国家建设项目绩效审计研究
摘要：从政府绩效审计入手，重点研究了政府绩效审计最重要的一个内容——国家建设项目绩效审计，应用逻辑推理和规范研究的方法，分别探讨了国家建设项目绩效审计的必要性、特点、审计模式、关键流程等相关方面，最后针对国家建设项目审计中存在的问题提出若干对策，其结论对于国家建设项目绩效审计具有一定的指导作用。
关键词：国家建设项目；绩效审计；审计模式
随着政府开支规模的不断扩大，政府部门肩负的公共经济责任，已越来越引起广大公众的关注。目前的政府审计则应把重心转移到政府行为的绩效方面。政府行为的绩效审计，可分为行政事业单位的绩效审计与建设项目(公共工程)的绩效审计，而后者提高效益的潜力更大，因此更受重视，开展更普遍，也更有代表性。本文将以国家建设项目(政府公共工程)绩效审计作为研究重点，力图为我国政府绩效审计理论的研究发展提供一点有益的建议。
一、政府绩效审计
(一)政府绩效审计的定义
进行绩效审计是对财政、财务收支及有关经济活动的效益进行监督的行为，所有单位和项目都可进行绩效审计，在事中、事前、事后均可进行。同时绩效审计还是对财政财务收支审计的合理延伸和扩展，以真实性审计为基础，深入到经营管理活动的各个环节去评价经济效益。绩效审计不仅是审计发展-的必然产物，也是审计事业发展的高级阶段，已成为现代国家审计的主流。
(二)政府绩效审计的原因
在我国开展政府绩效审计应考虑到以下原因：
审计目标的要求。《审计法》所确定的审计目标是真实、合法、有效，这说明检查被审单位经济活动的有效性是审计机关的重要职责，对列入审计监督范围的单位和项目都可进行经济效益审计。
审计发展的必然趋势。审计实践的发展经历了对被审计对象经济活动从真实性一合法性—效益性检查的过程，审计类型从财务收支一资产负债损益审计一经济效益审计的探索和发展阶段。
社会经济发展的需要。随着我国经济的发展，经济增长方式从粗放型逐步向集约型转变和实现可持续发展战略的事实，人们越来越关注经济效益问题，要求我们在对财政财务收支进行监督的同时，要根据客观需要逐步开展经济效益审计。
国家廉政建设的需要。目前在经济活动中，存在着大量损失浪费行为，造成部分人员有机可乘，出现腐败行为，同时投资项目的盲目和重复建设给国家带来不可估量的损失。开展效益审计可以有效的减少和预防损失浪费，加强廉政建设。
(三)开展政府绩效审计的作用
提高投资效益，确定管理者的业绩。作为公共资金的提供者，社会公众关注资金的使用效果，各级政府及其职能部门也必须对公共资金使用的效果进行解释说明、以解除其承担的公共受托责任。随着社会主义民主进程的不断推进，不管是作为委托人的社会公众还是作为受托人的政府部门，都越来越关心投资绩效问题。长期以来投资领域普遍存在只求速度、不问质量；只求规模，不问效率的行为倾向，甚至出现大量“政绩工程”“形象工程”，往往耗资巨大，但建成投入运行后要么收效甚微、投资回收遥遥无期，要么常年闲置，形同摆设。如此一个投资项目从提出计划到建成营运，可能没有明显的违纪违规问题，如果我们仅从真实性、合法性审计的角度去看，或许仍是没有什么问题，但是不切实际的投资行为，造成了重复建设和资源浪费，给国家造成的损失动辄成千上亿，从绩效审计的角度看，很多人都要被“问责”。因此，绩效审计在落实科学发展观和科学政绩观，全面有效履行政府职能，健全和完善绩效评价体系、考核制度、奖惩制度，形成正确的绩效导向，合理评价管理者业绩，提高资金使用效率等方面，具有积极的促进作用。
二、国家建设项目绩效审计模式
(一)国家建设项目的审计特点
国家建设项目由政府进行公共投资。因为它们投资风险大，项目所需求的资金巨大，超过一般投资人的出资能力，同时，项目的建设关系着国家的经济安全、国防安全，关系着人民的基本生活水平改善，若由私营企业投资则不符合“资本”的本性，因此国家建设项目的绩效审计不同于一般的建设项目经济效益审计，更多的是关注社会效益。针对绩效审计，国家建设项目有以下突出特点：
第一，工程的整体配套性较高，具有不可分割性。决定建设项目成功或者失败的因素，除了项目本身所应有的工艺先进性、经济合理性、建设必要性等因素之外，同时还受到一些外部因素(相关配套设施条件)的制约和影响。
第二，建设周期长，不以盈利为目的。工程项目的建设周期比一般建设项目周期要长，“一般少则三两年，多则十年、八年”。是否“以盈利为目的”是识别政府公共工程与一般建设项目的主要标准，除了少数垄断行业工程项目绝大部分是非盈利项目。
第三，资金投入数额巨大，占用时间长。工程属于典型的资本密集型行业，其项目建设需要巨额的资金流入。一个大、中型的公共工程建设项目，少则数千万元，多则数亿元甚至数十亿元，并且在项目建设期间，项目本身不产生任何直接的经济效益，而只是单纯的资金占用。同时，由于其建设周期长，项目建设资金占用时间一般也很长。
第四，服务对象外部化。外部效益明显，工程建设所创造的产品和服务几乎是整个国民经济活动的共同需要，具有联合消费、共同受益的特点。有些产品的服务对象不像一般性行业的产品和服务那样可以自由选择或排斥(如道路交通、城市照明等)，仅实现这种排斥性的成本过高，从而表现出一定公共物品的属性，具有良好的社会效益。
第五，经营的自然垄断性。所谓自然垄断性，是指由于存在资源稀缺性、规模经济效益和范围经济效益，使该行业的企业占用的资源，在生产过程中要保持形态整体，而不允许分割所产生一种自然的排他性，从而使该行业形成一家公司(垄断)或极少数公司(寡头垄断)的概率很高。
(二)國家建设项目审计的必要性
随着国家投资建设步伐加快，增大经济运行的系统风险，国家建设项目投资领域中由于投资活动本身的复杂性所造成的监督困难，以及监督体系建设滞后于投资规模迅速扩大的现实，使得投资和建设领域成为腐败的“温床”，各种违法违规问题和腐败现象大量发生，投资建设领域成了腐败案件发生的重灾区。投资额的快速增长和投资领域腐败案件的增加对国家审计监督提出了更高要求，要求投资审计在查清国家建设项目违纪违规问题的同时，更要关注项目建设所带来的经济效益和社会效益。
我国的经济发展还处于转轨期，经济问题和社会问题较多，因此，开展真实合法的审计来查处违纪违规行为起到一种震慑作用，很有必要。但是，从真实合法性审计过渡到绩效审计是一个必然的过程，投资审计工作关注的重点，要转向关注政府管理部门职能的转变情况，考察还有哪些部门在决策管理
上存在不科学、不规范、不合理的问题。不仅要关注项目本身的违纪违规问题，更要站在宏观的层面，通过对项目进行绩效审计，运用包括审计手段在内的各种手段，来促使项目法人讲求发展质量和效益的统一，加强国家建设项目资金和项目管理，减少损失浪费，为实现可持续发展提供保证。
国家审计在国家建设项目领域探索绩效审计，对项目投资绩效做出全面评价，既是表示审计工作对国家的投资绩效做出一个全面监督，也是投资审计工作深化的标志，有利于深化审计项目，提高审计质量，增强审计效果。投资绩效审计站在国家宏观政策的高度，不仅查出项目本身的违纪违规问题，更加关注为宏观决策提供信息的服务作用。
(三)国家建设项目绩效审计的主体与活动
国家建设项目绩效审计就是审计机构或审计人员接受委托对建设项目的经济性、效率性、效果性进行审查，做出客观评价，并提出改进意见的一种经济监督活动。该活动涉及以下主体和活动：
第一，国家建设项目绩效审计的主体是接受政府委托的审计机构或者审计人员，它不仅包括政府审计机构或在政府审计机关工作的审计人员，也包括社会审计机关如会计师事务所及其工作人员。
第二，突出了国家建设项目绩效审计的客体是政府工程项目，而不是其他工程项目。
第三，国家建设项目绩效审计的目的是通过对政府工程项目的经济性、效率性和效果性的审查和评价，揭示经营管理过程中的问题，最终提出改进意见。
第四，指出国家建设项目绩效审计的本质是一种经济监督活动。这和审计的本质相一致，即通过审计监督，促进工程管理部门加强管理，让政府工程更好地为人民、为社会服务。
经济性审计的重点是政府工程立项决策和建设成本确定过程，表现为事前控制；效率性审计则更加注重工程支出过程的控制，表现为事中控制；效果性审计则是注重工程支出结果的审查，表现为事后控制。
(四)建设项目绩效审计模式实施中的关键流程
国家建设项目大都是公共性资金投入，对此进行绩效审计的必要性和重要性尤为突出，在审计工作中可以从以下五个环节人手，进而进行绩效评价，基本解决建设项目绩效审计需达到的目标：
1.计划编制阶段，重点是对建设项目的初步设计概算和施工图预算进行审计。
建设项目计划是建设项目前期决策、勘察、审计等主要工作的统称，包括：估量机会、确定任务、明确目标、初步设计方案评估及抉择、投资标准制定及施工图设计、预算编制等具体的工作内容。其中：项目初步设计方案的评估和抉择，不仅决定工程的功能，而且对工程投资规模具有决定性影响，一般初步设计方案对整个工程总投资的影响达到68％。施工图设计不仅影响工程的功能结构、质量和装饰标准，而且对工程造价的影响也是十分巨大的，一般情况下随着施工的确定，工程总投资的90％就已基本确定。
从绩效审计的观点来看，对建设项目初步设计概算和施工图预算进行审计，是建设项目绩效审计的重中之重。通过对初步设计概算的审核和不同方案设计概算造价的对比，可以帮助项目决策者选择最经济、效果好的方案，实现初步设计方案绩效的最优化。通过对施工图设计概算的审计，可以及时发现施工图设计中的超标准、超概算和低效率、高成本设计的问题，为有效的控制工程标准和工程造价奠定良好的基础。
审计实务中，对计划编制阶段的审计表现为开工前审计，它与编制计划不同步，多为事后审计，而且体现在程序审计和合规性审计方面。这样做虽然可规避风险，解决人力不足、力量有限的尴尬，但却对制约前期决策失误问题无能为力，使审计功效丧失近半。众所周知，项目投资决策的失误是审计项目中最大的损失浪费，对整个项目绩效的影响巨大，所以，如何开展对项目前期决策的绩效审计是目前应该考虑的重点。
理论上这段审计应以跟踪审计为最佳方式，即审编同时进行，但这样做必须具备两个条件，一是有足够的人力、时间和力量实施，二是能保证质量，避免在以后的工作中自己否定自己，使审计的后续步骤能够顺利进行。
2.发包阶段，主要对招投标的合规性和合同条款的合规性实施审计，要针对招投标条件、文件，标底标书编制，招投标程序的公开合法、合同条款的规范合法进行审核。这个阶段的要点是保证审计的客观、公正，程序合规。
3.施工阶段，在进行常规工程概预算审计的同时，着重关注对隐蔽工程、施工条件、设计变更签证、施工变更工程量及金额、工程物资采购供应实行跟踪审计。
4.施工验收阶段，应突出单位工程竣工结算进行审计，也就是我们通常所指的单位工程造价审核，通过核实造价，为进一步评价工程的单项成本，分析投入与产出效率等后续绩效审计工作取得可信真实的基础资料。
5.竣工决算阶段，通过决算审核，核实工程总体投资，并对整体绩效情况进行评价。
实际工作中多采用将项目建设的实际情况和建设前的科研型研究报告对比的方法。首先，审计项目资金成本支出真实性、合规性，检查有无挤占、挪用建设资金、虚列建设成本的情况，是否存在擅自扩大建设规模，提高建设标准导致投资超概(预)算的问题。其次，审查交付资产是否齐全、真实、有效，有无形成账外资产或交付资产不实情况的存在。再次，检查其他结余资金和剩余材料是否按规定进行结转、清理。在真实性评价的基础上，进行项目绩效审计评价，应从以下四个方面着手：
(1)通过对建设项目工期和达到设计能力年限的对比分析，评价建设进度的快慢和建设工期对投资效益的影响。
(2)通过对投资预算(概算)与投资完成情况、工程成本及单位生产能力投资的对比分析，评价工程造价和建设费用的高低。
(3)测算项目投资回收期，财务净现值，内部收益率等经济指标，评价项目建成投产后的获利能力。
(4)进行现金流量分析，评价项目贷款偿还能力，评价方法主要以预期目标和前期建成的同类项目的平均先进指标为参照，将动态与静态、定量与定性、价值量与实物量、宏觀与微观等方面的分析结合起来，根据审计立项时所确定的关注点和侧重面以及重要程度，拟定各项指标在本次审计中所占的比率、分值进行试算比较。通过综合分析，对项目的经济效益、社会效益和环境效益做出正确评价。
要搞好建设项目绩效审计，还须抓住关键点：
第一，应重视项目选择。选取重点行业的重点项目，开展绩效审计，将重点项目查透查清，以点带面，使绩效审计的成果起到促进科学决策和加强管理的作用。需要充分进行项目情况调查，熟悉掌握本地区现阶段的投资重点、热点所在，实际进行项目选择时应坚持以下原则：重要性、时效性、可行性、增值性原则。同时在选择项目时还必须考虑到：对促进管理能带来正面贡献；具备进行审计的基本条件；实施审计的复杂程度及审计风险度等因素。
第二，做好审计目标的制定和分解。政府投资绩效审计的目的是促进政府投资建设项目科学决
策、规范管理、提高效益。审计的目标应在对项目投资决策、建设管理、资金使用、投资效果情况审计的基础上，揭露影响项目投资经济效益、社会效益和生态效益发挥的主要问题，提出建设性意见，为政府科学决策提供参考。审计目标要具有导向性，既要注重项目审计的系统性，又要把握项目审计的绩效风险。同时审计目标还需具有综合性，已不是单一的财务收支合法性审计目标，而是由项目的经济性、效率性与效果性组成的多样性目标。
第三，科学规划审计操作程序。对审前调查、审计分析、实质性测试、审计报告各执行阶段进行合理安排。①充分重视审前调查和审计分析(在国外这两项工作基本占到整个绩效审计实施过程的50％)；②认真做好实质性测试和审计报告。在实施审计的基础，根据审计证据，撰写审计报告主要应符合5C原则：正确(Correctness)、簡明(Concise)、清晰(Clarity)、具体(Concreteness)、完整(Complete－ness)。
三、国家建设项目审计中的问题与对策研究
(一)国家建设项目绩效审计遇到的问题
限于我国审计理论和实践发展现状的制约，在实施国家建设项目绩效审计中存在较大难度，有许多问题亟待探索突破：
第一，法律法规的支撑体系不完善，缺少统一的绩效评价指标(企业审计相对好一些)，没有具有可操作的审计准则和指南，没有行之有效的方法模式。
第二，基础工作薄弱，没有良好的环境基础，基础工作不健全，很多制度规范难以落实或执行力度不够。如预算管理制度不尽合理，对资金的使用配置缺乏统一有效的安排，使绩效审计没有一个稳定的实施基础。另一方面，目前较多存在单位内控制度不健全，内部管理较为混乱，会计核算的不规范、信息失真等现象的存在，使绩效审计缺少有效的秩序保障。
第三，审计的方法手段比较落后，很大程度上停留在手工查账阶段，信息化建设滞后，计算机手段的运用明显落后于发达国家，在国内审计行业软件研发、信息化程度同样也比不上财税、金融、海关等部门，没有一套功能完备，广泛适用于各种类型审计的通用软件。这对于需收集、汇总大量资料，并进行分析、统计的绩效审计，是亟需解决的技术手段问题。
第四，审计人员的整体素质尚不适应绩效审计的要求。政府项目绩效审计人员是具备更高的素质、掌握多学科知识的复合型人才。但目前大部分审计人员都是学财务或审计专业的，结构单一。知识面和视野相对狭窄，难以满足绩效审计的工作要求。
(二)完善我国国际建设项目绩效审计的对策
第一，各级审计机关应积极争取政府对审计机关的支持，明确审计在固定资产投资监管体系中的主导地位，完善相关政策法规来保证审计机关在投资绩效审计中应享有足够的权利。
第二，建立投资建设项目审计派驻制度，将审计延伸到项目决策、论证、实事、评估、验收的全过程，发挥审计监督职能。
第三，采取多种方式方法，加强投资绩效审计人员的培养和队伍建设，缓解人才短缺的不利局面。可以采取外部引进；内部培养、锻炼，系统内整合；建立外部人才网，聘请相关专业专家技术人员参与，与有关部门进行合作等方式进行。
第四，加强投资绩效审计的规范化建设，制定有关投资绩效评价标准、审计准则，为审计实践工作提供切实可行的标准和指南。同时加强内部质量控制，设计必要而合理的审计程序，对投资绩效审计加强督导，严格复核制度，做到审计证据充分有力，审计结论科学合理，审计意见恰当可行，从而真正起到开展投资绩效审计，提高政府投资管理水平和投资效益的作用。
责任编辑 陈 萍
作者：张林军 刘西林
第一章 总 则
第一条 为了加强国家建设项目的审计监督，规范投资行为，提高投资效益，促进廉政建设，根据《中华人民共和国审计法》、《中华人民共和国审计法实施条例》和有关法律、行政法规，结合本省实际，制定本条例。
第二条 本省国家建设项目的审计监督工作，适用本条例。
第三条 本条例所称国家建设项目是指：
（一）政府投资和以政府投资为主的建设项目；
（二）国家的事业组织、社会团体使用财政资金、国有资产抵押贷款及其管理的公益性基金和资金投资的建设项目；
（三）国有资本占控股地位或者主导地位的企业、金融机构投资的建设项目；
（四）政府通过招标等方式确定投资人，由其承担资金筹措和工程建设，竣工验收后移交政府，政府按照合同约定回购的项目；
（五）政府通过招标等方式确定投资人，由其承担资金筹措和工程建设，并在特许期内管理经营，特许期结束后投资人按照合同约定移交政府管理的项目。
第四条 县级以上人民政府审计机关负责国家建设项目审计工作，依法实施审计监督。
审计机关依法对国家建设项目实施审计监督时，有关单位和个人应当予以协助配合。
第五条 审计机关应当会同国家建设项目审批部门、主管部门和有关监督部门建立协作机制，相互通报情况。
第六条 审计机关应当依法向社会公告国家建设项目审计结果。
第七条 审计机关建立举报制度，接受单位和个人对国家建设项目及其审计工作中违法行为的举报，并及时调查处理。
第二章 审计职责和权限
第八条 审计机关对国家建设项目的概预算执行、单项工程结算和项目竣工决算，依法进行审计监督；对与项目有关的勘察、设计、代建、施工、监理、供货、咨询等单位取得建设项目资金的真实性、合法性进行审计调查。
第九条 国家建设项目申请调整概算，调增幅度超过原批复概算百分之十及以上的，项目审批部门可以商同级审计机关审计后，根据审计结果予以处理。
第十条 审计机关进行国家建设项目审计，可以采取下列方式：
（一）直接审计；
（二）授权下级审计机关审计；
（三）以委托等方式向社会中介机构购买审计服务；
（四）与社会中介机构建立协作机制，利用其工作结果。
第十一条 审计机关可以聘请具有相应专业技术资格的人员参与国家建设项目审计，所聘请的专业技术人员应当具备下列条件：
（一）具有相应的专业技术资格证书，且执业三年以上；
（二）近三年未受过行业处理和相关行政处罚；
（三）与参与审计的国家建设项目无利害关系。
第十二条 审计机关委托或者建立协作机制的社会中介机构应当具备下列条件：
（一）具备审计事项所需的资质；
（二）近三年未受过行业处理和相关行政处罚；
（三）与参与审计的国家建设项目无利害关系。
第十三条 审计机关应当遵循公开、公平、公正的原则依法选择参与国家建设项目审计工作的社会中介机构，并加强对其的业务指导和监督。
审计机关利用所聘请专业技术人员的咨询、鉴定或者使用社会中介机构工作结果作为审计证据的，应当建立健全审查复核机制，并对利用其工作结果所形成的审计结论负责。
第十四条 项目法人或者建设单位应当配合审计机关开展国家建设项目审计工作，负责召集勘察、设计、代建、施工、监理、供货、咨询等单位接受审计调查。
有关的勘察、设计、代建、施工、监理、供货、咨询等单位接受审计调查时，应当及时提供相关资料，并对所提供资料的真实性、完整性负责。
第十五条 国家建设项目主管部门、项目法人或者建设单位应当建立健全内部审计制度，其内部审计工作接受审计机关的业务指导和监督。
第三章 审计程序
第十六条 国家建设项目审批部门应当将本年度审批、核准、备案的国家建设项目的批复文件和投资计划及时抄送同级审计机关。
国家建设项目主管部门应当在每年10月底前，向同级审计机关提交本年度已经开工的国家建设项目目录和相关资料，以及下一年度具备竣工决算审计条件的国家建设项目目录和相关资料。
审计机关根据国家建设项目审批部门、主管部门抄送和提交的资料，按照本级人民政府和上级审计机关的要求，确定国家建设项目审计工作重点，编制年度审计计划。
审计机关确定年度审计计划后，应当书面告知国家建设项目主管部门、项目法人或者建设单位。
第十七条 未列入年度审计计划的国家建设项目，主管部门、项目法人或者建设单位告知审计机关后，可以自行组织项目竣工决算审计，并将审计结果报送同级审计机关备案，审计机关对其审计结果进行监督。
第十八条 审计机关应当根据年度审计计划组成审计组，调查了解国家建设项目的有关情况，编制审计方案，并在实施审计三日前送达审计通知书。
审计人员应当按照国家建设项目审计相关的法律法规和国家审计准则开展审计工作。
第十九条 审计人员取得的建设管理、工程决（结）算、财政财务收支等审计事项的审计证据材料，应当由提供证据的有关人员、单位签名或者盖章。
有关人员、单位收到审计机关送达的相关审计证据后，应当在十个工作日内签名或者盖章或者以书面形式提出异议；涉及代建、施工、监理等相关单位的审计证据，由项目法人或者建设单位代为征求意见。
审计证据逾期不能取得签名或者盖章不影响事实存在的，该审计证据仍然有效，审计机关可以依法作出审计结论，但审计人员应当注明原因。
第二十条 审计组向审计机关提出审计报告前，应当书面征求项目法人或者建设单位的意见。项目法人或者建设单位应当自接到审计组的审计报告之日起十日内，提出书面意见；十日内未提出书面意见的，视同无异议。
第二十一条 审计机关对审计组的审计报告进行复核、审理后，出具审计机关的审计报告，作出审计决定。
第二十二条 项目法人或者建设单位应当按照审计机关规定的期限和要求执行审计决定，并根据审计报告和审计决定进行整改。
国家建设项目主管部门应当督促项目法人或者建设单位进行整改。审计机关应当检查项目法人或者建设单位执行审计决定以及进行整改的情况。
第二十三条 审计机关在对国家建设项目实施审计过程中，发现重大违法线索时，应当及时移送监察、检察、公安等机关予以查处。
第二十四条 国家建设项目的施工承包合同，可以约定工程结算以审计结果作为工程价款结算的依据。
国家建设项目依法进行招标的，招标人可以在招标文件中载明投标人响应工程结算以审计结果作为工程价款结算依据的要求。
第二十五条 国家建设项目审批部门、主管部门、项目法人或者建设单位等有下列行为之一的，审计机关可以提请本级人民政府进行督办：
（一）未按规定将本年度国家建设项目的批复文件和投资计划抄送同级审计机关的；
（二）未按规定提交本年度已经开工，以及下一年度具备竣工决算审计条件的国家建设项目的；
（三）未根据审计报告和审计决定进行整改的；
（四）其他需要进行督办的事项。
第四章 审计内容
第二十六条 审计机关对国家建设项目进行概预算执行审计、竣工决算审计、绩效审计等。
第二十七条 概预算执行审计的主要内容包括：
（一）基本建设程序执行情况；
（二）项目资本金、资金来源及资金到位情况；
（三）建设用地征收征用、征地拆迁补偿费用标准执行和实际支付情况；
（四）供水、供电、道路、通讯和场地平整等前期费用支出情况；
（五）项目设计概预算的执行情况；
（六）项目的勘察、设计、代建、施工、监理、供货、咨询等方面招标投标和工程承包发包情况；
（七）项目招标的最高投标限价情况；
（八）合同签订、履行情况；
（九）财务收支情况；
（十）单项工程结算情况；
（十一）项目所需设备、材料的采购和管理情况；
（十二）各种税费的计提和缴纳情况；
（十三）有关内部控制制度建立和执行情况；
（十四）法律法规规定需要审计的其他事项。
第二十八条 竣工决算审计的主要内容包括：
（一）竣工项目概况表、竣工财务决算表、交付使用资产总表、交付使用资产明细表的真实、合法情况；
（二）项目的建筑安装工程投资、设备投资、待摊投资的内容和分摊、其他投资的真实、合法情况；
（三）交付使用资产和各项结余资金的真实、合法情况；
（四）建设期收入的来源、分配、上缴和留成使用情况；
（五）尾留工程情况；
（六）资金预留情况；
（七）法律法规规定需要审计的其他事项。
国家建设项目未进行概预算执行审计的，竣工决算审计应当包括本条例第二十七条规定事项。
第二十九条 审计机关在真实性、合法性审计的基础上，开展国家建设项目绩效审计。
绩效审计主要针对下列内容实施：
（一）经济性，包括项目立项、招标投标、设计、施工、监理等环节的资金、投入和工程造价控制等情况；
（二）效率性，包括项目立项、招标投标、设计、施工、监理等环节的管理措施、组织结构、资金利用及其执行等情况；
（三）效果性，包括项目的预期目标、经济效益、社会效益，以及环境保护设施与工程建设的同时设计、同时施工、同时验收情况。
第三十条 审计机关根据国家建设项目投资规模、建设周期、管理水平等情况，可以对国家建设项目实施分阶段、分年度的跟踪审计。
审计机关对国家建设项目的跟踪审计，应当在职权范围内行使审计监督职责，审计人员不得参与、干预项目法人或者建设单位的项目管理活动。
第五章 法律责任
第三十一条 国家建设项目的项目法人或者建设单位违反本条例规定，拒绝、拖延提供与审计事项有关资料的，或者提供的资料不真实、不完整的，或者拒绝、阻挠审计的，由审计机关责令改正，可以通报批评、给予警告；拒不改正的，对项目法人或者建设单位可以处五万元以下的罚款，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，可以处二万元以下的罚款，审计机关认为应当给予行政处分的，向有关主管机关、单位提出给予行政处分的建议；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十二条 国家建设项目的项目法人或者建设单位有违反国家规定的财务收支行为的，审计机关可以通报批评，给予警告；有违法所得的，没收违法所得，并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款；没有违法所得的，可以处五万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，可以处二万元以下的罚款，审计机关认为应当给予行政处分的，向有关主管机关、单位提出给予行政处分的建议；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十三条 勘察、设计、代建、施工、监理、供货、咨询等单位或者个人以虚报、冒领、关联交易等手段骗取国家建设资金的，由审计机关在职权范围内，责令其改正，调整有关会计账目，追回被骗取的国家建设资金，没收违法所得，建议有关部门核减或者停止拨付工程投资。对单位给予警告或者通报批评，并建议有关部门对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十四条 社会中介机构和专业技术人员参与国家建设项目审计工作，出具虚假审计结果，隐瞒审计中发现的违法、违规问题，或者有其他违法、违规行为的，由审计机关移送有关部门依法处理。
第三十五条 国家建设项目的项目法人或者建设单位对审计机关作出的有关财务收支的审计决定不服的，可以依法申请行政复议或者行政诉讼；对审计机关作出的有关财政收支的审计决定不服的，可以提请审计机关的本级人民政府裁决，本级人民政府的裁决为最终决定。
第三十六条 国家建设项目的项目法人或者建设单位未按规定期限和要求执行审计决定的，审计机关应当责令限期执行；逾期仍不执行的，审计机关可以申请人民法院强制执行，建议有关主管机关、单位对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分。
第三十七条 违反本条例规定的行为，其他法律法规有处罚规定的，从其规定。
第三十八条 审计机关依照本条例规定对单位处十万元以上罚款，对个人处一万元以上罚款的，应当告知当事人有要求听证的权利。
第三十九条 审计人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守，或者泄露国家秘密、商业秘密的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第六章 附 则
第四十条 本条例自2014 年11 月1日起施行。2001年9月27日省人民政府发布的《陕西省国家建设项目审计办法》（省人民政府令第72号）同时废止。
【摘 要】近几年来，政府加大了对国家建设项目尤其是社会公共基础设施等公共工程的投资力度，但是政府对公共工程的投资是否达到了预期效益，投资效果如何？就需要通过绩效审计予以评价。本文浅析开展国家建设项目绩效审计的必要性和对策。
【关键词】国家建设项目；绩效审计；对策
一、开展国家建设项目绩效审计的必要性
１、适应现时经济发展阶段的经济条件和经济环境的需要
在不同的历史时期，对审计工作的要求也不同。过去二十年我国国家建设项目审计是以监督财政财务收支的真实性和合法性为重点，实施财务审计，这是与当时的经济社会发展水平相适应的。当前我国社会主义市场经济体制处于完善阶段，政府将由权力型向责任型转变，由管制型向服务型转变，致力于宏观调控和公共管理，为社会提供优质高效的服务。必须坚持科学发展观，推动经济社会全面、协调、可持续发展是我国今后经济发展的指导方向。传统的财政财务收支审计仅对项目建设和资金使用中的不合规、不合法行为进行审计，而对资金使用取得的效益、效果等方面却没有进行审计。国家建设项目应不断丰富和拓展审计的内涵和外延，与时俱进，积极探索与我国实际相结合的审计模式，建立符合国际惯例的政府审计准则，为我国政府审计和内部审计注入新的活力。
２、国家建设项目开展绩效审计的意义
首先，国家建设项目实施绩效审计可以促进投资管理体制不断完善，有利于提高建设资金的管理水平和投资效益。目前，一些地方盲目投资、低水平重复建设，大办开发区，盲目追求ＧＤＰ的增长。而立项时审查部门只看着一份申请立项的可行性报告，到底该项目在实施过程中破坏了多少原本已在产生效益的基础设施呢？很多时候申请立项的部门都刻意回避这个问题。开展绩效审计，可以从经济效益和社会效益两方面去衡量财政投资的效率，促进投资管理体制的不断完善，有利于少投入多产出，提高建设资金的管理水平和投资效益。
其次，开展绩效审计有助于揭露问题，促进管理，推动改革，提高效益，有利于维护正常的经济秩序和避免经济、政治风险等。通过开展绩效审计，有助于揭露政府领导或政府部门因决策不科学、不民主、不合理或决策失误造成的无效投资及损失浪费等问题，监督其决策行为及其在项目审批工作中有无失察、失职的问题；促进政府领导和有关部门领导加强对建设资金的管理，监督政府领导对建设资金的支配权；有利于加快政府职能转变的进程，提高政府工作效率，形成一个公正透明、廉洁高效的行政管理体制，增强公众对政府的信心，避免产生社会不安定因素。
二、开展国家建设项目绩效审计的对策
１、确立国家建设项目绩效审计制度基础
首先，必须使审计机关建立在能够独立、客观和公正地审查和评价政府在国家建设项目中的职责和行为的制度基础上。从绩效审计的产生和实质看，绩效审计是为了提高政府预算和公共资金支出的透明性和有效性。当前在我国经济改革和财经领域中所存在问题的成因，一个重要方面恰恰是公共权力过于集中、公共决策过于“暗箱操作”、缺乏权力约束机制。当前在审计实务执行过程中常受行政长官的言语和口头文件影响，而法定的基本工作任务却往往被忽视。因此，绩效审计更需要结合立法机关所实施的立法监督来发挥作用，而立法机关也更需要借助于有效的审计监督来强化立法监督职能。
其次，立法。审计机关在审计处理处罚中的执法主体资格不够明确。在国家建设项目审计中，审计机关必然要对建设项目在建设管理、招标投标、工程价款、监理的执行等方面存在的问题实施监督，但能否依据《建筑法》、《招标投标法》、《合同法》、《土地管理法》和监理制度等规定进行处理、处罚，在执法主体和执法的方式、方法上争议较大。因为这些法律法规明确了其相应的执法部门，并未规定审计机关也是执法主体之一，同时《审计法》也未明确规定。审计处理处罚行为在法律诉讼中能否得到支持就成为问题。因此，修改、补充《审计法》的部分内容，对时过境迁的与建立市场经济体制有悖的法律条文进行及时调整，建立严格的审计质量责任制，已变得十分迫切。只有健全审计相关法律法规，才能营造良好的审计法律环境，充分发挥审计的监督作用，增强审计监督的权威性。不然，光揭露问题不查处，只会让审计工作流于言表，起不到实质性的监督阻吓作用。
２、如何开展国家建设项目绩效审计
首先，前期阶段，重点在于监督勘测设计的规范性和审计征地拆迁手段的科学性。许多规划部门和勘测设计单位的工作人员工作不认真负责，不下现场，没把勘测、调查等前期工作做深做细，而是闭门造车，打开图纸在相应位置一划，一条红线出来了，没有结合实际，规划最优方案。那么紧接着的施工设计也跟着一错再错，到了实施征地拆迁时才发现这个方案有些地方不可行或要耗费更多的人力、物力和财力，造成重复劳动和财政资源的浪费，且影响政府的公信力，给公众留下朝令夕改的印象。所以开展国家建设项目的绩效审计，重在把好这一关。
拆迁审计是难点，主要是因为拆迁是一个短暂行为，它不像在施工阶段，有监理单位现场签证工程量。而是双方一谈妥补偿，被拆迁人就要在限期内交出房屋，房屋一交出就可以马上拆除，等审计部门想去现场核对拆迁量也无从考证。有合法产权资料的房屋还好办，以产权资料为准，没有产权资料的临时建筑、构筑物或建筑物以外的其他补偿项目就更难审查了。这方面的审计对拆迁单位本身的内部审计都是一大难题，更不用说对外部的审计部门了。所以征地拆迁是最容易出现舞弊现象，同时又是最难发现舞弊现象的环节。革新审计技术方法，大力开发审计应用软件已是刻不容缓。国家审计部门必须在应用计算机审计技术方面采取以下有效的措施：在审计中广泛采用电算化的方法，使计算机在审计查证、分析性复核、审计信息的收集与传递等方面发挥应有的作用；逐步实现办公自动化，利用现代科技手段（即计算机技术）作为国家审计的必要手段，提供准确的充分的信息，以达到决策科学合理，促进经济活动合理化的目的。
近几年，一些地方进行了许多有益的探索，如某市一个专门负责市政拆迁的单位开发了一套名为《城市拆迁资源计划》的软件，很好地解决了对拆迁量的审查和监督问题。它从拆迁预算抓起，到最后签订拆迁补偿协议，都有计算机全程跟踪、复查和修正。拆迁前期的摸查资料，包括产权面积、业主、户口人数、使用性质、使用情况、建筑物的照片、产权证复印件、户口本复印件、屋内设施（如有线电视、电话、管道煤气，总之是拆迁条例上规定要补偿的设施）的资料等全都扫描进计算机，对拆迁补偿项目都有一个系统的分析数据，系统会自动分析所输入的数据是否合理，如不合理系统会警示，审计人员可以根据所输入的数据到现场复核。到签订拆迁补偿协议时，协议的内容，包括补偿项目、拆迁量、补偿单价等资料都要输入系统，系统会自动与摸查资料核对，并分析补偿的单价是否合理，如发现问题，会拒绝协议生效。这样，拆迁中的舞弊现象就基本可以杜绝。同时，系统还可以根据拆迁人员工作流程中出现差错的频率，对该拆迁人员的业绩进行绩效考核。应用计算机审计技术使审计工作更加高效准确，也增强了审计结论的可靠程度，是解决拆迁审计难题最科学飞最经济、最有效的方法。
其次，施工阶段，重点审查招投标，把好施工队伍选择和工程材料采购关。审计既要监督是否实行招投标，也要对邀标、评标、竟标及中标各环节程序的真实性、合理性进行全过程监督，避免一家投标多家陪标的现象及人为操作标底的可能。审查重要物资设备采购行为是否实行招投标管理，是否公开、公平、公正地选择施工队伍和采购物质设备，防止暗箱操作，以保证项目质量和项目投资的效益。要按照招投标法有关规定，审查项目招投标程序是否履行合法程序以确保选择到最佳的具有资质的施工队伍：同时将对招标过程中存在的各种违法违规行为进行查处，与完善招投标制度以及从源头上遏制建筑市场上的腐败行为结合起来，促进建筑市场规范、有序地发展。对施工管理及监控部分，要审查监理单位的选择方式和资质，检查施工单位质量保证体系和监督检查制度的建立以及是否有效运行，重点检查监理单位对隐蔽工程及其他检查的内容是否进行了监理并办理了有关签证手续，确保工程建设质量；要结合项目施工管理和控制检查，促进项目建设质量控制制度的建立。
再次，竣工验收阶段，要重点审查项目竣工决算，把好资金结算关。通过严格的竣工验收和结算审计，审查工程量和工程造价，合理确定项目投资总额，确定建设成本的真实性、合法性，并尽可能地减少经济损失，提高项目投资效益。对偷工减料、高估冒算、甚至将未做的项目虚假进入结算的，审计机关应依法查处。对高估冒算、虚报冒领的金额必须坚决剔除并进行追究。
国家建设项目关系到国计民生，开展绩效审计要关注该工程是否注重“人口、资源、环境、发展”四位一体的总协调。审计项目的过程中，既要以经济效益又要以社会效益更要从环境效益这三方面综合衡量，才能反映出该项目的总效益。因为，随着社会进步和经济发展，人们对生存环境更加重视，建设资金投入到基础设施的建设中，应该是与环境保护或最大限度减少环境污染为前提。
（作者单位：江西化工学校）
作者：余 霞
为进一步加强政府投资审计工作，规范政府投资审计工作，根据审计署《政府投资项目审计规定》，梁平县人民政府《梁平县国家建设项目审计办法(试行)》等有关规定，制定本操作规程。
第一条 本规程所称国家建设项目跟踪审计，是指审计机关采用跟踪审计形式对建设全过程(包括建设项目的前期准备阶段、建设实施阶段以及竣工交付阶段)进行的经济效益审计。
第二条 审计机关对政府投资项目重点审计以下内容：
(一)履行基本建设程序情况;
(二)投资控制和资金管理使用情况;
(三)项目建设管理情况;
(四)有关政策措施执行和规划实施情况;
(五)工程质量情况;
(六)设备、物资和材料采购情况;
(七)土地利用和征地拆迁情况;
(八)环境保护情况;
(九)工程造价情况;
(十)投资绩效情况;
(十一)其他需要重点审计的内容。
除重点审计上述内容外，还应当关注项目决策程序是否合规，有无因决策失误和重复建设造成重大损失浪费等问题;应当注重揭示和查处工程建设领域中的重大违法违规问题和经
- 1日志、质量评定单等);
(七)竣工图：包括土建、装饰、安装、市政、园林、交通、水利、电力等专业图纸(含工程变更)等;
(八)工程结算资料：包括工程量计算资料、单价测算资料、工料分析单及汇总计算资料等;
(九)“基本建设项目概况表”、“竣工财务决算表”、“交付使用财产总表”、“交付使用资产明细表”、“竣工决算说明书”等;
(十)项目财务收支账册、凭证、报表及交付使用财产、项目结余物质清单、未完工程项目资料等。
第六条 审计组应建立《跟踪审计日记》，及时记载审计时间、工作纪实(包括审计内容、项目现状、发现问题、审计意见、整改情况、审计成果)。日记要量化反映成果，要成为反映跟踪审计全貌的工作日志。
第七条 跟踪审计过程中，审计人员应当对审计工作中的重要事项以及审计人员的专业判断进行记录，编制审计工作底稿。
第八条 跟踪审计实施阶段，审计组应按照“跟踪审计、分期报告、迅速反馈、及时纠正”的原则，针对发现的问题，定期或不定期地提出意见和建议，并出具《国家建设项目跟踪审计意见单》。
意见单的内容主要包括
1、 审计查证情况(审计发现的主要问题);
2、 审计意见和建议;
3、 被审计单位意见;
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(六)检查建设资金的到位情况。
(七)检查建设资金是否专款专用。
(八)检查主要材料与设备的采购方式是否合理、合法、合规，是否进行招投标和比价采购。
(九)检查建设项目环境保护情况。重点检查环境保护设施和主体工程建设的同步性及实施的有效性。
第十一条 国家建设项目竣工交付阶段跟踪审计内容：
(一)检查工程结算和财务资料。
(二)检查待摊投资的真实性、合法性。
(三)检查建安投资真实性、合法性。
(四)检查建设项目基建收入、结余资金。
(五)检查建设项目交付使用资产。
(六)检查尾工工程。
(七)对建设项目投资效益审计，依据有关经济、技术、社会和环境等评价标准，对建设项目投资决策的有效性、经济合理性进行评价，分析影响投资效益的各种因素。
第十二条 实施定点跟踪审计为主的项目，根据项目的具体情况确定定点的重点环节和内容：
(一) 前期准备阶段
初设概算、施工图预算、合同与招投标文件、征地拆迁等
(二) 实施阶段
合同履行、工程结算资料(变更、增加、隐蔽工程)
(三) 竣工交付阶段
竣工图及相关资料、工程单价及取费、工程价款结算、尾工工程
- 5理审核后，交审计组审计。
5、对于主要的隐蔽工程，建设单位应在工程隐蔽之前告知审计组，审计组进行必要的检查。
(三)竣工交付阶段
1、工程结束，审计组依据已审计的分期结算，并结合工程变更、其他调整等情况对单位工程结算进行审计。
2、重点检查建安工程投资真实性、完整性、正确性、合法性。根据被审计单位提供的相关合同、招投标文件、协议、会议纪要、工程图纸、工程变更、签证、工程量计算、单价测算、工料分析单等资料，审查竣工图纸及相关资料的真实性，工程价款结算是否与合同条款一致，以及合同中关于工期、质量等奖惩条款的实际执行情况等。
第十五条 财务审计应按以下审计方法实施：
(一)审计进点后，审计组应对建设资金的来源、到位情况、使用情况、账户科目设置情况、财务核算情况、内部控制制度的建立和执行情况进行全面审计或调查。
(二)审计待摊投资的支出是否有依据，是否按照合同协议和规定进行支付。
(三)对建设单位付款情况进行审计。财务审计人员根据工程每期审定的数据(该数据由工程审计人员将分期审定的工程结算单按工程项目、施工单位进行汇总提供)，对照合同，检查建设单位是否按照合同进度付款，是否存在超付或拖欠工程款的现象。
(四)对建设单位采购的设备材料的核算进行审计。抽查主要设备材料的验收、领用等手续是否健全。设备材料的供应
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为规范国家建设项目的跟踪审计行为，提高工作效率、保证审计质量，根据《审计机关国家建设项目审计准则》、审计署《政府投资项目审计管理办法》、《江苏省国家建设项目审计监督办法》、《常州市国家建设项目审计监督办法》等有关规定，制定本操作规程。
第一章 总 则
第一条 本规程所称国家建设项目跟踪审计，是指审计机关采用跟踪审计形式对建设全过程(包括建设项目的前期准备阶段、建设实施阶段以及竣工交付阶段)进行的经济效益审计。旨在通过及时、有效的审计，在项目建设全过程形成必要的监督制约机制，促进实现规范建设程序、改善建设管理、防止资金流失、节约建设成本、提高资金使用效益的目标。同时促进加强廉政建设，遏制舞弊行为的发生。
第二条 省级以上审计机关下达或授权的跟踪审计项目，有统一操作规程的，从其规定;没有统一操作规程的，参照本规程办理。
第三条 国家建设项目包括：
(一)全部使用财政预算投资资金、政府专项建设资金(基金)、政府债务资金以及其他财政资金的。
(二)财政预算投资资金、政府专项建设资金(基金)、政府债务资金以及其他财政资金占概算总投资的比例超过百分之五十，或者占概算总投资的百分之五十以下但政府实质上拥有项目建设或者运营控制权的。
第四条 实施国家建设项目跟踪审计时，应当确定建设单位(含项目法人和经授权委托进行建设管理的单位，下同)为主要被审计单位。同时，依照法定程序对与建设项目直接有关的勘察、设计、拆迁、评估、施工、监理、采购、供货、咨询等单位(以下简称建设项目相关单位)取得建设项目资金的真实、合法情况，进行审计或者调查。 第五条 国家建设项目跟踪审计应以国家、地方及有关部门有关基本建设方面的法律、法规、规章、规定、办法为审计依据。被审计单位或其上级主管部门制定的制度、章程、决议及相关的合同、协议等，不违反现行法规的，可以作为审计参考依据。针对建设项目跟踪效益审计的特点，有关业务规范和经济技术标准、经济效益及社会效益评价标准(或指标)、公允的市场价格等也可以作为审计依据。
第六条 国家建设项目跟踪审计一般分为定期审计、定点审计、驻场审计等形式。
将建设全过程划分为若干阶段进行的跟踪审计，为定期审计;对建设项目确定若干重点环节进行的跟踪审计，为定点审计。定期审计和定点审计一般应有机结合。
驻场审计是指审计组常驻项目建设现场对工程进行全程审计，这是定期审计的特例，无特殊情况一般不采用。
第二章 审计程序
第七条 根据我市国家建设项目投资计划，按照“全面审计、突出重点”的方针，结合市政府、上级审计机关的要求和有关部门的意见，确定跟踪审计项目计划，并明确跟踪审计项目所采用的审计形式。上已列入计划，跨实施的项目，应作为“续审”项目，列入当年跟踪审计项目计划。
第八条 根据跟踪审计项目计划，审计机关确定审计组组长、主审，选派审计人员，组成审计组。审计组实行组长负责制。根据工作需要，可以聘请社会中介机构或者具有与审计事项相关专业知识的人员参与审计工作。审计机关对审计结果负责。 第九条 审计组应当编制《国家建设项目跟踪审计实施方案》，作为实施跟踪审计的作业依据。
(一)在编制审计实施方案前，应当进行审前调查，详细了解被审计项目的基本情况，分析调查资料，确定审计目标、审计形式和工作重点。审前调查应包括下列内容：
1.项目立项批准情况。
2.项目概算或预算的批准与调整情况。 3.预算安排情况。
4.建设资金筹措计划与实际到位情况。 5.基本建设程序执行情况。
6.工程现场管理、工程财务核算、工程材料与设备管理、工程价款结算、工程合同管理等内部控制制度的建立情况。
7.其它情况。
(二)跟踪审计项目的实施方案应包括下列内容： 1.编制审计实施方案的依据。
2.建设单位和被审计项目的名称、基本情况。 3.建设项目相关单位的名称及基本情况。
4.审计范围、内容、形式、方法、重点、目标、实施步骤、预定时间。 5.审计组成员名单、具体分工和相应职责。 6.编制审计实施方案的日期。
7.实施定点跟踪审计为主的项目，应在审计实施方案中明确跟踪审计的重点环节、审计内容及其审计方法。
跟踪审计实施方案经部门负责人审核，报分管局长批准后，由审计组负责实施，重大项目由局长签发后实施。 审计组应严格按照确定的审计实施方案执行。在执行过程中，如发现部分内容不适应实际需要时，应及时进行调整。调整方案的程序与制定方案的程序相同。
第十条 审计机关应当在实施审计3日前，向主要被审计单位送达《审计通知书》。对于其他被审计单位或实施审计前尚未确定的被审计单位，可根据需要或待确定被审计单位后在审计实施阶段按照法定程序送达审计通知书。审计通知书可采用通用格式。
审计通知书应包括下列内容：
(一)被审计单位的名称。
(二)审计依据、范围、内容、方式、时间。
(三)对被审计单位配合审计工作的具体要求。
(四)审计组成员名单。
(五)审计机关公章和签发日期。
(六)实施定点跟踪审计的项目，在审计通知书中明确跟踪审计的重点环节及审计要求。
审计通知书中应要求被审计单位在跟踪审计过程中根据项目进展程度向审计组提供以下资料：
1.项目批文：包括项目建议书、可行性研究报告、初步设计或扩初设计(含设计概算)、施工图设计(含施工图预算)及审批文件等。
2.招投标资料：包括招投标文件、中标通知书及有关会议纪要等。 3.建设项目相关单位的资质证明、取费证书、预结算编制人员资质证书(复印件)等。
4.项目前期征地拆迁资料。
5.经济合同：包括总承包、分包、设计、折迁、评估、施工、监理、咨询、材料(含设备)采购等合同及与项目有关的协议、纪要、各类签证等。 6.验工月报(计量报告)及竣工验收资料等(如：施工日志、质量评定单等)。 7.竣工图：包括土建、装饰、安装、市政、园林、交通、水利、电力等专业图纸(含工程变更)等。
8.工程结算资料：包括工程量计算资料、单价测算资料、工料分析单(含钢筋翻样单)及汇总计算资料等。
9.“基本建设项目概况表”、“竣工财务决算表”、“交付使用财产总表”、“交付使用资产明细表” 、“竣工财务决算说明书”等。
10.项目财务收支账册、凭证、报表及交付使用财产、项目结余物资清单、未完工程项目资料等。
向被审计单位送达审计通知时，应当要求被审计单位法定代表人和项目主管人员就已经或将要提供资料的真实、完整和其他相关情况作出书面承诺。在跟踪审计过程中，审计组还可以根据具体情况向被审计单位提出书面承诺要求。
第十一条 跟踪审计实施阶段，审计组负责收集审计证明材料。审计证明材料种类有：
(一)被审计单位提供的与审计事项有关的各种资料。
(二)审计人员通过观察、调查、审核、计算等方法收集形成的、能够证实审计事项真相的证明材料。
第十二条 审计证明材料应符合客观性、相关性、充分性、合法性的要求。 第十三条 审计证明材料应按照国家审计准则的规定，取得相关责任人的签名或盖章。审计人员对证据提供者拒绝签名或者盖章的审计证据，应当注明拒绝签名或者盖章的原因和日期。拒绝签名或者盖章不影响事实存在的，该审计证据仍然有效。
第十四条 审计组应建立《跟踪审计日记》(表式见本规程附件9)，由审计人员负责记载，组长或主审检查。及时记载审计时间、工作记实(包括审计内容、项目现状、发现问题、审计意见、整改情况、审计成果)。日记要注重反映量化成果，要成为反映跟踪审计全貌的工作日志。
第十五条 跟踪审计过程中，审计人员应当对审计工作中的重要事项以及审计人员的专业判断进行记录，编制审计工作底稿，并对审计工作底稿的真实性负责。审计组组长应对审计工作底稿进行复核，并签署复核意见。
审计工作底稿的主要内容包括。 1.被审计单位名称。
2.审计项目的名称及实施时间。 3.审计过程记录。
4.审计人员对审计事项的判断意见。 5.编制者的姓名及编制日期。
6.复核意见、复核者的姓名及复核日期。
编制审计工作底稿应做到真实客观、内容完整、事实清楚、重点突出。 第十六条 跟踪审计实施阶段，审计组应按照“跟踪审计、分期报告、迅速反馈、及时纠正”的原则，针对发现的问题，定期或不定期地提出意见和建议，并出具《国家建设项目跟踪审计意见单》(文书格式见本规程附件1，以下简称意见单)。鉴于意见、建议主要供被审计单位改进工作之用，为简化操作程序，可以审计组名义制发。对于重大事项，应经专业会议讨论，必要时由审计机关作移送处理或出具专题报告。
审计组应重视审计建议或意见的针对性和可操作性，努力提高审计建议或意见的质量。
意见单的内容主要包括：
1.审计查证情况(跟踪审计中发现的主要问题)。 2.审计意见和建议。 3.被审计单位意见。
4.审计意见和建议的执行、落实情况。
意见单由审计组主审填制，审计组组长、主审应负责督促被审计单位执行、落实审计组提出的意见和建议，并作好相关记录。
第十七条 对于跨的跟踪审计项目，终了，审计组向审计机关出具跟踪审计工作报告(此报告可以不征求被审计单位意见)。对于跟踪审计终结的项目，应按照现行的审计操作程序，由主审负责起草审计报告、审计决定等法定文书。
第三章 审计内容
第十八条 国家建设项目前期准备阶段跟踪审计的主要内容包括：
1.检查建设项目的审批文件。包括项目建议书、可行性研究报告、概算批复、环境影响评估报告等文件是否齐全。
2.检查建设规划、用地批准及施工许可、环保及消防许可、项目设计等文件是否齐全。
3.检查初步设计概算、施工图预算编制范围是否完整，编制依据及采用规范、标准是否正确，设计方案是否经济合理。
4.检查建设项目相关单位的确定是否按照法定程序进行,以及其结果的合法性。
5.检查与各建设项目相关单位签订的合同条款是否全面、合法、公允，与招标文件和投标承诺是否一致，国家审计条款在经济合同中有无体现。
6.检查建设项目资金的来源及落实情况。资金来源是否合理，是否专户存储，能否满足项目建设投资进度需要，后续建设资金是否落实。对使用国债的建设项目，要严格规定其操作程序和使用范围，并作为建设资金审计的重点。 7.检查各种规费是否按规定及时缴纳;减、免、缓缴是否符合有关规定，手续是否完善。
8.检查征地、拆迁补偿费是否符合有关规定和标准。有无弄虚作假、擅自扩大拆迁范围、提高或者降低补偿标准，损害拆迁人和被拆迁人的利益。重点关注拆迁补偿评估结果的准确性和合法性，特别是高出评估价格的补偿金额的确定是否履行了必要的程序、有无书面记录。
第十九条 国家建设项目实施阶段跟踪审计的主要内容包括：
1.检查主要经济合同履行情况。合同各方是否认真履行合同条款，有无转包、违法分包工程等情况。抽样检查项目设计、招标代理、造价咨询、监理、采购、供货等单位是否按照国家相关法律、法规、技术规范及合同、协议履行了职责。
2.检查项目概算执行情况。有无超概算、擅自提高建设标准和扩大建设规模、挤占或者虚列工程成本等问题。
3.检查内控制度建立、执行情况。建设单位是否建立健全了内控制度，并按规定执行。如：工程招投标制度;工程奖惩制度;工程签证、验收制度;设备材料采购、验收、领用、清点制度;费用支出报销制度等。同时要督促建设单位建立完善的管理机制并监督其执行，保证项目建设顺利进行、建设资金合理合法使用。
4.检查分期工程结算资料是否及时报送，监理及建设单位是否认真把关。重点检查施工合同中工程变更及额外工程内容的真实性、合法性，包括程序是否规范、价款是否合理等;检查主要隐蔽工程的真实性，以及是否按设计规范、设计要求完成。
5.检查工程项目会计核算和财务管理，是否符合《国有建设单位会计制度》的要求和有利于建设项目的管理及竣工决算的需要。
6.检查建设资金到位情况是否与资金筹集计划及投资进度相衔接，有无大量资金闲置、或因资金不到位而造成停工待料等损失浪费现象。 7.检查建设资金是否专户储存、专款专用。是否按照工程进度付款，有无挤占、挪用建设项目资金或者外借使用等问题。对往来资金数额较大且长时间不结转的预付工程款、预付备料款要查明原因，防止超付工程款现象。
8.检查建设单位管理费的计取范围和标准是否符合有关规定，费用支出是否符合“必须、节约”的原则，有无超出概算控制金额，审查其真实性、合法性。
9.检查主要材料与设备的采购方式是否合理、合法、合规，是否进行招投标或比价采购。
10.检查国家、省、市优惠政策的落实情况。检查各级政府给予该项目的优惠政策，相关部门是否贯彻执行;建设单位是否将优惠政策全部用于建设项目上，有无将优惠政策以各种形式移作他用，从而增加建设项目投资。
11.检查建设项目环境保护情况。重点检查环境保护设施与主体工程建设的同步性以及实施的有效性。
第二十条 国家建设项目竣工交付阶段跟踪审计的主要内容包括：
1.检查工程结算和工程财务资料，核对甲乙双方材料决算表，超、欠供材料计算是否正确、结算凭证是否合法。
2.检查工程库存物资的财务处理是否合规。
3.检查待摊投资的真实性、合法性。工程建设配套设施费支出、贷款利息和资金占用费是否真实，其分摊是否合理，有无挤占工程投资支出。审查各种非正常损失费用的真实性，核销有无经过有权部门审核批准。已摊销待摊投资是否真实、合理，投资决算报表中相关数据是否配比。
4.检查建安工程投资真实性、合法性。审查竣工图纸及相关资料的真实性，审查竣工资料与实物是否一致。检查工程量的真实性，以及工程单价与取费的准确性。审查工程价款结算是否与合同条款一致，以及合同中关于工期、质量等奖惩条款的实际执行情况。 5.检查建设项目基建收入、结余资金。重点检查建设期间收入的形成和工程投资结余资金分配比例的真实性、合法性。
6.检查建设项目交付使用资产。主要检查“交付使用资产总表”、“交付使用资产明细表”，核实交付使用的固定资产是否真实、是否办理了验收手续等。
7.检查尾工工程。重点检查建设单位预留建设项目未完工程投资的真实性和合法性。
8.对建设项目投资效益审计，依据有关经济、技术、社会和环境等评价标准(或指标)，对建设项目投资决策的有效性、经济合理性进行评价，分析影响投资效益的各种因素。
第二十一条 实施定点跟踪审计为主的项目，根据项目具体情况确定定点跟踪审计的重点环节及其内容。跟踪审计不同阶段的重点环节一般包括：
(一)前期准备阶段
本规程第十八条第
3、
4、
5、8款。
(二)项目实施阶段
本规程第十九条第
1、
4、9款。
(三)竣工决算阶段 本规程第二十条第
4、7款。
第四章 审计方法
第二十二条 国家建设项目跟踪审计应在项目的前期准备阶段将其纳入审计范围，做好审前调查和各项衔接工作，掌握并监督项目前期准备阶段的相关情况。实施定点跟踪审计的项目，还应做好重点环节分析工作，并结合项目具体情况确定重点环节的内容和审计方法。正式进点时间一般安排在项目立项以后。 第二十三条 实施定点跟踪审计为主的项目，一般采取定点审计与定期审计相结合的形式，对未列入重点环节的内容，仍然采取定期审计的形式，其时间间隔具体可视实际需要确定。定点跟踪审计为主的项目时间间隔一般长于定期审计。
第二十四条 审计组应在项目现场设立办公场所，与被审计单位建立有效的沟通制度，积极了解项目的进展情况，有选择地参加工程例会，收集、掌握工程审计的相关情况，定期或不定期地组织工程审计专题会议。审计组应根据跟踪审计实施方案的要求，全面审计与抽样审计相结合，对审计发现的问题及时提出审计意见或建议。
第二十五条 审计组在工程的各个环节可按下列方法实施：
(一)前期准备阶段
1.审计组应积极了解项目的设计动态，关注设计方案的经济合理性，重点加强对设计概算及施工图预算的审计监督，从源头上控制工程造价。
2.审计组在项目拆迁阶段，应重点关注评估结果的准确性和补偿安置费用确认程序的合法性。 (1)拆迁评估的结果作为拆迁补偿的主要依据，其准确性和合法性是审计关注的重点，审计组应根据土地性质，按照现行国有土地和集体土地拆迁补偿办法，对评估单位出具的评估结果进行全面或抽样审核。
(2)重点审查实际补偿费用高出评估价格的补偿金额是否履行了必要的程序。审查对疑难问题和特例事项的处理是否合理，手续是否完备，是否履行了必要的程序，有无书面记录，并及时提出审计建议。
(3)审计组应对拆迁实施单位及相关单位的账目及时审查，通过走访、调查被拆迁户等方法，抽查拆迁实施单位是否按照拆迁安置协议进行补偿，有无弄虚作假，截留、侵占、挪用拆迁资金，并及时提出审计建议。 3.审计组在工程招投标阶段，监督建设项目相关单位的确定程序，重点是施工、监理、供货单位的确定;应在工程开标前，对招标方式、招标文件、评标办法、工程量清单、信息发布方式等方面进行审计监督;列席相关开标、评标或比选会议，检查招投标及比选结果的合法性。
4.审计组在工程合同签订阶段，应在合同形成初稿、尚未签字生效前，审查合同具体条款的合理性、合法性、全面性、有效性，对工程款的结算方式、支付方式以及工程质量、工程进度等条款进行审计监督。重点审查合同条款是否与招标文件精神一致，中标单位投标承诺是否得以体现，并提出审计意见。同时，要求有关单位在经济合同条款中明确国家审计的条款。
(二)建设实施阶段
1.审计组应在建设项目跟踪审计实施方案中规定定期审计的审计期限，要求被审计单位按照审计组规定的时间和方法报送分期或汇总工程结算资料，审计组应按跟踪审计实施方案要求及时出具审计结果。
2.审计组应要求被审计单位在上报工程结算的同时，必须附相关的合同、招投标文件、协议、会议纪要、工程图纸、设计变更、签证、工程量计算、单价测算、工料分析单等资料。
3.在项目实施阶段应重点监督监理单位的履职情况，强化监理的质量、进度、投资控制职能，并对监理工作进行定期或不定期的复核检查。
4.对于合同内工程，建设项目相关单位已完成的工作量按合同约定支付进度款。审计组根据项目特点分期对合同内工程进行审计，审计结果作为甲乙双方调整结算和竣工决算的依据。 5.对于合同外工程(包括在工程实施过程中发生的工程变更、额外工程)，建设项目相关单位必须严格按程序进行申报，并书面说明变更原因，提交实施方案的同时，申报变更价款(要有详细的价格组成)，经监理、建设方审核后，报审计组审计。
6.对于主要隐蔽工程，建设项目相关单位应在工程隐蔽之前告知审计组，审计组成员进行必要的检查，重点关注其真实性以及是否按设计规范、设计要求完成。
7.对建设项目设备和材料采购的审计。首先审查采购的方式是否合理、合法、合规，是否进行招投标或比价采购，价格是否符合市场情况;其次审查设备、材料采购的规格、型号、数量与合同要求是否一致，审计时要根据建设单位提供的设备、材料采购计划进行核对。审计人员尤应关注特殊规格材料、非标设备的采购情况。
(三)竣工交付阶段
1.工程结束，审计组依据已审计的分期结算，并结合工程变更、其他调整等情况，对单位工程结算进行审计。
2.重点检查建安工程投资真实性、完整性、正确性、合法性。根据被审计单位提供相关的合同、招投标文件、协议、会议纪要、工程图纸、工程变更、签证、工程量计算、单价测算、工料分析单等资料，审查竣工图纸及相关资料的真实性，工程价款结算是否与合同条款一致，以及合同中关于工期、质量等奖惩条款的实际执行情况等。
第二十六条 财务审计应按以下审计方法实施：
(一)审计进点后，审计组应对建设资金的来源、到位情况、使用情况、账户科目设置情况、财务核算情况、内控制度的建立和执行情况进行全面审计或调查。
(二)审计待摊投资的支出是否有依据，是否按照合同协议和规定进行支付。
(三)对建设单位付款情况进行审计。财务审计人员根据工程每期审定的数据(该数据由工程审计人员将分期审定的工程结算单按工程项目、施工单位进行汇总提供)，由财务审计人员对照合同，检查建设单位是否按照合同进度付款，是否存在超付或拖欠工程款的现象。
(四)对建设单位采购的设备材料的核算进行审计。抽查主要设备材料的验收、领用等手续是否健全。设备材料的供应是否根据工程的进度和需要进行。
(五)审查工程竣工决算编报是否及时、正确、完整。检查竣工决算报表数据是否真实，各表之间的勾稽关系是否正确。
第二十七条 审查建设项目投资效益情况并作出综合评价。要依据项目可行性研究报告中列出的有关指标，结合工程竣工后的实际情况加以分析，作出评价，指出项目在规划设计、概算、工期、质量等方面存在的问题，同时进行经济效益、社会效益和环境效益评价。
附件：1.国家建设项目跟踪审计意见单 2.国家建设项目跟踪审计信息表一 3.国家建设项目跟踪审计信息表二
4.国家建设项目跟踪审计信息表三 5.国家建设项目跟踪审计信息表四 6.建设项目基建程序执行情况表 7.建设项目招投标情况表
8.建设项目管理制度建立、执行情况表 9.国家建设项目跟踪审计日记
下审„2010‟26号
下城区审计局关于印发《下城区政府投资 建设项目跟踪审计工作指南(试行)》的通知
区建设投资项目审计中心、各科室：
《下城区政府投资建设项目跟踪审计工作指南(试行)》已经局长办公会议研究，同意印发，请遵照执行。
二○一○年九月十六日
-1-
主题词：经济管理 审计 投资 工作指南 通知
──────────────────────────────────────
抄报：省审计厅，市审计局，区委、区人大、区政府、
区政协。
项永丹区长、洪建明常务副区长、冯伟副区长。
──────────────────────────────────────
局内分送：局领导(3)，科室(1)、存档(2)。
──────────────────────────────────────
下城区审计局办公室 2010年9月16日印发 ──────────────────────────────────────
共印30份
-2- 下城区政府投资建设项目跟踪审计工作指南
(试行)
第一章 总 则
第一条 为规范政府投资建设项目跟踪审计行为，提高跟踪审计项目质量，根据《审计法》、审计署《审计机关国家建设项目审计准则》以及省、市、区政府投资建设项目审计办法、《杭州市审计局政府投资项目跟踪审计实施办法》等的有关规定，结合我区实际，制定本指南。
第二条 跟踪审计指导思想是坚持以科学发展观为指导，围绕党委政府的工作目标，为我区经济建设提供审计服务和保障。跟踪审计目的是加强审计监督，提供审计服务，发挥审计“免疫系统”功能，促进建设单位提高项目管理绩效。
第三条 本指南主要针对政府投资建设项目的跟踪审计，在本指南中未提及的内容按现行规定执行。本指南实施主体为区审计局建设投资项目审计中心(局投资审计科)和参与跟踪项目的协审单位。
第四条 区政府投资建设项目跟踪审计，实行计划管理，根据区委、区政府及上级审计机关的工作要求和相关建设单位申请，安排跟踪审计项目计划。
第五条 跟踪审计可采用聘请协审单位参与的形式，协审单位在投资审计协审库内择优选择。
-3- 第六条 区审计局成立政府投资项目审计专家库，专家库专家实行聘任制。对跟踪审计过程中的重大问题，由审计组提交审计业务会议讨论，审计业务会议可邀请跟踪审计专家库专家参加。
第二章 跟踪审计监督和服务内容
第七条 根据目前跟踪审计工作的需要及我区的实际情况，跟踪审计监督的主要内容为：
1. 项目开工前阶段的程序性检查：检查决策程序和基本建设程序的合法性、合规性;检查建设单位的内部管理制度健全性和内控程序规范性;检查征地或拆迁手续和资金使用的合法性、合规性、合理性;检查招投标程序及其结果的合法性、有效性;检查与各相关单位签订合同的合规性等。
2. 项目在建期间及竣工后的监督工作：检查内控制度执行情况;检查项目概算执行情况;检查各相关单位合同履行、职能履行情况;检查工程变更手续的合法性、合理性;检查工程成本核算及账务处理的规范性;检查建设资金管理、使用的有效性;检查设备、材料采购的规范性;检查跟踪工程质量和进度情况;检查工程资料收集的规范性、及时性;检查工程竣工手续的规范性;检查竣工资料的完整性。
3. 对项目资金使用的经济性、合理性、效益性和效果性等方 面进行绩效评价。
-4- 第八条 跟踪审计服务的主要内容：提供预算审查的服务;提供变更内容咨询的服务;协助建设单位对工程变更造价进行测算的服务;协助审查项目招投标;协助审查合同签订;协助建设单位对无价材料进行市场价格的查询、分析和测算，了解采购渠道、技术前景等其他情况;提供投资控制和造价管理的建议等。
第九条 在建设单位及监理单位审核的基础上，审计人员根据跟踪审计实施方案的规定，完成阶段性工程结算审核咨询工作。
第三章 跟踪审计程序和工作要求
第十条 以监督为主的跟踪审计，在项目审计任务书下达后，区审计局组建跟踪审计项目组，并按规定制发《审计通知书》。跟踪审计项目组需对项目进行审前调查，发放《下城区跟踪审计审前调查情况表》(附件1), 根据本办法第二章内容，形成详细、有针对性的审计方案，确定项目审计重点。
第十一条 日常跟踪审计过程中，在建设单位配合下，审计人员定期深入施工现场，了解项目投资、质量及进度情况，对重要施工节点、隐蔽工程做好取证工作。审计人员应记录《下城区跟踪审计日记》(附件2)，收集资料、图像、照片等原始记录并保存。审计人员对各跟踪事项记录《下城区跟踪审计日记台帐》(附件3)，如发现问题，应详细分析问题性质，并提出针对性建议，必要时向审计组反映。
-5- 第十二条 审计人员应根据建设单位书面通知，选择性地参加工程例会及专题会议，并以《下城区跟踪审计日记》形式记录会议内容，对会议通知、会议材料、会议记录、会议纪要等资料均应备案、留存。
第十三条 对于以监督为主的跟踪项目，项目投资控制和造价管理的咨询服务等流程按局现有项目审计流程执行。以服务为主的跟踪审计项目，审计人员根据建设单位书面递交的《下城区跟踪审计送审情况表》(附件4)，提供投资控制和造价管理的咨询服务，审计结果采用书面函件(附件5)的形式。函件需连续编号，主送建设单位，并抄送区审计局审计组。对于跟踪过程中提出的联系建议函，审计人员需取得建设单位采纳意见和建议情况的书面回复(附件6)，并建立《下城区跟踪审计函件备查台帐》(附件7)。
第十四条 无价材料采购程序的审查：采购无价材料在比价采购或招标采购前，建设单位需跟踪审计并提供意见或建议的，审计人员应要求建设单位提供具体的产品名称、规格、性能指标、暂估价、材料样品及相关资料，审计组经市场考察和询价后，对上述资料进行综合评估，提出相应审计建议，并对考察材料的相关资料留存备案。
第十五条 根据审计方案要求，跟踪审计应形成月度报告或双月度报告，递交区审计局，格式详见(附件8)，内容可根据项目具体情况适当增加。
-6- 第十六条 区审计局建立跟踪审计项目例会制，由项目主审根据项目审计方案定期召集，进行工作汇报和业务交流。
第十七条 跟踪审计人员应充分关注投资审计领域的信息。对重要情况、重大违纪、政策执行、审计建议应及时编报审计信息，提交审计线索。审计信息、线索的提交和采用情况，作为跟踪审计质量考核依据。
第十八条 根据计算机辅助审计的要求，审计工作底稿的形成，应采用电子版本的格式;在案卷归档的同时，以电子文档的形式保存。
第四章 其它
第十九条 区审计局在项目跟踪过程中，建立对项目跟踪审计质量的复核制。复核审计方案执行情况、信息报送及采纳情况、审计过程中的书面资料等，对项目的跟踪审计质量进行考核。
第二十条 对协审单位跟踪审计参与人员实行淘汰制度。根据对跟踪项目质量的考核结果及相关单位对跟踪审计人员的工作质量和工作态度的评价，实行人员淘汰制度。
第二十一条 参与跟踪审计的工作人员应当遵守以下规定： 1. 不准由被跟踪审计单位支付或补贴住宿费、餐费等; 2. 不准使用被审计单位的交通工具、通讯工具等办公条件办理与审计工作无关的事项;
-7- 3. 不准参加被审计单位安排的宴请、旅游、娱乐和联欢等活动;
4. 不准接受被审计单位的任何纪念品、礼品、礼金、消费卡和有价证券等;
5. 不准在被审计单位报销任何因公因私费用; 6. 不准向被审计单位推销商品或介绍业务;
7. 不准利用审计职权或知晓的被审计单位的商业秘密和内部信息，为自己和他人谋利;
8. 不准向被审计单位提出任何与审计工作无关的要求。 第二十二条 本工作指南自发布之日起执行，由区审计局负责解释。根据审计实践，在必要时对工作指南进行修订。
附件：1.《下城区跟踪审计审前调查表》(4张)
2.《下城区跟踪审计日记》 3.《下城区跟踪审计日记台帐》 4.《下城区跟踪审计送审情况表》
5.《下城区跟踪审计函件》(标准格式，内容可增加)
6.《下城区跟踪审计联系函回执》 7.《下城区跟踪审计函件备查台帐》
8.《下城区跟踪审计报告》(标准格式，内容可增加)
-8-
所谓建设项目投资跟踪审计就是对一个建设项目投资的全过程进行审计。就建设项目投资跟踪审计而言必须是全面的审计监督，也就是说从项目建议书、可行性研究报告、初步设计、施工图设计、施工准备、项目实施、生产准备、竣工验收及项目评估的几个方面，进行全过程监控，否则很难做到客观公正的去评价项目。建设项目投资一次性投资大，影响大，它对
事业的发展起着很重要的作用。无论是什么样的“豆腐渣”工程，事后调查它的每个程序都不同程度存在问题，说明从招投标、施工、监理、竣工、决算等加强投资监管是非常必要的。而目前开展的建设项目投资的审计大都是事后的某一方面的静态审计，所起的作用不够全面，不够大。而跟踪审计则是将问题处理在萌芽状态，起防患于未然的作用，更能达到投资审计的目的。
一、审计思路及审计方法
(一)建设项目前期准备阶段的审计
1、对项目建议书的审计。项目建议书在编制前审计就要介入，要审查对建议书中提到的项目是否符合上级投资方向，如果符合投资精神就要对项目建议书中的具体内容进行审计如：建议的必要性和依据;批建规模、地点的初步设想;建议条件、协作关系;投资估算、资金筹措;项目进度效益评估等，审查其是否真正客观实在地进行了阐述，倘若与事实不符必须立即提出停止行为的建议，力争将事情处理在萌芽状态。对于项目的建议依据可采取重点审计的方式。
2、对可行性研究的审计。项目被批准后，就可进入可行性研究阶段，在这个阶段审计要积极主动去参与，瞄准每个步骤，是否进行了实地调查、勘察，各种数据资料是否准确，来源是否可靠，是否有符合规定的依据，也就是说可行性研究的主要内容不能放松一点，这将关系到项目是否能实施，是否能发挥作用的大问题。同时还要注意项目环保评价手续是否齐全。
3、对初步设计、施工图设计及工程预算的审计。为了不影响业主的工作，可待初步设计、施工图设计及工程预算的编制做完后再进行审计，这个阶段要紧紧结合可行性研究报告进行，要看初设内容是否全面，是否在编制预算中正确使用定额，检查预算的编制是否漏项，是否是最合理的方案，看图纸是否为具备资质的单位设计，是否经过图纸、预算审查。
4、对内部控制制度的审计。健全而有效的规章制度是加强管理、协调运行、规范操作、提高效益的重要保证。重点检查是否建章立制，制度是否完善，是否存在不相容职务未分离、职责权限不明确、未形成制衡机制等情况。通过审计，帮助被审计单位完善制度，从源头上加强项目控制，提高建设管理水平。同时经常性地对规章制度执行是否有效进行跟踪，防止制度形同虚设，避免出现大问题。
5、对征地拆迁情况的审计。征地拆迁关系群众的切身利益，也是近几年来引发矛盾较多、造成社会不稳定的一个重要因素。主要审计其程序是否合法、手续是否完善、政策是否公开、标准是否到位。通过审计，要让政府对群众的补偿执行到位，要对存在的问题和需要完善的方面提出审计意见和建议，供政府决策。
6、对招标投标情况的审计。对建设项目招投标的审计，是跟踪审计的一项十分重要的内容。主要对招标文件、评标办法的内容是否合法、合规进行审核，及时发现错误，提出完善、修改意见，避免执行过程中发生争议和损失，如：对招标文件中有关投资控制方面的条款，对招标代理机构起草的招标文件草案、对工程量清单中的错项、漏项等;对招投标的过程进行审计，及时纠正过程中存在的不规范行为，促进工程招投标工作的公开、公平、公正。
7、对工程合同的审计。加强对合同条款的审查，即在正式合同签订前，审查合同具体条款的合理性、合规性。重点审查合同与招投标文件内容相矛盾的条款、补充条款和注意事项等，促进合同条款完善，防止因合同内容有误或遗漏而造成建设资金的损失浪费。加强对合同履行的监督，即在合同签订后，注重监督合同双方严格执行合同条款，维护合同的严肃性和双方的合法权益。审查有无违法转包和违规分包的现象，纠正违反合同条款和执行合同不到位的行为，促进严格履行合同。
(二)建设项目实施阶段的审计
1、对施工准备阶段的审计。施工准备阶段是项目建设的前期工作之一，主要把握好项目法人质量控制、监理工作，涉及施工单位各方面的问题。项目法人质量控制是否通过资质审查，按法定的招投标程序选择了勘测、设计、施工、监理单位并实行合同管理，各种合同是否规范、合法有效，是否建立了质量管理制度，是否组织了设计与施工单位的设计交底。审计监理单位是否有相应资格等级证书，所派监理人员是否有岗位证书，是否对施工单位图纸进行了签发，是否对施工单位组织设计和技术措施进行过审查。审计设计单位是否有承担相应资质勘测设计能力。设计单位是否将经过会审后的资料做过技术
交底。设计质量是否满足工程质量、安全需要的规范要求。大中型工程设计单位是否派代表到施工现场。审计施工单位是否有承揽相应施工任务的资质，施工单位是否制定了完善的质量责任制考核办法等。
2、对材料、设备采购情况的审计。审查应该由政府采购的项目是否实行了政府采购，材料、设备采购以及材料差价调整有无相应的管理办法，是否得
到严格执行，采购价格的确定是否合理。通过审计，促进被审计单位规范选择供应商，比价确定价格节省投资，预防腐败现象产生。
3、对项目施工阶段的审计。项目施工阶段的审计要把握好设计单位、监理单位、项目法人的代表是否按规定到位;各个部门的管理措施资料是否到位;实际施工单位是否与合同单位一致，工程的分包是否经过建设单位按规定认可的原则办理，对工程质量事故，施工单位是否有报告，是否保护现场并配合处理。主要材料是否有合格证、质保书，隐蔽工程的有关图片、文字资料是否齐全;有关工作日志、施工资料是否齐全;施工单位的安全防护措施是否到位;设计变更是否按程序办理;工程预算款及结算是否按合同办理;属政府采购的项目是否按相应的规定办理。这个阶段是一个非常关键的时期，关系到工程质量好坏，审计质量高低的问题，对审计评价有相当高的参考价值。
4、对设计变更情况的审计。工程通过招标投标后，设计变更成为影响工程造价的主要因素。目前建筑市场竞争激烈，施工单位往往以低价中标，然后通过施工过程中各种变更的机会不合理增加造价，以弥补低价中标造成的损失。因此，对设计变更的审计是跟踪审计的一个重点，审计主要应对设计变更的合理性、经济性乾审查，审查设计变更手续是否齐全、变更理由是否充分，以及是否有利于节约投资和保证质量。特别是对隐蔽工程，要尽量对真实性做到“心中有数”，检查监理工程师的签证，防止弄虚作假。
(三)建设项目竣工决算阶段的审计
1、对试运行工作的审计。项目建成后的试运行工作，审计要跟踪把握好是否具备试生产的条件，是否存在安全隐患，试运行是否达到原设计的要求，运行记录是否齐全结果如何。
2、对竣工验收阶段的审计。竣工验收阶段的审计要把握好是否按分项验收、阶段验收和竣工验收进行;是否按预验收和验收的程序办;验收的竣工报告、图纸、文件是否齐全;是否及时办理了交接，竣工财务决算是否合规，对工程节超情况以及剩余资产是否妥善处理。是否有批准后的验收申请;验收中设计、建设、施工监理、地方质检部门、管理运行单位以及计划审计、档案等专业人员是否齐全;验收中提出的问题是否按规定进行处理。这是项目建设的历史资料，一定要通过审计工作将历史的珍藏资料收集齐全，妥善保存。
3、对竣工决算的审计。检查工程结算和工程财务资料，核对甲乙双方材料决算表，超、欠材差计算是否正确，结算凭证是否合法。检查工程库存物资的财务处理是否合规。检查待摊投资的真实性、合法性，工程建设配套设施费用支出、贷款利息和资金占用费是否真实，其分摊是否合理，有无挤占工程投资支出;审查各种非正常损失费用的真实性，核销有无经过有权部门审核批准;已摊销待摊投资是否真实、合理，投资决算报表中相关数据是否配比。检查建安工程投资真实性、合法性，审查竣工图纸及相关资料的真实性，审查竣工资料与实物是否一致;依据竣工图纸、工程签证资料和工程量计算规则，细致、认真地审核、复算工程量，确定工程量的真实性，以及工程定额套用与取费或者应用投标单价的准确性。审查合同中关于工期、质量等奖惩条款的实际执行情况。检查建设项目基建收入、节余资金，重点检查建设期间收入的形成和工程投资节余资金分配比例的真实必、合法性。检查建设项目交付使用资产，主要检查“交付使用资产总表”、“交付使用资产明细表”，核实交付使用的固定资产是否真实，是否办理了验收手续和交付的递延资产情况等。检查尾工工程，重点检查建设单位预留建设项目未完工程投资的真实性和合法性。
另外，整个过程审计后按审计报告的要求要尽快形成审计报告并与有关方面多沟通，同时还要抓好报告中提出问题的处理和落实。
二、跟踪审计中需要重视的几个方面
(一)审时度势，把建设项目投资跟踪审计纳入重点审计范畴。审计机关最重要、最基本的职责，应是强化财政资金和公共资金的审计，严格规范资金的征、管、用。近几年来，建设项目投资增长较快，建设项目投资成为财政资金的重要“出口”，建设项目投资审计应顺应形势成为审计工作的重中之重;虽然投资审计工作所面临的困难、压力和阻力虽然较大，但这项工作做好了，对于树立审计权威、扩大审计影响、提升整体审计效果，能起到立竿见影、事半功倍的作用。为此，要迎难而上，拓展建设项目投资审计领域，把投资审计工作作为搞好审计工作的重点和突破口，在人力、物力和组织领导方面给予重点倾斜，开创建设项目投资审计工作的新局面。
(二)理顺关系，争取党政和有关部门、单位的理解和支持。由于部分部门特别是建设行政主管部门等，对建设项目投资审计工作不理解，认为审计机关只能对建设资金的来源、财务费用等进行审计，而无权对工程结(决)算及预算执行进行监督，致使我们的工作面临很大的困难和阻力。对此，我们首先积极主动做好宣传解释工作，积极向政府主管领导及有关部门宣传《审计法》及其实施条例的有关精神，争取理解和支持。其次，确立“有为才有位”指导思想，不等不靠，真抓实干，理直气壮地开展建设项目投资审计工作。敢于坚持原则，用事实说话，以实际行动打开工作局面，让显著的审计成效得到了党委、人大、政府的肯定，同时要逐步改变了有关部门的看法，取得理解和支持。
(三)做好后盾，全力支持审计人员开展工作。国家建设项目投资审计人员长期处在核减虚假工程造价的风口浪尖上，工作担子重、压力大，有时甚至受到“包工头”等跟踪、威胁和恐吓。对此审计机关的领导一方面注意经常了解干部职工思想、工作、生活情况，开展耐心细致的思想政治工作，增强他们的事业心、责任感;另一方面领导班子敢于负责，顶住来自各方面的压力，注意为审计人员分压、减压，想法设法保障审计人员的安全，为审计人员提供宽松的工作环境。启动激励机制，对工作成效突出的审计组和审计人员进行物质奖励和记功表彰。
(四)突破难点，从根本上解决经费等“瓶颈”问题。建设项目投资审计工作往往需聘请工程技术人员参与，需投入大量的人力、物力，经费问题自然成为制约此项工作发展的“瓶颈”。首先，要采取办法向财政部门申请专项经费，但这种做法较为繁琐，同时也增加了财政部门的压力。在取得一定成效、为政府节约大量建设资金、得到上级肯定的基础上，要专题向政府请示核定经费的标准，可参考社会中介机构审核工程结算的收费标准，在实施组织委托中介机构实施财政性基建工程结算审核时，由财政按工程结算审核额或核减额的比例拨给审核经费，从根本上解决了经费问题。
(草案表决稿)
(2014年7月31日陕西省第十二届人民代表大会
常务委员会第十一次会议通过)
目 录
第一章 总 则
第二章 审计职责和权限 第三章 审计程序 第四章 审计内容 第五章 法律责任 第六章 附 则
第一章 总 则
第一条 为了加强国家建设项目的审计监督，规范投资行为，提高投资效益，促进廉政建设，根据《中华人民共和国审计法》、《中华人民共和国审计法实施条例》和有关法律、行政法规，结合本省实际，制定本条例。
第二条 本省国家建设项目的审计监督工作，适用本条例。
第三条 本条例所称国家建设项目是指：
(一)政府投资和以政府投资为主的建设项目;
(二)国家的事业组织、社会团体使用财政资金、国有资产抵押贷款及其管理的公益性基金和资金投资的建设项目;
(三)国有资本占控股地位或者主导地位的企业、金融机构投资的建设项目;
(四)政府通过招标等方式确定投资人，由其承担资金筹措和工程建设，竣工验收后移交政府，政府按照合同约定回购的项目;
(五)政府通过招标等方式确定投资人，由其承担资金筹措和工程建设，并在特许期内管理经营，特许期结束后投资人按照合同约定移交政府管理的项目。
第四条 县级以上人民政府审计机关负责国家建设项目审计工作，依法实施审计监督。
审计机关依法对国家建设项目实施审计监督时，有关单位和个人应当予以协助配合。
第五条 审计机关应当会同国家建设项目审批部门、主管部门和有关监督部门建立协作机制，相互通报情况。
第六条 审计机关应当依法向社会公告国家建设项目审计结果。
第七条 审计机关建立举报制度，接受单位和个人对国家建设项目及其审计工作中违法行为的举报，并及时调查处理。
第二章 审计职责和权限
第八条 审计机关对国家建设项目的概预算执行、单项工
程结算和项目竣工决算，依法进行审计监督;对与项目有关的勘察、设计、代建、施工、监理、供货、咨询等单位取得建设项目资金的真实性、合法性进行审计调查。
第九条 国家建设项目申请调整概算，调增幅度超过原批复概算百分之十及以上的，项目审批部门可以商同级审计机关审计后，根据审计结果予以处理。
第十条 审计机关进行国家建设项目审计，可以采取下列方式：
(一)直接审计;
(二)授权下级审计机关审计;
(三)以委托等方式向社会中介机构购买审计服务;
(四)与社会中介机构建立协作机制，利用其工作结果。 第十一条 审计机关可以聘请具有相应专业技术资格的人员参与国家建设项目审计，所聘请的专业技术人员应当具备下列条件：
(一)具有相应的专业技术资格证书，且执业三年以上;
(二)近三年未受过行业处理和相关行政处罚;
(三)与参与审计的国家建设项目无利害关系。
第十二条 审计机关委托或者建立协作机制的社会中介机构应当具备下列条件：
(一)具备审计事项所需的资质;
(二)近三年未受过行业处理和相关行政处罚;
(三)与参与审计的国家建设项目无利害关系。 第十三条 审计机关应当遵循公开、公平、公正的原则依
法选择参与国家建设项目审计工作的社会中介机构，并加强对其的业务指导和监督。
审计机关利用所聘请专业技术人员的咨询、鉴定或者使用社会中介机构工作结果作为审计证据的，应当建立健全审查复核机制，并对利用其工作结果所形成的审计结论负责。
第十四条 项目法人或者建设单位应当配合审计机关开展国家建设项目审计工作，负责召集勘察、设计、代建、施工、监理、供货、咨询等单位接受审计调查。
有关的勘察、设计、代建、施工、监理、供货、咨询等单位接受审计调查时，应当及时提供相关资料，并对所提供资料的真实性、完整性负责。
第十五条 国家建设项目主管部门、项目法人或者建设单位应当建立健全内部审计制度，其内部审计工作接受审计机关的业务指导和监督。
第三章 审计程序
第十六条 国家建设项目审批部门应当将本年度审批、核准、备案的国家建设项目的批复文件和投资计划及时抄送同级审计机关。
国家建设项目主管部门应当在每年10月底前，向同级审计机关提交本年度已经开工的国家建设项目目录和相关资料，以及下一年度具备竣工决算审计条件的国家建设项目目录和相关资料。
审计机关根据国家建设项目审批部门、主管部门抄送和提交的资料，按照本级人民政府和上级审计机关的要求，确定国家建设项目审计工作重点，编制年度审计计划。
审计机关确定年度审计计划后，应当书面告知国家建设项目主管部门、项目法人或者建设单位。
第十七条 未列入年度审计计划的国家建设项目，主管部门、项目法人或者建设单位告知审计机关后，可以自行组织项目竣工决算审计，并将审计结果报送同级审计机关备案，审计机关对其审计结果进行监督。
第十八条 审计机关应当根据年度审计计划组成审计组，调查了解国家建设项目的有关情况，编制审计方案，并在实施审计三日前送达审计通知书。
审计人员应当按照国家建设项目审计相关的法律法规和国家审计准则开展审计工作。
第十九条 审计人员取得的建设管理、工程决(结)算、财政财务收支等审计事项的审计证据材料，应当由提供证据的有关人员、单位签名或者盖章。
有关人员、单位收到审计机关送达的相关审计证据后，应当在十个工作日内签名或者盖章或者以书面形式提出异议;涉及代建、施工、监理等相关单位的审计证据，由项目法人或者建设单位代为征求意见。
审计证据逾期不能取得签名或者盖章不影响事实存在的，该审计证据仍然有效，审计机关可以依法作出审计结论，但审计人员应当注明原因。
第二十条 审计组向审计机关提出审计报告前，应当书面征求项目法人或者建设单位的意见。项目法人或者建设单位应当自接到审计组的审计报告之日起十日内，提出书面意见;十日内未提出书面意见的，视同无异议。
第二十一条 审计机关对审计组的审计报告进行复核、审理后，出具审计机关的审计报告，作出审计决定。
第二十二条 项目法人或者建设单位应当按照审计机关规定的期限和要求执行审计决定，并根据审计报告和审计决定进行整改。
国家建设项目主管部门应当督促项目法人或者建设单位进行整改。审计机关应当检查项目法人或者建设单位执行审计决定以及进行整改的情况。
第二十三条 审计机关在对国家建设项目实施审计过程中，发现重大违法线索时，应当及时移送监察、检察、公安等机关予以查处。
第二十四条 国家建设项目的施工承包合同，可以约定工程结算以审计结果作为工程价款结算的依据。
国家建设项目依法进行招标的，招标人可以在招标文件中载明投标人响应工程结算以审计结果作为工程价款结算依据的要求。
第二十五条 国家建设项目审批部门、主管部门、项目法人或者建设单位等有下列行为之一的，审计机关可以提请本级人民政府进行督办：
(一)未按规定将本年度国家建设项目的批复文件和投资
计划抄送同级审计机关的;
(二)未按规定提交本年度已经开工，以及下一年度具备竣工决算审计条件的国家建设项目的;
(三)未根据审计报告和审计决定进行整改的;
(四)其他需要进行督办的事项。
第四章 审计内容
第二十六条 审计机关对国家建设项目进行概预算执行审计、竣工决算审计、绩效审计等。
第二十七条 概预算执行审计的主要内容包括：
(一)基本建设程序执行情况;
(二)项目资本金、资金来源及资金到位情况;
(三)建设用地征收征用、征地拆迁补偿费用标准执行和实际支付情况;
(四)供水、供电、道路、通讯和场地平整等前期费用支出情况;
(五)项目设计概预算的执行情况;
(六)项目的勘察、设计、代建、施工、监理、供货、咨询等方面招标投标和工程承包发包情况;
(七)项目招标的最高投标限价情况;
(八)合同签订、履行情况;
(九)财务收支情况;
(十)单项工程结算情况;
(十一)项目所需设备、材料的采购和管理情况;
(十二)各种税费的计提和缴纳情况;
(十三)有关内部控制制度建立和执行情况;
(十四)法律法规规定需要审计的其他事项。 第二十八条 竣工决算审计的主要内容包括：
(一)竣工项目概况表、竣工财务决算表、交付使用资产总表、交付使用资产明细表的真实、合法情况;
(二)项目的建筑安装工程投资、设备投资、待摊投资的内容和分摊、其他投资的真实、合法情况;
(三)交付使用资产和各项结余资金的真实、合法情况;
(四)建设期收入的来源、分配、上缴和留成使用情况;
(五)尾留工程情况;
(六)资金预留情况;
(七)法律法规规定需要审计的其他事项。
国家建设项目未进行概预算执行审计的，竣工决算审计应当包括本条例第二十七条规定事项。
第二十九条 审计机关在真实性、合法性审计的基础上，开展国家建设项目绩效审计。
绩效审计主要针对下列内容实施：
(一)经济性，包括项目立项、招标投标、设计、施工、监理等环节的资金、投入和工程造价控制等情况;
(二)效率性，包括项目立项、招标投标、设计、施工、监理等环节的管理措施、组织结构、资金利用及其执行等情况;
(三)效果性，包括项目的预期目标、经济效益、社会效
益，以及环境保护设施与工程建设的同时设计、同时施工、同时验收情况。
第三十条 审计机关根据国家建设项目投资规模、建设周期、管理水平等情况，可以对国家建设项目实施分阶段、分年度的跟踪审计。
审计机关对国家建设项目的跟踪审计，应当在职权范围内行使审计监督职责，审计人员不得参与、干预项目法人或者建设单位的项目管理活动。
第五章 法律责任
第三十一条 国家建设项目的项目法人或者建设单位违反本条例规定，拒绝、拖延提供与审计事项有关资料的，或者提供的资料不真实、不完整的，或者拒绝、阻挠审计的，由审计机关责令改正，可以通报批评、给予警告;拒不改正的，对项目法人或者建设单位可以处五万元以下的罚款，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，可以处二万元以下的罚款，审计机关认为应当给予行政处分的，向有关主管机关、单位提出给予行政处分的建议;构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十二条 国家建设项目的项目法人或者建设单位有违反国家规定的财务收支行为的，审计机关可以通报批评，给予警告;有违法所得的，没收违法所得，并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款;没有违法所得的，可以处五万元以下的罚款;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，可以处二万元以
下的罚款，审计机关认为应当给予行政处分的，向有关主管机关、单位提出给予行政处分的建议;构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十三条 勘察、设计、代建、施工、监理、供货、咨询等单位或者个人以虚报、冒领、关联交易等手段骗取国家建设资金的，由审计机关在职权范围内，责令其改正，调整有关会计账目，追回被骗取的国家建设资金，没收违法所得，建议有关部门核减或者停止拨付工程投资。对单位给予警告或者通报批评，并建议有关部门对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十四条 社会中介机构和专业技术人员参与国家建设项目审计工作，出具虚假审计结果，隐瞒审计中发现的违法、违规问题，或者有其他违法、违规行为的，由审计机关移送有关部门依法处理。
第三十五条 国家建设项目的项目法人或者建设单位对审计机关作出的有关财务收支的审计决定不服的，可以依法申请行政复议或者行政诉讼;对审计机关作出的有关财政收支的审计决定不服的，可以提请审计机关的本级人民政府裁决，本级人民政府的裁决为最终决定。
第三十六条 国家建设项目的项目法人或者建设单位未按规定期限和要求执行审计决定的，审计机关应当责令限期执行;逾期仍不执行的，审计机关可以申请人民法院强制执行，建议有关主管机关、单位对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分。
第三十七条 违反本条例规定的行为，其他法律法规有处罚规定的，从其规定。
第三十八条 审计机关依照本条例规定对单位处十万元以上罚款，对个人处一万元以上罚款的，应当告知当事人有要求听证的权利。
第三十九条 审计人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守，或者泄露国家秘密、商业秘密的，依法给予处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第六章 附 则
第四十条 本条例自2014 年11 月1日起施行。2001年9月27日省人民政府发布的《陕西省国家建设项目审计办法》(省人民政府令第72号)同时废止。
国家建设项目审计作为审计的一个重要领域，这几年来我们进行了不懈的探索，坚持“全面审计、突出重点”的工作方针，积极稳妥地推进国家建设项目审计。去年针对投资重点和人民群众关心的热点工程，科学安排和实施审计计划，我们共安排审计121个建设项目，完成审计项目78项，共计送审金额为14.89亿元，共核减工程投资1.39亿元。从审计的情况分析，国家建设项目在建设管理过程中，还有存在许多方面的问题值得我们认真研究，并加以解决。
一、国家建设项目管理建设方面存在的主要问题
综合我市国家建设项目审计情况，政府投资建设项目在管理建设方面主要存在以下几个方面的问题：
(一)超概算投资较为突出。有的项目本身设计深度不够，概算粗略，中途变更多。有的承包商采用先低价中标，然后通过中途改变设计来实现其利润，导致决算超概算，工程造价失控。也有的建设单位少批多建、擅自提高建设标准等。如某区去年已完成的四个项目，批准投资6218万元，实际完成11167万元，平均超概算80%，有两个单位分别超过批准概算一倍以上;某行政机关业务大楼工程批准概算5500万元，由于在建设过程中提高建设标准，将网络智能化升级，空调系统改为变频中央空调，国产电梯改为进口电梯，室外改用园林化等，实际完成投资(扣除办公家具等概算外投资)6781万元，超概算金额1281万元;某县新桥北路改造项目批准概算896万元，实际完成1478万元，超概算582万元。
(二)招投标活动不够规范，一是该招标的未招标，二是招标范围主要在建筑安装工程，而对符合招标要求的设计、监理、大宗材料采购和设备及一些配套附属工程直接发包。如某市2004年已审计完成的六个建设项目中，普遍存在招投标不规范的问题，主体工程都较好地实行了公开招标，但附属工程、增加工程等多数单位未进行公开招标，往往作为主体工程的延续，由主体工程施工单位延续施工，有的附属工程或增加工程的投资额远远超过有关法律、法规规定的可以不进行公开招标的数额限制。勘察、设计、监理实行公开招标的，更是凤毛麟角。
(三)施工合同签订不规范，导致竣工决算时引起争议。如我们在对一工程审计时发现：建设单位与中标人在室内装饰工程订立的合同在工程价款结算方式上违背了招标文件。根据工程招标文件，其在投标报价说明中明确：“本工程施工采取包施工，按投标报价一次包死的方式。对于装饰过程中发生设计变更，以工程联系单为准调整，其增减数量按实结算。材料差价一次包死，不予调整”。而双方签订的合同在合同价款与支付条款中注明：本合同价款采用可调价格合同，合同价款调整方法：“合同价款调整是指工作项目单价不变，数量按实际发生结算”。违背了招标文件，也违反了《招标投标法》的有关规定。又某市审计局在审计的新华北路延伸段道路工程时，发现该项目在招标时明确投标采用固定价格，要求施工单位在投标时自行考虑风险系数，工程实施期间不因市场因素而变动，而在施工合同中发现，合同价款变成了可调价格合同，工程量和工程材料价格都变成了可调，完全违背了招标文件的约定。
(四)违法转包和肢解发包。如某县审计局对海王公路项目的审计，经延伸审计施工单位，发现该施工单位将该工程全部转包给另外一个施工单位，并收取3%的管理费;在审计某县消防大队营房迁建工程中，发现建设单位将中标合同范围内的分部分项工程直接发包给其他施工单位。
(五)代建单位职责不明确，未能发挥控制工程造价的作用。如某区审计局2004年在审计时，发现两个建设项目分别委托房产公司代建，支付代建费40.41万元和59.91万元。由于代建费用都是按工程造价一定的百分比支付，工程造价越高，代建费也越多，由于有利益关系，所以代建单位对控制工程造价的作用难以发挥。
(六)规避政府采购行为不同程度存在。尤其是机关建办公大楼时，将办公家具、电脑、空调、电梯等设备进行直接采购，打入工程款。某区审计局在对公、检、法三个项目审计中发现自行采购总额为365.67万元，其中一单位共计307.61万元的办公家具、电脑、空调等设备通过代建单位进行采购，计入工程成本。
(七)工程合同、变更签证不严肃。由于合同条款及施工变更联系单大多由施工单位起草，有些建设单位没有进行认真的审核，或者单方面听取了施工单位的解释，就达成协议。如某区审计局在对一国家建设项
目审计中发现：在签订建设工程的附属工程补充协议中，提高了费率标准，在对区法院建设工程的审计中发现，对石材等材料的价格结算，在信息价的基础上，再计取综合费。在对一中学的部分签证单审计时发现，既没有签意见，也没有签名，只盖了一个公章，对有些单价签证，心中无数，也照签字，照盖章，由于补充协议和联系单、签证单均是合同的组成部分，这样的现场管理工作，给工程竣工决算审计带来很大难度。某市审计局在审计汽车客运南站工程中，发现建设单位对本应按定额和市场信息价计算的新增单价都签死了价格，而且价格远远高市场价格，造成差价损失达40多万元。
(八)施工单位高估冒算现象仍较严重。如我们对市某医院住院大楼审计，大楼室内外装修工程送审价为2548.88万元,审定价为1830.49万元,净核减718.35万元,核减率达28.2%。对一工程幕墙送审金额1534万元，核减392万元，核减率达25.57%;微波塔安装工程送审46.25万元，审定21.32万元，核减率达46.10%;其他单项如消防、室外弱电、室外水电等的核减率均在20%以上。综合全市情况来看，室内外装修工程施工单位高估冒算现象普遍较严重，土建情况相对较好。
二、针对审计发现的情况和问题，我们提出下列解决问题的建议：
(一)有关单位要切实加强对国家建设项目概(预)算和初步设计的审查，加强对国家建设项目预算的控制，避免工程决算超概(预)算情况的发生，减轻财政的负担。对严重超概(预)算的建设项目要按有关规定加大处理处罚的力度。
(二)建设主管部门要切实加强对国家建设项目招投标的管理和控制。要从招标文件的审查到合同的签订进行全过程的控制和管理。特别是在后续的管理上，签订的合同要与招投标文件相一致，避免出现签订的合同与招标文件实质内容不一致情况的发生。
(三)有关主管部门要加强对国家建设项目实施过程中的管理，对限额以上的国家建设项目，包括勘测、设计、监理等都应按规定进行公开招投标。对一个整体工程肢解为多个分项工程而有意规避公开招投标的行为要进行查处和纠正。
(四)国家建设项目的建设单位，要加强对项目的管理，建立健全内部控制制度并予以落实，对投资项目实施过程的设计变更、施工变更签证要加强管理和控制，加强对建设单位管理人员的教育与管理，落实责任制，约束其行为，以有效控制项目投资。
(五)各有关单位要加强对监理单位的管理，使监理单位的责、权、利相统一，使监理单位真正做到对项目的进度、投资、质量的控制。对监理单位的违规违法行为要坚决查处和公开曝光，以有效遏制工程监理市场违规违法行为的发生。
(六)对代建项目，要明确代建单位和建设单位各自的职责。对代建单位应按规定进行公开招投标。同时，代建费用与项目投资额挂钩的办法应改革，以促进代建单位对投资的有效控制。
(七)为了有效避免国家建设项目审计过程中产生法律上的纠纷，建议在国家建设项目的有关建设合同中加入：施工单位的工程造价结算以有关部门(包括审计、财政)的审计为准，并以此作为施工单位向建设单位结算的依据等条款。以避免有关法律诉讼问题的发生，节约工程投资。
(八)有关主管部门要切实对建设市场的管理和整顿，建立市场准入机制，对无资金、无技术人员，无相应施工资质，仅靠挂靠的“包工头”应从建设市场中清理出去。对仅出借资质，不参与管理，只收取管理费的单位应给予必要的处理处罚，以规范建设市场。
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