高校资金使用审批管理系统的开发与应用
【摘 要】 文章基于信息时代高校财务管理中存在的弊端，研究开发高校资金使用审批管理系统，旨在建立面向校内各级领导和教职工的预算管理控制、资金使用与审批的网上办公信息共享平台，创新高校财务管理模式，强化财务预算管理与计划管理，提高资金使用效率，促进高校的信息化建设。
【关键词】 网络; 财务管理; 信息系统; 高校
一、引言
21世纪，人类已进入以计算机、多媒体和互联网为标志的信息时代。信息技术的普遍应用有力地推动着全球经济社会的深层变革，深刻地改变着人们的生活、学习和工作方式。高校财务部门的信息化建设目前仅限于利用内部局域网的财务软件系统处理账目，没有建立起面向校内各级领导和教职工的预算管理控制、资金使用与审批的网上办公信息平台，所以仍然沿用陈旧的手工管理模式，工作耗时费力、效率低、准确性差、信息滞后。如学校各部门年度经费预算完成情况只有财务处有关人员掌握，负责审批的部门领导甚至财务处领导不能实时掌握，审批具有盲目性;教职工公务借款和报账均需反复找有关领导审批签字，耗时费力，工作效率低。因此，本文旨在通过研究开发面向高校内部各级领导和教职工服务的资金审批系统，做到“事先有预算、事中有控制、事后有分析”，强化预算管理制度的执行，提高资金使用效率，创新高校财务管理模式，推进高校信息化的建设。
二、系统的需求分析与基本功能
(一)系统的需求分析
资金使用审批管理系统的研究与开发旨在走出高校财务处内部局域网的账务处理系统，建立起面向高校内部各级领导和教职工服务的资金使用审批信息平台，提供实时的预算执行信息，避免审批的盲目性和资金使用者反复找领导审批的劳顿之苦，强化预算管理，提高资金使用的计划性和效率。
基于以上业务场景，涉及的业务处理主要包括：资金使用信息申请和资金使用信息审批两部分。其中：资金使用信息申请由高校各部门教职工提交;资金使用信息审批由多级审批组成，具体包括职工所在单位(部门)领导审批，部门交叉审批，财务处长审批，主管校领导审批等。对于提交申请的用户，可实时在线查询申请信息的审批进度及审批结果。各级审批领导也可以实时在线查看等待审核的申请信息，并能够实现在线审批业务，不受时间和地点的限制。
另外，由于申请资金总额度不能超过预算额度，所以应由管理人员将每年各部门的各项预算额度预先导入系统。各级领导在审批时，也能根据预算信息，决定是否同意申请，或适当修改申请的额度。同时，管理人员应预先将申请人和各级审核领导的账户信息录入系统。
基于以上功能需求，避免了申请人和审批人面对面签字的时间和地点限制等不便，但同时对系统提出了更高的安全性需求，具体包括：各申请用户要使用专门的客户端，并提供学校财务处提供的唯一的识别码和密码;财务处长在审批时，为了避免身份欺骗，采用U盾等安全防范技术;系统用户分角色管理，不同角色的用户拥有不同的权限，比如申请人只能看到自己的资金申请和审批信息，部门领导只能看到本部门资金申请和审批信息等。
(二)系统的基本功能
基于以上需求分析，整个系统由资金申请子系统和资金审批子系统构成。资金申请子系统主要实现在线提交申请功能，资金审批子系统主要实现审批提交的申请，两个子系统实现数据共享和交互。两个子系统用例图如图1和图2所示。
三、系统的关键技术
(一)可维护性
在设计本系统前，通过对一些学校软、硬件设备及信息化建设的调查，掌握了本系统的开发设计与运行需求。在设计过程中，充分考虑了系统的可扩展性和可维护性，为系统功能的进一步改善留下了必要的空间。
(二)保密性
对于高校资金审批管理系统，应设立用户权限，确保信息的保密性。数据库中的数据信息只能通过具有修改权限的管理员修改，其他人不能随意修改本系统的数据，保证了数据可靠性。用户的密码等相关的重要信息都是经过加密的，这样能很好地保护用户个人的机密信息。即使非法用户得到了加密后的信息也会因为没有密钥而无法破解为有效信息。
(三)安全性
为了资金审批管理系统数据库的安全，数据库中的数据应定期做好备份。未授权的人员无法操作，且在每次登录时必须随机输入验证码，确保不会被黑客等恶意破解密码，也使得学校的资金动向做到相对的保密。结合硬件加密技术，采用ROCKEY2硬件加密锁，应用生成UID的改良HMAC-MD5算法，内置保密算法等，大大提高了整套系统的安全性。
四、系统的设计与实现
(一)系统架构设计
在对资金审批管理系统的用户进行需求调研的基础上，结合资金审批管理系统设计的理念，整个系统采用C/S和B/S相结合的架构模式。其中资金申请子系统用C/S模式，申请人可以通过网络下载、安装系统客户端;资金审批子系统采用B/S模式，解决了时间和地点限制等原有问题。系统架构设计图如图3所示。
(二)系统的功能实现
1.系统实现的环境
资金审批管理系统的开发平台采用Microsoft.NET Framework 2.0，数据库系统平台是SQL Server2005。
2.系统初始化界面的实现
在研究开发系统初始化界面时首先要考虑到用户的易操作性，其次要明确财务数据量的所有因素，可根据系统功能的初始定位，在初始化界面启动过程中预先加载一部分数据，在后续的操作过程中，再动态加载需要的其他数据，提高用户界面友好性。基于以上功能需求，本系统初始化界面是通过jQuery实现的，并使用Ajax技术实现了在初始化过程中动态异步加载数据集。
3.系统核心功能实现流程
系统核心功能业务流程主要是指预算数据提交给系统后，逐级审批的工作流程。其实现流程如图4所示。
五、系统潜在数据挖掘
财务部门在系统正常运行过程中，会形成大量的数据。可以利用数据挖掘技术设计新知识发现过程(新知识获取算法)，从数据中获取有效的、新颖的、潜在有用的新知识。数据挖掘结构如图5所示。
六、系统的应用
系统开发完成后，在学校投入了试用，通过一段时间的使用，明显体现出其优越性：一是分管财务的校级领导能够实时查询和分析学校资金运行情况，为学校运营管理与决策提供了实时准确的数据;二是部门领导能够实时掌握本部门预算的完成情况并能做到有计划地合理审批，确保教学等工作的正常开展;三是教职工公务借款和报账在网上一次性完成审批，省去反复找有关领导审批签字的麻烦，减少审批程序和找不到领导的问题。所以，学校各级领导和教职工对该系统的使用非常赞许，获得了良好使用效果。
七、结论
1.高校资金使用审批管理系统的研究开发与使用，使高校财务管理部门走出内部局域网的账务处理系统，建立起了面向校内各级领导和教职工服务的预算管理控制、资金使用与审批的网上办公的信息共享平台，创新了高校财务管理模式，促进了高校信息化的建设。
2.高校资金使用审批管理系统的应用，实现了分管财务的校级领导实时查询和分析学校资金运行情况，部门领导实时掌握本部门预算的完成情况和网上审批，教职工公务借款和报账在网上一次性完成审批，省去反复找有关领导审批签字的麻烦，提高了工作效率。
3.该系统的投入使用，真正做到了“事先有预算、事中有控制、事后有分析”，强化了预算管理制度的执行，提高了资金使用的计划性和效率，为高效与动态管理财务预算提供了保障。
【参考文献】
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[2] 乔春华.论高效经费科学化管理[J].教育财会研究，2012(2).
[3] 陈伟光.新形势下提高高校财务管理水平的思考[J].中国高等教育，2006(9).
作者：邹志成 付浩海 靖向党
[摘 要]农村集体林地使用权流转作为集体林权改革的一个重要内容，已经成为盘活森林资源，促进林业产业化发展，实现森林资源的经济效益和生态效益有效的手段。但我国农村集体林地使用权流转在流转权利内容界定、流转程序的法律保障以及流转后的法律监督方面存在着缺陷，应当从林地流转的法律法规、规范林地使用权流转行为以及加强流转后法律监督方面来完善我国农村集体林地使用权流转法律制度，从而为林业产业的又好又快发展提供保障。
[关键词]林地使用权；林地流转；集体林地
一、林地使用权流转的权利分析
关于林权流转的权利内容，目前学术界存在着明显的争议，主要有林地、林木所有权与使用权流转说；森林资源流转说；林地使用权流转说；林木所有权流转说等学说。上述几种学说，从不同的角度对林权流转进行探讨。总结起来争议的核心问题为林权流转的权利内容到底是林地使用权还是林地承包经营权。并且在实践中，由于我国目前的林权证上只有林地所有权权利人、林地使用权权利人、森林或林木所有权权利人，因此许多人认为的林地承包经营权就是林地使用权[1]。给农村集体林权的流转带来诸多的不便，笔者从我国基本法律规定出发，分析林地使用权和承包经营权的区别，结合林权制度改革的现实背景，认为林权流转的权利内容应当为林地使用权的流转。
林地使用权流转是林权流转制度的核心[2]。林地使用权是指林地使用权人对林地依法享有占有、使用、收益和一定情况下的处分的权利。这里林地使用权中的使用权是广义上的使用权，而非林地承包经营权中的使用权能。并且林地使用权和林地承包经营权有着明显的区别。首先从主体上看林地使用权的主体可以是国家、集体、自然人、法人或其他组织。而林地承包经营权主体原则上不包括国家。其次在权利的取得方式上，林地使用权可以通过承包的方式取得，也可以通过合伙等其他的方式取得，而林地承包经营权只能是通过承包合同的方式取得。再次在权利保护的方式上，林地使用权属于用益物权，而林地承包经营权属于债权。最后在权利内容上林地使用权包含占有、使用、收益和一定的处分的权利。而承包经营权只有占有使用收益的权利，不包含处分权。
同时承包经营关系的当事人之间通常存在着行政隶属关系，而林地使用权的流转双方是平等主体之间的民事关系。取得承包经营权的法定形式是承包经营合同，承包权不可流转，经营权可以流转；林地使用权是林地承包经营权物权化的适当形式，物权化后，林农具有明晰的物权[3]。“林地使用权”作为一种物权，除包括占有、使用、收益权外，还包括了一部分处分权，如转让、入股、抵押、出租等，由此可以流转。现行国家法律法规尚未允许土地所有权的流转，只有国家为了公共利益或工程建设的需要，可以通过征收或征用的方式，把集体所有的土地转为国有。因此，这里所讲的林地流转实际上是指林地使用权的流转。
二、农村集体林地使用权流转的现存法律问题
（一）林地使用权流转法律法规不健全
1.农村集体林地使用权流转的专门性法规缺位
我国目前还没有针对林权流转制定一部专门的法律，现有的涉及农村集体林地使用权的有关法律条款已明显滞后，远远不能满足林权流转的现实需要[4]。以农村集体林地使用权流转形式的规定为例，在农村集体林地使用权流转形式方面，《森林法》对出租和抵押两种形式均未作出规定，实践中只能按照《农村土地承包法》的有关内容来操作，但是由于林地与耕地的很大不同，林权流转在适用的过程中产生了许多无法解决的问题，所以一部专门性规制农村集体林地使用权流转的法律亟待出台。
2. 同一部法律规定不明确
受到历史因素和理论因素的制约，有时在同一部法律中会出现指代关系不明确的问题，给实践带来很多的困难[5]。以《中华人民共和国森林法》为例，其第十五条第一款规定用材林、经济林、薪炭林和国务院规定的其他森林、林木和其他林地使用权可以流转，第三款规定“除本条第一款规定的情形外，其他森林、林木和其他林地使用权不得转让”。这里的“国务院规定的其他森林、林木和其他林地使用权”范围不明确，给农村集体林地使用权流转的实际操作带来诸多的不便。
3.不同法律之间相冲突
如《物权法》将森林资源视为土地资源一种，将其归入土地承包经营权中；《森林法》将森林视为立体结构的自然资源，将林权定义为以森林、林地和林木为对象的所有权、使用权的统称。
（二）农村集体林地使用权程序不规范
1. 农村集体林地使用权行为不规范
目前，多数的农村集体林地使用权流转是没有确定的程序可以遵循，也没有固定的合同形式，有的甚至都没有登记。当遇到林权权属纠纷的时候，无法成为双方合法权益和行为判断是否合法的依据。
2.林权证发放不到位
林权证是县级以上地方人民政府或国务院林业主管部门，依据《森林法》或《农村土地承包法》的有关规定，按照有关程序，对国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，确认所有权或者使用权，并登记造册，发放的证书。是依法享有林地使用权、取得林权流转收益的法律凭证和林农维护自身合法权益的依据。实践中有的农户自始至终没有领到自己的林权证，而有的地方是几个农户或者一个小组才有一个林权证。林农手里没有林权证，就直接制约了林农流转自己的林地、甚至是获取抵押贷款，从而影响了林农合法权益的保护。
（三）流转后的监管不到位
林权流转后的监督和管理是林权流转能否实现集体林权改革目标的重要制度保障。然而在实践中依然存在着流转后管理薄弱的问题。主要表现在主管部门在农村集体林地使用权流转过程中相对缺位，没有重视流转时的引导和监督。
三、完善农村集体林地使用权流转的对策分析
为依法有效促进林权流转，保障林权流转各方权益，针对农村集体林地使用权流转的现存问题，笔者提出以下完善对策：
（一）修订完善林地流转的法律法规。林地权利的流转的标的只能是林地的使用权。林地使用权能够进入市场流转的前提是该项林地权利权属明确，不存在任何争议。这需要在物权法中明确土地所有权和使用权的各项规则，为确定各项林地权利的归属提供法律依据。
尽早依法完成林权颁证、换证工作，稳定林地承包权，保护林农的根本利益，调动林农经营的积极性，为林地、林木流转提供法律凭据。林权证的颁发、换发工作要依法实行政府负责制，实行目标考核。林地流转、征占用及林木采伐要严格实行凭证申请制度，以此推动林权证的颁证和换证工作。
（二）依法规范林地使用权流转行为。坚持依法、自愿、公正、公平、公开、有偿的林地使用权流转原则，严厉打击骗农、害农、坑农的违法流转活动。首先，要切实加强林农的林业法律法规、市场经济和林业科学技术教育和培训，提高林农的法制意识、市场和经营林业的技能；其次，林地流转必须按市场经济规律办事，让市场这只无形的“手”充分发挥调节作用，使受让者与出让者充分协商，在平等合法的基础上，依照《森林法》及林地流转的有关法律法规依法按程序签订林地使用权流转合同。为了保证林地使用权流转合同的有效、合法性，林地所有者应该作为流转合同的第三方出现在合同上，以监督林地使用权流转的时效性；对于集体所有使用的林地使用权流转，必须通过集体组织三分之二以上成员签字，方能准予流转；国有林地使用权的流转，必须是以该国有资产管理人作为流转主体，而负责经营的单位不能作为流转主体；再次，为了防止在林地使用权流转过程出现的坑农、骗农、集体和国有资产流失，一方面组织林业经济、营林专家研究论证一套林地生产力与社会经济发展相适应的价格评价体系，并定期在有关媒体上公布林地流转价格指数，以指导监督林地流转价格。另一方面林地使用权流转宜采用公开拍卖、招标方式（私有林地流转也可采用协议方式）；最后，为防止林地撂荒和业主因经营亏损、损害农民利益，建议在林地使用权流转时，除涉及到流转的各方要依法签订流转合同外，受让方必须要向当地县级林业主管部门提交编制受让地的林业经营方案并请示批准[5]。经批准的林业经营方案作为林地使用权流转合同的附件，由林业主管部门和出让方监督执行。未按经营方案经营的，林业行政主管部门有权给予处罚或劝其双方解除合同，要变更经营方案，必须报原批准机关批准。
（三）林权流转的监督管理。为了加强对森林资源的管理，林业行政主管部门除了依照《中华人民共和国森林法》负有森林资源的保护、利用、更新、管理和监督的职责外，对森林资源的流转也应当负有管理和服务的职责。要按照不改变林地所有权、不改变林地用途和“合法、自愿、公开、诚信”的原则，通过报请本级人民政府批准出台林权流转规范性文件，尽快建立流转的监管机制。从一些省份已经出台的林权流转规范性文件看，为引导森林资源健康有序流转，可着重从以下五方面做好监管工作：一是林权流转双方必须向所在地基层林业工作站提出申请，报县级林业主管部门审查。二是申请材料应包括林权流转申请表、拟流转的林木或林地的林权证、流转合同文本、林业部门出具的相关调查资料。以拍卖方式流转的，还应提供拍卖公告凭证。属集体林权流转的，还应有民主决策文本等。三是基层林业工作站和林业调查规划设计单位要深入实地做好流转林地的现场勘测工作，为林权流转双方提供真实可靠的数据。四是流转的收益资金，可在乡镇设立专户，专款专用，主要用于与群众切身利益相关的公益事业。五是流转方式、流转基价及流转的收入、使用、分配等，都要及时在村务公开栏上公示。
参考文献
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周伯煌，浙江诸暨人，浙江农林大学法政学院副教授，硕士生导师，研究方向：经济法学、环境与资源保护法学；汤元瀚，安徽马鞍山人，浙江农林大学环境资源保护法09级硕士研究生。
[基金项目]：浙江省社会科学界联合会研究课题（2010N54），浙江省法学会重点课题（2011NA02）的阶段性成果。
作者：周伯煌 汤元瀚
摘 要：浙江省是一个森林资源比较丰富的省份，林地的有效利用有利于实现经济效益和生态效益相结合的目的，而林地使用权的流转是实现这一目的的重要途径。当前，浙江省林地使用权流转存在缺乏统一的法律规范、林地所有权和使用权权能界限不清、配套法规滞后于建设二级流转市场的需要等法律问题，需要加以完善。
关 键 词：林地；林地使用权；流转；浙江省
收稿日期：２０１１－１２－２３
作者简介：周伯煌（１９６８—），男，浙江诸暨人，浙江农林大学法政学院副教授，法学硕士，硕士生导师，研究方向为经济法学、环境与资源保护法学；张文伟（１９８７—），男，山东威海人，浙江农林大学环境资源保护法学研究生。
基金项目：本文系浙江省社会科学界联合会研究课题的阶段性成果，项目编号：２０１０Ｎ５４；浙江省法学会重点课题的系列成果，项目编号：２０１１ＮＡ０２。
新中国成立后，我国的林业制度先后经历了土地改革时期、合作社及人民公社阶段、林业“三定”阶段，直到现在的现代林权发展与探索阶段，可以说林业制度的变迁和改革是一个渐进的过程，具有历史延续性。不同时期的不断变迁，我国的林业制度适应着不同历史时期经济发展的需要。进入２１世纪，随着新形势的新需要，林业也慢慢由以木材生产向以生态建设转变。相应地，与林权相关的交易也越来越多，尽早建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的林业产权制度，是林业基本制度改革的内在要求。
一、林地使用权流转
⒈林地使用权流转的涵义。林地使用权的流转，是指在林地承包期限内，林地承包法律关系的主体、客体和内容发生了变化，导致林地使用权的变更或终止。简单来说，林地使用权流转是林地使用权与林地所有权发生分离后，将林地使用权通过一定的方式转移到第三人手中的行为。［１］随着林业经济的发展，林地使用权作为生产要素进入市场流转是必然趋势。林地使用权流转作为盘活森林资源的一种形式，有利于调动林业生产者的积极性，有利于加快林业规模经营的发展，有利于吸引资金到林业领域。
⒉林地使用权流转的方式。我国《森林法》规定的林地使用权流转方式，概括起来有两种：转让和作价入股。但在实际操作中存在着多种流转方式，如租赁、抵押等。在明晰产权、确保林地用途不变的前提下鼓励林地使用权通过转让、租赁、抵押、出资等多种方式参与流转。［２］在浙江省，许多地方的农村集体承包山林的农民将他们经营的林地的使用权作价入股，联合经营；一些地方将宜林荒山荒地使用权以拍卖等方式交给单位、个人经营，以谋求更有效益的发展；有的地方将林地使用权以出租方式吸引投资。其中，以“抵押”流转方式为例，从２００６年初人民银行杭州中心支行、省林业厅、省农信联社在浙江省５个试点地区（丽水、安吉、建德、开化、遂昌）推动开展林权抵押贷款试点工作以来，在各级政府的重视和相关部门的密切配合下，通过强化政策引导、注重协调配合，试点地区的林权抵押贷款工作取得了长足进展。
二、浙江省林地使用权流转存在的法律问题
浙江省全力加快集体林权制度改革，各地以完善集体林权制度改革为抓手，着力解决林业发展的深层次问题。率先完成了集体林权制度主体改革，林权证换发率高达９６．８％，责任山承包合同签订率达９７．５％。全省已有６２个县（市、区）挂牌成立了林权管理中心，流转面积达１０９３．８万亩，有效引导了林业资源要素向现代化林业经营主体聚集。［３］虽然浙江省的林业改革取得了一定的成绩，但是，与浙江省总体市场经济的建设程度相比，其林权流转市场要素并不完善，尚未形成狭义的林权流转市场。虽然在林业“三定”时期划定了责任山，确定了自留山，但对于责任山并没有完全落实到户经营，尚存在林权证登记发放不规范，林权评估系统不健全、林权流转相关信息相对闭塞等问题。［４］在林地使用权流转交易日渐活跃的同时，出现不少亟待解决的法律问题。
⒈林地使用权流转相关的法律规定不清晰。目前，我国关于林地使用权流转的法律仅有《森林法》和《农村土地承包法》，但这两部法律只是比较笼统地规定了林地使用权作为生产要素可以进行流转，现实中可执行性并不高。各地在林业改革过程中遇到了很多新问题，法律滞后于现实需要的矛盾日益显现。因此，２００３年的《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》第１４条规定：“国务院林业主管部门要会同有关部门抓紧制定森林、林木和林地使用权流转的具体办法，报国务院批准后实施。”因此，林地使用权流转法律制度的构建及完善已成为当务之急。对此，浙江省制定了《浙江省森林管理条例》、《浙江省林地管理办法》、《浙江省森林、林木和林地流转管理办法（试行）》，对林地使用权流转做了较为具体的规定，但是仍不能满足现实的需要。一方面这些法规的很多内容是对《森林法》、《农村土地承包法》的重述，并未做到细化；另一方面，林地使用权流转并不是一个简单的问题，牵涉到法律、政策、金融、行政等诸多方面，需要专门详细的法律条款，甚至专门的单行法规。但是，目前浙江省在林地使用权流转领域并没有高效可行的法律规范体系，相关法律法规明显滞后，法律保障机制尚不完善。至今还没有制定出专门规范林地流转的法律，法律的作用常常用政策来体现，同时相关政策的稳定性也不强，落实的效率很低。而现行的与林地流转有关的法律满足不了实践发展的要求，甚至阻碍了林业的发展，直接结果是使浙江省的一些县市的林地流转活动没有正式的规范依据，致使不规范的流转行为成为常态。
⒉林地使用权和所有权权能界限不清。２００９年，浙江省庆元县政协在调研时了解到，国家林业局在《关于进一步加强和规范林权登记发证管理工作的通知》中规定：“‘没有稳定的非农职业或者没有稳定的收入来源的农户，将通过家庭承包取得的林地承包经营权转让给其他从事农业生产的农户’的受让方申请林地承包经营权变更登记的，将不予登记。”基于上述规定，一方面，使得该县目前许多流转经营业主不能申领到“林权证”，流转经营业主的合法权益在法律上得不到根本保障；另一方面，没有“林权证”就不能以流转的林地和林木作抵押申请贷款，限制了经营业主的融资渠道，同时也不能有效地增加更多的资金投入到林业的集约化、规模化经营当中，将严重制约着林地流转工作的有序正常开展。［５］可以说，林地使用权与林木所有权是两项密切关联的权利，林地使用权与林地上的林木所有权一般是相随相生的。林地产权中最重要的是林地所有权和使用权，林业“三定”，落实林业生产责任制，农户得到的是林地使用权，但由于一些地方当时没有签订合同，导致各责任主体对自己责任权利边界的模糊，致使通过流转获得林地使用权的权利人并不能对林地充分地行使支配以及处分的权利。在实践中，林地使用权和所有权权能界限不清，阻碍了林地使用权的正常流转。
⒊配套法规滞后于建设二级流转市场的需要。浙江省林地面积约１００１９．５万亩，占全省土地总面积的６５．６２％，其中，集体林占９５％以上。在林业“三定”中，确定山林面积８６８０万亩，有７２％的集体山林到户经营，形成以家庭经营为主的林业经营体制。２００３年７月，建德市建立了全省第一个活林木市场，但这种活林木市场的建立与林权流转市场的建立在性质上相差甚远。由此可见，浙江省林地使用权流权领域尚存在很多缺陷，林地使用权的流转还处于低级阶段，并没有真正做到通过市场调节来配置林地资源，相应的规范和扶持机制不完善，缺乏对流转后的相应监管，尚未形成统一规范的流转市场。同时，林地流转的市场化中介服务并没有配备到位，不具备完善的管理体制。流转市场主体双方地位的不对等直接导致林地使用权流转过程的不公平现象，林农的利益受损，在林地使用权流转的问题上积极性下降，最终影响的还是整体的大市场。笔者认为，通过一级市场把林地分配给农户将导致林地的分散化，很难实现产业化经营，因此为了实现林地资源的合理分配，应该着力加强林地二级市场的建设，同时遵循市场经济的价值规律，实现林权价值最大化。
三、完善浙江省林地使用权流转问题的对策
⒈完善与林地使用权流转相关的立法。要使林地流转活动有法可依，首先要对林地使用权流转的各个方面做出具备法律效力和实施效率的规定。对林地使用权流转的原则、程序、使用管理以及罚则等加以规制。流转原则要遵循民事领域最基本的——自愿、平等、诚实信用原则，然后是合法原则，公平、公开、公正原则，最后是商品林、公益林区别的原则。最后这一原则有利于在市场配置资源过程中区别经济利益和生态利益的侧重点。林地流转的程序应包括：合议、森林资产评估、流转前信息发布和林权变更登记。林地流转之后的管理使用则指在合同期内，使用者有权行使其入股、转租、抵押、继承、转包、买卖等多种形式的使用权。还应明确流转的操作程序和必备手续。并把这一政策法律化，以提高政策的权威性。［６］除此之外，现行法律法规不合理的规定应及时修改，尽量减少因法律滞后带来的不利影响。［７］并在流转后对林地使用权所有者的经济权益应当立法加以保护，在保证特种林的生态效益的同时维护使用权所有者的经济利益。完善相关法律，建立行业准入机制，防止投资能力和技术经验有限的个人或企业进入林地经营领域，以免造成林地资源的浪费和社会热钱的投机炒作。
为克服法律法规的滞后性，应当尽快将新的社会关系纳入其调整范围。以明确所有权，稳定承包权，保护收益权，尊重处分权为目标，积极推动林地使用权的流转。［８］《森林法》第１５条规定：防护林、特用林林地使用权不得转让。时至今日，原有的法律规定已经不能适应当前的经济形势。因此，笔者建议，对《森林法》关于林地使用权的相关条款作出改动，并且早日制定行政法规（或部门规章），进一步增强法律在林权流转领域的适用性。
⒉界定林地使用权和林地所有权的权能界限。林地使用权本身的再分配是林业改革的重点，因此应当对林地所有权和使用权进行界定，使林地所有权主体和使用权主体各自的权利界限得到清晰的划分。界定两者之间的责权利关系，首先是要尽快解决农村常见的林地界限不清的历史遗留问题，落实林地有偿使用的政策，签订承包合同，核发《林地使用权证》。其次是对林地使用者和所有者的权利义务进行精细划分。使用权所有者应当拥有以下权利：对林地占有使用收益权以及部分处分权。其中处分权包括：依法行使利用林地进行生产活动，将林地抵押，有偿转让林地以及将林地作价入股等权利。同时要有相应的义务，最基本的就是不能任意撂荒和改变用途（法律的明确规定），然后是按合同进行开发利用等。相应地，所有者的权利义务与之相对，有权按照转让合同收取林地转让的收益，同时具有监督使用者行使其义务的义务。第三是村集体组织在农村林地使用权领域具有特殊地位。村集体组织是相关政策能否落实贯彻的关键，并且拥有村集体林地产权的分配权。为防止权利的享有者和执行人不一致时出现权力滥用，笔者建议限制基层政府的权能，相应扩大村民的民主权利，例如知情权、监督权和检举权等，实现权利对权力的牵制，排除所有权主体凭借有所有权优势干预林地使用权的行使，保护林农林地使用权流转的自由不受集体或政府的干预。第四是对所有权和使用权在不同情况下的优先性进行规划。如出台相关法律法规列举特殊规定，在关系到国家利益或生态利益时可以进行国家干预，作为国家或集体的所有权者的意志优先，否则所有权者的意志不得干预使用者的经营。
⒊完善林地使用权流转二级市场的相关政策法规。为了配合林地使用权流转相关法律的更好实施，应制定与之对应的政策。林地流转的相关配套政策主要包括林地流转合同政策、林地资产评估政策、林地交易中介组织政策、林地流转的使用和管理政策等。特别是建立林地流转的二级市场及其配套措施，通过市场经济的价值规律实现资源的优化配置，真正盘活林业经济。从政策上扶持促进林地流转二级市场发展的产业化经营主体。加大对整个行业的扶持，建议政府的产业规划对林业做出相对倾斜，对致力于林业产业化经营的企业乃至个人，给予多方面的帮助。按照笔者的构想，政府要有对林业这一长周期的产业的特别扶助计划。具体说来，在银行放贷方面要适当宽松、要低息，林业部门也要及时地提供政策咨询和技术服务。鼓励不限行业、不限地区地对林业投入，并使投入者的利益得到长远切实的保障。在林地流转后，应保障使用权受让者有条件充分发挥其能力，充分利用市场经济的调节机制，最终达到林地流转二级市场在健康的环境中实现成长。
完善引导林地使用权流转产生的闲置劳动力再就业的政策。从政策上引导和鼓励林农流转林地，把分散经营的山林转到有资金、技术和管理实力的经营者手中，发展适度规模经营，将会使大量林农离开林地。因此，开发林地流转二级市场，推进林业产业化进程，必须解决好将林地使用权流转出去的林农的就业问题。笔者建议，在林地使用权流转的区域落实农村社会保障和救济制度，解决林农在林地使用权流转后有可能造成的社会隐患。同时对林农进行技能培训，引导闲置劳动力从事林木加工等相关的林业工业，实现闲置劳动力的再就业，提高林农的收入。
综上所述，浙江省林地使用权流转存在的问题，影响了林地使用权流转的正常有序进行，不利于对林地的维护管理，也不利于林地生态价值的实现。因此，结合立法层面和执法层面的相关措施，建立相对完善的法律制度，对于浙江省林业改革及林业健康发展意义重大。
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（责任编辑：王秀艳）
Ｒｅｓｅａｒｃｈ ｏｆ Ｚｈｅｊｉａｎｇ ｐｒｏｖｉｎｃｅ＇ Ｆｏｒｅｓｔ Ｌａｎｄ ｕｓｅ Ｒｉｇｈｔｓ Ｃｉｒｃｕｌａｔｉｏｎ
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Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｚｈｅｊｉａｎｇ ｉｓ ａ ｐｒｏｖｉｎｃｅ ｗｉｔｈ ｒｉｃｈ ｆｏｒｅｓｔ ｒｅｓｏｕｒｃｅｓ．Ｔｈｅ ｅｆｆｅｃｔｉｖｅ ｕｓｅ ｏｆ ｆｏｒｅｓｔ ｌａｎｄ ｉｓ ｃｏｎｄｕｃｉｖｅ ｔｏ ｔｈｅ ｒｅａｌｉｚａｔｉｏｎ ｏｆ ｅｃｏｎｏｍｉｃ ｂｅｎｅｆｉｔ ａｎｄ ｅｃｏｌｏｇｉｃａｌ ｂｅｎｅｆｉｔ，ｔｈｅ ｃｉｒｃｕｌａｔｉｏｎ ｏｆ ｆｏｒｅｓｔ ｌａｎｄ ｕｓｅ ｒｉｇｈｔｓ ｉｓ ａｎ ｉｍｐｏｒｔａｎｔ ｗａｙ ｔｏ ａｃｈｉｅｖｅ ｔｈｉｓ ｇｏａｌ．Ｃｕｒｒｅｎｔｌｙ，Ｚｈｅｊｉａｎｇ ｐｒｏｖｉｎｃｅ＇ｆｏｒｅｓｔ ｌａｎｄ ｕｓｅ ｒｉｇｈｔｓ ｃｉｒｃｕｌａｔｉｏｎ ｅｘｉｓｔ ｔｈｅ ｆｏｌｌｏｗｉｎｇ ｐｒｏｂｌｅｍｓ：Ｔｈｅ ｌａｃｋ ｏｆ ｕｎｉｆｏｒｍ ｌａｗｓ ａｎｄ ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎｓ；ｔｈｅ ｄｉｆｆｅｒｅｎｃｅ ｂｅｔｗｅｅｎ ｆｏｒｅｓｔ ｌａｎｄ ｏｗｎｅｒｓｈｉｐ ａｎｄ ｕｓｅ ｒｉｇｈｔ；ｌａｗｓ ａｎｄ ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎｓ ｌａｇ ｂｅｈｉｎｄ ｔｈｅ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ｏｆ ｃｉｒｃｕｌａｔｉｏｎ ｍａｒｋｅｔ ｎｅｅｄｓ ａｎｄ ｏｔｈｅｒ ｌｅｇａｌ ｉｓｓｕｅｓ，Ｔｈｉｓ ａｒｔｉｃｌｅ ｗｉｌｌ ｐｕｔ ｆｏｒｗａｒｄ ｔｈｅ ｃｏｒｒｅｓｐｏｎｄｉｎｇ ｃｏｕｎｔｅｒｍｅａｓｕｒｅｓ ｔｈｒｏｕｇｈ ｔｈｅ ａｎａｌｙｓｉｓ．
Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：ｆｏｒｅｓｔ ｌａｎｄ；ｒｉｇｈｔ ｏｆ ｕｓｅ；ｃｉｒｃｕｌａｔｉｏｎ；Ｚｈｅｊｉａｎｇ Ｐｒｏｖｉｎｃｅ
作者：周伯煌,张文伟
解读《建设项目使用林地审核审批管理办法》：
第三条 建设项目应当不占或者少占林地，必须使用林地的，应当符合林地保护利用规划，合理和节约集约利用林地。
建设项目使用林地实行总量控制和定额管理。
建设项目限制使用生态区位重要和生态脆弱地区的林地，限制使用天然林和单位面积蓄积量高的林地，限制经营性建设项目使用林地。
【相关解读】主要是占地要符合林地保护利用规划，这是一个大的原则要求，另外是体现了林地等级控制和定额管理，建设项目要限制使用生态区位重要、生态脆弱地区的林地、限制使用天然林和单位面积蓄积量高的林地、限制经营类项目使用林地。对某些建设项目不合适的(涉及到生态区位重要、生态脆弱地区或拟用地区域从保护利用方面考虑不适于开发建设)，可以不同意其使用林地。
第四条 占用和临时占用林地的建设项目应当遵守林地分级管理的规定：
(一)各类建设项目不得使用Ⅰ级保护林地。
(二)国务院批准、同意的建设项目，国务院有关部门和省级人民政府及其有关部门批准的基础设施、公共事业、民生建设项目，可以使用Ⅱ级及其以下保护林地。
(三)国防、外交建设项目，可以使用Ⅱ级及其以下保护林地。
(四)县(市、区)和设区的市、自治州人民政府及其有关部门批准的基础设施、公共事业、民生建设项目，可以使用Ⅱ级及其以下保护林地。
(五)战略性新兴产业项目、勘查项目、大中型矿山、符合相关旅游规划的生态旅游开发项目，可以使用Ⅱ级及其以下保护林地。其他工矿、仓储建设项目和符合规划的经营性项目，可以使用Ⅲ级及其以下保护林地。
(六)符合城镇规划的建设项目和符合乡村规划的建设项目，可以使用Ⅱ级及其以下保护林地。
(七)符合自然保护区、森林公园、湿地公园、风景名胜区等规划的建设项目，可以使用自然保护区、森林公园、湿地公园、风景名胜区范围内Ⅱ级及其以下保护林地。
(八)公路、铁路、通讯、电力、油气管线等线性工程和水利水电、航道工程等建设项目配套的采石(沙)场、取土场使用林地按照主体建设项目使用林地范围执行，但不得使用Ⅱ级保护林地中的有林地。其中，在国务院确定的国家所有的重点林区(以下简称重点国有林区)内，不得使用Ⅲ级以上保护林地中的有林地。
(九)上述建设项目以外的其他建设项目可以使用Ⅳ级保护林地。
本条第一款第(二)、(三)、(七)项以外的建设项目使用林地，不得使用一级国家级公益林地。
国家林业局根据特殊情况对具体建设项目使用林地另有规定的，从其规定。
【相关解读】是一个制约性要求，必须遵守的规定，如果项目不符合规定，项目不可能批。对使用林地实行分级管理，即差别化政策。主要围绕林地保护利用规划的区划条件、划分了四级保护的林地，按照四级保护的林地，分项目类型定的一个规定，严格执行使用林地的分级管理。具体来说，分了九个方面：第一是硬性规定“所有的项目都不能使用Ⅰ级保护的林地”。第二和第四是对基础设施、公共事业、民生项目来说，这些项目以及第三的国防、外交建设项目可以使用Ⅱ级保护的林地。第五款是给使用Ⅱ级保护的林地开了一个口，“战略性新兴产业项目、勘查项目、大中型矿山、符合相关旅游规划的生态旅游开发项目，可以使用Ⅱ级及其以下保护林地。其他工矿、仓储建设项目和符合规划的经营性项目，可以使用Ⅲ级及其以下保护林地。”(这是从项目类型分类上来说的)。第六款也是开的一个口，一个宽泛的政策。只要是两个规划内的，不管是什么类型的项目，都可以使用Ⅱ级及其以下保护林地。第七款也是开的一个口只要符合相关区域内的规划，比如森林公园搞旅游开发的，也可以按规定使用其范围内Ⅱ级及其以下保护林地。第八款是所诉项目的配套采石(沙)场、取土场使用林地不得以种种理由使用Ⅱ级保护林地中的有林地。其中，在国务院确定的国家所有的重点林区(以下简称重点国有林区)内，不得使用Ⅲ级以上保护林地中的有林地。”以上八款，首先考虑项目是否符合城镇规划或乡村规划，是否符合自然保护区、森林公园、湿地公园、风景名胜区等规划，上述规划以外的项目，就分项目类别严格执行等级管理。第九款是国家局可以制定相应的规范性文集，根据具体情况、对具体建设项目单独进行特殊规定。
第三条和第四条属于条件性规定，特别以第四条为主。
第六条 建设项目临时占用林地和森林经营单位在所经营的林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施占用林地的审批权限，由县级以上地方人民政府林业主管部门按照省、自治区、直辖市有关规定办理。其中，重点国有林区内的建设项目，由省级林业主管部门审批。
【相关解读】是建设项目临时占用林地和直接为林业生产服务的工程设施占用林地的审批权限，由省、自治区、直辖市自己的地方性法规或省、自治区、直辖市政府规章或重要性文件规定。国家局不再受理这一块的审批。各级林业主管部门知道本级其权限。其中：重点林区内的由林业部门提出，由国家局来定。
第七条 占用林地和临时占用林地的用地单位或者个人提出使用林地申请，应当填写《使用林地申请表》，同时提供下列材料：
(一)用地单位的资质证明或者个人的身份证明。
(二)建设项目有关批准文件。包括：可行性研究报告批复、核准批复、备案确认文件、勘查许可证、采矿许可证、项目初步设计等批准文件;属于批次用地项目，提供经有关人民政府同意的批次用地说明书并附规划图。
(三)拟使用林地的有关材料。包括：林地权属证书、林地权属证书明细表或者林地证明;属于临时占用林地的，提供用地单位与被使用林地的单位、农村集体经济组织或者个人签订的使用林地补偿协议或者其他补偿证明材料;涉及使用国有林场等国有林业企事业单位经营的国有林地，提供其所属主管部门的意见材料及用地单位与其签订的使用林地补偿协议;属于符合自然保护区、森林公园、湿地公园、风景名胜区等规划的建设项目，提供相关规划或者相关管理部门出具的符合规划的证明材料，其中，涉及自然保护区和森林公园的林地，提供其主管部门或者机构的意见材料。
(四)具有相应资质的单位作出的建设项目使用林地可行性报告或者林地现状调查表。
【相关解读】是对申请材料的要求，跟以前相比有简化。
申请表新的格式已拟定。
用地单位的资质证明：企业的法人执照和组织机构代码有其一就行。
建设项目有关批准文件，是我们批项目的主要依据，很关键。针对政府为实施城市规划、没有具体项目的城镇建设批次用地项目，由县级人民政府出说明书。
权属证明或林地证明主要是证明该地块是不是林地，而不是证明是谁的林地，林地证明可以到村或被占地单位。对临时用地要求提供补偿协议或补偿证明，因临时用地都是省级或省级以下来批，是审批权，如果没有，要担责的。需要被用地单位(个人)同意了，才能批。对永久的老百姓集体部分的，因是地方政府或国土部门负责，基本上不要材料了。对国有林场、国有企事业单位，占用国有林地的要补偿协议和国有企事业单位主管部门的意见(县级单位要县级主管部门的意见、省级单位要省级的意见)，目的是加强对国有企事业单位的管理。对符合自然保护区、森林公园、湿地公园、风景名胜区等规划的建设项目，提供相关规划材料或者相关管理部门出具是否符合规划的证明材料;相关规划或者相关管理部门指的是相关管委会。涉及自然保护区和森林公园的林地，提供其主管部门或者机构的意见材料;指的是除了其管委会的意见外，还要相应级别的主管部门或机构的材料和意见。在具体审的时候要根据相关要求来审审报材料。
提供林地现状调查表是针对小面积的项目，就以表的方式代替报告，简化材料。
第二十条 公路、铁路、水利水电、航道等建设项目临时占用的林地在批准期限届满后仍需继续使用的，应当在届满之日前3个月，由用地单位向原审批机关提出延续临时占用申请，并且提供本办法第七条第(三)项规定的有关补偿材料。原审批机关应当按照本办法规定的条件进行审查，作出延续行政许可决定。
【相关解读】第十五条到第二十条是对特定情况或特定项目的规定。第十五条是严禁化整为零、规避林地使用审核审批。“由省级林业主管部门办理控制性单体工程和配套工程先行使用林地审核手续”，审批是由国土，林业的只是审核。第十七条对临时用地的审批，所批项目的范围必须属于办法所诉项目。第十九条：对于变更增加使用林地面积的，增加部分分审批权限来办理;对于变更改变位置或减少甚至完全不用的，原来是谁审批的、现在还是谁审批。第二十条是对特定的项目临时占用林地申请延续的要求。项目的范围必须是办法所诉的项目。植被恢复费不用再交。临时用地根据《森林法实施条例》第十七条要求不得超过两年。
一、建设项目确需使用林地的条件和范围
(一)建设项目使用林地应当严格执行《建设项目使用林地审核审批管理办法》(国家林业局令第35号， 以下简称《办法》)的规定。经国务院或者省(含自治区、直辖市，下同)人民政府批准的能源、交通、水利等基础设施建设项目;列入省级以上国民经济和社会发 展规划的建设项目，确需使用林地且不符合林地保护利用规划的，可以先调整林地保护利用规划，再办理建设项目使用林地手续。因项目建设导致自然保护区、森林 公园等范围、功能区调整的，根据其范围、功能区调整结果，可以调整林地保护利用规划，再办理建设项目使用林地手续。
(二)生态区位重要和生态脆弱地区按照国家林业局公布的范围执行。单位面积蓄积量高的林地由各省人民政府林业主管部门根据本省实际情况确定。
(三)国务院有关部门和省级人民政府及其有关部门批准的基础设施、公共事业、民生建设项目包含其批复的有关规划中的，或列入省级重点建设项目的基础设施、公共事业、民生建设项目。
(四)建设项目类型界定
1.基础设施项目，包括公路、铁路、机场、港口码头、水利、电力、通讯、能源基地、国家电网、油气管网等。
2.公共事业和民生项目，包括科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、市政公用、乡村公路、廉租房、棚户区改造等。
3.经营性项目，包括商业、服务业、工矿业、仓储、城镇住宅、旅游开发、养殖、经营性墓地等。
4.战略性新兴产业项目，以国家发展改革委组织编制的《战略性新兴产业重点产品和服务指导目录》为依据。 5.大中型矿山，不包括普通建筑用砂、石、粘土等，以国土资源部《关于调整部分矿种矿山生产建设规模标准的通知》(国土资发〔2004〕208号)为依据，国土资源部门或者相关部门出台新规定的，按新规定执行。
(五)临时占用林地类型划分
1.工程施工用地，包括施工营地、临时加工车间、搅拌站、预制场、材料堆场、施工用电、施工通道和其他临时设施用地。
2.电力线路、油气管线临时用地，包括架设地上线路、铺设地下管线和其他需要临时占用林地的。
3.工程建设配套的取(弃)土场用地，包括采石、挖砂、取土等和弃土弃渣用地，以及堆放采矿剥离物、废石、矿渣、粉煤灰等固体废弃物压占用地。
4.工程勘察、地质勘查用地，包括厂址、坝址、铁路公路选址等需要对工程地质、水文地质情况进行勘测，探矿、采矿需要对矿藏情况进行勘查。
5.其他确需临时占用林地的。
二、建设项目申请材料
(一)建设项目有关批准文件
1.审批制、核准制的建设项目，提供项目可行性研究报告批复、核准批复等;备案制的建设项目，提供备案确认文件。其他批准文件包括，需审批初步设计的建设项目应当提供初步设计批复;符合城镇规划的建设项目，应当提供建设用地规划许可证或者建设项目选址意见书。
2.乡村建设项目，按照有关地方规定提供项目批准文件。其中，符合乡村规划的建设项目，应当提供乡村规划许可证或者县级城乡规划主管部门出具的符合乡村规划的证明文件。
3.批次用地项目，提供有关人民政府同意的批次用地说明书，内容包括用地范围、用地面积、开发用途(具体建设内容)、符合城镇总体规划或近期建设规划情况或乡村规划情况。
4.勘查、开采矿藏项目，提供勘查许可证、采矿许可证和项目批准文件。 5.宗教、殡葬设施等建设项目，提供相关行政主管部门的批准文件。 6.森林经营单位在所经营的林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施，属于国有森林经营单位的，提供其所属主管部门的意见材料;属于其他森林经营单位的，提供被使用林地农村集体经济组织或者利益相关人出具的意见材料。
(二)林地证明材料
1.没 有权属证书的林地或者政府统一征地的，可以由县级人民政府林业主管部门出具林地权属证书明细表，或者由县级人民政府林业主管部门依据经批准的县级林地保护 利用规划出具林地证明。其中，出具林地权属证书明细表的，有关林地权属证书应在县级人民政府林业主管部门存档;出具林地证明的，国有林地应当明确到具体的 经营单位，集体林地应当明确到具体的村(组)。
2.拟使用林地存在争议尚未依法解决的，应当提供县级以上人民政府出具的关于争议林地基本情况、争议林地补偿费用处置情况的证明材料。
(三)使用林地可行性报告或者林地现状调查表
提供符合《使用林地可行性报告编制规范》(LY/T 2492-2015)的建设项目使用林地可行性报告或者林地现状调查表。
(四)其他材料
1.临时占用林地的建设项目，用地单位应当提供原地恢复林业生产条件的方案或者与林权权利人签订的临时占用林地恢复林业生产条件的协议，包括恢复面积、恢复措施、时间安排、资金投入等内容。
2.建设项目因设计变更等原因需要增加、减少使用林地面积或者改变使用林地位置的，用地单位应当提供有关设计变更等的批复文件。其中，新增使用林地面积部分还应当按《办法》第七条规定提供材料，减少使用林地面积部分应当对不占范围予以说明并在附图上标注。
(五)申请材料要求
用地单位或者个人提供的申请材料是复印件的，应当在复印件上注明“与原件核实无误”字样并加盖印章。
三、建设项目使用林地审核审批的受理
(一)用地单位或者个人向县级人民政府林业主管部门提出申请后，县级人民政府林业主管部门应当认真核对用地单位或者个人提供的申请材料。凡是复印件未注明“与原件核实无误”字样并加盖印章的或者申请材料不齐全的，当场或5日内一次告知申请人需要补正的全部内容。
(二)县级人民政府林业主管部门对材料齐全、符合条件的使用林地申请，指派2名 以上工作人员进行现场查验。现场查验人员应当重点核实建设项目是否符合林地保护利用规划和使用林地的条件，是否存在未批先占林地行为，并填写《使用林地现 场查验表》。现场查验人员要对《使用林地现场查验表》的真实性负责，凡提交虚假现场查验意见的，要追究有关人员和领导的行政责任。
重点国有林区省级林业主管部门应当对建设项目使用林地进行现场查验，国家林业局派驻森林资源监督机构应当对现场查验情况进行监督。
(三)县级人民政府林业主管部门对建设项目拟使用的林地组织公示，公示情况和第三人反馈意见要在上报的审查意见中予以说明。公示格式、公示内容由各省林 业主管部门规定。由地方人民政府及其国土资源部门依照法律法规规定组织公示公告的，林业主管部门不再另行组织。涉密的建设项目不进行公示。
(四)需要报上级人民政府林业主管部门审核审批的建设项目，下级人民政府林业主管部门应当在收到申请之日起20个工作日内提出审查意见，除图件材料外留存一套申请材料后，正式行文报上一级人民政府林业主管部门。有审核审批权的人民政府林业主管部门同意使用林地的，应在使用林地现状图等图件上加盖人民政府林业主管部门公章后，逐级将图件材料返还下级人民政府林业主管部门和用地单位。
四、建设项目使用林地审核审批的管理
(一)根据建设项目批件，一个项目使用林地，用地单位应当一次申请，不得随意分为若干段或若干个子项目进行申请。有关人民政府林业主管部门不得化整为零，随意分级、分次进行审核审批。
(二)同时有占用和临时占用林地的项目，经有审核权的上级人民政府林业主管部门审核同意使用林地后，有关下级人民政府林业主管部门才能办理临时占用林地审批手续。占用和临时占用林地的审核审批权限是同一级人民政府林业主管部门的，可以一并办理。
(三)各级人民政府林业主管部门要严格执行使用林地定额管理制度，符合使用林地条件的建设项目，应当符合林地定额管理规定。
(四)有审核权的人民政府林业主管部门作出准予使用林地的行政许可决定，应当在准予行政许可决定书中明确需要采伐被使用林地上的林木，可以依据建设用地批准文件或者建设用地预审意见，按规定办理林木采伐许可手续。
(五)建设工期超过2年的公路、铁路、水利水电、航道等建设项目临时占用林地需要延续使用的，用地单位应当在批准的临时占用林地期限届满前3个 月内，向原审批单位提出延续临时占用林地申请，并提供原临时占用林地批准文件、项目批准文件，以及用地单位与被临时占用林地的单位、农村集体经济组织或者 个人新签订的使用林地补偿协议或者其他补偿证明材料。准予延续的临时占用林地建设项目不再缴纳森林植被恢复费。临时占用林地累计延续使用时间不得超过项目 建设工期。
(六)用地单位申请办理控制性单体工程及其配套工程先行使用林地审核手续，除批准文件提供项目有关开展前期工作的批文外，还应当按《办法》第七条规定提供其他材料。
(七)县级以上人民政府林业主管部门对擅自改变林地用途的建设项目，应当依法处理。确需使用林地的，办理使用林地手续时应附查处报告。
(八)县级以上人民政府林业主管部门违反规定审核审批建设项目使用林地的，要依法追究有关人员和领导的行政责任;构成犯罪的，依法追究刑事责任。
(九)用地单位隐瞒有关情况或者提供虚假材料等欺骗手段取得准予行政许可决定书的，原审核同意或者批准机关应当依法撤销准予行政许可决定书。
(十)有林业调查规划设计资质的单位应对作出的使用林地现状调查评价报告或者林地现状调查表的真实性、准确性负责。建立使用林地可行性报告编制不良信誉记录制度，国家林业局或者省级林业主管部门定期公布因使用林地现状调查评价报告或者林地现状调查表存在弄虚作假、质量低下等问题的设计单位。
(十一)国家林业局审核同意或批准的使用林地项目，应当将准予行政许可决定书抄送省级林业主管部门、有关县级人民政府林业主管部门和国家林业局派驻的森 林资源监督机构。省级林业主管部门审核同意或批准的使用林地项目，应当将准予行政许可决定书抄送国家林业局派驻的森林资源监督机构，有关县级人民政府林业 主管部门。市、县级人民政府林业主管部门批准的使用林地项目要抄报省级林业主管部门。可以公开的使用林地项目，通过网站向社会公布。县级以上人民政府林业 主管部门和国家林业局派驻的森林资源监督机构要对建设项目使用林地实施情况进行监督检查。
(十二)各级人民政府林业主管部门对拟使用林地建设项目要提前介入，积极主动地参与建设项目的前期论证工作，对建设项目使用林地的必要性、选址合理性和用地规模等提出审查意见，引导建设项目节约集约使用林地。加强对建设项目使用林地的服务和指导。
建设项目使用林地审核审批管理办法
(征求意见稿)
第一条 为了严格保护和合理利用林地，规范建设项目使用林地审核审批，促进生态林业和民生林业发展，根据《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国森林法实施条例》，制定本办法。
第二条 以下建设项目使用林地的审核审批适用本办法：
(一)进行勘查、开采矿藏和各项建设工程;
(二)临时占用林地的建设项目;
(三)森林经营单位在所经营的林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施;
农村规模化畜禽养殖场、农村道路、沟渠等需要使用林地的，也适用本办法。
第三条 建设项目应当不占或者少占林地。严格限制占用生态脆弱地区和生态区位重要地区的林地，严格限制占用天然林和单位面积蓄积量高的林地，严格限制经营性项目占用国有林地。
第四条 建设项目必须使用林地的，应当遵守下列规定：
(一)国务院批准或者同意的建设项目，国务院有关主管部门和省级人民政府及其有关部门批准的基础设施、公共事业、民生建设项目，可以使用Ⅱ级及以下保护林地。
(二)国防或者外交建设项目，可以使用Ⅱ级及以下保护林地。
(三)县(市、区)和设区的市、自治州人民政府及其有关部门批准的基础设施、公共事业、民生建设项目，可以使用Ⅱ级及以下保护林地，但一级国家级公益林地除外。
(四)战略性新兴产业项目，大中型矿山，符合相关旅游规划的旅游开发项目，可以使用Ⅱ级及以下保护林地，但一级国家级公益林地除外。
(五)前项之外的工矿、仓储建设项目和符合规划的经营性项目，可以使用Ⅲ级及以下保护林地。
(六)符合城镇规划的建设项目和符合乡村规划的乡村公共事业、民生、农村宅基地等建设项目，可以使用Ⅱ级及以下保护林地，但一级国家级公益林地除外。
(七)符合自然保护区、森林公园、风景名胜区规划的建设项目，可以使用自然保护区、森林公园、风景名胜区范围内Ⅱ级及以下保护林地。
(八)公路、铁路、电力、油气管线等线性工程和水利水电工程等建设项目配套的采石(沙)场、取土场使用林地按照主体建设项目使用林地范围执行，但不得使用Ⅱ级保护林地中的有林地。其中，在国务院确定的国家所有的重点林区(以下简称重点林区)内，不得使用Ⅲ级保护林地中的有林地。
(九)上述建设项目以外的其他建设项目可以使用Ⅳ级保护林地。
(十)国务院及其有关主管部门对建设项目使用林地另有规定的，从其规定。
不符合前款规定条件的具体建设项目确需使用林地的，用地单位应当对建设项目使用林地的必要性进行说明并附相关证明材料，报经国家林业局审查同意后，按照规定权限办理使用林地审核审批手续。其中，建设项目按照规定由国家林业局审核审批的，可以一并申请。
第五条 建设项目使用林地的审核权限，按照《中华人民共和国森林法实施条例》的规定执行。
第六条 建设项目临时占用林地的审批，应当遵守下列规定：
(一)临时占用重点林区林地的建设项目，由国家林业局批准。
(二)跨市(州)的建设项目，临时占用防护林或者特种用途林林地面积5公顷以上的建设项目，临时占用其他林地面积20公顷以上的建设项目，由省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门批准。
(三)跨县(市、区)的建设项目，临时占用防护林或者特种用途林林地面积5公顷以下的建设项目，临时占用其他林地面积5公顷以上20公顷以下的建设项目，由设区的市和自治州人民政府林业主管部门批准。
(四)其他临时占用林地的建设项目，由县级人民政府林业主管部门批准。
第七条 直接为林业生产服务的工程设施占用林地的审批，应当遵守下列规定：
方案一：
(一)国有森林经营单位需要占用林地的，由省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门批准，其中重点林区内的国有森林经营单位需要占用林地的，由国家林业局批准。
(二)其他森林经营单位需要占用林地的，由县级人民政府林业主管部门批准。
方案二：
(一)占用国有林地的，由省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门批准，其中占用重点林区林地的，由国家林业局批准。
(二)占用集体林地或者国家所有依法由农民集体使用的林地的，由县级人民政府林业主管部门批准。
第八条 建设项目需要使用林地的，用地单位应当向林地所在地的县级人民政府林业主管部门提出申请;使用林地范围跨县级行政区域的，分别向林地所在地的县级人民政府林业主管部门提出申请。
第九条 用地单位提出使用林地申请，应当填写《使用林地申请表》，同时提供下列材料：
(一)用地单位有关资质证明。
(二)建设项目依法需要批准或者备案的，应当提供相关批准文件。包括可行性研究报告批复、核准批复、备案确认文件、勘查许可证、采矿许可证、项目初步设计等批准文件。
(三)城镇规划区内为实施城镇规划的批次用地项目，应当提供有关人民政府的批次用地申请(说明用地范围、用地面积、开发用途、符合城镇控制性详规情况)和城镇控制性详规批复及附图。涉及各类开发区用地的，还应当提供设立开发区的批准文件。
(四)相关林地的权属证明。政府统一征地的或者没有权属证明的林地，可以提供县级人民政府林业主管部门依据经批准的县级林地保护利用规划出具的林地证明的正式文件(国有林地应当明确具体的单位，集体林地应当明确具体的集体经济组织)。
(五)需要征收林地的，应当提供用地单位与被征收林地的单位、农村集体经济组织或者个人签订的征收林地补偿协议。政府统一征地的，对集体林地可以提供县级以上人民政府或者有关行政主管部门出具的关于征收集体林地补偿依据标准及补偿落实说明的正式文件。
(六)相关林地存在争议尚未依法解决的，提供县级以上人民政府出具的关于争议林地基本情况、争议林地补偿费用落实情况说明的正式文件，并附争议林地有关证明材料。
(七)具有相应的林业调查规划设计资质的单位作出的使用林地现状调查评价报告。
(八)涉及野生动植物保护以及自然保护区、森林公园、风景名胜区范围内林地的建设项目，提供相关行政主管部门同意的证明材料。
森林经营单位申请在所经营的林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施，也应当填写《使用林地申请表》，并提供相关批准文件或者修筑工程设施必要性的说明。
第十条 县级人民政府林业主管部门对材料齐全、符合条件的用地申请，应当受理，并在受理申请之日起10个工作日内，指派2名以上工作人员对建设项目拟使用的林地进行现场查验。重点对建设项目是否符合林地保护利用规划和使用林地的条件，涉及自然保护区、森林公园、风景名胜区的林地和国家级公益林地情况，涉及各级保护林地情况，涉及重点保护野生动物栖息地、重点保护野生植物及生境和古树名木及保护范围情况，是否存在未批先占林地情况等进行核实，对其采取的保护措施和处理情况进行确认。
第十一条 县级人民政府林业主管部门对建设项目拟使用的林地，应当在林地所在地的村(组)或者林场范围内将拟使用林地用途、范围、面积等内容进行公示，公示期不少于5个工作日。
第十二条 县级人民政府林业主管部门应当根据现场查验结果、公示情况，出具具体明确的审查意见。
第十三条 按照规定需要报上级人民政府林业主管部门审核或者审批的建设项目，县级人民政府林业主管部门留存一套申请材料后，将申请材料、审查意见逐级上报有审核审批权的上级人民政府林业主管部门。
按照规定逐级上报审查项目时，下级林业主管部门应当以正式文件上报审查意见。审查意见中应当包括以下内容：项目基本情况，拟使用林地和采伐林木情况，使用林地定额情况，以及现场查验情况等。
省级人民政府林业主管部门向国家林业局上报建设项目时，应当同时抄送国家林业局派驻的森林资源监督机构。
第十四条 建设项目需要使用林地的，用地单位应当一次申请。
建设项目批准文件中已明确分期或者分段建设的项目，可以根据分期或者分段实施安排，按照规定权限分别申请办理使用林地手续。
采矿项目总体占地范围确定，采取滚动方式开发的，可以根据开发计划分阶段按照规定权限申请办理使用林地手续。
第十五条 公路、铁路和水利水电建设项目临时占用林地的，可以根据施工进展情况，一次或者分批次由具有规定权限的人民政府林业主管部门审批临时占用林地。
第十六条 国家或者省级重点的公路、铁路跨多个市(县)，已完成报批材料并具备动工条件的，可以地级市为单位提出申请，由具有整体项目审核审批权限的人民政府林业主管部门分段审核。 大中型水利水电工程可以分别坝址、淹没区，由具有整体项目审核权限的人民政府林业主管部门分别审核。
公路、铁路、水利水电工程等建设项目配套的移民安置和专项设施迁建工程，可以分别具体建设项目，按照规定权限办理审核手续。
第十七条 国务院或者国务院有关部门批准的公路、铁路、油气管线、水利水电建设项目和军队重点建设项目中的桥梁、隧道，水利(电)枢纽的围堰、导流(渠)洞、进场道路和输电设施等控制性单体工程，因工期紧急需要开工建设的，可以办理控制性单体工程先行使用林地手续，由省级人民政府林业主管部门以文件形式批复。整体项目申请时，应当附单体工程的先行使用林地批复文件及申请材料，按照规定权限一次办理审核审批手续。
第十八条 农村村民按照规定标准修建宅基地需要使用林地的，可以按照村庄规划，以行政村为单位申请使用林地。
第十九条 申请材料不全或者不符合法定形式的，应当一次性书面告知用地单位限期补正;逾期未补正的，不予受理，并将申请材料退还。
第二十条 符合本办法第三条、第四条规定的条件和林地定额管理有关规定，并且符合国家供地政策，对生态环境不会造成重大影响，有审核审批权的人民政府林业主管部门应当作出准予使用林地的行政许可决定。不符合上述条件的，有关人民政府林业主管部门应当作出不予使用林地的行政许可决定。
第二十一条
有审核审批权的人民政府林业主管部门对作出准予行政许可决定的建设项目，按照国家有关规定预收森林植被恢复费后，向用地单位核发准予行政许可决定书。
第二十二条 县级以上人民政府林业主管部门对用地单位提出的使用林地申请，应当在受理申请之日起20个工作日审查完毕。有审核审批权的人民政府林业主管部门应当在《行政许可法》规定的期限内作出许可决定。
第二十三条 抢险救灾等急需使用林地的建设项目，可以先行使用林地。其中，属于临时用地的，灾后应当恢复原状，依法补偿后交还原林地使用者，不再办理用地审批手续。重建灾毁房屋确需使用林地的，根据有关规划、宅基地建房标准和当地人民政府的统一安排，可以先行使用林地。
用地单位应当在灾情结束后6个月内补办使用林地审核审批手续。
第二十四条 建设项目因设计变更等原因需要增加使用林地面积的，依据规定权限办理用地审核审批手续;需要改变使用林地位置或者减少使用林地面积的，由原审核审批机关办理变更手续。
建设项目全部不再使用林地的，由原审核审批机关撤销已作出的行政许可，并按有关规定退还森林植被恢复费。
第二十五条 公路、铁路、水利水电等建设项目临时使用林地在批准期限届满后仍需继续使用的，应当在届满之日前3个月，由用地单位向原审批机关提出延续使用申请。
第二十六条 对未经批准违法违规使用林地的，应当依法进行查处。符合使用林地条件的，依照有关规定和本办法的要求补办手续并附依法处理的相关证明材料。
第二十七条 用地单位隐瞒有关情况或者提供虚假材料等欺骗手段取得准予行政许可决定书的，原审核同意或者批准机关应当依法撤销准予行政许可决定书。
第二十八条 县级以上人民政府林业主管部门应当建立建设项目使用林地审核审批管理档案制度。
省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门应当在每年的第一季度，将上全省(含自治区、直辖市)使用林地情况、林地定额使用情况，报告国家林业局，并抄送国家林业局派驻的森林资源监督机构。
第二十九条 经审核同意使用林地的建设项目，依照有关规定批准转为建设用地后，县级以上人民政府林业主管部门应当及时变更林地管理档案。
第三十条 各级人民政府林业主管部门应当建立监督检查制度，对建设项目使用林地实施情况进行监督检查。
第三十一条 县级以上人民政府林业主管部门有关工作人员在实施审核审批、监督检查工作中，玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，依法给予处分;情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十二条 准予行政许可决定书的有效期为两年，自批复之日起计算。建设项目在有效期内未取得建设用地批准文件的，用地单位应在有效期届满前1个月提出延期申请，经审查符合条件的，原审核同意机关应当办理延期手续。建设项目在有效期内未取得建设用地批准文件也未申请延期的，准予行政许可决定书自动失效。
第三十三条 《使用林地申请表》式样由国家林业局统一规定。
第三十四条 本办法所称Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ级保护林地，是指依据县级以上人民政府批准的林地保护利用规划确定的林地。
本办法所称的国家级公益林林地，是指依据国家林业局、财政部的有关规定确定的公益林林地。
第三十五条 建设项目使用的林地属于重点林区的，国有森工单位依照相应的职责执行本办法的规定。
第三十六条 本办法所称“以上”均包含本数，“以下”均不包含本数。
第三十七条 本办法自2013年 月 日起施行。2001年1月4日国家林业局发布的《占用征收林地审核审批管理办法》同时废止。
第一条 为了规范占用、征用林地的审核和审批，根据《中华人民共和国森林法》及其实施条例的规定，制定本办法。
第二条 本办法适用于下列情况：
(一)进行勘查、开采矿藏和各项建设工程(以下简称建设工程)需要占用或者征用林地的审核;
(二)建设工程需要临时占用林地的审批;
(三)森林经营单位在所经营的林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施需要占用林地的审批。
第三条 用地单位需要占用、征用林地或者需要临时占用林地的，应当向县级人民政府林业主管部门提出占用或者征用林地申请;需要占用或者临时占用国务院确定的国家所有的重点林区(以下简称重点林区)的林地，应当向国务院林业主管部门或者其委托的单位提出占用林地申请。
第四条 用地单位申请占用、征用林地或者临时占用林地，应当填写《使用林地申请表》，同时提供下列材料：
(一)项目批准文件;
(二)被占用或者被征用林地的权属证明材料; (三)有资质的设计单位作出的项目使用林地可行性报告; (四)与被占用或者被征用林地的单位签订的林地、林木补偿费和安置补助费协议(临时占用林地安置补助费除外)。 森林经营单位申请在所经营的林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施占用林地的，应当提供前款(一)、(二)项规定的材料。
第五条 建设工程占用或者征用林地的审核权限，按照森林法实施条例第十六条的规定执行。
第六条 建设工程需要临时占用林地的，必须遵守下列规定： (一)临时占用防护林或者特种用途林林地面积5公顷以上，其他林地面积20公顷以上的，由国务院林业主管部门审批;
(二)临时占用防护林或者特种用途林林地面积5公顷以下，其他林地面积10公顷以上20公顷以下的，由省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门审批;
(三)临时占用除防护林和特种用途林以外的其它林地面积2公顷以上10公顷以下的，由设区的市和自治州人民政府林业主管部门审批;
(四)临时占用除防护林和特种用途林以外的其它林地面积2公顷以下的，由县级人民政府林业主管部门审批。 第七条 森林经营单位在所经营的范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施需要占用林地的，应当遵守下列规定：
(一)国有森林经营单位需要占用林地的，由省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门批准，其中国务院确定的国家所有的重点林区内国有森林经营单位需要占用林地的，由国务院林业主管部门或其委托的单位批准;
(二)其它森林经营单位需要占用林地的，由县级人民政府林业主管部门批准。
第八条 国务院林业主管部门委托的单位和县级人民政府林业主管部门在受理用地单位提交的用地申请后，应派出有资质的人员(不少于2人)，进行用地现场查验，并填写《使用林地现场查验表》。
第九条 国务院林业主管部门委托的单位和县级人民政府林业主管部门对建设项目类型、林地地类、面积、权属、树种、林种和补偿标准进行初步审查同意后，应当在10个工作日内制定植树造林、恢复森林植被的措施。
第十条 按照规定需要报上一级人民政府林业主管部门审核或者审批的征用或者占用林地申请，县级以上地方人民政府林业主管部门或者国务院林业主管部门委托的单位应当逐级在《使用林地申请表》上签署审查意见后，将全部材料报上一级人民政府林业主管部门审核或者审批。 第十一条 县级以上人民政府林业主管部门按照规定审核同意或者批准占用、征用林地申请后，按照规定预收森林植被恢复费，并向用地单位发放《使用林地审核同意书》，同时将签署意见的《使用林地申请表》等材料退被占用、被征用林地所在地的林业主管部门或者国务院林业主管部门委托的单位存档。
第十二条 对用地单位需要临时占用林地的申请，或者对森林经营单位在所经营的林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施需要占用林地的申请，县级以上人民政府林业主管部门按照规定予以批准的，应当用文件形式批准。
第十三条 国务院林业主管部门委托的单位和县级以上地方人民政府林业主管部门对用地单位提出的申请，应当在收到申请或上报材料后，在15个工作日内提出审核或者审批意见。
第十四条 县级以上人民政府林业主管部门对用地单位提出的申请，经审核不予同意或者不予批准的，应当在《使用林地申请表》中明确记载不同意的理由，并将申请材料退还申请用地单位。
第十五条 县级以上人民政府林业主管部门应当建立占用、征用林地审核和审批管理档案。
第十六条 省、自治区和直辖市人民政府林业主管部门应当在每年的第一季度，将上年度全省(自治区、直辖市)占用、征用林地和临时占用林地，以及修筑直接为林业生产服务的工程设施占用林地的情况报告国务院林业主管部门。
第十七条 农村居民按照规定标准修建自用住宅需要占用林地的，应当以行政村为单位编制规划，落实地块，按照年度向县级人民政府林业主管部门提出申请，经过县级人民政府林业主管部门依法审查，在逐级报省、自治区和直辖市人民政府林业主管部门审核同意后，由行政村依照有关土地管理的法律、法规办理用地审批手续。
第十八条 《使用林地申请表》和《使用林地现场查验表》由国务院林业主管部门统一式样，省、自治区和直辖市人民政府林业主管部门统一印制。《使用林地审核同意书》由国务院林业主管部门统一印制。
第十九条 本办法由国家林业局负责解释。 第二十条 本办法自发布之日起施行。
一、建设项目确需占用征用林地的条件和范围
(一)国务院批准或同意的建设项目，国家和省级重点建设项目，国务院有关部门、国家计划单列企业、省级人民政府批准的国防、交通、能源、水利、农业、林业、矿山、科技、教育、通讯、广播电视、公检法、城镇等基础设施(以下简称基础设施)建设项目，原则上可以占用征用(含临时占用，下同)各类林地。
(二)国务院有关部门、国家计划单列企业、省级人民政府批准的非基础设施建设项目，省级人民政府有关部门批准的基础设施建设项目，原则上可以占用征用除国家级自然保护区核心区和缓冲区、国家级森林公园和风景名胜区范围以外的林地。
(三)省级人民政府有关部门批准的非基础设施建设项目，省级以下(不含省级，下同)、县级以上(含县级，下同)人民政府及其有关部门批准的基础设施建设项目，原则上可以占用征用除国家级自然保护区、省级自然保护区核心区和缓冲区、国家和省级森林公园和风景名胜区范围以外的林地。
(四)省级以下、县级以上人民政府及其有关部门批准的非基础设施建设项目，原则上可以占用征用除国家和省级自然保护区、森林公园、风景名胜区(以下简称保护区)范围以外的用材林林地、经济林林地、薪炭林林地和农田防护林、护路林林地，以及县级以上人民政府规划的宜林地。
(五)经批准的乡镇企业、乡(镇)村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡(镇)村建设，原则上可以使用除保护区范围以外的农民集体所有的用材林林地、经济林林地、薪炭林林地和农田防护林、护路林林地，以及县级以上人民政府规划的宜林地。
(六)地方人民政府及其有关部门批准的采石、采沙、取土、基本农田建设等，原则上可以占用征用县级以上人民政府规划的宜林地;因对石质、沙质、土质有特殊要求的，原则上可以占用征用除保护区范围以外的用材林林地、经济林林地、薪炭林林地和农田防护林、护路林林地，以及县级以上人民政府规划的宜林地。
(七)其他特殊项目确需占用征用林地的，应将具体情况报国家林业局审查同意后，按规定权限办理占用征用林地审核审批手续。
二、占用征用林地的申报材料
(一)占用征用林地的建设单位法人证明。
建设单位或其法人代表变更的，要有变更证明。
(二)建设项目批件。
1.大中型建设项目，要有可行性研究报告批复和初步设计批复。水电建设项目，按有关规定将可行性研究报告和初步设计两阶段合并的，要有可行性研究报告批复。 2.小型建设项目，要有选址和用地规模的批准文件。
3.勘查、开采矿藏项目，要有勘查许可证、采矿许可证和其他相关批准文件。
4.因建设项目勘测设计需要临时占用林地的，要有建设项目可行性研究报告的批复。 5.森林经营单位在所经营的林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施占用林地的，要有县级以上林业(森工)主管部门的批准文件。 (三)其他证明材料。
1.占用征用保护区范围内林地的，要提交有关保护区行政主管部门同意项目建设的证明材料。其中，占用征用国家级自然保护区、森林公园、风景名胜区林地的，要提交国务院有关行政主管部门同意的意见;占用征用省级自然保护区、森林公园、风景名胜区林地的，要提交省级有关行政主管部门同意的意见。
2.西部地区除关系国民经济全局和长远发展、对国家安全有重要影响的重大项目或有特殊规
定的项目外，企业利用自有资金或国内银行贷款投资于国家非限制类产业的项目，需要政府平衡建设、经营条件的，要有项目建议书批复和符合本条对项目规定的证明材料。 (四)林地权属证明。
申请占用征用的林地，已发放林权证的，要提交林权证复印件;未发放林权证的，要提交县级以上人民政府出具的权属清楚的证明;有林权争议的，要提交县级以上人民政府依法处理的决定。
(五)补偿协议。
建设单位与被占用征用林地单位或个人签订的林地、林木补偿和安置补助协议。由县级以上地方人民政府统一制定补偿、补助方案的，要有该人民政府制定的方案。 (六)项目使用林地可行性报告。
符合国家林业局林资发〔2002〕237号文规定资质的设计单位作出的项目使用林地可行性报告。
(七)占用征用林地申请表。
建设单位申请占用征用林地时，填写的《占用征用林地申请表》。
占用国务院确定的国家所有的重点林区(以下简称重点林区)林地的，建设单位向被占用林地所在地的国有林业局申请;跨国有林业局经营区的，分别向各国有林业局申请。占用征用非重点林区林地的，建设单位向被占用征用林地所在地的县级林业主管部门申请;跨县级行政区的，分别向各县级林业主管部门申请。
三、占用征用林地审核审批的受理
(一)建设单位向县级林业主管部门或重点林区国有林业局申请后，县级林业主管部门或重点林区国有林业局应当严格核对申请材料的复印件与原件，凡二者一致的，在复印件上加盖县级林业主管部门或重点林区国有林业局印章后退回原件;不一致的，将申请材料退回;申请材料不齐全的，告知建设单位重新申请。
(二)县级林业主管部门或重点林区国有林业局确认申请材料齐全、合格的，应当组织制定在当年或次年内恢复不少于被占用征用林地面积的森林植被措施。被占用征用林地所在地的林业主管部门或重点林区国有林业局不能按时按量恢复森林植被的，必须将不能按时按量恢复森林植被的说明材料与申请材料一同上报上级林业主管部门，由上级林业主管部门组织落实。恢复森林植被措施包括造林地点、面积、树种、林种和作业设计，以及森林资源保护管理措施等。
(三)占用征用非重点林区林地的，地方林业主管部门要组织力量对申请占用征用的林地进行现场查验，其中，占用征用林地面积2公顷以下的，由县级林业主管部门组织不少于2名有资质的工作人员进行现场查验;占用征用林地面积2公顷以上70公顷以下且未跨县级行政区的，由县级林业主管部门组织具有丙级以上资质的林业调查规划设计单位进行现场查验;占用征用林地跨行政区的，由所在地共同的林业主管部门组织乙级以上资质的林业调查规划设计单位进行现场查验。占用重点林区林地，在一个国有林业局经营区内的，由所在地国有林业局组织具有丙级以上资质的林业调查规划设计单位进行现场查验;在两个以上国有林业局经营区的，由所在地共同的林业(森工)主管部门组织具有乙级以上资质的林业调查规划设计单位到现场查验。占用征用林地面积70公顷以上的，由省级林业主管部门组织乙级以上资质的林业调查规划设计单位到现场查验。
(四)承担现场查验的人员或单位，查验后要按照规定向有关林业主管部门提交现场查验报告。报告要说明占用征用林地的面积、位置、地貌等基本情况，地类、权属、林分起源、林种、林木蓄积或竹林株数等森林资源现状，是否在保护区范围内，是否在实施森林生态效益补偿的防护林林地、特种用途林林地和实施天然林保护工程的范围内，是否有国家重点保护的野生动、植物资源和古树名木，是否存在先占地后办手续或擅自改变林地用途、采伐林木
的行为。查验人员或单位要对报告的真实性负责，凡提交虚假现场查验报告的，要追究有关人员和领导的行政责任。
(五)林业主管部门应从受理占用征用林地的申请之日起15个工作日内提出具体明确的审查意见，留存一套申请材料后，报上一级林业主管部门。需组织制定恢复森林植被措施或现场查验的，林业主管部门应在25个工作日内将具体明确的审查意见与恢复森林植被措施和现场查验报告一并报上一级林业主管部门。
(六)占用征用林地应由国家林业局审核审批的，省级林业主管部门的审查意见要用正式文件上报，并附具一套申请材料和恢复森林植被措施、现场查验报告。
四、审核审批的管理
(一)根据建设项目批件，一个项目的全部占用征用林地，建设单位应当一次申请，不得分为若干段或若干个子项目进行申请;林业主管部门也不得分级、分次进行审核审批。临时占用林地的，按照审批权限分别办理临时占用林地审批手续。
(二)国务院批准或同意的建设项目，国家和省级重点建设项目，国务院有关部门、国家计划单列企业、省级人民政府及其有关部门批准的基础设施建设项目中控制工期的单体工程，如公路、铁路的桥梁、隧道，水利(电)枢纽的导流(渠)洞、进场道路和输电设施等，其占用征用林地申请材料齐全的，省级林业主管部门或国家林业局依据规定权限可以先行审核审批单体工程。整体项目申请时，附单体工程的批件，一次办理审核审批手续。
(三)对审核同意或批准的占用征用林地项目，建设单位依照国家有关规定缴纳森林植被恢复费后，负责审核审批的林业主管部门才能核发使用林地审核同意书或批准文件。县级以上林业主管部门或其主管负责人和其他直接责任人员，违规多收、减收、免收、缓收，或者隐瞒、截留、挪用、坐收坐支森林植被恢复费的，依照有关法律、行政法规的规定处罚;构成犯罪的，依法追究刑事责任。
(四)依照有关规定批准建设用地并兑现补偿、补助费后，林业主管部门才能依法办理林地移交、变更林权登记;同时有永久占用征用和临时占用林地的项目，批准永久用地并兑现补偿、补助费后，才能依法办理临时占地移交手续;需要采伐林木的，依法办理采伐林木手续。 县级以上林业主管部门违反规定审核审批林地的，要依法追究有关人员和领导的行政责任;构成犯罪的，依法追究刑事责任。县级以上地方林业主管部门对未被批准的建设用地，发放林木采伐许可证的，要追究发证人员和领导的行政责任;情节严重，致使森林资源遭受严重破坏，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
(五)占用征用实施森林生态效益补偿的防护林林地、特种用途林林地和实施天然林保护工程的天然林林地的，有审核或审批权的林业主管部门应将审核同意书或批准文件抄送相关部门。
国家林业局审核同意或批准的占用征用林地项目，应将使用林地审核同意书或批准文件送省级林业主管部门，抄送国家林业局派驻的森林资源监督机构。县级以上林业主管部门和国家林业局派驻的森林资源监督机构要对占用征用林地实施情况进行监督检查。可以公开的占用征用林地项目，通过国家林业局网站向社会公布。
(六)林业主管部门对擅自改变林地用途的，依照《森林法实施条例》第四十三条的规定进行处理。对未经批准采伐林木的，依照《森林法实施条例》第三十八条、第三十九条的规定进行处理。经查处后，对确需占用征用林地的，依照有关规定和本通知的要求补办占用征用林地手续并附查处报告。
一、征占用防护林及特用林地审批权限
国家林业局：10公顷(150亩)以上
省林业厅：3.5(52.5亩)公顷以上10(150亩)公顷以下
市林业局(地级)：3.5公顷(52.5亩)以下
县林业局(县级)：2.0公顷(30亩)以下
二、建设项目确需占用征用林地的条件和范围
1、省级人民政府有关部门批准的非基础设施建设项目，省级以下(不含省级，下同)、县级以上(含县级，下同)人民政府及其有关部门批准的基础设施建设项目，原则上可以占用征用除国家级自然保护区、省级自然保护区核心区和缓冲区、国家和省级森林公园和风景名胜区范围以外的林地。
2、省级以下、县级以上人民政府及其有关部门批准的非基础设施建设项目，原则上可以占用征用除国家和省级自然保护区、森林公园、风景名胜区(以下简称保护区)范围以外的用材林林地、经济林林地、薪炭林林地和农田防护林、护路林林地，以及县级以上人民政府规划的宜林地。
三、用地单位申请征收、占用林地，应当提交下列材料：
1、使用林地申请表;
2、项目批准文件;
3、被征收或者被占用林地的权属证明材料;
4、有资质的设计单位作出的项目使用林地可行性报告。
四、编制项目使用林地可行性报告，业主单位应提供以下材料： 1.
2.
3.
4.
5. 项目可行性研究报告及有关批复文件(发改委的批准、核准()、备案(社会投资)文件三类); 选址意见(建设局出具); 项目可行性报告(电子版); 用地红线图(由国土提项目用地电子红线图。坐标应转换成北京54坐标); 市县土地利用总体规划图(2006-2016)(国土部门提供，出图应加盖公章，重点要反映出项目区拟用地部分);
6. 权属资料(土地证或林权证或国土部门的权属证明，主要目的是要明确拟使用土地的“权属”和“用地性质”);
7. 补偿协议(拟使用土地内的有关林地、林木、安置等的补偿)或当地政府出具的补偿方案。;
8.
9. 项目环境评价报告及批文(电子版); 建设单位法人代表身份证明;
10. 项目详细性控规(电子版);
11. 省重点项目批文(有则提供)。
12、异地还林方案(市县林业局提供)
13、其它相关材料。
五、其它材料
1、两人(有资质人员)以上签字的查验表或有资质单位做出的查验报告(2公顷以上)。
2、征收、占用公益林同时还要办理公益林区划调整报告(有资质单位)
海南省林业科学研究所
陈永忠摘录
2013年8月3日
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