查和管理。主要方式是实施《卷烟零售户分类管理办法》，结合卷烟业态，明确分类管理的重点，采取不同的监管措施和转化举措。
(三)疏导及时
对有违法行为的零售户，通过实施行政指导举措，进行教育转化，避免再次违法;对轻微的无证经营行为引导整改或不再经营。主要方式是采取行政提示、行政告诫、行政约见、行政建议、行政回访等方法，减少违规率，提升教育转化率。
(四)服务周到
落实“与客户共创成功”理念，通过为零售户提供法制培训、真假烟识别等，为零售户经营发展建言献策，提供多方位、多层次、宽领域的服务。主要方式是实施五层法规培训，即新办证户入门培训、经营初期培训、违规户专门培训、守法户常规集中培训和日常上门培训，提升服务水平。
三、实施“打、管、疏、服”市场监管体系的基本原则
(一)合法性原则
专卖管理部门应当在法定职权范围内实施打击、管理、疏导和服务，所实施的执法行为不得超越管理权限，不应违背法律精神、原则和国家政策。
(二)合理性原则
注重公平、公正，所实施的疏导和服务应符合行政相对人的利益要求，方式方法应妥善。
(三)针对性原则
紧密围绕市场监管工作中的重点、难点、热点、薄弱环节，根据不同的对象、案件或行为性质、特点，选择相应的市场监管或服务方式，实现最佳效果。
(四)以人为本原则
综合运用各种行政措施和管理、服务手段，寓执法、监管于疏导、服务之中，有效解决随意执法、趋利执法、不规范执法等问题。
(五)公开性原则
通过多种渠道，采取适当方式向零售户公布“打击严厉、管理到位、疏导及时、服务周到”的内容、形式等，切实保障行政相对人的知情权和监督权。
四、实施“打、管、疏、服”市场监管体系的重要意义
实施“打、管、疏、服”市场监管体系是在烟草行业改革与发展的新时期、新形势下，对转变烟草专卖管理方式提出的新要求。近几年，连云港市局实施的柔性执法，已在构建和谐的执法环境，提高零售户守法意识，保持良好卷烟市场秩序等方面显示出成效。实施“打、管、疏、服”市场监管体系，是对“柔性执法”的完善和提升。
(一)该体系是推进依法行政，构建和谐社会的现实要求
实施“打、管、疏、服”市场监管体系，是推进依法行政、文明执法、建设法治烟草的体现，有利于提高专卖执法的亲和力;是坚持以人为本，构建和谐专卖管理秩序和社会环境的体现，有利于优化发展软环境。
(二)该体系是烟草专卖行政主管部门转变管理职能和服务方式的重要举措
实施“打、管、疏、服”市场监管体系，是专卖管理部门市场监管理念与模式的重大转变，是在工作职能上从传统管理型向公共服务型转变，是在工作方法上从刚性监管为主向刚柔相济、相辅相成转变。是落实科学发展观，建立新型烟草专卖执法管理模式的体现，有利于提高专卖管理部门的管理和服务水平。
(三)该体系是优化执法环境，实现执法成效与社会效果共赢的根本保证
实施“打、管、疏、服”市场监管体系，有利于突出对重点违法行为的打击，提高监管的针对性;可以减少或避免违法现象的发生，提高监管效率和效能;可以协调和解决专卖管理部门与相对人之间的矛盾，最大限度地消除误解，争取配合。
五、实施“打、管、疏、服”市场监管体系的注意事项
“打、管、疏、服”是一项综合性的市场监管体系，需要专卖管理登多部门分头实施，同时又要协调配合。在实施过程中，需要明确实施主体、职责，制定完善相应的制度文书，规范操作流程和程序，确保应用、监督、考评到位。
(一)部门协作，共同实施
机动大队侧重于打击，日常监管大队全面实施管理、疏导和服务，证件管理部门侧重于管理和服务，案件审理部门侧重于疏导和服务，综合管理部门侧重于督查考核。专卖监督管理部门继续发挥好与公安、检察、法院等机关的协作机制，共同解决调查取证、证据认定、法律适用等难题。继续完善与工商部门打击无证经营的协作机制，依法取缔无证经营。
(二)形成体系，系统实施
该监管体系的建立，需要市县局共同实施。要明确市县局的分工，系统实施。打击方面的制度应主要包含有：《行政处罚自由裁量权适用规则》、《行政处罚案例指导制度》、《暂停整顿操作办法》、《取消经营资格操作办法》等。管理方面的主要制度应有：《卷烟零售户分类管理办法》、《8种检查方式实施细则》等。疏导方面的主要制度有：《行政指导程序规定》和配套的实施细则、标准规范等。服务方面的主要制度有：《卷烟零售户法制培训实施细则》等。四个方面共用的制度有：《卷烟市场日常监管实施细则》、《卷烟市场互查实施办法》、《烟草专卖行政执法用语规范》、《全程说理执法实施意见》、《市场净化率考评办法》等。
(三)完善标准，规范实施
打击、管理、疏导和服务，每个方面都应有相应的实施标准和操作流程，实施单位应按照规定的标准和流程规范，做好有关文书、资料的收集、保管、统计、分析等工作，按照要求规范实施。
(四)信息支撑，高效实施
综合证件管理、市场监管、情报分析、案件审理、内部监管等功能，实施移动终端系统，提升市场监管针对性、科学性、系统性，提升市场监管整体效能。
六、结语
通过构建“打、管、疏、服”市场监管体系，并把具体内容寓于具体的专卖执法过程中，增强卷烟市场监管的针对性，提高监管成效。通过构建“打、管、疏、服”市场监管体系实现专卖管理从“动拳头”向“动脑子”转变，加强对零售户和卷烟市场的分析，从盲目跑市场向带着问题上市场转变，积极适应新形势下专卖管理工作提出的新要求。
六安卷烟打假和烟草市场监管
工作简报
第一期
(总计第一期)
六安市政法烟草联席会议和烟草市场行政执法联席会议办公室编印2009年7月1日
我市举行卷烟打假暨烟草市场管理
行政执法工作会议
为传达贯彻全省卷烟打假和烟草市场管理行政执法工作会议精神，研究部署我市两项工作，6月22日上午，市委、市政府同意并在六安召开全市卷烟打假暨烟草市场管理行政执法工作会议。市委常委、政法委书记田淮武、市人大常委会副主任刘养中、市人民政府副市长陆秀宗，市、县(区)政法委、政府办、法院、检察院、公安局、工商局、质监局、交通局、烟草专卖局以及市物价、邮政和铁路部门负责同志，皖西日报社、六安电视台等新闻单位记者共计280余人参加了会议。
会议由陆秀宗副市长主持，市政法委副书记、综治办主任曾庆丽首先传达了全省卷烟打假工作会议精神，市烟草专卖局副局长杨成明临时受市政府分管秘书长的委托传达了全省烟草市场管理行政执法工作会议精神，市烟草专卖局局长时玉玲作了题为《认真履行打假职责,积极推动科学发展》的工作报告，市中级法院、检察院、公安局、工商局、质监局、交通局以及舒城县委政法委负责同志分别作了表态发言，市委常委、政法委书记田淮武作会议总结讲话。
会议认为，近年来我市烟草在市委、市政府的正确领导和社会各界的关心和支持下，坚持以科学发展观为统领，充分发挥政法烟草、行政执法两个联席会议的优势，整顿和规范卷烟市场经济秩序，使卷烟市场占有率和控制力不断提高，经济效益逐年大幅度提升，同时，为国家和全市经济社会发展作出了突出贡献。
会议指出，我市烟草市场秩序近年来总体平稳，烟草经济保持持续健康快速发展的良好态势，为我市经济社会发展做出了突出贡献。但是，烟草市场的违法违规经营现象依然存在，尤其无证照经营烟草制品和运输、储存、销售假冒烟、走私烟和非法流入烟的行为未能得到有效治理。
会议要求，各县区和市直各有关部门，一是要以学习实践科学发展观为动力，以实现“三保”方针为目标，从充分发挥烟草经济在扩内需、保增长中的积极作用和促进我市经
济平稳较快增长的角度，进一步提高对卷烟打假和加强卷烟市场日常管理的重要意义的认识;二是切实发挥“两个联席会议”机制的重要作用，建立健全两个方面的长效工作机制;三是按照“两个百日会战”行动方案部署和要求，加强领导、狠抓落实，切实把我市的卷烟市场整顿规范好，维护好、实践好国家利益和消费者利益。
编辑：翁晓明签发：杨成明抄送：省烟草专卖局，市委政法委、市委办公室、市人大办
公室、市政府办公室、市政协办公室，市政法烟草联席会议组成单位，市烟草市场管理行政执法联席会议组成单位
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