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党的十八大报告中的人大制度、人大工作与人大建设[1]
党的十八大报告中，有一段话专门讲到人民代表大会制度问题。这段话是这么说的：“支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度。要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，依法行使立法、监督、决定、任免等职权，加强立法工作组织协调，加强对‘一府两院’的监督，加强对政府全口径预算决算的审查和监督。提高基层人大代表特别是一线工人、农民、知识分子代表比例，降低党政领导干部代表比例。在人大设立代表联络机构，完善代表联系群众制度。健全国家权力机关组织制度，优化常委会、专委会组成人员知识和年龄结构，提高专职委员比例，增加依法履职能力。”应该说，这段话对在新的历史条件下进一步坚持和完善人民代表大会制度，加强人民代表大会的组织建设，做好人民代表大会工作，提出了新的更高的要求。对于党的十八大报告中关于人大问题的精神，既需要我们全党努力学习贯彻，也需要我们人大代表和从事人大工作的同志认真学习贯彻。这里仅从个人的角度，谈点学习体会。
一、人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度
这里涉及的首先是如何认识我们的人民代表大会制度的问题。党的十八大报告重申“人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本制度”。我们作为人大代表和人大工作者，首先需要对这个制度本身有比较准确而清晰的认识。
我国的人民代表大会制度从1954年正式建立算起已经接近60年了。人民代表大会制度作为我国的根本政治制度显示了其众多的优越性和强大的生命力，坚持和完善人民代表大会制度已经成为党和国家的基本方针。下面就如何认识我们国家的人民代表大会制度、为什么说它是保证人民当家作主的根本政治制度，讲几个问题。
(一)人民代表大会制度的含义
宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，而人民行使国家权力的机关是人民代表大会。由此，人民代表大会是人民行使国家权力的机关，人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度。这是人民代表大会制度的根本含义。
这一点也就决定了，人民代表大会制度是体现我们国家国体和政体的政权组织形式。在我们国家，国体就是人民当家作主，政体就是人民通过人民代表大会制度实现当家作主。
这一点也就决定了，人民代表大会制度指的是以人民代表大会这个国家权力机关为核心组织起来的包括国家行政机关、国家审判机关和国家检察机关等在内整个国家机关制度的总和。它是我们整个国家制度的总称，而不是指的关于人民代表大会自身的制度。由于我国的整个国家制度既是以人民代表大会为核心组织起来的，又是以人民代表大会为核心来运转的，所以这个制度定名为人民代表大会制度。
(二)人民代表大会制度的内容
人民代表大会制度的内容涉及国家体系当中最根本的三个方面的关系。
1.全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都依法由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。这是讲人民代表大会和人民之间的关系。
2.国家行政机关、审判机关和检察机关等都由人民代表大会选举产生并授予相应权力，对人民代表大会负责，受人民代表大会监督。这是讲作为国家权力机关的人民代表大会和其他国家机关(政府、法院、检察院)的关系。
3.全国人民代表大会和县以上地方各级人民代表大会依法选举产生常务委员会作为代表大会的常设机关，在代表大会闭会期间行使法律赋予的职权。常务委员会对人民代表大会负责，受人民代表大会监督。这是讲人民代表大会和它的常设机构的关系。
(三)人民代表大会制度的特点
我觉得，人民代表大会制度有四个最基本的特点。
1.人民代表大会实行共产党领导下的一院制。在我国，中国共产党是唯一宪法法定的执政党，又是以保证人民当家作主为唯一宗旨的政党，而人民代表大会既是人民行使权力的机关，也是共产党民主执政、依法执政的操作平台。在这里，没有必要实行轮流执政的两党制或多党制。同时，在我国，一切权力属于人民，人民行使自己权力的机关就是一个经由人民依法选举产生的人民代表大会，人民代表大会不与任何机构分享来自于人民委托的权力。在这里，所有公民是一律平等的，没有凌驾于人民之上的贵族，不需要贵族院或元老院;国家也不实行联邦制或邦联制，只是对少数民族聚居地区实行民族区域自治制度，没有必要再设立各州院或民族院。它的好处是有利于国家的统一和办事的效率。
2.人民代表大会制度实行民主集中制，既按照民主集中制组织，也按照民主集中制运行。人民代表大会是按照民主集中制组织起来的，由选民或者选举单位依法选举代表，代表候选人过半数始得当选，这是按照民主集中制来组织人民代表大会;同时，代表大会还必须按照民主集中制来运转，即，人民代表大会的所有决议、决定必须按照少数服从多数的原则，由代表投票来决定。在这里，民主表现为会议决定、多数决定;集中表现为少数服从多数，多数人赞成的意见就是最后的集中。
3.人民代表大会制度兼顾民主和效率两个方面。作为国家权力机关的全国人民代表大会和各级人民代表大会之间没有隶属关系，便于发挥各级地方国家权力机关和人民群众的积极性;作为国家行政机关的地方各级人民政府，实行对本级人民代表大会和上级行政机关的双重负责制，便于保持国家政令统一和提高行政效率。前者体现的是在本级行政区域内人民当家作主;后者体现的是国家的政令统一和高效率。显然，这样的规定，在民主和效率两个方面都有所兼顾，有利于调动中央和地方两个方面的积极性，既能实现国家统一领导、便捷高效，又能充分发挥地方人民当家作主积极性。
4.人民代表大会制度实行一统三分的统分结合制。我们的人民代表大会制度，特别是1979年在地方确立人大常委会制度以后的我国人民代表大会制度，既不同于西方三权分立的代议制的形式，因为在我们国家一切权力属于人民，属于人民代表大会，人民代表大会不与任何其他机关分享人民委托给它的权力;也不同于马克思设想的议行合一的代议制形式，因为在我们国家，虽然一切权力属于代表人民的人民代表大会，但经由人民代表大会分别把行政权、审判权和检察权授予政府、法院和检察院，并统一由人民代表大会行使立法权、重大事项决定权、人事选举和任免权以及对这些机关的监督权。我们的人民代表大会制度既克服了三权分立模式互相扯皮、效率低下的弊端，也借鉴了它职权清晰、便于监督的优点;既克服了议行合一模式职责不清、不利监督的弊端，又吸收了它便捷高效的优点。可以说，我们的人民代表大会制度是对代议制历史上先后出现的两种模式进行扬弃的产物。首先，它有统或合的一面，它把所有权力统统集中于人民代表大会，人民代表大会不与任何其他机构分享人民赋予的权力;同时，它又有分的一面，人民代表大会把立法权、决定权、人事任免权和监督权留给了自己，把具体的行政权、审判权和检察权经由法定程序分别授予了政府、法院和检察院。由此，我们可以说，我们的人民代表大会既不是三权分立的，也不是议行合一的，而是有统有分、统分结合、一统三分的一种新模式，是代议制发展历史上继三权分立和议行合一之后的一个新的更高的阶段。
(四)人民代表大会制度是我们国家的根本政治制度
之所以这样说，是因为这个制度具有这样一些作用或功能：
一是这一制度以它特有的政权组织形式体现了我们国家的国体和政体。我们国家是人民共和国，是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家，这是我们的国体;我们国家是民主共和制，这是政体。而人民代表大会制度以它的上述内涵很好地反映或体现了这个国体和政体。也正是因为这样，人民代表大会制度构成了国家体系中公共权力合法性的来源。
二是这一制度决定了国家政治关系的主要层面和国家的其他制度。诸如人民代表大会与人民的关系、与政党的关系、与政府机关的关系、与审判机关的关系、与检察机关的关系，中央与地方的关系，民族与民族之间的关系等等;诸如国家行政制度、国家司法制度、国家检察制度、国家监督制度等等。
三是这一制度也决定了国家公民社会生活的主要方面。人民代表大会是诞生于公民的选举权和被选举权基础之上的。同时，人民代表大会又对公民拥有的言论、出版、集会、结社、游行、示威、通信和宗教信仰自由等人权依法予以保障。
二、党要支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力
(一)党的工作的核心是支持和领导人民当家作主
“党的工作的核心是支持和领导人民当家作主。”这是邓小平在二十世纪80年代说过的一句话。这是一个非常重要的思想。我们党在战争年代，抛头颅、洒热血，所为何来?要的不就是争这个让人民当家作主吗?现在，我们作为执政党，首先要做的也就是让人民当家作主这件事情。所以，共产党执政，千头万绪，归根结底，核心的问题、头等的大事，就是要支持和领导人民当家作主。正因为如此，我们党在夺取政权之后，很快就建立了人民当家作主的政治制度，即人民代表大会制度。简单说，人民代表大会制度，就是在制度上保证人民能够当家作主的制度，而人民代表大会就是人民行使当家作主权力的机关。党的十八大报告讲“党要支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力”，那正是秉承邓小平上述思想而来的，强调的是这是执政党的根本任务、核心工作。如果执政党忘记了这件事，那就是忘记了共产党作为执政党的根本任务、忘记了共产党作为执政党的核心工作。
(二)党要充分运用人民代表大会制度这个执政的制度载体和操作平台，实现民主执政、依法执政、科学执政
党之所以坚持“支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力”这个理念，是因为当初建立人民代表大会制度的初衷，就是为了我们党在这样一个历史悠久、幅员辽阔、人口众多的国家里进行执政而搭建的制度载体和操作平台。
我们知道，中国特色社会主义政治发展道路，最核心的内容就是党的领导、人民当家作主和依法治国的“三者有机统一”;而这个“三者有机统一”，也正是人民代表大会制度的本质特征，这一点前面我们在讲人民代表大会制度的特点时已经说过。现在，我们要进一步说，这个“三者有机统一”，也是我们党实现民主执政、依法执政、科学执政的核心内容;因为说到底，民主执政、依法执政、科学执政问题，就是一个如何实现“三者有机统一”的问题;而人民代表大会制度就是实现党的领导、人民当家作主和依法治国“三者有机统一”的制度载体和操作平台。因此，这里我们从“三者有机统一”的角度对这个问题做些分析。
1.人民代表大会制度是构建“三者有机统一”的制度载体
我们说人民代表大会制度是“三者有机统一”的制度载体，是因为人民代表大会制度从法律层面建构了“三统一”的制度体系。
第一，人民代表大会是人民当家作主的制度平台，党要支持和保证人民当家作主，实现民主执政，就不能离开这个制度载体。宪法规定：中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。全国人民代表大会是最高国家权力机关，地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。可以说，没有人民代表大会这样一个国家权力机关，人民就无法行使自己当家作主的权力，人民当家作主就是一句空话，人民的天下也就成了子虚乌有。
第二，人民代表大会制度是依法治国的制度平台，党要领导人民依法治国、建设社会主义法治国家，实现依法执政，也不能离开这个制度载体。在人民代表大会制度中，人民代表大会不仅是人民当家作主的制度载体，同样也是依法治国的制度载体。在这里，人民代表大会是最高层次的立法机关，在党的领导下依照人民的意志立法。在这里，人民代表大会监督其他机关法规等规范性文件的制定，对其进行备案审查。在这里，人民代表大会监督法律的实施，这是法律赋予人民代表大会的制度权力。在这里，各级人民代表大会都把保证法律在本行政区域内的实施作为自己的首要职责。
第三，人民代表大会制度是党领导人民当家作主和依法治国的制度载体。人民代表大会制度是党领导人民当家作主和依法治国的制度，这是由宪法和法律规定的国家制度。人民代表大会制度本身是共产党一党领导下的国家根本政治制度，与这个制度相配套的，还有共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度和基层群众自治制度。党的新时期的执政理念，是民主执政、依法执政和科学执政，而科学执政是以民主执政、依法执政为前提的。所谓科学执政，在我看来，也就是遵循民主和法治的规律执政;舍弃了民主和法治，也就不会有什么科学执政;科学执政的规律全在于民主执政和依法执政的规律之中。党要实施民主执政，当然离不开人民代表大会制度这个人民当家作主的制度载体;党要实施依法执政，当然也离不开人民代表大会制度这个依法治国的制度载体。自然，党要实现科学执政，也就离不开作为民主执政和依法执政的载体人民代表大会制度。这样，人民代表大会制度就自然地把党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机地统一起来了，也把民主执政、依法执政和科学执政这三者有机地统一起来了。
2.人民代表大会制度是实现“三者有机统一”的操作平台
人民代表大会制度不仅是实现“三统一”的制度载体，也是落实“三统一”的操作平台。
从坚持党的领导的角度说，党对人民代表大会的领导，是由一系列有法可依的机制安排和有效措施来保证的。在人民代表大会举行会议期间，设立临时党组，组织党员代表贯彻党的主张，保证党的意图的落实。在人民代表大会的常委会设立党组，负责就人民代表大会常务委员会的重大事项和重要工作，请示党的指示，贯彻党的意图。依照法律规定，党的主张或意见是可以而且应当通过党向人民代表大会及其常委会提出建议案这一法律途径进行的。由于在人民代表大会的代表和人大常委会组成人员中党员约占三分之二左右，只要党员都按照党的主张作为，就能够有效地保证党的主张和意图得到贯彻落实。
从人民当家作主的角度说，在人民代表大会制度中，人民行使当家作主的权力是巨大而充分的。概言之，有立法权、重大事项决定权、人事选举任免权和监督权等，举凡国家管理的重大事项，人民具有的意志愿望诉求，都可以经由人民代表大会得到参与、表达并作出相应决定，由国家机关予以执行。而且人民代表大会制度是人民当家作主的合理而有效的操作形式。我们的国家是人民的国家，我们的政权是人民的政权，一切权力属于人民，这是不言而喻的事情。但是，在一个十几亿人口的国家里，人民如何公平、合理而又便捷、高效地行使自己的权力，这是一个看似容易，实则不好解决的问题。代议制是当今各国普遍采取的政权组织形式;但也并不是有了代议制就把问题都解决了。问题是代议制的具体形式怎么与国体、国情相适应。在这一点上，我们的人民代表大会制度是有独到之处的。一是我们实行的是有分有合、统分结合、一统三分的代议制的新形态，而不是西方有过的三权分立也不是苏维埃曾经实行过的议行合一，是既借鉴它们的优点又克服它们的缺点、具有既便于民主又兼备高效两个方面的优势的一种形态。二是我们实行的是党派推荐和选民联名推荐相结合的代表候选人制，而不是只顾及到一个方面。这样，既兼顾了代表的结构比例，使代表总体具有各个党派、各个民族、各个阶层、各个行业的广泛的代表性，又兼顾了代表有自荐民举的空间，使优秀人才能够在选举中脱颖而出，从而防止只照顾代表结构忽视代表能力或者相反的倾向。三是我们实行的是民主与集中相结合的民主集中制，而不是单一的民主制或单一的集中制。一方面，人民代表大会及其常委会充分发扬民主，代表和委员在会议上的发言享有免责权，受到法律保护。另一方面，在民主的基础上实行集中，即按照票决中的多数意见作出决定。在这里，民主是充分的，票决也是及时的，民主与集中得到了统一。四是我们实行的是地方决定与垂直领导的结合制，而不是单纯的地方决定或单纯的垂直领导体制。在我们的各级人民代表大会之间没有上下级垂直领导关系，这样做的意义之一是可以更充分地调动当地人民当家作主的积极性、主动性和创造性，使他们切实认识到自己就是这块土地的主人。但是在政府系统则实行上下级之间的垂直领导关系，政府既对本级人民代表大会负责，又对上级政府负责，这就保证了国家政令的统一和行政的高效。正是这些特点使得我们的人民代表大会制度创造了合理而有效的人民当家作主的操作平台。
从依法治国的角度说，在人民代表大会体系中，人民行使当家作主权力的一切作为都是依法进行的，即各项议程、包括会议上产生的议案和建议均依照法定程序提出、依照法定程序决定，也依照法定程序实施、依照法定程序监督。在这里，人民当家作主和依法治国得到了真正的有机统一。我们可以把人民代表大会制度在改革开放以来30多年推进法治进步的成果略作描述以为佐证。首先是立法。我们经过30多年的努力，已经从基本无法可依的状况建立起中国特色社会主义法律体系，形成了以宪法为统帅、以法律为主干，包括行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例在内的由诸多法律部门构成的统一整体。截至2011年2月，现行有效法律239件，行政法规700多件，地方性法规8600多件，自治条例和单行条例700多件。这是一个非常伟大的成绩，标志了中国特色社会主义法律体系的形成[2]。其次是普法。1985年，国务院向全国人大常委会提出《关于加强法制宣传教育，在公民中普及法律常识的决议(草案)》的议案。六届全国人大常委会第十三次会议通过了关于向公民普及基本法律常识的决议。一场轰轰烈烈的全国范围的对全体公民进行大规模普法的宣传教育活动由此展开，史称“一五”普法。其实，早在1985年之前，全国已有27个省、自治区、直辖市党委和人大常委会作出了向公民普法的决议。而在这之后，地方各级人大常委会又都把普法作为自己义不容辞的大事，不遗余力地推进，纷纷作出普法决议，进行普法检查，务求取得实效。现在已经进行到“六五”普法时期了。这个教育活动可谓影响巨大。 最后再看执法检查。30多年里，全国人大常委会和地方人大常委会不仅立法、普法，而且还大量进行了各个层级的执法检查，检查“一府两院”对法律法规的执行情况，肯定成绩，提出问题，督促整改。执法检查是地方人大常委会的一项重大创举，全国人大予以肯定并且积极仿效。最终作为各级人大常委会的一种主要监督方式被写入了监督法。这项创举使得立法、普法和法律实施构成三位一体的依法治国方式，在全国各地立体推进，大大地促进了中国的法治建设。
现在的问题是各级党委应当依据党的十八大精神，充分认识到人民代表大会制度就是我们各级党委实现民主执政、依法执政、科学执政的制度载体和操作平台，从而认真研究如何有效地运用好这个制度载体和操作平台，提高党领导国家的科学化水平，顺利走上民主政治和法治国家的社会主义现代化道路。这一点至今仍然是我们的一个重要课题。
(三)党领导和支持人民当家作主主要是支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力，充分发挥国家权力机关的作用
在党的十八大报告中，在党领导和保证人民当家作主的概念下，主要论述了三个方面的问题。这三个方面的问题，并不是对人大及其常委会的工作进行全面论述，而只是针对当前工作所做的强调性论述。对此，我们分别做些说明。
1.加强立法工作的组织协调。目前，我国法律体系已经形成，如何立法面临一个新的阶段。除了我们仍然有繁重的立法任务(比如人权立法尚未开端、民法体系也很不健全等)，同时还有繁重的修法的任务之外，这个阶段的立法的主要特征是改变过去政府立法、部门立法、管理立法的状况，转向人大立法、统筹立法、约束立法的新阶段。就是说，人大要发挥在立法中的主导作用，要建立统筹兼顾的立法机制，要在约束政府行为、保障公民权益方面加大力度。这个方面需要进行组织协调的地方很多。
北京市人大常委会近年来在这方面有些经验可以参考。主要是调整建立了新的立法格局，即在立法中发挥党委的领导作用的前提下，发挥人大的主导作用，发挥政府的基础作用，发挥部门的协调作用，发挥专家学者的支撑作用，发挥代表和市民的主体作用。这里有许多需要在党委的领导下，由人大常委会参与进行组织协调的工作。北京市人大常委会这几年在立法方面的基本做法：一是发挥人大常委会在立法中的主导作用，二是确立以“针对问题立法，立法解决问题”为核心的立法方针，三是通过改进和完善立法的方式方法，促进民主立法和科学立法的紧密结合。应该说，这几年北京市人大常委会在组织协调立法工作方面走出了自己的一条路子。北京市人大常委会的这一经验也得到了2012年召开的第八次全国地方立法座谈会的充分肯定。
2.加强对“一府两院”的监督。人大对“一府两院”的监督主要是法律监督、工作监督和人事监督。在当前情况下，对政府的监督主要体现在法律监督和工作监督上。而法律监督主要是规范性文件的备案审查和执法检查，工作监督主要是听取和审议专项工作报告。法律监督中的规范性文件的备案审查，目前各地都在探索，还没有十分成熟的经验，北京市人大常委会也只是搞了个文件，具体经验还谈不上。执法检查是地方人大首先做起的，全国人大予以认可并且仿效推广，各地都在做。我不说具体事例，这里的核心问题是政府是否能够自觉地、严格地依法行政，执法部门是否存在把法律法规放在政府自身的想法或利益之上来考虑、来对待等问题。当然，即使在依法行政的前提下，也有文明执法还是野蛮执法、全范围执法还是有选择执法的问题，需要人大常委会在执法检查过程中认真对待。
对法院和检察院的监督主要是以听取专项工作报告的方式进行的。因为监督法出台后，个案监督都停下来了，而类案监督又难于落实，所以也都在新的探索之中。北京市人大常委会2008年做出了一个《关于加强人民检察院对诉讼活动的法律监督工作的决议》，其意图在于用这个决议激活司法体系内部本来具有的依照法律进行个案监督的机制，使其加大力度运转起来，发挥司法监督的作用。应该说，这是一个事半功倍的事情，抓到了关节上，不但在北京市发挥了很好的作用，而且震动了国家最高检和最高法，发了文件，树了典型，影响到全国。2012年底统计，全国31个省、自治区和直辖市人大都作了类似决议或决定。而北京市人大常委会一连抓了5年，年年听取法院、检察院相关专项工作报告，收到了很大成效。
3.加强对政府全口径预算决算的审查和监督。在历史上，议会之所以产生出来，就是为了看住国王或曰政府的钱袋子的。所以，管住财政、管住预算，是任何一个国家议会的首要职责或者叫根本职能;没有承担好这个角色，也就等于没有把议会的事情干好。英国是议会的发源地，而英国议会之所以产生出来，就是当时的贵族与王室在财政和税收问题上进行较量的结果。其结果就是王室不经过贵族会议的同意，不能在正常范围外另行征税。这样，就从根子上给议会制度奠定了一个基础，议会是管理和监督财政税收的机关，而且这是议会的一个最主要的职能[3]。
但是，在我们人民代表大会制度体系中，似乎没有把预算问题提到这么高的地位上来认识，因此在实践中也就没有用很大的精力来做好预算的决定和监督工作。当然，我们国家在预算监督方面也陆续出现了一些很好的经验。比如，浙江省温岭市关于参与式预算的经验，上海市闵行区关于预算公开的经验，陕西省安康市关于预算监督的经验等等，这些经验都值得总结和学习。但这方面的问题还是不少的。除了表现在认识上的不到位和工作上的不到位之外，还有一个重要表现，即预算审查和监督在全口径上的不到位;即只是把一部分预算的内容交给了人民代表大会及其常委会审查和监督，而没有全口径地列入。按照全口径应该列入预算的科目，在目前的一般预算科目之外，还应该包括国有资本经营预算、政府性基金(政府的某些专项性收入和专项性支出)、社会保障资金等三大类预算项目(广义来说，还应该包括国家债务预算)。
可喜的是，党的十八大报告严肃地把全口径预算监督的问题提出来了。这无疑是对人大工作的一个有力支撑，它将促使人大预算监督工作跨上一个新的台阶。正是在党的十八大报告的权威力量推动下，在2013年的第十二届全国人大一次会议上，社会保险基金首次纳入财政预算报告。这是一个涉及养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等五大保险的全国人民的“养命钱”，是一个预算收入为3.28万亿、预算支出为2.79万亿的巨额款项。而在2013年全国“两会”之前，广西、重庆、安徽等地方政府给本级人民代表大会提供的财政预算中，社会保险资金已经“亮相”。据刚刚举行的北京市审计工作会议透露，2013年也将把审计范围扩大到国有资本经营预算、政府性基金和社会保障资金。
当然，就党的十八大报告提出这个问题的意义来说，它已远远超出了工作层面，对整个人大制度的加强和完善都具有重大的促进意义，因为它在召唤人大制度(我们的人民代表大会制度也是议会制度的一种，是中国特色社会主义的议会制度)回归议会职能的本来面目，把人民代表大会应该管而过去没有管、应该管好而过去没有管好的事情管起来、管好它。我觉得，这是党的十八大报告提出全口径预算监督的更为重大的意义所在。
三、优化代表结构，健全代表机构，完善代表联系群众制度，发挥代表主体作用
人大代表是人民代表大会制度的基础，也是人民代表大会制度的主体。所以，代表问题历来受到党和国家的重视，这在党的十八大报告中有充分的体现。我们按照党的十八大报告所提到的内容，就代表问题介绍以下四点。
(一)优化代表结构
因为人大代表是人民代表大会制度的基础和主体，首先的问题就是进一步优化代表结构问题。应当说，在代表法作了新一轮修改的基础上，在党的十八大报告的推动下，新一届全国人大代表和地方各级人大代表的结构比例都比过去有了很大的优化。我们以新一届全国人大代表的结构比例为例做些介绍。
按照新修改的代表法，全国人大及其常委会作出决定，对各省、自治区、直辖市的全国人大代表名额进行了重新分配，更好地体现了人人平等、地区平等和民族平等。所谓人人平等，就是实现了城乡人口的同票同权，每位代表所代表的人口比例是相同的，而不再存在过去城乡人口之间4：1甚至8：1的现象。这样，在代表总数(本届是2987名)大体不变的情况下，原来城市人口比例较高的地方，代表名额下降了，比如，三个直辖市以及东北三省、江苏、山东、湖北等;原来城市人口比例较低的地方，代表名额上升了，比如，福建、甘肃、河南、贵州、海南、浙江、河北等。这是体现“一人一票，同票同值”精神的人人平等。至于地区平等，历来是用每个省级地方给出一个固定的基数(现行为8名)的办法予以保证的。民族平等是用每个民族至少要有1名代表的规定来保证的。这三个平等的进一步实现，当然是从宪法的高度、从总体的角度，对代表结构的进一步优化[4]。
同时，在优化代表结构方面，还突出地体现在第十二届全国人大代表的“两升一降”上。在“两升”中，首先是来自一线的工人、农民代表(也包括农民工代表)401名，占到代表总数的13.42%，比上一届提高了5.18%;其次是专业技术人员代表610名，占到了代表总数的20.42%，比上一届提高了1.2%。“一降”指的是党政领导干部的代表下降了，这一届为1042名，所占比例由上一届的41.81%下降到34.88%，降低了6.93%。这个“两升一降”，一方面更加充分地体现了人大代表广泛的代表性和代表的基层性、基础性，便于充分地反映最广大人民群众的利益和要求;一方面更加充分地体现了人民代表大会的本质，便于充分地行使人民代表大会对国家机关的严格监督。这无疑是对代表结构的进一步优化，也无疑更有利于人民代表大会功能的发挥和职能的行使。
在优化代表结构方面，还有一个比较特殊的问题需要介绍，即农民工代表问题。农民工这个群体的代表是从第十一届全国人民代表大会进入全国人大代表这个行列的，那时只有3位代表;5年之后这个群体的代表数量增加到31人。应当说，这是一个很大的了不起的优化和进步。但是，这31名代表代表着多少农民工呢?据一位记者撰写的文章的说法，是2.6亿。如果按比例直接计算，显然其代表数量还是偏少的;当然，我们现在不是按界别而按地区选举代表的。今后，农民工怎样进入选举体制，目前还是一个没有完全解决、而且也比较复杂的问题，有待进一步研究和探索[5]。
就是说，在进一步优化代表结构方面，我们还有不少事情要做。
(二)健全代表机构
在党的十八大报告中讲到“设立代表联络机构”这个具体问题，许多人没看明白。的确，现在地方各级人民代表大会的常委会机关中，都是设立了代表联络机构的，即都设有“代表联络室”或者叫“代表联络工作委员会”等其他名称，而且其级别待遇都是比较规范的：省一级人大常委会的代表联络机构是正厅局级，地市一级人大常委会的代表联络机构是正处级，而且对负有兼管自己选出的上一级代表服务工作的职能。这样，似乎就没有再设立代表联络机构的问题了，也的确是这样。我理解，这句话主要是针对全国人大及其常委会说的。因为全国人大常委会的代表联络局，在目前还是全国人大常委会办公厅的内设机构，还没有升格为与办公厅或各个专门委员会平级的正式机关。所以，我认为，这句话，主要是针对全国人大的情况说的。
当然，这句话对全国各级人大常委会加强代表联络机构的规范性设置、规范性工作都还是具有指导意义的。我们各级人大常委会也应该据此加强我们的代表联络机构的规范化、制度化建设，特别是更加充分地发挥其为代表履职服务的功能，在做好代表工作上做文章、下工夫。
(三)完善代表联系群众制度
我国的人大代表制度实行的是兼职制，即人大代表的绝大多数是兼职的，是除了代表这个公共职务以外，还有自己的本来职业或身份的，或者是工人、农民、科技人员，或者是干部、教师、医生等等。它不像国外的议会议员，一旦当选议员，就成为专职的，全力以赴地做好这一件事情。这样，议员们的确有一个联系自己选区的选民，反映他们的诉求，听取他们的意见的问题。按理说，我们的兼职代表本身就生活、工作在群众之中，似乎不存在一个专门联系群众的问题。如果这么看，那还只是看到了表面现象，没有看到问题的本质。其实，在我们这里，仍然有一个代表要不要联系选民(群众)的问题，仍然有一个联系选民(群众)紧密不紧密的问题。因为，代表当选以后，即使是生活在群众中间的代表，对自己已经熟悉的群众，也仍然有一个是否注意倾听群众的呼声，是否能够反映群众的诉求，是否愿意为群众办事情的问题，即是否真正能够代表群众的问题。而对于自己并不熟悉的那一部分群众，就更是如此。人家不认识你的面孔，不知道你的联系方式，有意见找不到你，有要求联系不到你;而你自己再强调忙、不自觉、不主动地深入群众，倾听呼声，那你实际上是与选民(群众)互相隔膜的，是无法代表群众的，更谈不上帮助群众了。况且，我们间接选举的代表，就离群众更远;即使是直接选举的代表，选民也往往是相信了组织的推荐而对你投了赞成票，其实并不熟悉你。所以，在我们这里，虽然代表多为兼职，但仍然有应该十分能够紧密联系群众的问题，而且也常常是一个很重大的问题。
应该说，在这些年的代表履职实践中，各地在建立和实施代表联系群众制度方面都创造了非常好的经验，值得总结推广。比如，我所熟悉的北京市大兴区人大创造的四级代表联系群众网络的经验就是其中很有分量的一个。大兴区乡镇人大的代表工作经验很有典型性。2005年8月，大兴区人大常委会开始尝试建立四级代表联系选民网络。具体做法，一是在选区设立代表联系选民网络工作接待站，负责安排代表每月轮流值班接待选民，了解选民批评意见建议，经核实整理填写“代表建议批评和意见专用纸”，交乡镇人大网络分站。二是在乡镇人大(包括人大街工委)设立代表联系选民网络工作分站，负责转接汇总代表建议批评意见。三是在区人大常委会设立代表联系选民网络工作总站，负责网络的组织协调指导督办等工作。四是在区政府设立代表联系选民网络建议办理工作室，负责对选民和代表的建议批评意见进行分类、转交、催办并将办理结果反馈区人大网络工作总站。这个方式可以简称为“三站一室式”代表工作模式。目前全区已经设立111个选区接待站，14个镇3个街都有分站;区镇两级代表都参与了接待工作，建议批评意见办理结果向选民回复率达到100%。从代表工作的角度说，这个经验的特点是把代表联系选民网络化了，把区镇两级代表工作一体化了，把代表与选民的法定关系(选民选举代表，代表联系选民、反映选民意见并接受选民监督)制度化了。其收效是显而易见的。
(四)充分发挥代表主体作用
这里，我想先从代表职务和代表履职说起，然后再说发挥代表主体作用问题。因为我认为，这个问题无论对于人民代表大会制度，还是对于人大代表个人都是一个非常重要的问题。
1.代表是一种职务。代表或委员按照法律是一种职务，而不是什么荣誉、待遇之类。代表或委员，是一种什么职务呢?法律(代表法)规定：全国人大代表是最高国家权力机关组成人员，地方各级人大代表是地方各级国家权力机关的组成人员。也就是说，人大代表是国家权力机关的组成人员。代表作为人民代表大会这一国家权力机关的组成人员，这显然是一种公共职务，而且是行使国家公共权力的神圣职务。但是，就绝大多数代表来说，人大代表这个职务并不是唯一的职务，他还有别的职务或身份，就是说你还有非代表职务。按照现行的人民代表大会制度，我们实行的是代表兼职制度，即人大代表绝大多数都是兼职的，即除了代表这个人大的职务以外，都还有自己的另一份工作，比如工人、农民、干部、教师、医生、企业家等等，这就是你的非代表职务。就是说，自从你当代表开始，你就有了两种职务，即代表职务和非代表职务。
2.代表必须履行自己的职务。作为代表，除了做好其他身份或职务的工作以外，还必须依法履行自己作为代表的这个职务。因为如果你不履行这个代表职务，你作为代表就不称职，就辜负了选民或选举单位对你的信任和托付，就放弃了人民赋予你的代表权利，人民也就白白地选你当了一回代表。如果总是这样，那选区选民或原选举单位就有意见了，就有可能启动罢免程序，把你的代表职务罢免掉。同时，作为代表，不但应该履行职务，而且还应该很好地履行自己的代表职务，争取当一个优秀的代表，不能只是满足于敷衍了事、搪塞责任，当一天和尚撞一天钟。
3.代表必须优先履行代表职务。既然每个代表都有两种职务，在履行代表职务的时候，就有可能与你的非代表职务发生时间上的冲突。那么，在履行代表职务与你的其他工作发生冲突的时候，应当怎样处理呢?简言之，有一个处理这种冲突的基本原则，那就是履行代表职务优先原则。有了这个原则，你就有了发生时间冲突的时候如何办理的依据。那就是一般情况下，非代表职务要为代表职务让位、让路。从法理上说，你的代表职务是受人民委托的国家公共职务，相比较而言，你的非代表职务就是个人职务(虽然你的其他工作也是为人民服务的公家的工作)，个人职务应当服从公共职务。从实践上说，如果大家都优先考虑自己的那一个非代表职务，而后考虑代表职务，那人民代表大会就连会也开不成了。所以，必须优先执行代表职务。这一点，在北京市即将修订的代表法实施办法中，将会有明确的规定。其实，作为普通代表，按照要求的履职时间，会上和会下加起来，也就20天左右。在这有限的时间里，你无论如何都应该而且也能够把代表职务放在优先的位置上履行好。问题就在于有没有这个代表意识和履职意识。我在北京市东城区当人大常委会主任的时候，曾经提出一个命题，那就是当需要你履行代表职务的时候(比如人民代表大会开会期间要出席会议，比如闭会期间要组织代表学习、视察、调研、列席有关会议等)，代表职务就应该是你的第一职务。这里讲的第一职务，其意思也是要把这个职务放在优先履行的位置上。
4.代表是人民代表大会制度的主体，必须充分发挥代表主体的作用。在人民代表大会制度这个体系中，代表是主体。这是因为，我们国家是人民共和国，人民是国家的主体。在我们国家的名称“中华人民共和国”七个大字中，已经包含了国体和政体，国体就是人民，就是人民是国家的主体;而政体就是共和，就是人民当家作主。而人民怎样当家作主呢?就是人民选举自己的代表，组成人民代表大会，并通过人民代表大会行使国家权力，人民代表大会就是人民自己当家作主的国家权力机关。这样，在人民代表大会这个体系中，人大代表就是名副其实的主体。而人民代表大会又是全部国家机关的核心机关，就这一点甚至可以说，人大代表也是整个国家机关的主体。从这里，我们可以看到，人大代表在人民代表大会中、在人民代表大会制度中的主体地位。
我们还可以进一步分析。首先，从人民代表大会的组织来看。作为各级国家权力机关的人民代表大会都是由代表组成的，代表是人民代表大会的第一要素。因此，人民代表大会的逻辑起点和时间起点都得首先从代表开始。要建立人民代表大会首先就是选举代表，第一届全国人民代表大会第一次会议是1954年9月正式召开的，而全国性的代表普选工作在1953年就启动了，因为要层层选举才能产生全国人大代表。而现在我们每5年一次的换届，也都是从重新选新一届代表开始的。所以，人大代表既是人民代表大会的基础，也是人民代表大会的主体。其次，从人民代表大会的运行来看。宪法规定了人民代表大会的权力和职责，而所有这些权力和职责的实现都是需要而且必须经由代表履行职责进行的，无论是审议和批准国家机关的各项报告，还是各个国家机关负责人的选举，都必须得到法律规定的代表赞成票数，才能通过或生效。可以说，代表履职关系到人民代表大会的权力行使，关系到人民代表大会的正常运行，也都表明了人大代表在代表大会体系中的主体地位。
从这里我们还可以看到，为什么要强调代表履职，为什么要强调发挥代表的主体作用。因为，如果代表都不履行自己的职责，都不发挥自己作为主体的作用，人民代表大会制度设计得再好，也是不能履行自己代表人民当家作主的职能的，也是无法有效运转的。而且，人民代表大会运转的好坏，人大常委会工作状态的好坏，在一定意义和一定程度上，也与人大代表履职的状态密切相关。当然，这里也有人大常委会组成人员履职好坏的问题，也有常委会领导同志能力水平问题，但是，基础性的东西还是广大代表履职状态如何。因为水涨才能船高。而且代表还有监督常委会履职的权力，你不好好干，代表可以批评你，甚至可以罢免你。所以，代表履职问题，涉及的不仅仅是你这个代表个人如何如何，也关系整个人民代表大会的运转状态，关系到人民当家作主的实现程度，关系到人民代表大会制度的兴衰成败[6]。所以，作为人大代表，一定要充分认识自己的主体地位，一定要充分发挥自己的主体作用，集中到一点，那就是人人都要很好地提高代表履职意识，认真履行代表职责。
四、健全国家权力机关组织制度，在加强人大制度建设方面迈出实质性步伐
党的十八大报告提出：要“健全国家权力机关组织制度，优化常委会、专委会组成人员知识和年龄结构，提高专职委员比例，增强依法履职能力”。这是在距十三大报告事隔25年之后，在党的代表大会报告中再一次将委员专职化问题提到重要议程，这是在健全国家权力机关组织制度、加强人大制度建设方面迈出的一个实质性步伐。
(一)优化常委会、专委会组成人员的知识和年龄结构
这里有几个方面的问题。一是在年龄结构方面，总的原则应该是适当降低任职年龄，增加年富力强的人员，从整体上保证能够连任两届的组成人员由现在的不到三分之一增加到一半左右。就是说，在优化年龄结构方面，人大常委会和专门委员会组成人员也有一个适度走向年轻化问题。二是在学历知识结构方面，总的原则应该是逐步提高学历层次和文化水平，克服原来不重视学历知识结构的倾向。应当说，这些年我们取得的最大进步也就在这里，具有大专以上学历已经逐步成为两委组成人员的门槛条件。这既与我们干部的整体学历层次和文化水平的大大提升有关，也与整个社会人群的学历层次和文化水平的大大提升相关。三是在专业知识结构方面，总的原则应该是逐步增加专业人员的比例。这里说的专业知识结构，应该既包括科班出身学有所长的人员，也应该包括多年从事专业工作经验丰富的人员。就是说在常委会组成人员中除了党政领导干部和一般群众代表之外，应该增加各个方面的专业人士，使各个领域里的专家成为常委会的重要组成部分。比如，在这里应该既有懂得财政经济的专家，也应有懂得司法方面的专家，还应有懂得文化卫生方面的专家。至于专门委员会的组成人员，要增加专业人士，那就更是不必多说的事情，因为专门委员会就是从事某个领域专门事务工作的，如果离开了专业人士，大家都是门外汉，那就不成其为专门委员会了，也就没有办法进行专业工作了。比如说，搞预算监督的不懂得预算，搞文物保护的不懂得文物，搞民族宗教的不懂得民族宗教，那是说不过去的。当然，有同志说，不懂可以学。这样讲是对的，但你要很快进入角色，也不容易;况且对年龄接近退休的同志，也有学得差不多了就该退了的问题。还是选择有一定专业基础的同志比较好，这样学习起来也会快一些。应当说，现在在专业人士进入“两委”这个问题上，我们重视得还很不够，需要加大力度和加快速度。最后，还有一个问题，在优化“两委”结构方面需要引起重视的，那就是进入人大常委会和专委会的干部与其他党政干部之间的交流问题。因为，要优化知识结构和年龄结构，势必要有相当一批年轻干部进入“两委”工作，要使他们能够进得来，关键还在于能够出得去。这就要畅通党的系统和国家系统干部相互交流的机制和渠道，还要在干部提拔重用等方面做到一视同仁，真正形成干部交流使用提拔的一池活水。在这方面我们需要做的事情还很多。随便说一句，我这里讲的专委会也应该涵盖在体制上不设专委会而只设各个工作委员会的区、县人大的工作机构;这类从事专门工作的各个工作委员会也有一个优化年龄知识结构的问题。
(二)提高专职委员比例的实践与探索
1.专职委员的含义及其设立依据。对于什么是专职委员，有广义和狭义两种理解。广义理解认为，只要是专门从事人大工作的人大常委会或专门委员会组成人员，即除了人大系统外无其他任职的，都可以叫专职委员;外延上既包括只有常委会委员职务的人，也包括在人大常委会机关任行政职务的委员(俗称驻会委员)等。狭义理解则仅指除了常委会委员外，无任何其他职务的人员。设立专职委员有什么依据呢?从理论上说，人民代表大会制度作为国家根本政治制度，各级人民代表大会乃是国家权力机关，其权力行使具有经常性、广泛性、根本性、严肃性等特点，其权力行使的主体也应当具有相当的专业性。但是，鉴于代表的兼职性和广泛性，将所有的代表都专职化不一定行得通，这就使代表大会行使权力的经常性受到限制;而提高作为人民代表大会常设机关的各级人大常委会专职委员的比例，则成为弥补代表兼职性缺陷的一个根本举措。这一方面可以减少人大任务的繁重性和人大运行的简便性所形成的不适应的矛盾，即使委员可以集中精力于人大常委会的履职，也能够提高常委会整体的履职能力。文献上说，早在1987年党的十三大报告就提出，“要加强全国人大特别是它的常委会的组织建设，在逐步实现委员比较年轻化的同时，逐步实现委员的专职化。”在这一点上十八大报告是与十三大报告相衔接的。从法律上说，宪法和地方组织法规定“县级以上的地方各级人民代表大会组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务”。彭真同志曾解释为“实际上将使相当数量的委员专职化”。第七、第八届全国人大常委会的工作报告和工作要点也提出：要实现常委会的专职化，这是加强常委会组织建设的一个重要方面。由此我们可以说，提高常委会专职委员的比例，既有充分的法理依据和文件依据，也是完全符合宪法和地方组织法的精神的。
2.专职委员实践中的成效、问题和对策。(1)设立专职委员的实践。党的十三大报告提出逐步实现委员专职化的思想后，全国和地方人大常委会进行了探索。全国人大常委会为改进组成人员的结构，在2003年十届全国人大一次会议上选举了19名年轻的专职委员，2008年十一届全国人大一次会议专职委员人数得到进一步增加。1998年，上海市第十一届人大常委会选举原华东政法学院孙潮教授为特别专职委员;2000年增为2名;2003年新一届人大常委会中已经有5名特别专职委员。2000年6月，广州市第十一届人大常委会选举产生了1名专职委员。接着乌鲁木齐、大连、郑州、济源等市人大常委会也都纷纷进行设立专职委员的试点工作。对于设立专职委员问题，北京市和区县人大常委会也都进行了积极探索，比较典型的是海淀区人大常委会的实践。海淀区人大常委会在市人大常委会领导和区委的支持下，在2002年11月的第十二届五次人代会上补选了两名人大常委会委员作为专职委员。2004年1月换届后，海淀区第十三届人大常委会设了5名专职委员，第十四届又增加到7名，第十五届为5名。
(2)设立专职委员的成效和问题。这里，我们想介绍一下北京市海淀区人大常委会通过四届十年的专职委员实践，积累的经验和遇到问题。
从设立专职委员的成效看，主要有以下几点：一是从整体上改善了常委会组成人员的结构，增加了专职人员的比例。这就使得常委会组成人员能够专职从事人大常委会工作的人员的比例得到了提高，从而常委会的整体工作精力的投入得到了加强，其调研、视察、执法检查、审议等各项工作的质量都得到了相应的提升。二是从个体上增加了部分专一从事人大常委会工作的全职人员，使得这一部分人员摆脱了原来以兼职身份从事人大常委会工作，时间和精力分散，疲于应付的局面，能够专心致志地从事人大常委会的工作，当然也就大大提高了他本人的工作效率和工作质量。三是人大常委会得到了一批相关领域行家里手的补充，使得常委会对相应领域的情况更加熟悉，存在哪些问题以及如何解决这些问题，都比较地清楚了，无论是对常委会行使决定权、监督权都是十分有利的。这几条应该是设立专职委员的主要成效。
设立专职委员的探索已经多年，虽然作用明显，成效突出，但也存在着一些问题。择其要者：一是认识层面。许多同志没有从根本政治制度的高度来认识人大制度、人大机关和人大工作，认为人大常委会主要是安排老干部的;其工作主要是履行程序，就是个“橡皮图章”;而且工作量不大，不需要专职化的队伍来做，这就形成了“专业的工作业余干”的局面。二是工作层面。专职委员与其他委员相比有特殊性，他们一般不参加专门委员会或工作委员会的工作，而是直接在主任会议领导下开展相对独立的工作;但由于没有自己单独的支撑体系，工作起来困难较多。同时，专职委员与主任会议的关系，与常委会整体的关系，与各专门委员会或工作委员会的关系等方面，都存在一些需要理顺的问题。又由于专职委员不是一个独立的履职层次，其工作成果的效力和转化途径等，也需要研究解决。三是干部交流方面。现在，一旦当了专职委员很难提拔或交流任职，因此年轻同志不愿意进来，因而也成为设立专职委员和提高专职委员比例的一个障碍。同时，对于这一部分骨干，由于到了人大机关，则缺少相应的组织关怀。四是福利待遇方面。由于没有增加常委会机关的编制，许多专职委员的人事关系仍然在原单位，其工资和各种福利待遇也由原单位承担，有些难以照顾周全之处。
(3)解决问题的几点建议。首先，切实提高对这一问题的认识。一是设立专职委员、提高其比例，有利于专职委员集中时间和精力来履行常委会委员的职责。二是设立专职委员、提高其比例，有利于从整体上优化常委会组成结构，使常委会担负起比较繁重的任务。三是设立专职委员、提高其比例也有利于从总体上进一步解决人民代表大会所肩负的繁重任务和它的简便的运行方式之间的不适应状态，逐渐改变其权力极大而运转艰难的状况，改变“专业的工作业余干”的局面，使人民代表大会制度真正担负起人民当家作主的神圣使命。从这个意义上说，设立专职委员、提高其比例，有利于强化人大常委会乃至人民代表大会这个国家权力机关的功能和效率，充分发挥人民代表大会制度的设计优势。其次，明确专职委员的性质功能定位。长期以来，我们比较看重常委会组成人员的代表性，这在一定程度上使委员变成了一种荣誉象征，一些“静默委员”的形成不能说与此无关。设立专职委员，就要从常委会本身的职能上来明确专职委员的定位，他们绝非“二线”，更不是“虚位”，要将他们从原来的工作岗位上解脱出来，摆脱承担非委员职务的羁绊和局部利益的影响，使其 “在其位”而专“谋其政”。为此，首先要解决好专职委员的进出口问题，完善专职委员与相关部门的干部交流机制;把委员职位作为强化人民意识的摇篮、培养干部民主法制意识的学校。在选拔专职委员时，要拓宽渠道，既不能把专职委员当作仕途晋升的跳板，也不能把专职委员作为安置即将退职人员的地方，而是应该选一些年富力强、有思想且能干事者。其次是要保障专职委员的福利待遇。原则上，当选为专职委员后应与原单位脱离关系，将编制转入人大常委会机关，其工资福利待遇由人大常委会机关予以保障。这既是工作需要也是人大制度本身的内在要求。再次，建立健全保障专职委员发挥作用的工作机制。一是要加强专职委员执行职务的服务保障，最好是建立专门的办事机构或者安排专门的工作人员。二要健全专职委员工作机制，明确专职委员作为一个群体的地位和作用，以及在主任会议领导下开展工作的规则和流程;三是要明确专职委员与常委会和各专门委员会或工作委员会的关系，使专职委员的工作和它们的工作相衔接。要明确专职委员的工作制度，使其在工作过程中有所遵循，处理工作中的难题时有所依据等。当然，这些都需要有一个逐渐完善的过程。最后，改进工作方式，完善工作方法。目前专职委员开展工作的方式主要有以下几种：一是单独活动，即委员个人执行主任会议交办的工作。但在单独活动时应当如何组织、需要提供哪些服务、工作的结果如何运用等，都需要研究和规范。二是集体活动，即专职委员作为一个群体，完成主任会议交办的事项。在这方面目前也缺少相应的规定，需要明确。三是介入专门委员会或工作委员会的活动，即在专职委员群体地位尚不明确的前提下，将专职委员与专门委员会或工作委员会相结合。或者相对固定联系特定的委员会，或者根据工作需要和主任会议的随机派遣参加任一委员会或工委会的活动。当然，这里也有需要进一步规范和明确的必要。
(三)对设立专职委员、提高专职委员比例的几点思考
1.从党的十三大报告和十八大报告说起。前面说过，在人大常委会设立专职委员一事，并不是现在才开始提起的，早在1987年党的十三大报告中就有论述。但是，十三大报告的论述和十八大报告的论述是不尽相同的。这两个报告的有关段落前面均已经引过，这里不再重复。其间的区别在什么地方呢?让我们略作分析。
在十三大报告中，最为核心的一个论点，就是“逐步实现委员的专职化”。就是说，那时讲的是常委会委员要通过不断提高专职委员比例的方式或途径，逐步使其走向专职化这个目标，将来的人大常委会组成人员就不再是以兼职委员为主了。而在十八大报告中，主要是讲“提高专职委员的比例”，并没有讲到是否通过提高专职委员比例这个途径最后达到实现委员专职化这个目标或方向。但是，十八大报告与十三大报告相比，也有一个新的视点，那就是它讲的提高专职委员比例，不单单是指向常委会组成人员的，而且也包括了专委会组成人员。
我认为，这就是事隔25年之后，党的两个最权威的文献对这个问题表述的差异所在。这种不同表述之间的差异，给我们提出了两个值得深入研究的问题。其一是，提高人大常委会专职委员比例的限度在哪里?人大常委会组成人员要不要以专职化为目标或方向?其二是提高人大专门委员会专职委员的限度在哪里?专门委员会组成人员要不要以专职化为目标或方向?下面我们分别做些探讨。当然，这些探讨肯定是初步的、粗浅的、不成熟的，仅仅是抛砖引玉而已。由于涉及委员专职化问题，所以在论述中，我们就在广义上使用专职委员的概念了，因为在这里所谓委员的专职化也即是指全部常委会组成人员(或专委会组成人员)的专职化或驻会化。
2.关于人大常委会组成人员专职化问题。我们知道，我国的人大代表实行的是兼职制度，他们在担任人大代表的同时，又以自己的绝大部分精力从事着自己本来的职业，这与西方议会制度中的议员一旦当选就成为专职议员有着很大的不同。这个问题也与我们的会期制度有关，我们的代表大会通常是一年一次，每次几天，最多十几天;加上闭会期间要求代表履行自己职务的时间，作为普通代表一年履职时间也就20天左右。所以，这种代表兼职制度，是可行的。但是，人民代表大会的这种运行方式上的简便性，与法律赋予它的人民通过代表大会行使国家权力的繁重性，又是处于很大的不适应之中的。这种矛盾，使得人民代表大会很难承担起自己的责任和使命。问题的出路何在呢?这就有了县级以上各级人民代表大会的常设机关——人大常委会的产生。我们的人大常委会就是基于这个内在原因顺理成章地应运而生了(当然，全国人大常委会在1954年成立人民代表大会时就有，但县级以上地方人大常委会却是在1979年才开始设立的)。
到现在，我们的地方人大常委会设立也已经30余年了。按照法律规定，虽然驻会的地方人大常委会组成人员已经占到三分之一左右，但仍然是以兼职为主的;这样，地方人大常委会也是不能经常性地开会议事的(虽然每两个月它至少必须召开一次会议)。也就是说，尽管人民代表大会的常设机关建立起来了，也的确在一定程度和意义上缓解了前面所说的人民代表大会运行的简便性和它所担负的任务的繁重性之间的矛盾，但是由于组成人员仍旧兼职过多，依然没有彻底解决这个问题。解决这个矛盾的出路何在?问题依然摆在人们的面前。我们认为，这就是25年前党的十三大报告提出逐步实现委员专职化的内在的根本性的原因。
这个问题在专家学者那里，在人大常委会实际工作部门，都是有反映的。近些年来，在与此相关的探索中，形成的主流意见是：其一，实行所有代表的专职化是不可取的，也是不可能的。因为那样做，一是有违代表直接来自于人民、与群众始终保持密切联系的制度设计初衷，会使我们的人大制度失去自己不同于西方议会的独有特色;二是我们的代表群体十分庞大，不可能把那么大群体的代表全部专职化。其二，实行人大常委会组成人员的专职化是可取的，也是可能的。因为这样做，一是常委会作为人民代表大会的常设机关，需要经常性地议事，以利于进一步把这个常设机关坐实，把人民托付的国家权力真正地行使好;二是常委会组成人员范围相对较小，一般不足代表总数的10%，既便于经常性地开会议事，也便于组成人员的专职化;而且为了使组成人员具有更为广泛的代表性，还可以使其数量在现有的基础上略为增加，比如达到代表总数的10%左右。如果真的这样，也就解决了我们前面反复讲的人民代表大会运行方式的简便性和它的职责任务的繁重性之间的矛盾，解决了目前的常委会组成结构和运行方式还不足以彻底消除这个矛盾的缺陷。
而且，这样我们就以——绝大多数代表是兼职的，无须经常性地处于会议之中;而又可以遴选一部分代表作为常委会组成人员实行专职化，可以经常性地担负起国家权力运行的职能，这样一种两全其美、周全兼顾的方式，既坚持了人民代表大会制度中代表时刻都不能脱离人民群众这样一个制度设计上的初衷和特色，也借鉴吸收了西方议会制度中议员专职化便于开会议事的某些长处，从而使我们的人民代表大会制度在坚持和完善方面跨上一个新的台阶。
总而言之，我们感觉，人大常委会组成人员通过不断提高专职委员比例的方式或途径逐步地走向专职化，既是可取的也是可能的，应当试验、应当探索。
3.关于人大专门委员会组成人员专职化问题。在党的十八大以前，关于委员专职化问题的讨论，基本上是局限在人大常委会组成人员这个范围里的，大家的视野还没有涉及专门委员会组成人员是否有个专职化问题。由于党的十八大提出的“提高专职委员比例”，是将常委会、专委会组成人员一并列举的，所以在当下的讨论中，专委会组成人员专职化问题，也就理所当然地进入了大家的视野。
按照我们在前面论述问题的逻辑，专门委员会组成人员的专职化，显然也是有利于人大及其常委会履职的，更是有利于专门委员会履职的，这是毋庸置疑的。因为：一是即使把专门委员会组成人员专职化，其所占代表总数与常委会组成人员叠加起来(其中相当一部分常委会组成人员是进入了专委会的)，仍然只占代表总数的一小部分(以北京市770名人大代表而言，第十三届专委会组成人员105名，第十四届专委会组成人员133名，分别为13.6%和17.3%;常委会组成人员65名，占8.4%;而且两部分人员中有相当部分重复)。二是现在的专委会组成人员由于多为兼职，开会、调研、视察、执法检查等所到人员基本在半数左右，有时候会议的合法性都成了问题。这样的会议出席情况显然对于正常履职是一个缺陷，更谈不上履职质量的大幅度提高了。三是由于专委会组成人员不能经常性地履职，许多工作只能主要靠办事机构的工作人员代劳，这也是不利于专委会履职的。这样看来，从长远来说，专委会组成人员走向专职化，也是可取的和可能的。而且，应当说，专委会组成人员走向专职化，更是坚持和完善人大制度的一个重要步骤。
当然，就我们的实际情况而言，在常委会和专委会组成人员专职化方面应该分步实施，循序渐进，不可能一蹴而就、一步到位。从目前的情况来看，应该是：第一步，逐步提高常委会专职委员的比例，争取先从三分之一提高到二分之一，再提高到三分之二;第二步，实现常委会组成人员的专职化;第三步，逐步提高专委会组成人员的专职化的比例。当然，这个工作需要先进行局部试验，在局部试验的基础上总结经验，进行顶层设计，然后再分步推进。
总之，如果我们的人大常委会组成人员能够逐步地走向专职化，继而我们的专委会组成人员也能够逐步提高专职化的比例，这将是人民代表大会制度走向完善的一个重大步骤，是进一步解决人民代表大会所肩负的职责任务的繁重性与其运行方式的简便性不相适应的矛盾的一个根本途径，其意义并不亚于1979年在县级以上地方各级人大设立常委会。
注释：
[1]本文在写作过程中参考了由本人和李正斌合写的一些文章。
[2]参见《北京日报》2011年6月21日文章《依法治国铸伟业》。
[3]一般认为，英国由于是个岛国，国土防御的任务不是很重，常备军不甚发达，遇有战事，无论是征兵还是出钱，国王都需要仰仗拥有封地的贵族，这就使得国王缺少实行极权专制的手段和意识;遇有特殊情况，国王需要同贵族沟通商量，而贵族的同意与否也就成为王权难以逾越的制约。这是议会制度得以从英国发源的原因之一。早在12世纪时，国王如果想要制定新的法律、想要在封建家臣常例贡金之外征收临时的课金，便有须经由封建领主组成的封臣会议(地主会议)同意的习惯。在1215年国王签字的大宪章里，就已经写明了这一点。英语中的PARLIAMENT这个源自法语的词，其本来的意思就是商量、商议。英国议会的两院形态早在14世纪时就已经确立了。那时，英国议会的权力之一就是额外税收的控制权，包括监督赋税的用途，而且这也是议会最重要的权限;之二就是立法权，开始时国王有立法的提案权，但法案须经议会批准，以后议会又获得了立法的全权。参见《议会制度论》，【日】美浓部达吉著，邹敬芳译，中国政法大学出版社2005年版。
[4]参见《南风窗》2013年第4期文章《全国人大代表名额分配“政治学”》。
[5]参见《人民日报》2013年3月12日相关文章。
[6]就全国人大代表而言，2987名代表代表着9亿多选民(据第6次全国人口普查数据，全国大陆人口十三四亿，其中选民约占67%)。粗略地计算一下，每位代表代表着30余万选民。你一个人不出席，就等于30余万人没出席;你一个人没发言，就等于30余万人没声音;你一个人没履职，就等于30余万人没有机会行使当家作主的权力。就北京市人大代表而言，770名代表代表着约1320万选民(以1970万常住人口的67%计算)，每位代表代表着约1.7万余选民。就北京市区县的人大代表而言，大约是每位代表代表着2000～3000个选民。
(作者系北京市人大理论研究会秘书长)
作者：席文启
人大代表向原选区选民报告履职情况，经过各地多年实践，积累了大量经验和成功做法，代表述职逐步深入人心。
湖南省安化县人大从上届开始进行积极的探索，组织部分人大代表进行会议述职，取得了一定成效。由于农村人口分散，外出务工人员众多，加之山区交通不便，在组织人大代表向选民述职时存在较大的障碍，需要县人大常委会建立健全人大代表述职制度，改进工作措施，加大工作力度，强力推进人大代表向选民报告履职工作情况。
重制度，使人大代表述职工作有章可循
在法律层面上，《代表法》第四十五条规定：“由选民直接选举的代表应当以多种方式向原选区选民报告履职情况。县级人民代表大会常务委员会和乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团应当定期组织本级人民代表大会代表向原选区选民报告履职情况。”这是组织人大代表向原选区选民进行述职的法律依据。把法律规定落实到具体工作实践，还要进一步建立工作机制，细化规章制度。
建立县、乡、村联动的工作机制。县、乡两级人大代表是直接选举的代表，来自社会各界基层和农村一线，地域分散、身份不一、文化水平参差不齐，需要一套行之有效的工作机制，才能顺畅地开展人大代表述职工作。县指导：县人大常委会及有关代表服务机构对人大代表述职的届期目标、年度计划、步骤安排进行统一研究部署，组织培训学习、考察交流，对各乡镇、各选区的述职工作进行现场指导，确保人大代表述职工作有章可循、有条不紊。乡(镇)组织：根据基层人大代表履职时间、履职经历、选民要求安排述职的人选，研究确定述职的方式，组织召开述职大会。村配合：同一选区内的各村党支部、村委会积极参与，在县、乡人大有关机构的指导下，动员村支两委成员、党员组长、选民群众广泛参与人大代表述职工作，听取和讨论人大代表述职报告，对人大代表履职情况进行评议，采取多种方式监督人大代表履职。
规范人大代表述职程序。从宣传发动、批次安排、人员培训、选民推荐、会议召开等環节上着力，逐一组织落实人大代表述职各项工作。高度重视宣传工作。利用电视台、网站、公报等县级媒体以及村级广播，全面宣传人大代表述职的意义、部署安排和有关要求，广而告之选区选民，全面调动群众参与的热情。精心选择述职的人大代表。按照先连任后新任、先集镇后乡村、先基层干部后工人农民的顺序，分批次、分年度安排县、乡两级人大代表向原选区选民报告履职工作情况。强化培训交流。组织县、乡人大干部和人大代表进行培训学习和考察交流，掌握人大代表述职的法律政策、工作方法。广泛推荐选民代表。根据选区大小、选民人数确定会议规模，在各个自然村组、各个社会阶层中推荐一定数量的选民代表，并欢迎选民自愿参加，组织召开述职大会。
精心组织召开人大代表述职大会。述职大会至少包括四项议程：人大代表作述职报告，从出席人民代表大会会议、参加闭会期间的人大代表活动、树立自身良好形象、投身经济社会建设等方面报告履职工作情况;选民现场提问，由述职的人大代表逐一进行答复;投票测评，对人大代表履职情况的满意度进行无记名测评，当场宣布满意、基本满意、不满意的测评结果;人大代表作表态发言，根据满意度测评情况改进以后的履职工作。
制订并督促落实整改方案。述职大会结束后，县人大常委会或乡镇人大主席团根据人大代表述职报告、选民现场提问、满意度测评，结合人大代表履职考核情况，及时制订述职后的人大代表履职工作整改方案，交人大代表加强和改进，并采取一定的方式进行督促落实。
重组织，使人大代表述职工作有的放矢
县人大常委会、乡镇人大主席团促进县、乡两级人大代表向原选区选民报告履职工作情况，使述职工作常态化，需要进一步强化组织保证。
争取党委重视。党的领导、人民当家作主和依法治国三者是有机统一的，党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证。人大工作离不开党的领导，发扬人民民主、坚持依法治国，又是加强和改善党的领导的有效途径。县、乡两级人大代表述职同样必须坚持党的领导，在同级党委领导和协调下开展工作。人大代表述职的届期目标和年度计划安排，要向同级党委进行报告，重要事项提请党委研究，在党委的领导下部署安排人大代表述职工作。人大代表述职的各个环节，要自觉接受党委及纪检监察部门的监督，确保风清气正。人大代表述职所取得的成果、总结的成功经验、收集到的选民群众意见，要及时反馈给党委及有关部门，得到有效处理。
加强平台建设。组织开展人大代表述职工作，需要在人员、场所、经费等方面进行全面保证。县人大常委会建立健全指导平台。探索建立人大代表述职指导联席会议，由县人大常委会主要领导牵头，县纪委、县政府办、县委组织部、统战部、宣传部、县妇联、县人大机关代表服务机构等部门单位组成，明确专人负责，设置固定的办公场所，安排专项活动经费，定期召开会议，现场进行指导，负责县、乡两级人大代表述职的法律、政策、程序、宣传等研究和指导工作。乡镇人大主席团完善人大代表工作室。乡镇人大主席团组织乡镇人大代表在闭会期间的活动，受县人大常委会委托组织县人大代表开展活动。要在原有的工作平台基础上，调整人大代表工作室设置，完善工作制度。人大代表工作室在组织代表进行视察、调研、学习、走访、接待群众来信来访的同时，突出做好人大代表述职工作，把人大代表述职作为带动人大代表全面履职的突破口，成为检验工作室运转机制是否有效的标尺。人大代表设置选民意见箱。县、乡两级人大代表在县人大常委会、乡镇人大主席团的指导下，在选区内的主要生产生活场所设置统一式样的选民意见箱，接受选民群众监督，为述职收集选民建议意见。
深入开展指导。县人大常委会及有关工作机构要加强调查研究，根据全县实际情况，学习借鉴外县先进做法，指导县、乡两级人大代表开展述职工作。指导人大代表写好述职报告。在报告格式、报告内容上进行指导，把人民代表大会会议期间、闭会期间的主要工作进行全面报告，对选民群众服务取得的突出成绩进行重点报告，对存在的困难和问题进行客观梳理，对以后的人大代表履職工作作出较为详细的规划，形成质量较高的书面报告，按照述职会议规模进行印发。广泛收集选民建议意见。在人大代表述职评议大会召开前，采取召开座谈会、发放征求意见表、电话采访、短信联系等方式，广泛征求选区选民对述职代表和人大工作的建议意见，充分发动选民群众，为选民提问、述职测评做好有关准备工作。组织观摩学习。在召开人大代表述职评议大会前，对述职的人大代表，可以组织到外地考察学习成功的经验方法，也可以预先进行模拟述职，保证人大代表不怯场、述职会议有序进行。在述职会议召开时，可以组织选区外的其他县、乡人大代表进行观摩学习，为下次的人大代表述职积累经验。
重转化，使人大代表述职工作有目共睹
一项工作成果得到有效运用和转化，才能产生现实意义，才能长期坚持下去，人大代表述职工作同样如此。人大代表述职工作结束后，可以从四条途径来转化所取得的成果。
交述职的人大代表整改。选民群众对人大代表在述职前和述职时提出的建议意见，由有关工作人员进行整理，经选民群众认可后，交述职的人大代表进行研究和整改，促进人大代表以后的履职。
形成人大代表建议意见。对选民群众反映的有关政府、法院和检察院的工作，由人大代表收集整理，形成人大代表建议、批评和意见，经有关代表服务机构转交政府、法院、检察院及有关部门研究办理。
纳入人大机关议事日程。在人大代表述职工作中反映的事关全县或全乡的重大事项、热点问题，属于人大及其常委会职责范围内的，由人大代表服务机构向县人大常委会或乡镇人大主席团进行报告，纳入县人大常委会或有关专门委员会、乡镇人大主席团的议事日程，深入进行调查研究，按照有关程序处理。
呈送党政领导进行审阅。在人大代表述职工作中发现的急需办理的事项，或属于党委职权、社会团体工作范畴的，由人大代表服务机构起草送阅件，经人大领导审批签发后，呈送县委有关领导或有关部门研究处理。
(作者系湖南省安化县人大常委会党组书记、主任)
作者：李太源
“由选民直接选举的代表应当以多种方式向原选区选民报告履职情况。”应该说，此举是对地方人大多年来开展代表向选民述职工作的肯定和推进。
修改后的代表法的一大亮点是：“由选民直接选举的代表应当以多种方式向原选区选民报告履职情况。”应该说，此举是对地方人大多年来开展代表向选民述职工作的肯定和推进。
全国人大法律委员会乔晓阳副主任委员这样解释，这是源于一些委员、代表和地方人大的建议，并根据许多地方人大已经形成的做法，所以对人大代表报告履职情况做出规定。经研究，代表报告履职情况宜先从直接选举产生的代表做起，逐步积累经验。
这透露出一个信号，全国人大常委会对“由选民产生的代表必须对选民负责，也必须接受选民监督”这种法律监督关系进行了细化。信号的释放，经历了从最初的有益尝试到逐步形成经验，再最终上升为法律意志的累积过程。地方人大多年的先行实践，已为推出的“亮点”做了丰富的注解。
实践从未止步
时至今日，人大代表向选民述职工作，在各地方尽管缺乏统一的规范，程序与内容仍不尽成熟，细节也还存在某些争议，但此举早就不是什么“新鲜事”，探索与实践从未止步。
“我必须对我的选民负责”，此言出自冰心的女儿、北京外国语学院教授吴青(已退休)之口，表明了一名人大代表对待选民的态度：人大代表做了什么，必须向选民汇报。有资料显示，吴青从1987年到2007年连任四届北京市人大代表，是第一个手握宪法处理公共事务的人大代表，第一个向选民作汇报的人大代表，第一个开办选民接待日的人大代表。
1999年，北京市海淀区人大代表吴观乐手写了一份代表年度工作小结，在北太平庄街道向20多位选民代表汇报。
2000年，北京市东城区人大常委会要求全体区人大代表在任期内向所在选区选民进行一次述职。当时的区委书记和区人大常委会主任以人大代表身份率先到所在选区作了述职。
2001年1月17日 ，北京市怀柔县十二届人大三次会议通过县人大代表执行职务的决议。该决议第七条规定：“建立代表述职制度，每届县人大代表在本届任期内至少要向选民或选民代表述职一次，接受选民评议。”2月27日 ，怀柔县十二届人大常委会第十八次会议又通过了《关于县人大代表的述职办法》，对述职的内容、程序等作出具体规定。
2001年7月25日，当时的哈尔滨市南岗区区长王长斌、市交警支队南岗大队大队长柏松、哈恒达建筑公司总经理范宏志、市文艺干校教师刘玲玲等4人，成为黑龙江省第一批向选民述职的市级人大代表。
2002年，广东省深圳市罗湖区人大常委会组织全区179名人大代表，开展向选区选民述职工作。
2003年9月，福建省福州市台江区人大常委会主任、4位副主任、14位常委会委员向该区136名人大代表报告了5年来履行职责的情况。
从2004年起，每一年的7月10日成为天津市和平区的“代表述职日”。那一年，当时的和平区委书记、区人大常委会主任、区长也以人大代表身份和188名代表共同参加了述职。
2005年，黑龙江省齐齐哈尔市铁锋区人大常委会组织本区选民在光荣街道召开了选民评议区人大代表大会。
2006年，衡阳市选举产生的64名湖南省人大代表分别向市人大常委会述职，并按称职、基本称职、不称职三个等级进行测评……
2010年9月30日，浙江省人大常委会通过了《关于进一步加强省人大代表工作切实发挥代表作用的决定》，试行省人大代表向原选举单位报告履职情况，代表履职情况作为提名连任代表候选人的重要条件。
这些创制实践，只是各地多年来开展代表述职工作的一个掠影。尽管全国人大在当时没有明确态度，但是在选民对代表履职情况越来越关注的背景下，这些积极探索，为人大工作带来了更多的生机与活力，代表工作也日益丰富多彩。现在看来，这些实践无疑契合了修改后代表法的立法意图。
监督来自选民
我国选举法规定，县级人大代表由选区选民直接选举产生，应该直接对选民负责并受其监督。
一位长期从事地方人大工作的领导指出，最好的监督来自于选民。从授权的关系来看，选民选举人大代表作为其利益和意志的代言人，同时作为国家政治生活的见证者，对代表实行监督最具有资格和发言权。
代表述职的过程，实质上就是接受监督的过程。代表通过向选民述职，普遍会感受到压力，有压力也就激发了工作动力。有的代表说：“原来以为人大代表只是个荣誉称号，干多少无所谓，可是通过对照代表的权利和义务，自己思想上受到很大触动，如果不认真履行代表职责，就不好向选民汇报了。”
“人大代表”这个称呼并不仅仅意味着权力，更多的则是责任。通过向选民述职这样的形式，激发代表对选民的责任意识，增强人大工作的政治责任感，助益于国家根本政治制度更为深刻的进步。
修改后的代表法已经将“直接选举的代表应当以多种方式向原选区选民报告履职情况”上升到了法律层面，这是对监督者进行监督的一个刚性规定。有代表直言：“这彰显出了国家权力机关的工作朝着更加公开、公平、公正的方向迈进，是一个稳健的步伐。”
要真正激活对代表的监督功能，必须将代表述职工作予以统一规范，解决“代表如何向选民述职，述职信息如何公开，述职后如何进行评议，后续怎样监督问效”等一系列问题，以此建立起民主与科学的述职评议体系，让人民真正了解自己选出的代表，并监督他们依法积极履职，改变名誉代表、缺位代表的现象，这才是此项工作最现实的目标和价值所在。
落实选民意志
我国地方组织法、选举法、代表法均对“代表必须接受原选举单位或原选区选民的监督”作了明确规定。
地方组织法第三十八条规定：“省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会代表受原选举单位的监督，县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表受选民的监督。地方各级人民代表大会代表的选举单位和选民有权随时罢免自己选出的代表。”
选举法第四十三条的规定：“全国和地方各级人民代表大会的代表，受选民和原选举单位的监督。选民或者选举单位都有权罢免自己选出的代表。”
代表法规定：“代表应当采取多种方式经常听取人民群众对履职的意见，回答原选区选民或者原选举单位对代表工作和代表活动的询问，接受监督。”
以上法律条款，很清晰地表明，代表必须接受选民监督。我国宪法规定：国家一切权力属于人民。人民是国家的主人，人民的利益和意志是国家的最高利益和意志。只有实现好、维护好、发展好人民的利益和意志，才是社会主义法治的原则和宗旨。由此，选民意志才是我们国家的根本意志。
代表向选民述职，无疑是落实选民意志的一种有效方式。通过代表述职，才能真正明晰“代表谁”和“怎么代表”这两个看似简单却又极为关键的问题。选民对此如是说：
“代表选了也见不到，不知道代表是干什么的，代表选了也白选，这些问题，通过代表向选民述职，得到了很好解决”;“以前想提个意见就知道找政府部门，现在我们选出的代表当面向我们报告工作，我们看到了代表主动替我们说话，为我们办事，以后有什么意见，可以找人大代表了”;
“多次参加投票选举，过去以为只是去画个圈，从未上过心。通过开展代表述职活动，才知道人大代表是代表自己依法行使管理国家的权力。今后，我们不但要选好代表，而且还应当对当选的代表进行全面监督”;“选民对人大代表实施监督，是对国家权力机关进行监督的基础。开展代表向选民述职活动，接受选民的评议，就是巩固和加强这个基础”。
代表向选民述职，架起了代表与选民之间双向交流的沟通渠道，最为实在的意义在于将选民意志落到了实处。
做法渐趋一致
地方人大之间经过多年来的互相学习与借鉴，以及经历了自身从实践到理论的反复认知过程，代表述职工作基本上形成了一定的方法和路数。
目前，代表述职的主要内容包括：
(1)在人民代表大会会议期间的活动情况。出席会议情况;审议人大常委会和“一府两院”工作报告发言情况;审议、表决各项决议、决定，参加各项选举活动情况;提出议案和建议、批评、意见情况。
(2)在人民代表大会闭会期间的活动情况。出席或列席人大常委会会议情况;参加人大常委会各工作委员会会议、活动情况;参加代表团或小组活动情况;参加视察、检查、调查等活动情况。
(3)支持“一府两院”工作情况。
(4)在选区密切联系群众情况;推动和解决群众普遍关注的“热点”和“难点”问题情况;为选民做好事、办实事情况。
(5)宣传和贯彻党的路线、方针、政策和法律、法规，以及人大及其常委会决定、决议情况。
(6)在工作单位的现实表现。
代表述职工作一般分为四个阶段。
第一阶段是准备动员阶段：
(1)向党委汇报。人大向党委打报告，提出开展代表述职活动的请求，明确述职的目的、意义、方法、步骤、组织领导及时间安排，得到党委的支持。(2)搞好动员。召开代表述职动员会，部署代表述职工作。(3)搞好宣传。宣传述职活动的目的和意义，宣传宪法、选举法、地方组织法、代表法。(4)深入选区。代表征求选民对自己履行代表职务的意见，了解群众的愿望与呼声。(5)撰写代表述职报告。
第二阶段是代表述职阶段：
(1)召开选区选民代表大会，代表向选民代表述职。(2)采取口头或书面测评的方法进行评议。
第三阶段是总结整理阶段：
代表根据选民在评议中提出的批评和建议，制定整改措施，明确努力方向。
第四阶段是跟踪整改阶段：
对代表整改情况进行跟踪问效，适时向选民通报整改情况。
问题有待规范
当前各地方人大展开的述职实践，成绩值得肯定。总结成绩的同时，有必要对问题进行客观与科学的反思，并加以统一规范，使其更加切合与时俱进的时代要求。
组织述职工作的主体问题。当前地方人大代表述职工作，有由本级人大常委会组织本级人大代表述职的，有由代表所在选区人大常委会组织述职的，还有的是代表自发向选民述职的，主体不一，需要规范。
确定述职代表的人选问题。一些地方仅选取履职积极性高、与选民关系好的代表进行述职，但是对某些官员代表、老板代表的述职却有所回避。究竟是全体代表都述职，还是只是选取个别代表进行述职，多长时间述职一次，各地方不一。
确定选民代表的问题。是选区选民都参加述职评议大会，还是通过选出选民代表，由选民代表参加述职评议大会。如若由选民代表参加，怎样确定选民代表，选民代表占选民总数的比例多少为宜，结构、层面如何确定，怎样民主与科学地体现选民代表的代表性和先进性，这些问题，都缺乏原则性的规定和意见。
选民的认识问题。有的选民认为代表述职是“搞形式”、“走过场”，搞不搞无所谓，与自己没有多大的关系，认识不够，参与的积极性不高。
述职报告内容的“跑偏”问题。某些代表的述职报告内容多以本职工作为主，对于应该向选民重点汇报的代表职权和责任的履行情况，涉及不多，有敷
衍了事嫌疑。
代表述职的形式问题。是当面述职，还是只是提交述职报告;是口头述职，还是书面述职;是向全体选民述职，还是向选民代表述职。究竟采取何种形式，需要规范。
评议意见的深度问题。许多评议意见谈“功”的多，谈“过”的少，“不咸不淡”的不在少数。这是选民对代表监督权的务虚，乃至缺位。
述职评议会的测评问题。选民对代表的履职情况进行测评，一般是通过无记名投票方式进行的。而当前一些地方并没有采取这种方式测评，就是投票了，结果也不当场公布，使选民对评议结果生出疑虑。
会后跟踪监督、整改落实问题。一些地方述职评议后，跟踪问效不力，甚至没有跟踪问效，没有整改落实，导致述职评议工作达不到预期的效果。
这些问题的出现，需要正视和规范。修改后的代表法为代表向选民述职的进一步规范与细化提供了历史契机。今后问题的逐步解决，也必将推动选民对代表的监督工作实质意义上的进步。
地方人大在开展代表工作中，除了应建立代表述职评议制度外，还应建立、健全人大代表联系选民、活动公开、质询、资格终止、罢免等一系列监督代表的制度，真正将地方组织法、选举法、代表法赋予人民的权力落到实处，体现“国家一切权力属于人民”的宪法精髓。
(作者单位：黑龙江省人大常委会《法治》杂志社)
作者：曹 众
2011年10月25日在***镇第十届
人民代表大会第一次会议上
镇长
各位代表：
现在，我代表***镇人民政府，向大会作政府工作报告，请予审议。
一、过去五年工作的回顾
镇第九届人民代表大会第一次会议以来的五年，是我镇经济持续快速发展、人民生活不断改善、社会安定团结、各项事业全面进步的五年，是我镇科学发展、亮点纷呈、成绩显着的五年。五年来，在区委、区政府和镇党委的正确领导下，在镇人大的监督支持下，我们强力推进经济建设，全面实施改革开放，积极发展社会事业，开创了***镇改革开放和现代化建设的崭新局面。
㈠注重发展优先，综合实力迅速提升
工业经济迈出新步伐。将***工业园扩展到70公顷，配套水、电、路、讯等基础设施，园区对项目的集聚力和承载力得到进一步提升，入园企业现已达到32家。鼓励各村利用优惠政策、资源优势吸引企业及个人投资，创办了全区首个村办企业园--**全民创业园。镇域工业企业现已达到158家，其中限上企业达到39家，2011年镇域工业增加值预计达到36亿元。经过几年的工业发展积累，依托企业用工解决了部分失地农民的就业难题，带动百姓在经济收入、社会地位、发展意识上发生了较大转变。
棚室经济成为新亮点。先后辟建了**、**、**等6个棚室基地，形成以田园采摘、特色餐饮、休闲观光、农事体验于一体的生态旅游农业架构体系。2010年，启动**现代观光农业项目区建设，当年建成棚室812栋，并将全部棚室农业节点统称为"***"，进行统一规划、开发、包装。今年，按照区委关于打造现代都市农业小镇的总体要求，以**路为中轴、**干线为两翼，落实棚室10000栋，全镇棚室总量达到10200余栋。棚室发展道路的正确选择，打破了***镇发展**种植不具备比较优势的瓶颈，带动农民收入持续快速增长，农民人均纯收入由2006年的4180元增长到2010年的8125元。
农业经济实现新突破。五年来，共发展玉米膜下滴灌5000亩，累计安装**节水喷灌设施160台套，农田机电井发展到316眼，全镇大部分耕地基本实现旱涝保收。加快推进畜牧业规模化发展，建成**奶牛合作社、**养牛场等专业化奶牛养殖基地5个，发展标准化榨奶间26个，全镇奶牛养殖进入快速增长轨道，奶牛存栏量达到2.2万头。全镇经济的快速发展，确保了农民收入的全面增长，带动农民幸福指数不断提升。
㈡注重城镇建设，镇村面貌日益改善
加快推进基础设施建设。铺设农网输电线路210公里，全镇工农业项目基本实现油田电网和国家电网双覆盖。硬化村屯道路及巷道36条142公里，安装路灯212盏，修缮排水162公里。协助完成**高速辖区路段建设及萨大路、西干线改造工程，形成了村屯道路与城市干路融会贯通的交通路网体系。
全力抓好造林绿化工作。创新"谁造林，谁管理，谁受益"的机制，新增造林面积5863亩，植树124.8万株，在工业园区和农业观光节点栽植果树4.2万株，协助绿化城市道路25公里，完成庭院绿化72万平方米，城镇绿化覆盖率不断提高。
扎实推进"三城联创"工作。深入实施镇村环境治理工程，统一硬化场地2.1万平方米，美化墙体2.5万平方米，规范牌匾1600延长米，设置公共垃圾收集设施406处，修建冲水公厕3处，公共场所和居民区卫生环境得到有效治理。
㈢注重协调发展，社会事业全面进步
着力发展改善民生。严格执行国家惠农政策，确保粮食直补、农机补助、家电下乡补贴等资金全额落实到位。全力推进泥草房改造工作，改造泥草房793户。推动社会保障增点扩面，扩**镇农村低保、医保覆盖范围，全市首家为70岁以上老人发放养老金，新农合参保率由42%提高到98%。
统筹发展各项事业。计划生育指标严控在规定范围以内，完善农村标准化卫生所，对敬老院进行改扩建，全镇48名孤寡老人入院集中供养。加强文化基础设施建设，建成**、***等文化休闲广场，实现农家书屋、远程教育网点全覆盖，在***、**、**、***等试点村建设集文化娱乐、洗浴、超市等服务功能于一体的四位一体综合楼。公共服务资源更加公平、优质地覆盖农村群众。积极联系用工企业广拓就业渠道，累计转移劳动力4万余人次，带动农民实现较大增收。
努力维护安全稳定。实行包村干部每周包村下访、党政领导班子成员每天轮流接访，坚持公开接访与带案下访相结合，积极化解菊芋项目种植、**高速修建、油田打井征占、房屋拆迁等引发的一系列矛盾，实现百姓利益和社会效益的和谐统一。在重点部位安装视频监控设备，全力开展安全隐患排查和农村柴草垛专项治理行动，全面提高百姓安全意识，消除各类安全隐患。
㈣注重依法行政，自身建设不断增强
制度建设取得新成效。注重以制度管人、管事，针对公务用车、后勤管理等方面制定出台12项规章制度，有效压缩机关运行成本。加强村级财务管理，实行"三资"代理、"村章镇管"等有效措施，防止农村集体财产流失。强化镇域建设工程监管，严格执行油田产能建设项目用地审批制度、工程招投标制度，从源头上预防和治理工程建设领域的腐败问题。
改革创新迸发新活力。以提高服务质量和行政效能为目标，在镇机关实行矩阵式管理改革，将职能相近、业务相连的部门全面整合，划分为四个矩阵。优化人力资源配置，实行项目化运作模式，形成通力协作完成任务，有力落实各项决策，积极服务基层民众的工作机制。
廉政建设树立新形象。建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系，推进政府廉政建设。加强政务公开，促进行政权力依法公开，阳光运行。认真执行人大及其常委会的决议、决定，自觉接受人大、政协和社会监督，五年累计办理人大代表议案、建议65件，政协委员提案74件。机关领导干部带头执行各项廉政规定，建设了一支忠于职守、清正廉洁、作风优良的政府班子队伍，树立和维护了人民政府的良好形象。
回顾过去五年，我们欣喜地看到，***镇的发展思路更加清晰，发展步伐更加坚实，经济更加繁荣，镇村更加美丽，社会更加和谐，开创了又好又快发展新局面。所有成绩的取得，是在区委、区政府和镇党委坚强领导下，在镇人大代表的依法监督和大力支持下，全镇上下戮力同心、攻坚克难、负重自强、奋力拼搏的结果，凝聚着全镇人民和社会各界的智慧和力量。在此，我代表***镇人民政府，向全镇人民，向所有关心、支持***镇建设和发展的同志们、朋友们，致以崇高的敬意和衷心的感谢!
回顾五年来的工作，我们清醒地认识到，我镇经济社会发展中还存在不少亟待解决的困难和问题。突出表现在：一是经济总量小，经济结构不够合理;二是城镇化水平不高，基础设施比较落后;三是改善民生和维护社会稳定的任务仍然比较艰巨;四是政府自身建设有待进一步加强。我们将认真正视存在的问题，在今后工作中切实加以克服和改进，努力把全镇各项事业推向前进。
二、未来五年的工作任务
在未来五年的发展指标的设定上，镇党委明确了"到2015年，地区生产总值突破100亿元，年均增速在20%以上，工业增加值达到80亿元，第三产业增加值达到8亿元;城镇化率达到70%以上;实现全镇80%农村人口向城镇人口转变，城镇登记失业率控制在5%以内，农民人均纯收入超过17000元"的指标体系，对未来五年经济发展目标进行了总定位。这套指标体系符合***镇的赶超目标，对全镇经济社会发展提出了新任务、新要求。贯彻这个总体要求，做好未来五年的工作，必须认真贯彻落实好镇党委关于"抢抓机遇，统筹发展，勇创新业，跨越转型，建设****现代都市农业小镇，全力开创农村城市化建设新局面"的决策部署，紧紧围绕"****现代都市农业小镇"的建设目标，突出抓好各项重点工作。
㈠坚持农业转型，铸造精品农业，增强产业富民综合实力
加快棚室建设步伐。按照建设东西干线、萨大路三条棚室经济带的总体构想，加快棚室建设进度，用三年时间，完成建设30000栋标准化棚室的目标。在生产经营上，推广农产品基地认定、产品认证和商标注册。在各项目区配套建设示范棚室，配备技术人员，积极开展对专业合作社、种植大户的实地培训，推广应用新品种、新技术，提高技术到户率和到田率。依托科技化、标准化生产，提高果蔬产量和品质，摆脱产品的低层次竞争。在销售渠道上，规划建设"**"农产品物流集散中心，组建果蔬专业合作社，加强与各类销售主体的直销联系，提高产销对接的流通比重。引进果蔬保鲜、加工、流通企业，充分利用新鲜果蔬进行多级加工、精细加工，提高产品附加值。到2015年，全面实现无公害果蔬规模化生产、规模化经营，形成规模效应，成为**地区重要的果蔬生产销售基地。
发展精准高效农业。致力于打造现代化大农业示范区，总体实现农业科技化、机械化和标准化。推广农垦现代农业发展模式，在东、西部地区集中土地发展精准农业，在确保农民利益的前提下，将农民手中的土地集中进行流转，整体出租给农业开发公司，建设机械化耕作区和规模化养殖区，返聘农民为"农业工人"，实现农民职业化，逐步建立庄园化、农场化生产模式和养殖模式。打造精品花卉基地。利用五年时间，在即将建成的3万平方米智能连栋温室周边区域规划建设30万平方米的智能连栋温室，在萨大路、东西干线规划建设300栋花卉温室，2000栋花卉大棚。建立集种苗培育、品种研发、规模生产、市场营销为一体的产业发展模式，打造**最大的花卉生产和交易基地。构建精品畜牧带。加快推进全镇畜禽养殖进入大户、进入小区、进入牧场。根据农村城镇化建设总体规划，建设城**型养殖小区，东、西部专业化养殖牧场，发展高效生态型畜禽养殖。到2015年，实现全镇畜禽养殖结束散养历史，进入集约化规模养殖轨道。全镇奶牛存栏量突破5万头，畜禽养殖总量达到70万只。
提升生态旅游品质。通过对**、**等节点和"**"各项目区的提档升级、包装宣传，东部地区广阔水域、草原等旅游资源的深度开发，西部地区民俗文化、农村特色的充分挖掘和太**基地旅游带动作用的积极发挥，打破我镇旅游产业层次低、游客停留时间短、人均消费水平低的现状，打造独具风格魅力、功能设施齐备、满足游客需求的旅游景区，实现我镇旅游产品从观光型为主向观光与休闲度假、商务、会展等综合型旅游转变，从本地旅游为主向周边旅游与市外旅游并重的转变。
㈡坚持工业主导，建设新兴工业强镇，抢占跨越发展高地
解放思想抓招商。紧跟形势变化，站位时代前沿，用开放合作的理念、开放合作的形象、开放合作的手段推进招商引资工作，胆子要再大一些，目标要再高一些，抢抓国家鼓励产业项目战略转移、省市打响产业项目三年攻坚战的有利契机，变被动在家等"商"为主动出击引"商"，通过成立招商小分队定期深入周边县区和沿海发达城市，眼睛盯着大项目转，工作围着大项目干，努力引进一批产业层次高、科技含量大、规模形象好的重点项目，把发展机遇转化为发展动力，进而转化为发展优势。
务求实效建园区。牢固树立"无工不富"理念，加大中小企业引进、落地力度，引导中小企业向***工业园集聚，着力打造成中小企业发展的主阵地、主战场，带动农村劳动力就地转移，促进农民增收和镇域经济不断壮大。避开萨大路沿线建设用地紧张短板，利用**高速四通八达的交通优势，在**高速**出口处辟建新兴产业园，重点引进高端物流、高新科技、现代服务等战略新兴产业项目，力争用五年时间使入园企业达到100家，形成产业发展新的增长极。
千方百计优环境。深入研究园区在地理区位、产业基础、资源条件等方面优势所在，找准自身比较优势与外部资金投放结合点，引导多元化资金投放园区建设和项目建设，将园区打造成吸纳企业的"洼地"、工业发展的"高地"。创优园区服务管理模式，开辟项目服务"绿色**"，对审批项目实行"领办"、"代办"机制，探索驻园服务、现场服务，尽量减程序、减费用、减时间，增服务、增扶持、增保障，全面优化园区发展环境。
㈢坚持统筹推进，加快城镇化建设，打造生态宜居示范镇
科学规划新城布局。按照"村庄向一线集中、向两厂归并"的总体思路进行整体规划布局。逐步撤并偏远村屯，向萨大路一线迁移，依托**、**现有较为完备的基础设施，建设人口集中居住区，到2015年，实现全镇85%以上人口集中居住。根据东、西部地区现有产业基础，规划建设机械化耕作区和规模化养殖区，发展精准高效农业，成为满足全区、辐射全市的后勤保障基地。综合考虑农民上楼后"生活方式变了，生产方式不变"的难题，在近**规划与之配套的养殖专业区、蔬菜种植区、粮食储藏晾晒区和农机具存放区，解除农民的后顾之忧。最终形成布局合理、功能互补、整体性强、独具魅力的城镇规划体系。
科学推进新城建设。因地制宜、综合运用村集体自主开发、宅基地整村置换、政府主导市场开发三种模式，启动覆盖全镇10个行政村的农村城镇化建设。依托**，在**，**之间，建设集居住、购物、餐饮、娱乐、商务等功能于一体的集中居住区，构建涵盖全面、时尚便捷的现代商圈，融入**主城区，容纳中部地区人口集中居住。在**以东、**高速出口以西广阔区域，建设容纳东部地区居民的集中居住区，依托**高速建成通车有利契机，融入市中心半小时经济圈。加快房地产开发，建设以简欧式风格为主基调，以多层、连体别墅、花园洋房为主要建筑形式的新城楼群。合理布局医院、学校、超市、商场等服务项目，谋划建设体育场、图书馆等文化设施，以完善的基础设施、优越的服务功能，全面提升百姓的生活质量。
科学统领新城管理。建立政企合作、市场运作、社会参与的城镇网格化管理机制，推动管理手段数字化、管理责任属地化、管理设备现代化、管理队伍专业化，实现城管监控全方位、全时段覆盖。继续深入巩固"三城"创建成果，大力开展环境卫生综合整治行动，加强主干道全天候保洁和精细化管理，巩固提升环卫保洁外包路段的保洁质量，试行生活垃圾上门收集机制，从源头上减少环境污染，营造优美和谐的人居环境和投资创业环境。继续大力推进造林绿化，编制城镇绿地系统规划，推动形成中心城区绿美相融、城**森林环抱的城镇森林生态系统，真正形成一半森林一半城、城在林中、林在城中的生态型园林城镇。精心打造现代特色文化品牌，推进城镇雕塑、生态广场、文化广场、社区游园、主题公园等现代人文景观建设，建设一批融自然生态、历史文化和现代气息于一体的景观小品，提升城镇品位。
㈣坚持以人为本，建设新型和谐社会，提高百姓幸福指数
解决农村城镇化难题。逐步将农民纳入城市公共服务范畴，在保有土地权益前提下，充分给予农民养老、医疗、教育等方面的民生保障，使他们享受与市民同等的待遇，带动农民加快向市民转变。完善社会综合救助体系，采取分类救助方式，实现社会救助与项目救助、临时救助的有效衔接，推动救助服务社会化、公益化。依托工业园区和项目建设，搭建更为有效的就业培训载体，建立更为完善的就业服务机制，全面提高居民文化素质和工作能力，促进百姓充分就业。
加强和创新社会管理。准确把握新时期社会工作规律，不断创新管理机制，改进工作方法，提高工作效能。推行社区化管理模式，按照城市管理标准成立社区，不断强化公共服务职能，充分调动社会各方服务力量，积极发展社会工作者队伍，形成管理规范、设施齐全、功能完善的社区化管理体系，为群众提供充足优质的社会服务。推行社会管理"网格化"，根据人口数量、区域面积等要素将各人口聚集区合理区划为若干区片，建立镇、社区、楼栋三级网格，将维稳综治、民政救济、劳动保障、计划生育等社会管理事务全部纳入到网格管理中，实现社会管理服务精细化、高效率、全覆盖。
探索群众工作新方法。完善矛盾纠纷的大调解机制，整合镇综治、维稳、信访、安全、司法等部门，建立镇综治维稳工作中心，形成一体化大综治维稳格局。把畅通居民诉求表达渠道作为网格化管理的一项重要内容，设立民意表达室和专门负责人，直接联系居民家庭、单位，方便群众表达诉求，解决困难。加强社会治安综合治理，完善人防、物防、技防、联防网络，全面提高社会治安防范水平，确保社会安全稳定，人民****。加强应急机制建设，针对本地多发常见灾害，建立完善监测和预警预报系统，组建精干有力的应急队伍，全面提高应急管理工作水平，切实增强应对突发事件和重大自然灾害的快速反应能力。
㈤坚持自身建设，加快政府职能转变，提升科学执政水平
把转变职能落实到依法行政上。建设法治型政府，严格执行
政府工作规则，提高科学理政、依法行政、从严治政的能力和水平。夯实依法行政的基础，自觉接受人大和政协的监督，认真办理人大代表议案和政协委员提案，切实提高村务公开、政务公开和财务公开质量，严格执行工程招投标和油田建设工程审批制度，把权力运行置于阳光之下。
把作风建设落实到提升效能上。建设效能型政府，全面加强政府作风建设。建立健全部门工作定期反馈制、督查通报制和责任追究制，形成一整套抓落实的工作机制，确保政府各项决策部署落到实处。进一步深化矩阵式管理改革，突出矩阵化办公的整体合力，全面提升行政效能，推动政府由管理型向服务型转变。深化人才结构改革，加**镇建设、社会管理、棚室种植等专业人才的引进培养力度，厚重人才资源储备。
把廉政建设落实到塑造形象上。建设廉洁型政府，以清正廉洁的政府形象取信于民。认真贯彻《关于实行党风廉政建设责任制的规定》，不断完善教育、制度、监督并重的惩治和预防体系，重点完善集体"三资"管理、工程建设等领域的监控机制，建立起符合***镇实际的权力运行监督和约束制度。坚持示范教育与警示教育相结合，深入学习贯彻《廉政准则》，筑牢干部拒腐防变的思想防线。
三、2012年重点工作
2012年是***镇农村城镇化的起步之年，更是抢抓机遇谋发展，全面振兴***镇的关键之年。做好2012年的工作，意义十分重大，重点抓好以下工作。
㈠加快产业项目建设，增创镇域发展新优势
1、着力推进工业经济建设。按照"集聚中小企业，打造新兴产业"的思路，重点吸纳油田拆迁过程中转移的中小企业入驻***工业园区，进一步壮大园区企业规模。启动**高速**出口新兴产业园区建设，一期规划建设50公顷，坚持"适度超前、梯度推进"的原则，先规划后建设、先地下后地上，着力做好做实基础设施，打造良好投资环境的基础。实施产业招商，以高新技术、花卉、农产品精深加工产业为重点，引进产业龙头项目、延伸产业链条，推动产业结构、产业规模提档升级。不断创新服务方式，主动服务、主动介入，全过程跟踪服务，创造更加优良的服务、政策、人文环境，切实增强园区的承载力和吸引力。
2、着力推进棚室经济带建设。按照三年建设30000棚室的总目标，2012年全镇将建设棚室10000栋。我们将发挥天然气资源优势，大力发展天然气供热温室。利用村集体积累富足优势进一步出台惠农政策，充分调动农民参与棚室建设的积极性，以动员农民自建为主，村集体反租倒包、招商引资建设、机关干部带头等多种方式为补充，着力建设全市百姓的后勤保障基地。启动30万平方米的智能连栋温室建设，在**、**干线沿线各规划建设30栋花卉温室、240栋花卉大棚，进行花卉生产、科技研发、新品种测试和花卉营销，为大规模发展花卉产业积累经验、奠定基础。
3、着力推进精准高效农业建设。编制***镇现代化大农业示范区发展规划，在东西部地区各流转集中连片农业用地5000亩，引进农业开发公司建设现代化农场。重点做好5000亩中低产田改造、2000亩玉米膜下滴灌种植、秸秆固化等农业开发项目，全面提升设施农业发展水平。借助国家畜禽良种储备、青贮窖等重点项目，启动养殖牧场、养殖小区建设，全面推广标准化饲养技术，力争奶牛存栏突破2.4万头，畜禽总量达到50万只。
4、着力推进第三产业项目建设。进一步完善**、**、**、**等庄园节点基础配套，规划开发中内泡水域资源，谋划垂钓、水上娱乐等旅游项目。结合***新城开发，规划建设大型商场、连锁超市等商贸项目，启动北部人口集中居住区商业开发，着力提升商贸、餐饮等服务业。同步新兴产业园建设，规划建设**高速物流园，发展物流、服务外包、金融保险等现代服务业，逐步将第三产业培育成***镇经济跨越发展的重要增长极。
㈡全面启动新城建设，塑造城镇建设新形象
5、抓好新城规划编制。加强与规划、建设部门对接，聘请知名规划设计院所，紧跟国内城镇设计一流水平，重点以萨大路为纵向中轴，编制完善新城控详规划和分区规划，将主城区规划面积扩展到20平方公里。突出抓好规划的功能定位和布局，全面完善城镇公共服务体系、交通体系、生态体系，着力塑造生态、现代、自然、宜居的现代化新城。
6、抓好集中居住区建设。启动**、**人口集中居住区建设，对于政策争取、拆迁整理、土地收储、手续办理等前期准备工作，做到早研究、早思考、早协调、早对接，尽快确定建设方案及具体的拆迁补偿方案，确保如期开工建设。加强项目质量管理和社会效益评估，对补偿拆迁住房、经济适用住房、保障房、商业住宅、配套公共设施建设进行科学安排和规划，打造多层次的新城住宅体系，更好地满足百姓住房需求。
7、抓好城镇环境治理。集中开展城镇化规划区内建设违章建筑拆除工作，整体净化城镇环境。重点拆除萨大路沿线、杏十一路两侧违反规划、有碍观瞻的违章建筑，为城镇化建设扫清障碍。继续深入巩固"三城"创建成果，切实加大环卫保洁力度，将镇域油田企业和企事业单位全部纳入城镇管理责任主体范畴，引入数字城管平台，扩大监管覆盖范围，建立网格化城镇管理体系。实施**路沿线亮化美化工程，争取将沿线排水、路灯开启及光缆、电线管网入地纳入计划，进一步提升城镇道路环境形象。
㈢全力加强社会建设，提升富民惠民新水平
8、切实保障百姓根本利益。组建农村城镇化建设领导小组，到农村城镇化先行地区学习城镇开发及城镇建设相关政策。加快与相关部门的协调对接，尽快制定出台农村城镇化所涉及的土地、社保、就业等方面配套政策，将城镇化成本从农民身上转移出来，最大限度保障农民的根本利益。
9、切实维护社会和谐稳定。按照"属地管理"、"谁主管、谁负责"的原则，对安全任务进行细化分解，具体到个人，落实到人头。坚持检查常态化，对重点领域、重点部位突出日常监管和专项整治，全力消除安全隐患。进一步完善信访工作网络体系，重点围绕城镇化拆迁做好信访案件排查化解工作，为农村城镇化有序推进营造和谐稳定环境。
10、切实加强政府自身建设。加强思想政治建设，引导全镇干部群众打破农村城镇化的思想束缚，不断解放思想、开拓创新、使干部群众的思想观念和行为方式更好地适应农村城镇化建设的现实需要。加强政府廉政建设，重点强化对重大问题决策、重大事项安排、大额资金使用的全过程监督。加强人才队伍建设，围绕棚室种植、新城建设、社会管理等方面人才需求，内培外引优秀人才到生产一线、建设一线，为***镇跨越发展提供强大的人才保障。
各位代表，站在新的历史起点上，我们唯一的选择只有奋勇向前，永不懈怠。让我们在区委、区政府和镇党委的正确领导下，紧紧依靠和团结全镇人民，以坚韧不拔的信念、只争朝夕的精神、克难攻坚的锐气、勤政务实的作风，在推进农村城镇化建设的伟大征程中，共同谱写***镇辉煌壮丽的新篇章!
各位代表：
现在，我代表xx镇人民政府向大会做政府工作报告，总结过去五年的工作，对今后五年的工作提出建议，请予审议，并请各位代表提出宝贵意见。
过去五年工作回顾
五年来，在县委、县政府和镇党委的正确领导下，镇人民政府带领全镇干部群众深入贯彻落实科学发展观，紧紧围绕加快发展这一主题，大力实施“工业强镇，开放带动、可持续发展”战略，致力于夯实发展平台、营造发展特色、优化发展环境，在挑战中发展，在开拓中提升，保持了全镇经济社会持续、健康、协调发展的良好态势。
经济总量增大，发展势头强劲。围绕经济、社会共同发展与协调并进的目标，我们实施统筹发展战略，努力促进经济社会协调发展。2007年至xx年，我镇工业总量迅速扩张，效益显著增长。xx年全镇实现工农业总产值x亿元，同比增长x%，比2007年增长x%，其中，工业总产值x亿元，比2007年增长x%;农业总产值x亿元，比2007年增长x%;xx年全年财政总收入达x万元。其中国税x万元，比2007年增长x%;地税x万元，比2007年增长x%;财政收入x万元，比2007年增长x万元，年均增幅x%;城乡居民可支配收入人均x元，比2007年增长x元，年均增幅x%。
优化结构布局，农业稳步发展。在水资源丰富，土地肥沃的大胜、毛卜、平栋等村大力发展优质稻产业;在金武、大胜、德巷等村大力发展牲猪养殖业，目前，全镇生猪规模养殖户达96家，常年存栏量达x头以上，年均出栏生猪达x万余头;在大胜、木瓜园艺场、大田等村，扩大柑桔种植面积、改良柑桔品种，做强“雪峰蜜桔”品牌，大胜村的万亩柑桔园在今年徐省长视察时得到好评。
加大招商力度，工业迅猛发展。依托区域交通优势和木材、楠竹等资源优势，加大招商引资力度，全镇五年来总共引进项目x个，引资x亿元，年均增长130%。兴办好了威亚牧业、辣妹子食品等一批成长性好、经济效益高、环境污染少的企业。xx年全镇完成工业销售收入累计x亿元，年均增长x%;实现工业利税五年累计x亿元，年均增长x%。我镇被市委、市政府评为“招商引资十佳乡镇”。
完善基础设施，旅游蓬勃发展。充分发挥区位、人文优势，完善基础设施，逐步开发xx塘、龙眼洞、伏龙洲等自然旅游资源，启动了迴龙洲森林生态公园、沿江风光带项目建设，广泛宣传介文昌塔、观音阁、肖公祠、油陂庙等历史古迹。我镇平清、平梅、高渡等村被纳入国家级森林公园挪溪森林公园统一规划中，龙眼洞被评为AA级景区，x塔、x阁修缮一新，伏龙洲开发正在洽谈。加快形成旅游产业链，积极融入大湘西旅游圈。
建设特色城镇，城市品位提升。五年来，我们大力协助县委、县政府搞好县城基础设施建设。县城建成区面积由2007年的x平方公里增加到x平方公里，人口由小x万增加到10。xx大道一期、x大道、xx路、x路、x路、x路、xx一桥扩建、x路、华荣等路网工程均已建成或即将竣工，主、次干道总长达到x公里;建成了“全省县级一流”的沿江风光带、县城平溪江河段两座景观坝、县城管道燃气工程开始供气，杨柳冲商业步行街、雪峰建材城一期竣工营业，新建了污水处理厂、自来水二厂、垃圾无害化处理场;xx大道二期、行政中心搬迁、老干部活动中心、x生态森林公园建设、x河道治理等一批重点工程稳步推进。成功创建x市卫生县城、x市文明县城、湖南省卫生县城，新建了高标准无害垃圾处理场和4个垃圾中转站，投入x余万元购置街道清扫车、垃圾收集车和果皮箱等环卫基础设施，并扩大城区清扫面积，清除卫生死角。
坚持统筹发展，民生持续改善。大力整合教育资源，完善学校基础设施。五年来，城关中学、城关一校、团结小学等校共投入x余万元，大力改善了办学条件，缓解了县城“大班额”问题。稳步推进农村新型合作医疗工作，全镇参保人数为x人，参保率达96%以上。深入开展计划生育活动，改变群众生育观念，全镇人口自然增长率一直控制在x ‰以下。五年来，我镇连续被县委、县政府评为人口与计划生育工作一类乡镇，创建了社会抚养费征收示范点10个，特别是今年以来实施的创新计划生育管理方式——“和谐计生”方式效果明显，在2012年的计划生育省检、市检中取得了良好的成绩。始终坚持以民为本、富民为先，坚持发展成果人民群众共享。五年来，修复河堤坝道x座，维修沟渠x公里，完成低产田改造x亩;拓宽通村公路x公里，开通了x、x等xx村新农村客运;完成x个村的农网改造，建设好标准沼气池558口，德巷村被定为全市沼气能源建设示范村和培训基地;加强林政管理，培植森林资源。高仓、华南、大桥等村完成营造速生丰产林x亩，栽种绿化树及果林x万余株，完善林政发放面积xx余亩。
强化管理创新，社会和谐稳定。大力推进依法治镇，实行分片、线、组管理模式，强化管理创新。加强信访维稳工作，实行包村干部每周包村下访、党政领导班子成员每天轮流接访，坚持公开接访与带案下访相结合，积极预防、疏导和化解各类社会矛盾，2010年来我镇连续2年被评为xx县社会治安综合治理工作先进乡镇。五年来，全镇共调处各类矛盾纠纷x起，成功化解群体性突发事件x起，妥善处置意外死亡事件x起，为加快发展创造了良好的社会环境。
各位代表、同志们，过去的五年，是我们解放思想、开拓创新的五年;是我们凝聚人心、团结奋进的五年;更是我镇综合实力提升最快、城乡面貌变化最大、人民群众受惠最多的五年。这些成绩的取得是县委、县政府和镇党委的正确领导的结果，是各位代表们鼎力支持的结果，是全镇人民共同努力的结果。在此，我瑾代表xx镇人民政府向关心支持xx镇工作的各位领导，向工作在全镇各条战线上的工人、农民以及社会各界人士致以崇高的敬意和衷心的感谢!
成绩代表过去，未来任重道远。我们要保持头脑清醒，切实认识当前发展存在的问题和不足：基础还很薄弱，发展后劲不足，财政收入渠道少，社会维稳压力较大等。对这些问题，我们必须坚持科学发展观，解放思想，创新举措,砥砺奋进，再创新辉煌。
今后五年工作打算
根据当前形势，结合“十二五”规划，今后五年我镇发展总体思路是：坚持科学发展观，深入贯彻落实党的十八大精神，大力实施“项目带动、产业升级、可持续发展”战略，强力推进招商引资、重大项目建设和特色城镇建设，全力建设“新型工业大镇、现代农业强镇、生态旅游新镇、地方文化名镇、城镇扩容快镇、商贸物流活镇”，推进经济社会又好又快发展。
今后五年发展奋斗目标是：
1、国民生产总值年均增长12%以上;
2、财政收入年均增长20%;
3、城镇居民人均可支配收入年均增长16%，农民人均纯收入年均增长20%;
4、招商引资、安全生产、综合治理、计划生育、财税任务等方面都要全部实现绩效文明考核目标任务。
围绕总体工作思路和发展目标，今后五年我们在推动各项工作全面发展的同时，必须突出重点，着力抓好以下几个方面的工作：
一、坚持农业稳镇，打造发展“强基石”。
要围绕服务城市发展，大力发展高效特色农业、城镇休闲农业，大力推进农业产业化、规模化、标准化，提高农业综合生产能力，加快传统农业向现代农业转变。发展“公司+专业合作组织+基地+农户”的现代农业经营模式，按照一村一品的发展思路，努力打造一批“种—养—加”和“猪—沼—果”生态农业示范片，加快形成产加销一条龙、贸工农一体化的经营格局，实现“以农促工、以工带农、工农互动、竞相发展”的良好局面，让农民从产业化经营中得到更多实惠。完善农村基础设施，抓好病险水库除险加固、山洪灾害治理等水利设施工程，大力推进农网改造、农村改水改厕、农村沼气入户等项目建设。
二、坚持工业强镇，打造发展“核动力”。
完善招商方式，在积极开展组团招商、网上招商的基础上，每年举办几次有影响的“请进来”和“走出去”的招商活动，鼓励现有客商增资扩股，以厂引厂、以外引外，达到办好一个、吸引一批、影响一片的效果;大力发展罐装食品加工、粮食加工、果蔬加工为主体的食品工业产业，发展散装水泥、预拌混凝土、新型墙体材料、机制环保砖为主体的建筑建材产业，积极发展轻纺业、装备制造业、医药化工业、电子加工业等战略产业项目，力争用五年时间新上4个亿元以上、5个5000万元以上的大项目，形成产业发展新的增长极。
三、坚持城建靓镇，打造发展“集聚区”。
按照“东进北扩，完善西南”的思路，继续拉开县城框架，力争到2017年，县城建成区面积达到18平方公里。切实抓好城区下水道、雨污分流、老城区街道改造、公厕、公共场所停车场、垃圾处理场项目工程以及县城自来水厂管网改造工程。大力实施城区绿化工程，确保城区绿化覆盖率达45%以上。加快房地产开发，建设以高层、居民小区、花园洋房为主要建筑形式的新城楼群;合理布局医院、学校、超市、商场等服务项目，谋划建设体育场、图书馆等文化设施，以完善的基础设施、优越的服务功能，全面提升百姓的生活质量;继续深入巩固“五城同创”成果，继续大力开展城乡环境卫生综合整治行动，提高环卫工人工资待遇，加强环境卫生整治和广告张贴的监管，努力杜绝乱丢乱扔和违章占道经营，维护整洁有序的市容市貌，营造优美和谐的人居环境和投资创业环境。
四、坚持三产兴镇，打造发展“新引擎”。
围绕创建“旅游新镇”目标，有计划、有步骤地推进旅游景点、景区建设。重点开发以观音阁为总体的宗教朝圣旅游线，以“一塔双洲”为主体的古典园林文化旅游线，以雪峰广场为中心的餐饮休闲旅游线。加快建设工业园区周边、新建火车站周边的物流配送中心，以及建材、果品、日用品、汽车销售、装饰装潢材料专业市场，并配套新建一批城乡农贸市场。推进“万村千乡”和“家电下乡工程”网络建设，大力发展镇、村两级连锁超市，建立农资连锁加盟网店，逐步形成新农村现代流通网络，带动农村经济发展。
五、坚持机制活镇，打造发展“润滑剂”。
坚持以人为本，把保障和改善民生作为党委、政府工作的重要着力点，切实解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。统筹城乡发展，完善保障机制。深化教育体制改革，优化教育资源配置，全面改造农村中小学现有D级危房，认真落实“两免一补”政策，建立长效助学机制;加快卫生事业发展，进一步完善新型农村合作医疗制度和城镇居民医疗保障制度，推行医疗救助制度，提高城乡居民医疗保健水平;加强人口与计划生育工作，建立和强化村一级干部激励、奖惩机制，将人口自然增长率控制在2.6‰以内，推动下岗职工和纯居民独生子女的优惠政策落实。落实惠农政策，完善救助机制。采取分类救助方式，实现社会救助与项目救助、临时救助的有效衔接，推动救助服务社会化、公益化。依托工业园区和项目建设，搭建更为有效的就业培训载体，建立更为完善的就业服务机制，全面提高居民文化素质和工作能力，促进百姓充分就业。高度重视失地农民问题，积极将在城镇化进程中的失地农民纳入城市公共服务范畴，在保证征地补偿的前提下，给予养老、医疗、教育等方面的民生保障。加强管理创新，完善管理机制。强力推进社会治安综合治理，深入开展平安创建活动，积极构建社会治安防控体系，严厉打击各类刑事犯罪和黑恶势力，全力维护社会稳定。加强普法教育，提高全民法律素质。加强对弱势群体的司法救助和法律援助，维护司法公平正义。认真做好群众来信来访工作，切实解决群众反映强烈的热点、难点问题。加强安全生产监管，防止重特大事故发生。整顿规范市场经济秩序，打击强买强卖、强揽工程等地痞地霸行为，创造公平有序的市场环境。
各位代表、同志们，我镇已经进入新的发展时期，新的起点，新的征程。形势催人奋进，发展任重道远。让我们高举加快发展旗帜，科学践行科学发展观，深入贯彻落实十八大精神，以更加饱满的热情、更加昂扬的斗志、更加扎实的作风，在县委、县政府和镇党委的正确领导下，团结和带领全镇广大干部群众，进一步解放思想，务实苦干，扎实工作，为实现“富民强镇、和谐xx镇”的宏伟目标而努力奋斗!
今天，我们在这里召开座谈会，主要目的是为进一步拓宽人大代表参政议政的渠道，更好地监督政府工作，增强政府工作透明度，促进基层人大工作有序开展，加强同人大代表的联系，更好地发挥人大代表联系党、政府和人民群众之间的桥梁纽带作用。一直以来，人大代表深入群众，主动加强沟通交流，致力于倾听群众的声音，为群众排忧解难，积极参与解决群众关心的热点难点问题，实实在在做到想群众之所想，急群众之所急，做群众之所盼，努力做到从群众中来，到群众中去，着力于服务群众，为提高我镇民生福祉、促进全镇经济社会发展发挥了积极作用。在这里我代表镇党委政府对各位代表一直以来关心与支持政府的工作表示衷心的感谢!
刚才，****通报我镇上半年工作情况和下半年工作计划，各代表将前段时间收集的问题作了发言，我认为各位代表所反映的问题实在、客观、重点突出，是人民群众“最强声音”。相关职能部门及分管领导对代表反映的问题进行了当场回应。对下来的工作，我提五点要求：
一是要统一思想，提高认识。各位代表要把思想自觉地与党委政府保持高度一致，牢固树立大局观念和全局意识，主动围绕镇党委政府的中心工作开展人大工作，抓重点，促落实，讲实效。二是要拓宽党代表参与党内生活渠道，充分发挥党代表作用。人大办要积极搭建党代表发挥作用的平台，认真开展视察、评议、调研、提案、联系和服务群众、列席相关会议等活动，让党代表真正成为决策的参与者、执行带头人和工作监督员。三是要加强学习培训，提高党代表履职能力。注重加强党代表参政议政能力以及政策法规、经济管理等知识的培训，采取定期集中培训、通报社会经济发展情况、开展党代表听证活动等教育培训方式，拓宽党代表视野，促进党代表素质和能力的全面提高。四是要加强宣传力度，形成良好的舆论氛围。搭建宣传平台，充分利用电视、网络、报纸等新闻媒体，对代表工作活动及先进事迹等进行宣传报道，及时通报代表活动情况和优秀代表事迹，向群众传达我镇党委政府的“好声音”，多作正面宣传，保护政府形象，广泛宣传我们工作的落实情况。五是要各职能部门要多沟通、敢作为、抓落实。各职能部门要虚心接受各位代表反映的问题，回去要多沟通、多思考，组织专题研究，认真落实工作，解决难题，尽快给代表和全镇人民一个满意的答复。
各位代表、同志们，我们坚信在市委市政府和镇委的正确领导下，在镇人大代表的监督支持下，依靠全镇广大干部群众的紧密团结和大力支持，与时俱进，开拓进取，竭尽全力，扎扎实实做好各项工作，一定能再创XX新的辉煌。
谢谢!
在上级领导的正确领导下，两年来，本人带领镇领导班子成员务实工作，取得了一定成绩。现对照岗位职责，现将本人工作情况报告如下，请予评议：
一、加强学习，不断提高政策和业务水平
为了切实履行好职责，不辜负党和人民的殷切期望，我十分注重学习。认真学习马列主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重
要思想，把讲政治、讲学习、讲正气摆在重要位置。一是加强政治理论学习。使自己的世界观得到了更新，政治素质得到了加强，使自己在政治上与党中央始终保持高度一致。二是加强业务学习，提高工作能力。认真学习农业、国土、城建等业务知识和相关政策，做到不懂就问，既当部门干部职工的领导，又当他们的学生;坚持学中干，干中学，很快熟悉了农村农业、国土、城建的政策业务知识，为搞好农村农业工作奠定了良好的基础。
二、注重实际、讲求实效、全面完成工作任务
两年来，按照市委、市政府的要求，从xxx的农业农村经济发展实际出发，扎实有效地开展各项工作，全面完成了工作任务。
1、产业结构调整初见成效。两年来，把农业产业结构调整作为农村发展、农民增收的突破口和切入点来抓。立足镇情、因势利导，根据资源优势和市场需求，引导农民宜种则种、宜渔则渔、宜牧则牧，较好地帮助解决了产业结构调整中的资金，技术服务等问题，使农民参与产业结构调整的积极性高涨。全镇共种植优质稻2.65万亩，杂交玉米1.1万亩，白术、元胡、茯岑等药材800余亩，新扩脐橙1500亩，推广特色红茹1000亩。同时，狠抓了农村“一加三工程”。共完成退耕还林面积4000亩，发放退耕还林和公益林补助款120万元，发展规模养殖小区3个，建成沼气池20口。
2、农产品加工取得突破。在稳定发展xxx豆腐加工作坊、xxx饲料加工厂的基础上，又新发展投资120万元、日可加工大米60吨的xx大米加工厂，实现了精致大米加工的新突破。
3、养殖业发展渐具规模。将****等村作为养殖重点村，形成了规模较大的九塘铜鹅养殖基地，全镇共出笼铜鹅5.5万羽，存笼铜鹅5000羽(其中种鹅200羽)，出栏牲猪8.2万头，发展牲猪养殖小区3个，存出栏1000头以上养殖大户10个。
4、基础设施建设稳步推进。针对水利设施滞后的现状，采取层层动员的办法，发动群众筹资筹劳，投入劳力1.2万个、资金35万余元，兴修水利工程32处，改善了xx等村的水利条件。投入150余万元，新建了xxx自来水厂及**、**、**三个中型自来水工程，解决了xx村1500余户家庭的人畜饮水困难。同时，以武马公路拓改为契机，新铺了三元街、燕冲街近1000米的炒砂路面;完成了xx至xx、xx至xx、xx至xx和xx、xx的14公里通村公路工程;xx、xx5公里村道铺砂，xx、xx10公里的新修村道以及武马公路xxx段的13公里沙改油工程;投资5万余元扩改了荆高路田坑头桥。改变了镇域范围内公路过去那种“晴天一身灰、雨天一身泥”的面貌，优化了镇域经济发展环境。
5、安全生产防微杜渐。对分管的水上交通、山塘水库等进行了定期和不定期检查，防患于未然;两年来没有发生一起安全事故。
6、国土管理井然有序。严格按照《国土管理法》的规定，规划审批农村建房用地，全面完成了基本农田保护的土地分等定级，保护区划分和农村集体土地所有权登记发证工作;加强了对谢必村山体滑坡的整治，争取资金10多万元，修建水池1口、排水渠4条(3000米)，挡土墙110余米。从山顶铺设500米管道引水至山腰解决搬迁户用水，安置搬迁户5个。
7、“三防一抗”工作扎实有效。两年以来，层层落实了防汛抗旱、森林防火、动物防疫、地质灾害责任制，杜绝了火灾事故和人员伤亡事故及垮堤倒坝的发生。面对严重的旱情，组织干部职工深入田间地头，分片分水系，科学调度水源，帮助群众寻找新的水源，清理整修渠道，调处水事纠纷12起，积极组织群众抗旱自救，最大限度地减少了旱灾损失。全面展开了动物防疫工作，狠抓了动物的检疫工作。严格按照动物防疫指挥部的要求，精心组织、周密部署、全民动员、干部职工加班加点，夜以继日地走村串户开展工作，两年共组织了四次大的防疫活动，防疫密度达到99%，曾受到邵阳市防疫指挥部检查组的肯定。
三、积极参与片线工作，为镇党委、政府排忧解难
在做好本职工作的同时，积极主动地配合镇党委、政府开展好了驻村工作。我所驻的金莲村，社情和村干部的思想较为复杂，特别是村干之间不团结;导致战斗力不强、人心涣散、为民办实事意识淡薄。为充分调动村支两委的领头雁作用。本人通过走访党员干部;召开党员民主生活会;与村支两委干部交心通气，使他们相互间疙瘩得到了解除，
意见和思想得到了统一，工作热情明显提高。使工作一度处于瘫痪的金莲村面貌得到了根本好转。同时，我深入田间地头，倾听群众的呼声，关注老百姓所关心的热点、难点问题;指导农民朋友改善农田水利基础设施;进行产业结构调整;帮助他们解决生产生活中遇到的实际困难;通过扎实工作，全面完成所驻村的经济指标、计划生育工作、社会综合治理等任务。所驻村的经
济保持了持续、快速、健康发展的良好势头。
四、厉行节约、廉洁自律，时刻筑起拒腐防变的思想防线
在生活中，我克勤克俭，严格遵守机关财务制度;从小事做起，从自我做起。树立“公生正、廉生威”正人先正己的思想;坚持自重、自省、自警、自励。任何时候、任何情况下都能用党性原则和道德规范来约束自己的行为;经得起各种诱惑和考验;真正过好了名位关、金钱关、人情关。
两年来，我的工作成绩的取得得益于市委、市政府的正确领导;得益于镇党政领导和各部门的支持;得益于各村支两委和广大人民群众的共同努力。同时，我知道，我的工作与党和人民的要求仍有一定的距离。我的工作还存在一定的不足：如思路不开阔、急于求成等。随着社会主义市场经济体制的建立和改革开放的不断深入，把农村工作推到了改革大潮的浪口风尖。农村的发展面临着新的机遇与挑战。农村工作如何与时俱进，任重道远。本人深感责任重于泰山，决心以更高昂的热忱投入工作。牢记宗旨、与时俱进、务实开拓，做人民满意的公仆!
述职人：xxx
***年**月***日
述职报告
新垛镇副镇长、宣传统战委员 张照林
2011年11月
根据组织的安排，结合本人的工作分工，现在向各位领导和同志们汇报我的工作、思想、学习以及廉洁从政情况，请领导和同志们批评指正。
一、加强理论学习，提高思想认识，牢固树立廉洁奉公的思想意识。
不断加强政治理论学习，积极参加镇党委组织的政治理论学习，认真学习党的十七大和十七届四中、五中、六中全会以及市第十一次党代会、镇第九次党代会精神，深刻领会胡锦涛同志七一重要讲话精神，牢固树立正确的人生观和价值观，保持较强的道德水准。服从领导、服从大局，团结协作，配合支持同事开展各项业务工作，深进基层，关注民生，扎实推进工作的开展。以一个共产党员的标准严格要求自己，时刻不忘自己是一个人民公仆。同时，不忘对分管工作所需业务知识学习和运用，不断拓宽自己的知识面，使自己能较好地适应新时期乡镇工作的需要。工作上能廉洁奉公，严格要求自己。遇到重大事项主动请
示汇报，工作中团结同志，严格执行法律法规，依法办事，确保公开、公平、公正处理工作事务，同时能督促有关单位部门规范办事程序，依法行政。在工作中培养锻炼了一定的组织工作能力和解决疑难问题的能力。
二分管工作简述
(一)全力以赴为我镇的集镇建设、招商引资以及工业园区开发建设作贡献。
根据党委政府的工作分工，我协助分管集镇建设、招商引资、工业园区开发建设工作，分管集镇管理、村镇建设管理工作和招投标工作。在工作上，我始终做到求真务实，积极对待，力争做到统筹兼顾。苦练基本功，确保村镇规划合理、建设有序、管理有效。
(二)协助做好机关管理工作，为各项工作的良好开展做好后勤保障。在协助分管机关后勤工作中，我始终按照党委政府关于规范公务接待的各项要求，坚持节俭、廉洁，能力做好服务。
(三)宣传统战工作取得新成效。根据兴化创建省级文明城市的部署和要求，党委宣传科负责的创建文明乡镇工作稳步推进，台账资料创建顺利通过市创建领导小组的考核验收，得到了上级领导的充分肯定。
(四)旅游开发工作。经过多方长时间的共同努力，
投资500-800万元的施耐庵陵园修缮工程即将开工作，这将有力推动我镇旅游资源的开发利用。
(五)办公室工作。抓建章立制，促进各项工作规范运行。在总结办公室工作规律和经验教训的基础上，重新明确办公室分工，使办公室各项工作便于操作，有效运转。一是明确职责。对办公室实行了层次管理和系统管理。二是规范工作程序。对会务、行文、调研、督查、机要、接待等工作都做出明确规定，避免了工作的随意性和盲目性。
(六)其他工作
在完成分管工作的同时，还确保了挂钩片、蹲点村的工作。
三、存在的问题与改进方式
今年以来，虽然取得了一定的成绩，但与镇党委领导的要求相比，还有一定的差距。在今后的工作中，我将更进一步加强各方面理论知识的学习，认真宣传落实党的路线方针、政策，树立正确的人身观和价值观，处处以一个共产党员的标准严格要求自己，求真务实，开拓创新，为推动猴场镇经济文化发展努力工作。在镇党委的正确领导下，紧紧围绕全镇工作重点，与时俱进，开拓创新，扎实工作，不断开创工作新局面，为我镇的改革开放和经济建设作出新的更大的贡献。
县委组织部：
在2002年11月17日XX镇第五届人代会第二次会议上，由于代表的信任，我被全票选为XX镇镇长。现将一年来的工作如下：
一、2003年政府工作的简要回顾。
过去的两年，在镇党委的正确下，在镇人大的监督下，我带领政府班子创造性地开展工作，取得了一定成绩，主要有以下几个方面：
(一)、财政运行良好，综合实力显著增强。
(二)、基础设施建设方面成果喜人。
西五村电话、有线电视开通，长195米的蒲石河大桥建成通车，长——车线公路网化建设正式启动，西部开发战略正逐步实施，一系列的变化，必将推动西片经济的发展。
随着政府东移，职工集资住宅楼落成，铁东新区已基本形成，加速了城市化进程，形成了铁东商贸、办化区、铁西工业区的城镇发展格局。
由李世集团投资190万元，建筑面积1800平方米的四平小学教学楼落成，向阳小学教学楼落成，发磨子小学危房改造工程完工，这些都极大地改善了农村学校的办学条件。
三、招商引资工作收效显著。
实行你建厂我服务的方针，加强政府的服务职能，为企业提供全程服务，大大改善了XX的投资环境，先后引进了丝棉厂、假发厂等一批中小型企业，2003年实现招商引资总额1630万元。
四、农业产业健康发展，农业基础设施得到加强。采取政府引导扶持，农民自主发展产业的办法，大大调动了农民发展产业的积极性，新增加了红南果梨产业，双红葡萄产业，香菇产业和棚桃产业，增加了农业收入。
积极向上争取农田水利建设资金，全年共投入农田水利建设资金370万元。
1、治河5条段，长8.04公里。
2、新建果树灌溉工程，修建提水站12处，压力池44个，解决7500亩果园灌溉问题。
(五)、旅游业蓬勃发展。
本着谁投资谁受益的原则，吸引外资共同开发XX的旅游资源，由李世集团投资800万元开发的长河岛景区已正式向游人开放，并于9月11日在岛上成功地举办了鸭绿江国际旅游节，吸引了中外游客参加，提高了XX景区的知名度。
六、个体私营经济逐步壮大。随着产权制度改革的不断深化，个体私营经济显现出在经济发展中的重要地位。在四平工业硅厂和拉古哨硅镁冶炼厂两大支柱企业稳步发展的同时，以辽东防腐厂、治明木业、飞通机具厂、XX建筑工程有限公司、XX电力工具厂等为代表的一大批从事机械加工、服务业、建筑业的个体私营企业逐渐壮大，对全镇经济发展是一个必要的补充。
七、精神文明和其它方面工作，都取得了一定成绩。
1、伴随着经济的快速发展，人民群众对文化生活的需求也日益增加。通过举办书画展、篮球赛等一系列文体活动，充实了群众的文化生活。坚持十星系列评创活动，树立文明向上的社会风气。
2、教育方面注重素质教育，培养学生德智体全面发展。
3、计生工作。严格检孕，加大宣传教育力度。立足服务，加强基层基础建设。
4、武装工作。全面完成征兵工作任务，劳武结合，为地方经济建设做出了一定的贡献。
5、卫生工作。“非典”期间，出色地完成了排查任务，有效地预防了“非典”病毒的入侵。
2003年是不平凡的一年，我们统一思想，团结一致，扎实工作，各项事业都取得了重大的历史性的突破，财政收入超额完成任务，西部电话、有线电视和蒲石河大桥建成通车，长车线公路网化建设项目开工，政府新办公楼落成，铁东新区建设，这一系列的变化必将载入XX发展的光辉史册。
在成绩的同时，我们的工作中也存在一些问题：
一、下河口燕红桃产业发展面临危机。
2003年，燕红桃遭受到史无前例的大灾难，绝大部分桃树落果，尽管政府多方找专家，争取免税政策，桃农们还是蒙受了巨大的经济损失，这一事实向我们提出了传统产业向什么方向发展，怎样发展的问题。
2、农业产业发展小而全，不能形成规模效益，产业调整缺乏魄力和远见。
3、工作作风不实，有浮夸现象，政府服务功能没有得到很好的发挥，为人民服务水平不高。
4、物质文明和精神文明发展不平衡，一手软一手硬现象仍然存在。
以上这些问题都有待于在今后的工作中加以解决。
二、2004年政府工作的主要任务。
中央提出振兴辽宁老工业基地战略，为XX的发展提供了良好的契机。蒲石河电站、拉古哨地下电站、长—拉线公路网化建设，铁长线建设，这几大项目都将在2004年开工，如何保证几大项目的顺利进行和借此促进XX农村经济的稳步增长，是今后工作的重点。
(一)、政府工作的总体思路是：
高举邓小平理论伟大旗帜，以经济建设为中心，以发展为主题，以产业结构调整为主线，以保证几大工程建设为重点，以改革开放和科学技术为动力，以增加农民收入和实现财政增长为目标。提出以“提升中部，发展东南部，开发西部”的展战略，以几大项目建设为契机，带动第三产业发展，以边贸旅游牵动，以龙头企业带动，大力发展生态农业，旅游观光农业，坚持效益第一的原则，调整农业产业结构，推进农业产业化进程，推动农村两个文明协调发展和社会的全面进步。
政府今后工作的主要方面。
一、农业方面：
1、继续加大对农业基础设施的投入，加强农田水利建设，积极向上争取资金，兴修水利，加大对农业基础设施的投入。明年要启动下河口土地整理项目。该项目为省国土资源厅投资，旨在合理规划利用每寸土地，预计投资在1千万左右。
2、加快农业产业化调整步伐，发展优质高效农业。从提高农民素质入手，通过举办各类农业专业知识的培训，引导农业改变过去落后的生产模式，学科学、用科学，提高农业的科技含量，眼睛向外，盯紧市场，产品围绕市场转。
3、政府转变工作职能，由过去的下指标，下任务，转变为现在的引导农民发展产业，为产业的发展提供信息、技术及资金等的扶持，增加政府的服务功能。
4、XX是柞蚕之乡，蚕林之间的矛盾已让人们清醒地认识到保护生态环境的重要性，退蚕还林是大势所趋，当务之急是如何发展柞蚕的替代产业，这也是政府2004年农业工作的重点。
5、燕红桃、板栗等传统产业应进一步做大做强。2003年燕红桃遭受灭顶之灾，大部分桃树出现落果现象，有的甚至绝收，给果农们造成了巨大的经济损失。这其中有天气条件的原因，但从中我们应吸取教训，要引导农民用科学的态度去面对自然灾害，传统产业要做大做强，首先要适应千变万化的市场经济形势;其次要稳步求发展，世界上万事万物都是发展变化的，总是维持原有的发展模式是不符合事物发展规律的，必将遭到淘汰。凤城大梨树村发展绿色观光农业，取得了很好的经济效益，我们沿江是鸭绿江旅游区，比凤城大梨树树发展观光农业更有优势，可为什么没发展起来呢?原因就在于人的思想观念，思想守旧，不敢试，不敢去闯，一味地去套用过去的传统模式，最终导致产业失去生命力，要具有敢为天下先的勇气，大胆借鉴外地成功经验，使传统产业在原有基础上有一个新的突破。
6、积极鼓励农民发展新兴产业。鼓励农民发展新产业、新项目。台沟吴锡贵带头发展红南果梨产业，移民局为其提供了20亩地的苗木，自己投入了3万多元，河口刘深有投资十几万元，建大棚栽植棚桃。他们这种敢为天下先的发展产业的胆识很值得我们去学习。
(二)、面对工程建设的契机，大力发展种植、养殖产业。
2004年XX的大工程很多，蒲石河电站、拉古哨地下电站，这都是几十亿元的大工程，我们应该清醒地看到工程开工将给我们带来的巨大商机，几千名施工者的衣食住行，将给XX带来巨大的社会效益。一定要抓住这一难得的机遇，适时地发展种植业和养殖业。
二、工业方面。要以市场为导向，以龙头企业牵动相关行业的协调发展。扶持个体私营经济的发展，工业企业处于我镇经济发展的主导地位，带动着其它相关产业的发展，政府转变工作职能，变指令为指导，变为服务，由企业自主经营，自谋发展，政府为企业发展创造良好的环境及发展空间。以企业产权制度改革为重点，积极扶持民营企业发展，在增加税收的同时，还应“取之于民，用之于民”，为企业提供必要的服务。
三、招商引资方面。通过提供优惠政策，改善投资环境，为企业提供全程服务，营造一种良好的社会舆论氛围和宽松的投资环境，吸引外来企业来XX投资办企业。XX地处宽甸南部，鸭绿江畔，旅游资源丰富，境内有铁长线、丹集线和正在修建的长车线三大公路动脉经过，又有铁路三角线，区位优势非常明显，要积极地向外引进资金、人才，先进技术和好的项目，开发XX资源，带动XX经济的发展。
四、旅游产业方面。加大景区基础设施的投入，提高XX知名度，吸引外资开发XX的旅游资源。重点抓好赴朝旅游项目的开发工作。目前这个项目正在与朝方洽谈之中。沿江一带还可以适当开展一些农业生态游，民族风情游等，具有特色的旅游活动，通过旅游业的发展带动相关产业的发展。
六、项目库建设方面。坚持“统筹规划，分步实施，突出重点，点面结合”的原则，巩固现有成果，储备一些有市场前景，有资源依托，有技术保障的项目，优先抓好科技含量高，示范带动力强的重点项目的启动，积极主动同上级有关部门沟通与联系，努力争取更多的资金和政策支持。
七、政权建设方面。
根据中央精神，税费改革工作已全面铺开，减轻农民负担是税费改革的最终目的，前一阶段，费改税工作已全部结束，当前要重点抓好调整村级规模工作，特别是新建村马上要面临的村两委班子的换届选举工作，要认真布署，依法操作，将能力强，素质高，有农村工作经验，群众拥护的人，选进村两委班子中，带领群众全面建设小康社会。
八、精神文明建设方面。继续做好十星系列评创活动，广泛开展各类群众喜闻乐见的文体活动，争取国家文化中心镇的政策资金支持。认真学习和宣传《公民道德建设实施纲要》，突出爱国主义、社会公德、职业道德、伦理道德教育，改变不良的社会风气，树立健康、文明向上的生活方式。
九、其它方面工作。
1、司法和综合治理工作。全民开展普法教育，让群众学法、懂法、守法、用法，预防犯罪。
2、加强民政工作。加强政权建设，做好优扶、五保供养和扶贫帮困工作。
3、计生工作。控制人口数量，提高人口质量，争创红旗乡镇。
4、教育方面。全面推进教育改革，加强素质教育，提高教学水平。
5、民兵预备役工作。在加强训练的同时，充分发挥预任官兵在两个文明建设中的重要作用。
6、交通工作。要突出抓好西片公路网的建设工作。
7、信访工作。端正态度，提高素质，及时化解社会矛盾。
8、通讯、有线电视。积极争取资金，在全镇实现电视和电话的全面覆盖。
十、掀起“三个代表”重要思想学习的新高潮，提高广大基层干部素质，树立政府的良好形象。
1、提高服务素质：端正工作态度，全心全意为人民服务。
2、提高理论素质：实事求是，敢讲真话，能以“三个代表”要求自己。
3、提高政策素质：不折不扣地执行党的方针、政策。
4、提高业务素质：掌握业务知识，处事公道。
要培养广大基层干部勇于创新，敢于实践，与时俱进，勤政务实，廉洁自律，为群众办实事。
前一段，经过大家的共同努力，已取得了一定的成果，基础已经打牢，今后几年是XX经济发展的关键时期，任务光荣而艰巨，我一定会在党委的带领下，带领政府班子，坚定信心，团结一致，完成预定的各项任务和目标，为铸就XX的辉煌明天而努力奋斗。
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