国家计划生育制度

无论是我们生活还是工作中，计划总是必不可少的。它能帮助我们认清前进的方向，能让我们更顺利的实现目标，那么你会拟写计划吗？下面是小编为大家整理的《国家计划生育制度》相关资料，欢迎阅读！

第1篇：国家计划生育制度

国家科技计划信用制度建设初探

摘要：科技信用是社会经济信用的重要组成部分，在科技计划管理中引入信用机制是科技管理工作的创新，也必将推动科技事业的健康发展。本文首先介绍了科技信用与国家科技计划信用的概念，接着从科技计划信用制度建设的重要意义出发，比较了国内外的信用制度，最后对科技计划信用制度建设提出了几点对策。

关键词：科技信用；信用制度；制度建设

实施国家科技计划是我国政府科技投入的主要方式。近年来，国家科技计划实施总体效果较好，但也出现了一些与信用有关的问题，不仅涉及到科技人员和评审专家，还涉及到科技计划组织实施的多个方面和环节，并且对国家科技计划目标的顺利实现造成了一些不良影响。因此，建立国家科技计划信用制度，改善科技计划的信用状况和社会形象，是当前社会高度关注的热点和迫切需求。

一、科技信用与国家科技计划信用的概念

科技信用是指从事科技活动的人员和机构的职业信用，是对科技活动中管理者、执行者、评价者等各类主体遵守正式承诺、履行约定义务、遵守科技界公认行为准则的能力和表现的一种评价。它包括实事求是、信守承诺、行为规范、尊重他人知识产权等方面。科技信用包含“履行约定义务”和“遵守科学共同体内公允规范”两个层次，前者是信用概念的基本要求，后者主要针对科技活动的典型特点。

对于国家科技计划而言，所谓信用就是指个人或机构在从事国家科技计划职业活动时履行约定义务、遵守科学共同体内公允规范的能力和诚信程度。国家科技计划信用制度是整个社会信用体系的一个有机组成部分。建立国家科技计划信用制度，其目的是引进“信用管理”机制，补充和完善国家科技计划管理体系，提高政府在市场经济环境下对国家科技计划的管理水平，加强计划实施中的责任机制，提高科技资源分配的公正性和有效性，促进政府从微观管理向宏观管理的转变，从而为最终简化科技计划管理和降低管理成本提供基础。

二、科技计划信用制度建设的重要意义

当前国家科技计划实施中存在的信用问题对科技计划目标的顺利实现已经造成了一些不良影响。这些问题形成的原因涉及多个方面，包括社会转型时期制度与价值观的剧烈变化，部分科技人员和机构缺乏严谨的科学态度和责任心，信用意识不强，科技活动的不确定性和学术资源的稀缺与垄断以及科技管理和科技评价方法不够完善等因素。

建立国家科技计划信用制度，改善科技的信用状况和社会形象，是政府公共管理和政务公开的形势发展的需要，也是进一步完善国家科技计划管理的需要和科技界自身的需要。下面，我们将从5个方面来进一步说明建立国家科技计划信用制度的重要意义：

第一，国家科技计划信用制度建设可以使得科技计划信用主体各方能够自觉地履行所约定的各项职责义务，遵守正式承诺，遵守科技界公认行为准则。这样对社会的稳定、经济的有序繁荣、科技事业的健康发展都具有积极的作用。

第二，国家科技计划信用制度建设能够树立起相互信任的社会风尚和高尚的道德水准，可以最大限度地减少或者避免当前科技界反映最为强烈的虚假和浮躁问题。一直以来，社会经济界对科技界存在的虚假浮躁意见很多，在科技工作中建立健全科技信用制度还可以带动经济界的信用制度的建立和完善。

第三，国家科技计划信用制度建设还可以使科技工作更加符合科技发展的自身规律以及满足经济发展对科技的需求，并且进一步改善和优化科技的大环境。当前，全社会的科技投入逐年提高，如何确保资金发挥应有的作用对科技大环境很重要，搞好科技信用制度对于优化科技环境具有深刻的意义和极为重要作用。

第四，国家科技计划信用制度建设是可以最大限度地提高科技投入最佳效益的有效措施。因为它可以帮助相关科技人员提高个人信誉和自律性。自律性的提高和自觉性的加强，可以提高信用水平，从而提高科技计划资金的使用效益。

第五，国家科技计划信用制度建设可以促进社会信用制度的建设，还可以大幅度地提高我国在国际上的地位和威望。加入WTO后，各行各业都面对着机遇和挑战，如果我们在国际上需要树立一个大国的形象，那么我们的国际信用必须提高，在战略层次上信用是很值得研究的问题。

三、国外的信用制度和体系的介绍和借鉴

国家科技计划信用制度建设可以借鉴国外一些相关的研究成果与实践经验。但从总体上看，无论是国内还是国外对于社会信用体系方面的研究和实践较多，有关科技信用问题的研究和实践经验少一些。我们从国外的社会信用制度及管理体系中可以窥见其对信用制度建设的一些要义，与我国信用制度比较之后，或许可以从中获得一些有益的启示。

国外的社会信用制度及管理体系主要包括以下几方面：一是征信数据的采集及评估，包括企业资信调查及评估，消费者信用调查及评估以及资产信用调查及评估，它是信用制度建立的核心；二是法律法规的确立和健全，包括金融有关立法，非金融有关立法以及失信惩罚机制，它是社会信用制度及管理体系建立和实施的保障；三是政府和专业协会的管理、教育和研究。在西方信用发达国家，通过社会信用制度的确立，形成了全社会性的信用文化，以及大众诚实守信的道德规范，健全市场运行的规范和秩序。信用发达国家都高度重视信用管理的教育，同时也都大力投入信用管理的研究。

美国的信用制度体系相对而言已经比较成熟和完善了，和中国的信用制度比较起来有以下4点可以借鉴：

1． 对信用概念内涵的理解。在美国，信用是作为商品在市场上大量生产、大量销售的，把与信用有关的信息加工成信用产品，卖给需求者，使正面信息积累成为扩大信用交易的动力，负面信息传播成为约束失信人的震慑力，从而形成市场经济运行机制的重要组成部分，也使人们的信用理念发生着历史性演化。

2． 信息公开的方式和程度。信息和数据是生产制造信用产品的原材料，现代信用制度最基本的要求是征信数据的开放，特别是政府行政信息的公开。在美国，不仅通过立法保证信息公开，还有偿开放政府基础数据，公平地支持数据库增值服务以及多渠道收集与信用有关的信息等。

3． 信用服务企业的市场发育程度。美国信用服务企业都经历了充分的市场竞争过程，可以说，目前美国信用服务业保留下来的企业，都是市场成熟度和竞争力都很强的超大型企业。我国目前还属于非征信国家，最主要的原因是还没有培育出市场化程度比较高的信用服务企业主体。

4． 对失信者的惩戒制度。对失信者的惩戒是美国信用制度的重要组成部分。一是把交易双方失信者或经济生活中发生的失信行为，扩大为失信方与全社会的矛盾。二是对失信者进行经济处罚和劳动处罚。对各类失信行为的经济处罚和劳动处罚，都有明确的规定。三是司法配合。对失信者的监狱行刑有多种替代方法。

四、科技计划信用制度建设的几点对策

在科技计划管理中引入信用机制是科技管理工作的创新，国家科技计划信用制度的建设必将强有力地推动科技事业的健康发展。现提出科技计划信用制度建设的几点对策。

1． 转变信用观念，深入信用理念。诚实守信是我国几千年传统文化的主流，是备受尊崇的美德。但是由于我国在近代市场经济发育不充分，市场信用交易不发达，建国后又长期处于计划经济体制之下，真正意义上的信用关系十分淡薄，从而造成现代市场意义上的信用道德观念不强、信用意识薄弱。当务之急，应该充分利用行政渠道、新闻媒体、网络，宣传信用意识，在思想上慢慢转变一些人，甚至是全社会的信用观念，深入信用理念。这样不仅有利于市场经济信用体系的发展，还能够在科技界树立和形成一个良好的科技信用的风气、遵守科技信用的风尚，形成科技信用的新局面。

2． 建立和完善国家科技计划信用制度管理体系。国家科技部要逐步完善配套管理文件，要通过实行“信用记录制”和“信息共享制”，建立国家科技计划信用数据库和国家科技计划信用征信与评价系统，降低信息不对称性，促进各个科技计划前后管理的协调以及各个计划之间管理的协调，减少失信行为发生的机会，增加失信行为的成本。此外，还应该针对科技评估评价机构、项目执行单位、项目负责人以及参与国家科技计划管理的人员和机构等采取一系列的信用管理办法，制定相应的规章制度，使科技信用管理制度逐渐得到完善。

3．制定适合中国国情的科技计划信用制度的相关法律法规。为了与信用制度管理体系相适应，应尽快制定适合中国国情的科技计划信用制度的相关法律法规。首先，应做好制定适合国情的信用方面的立法工作，建立相关的科研机构，实质性地推动信用法规尽快出台。其次，要修改现行的法律法规，在宪法、民法、刑法、保密法和行政法等法律法规中，修改和增加有关信用方面的条文，为科技计划信用数据开放提供法律依据。最后，应该出台信用方面的新立法。在此基础上还应该加强法制管理，严格执法，加大执法力度，建立惩罚机制，使法律能真正落到实处。

4． 加强科技信用管理、教育和研究。科技计划信用制度的建设，除了依靠规范的制度建设，还必须加强科技信用的管理和提高科技界的科技信用意识，必须依靠科学道德建设和诚信文化教育以及相关科技信用方面的研究。全社会都应该加强诚实守信的道德教育，加强科技信用宣传，提高科技信用意识。科技信用方面的研究应该主要研究科技信用的基础理论以及针对科技信用相关主体特征和科技信用行为与机制的理论研究，分析科技人员诚信行为与利益博弈机制、制度的框架效应等。

参考文献：

1．陈文玲．中美信用制度建设的比较和建议．经济社会体制比较，2003，（2）．

2．崔景瑜．关于我国社会信用制度和体系建设的思考．兰州商学院学报，2002，（5）．

3．孙国峰．社会信用的制度分析．社会科学研究，2002，（5）．

作者简介：梅姝娥，东南大学经济管理学院管理科学与工程系教授；仲伟俊，东南大学经济管理学院管理科学与工程系博士生导师、教授；蔡文洁，东南大学经济管理学院管理科学与工程研究生。

收稿日期：2004-04-27。

作者：蔡文洁　梅姝娥　仲伟俊

第2篇：论国家科技计划项目合同的私法属性及制度构建

摘要：国家科技计划项目合同是国家科技管理部门与科研机构或科研人员之间，为实现国家科技计划、完成特定科研项目，确立双方权利义务关系而订立的合同。它是一种特殊的科研合同，属于私法契约范畴。目前我国国家科技计划项目合同制度存在着计划项目任务书与合同相混淆、合同性质不清、合同主体不清晰、权利义务不对等、具体合同条款内容设计不科学、责任性质不明确、纠纷救济机制和途径不清晰等缺陷和问题。在明确该合同为民事合同的前提下，有必要对其进行相应的制度重构。

关键词：国家科技计划项目合同;私法契约;行政合同

一、国家科技计划与合同

科学技术是第一生产力，是推动人类文明进步的革命力量。科学技术的发展，已引发了一系列社会生产方式、全球竞争格局和国民财富获取方式的重大变革。二十世纪六十年代以来，世界主要国家相继将科技创新提升为国家发展战略，制定各类科技计划以抢占战略性新兴产业发展的先机和主动权。上个世纪八十年代以来，为了跟踪世界科技的最新进展，促进中国科学技术发展，并推动科学技术成果从潜在生产力向现实生产力的转化，我国政府也先后推出了多项国家科技计划。经过数十年的探索，目前已建立了较为完备的适于中国国情的国家科技计划体系，主要包括：基础研究计划(国家自然科学基金、国家重点基础研究发展计划(973计划))、国家科技支撑计划、高技术研究发展计划(863计划)、科技基础条件平台建设、政策引导类计划(包括星火计划、火炬计划、国家重点新产品计划、国家软科学研究计划)及其他(包括国际科技合作计划、国家重点实验室、国家工程技术中心、科技型中小企业技术创新基金等)。

通观世界各国，任何国家层面的科技战略规划的实施和创新活动，都是以项目为载体的。如何实施项目管理，是各国在实施科技规划或进行科技创新管理活动中都十分重视的重要问题。美国科学家万尼瓦尔·布什在1945年发表的报告《科学：无尽的前沿》，被认为是美国国家科技政策的经典之作。报告要求国家制定政策支持科学事业，同时又强调在科学研究中保障自由探索精神的必要，让政府意志和科学自由之间，保持必要的张力，给创新提供空间。为此，美国政府于上世纪四十年代首创“合同制联邦主义”方案，把国家科研计划任务通过大量科研合同的形式交给大学或私营公司，一方面积极鼓励和支持大学从事技术研究，不但提供更多的经费支持，而且不干预大学的科学研究;另一方面，美国政府又通过减免税收，鼓励企业进行技术开发，使得企业在技术当中具有更大的动力。此举大大激活了美国的科研潜力，奠定了美国作为世界第一科技大国的基础。由于合同制在管理政府科技拨款和提高科研效果方面的显著作用，它在美国被誉为“本世纪中有关政府管理活动的一项重要意义的发明”，并被世界各国所普遍采用。

1978年，我国的一些科研单位在试行扩大自主权时，对某些计划外的科研项目，也开始采用科研合同制的形式。1980年，部分重点科研项目也开始试行合同制，有上下级的纵向合同，也有研究单位、大学和企业、使用部门间的横向合同。从1984年开始，我国政府在开发研究单位推行“有偿合同制的改革试点”，1986年，国务院发布《关于科学技术拨款管理的暂行规定》，明确要求“国家重大科技项目普遍实行合同制，用于这些项目的科技立项费用在全部或部分有偿使用的情况下，科研开发单位与委托单位(主持项目的部门)之间是合同关系”，合同制在我国科技计划项目实施和管理中得以广泛应用，目前几乎已成为我国政府资助性科学研究项目管理形式的常态。但与此同时，有关国家科技计划项目合同(以下简称“项目合同”)的含义、性质、基本内容及救济机制或手段等与合同制有关的基本理论问题，在理论上并没有引起我国学术界的充分关注，与之相应的正解也未形成。

二、项目合同的术语辨析

(一)“科研合同”与“科技合同”

“项目合同”在我国既无立法解释，亦无理论通说，实践与研究中频繁使用的词语是笼统的“科研合同”与“科技合同”。

“科研合同”概念是对美国合同科研制的提炼。所谓“科研合同”，是指双方或几方共同进行某一科研活动时商定的技术、经济责任及有关协作关系的契约。它是在国家计划指导下，体现一种用经济办法管理科研的体制;既有上下级的纵向合同，也有研究单位、大学和企业、使用部门间的横向合同;其作用在于用国家计划和经济关系，把科研、生产和使用几方面联系起来，目标明确，责任清楚，大力协同，互相制约，有利于调动各方面的积极性，提高技术经济效果，保证国家计划的完成。

“科技合同”的称谓则来自前苏联。学者周大伟翻译的前苏联学者H·H·阿奇莫夫《科技进步方面的法律关系》一书提出，“科技合同”是调整因创造和掌握科技成果而产生的，在特殊财产主体之间带有商品货币形式的财产关系的合同;“科技合同”就其本质来说，是民事法律合同。它与国家计划指令科学研究相区别，涵盖了所有关涉科学研究的合同类型，表达的是前苏联对于科技研究体制改革的阶段性认识。

“科研合同”与“科技合同”的提法对应了上世纪七十年代末、八十年代初我国科研体制改革的方向和路径探索，被当时的学界所接受并推崇。作为同义语，当时的学者们对这两个词语的使用往往不加区别，在实务界也一直沿用至今。但是理论界对“科研合同”一直存在纵横划分和单一认识之别，随着我国科研体制的不断改革，尤其是1987年《技术合同法》提出了“技术合同”概念之后，分歧进一步具体化。部分学者坚持“科研合同”的广义理解，认为“科研合同”既包括企业与科研机构之间、企业与其它公民法人之间签订的“横向科研合同”，也包括“由国家以及有关主管部门拨款资助的科研项目”的“纵向科研合同”;另一部分学者则将“科研合同”作限定理解，认为“科研合同”仅指上述“纵向科研合同”。

我们认为，不论从语义解释出发，还是考虑使用现状，对“科研合同”(同“科技合同”)应作宽泛理解为宜一凡在科学技术研发利用中明确各方当事人权利义务的合同，即是“科研合同”。在此前提之下，由于科学技术的研发利用主体各异、形式多样、目的不同，可对“科研合同”根据不同条件要素加以细化命名，包括：自然人、法人以及非法人组织之间签署的技术开发合同、技术转让合同、技术咨询合同和技术服务合同;由政府提供资助的各种计划项目合同;各类基金或社会组织资助的科研性合同;或者是科研机构与科研人员之间所签订的具有研究内容的(非劳务)合同等。而本文所研究者，乃是基于国家科技计划项目而订立的科研合同，也就是学者所谓之“纵向科研合同”，或作限定理解之“科研合同”。

(二)项目合同的概念

从理论上讲，所谓概念是反映对象的本质属性的思维形式，它是人们通过实践从对象的许多属性中，撇开非本质属性，抽出本质属性概括而成。事物的基本属性指某一事物在各种环境里或各个发展阶段所显示出来的共同特点，它是事物本质的一种稳定的表现。我们认为，项目合同应当是指国家科技管理部门与科研机构或人员之间，为实现国家科技计划，完成特定科研项目，确立双方权利义务关系而订立的合同。其具有以下典型特征：

首先，合同的订立以科技计划项目承担为基础。国家科技计划项目是根据国家科技发展规划和战略安排的，以国家财政支持或以宏观政策调控、引导，由政府行政部门组织和实施的科学研究与试验发展活动及相关的其它科学技术活动：它是国家利用财政资金支持科学研究的一种方式，并不是某级政府行政职能的具体履行行为;其最终目的在于通过支持科学研究取得有一定价值的科学技术成果，提高国家的科学技术水平，促进社会的发展，而非实现行政管理。

第二，合同的主体一方是行政机关(国家科技计划项目主管部门)。项目合同是国家以契约的形式推行其科技政策，将宏观的国家科技计划通过具体项目合同履行加以落实的行为。其设立、变更和终止原则上离不开行政主体的活动，其合同的主体必有一方为国家科技计划项目的主管部门。不过，身处合同中的科技计划项目主管部门与项目承担者之间，并不存在直接的行政隶属关系，而是就完成科研项目通过约定形成的合同关系，其中虽然存在行政主体的某些单方行为，但是其最终形成必须由双方达成一致意见。

第三，合同的客体是具有高度风险性的科研行为。在项目合同中，合同的客体表现为科技计划项目——在各级科技计划中实施安排，由单位或个人承担，并在一定时间周期内进行的科学技术研究开发活动;以及政府的资金拨付等行为。并且该资助资金的投入与科学研究的效果并非一定成正比：一方面，依照科学探索的客观规律，科学研究本身即存在不可控的风险性，科研效果在某种程度上是不可预期的，而且允许失败，这是任何科研资助的目的必须容忍的;另一方面，由于国家科技计划的公益性，其项目合同也具有公益色彩，不像普通科研合同那样具有商业性与有偿性，因而在风险责任的分担上通常是由科技管理部门一方来承担，当然，这也是必然享有更多合同权利的理由。

第四，合同的目的具有双重利益性。根据《科学技术进步法》第19条规定：“国家遵循科学技术活动服务国家目标和鼓励自由探索相结合的原则”。《国家科技计划管理暂行规定》第3条明确指出：“同家科技计划设立和项目的选择都必须保证国家目标的实现。”因此，国家通过合同对符合条件的科研项目加以资助，以实现对某个科技领域研究的支持，从而促进社会科学技术的创新和发展，是实现公共利益即国家科技利益的途径。与此同时，签订项目合同也是保障公民科学技术研究的自由，实现公民个人科技利益的途径。在科技资源有限的情况下，通过获得有关科研项目的资助，公民即获得了科技资金等方面的支持，这对于公民来说也是促进其自身发展的利益收获，是实现个人利益的过程。

三、项目合同的私法性质

项目合同运用之初，一度被归入技术合同的范畴适用《技术合同法》调整。在《合同法》制定期间，有学者提出“这种做法既缺乏理论依据，又在实际运作中产生诸多问题。实质上，科研合同具有一般的行政合同性质。”但是，中国究竟有没有行政合同，或者说有没有行政合同存在的必要性?本身就存在争议。行政法学者认为“行政合同不容忽视”，应将其纳入《合同法》的规范，或“根据我国的具体国情，制定颁布行政合同法”;民法学界对此则不置可否，1999年出台的《合同法》中也并无行政合同的一席之地。由此项目合同的法律地位变得尴尬起来：项目合同书中明明记载“缔约各方均应共同遵守《中华人民共和国合同法》”;学者们却反复论证，项目合同已超越了民事法律的调整范围，不应受技术合同的规范而应纳入特定的行政法律调整范畴，《行政程序法》(试拟稿)的第7章“行政合同”第162条列举的9种行政合同中也具体列举了“行政机关委托完成的科研课题”。值得一提的是，《湖南省行政程序规定》则明确将“行政机关委托的科研、咨询”规定为行政合同适用的主要事项。项目合同竟就此成为了法律上的“黑户”。

我们认为，要解开这种尴尬局面，关键在于准确界定项目合同的法律属性，换句话说，必须对项目合同究竟是民事契约还是行政合同做一个清楚的判断。

(一)行政合同判断标准

在国家计划科研领域最早采用合同制的美国并无“行政合同”的概念，凡涉及政府为一方当事人的合同统称为“政府合同”(government contract)或“采购合同”(procurement contract)，指的是政府与货物、机器或劳务的制作商或供应商签订的合同，此类合同适用政府规章(government regulation)和标准格式(standard forms)等。由于普通法国家的法律结构上没有公法与私法的明显区分，在公共管理领域运用契约的手段，无论在实体权限上还是法律救济上都与私人间缔结契约极其近似，也就没有区别项目合同究竟是行政契约抑或私法契约的实际意义。但在有着公私法区分传统的大陆法系国家，合同究竟是私法契约还是行政合同则关系甚大：合同性质不同，合同适用的实体规范和争议解决途径也会判然有别。故行政合同概念就成了具有大陆法传统的国家所特有的、与私法契约相对的概念。不过，作为一种制度选择，行政合同的界定标准并不统一，致使同一合同在不同的国家可能会有不同的定性。

在有着“行政法母国”之称的法国，行政合同是行政机关执行国家公务的一种行政行为，对其的识别方式是：法律明文规定的，从其规定;法律无规定的，则依行政法官确立的相关标准。而法国行政法院认定行政合同的两个基本标准是：第一，合同与公务(public service)有关;第二，合同为行政机关保有特殊的权力，只要具备其中之一，就足以使该合同具有行政性。对“合同与公务有关”应作较严格的解释，即合同的当事人直接参加公务的执行或者合同本身是执行公务的一种方式;“合同为行政机关保有特殊的权力”的标准实际上是行政法院在审判中从另一个角度识别行政契约的技巧，也就是在合同中寻找有无私法契约所不具有的条款或制度。

和法国一样，合同也是德国行政机关实施行政管理的重要手段之一，并在其《行政程序法》第五十四条明文规定：“公法上法律关系得以契约设定、变更或消灭之(公法契约)。”有关行政合同的意义，依德国通说系指：以行政法上之法律关系为契约标的(内容)，而发生、变更或消灭行政法上之权利或义务之合意。对于区别行政合同与私法契约的标准，德国学说和判例是以“契约标的理论”(Ver—tragsgegenstamdstheorie)为主，对契约标的或内容的判断不仅以契约所载之事实内容为限，且应斟酌该契约所追求之目的，就个别案件加以断定。同时，由于深受“国库”理论的影响，德国行政法上又认为行政机关可以直接利用私法手段(契约)实现行政目的，即所谓“行政私法”。这种行为虽在理论上被理解为公管理关系，是公法与私法的交叉，在法国行政法上属于行政合同范畴，但在德国，却被定性为私法行为。

可见，判断合同的属性是私法契约还是行政合同，除了依据合同具有的形式要素外，实质上取决于立法者或司法者对“公务行为”抑或“公法上权利义务”的界定，而此界定则取决于一国的行政环境以及法律传统。基于此，我们认为，项目合同应为私法契约，受民法规制为妥。

(二)项目合同的私法属性证成

众所周知，行政机关既可以为公法行为，也可以为私法行为。因此，合同当事人的法律身份并不重要，合同一方是公法上行政主体的事实，并不足以将合同认定为行政合同，项目合同法律性质取决于合同是否针对根据公法判断的事件，特别是合同约定的义务或者履行合同的处置是否具有公法性质。对项目合同而言，显然并不具备。首先，合同的直接目的不是执行公法规范。项目合同的直接目的是为了完成某种科学研究，科学研究是一种遵循自然规律的客观行为，无法用行政命令加以限定，更谈不上是在执行公务。其次，合同中并不包含有作出行政行为或者其他主权性职务行为的义务。行政主体一方在项目合同中主要承担的义务为金钱支付，这种给付义务既非公法性质，亦非私法性质，而是“中性的”，且行政主体履行金钱支付义务也无法使研究方作出任何行政目的性的行为。虽然纵观项目合同条款，确实可以发现更多的条款是在赋予行政机关权利，但如前所述，这是与其在合同中承担主要风险相对应的，其实质并没有改变合同当事人权利义务对等的基本格局，因此那些“监督”、“检查”等的词语表述不能用来验证行政机关的所谓“特权”。第三，合同并不针对公民公法上的权利义务。在国家科技计划项目中，项目主持方为列入科技计划的科研课题或项目提供研究经费;同时项目承担方按合同约定的期限完成研究开发工作并将研发成果交付给主持方，研发成果应达到合同约定的指标，且双方当事人按照项目合同的约定对研发过程中形成的技术成果以及知识产权进行分享，这与公民对国家社会承担的权利义务无涉，或者说从事科研活动是公民的基本权利而非义务。

最重要的一点是，我国实行的是公有制为主体的经济制度，根本上区别于西方的私有制。长期以来，我国科研事业一直处于高度集权的计划管理体制之下，政府对有关科研的一切事务统得过多、管的过死，科技体制改革的目标就是要从根本上转变政府的职能(但不是削弱政府职能)，给予科技创新以自由的空间。在科研制度改革领域，西方国家走的是一条由自由市场向政府调控下的市场过渡的道路，我国走的则是由政府完全包办的市场向政府调控下的市场过渡的道路，所以西方国家需要在合同中体现政府的地位，而我们国家则更多的应该是在合同中淡化政府的角色。事实上，在我国《合同法》制定之时，这种思路已经有所体现。以建设工程合同为例，在法国行政法院判例中认为，公私合营公司和建筑企业签订的高速公路建设合同和国有公路的建设合同因本质上属国家活动，因此为行政契约;但在我国，国家重大建设工程合同，虽然应当按照国家规定的程序和国家批准的投资计划、可行性研究报告等文件订立，仍然被规定为民事合同。

自由，是科学研究中最需要被尊重的品质，也是创新者不可或缺的环境。给思想自由的天空，才可能站在科技创新的最前沿。在我国，只有将项目合同纳入私法契约，才能够真正给予研究者自由的空间，实现科技创新管理制度的突破。

四、当前我国项目合同制度的缺漏

(一)宏观制度体系

法律规范的制订和表现形式是制度建立的重要表征，法律规范的渊源，反映该规范的效力性、稳定性以及决策机关对该制度的重视程度。通过制度、文件的收集和整理并在此基础上的系统比对分析，我们发现，我国现有的相关制度和文件还存在制度瑕疵，有极大的完善空间。

第一，有关合同立法的位阶相对较低。在已制定的诸多规范性文件中，主要规范项目合同的设立、主要内容、主体、责任承担机制及管理制度等内容的法律文件是科技部于2001年1月制定的《国家科技计划管理暂行规定》(科技部令第4号，以下简称《暂行规定》)以及《国家科技计划项目管理暂行办法》(科技部令第5号，以下简称《暂行办法》)。该《暂行规定》、《暂行办法》是科技部制定的行政规章，作为目前具有可操作性的、制定各类项目合同规则的最上位法依据，显然与该合同的重要地位极不相称。而且，在实际工作中，参与项目合同制定和管理的，并不仅限于科技部及其下属部门，科技部的《暂行规定》和《暂行办法》对他们而言，就显得地位尴尬了。

第二，相关合同立法不完整且模糊不清。我国既有的管理规范，基本上立足于科技计划的管理，对包括科技计划的设立、各类国家科技计划管理办法的制定程序、项目立项、项目实施管理、项目验收各阶段科技管理部门的职能、项目承担者的义务责任以及一些工作机制在内的事项均作出了详细的规定。但除了在《暂行办法》(第19条、第21条到第26条)规定了项目合同的签订方式、内容要求、第三方主体，以及在《暂行规定》(第17条到第20条)粗略涉及合同履行的责任机制问题以外，在为数众多的其他规范文件中几乎没有条款对项目合同有所涉及。并且，项目合同从签订到履行是一个完整的过程，其间涉及多方主体，权利义务关系十分复杂，但现有寥寥数条的规定仅笼统涉及一些原则性问题，表达模糊，多数提及通过“一定”的程序，按“一定”的标准，根据“有关”规定，承担“相应”责任，几无操作可能性。更重要的是，完全没有提及此合同与彼《合同法》有何种关连。这种立法上的粗疏与含糊，既对项目合同的具体实施欠缺切实有效的指导价值，使得实际中合同的可操作性受到影响，也给管理机关在合同履行中留下了过大的自由裁量空间。

第三，任务书与合同相混淆。《暂行办法》第19条规定：列人国家科技计划的项目，科技部专项计划部门应根据不同计划的性质，通过合同或计划任务书形式确定项目各方的权利和义务。就该规定而言，《合同》与《计划任务书》虽然都是明确项目各方权利义务的文件形式，但其使用应以计划性质为根据分别选择，那么二者当然不是同一个事物，必须有所区别。但紧接着的《暂行办法》第21条至第26条却又对《合同》和《计划任务书》从制定签署、应包括的12项内容、第三方主体等的内容进行了完全相同的规定，不禁令人费解。我们认为：事实上，《计划任务书》与《项目合同》是二份具有关联性但性质不同的法律文件。由于“任务”通常指交派的工作，担负的责任，故《计划任务书》表达的是一种上下之间的管理，它是国家或政府科技计划的组成部分;而项目合同是科技计划项目下达单位代表国家与项目承担者签订的以产生新颖性、创造性科学技术成果为目的，以权利义务为内容的协议，是平等主体之间的民事合同。《暂行办法》的前后矛盾的做法既源于行政干预理念的传统强势，也反映了立法对项目合同的错误定位。

(二)微观合同文本

由于计划体制下科技管理模式的负面影响，项目合同的当事人仍旧习惯于以服从国家行政命令和行政文件为主，视合同的签订为一种例行手续，仅将合同文本当作书面证明，并不重视合同的法律约束力，所以也并未以应有的谨慎对待项目合同。我们对比了目前较为典型的一些项目合同，概要总结出以下几个典型问题：

第一，合同主体不清晰。依照法理，确定合同的主体是合同的首要任务，必须在合同中清楚表明合同参与各方的身份，并且要确保参与各方具有缔结合同的相应能力，然而在目前一些项目合同中，其合同主体常常令人“看不懂”，极大地影响《合同书》的严肃性。《863计划课题任务合同书》首页列出的合同主体包括：甲方，课题委托单位(科技部);乙方，课题责任人;丙方，课题依托单位。但在合同内容第一条第(三)项出现的却是“丙方及其上级主管部门”，并且该条第二款还对合同身份不明的“上级主管部门”规定了“进行协调和督促”以及“确保承诺匹配经费提供”的义务，令人迷惑。《科技重大专项课题任务合同书》也有类似问题，其填写说明第1条规定：“课题合同书甲方为专项牵头组织单位——工业和信息化部(专项实施管理办公室)，乙方为课题责任单位”。此处的甲方到底是“工业信息化部”还是“专项实施管理办公室”呢?如果是后者，它并没有独立的法律地位，何以能做合同主体?在《合同书》第九部分“共同条款”的第一条第三款又规定了一个“丙方”，该丙方也负担“进行协调和督促”以及“确保承诺匹配经费提供”的义务，此丙方从何而来?是何身份?也没有做出说明。

第二，权利义务约定不对等。如前所述，由于行政部门在项目合同履行中负担主要风险，故需要赋予其与承担风险相应的合理权利。但是就目前订立的合同而言，行政部门的权利俨然脱轨，成了某种“权力”的异化。几乎所有的国家科技计划合同都相对详细的规定了科技项目主持部门的监督权、指挥权、制裁权等，却没有同时赋予相对方对应抗辩的权利。当行政主体在做出对相对人有不利影响的决定时，既没有合理的途径向相对方说明理由，也无从并听取相对方的意见，片面认定事实，单方作出决定，剥夺了项目承担方抗辩的权利，违反了合同权利义务对等的原则。

第三，合同条款设计不科学。“在复杂的、无法预测的世界中，人们很难预测未来的事件，无法根据未来的情况作出计划，往往是计划不如变化”，在科研活动中尤其如此。但是，目前的项目合同条款设置往往忽视这一点。以经费拨付为例，《(863计划)课题任务合同书》要求科研人员预先制订好“科研进度”与“阶段目标”，科研经费主管部门则“有权”根据“课题计划进度完成情况”决定“是否拨付后续经费”。事实上，科研活动存在的固有不确定性会导致许多预期“应该”实现的科研目标未必能够按“计划进度”顺利实现;而“许多最重要的发现来自于主观上以十分不同的目的而进行的实验。”无奈的是，为了顺利拿到科研经费，大部分科研人员显然只能将主要精力放在被细化的阶段性预期目标的实现上，而不是在纯粹的科研活动中。这种看似充满弹性，实则僵化死板的条款既达不到最大程度上降低科研风险，减少沉没成本的初衷;更由于同科学活动的基本规律的抵触而可能妨碍计划项目的执行。

第四，合同的责任机制不完善。一方面，未明确约定甲方(作为委托方的计划管理部门)不履行合同义务的责任。《暂行办法》第22条规定的项目合同内容中并没有违约责任这一项，《暂行规定》第20条所指的“违约”也仅只对项目承担方而言;实践中的计划项目合同书对甲方违约的情况仅规定，“甲方未能按合同约定提供经费，导致乙方研究开发工作延误的，应允许合同规定的研究开发工作完成期限相应顺延”。此外是否还有其它违约责任，如何承担并没有具体规定，甲方不履行合同义务时，毫无制约机制可言。另一方面，合同也欠缺对乙方(项目承担者)的履约约束力。首先，签订合同的科技项目主管部门和项目承担方之间多无直接的行政管理关系，仅为一种业务指导关系;其次，根据有关规定，当科研单位不履行或不完全履行合同时，只是对其今后的课题承担或社会信誉或者是资金拨款方面产生一定的影响，这既非一种硬性处罚措施，也非一种实质上的救济手段，而仅为一种向后延伸的预防措施，对本项科研项目的完成已毫无益处。即使计划管理部门依职权做出了一定的制约和约束，也由于法律依据的欠缺，容易造成一种事实上的权利滥用。

第五，欠缺有效的纠纷救济途径。多数项目合同书都对争议解决做了类似规定，即“合同在履行过程中发生争议的，缔约各方应通过协商的方式解决。如协商不成时，缔约各方有权向仲裁机构申请仲裁或向人民法院起诉，但在有关司法、仲裁结果生效之前，乙方和丙方应按照甲方要求继续履行或终止履行本合同。”由于对项目合同的法律性质在规范层面上的错误定位，致使人民法院难以对其适用普通民事程序，而且之前也没有将项目合同纠纷向人民法院提起民事诉讼的先例。假若将项目合同认定为行政合同，由于现阶段我国行政合同理论和法律规范均处于建构的阶段，也不能解决其司法救济机制的问题。因此，这条看似有用的条款其实只是徒有其表，在合同义务人不按合同本旨履行合同时，根本没有法律救济机制来保障权利人的权利，这也是导致项目合同约束力弱的一个非常重要的因素。

五、完善项目合同制度的建议

300多年前，英国思想家培根说道：“知识就是力量。”但让知识真正成为力量、让科技真正成为第一生产力的，并不是知识或者科技本身，而是面向市场鼓励创新的制度体系。因为，在创新活动的诸多要素中，制度大于技术。而任何具体制度问题的解决，首要的是取决于理念的修正，一项实用法律制度的存在，必然内涵一定社会价值取向在某种层面上的均衡。因此，项目合同的良好运作取决于人们对合同的正确认识与对利益的合理判断，其合同机制的构筑既要有利于科技计划目标的实现和公共利益的增长，又要尊重所有相对人的合法权益。只有在这两种价值取向之间求得平衡，合同的使用才能真正发挥其价值。我们认为，我国的项目合同应遵循《合同法》的规定，从以下几方面具体着手加以完善。

第一，合同所适用的法律要明确。在鉴别了其民事属性之后，项目合同应该顺理成章地被纳入到《合同法》等民事法律法规的规范范畴。作为无名合同，项目合同除了适用《合同法》总则的规定以外，还可以比照最相类似的合同制度;其中涉及到知识产权的约定部分则应符合相应的知识产权法规定;同时，它也当然受到相关的科技计划管理法律法规的约束。

第二，合同确定方式要灵活。《暂行办法》规定，项目合同文本由科技部专项计划部门依据有关法律法规统一设计和印制，由项目承担者依据批准的项目可行性研究报告填写合同，再经签约各方共同审核后签订。此种做法虽然保障了合同的统一性和规范化，但也抹杀了具体科研项目的个体差异，伤害了项目承担者在合同中协商与选择的权利。我们并不反对由相关部门依法为国家科技计划项目制定统一格式的合同文本范本，但必须要明确谁来判断研究的途径?谁来决定科技资源的配置?谁更能第一时间感知创新发出的新信号?显然应该是项目承担者。所以被提供的合同文本的内容应该是框架性的，合同条款可以由当事人协商订立;或者对于个别性文件可以根据每一合同本身的情况，经与相对人协商后对一般性文件中的规定作出变更。

第三，合同内容设置要合理。合理设计项目合同的内容关键在于，协调科研活动所需的自由性与项目完成所必须受到的约束之间的关系。一方面，合同主体一方的国家科技计划项目主管部门应当在合同中淡化自己的管理色彩，将其作为科技计划项目主管部门的行政职权性规定剔除出合同条款，转而通过约定与其风险和义务相称的合同监督、审查、同意等合同权利来实现其对项目进行过程的控制。另一方面，要强化合同另一方科研团体的自主权，给予其项目调整、资金使用、人员调配等活动的适度空间，同时简化相应的行政审批程序，使其成为对等的合同主体而非受管理的对象。早在2001年，科技部即根据《合同法》第18章的规定对原技术合同示范文本进行了修订，系统编制了包括技术开发委托合同、技术咨询合同在内的八类技术合同示范文本，并在全国范围内推荐使用。综合分析《技术开发委托合同示范文本》与《国家科技计划项目管理暂行办法》之后，我们认为其条款设计较为系统、完整，在实践中具有很强的参考实用价值。

第四，合同救济机制构建要可行。项目合同应参照《技术开发委托合同示范文本》或者《技术咨询合同示范文本》的规定，约定当事人违反各合同义务时应承担的违约责任，如支付违约金或者约定损失赔偿额的计算方法。而需要特别强调的是，违约责任的承担应该是双向的，无论是作为委托方的专项计划部门违反合同约定义务还是接受委托的项目承担者违约，均应按照合同的约定承担违约责任。同时，项目合同属于民事合同的范畴调整，因项目合同产生的纠纷可以通过仲裁或者民事诉讼的方式予以解决。项目合同当事人若在项目合同中约定以仲裁的方式解决合同纠纷的，或者在事后达成仲裁协议的，则仲裁排除司法管辖。项目合同纠纷民事诉讼审理的范围应限于项目合同履行中产生的纠纷，至于计划项目部门对项目申请人申请的项目(或课题)不予立项，项目申请人不服该决定而产生的纠纷则不属于民事诉讼审理的范围，因为科技计划项目立项行为与项目合同是不同性质的行为，对此前文中已有论及，此处不再赘述。除在科技计划发生变化时，当事人可依情势变更制度向人民法院提起民事诉讼请求变更或解除合同之外，项目合同履行中的主要纠纷仍然是合同不履行的纠纷，涉及的主要问题是违约责任的认定和承担问题。人民法院在审理该类纠纷时对于当事人应当履行的合同义务和违反合同义务应承担的违约责任均应以项目合同条款的约定为依据。

本文责任编辑：林士平

作者：谭启平　朱涛

第3篇：我国出台国家节水行动计划

2016年10月28日，国家发改委、水利部、住房城乡建设部、农业部、工业和信息化部、科技部、教育部、国家质检总局、国家机关事务管理局等9部门以发改环资〔2016〕2259号文，印发《全民节水行动计划》(以下简称《行动计划》)。《行动计划》分为农业节水增产行动、工业节水增效行动、城镇节水降损行动、缺水地区节水率先行动、产业园区节水减污行动、节水产品推广普及行动、节水产业培育行动、公共机构节水行动、节水监管提升行动、全民节水宣传行动等10部分，共31条行动举措。

《行动计划》出台的意义

目前，我国水资源时空分布不均，人均水资源占有量不足2400立方米，仅为世界人均占有量的1/4。近年来，受经济结构、发展阶段和全球气候变化影响，水资源供需矛盾问题已成为我国各项事业发展的制约瓶颈，高效合理利用水资源已成为经济社会可持续发展和生态文明建设的重要内容。

为贯彻落实《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》关于实施全民节水行动计划的要求，解决推进各行业、各领域节水，在全社会形成节水理念和节水氛围，全面建设节水型社会，国家9部门联合编制了《行动计划》。《行动计划》明确，将在农业、工业、服务业等各领域，城镇、乡村、社区、家庭等各层面，生产、生活、消费等各环节，通过加强顶层设计，创新体制机制，凝聚社会共识，动员全社会深入、持久、自觉的行动，以高效的水资源利用支撑经济社会可持续发展。《行动计划》的出台，为形成“全民节水”的良好社会氛围打下了基础，为“全民节水”的行动指明了方向。

完善节水型生产方式

农业生产和工业生产的用水量占社会总用水量的比例最大，因此在农业、工业等生产领域全面实施节水行动意义重大。在农业节水增产行动方面，《行动计划》提出4项举措：优化调整种植业结构、大力发展旱作节水农业、发展农业节水灌溉、完善养殖业节水配套建设等。在严重缺水的地下水漏斗区开展休耕试点，严格限制种植高耗水农作物，鼓励种植耗水少、附加值高的农作物。地下水易受污染地区优先种植需肥需药量低、环境效益突出的农作物。在旱作区，充分利用自然降水，突出农艺节水与工程节水措施集成配套，积极发展集雨节灌，大力推广覆盖保墒、膜下滴灌、保护性耕作等技术，开展土壤水库、集水窖池和设施棚面集雨等工程建设。还要加快牧区水利建设，配套发展高效节水灌溉饲草基地等。

按照《行动计划》的要求，到2020年，全国水肥一体化技术推广面积达到1.5亿亩;完成大型灌区和重点中型灌区续建配套与节水改造规划任务，全国节水灌溉工程面积达到7亿亩左右。

在工业节水增效行动方面，《行动计划》提出3项举措：优化高耗水行业空间布局、提高工业用水效率、加强工业节水管理等。在生态脆弱地区、严重缺水地区、地下水超采地区，实行负面清单管理，严控新上或扩建高耗水、高污染项目。推动高耗水行业沿江、沿海布局，并向工业园区集中。制定国家关于工业用水技术、工艺、产品和设备的鼓励和淘汰目录。到2020年，规模以上企业工业用水重复利用率达到91%以上，万元工业增加值用水量下降到48立方米以下。根据水资源赋存情况和水资源管理要求，科学制定工业行业的用水定额，逐步降低产品用水单耗。探索建立用水超定额产能的淘汰制度，倒逼企业提高节水能力。完善企业节水管理制度，建立科学合理的节水管理岗位责任制，健全企业节水管理机构和人员，实施企业内部节水评价，加强节水目标责任管理和考核。加快智能水表推广使用，鼓励重点监控用水企业建立用水量在线采集、实时监测的管控系统。

构建节水型生活方式

水是生命之源，万物之本。在人们的正常生活里几乎一天也离不开水。构建节水型生活方式是全民节水行动的重要部分，主要体现在降低城镇供水管网漏损率，促进再生水、雨水、海水淡化等非常规水源的利用，发挥公共机构以身垂范的作用，加强公共机构节水改造和管理等。

在城镇节水降损行动方面，《行动计划》提出5项举措：推行城市供水管网漏损改造、推动重点高耗水服务业节水、实施建筑节水、开展园林绿化节水、全面建设节水型城市等。对受损失修、材质落后和使用年限超过50年的供水管网进行改造，到2020年，在100个城市开展分区计量、漏损节水改造，完成供水管网改造工程规模约7万公里，全国公共供水管网漏损率控制在10%以内。《行动计划》强调，到2020年，缺水地区城市管网漏损率必须控制到10%以下。推进餐饮、宾馆、娱乐等行业实施节水技术改造，在安全合理的前提下，积极采用中水和循环用水技术、设备。2018年起大型新建公共建筑和政府投资的住宅建筑应安装建筑中水设施。鼓励居民住宅使用建筑中水，将洗衣、洗浴和生活杂用等污染较轻的灰水收集并经适当处理后，循序用于冲厕。新建公共建筑必须采用节水器具，在新建小区中鼓励居民优先选用节水器具。城市园林绿化要选用节水耐旱型树木、花草，采用喷灌、微灌等节水灌溉方式，加强公园绿地雨水、再生水等非常规水源利用设施建设，严格控制灌溉和景观用水。强化规划引领，在城市总体规划、控制性详细规划中落实城市节水要求，以水定产、以水定城。

在促进再生水、雨水、海水淡化等非常规水源的利用方面，《行动计划》提出，在建设城市污水处理设施时，应预留再生处理设施空间，根据再生水用户布局配套再生储存和输配设施。加快污水处理及再生利用设施提标改造，增加高品质再生水利用规模。应在城市绿化、道路清扫、车辆冲洗、建筑施工、生态景观等领域优先使用再生水。到2020年缺水城市再生水利用率达到20%以上，京津冀区域达到30%以上。沿海缺水城市和海岛，要将海水淡化作为水资源的重要补充和战略储备。推进海绵城市建设，降低硬覆盖率，提升地面蓄水、渗水和涵养水源能力。到2020年，全国城市建成区20%以上的面积达到海绵城市建设目标要求。

在公共机构节水行动方面，《行动计划》提出：积极开展公共机构节水改造和加强公共机构节水管理等举措。一是要完善用水计量器具配备，推进用水分户分项计量，在高等院校、公立医院推广用水计量收费。推广应用节水新技术、新工艺和新产品，鼓励采用合同节水管理模式实施节水改造，提高节水器具使用率，强制或优先采购列入政府采购清单的节水产品。二是要完善公共机构节水管理规章制度，严格用水设施设备日常管理，杜绝跑冒滴漏等。

建立节水型消费模式

建立节水型消费模式主要体现在节水产品推广普及行动方面，《行动计划》提出3项举措：建立用水效率标识制度、推广节水产品认证、实施高效节水产品“以旧换新”等。研究出台用水效率标识管理办法，对节水潜力大、适用面广的用水产品实行用水效率标识制度。加强节水评价标准与认证技术规范的研究，增加节水产品认证覆盖范围。选择部分节水效果显著、性能比较成熟的获证产品予以优先或强制采购。制定和实施坐便器、水嘴、洗衣机等用水产品“以旧换新”政策，结合水效标识管理办法和水效国家强制性标准，推动非节水型产品换装改造等。

形成节水内生动力

形成节水内生动力主要体现在节水产业培育行动方面，《行动计划》提出2项举措：推行合同节水管理和推进节水技术装备研发及产业化。以节水效益分享、节水效果保证、用水费用托管为模式，在公共机构、高耗水工业、高耗水服务业、高效节水灌溉等领域，率先推行合同节水管理，鼓励专业化服务公司通过募集资本、集成技术，为用水单位提供节水改造和管理，形成基于市场机制的节水服务模式。2017年年底前修订完善节水技术政策大纲，推动节水技术进步。整合科技资源开展专项攻关，建立综合节水理论与方法，研发一批先进适用的节水新技术与新产品，提高节水关键技术的系统性和整体性，建立“节水适用技术成果库”。加强成果转化应用，大力推广成熟高效的节水工艺技术和设备产业化，支持节水产品设备制造等。

《行动计划》还明确，缺水地区要率先开展节水行动，要严格水资源刚性约束，完善节水基础设施建设，加快推进水价改革，积极利用非常规水源，推进苦咸水水质改良工程等。要开展产业园区节水减污行动，构建有利于水循環的园区产业体系，提升园区污水处理和再生利用率。

《行动计划》强调，开展节水监管提升行动，要严格用水强度管理，把万元国内生产总值用水量、万元工业增加值用水量和农田灌溉水有效利用系数逐级分解到省、市、县三级行政区，明确区域用水强度控制要求等。加强节水考核和执法监管，逐级建立用水强度控制目标责任制，将目标任务分解落实到各级地方人民政府。建立节水部门联动执法机制，加大执法力度，严厉查处违法取用水行为。

《行动计划》要求，要广泛开展全民节水宣传，加强节水教育培训，倡导节水行为等。

作者：赵宏伟

第4篇：国家公务员制度

1. 国家公务员制度，通过制度法律和规章，对各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作

人员，依法进行科学管理的制度。

2. 1993年8月14日颁布《国家公务员暂行条例》，是我国公务员管理的基础性法规。

3. 中国公务员制度建立的基础：邓小平关于我国干部人事制度改革的思想，为建立国家公

务员制度奠定了理论基础;我国干部人事制度改革的成果，为建立国家公务员制度奠定了实践基础;我国建立社会主义市场经济体制目标的确立，为建立国家公务员制度奠定了市场化价值取向的基础。

4. 国家公务员制度的内容：国家公务员的进、出、管;国家公务员的义务与权利;国家公

务员管理机构与监督。

5. 中国公务员制度实施的成效：国家公务员管理的法规体系大体形成;“公开、平等、竞

争、择优”的用人机制初步建立;国家公务员的廉政约束机制开始运行;国家公务员的形象得到了较大的改善。

6. 我国公务员制度的特色：坚持党的基本路线，国家公务员不搞“政治中立”;坚持为人

民服务的宗旨，国家公务员不是独立的“利益集团”;坚持党管干部的原则，国家公务员不搞“两官分途”;坚持德才兼备的用人标准，国家公务员不单纯片面追求“才能”。

7. 我国公务员制度同传统的干部人事管理制度相比较的特色：具有健全的法律法规体系;

具有科学的竞争激励机制;具有正常的新陈代谢机制 ;就拥有廉政勤政的保障机制;体现了分类管理的原则。

8. 职位,是指由上级组织确定的，由一个工作人员所担负的工作量以及职务与责任的集合

体。它含有三个组成要素：组织分配;单位工作量;职务与责任的结合。

9. 职位的特点：是执行公务的基本单位，是组织机构的细胞和最小单元;是以“事”为中

心而设置的，是为了落实组织的职能而进行职能分解的单元，具有相对的稳定性;职位有数量限制，受组织机构的职能、规模、职权分解和经费等要素制约;职位在相对稳定的前提下，也具有可变更性;每一职位都有一定的标准，包括职位的名称、工作内容、责任、工作标准、任职条件、晋升转任方向等;每个职位对应一定的类别和等级。

10. 职位分类，即以职位为对象，依据国家公务员职位，按照工作性质、责任轻重、难易程

度、所需资格条件四个要素，分为不同的类别和等级，为国家公务员管理提供依据的人事分类制度。

11. 职位分类的特点：职位分类遵循“因事择人”的原则，分类的对象是职位，不是职位上

的人;职位分类依据的基本标准要素，是该职位的工作性质、责任轻重、难易程度和所需资格条件;职位分类不是解决某一个职位应干什么事，而是对各职位所面临的工作进行客观的分析与评价，进而确定每一职位在全部职位分类结构中所处的位置，达到分类管理的目的;职位分类旨在通过实行科学的分类，以提高国家公务员管理水平;职位分类随职位结构和组织职能、职位工作的变化而作相应调整。实行经典职位分类制度最早的是美国，实行传统品味分类最早的是英国。

12. 中国职位分类制度的内容：进行职位设置;拟定职位说明书;确定国家公务员的职务和

级别;职位的后续管理。

13. 中国职位分类制度的特色：职位、品味因素相结合确定级别;正常的晋级增资制;调转

升迁的相对灵活性。

14. 中国实行职位分类制度的意义：为公务员的考试与任用提高了科学标准;为公务员的考

核提供了参照系;为公务员工资待遇的确定提供了依据;为开展公务员培训提出了明确要求;为巩固机构改革的积极成果作了铺垫;为实现办事高效创造了积极的条件;为促进整个人事管理体制的科学化奠定了基础。

15. 国家公务员非领导职务分为八个职务：办事员、科员、副主任科员、主任科员、助理调

研员、调研员、助理巡逻员、巡逻员。

16. 设置非领导职务的动因：适应国家行政机关某些职位特点的需要;稳定国家公务员队伍

中的业务骨干的需要;克服“官本位”现象的需要;减少行政领导职数、提高行政效率的需要;规范对原有相当待遇人员管理的需要。

17. 国家公务员录用制度，是指国家行政机关依据有关法律法规的规定，按照一定的标准和

条件，经过法定的程序，通过考试，从国家行政机关系统以外的人员中选拔优秀人才到政府机关工作，并与其建立国家公务员权利和义务等法律关系的管理制度。

18. 实行国家公务员考试录用制度的意义：有利于为各级国家行政机关选拔一批高素质的有

效人才;有利于克服用人上的不正之风;有利于全面贯彻落实德才兼备的用人标准。

19. 国家公务员录用的原则：公开原则;平等原则;竞争原则;择优原则。

20. 报考国家公务员符合的条件：具有中华人民共和国国籍享有公民政治权利;拥护中国共

产党的领导，热爱社会主义;遵纪守法，品行端正，具有为人民服务的精神;一般具有大专以上文化程度，经考试主管机关批准，也可适当放宽;报考省级以上政府工作部门一般要有两年以上基层工作经历，国家有特殊规定的除外;身体健康，年龄一般为35岁以下;具有考试主管机关批准的其他条件。

21. 国家公务员录用考试的方法:笔试(通用基础知识;专业知识;行政职业能力测验)、面

试及特试

22. 录用国家公务员的六个程序：发布公告;报名和资格审查;考试;录用考核;体检;录

用。

23. 国家公务员考核制度，是指国家行政机关根据《国家公务员暂行条例》和《国家公务员

考核暂行规定》，以及其他法规、规章、政策规定的考核内容、标准、程序和方法，按照管理权限，对所属国家公务员德能勤绩进行的阶段性考察与评价制度。国家公务员考核分为：年度考核;平时考核。

24. 建立国家公务员考核制度的意义：有利于对国家公务员正确实奖励、纪律、培训、职务

升降、职务任免、辞职辞退，并提供依据;有利于调动国家公务员的积极性和创造性，提高行政效率;有利于提高国家公务员素质，优化国家公务员队伍，提高干部队伍素质，是一项重大系统工程。

25. 为什么国家公务员考核的重点是工作实绩?工作实绩是检验国家公务员对社会贡献大

小的重要尺度;工作实绩作为考核重点是由“绩”的特点决定的;工作实绩是对国家公务员德能勤的整体检验;突出工作实绩是推进国家公务员树立脚踏实地的工作作风的需要

26. 国家公务员考核的等次：优秀、称职、不称职三个等次。

27. 国家公务员考核的原则：客观公正;民主公开;注重实绩。

28. 国家公务员考核的方法：领导与群体的结合;平时与定期相结合;有条件的单位应尽量

做到定性与定量相结合。

29. 述职报告包括：国家公务员的岗位责任和考核期内的目标任务;履行岗位职责和完成目

标任务的情况;本年度工作中取得的成绩、经验或教训;今后的工作打算和努力方向。

30. 年度考核结果使用的内容：与国家公务员的工资晋升挂钩;与国家公务员的奖励紧密结

合;与国家公务员的职务调整、升降相互关联;与国家公务员的培训密切联系。

31. 国家公务员奖励制度，是指国家行政机关根据法律法规的规定，按照法定程序，对工作

有突出表现，有显著成绩和贡献的，以及有其他突出事迹的国家公务员，给予精神或物质的激励制度。

32. 国家公务员奖励的作用：激励与鼓舞作用，这是最直接最基本的首要作用;引导与示范

作用;促进竞争与高效的作用。

33. 国家公务员建立的基本原则：精神鼓励与物质鼓励相结合，以精神鼓励为主的原则;公

平合理，奖不虚施的原则;奖励及时，注重实效的原则。

34. 国家公务员五种奖励：嘉奖、及三等功、记二等功、记一等功、授予荣誉称号。五种奖

励之间的关系：国家公务员这五种奖励之间由低到高的排序，构筑为完整的国家公务员奖励体系;国家公务员这五种奖励可单独使用，同一个国家行政机关不能同时给同一名国家公务员两种以上奖励;不同的国家行政机关可以同时给同一名国家公务员两种以上奖励;不同的国家行政机关在不同的时间，可以给同一名国家公务员两种以上奖励。

35. 国家公务员纪律：是指国家行政机关为了维护其整体利益，维护国家公务员队伍的正常

秩序，保证正常的开展构筑而制定的，要求每个国家公务员必须遵守的具有强制性和约束力的行为规范。

36. 国家公务员行政处分，是指国家行政机关对违反纪律规定的国家公务员，按照法定条件，

经过法定程序，给予违纪国家公务员的行政性制裁措施。

37. 国家公务员纪律基本内容七个类型：政治纪律、工作纪律、外事和保密纪律、廉政纪律、

财经纪律、有关经济秩序的纪律、关于社会管理秩序和社会道德纪律。

38. 国家公务员纪律内容包括：禁止参与政治活动;禁止贪污受贿;禁止以不正当手段谋取

私利;禁止其他不道德行为;对公务员兼职及亲属从事有关工作的限制。

39. 国家公务员的六种行政处分：警告处分、记过处分、记大过处分、降级处分、撤职处分、

开除处分。

40. 国家公务员在行政处分中的权利：申辩的权利;申请回避的权利;获知行政处分事实和

原因的权利;申请复审、申诉的权利;接收行政处分决定书的权利。

41. 国家公务员职务晋升制度，是指国家行政机关依据一定的条件，采用一定的方法，按照

一定的程序，使国家公务员得到职务晋升的一种法律制度。

42. 国家公务员降职制度，是指国家行政机关依据法定的条件、方法和程序，使国家公务员

职务降低的一种法律制度。

43. 国家公务员升降的原则：德才兼备、任人唯贤的原则;公开、平等、竞争、择优的原则;

注重实绩和群众公认的原则;逐级升降的原则。

44. 国家公务员升职的资格条件：国家公务员在年度考核中定为称职以上;下一级任职年限;

工龄及基层工作经历;文化程度;身体健康，能坚持正常工作;符合任职回避规定;按照管理权限由有关机关根据具体职位需要规定的其他条件。

45. 国家公务员升职的程序：公布职位空缺与任职条件，民主推荐预选对象;对预选对象进

行资格审查，产生考察对象;对考察对象进行全面考察，择优提出拟晋升人选;按照管理权限由有关机关领导集体研究决定，依法任免。

46. 国家公务员竞争上岗的程序，是以公开、平等、竞争、择优为特征的国家公务员职务晋

升方法，步骤：公布职位;公开报名;资格审查;考试;演讲答辩;民主测评;组织考察;决定任命。

47. 国家公务员降职制度的条件：有职可降;年度考核中被确定为不称职的;不胜任现职又

不宜转任同级其他职务的。

48. 国家公务员职务任免制度，是对国家公务员职务任免方式、任免机关、任免权限、任免

程序、任免手续等方面所规定的法律制度。意义：是对国家公务员进行其他管理的前提;是科学而合理的任用人才的关键;是实现政府职能的主要保证。

49. 职务任免的方式：选任制、委任制、考任制、聘任制。

50. 职务任免的程序：提名;考察;审批;发布任职通知，颁发任命书。

51. 国家公务员免职的程序：所在单位提出拟免职建议;任免机关人事部门或有管理权的党

委组织部门审核;任免机关或有管理权的党委审批;任免机关发布免职令，并在一定范

围内公布。

52. 国家公务员聘任的程序：在一定范围内公布拟聘任职位及任职资格添加;对资格审查合

格者通过笔试面试答辩等方式进行考试考核;用人单位择优确定聘任人选，报任免机关审批;任免机关批准;用人单位与被聘任人员签订聘约，发给聘书。

53. 国家公务员兼职受到的限制：国家公务员只能在国家行政机关内兼任一个职务;国家公

务员不得在企业和营利性事业单位兼任职务，包括实职和名誉职务。

54. 国家公务员培训制度，是指国家行政机关根据经济、社会发展的需要和国家公务员职位

的要求，通过各种形式，有组织的为提高国家公务员政治和业务素质所进行的培育、训练活动。其实质是采用培训手段对政府机关人才资源进行开发。

55. 建立国家公务员培训制度的意义：国家公务员培训是建设“高素质的专业化“国家公务

员队伍的迫切需要;国家公务员培训是开发政府系统人才资源的基本手段;国家公务员培训是加强政府机关廉政、勤政建设的必要措施;国家公务员培训是推进公共行政现代化的必要途径。

56. 国家公务员培训的原则：理论联系实际的原则;学用一致的原则;按需施教的原则;讲

求实效的原则。

57. 国家公务员初任培训不少于10天 任职培训不少于30天。

58. 国家公务员培训的内容：政治理论和思想教育;业务知识与能力的培训(公共必修课、

专业必修课、选修课);国家公务员创新能力的培训。

59. 我国公务员培训实施机构有：国家行政学院;地方行政学院;其他培训机关。

60. 国家公务员出国培训，是整个国家公务员培训的重要组成部分，明的是学习借鉴国外现

代公共行政的先进经验，培养造就精通公共行政科学的业务骨干，为国家经济建设和行政体制改革服务。坚持的原则：按需派遣;择优选派;学用一致;讲求实效。

61. 国家公务员交流制度，是指国家行政机关根据工作需要或者国家公务员个人的意愿，通

过法定形式，在国家行政机关内部变换国家公务员的工作职位，或者把国家公务员调出国家行政机关任职，或者将国家行政机关以外的工作人员调入国家行政机关担任国家公务员职务的管理制度。

62. 国家公务员交流制度的意义：有利于发挥个人特长和潜能;有利于推进廉政建设的发展;

有利于增强个人的素质和能力。交流的比例不能突破30%

63. 国家公务员交流的四种法定形式：调任、转任、轮换、挂职锻炼。

64. 国家公务员回避制度，是指国家行政机关为了保证国家公务员依法执行公务，按照法定

条件和程序，对国家公务员所任职务、执行公务和认知地区等方面做出的限制性规定，以减少亲属关系等人为因素对执行公务的干扰，利于保证国家公务员客观公正的执行公务的法律制度。

65. 五种法定回避的亲属关系：夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系、近姻亲

关系、拟制亲关系。

66. 三种国家公务员回避的类型：任职回避、公务回避、地区回避。

67. 国家公务员工资，是国家根据按劳分配原则，以货币形式分配给国家公务员消费的一种

形式，是国家公务员以自己劳动创造价值的货币表现。

68. 国家公务员保险，是指国家对因生育、年老、疾病、伤残和死亡等原因，暂时或永久丧

失公正能力的国家公务员给予物质帮助的一种法律保障形式。

69. 国家公务员福利，是指国家行政机关为提高国家公务员的物质文化生活水平，维持国家

公务员的基本生活，满足国家公务员生活方面的共同需要和特殊需要，在工资和保险待遇之外对国家公务员在经济上帮助和生活上照顾，用以弥补部分额外支出，维护身心健康等而采取的一些措施。

70. 建立国家公务员工资保险福利制度的意义：有利于促使国家公务员的各项经济权利公开

化，稳定国家公务员队伍;有利于促进“按劳分配”宪法原则在国家公务员制度中的贯彻落实;有利于进一步完善国家公务员制度和推进国家公务员队伍素质的提高。

71. 完善国家公务员工资保险福利制度的五个着力点：贯彻按劳分配原则，克服平均主义，

建立符合机关特点的国家公务员工资制度;建立正常的定期增资制度;实行与企业、事业单位不同的工资制度;提高工资标准;实行依法管理。

72. 国家公务员的保险制度：生育保险制度;养老保险制度，即离休、退休制度;疾病保险

制度;伤残保险制度;死亡保险制度。

73. 我国公务员现行福利制度的内容：福利费制度;冬季宿舍取暖补贴制度;交通费补贴制

度;死亡待遇制度;生育待遇制度;疾病待遇制度;探亲待遇制度;年休待遇制度。

74. 国家公务员辞职辞退制度，是指国家公务员依照法律法规规定，申请终止其与国家行政

机关的任用关系的管理制度。

75. 辞退，是指国家行政机关依照法律法规规定，解除其同国家公务员的任用关系。

76. 建立国家公务员辞职辞退制度的意义：是行政体制改革的一项重要内容;是贯彻公开、

平等、竞争、择优原则，建设高素质国家公务员队伍的重要措施。

77. 国家公务员申请辞职的限制性条件：涉及国家安全、重要机密等特殊职位上任职的国家

公务员不得辞职;重要公务尚未处理完毕，而且需由本人继续处理的不得辞职;正在接受审查的国家公务员，不得辞职;未满国家行政机关规定的最低服务年限的，不得辞职。

78. 符合辞退的条件：连续两年考核被确定为不称职;不胜任现职工作，又不接受其他安排

的;因单位调整、撤销、合并或者缩减编制员额需要调整工作，本人拒绝合理安排的;矿工或无正当理由逾期不归连续超过15天，或者在一年内累计超过30天的;不履行国家公务员义务，不遵守国家公务员纪律，经多次教育仍无转变或者造成恶劣影响，又不宜给予开除处分的。

79. 以下情况不得辞退：因公致残并被确认丧失工作能力的;患严重疾病或负伤正在进行治

疗的;女性国家公务员在孕期、产期及哺乳期的。

80. 国家公务员辞职的程序：国家公务员本人向所在单位提出辞职申请;所在单位提出意见，

按照管理权限报任免机关;任免机关人事部门审核;任免机关审批，并将审批结果以书面形式通知呈报单位及申请辞职的国家公务员;任免机关应在接到国家公务员提出辞职申请之日起的三个月内予以审批;国家公务员在辞职审批期间，不得擅自离职

81. 退休，是指国家公务员达到一定的年龄，或者具备了一定的服务期限，或者完全丧失工

作能力时，按照法律法规的规定，经过法定程序，退出工作岗位，由国家给予基本生活保障，并妥善安置照顾的一种养老保险形式。

82. 离休，指建国前参加中国共产党领导的革命战争、脱产享受供给制待遇的和从事地下革

命工作的公职人员，达到离职休养年龄的，实行离职休养制度。

83. 建立国家退离休制度的意义：有利于废除领导职务终身制，使国家公务员队伍保持生机

和活力;有利于保障国家公务员的退休生活，保持社会稳定。

84. 退离休待遇是国家公务员退休制度中的核心问题，包含了政治待遇、生活待遇(离休费、

社会补贴、福利补贴)、福利待遇。

85. 申诉制度，是指国家公务员对国家行政机关作出的涉及本人权益的人事处理决定不服，

向有关机关提出意见并要求复核和重新处理的行为。

86. 控告制度，是指国家公务员对国家行政机关及其领导人员侵犯其合法权益的行为，向上

级国家行政机关或者行政监察机关提出指控。

87. 建立国家公务员申诉控告制度的意义：有利于贯彻宪法精神，维护宪法的最高权威性;

有利于维护国家公务员的合法权益，促进国家行政机关的协调运转;有利于维护规划行

政机关依法行政，监督制约不当行政行为。

88. 国家公务员申诉控告制度的原则：实事求是;依法原则;平等原则;国家行政机关负举

证责任原则;一切违法或不当行为予以纠正原则;回避原则;不因国家公务员提出申诉、控告而加重处理原则;申诉控告期间不停止执行的原则;不适用调解原则;实效原则;一级申诉原则。

89. 国家公务员申诉范围：行政处分;辞退;降职;年度考核定为不称职;法律法规规定可

以提出申诉的其他人事处理决定。申请复核应接到人事处理决定之日起30日内提出;申诉应在接到复核决定15日内或接到人事处理决定之日起30日内提出。

90. 国家公务员在复核、申诉中的权利：申请回避的权利;选择复核、申诉的权利;撤诉的

权利;近亲属代为提出申诉的权利;接受复核、申诉处理决定书的权利。

91. 国家公务员“高素质”的含义：思想和政治上的高标准与品德上的高境界;理论素养与

知识运用上的高水平;廉政建设上的高风尚、勤政建设上的高效率;业务上的精通;身心上的健康。

92. 建设高素质、专业化国家公务员队伍的意义：对实现行政体制改革目标的作用;为改变

队伍不适应的现状;为适应新旧转变的需要

93. 建设高素质、专业化国家公务员队伍坚持的两个前提：坚持正确的指导思想 邓小平理

论;坚持不断提高自身的觉悟 严于解剖自身的缺点、错误。

94. 建设高素质、专业化国家公务员队伍坚持的途径：塑造好人们满意的公务员形象;加强

学习和实践锻炼;加强以“三讲：为主要内容的教育(讲学习、讲政治、讲正气);强化“自重、自省、自警、自励”的磨练;着力于纵深度的自我开发。

95. 如何加大人事制度改革的力度：在扩大民主、完善考核、推进交流、加强对县级以上领

导干部的监督约束上，完善其运作机制;在正确地识人、育人、选人、用人上，建立健全有效的机制;在用人环境上，逐步建立于社会主义市场经济体制向适应的“公开、平等、竞争、择优”和依法用人的机制;在坚持党管干部的原则上，加大管理方式与方法的改进力度，健全依法管理机制。

96. 如何推进国家公务员制度的完善：国家公务员的适用范围应重新划分，应扩大到所有公

职人员;在国家公务员适用范围扩大的基础上加强统一管理又强化分类管理;引入竞争激励机制，加大公务员法治建设的力度;遵循培教学规律，实现国家公务员培训效果的优化。

第5篇：国家基本药物制度

一、指导思想

以科学发展观为指导，以理顺药品购销关系、保障药品质量、降低药品虚高价格、减轻患者医药费用负担为目标。加快推进基本药物制度在本院的实施步伐，加大体制机制创新力度，坚决落实基层医疗卫生机构人事分配制度、管理体制和运行机制综合配套改革，促进基本药物制度与公共卫生、医疗服务、医疗保障体系衔接，保证基本药物的规范合理使用，不断提高人民群众健康水平，促进社会和谐发展。

二、基本原则

(一)坚持以人为本，让利于人民群众，切实减轻患者医药费用负担。

(二)坚持政府主导，财政合理补助，体现医疗卫生服务公益性质，建立有效的补助机制。

(三)坚持公开的原则，增强透明度，让广大群众知晓相关政策。

(四)坚持积极稳妥、分步实施的原则。

三、实施步骤及内容

(一)成立实施国家基本药物制度工作领导小组，协调解决工作中出现的困难和问题。

(二)组织全院医务人员学习有关会议精神、国家基本药物制度有关政策，制定本院实施方案，加强对实施基本药物零差率销售工作的宣传，建立管理制度。

(三)统一网上集中招标采购

对相关工作人员进行培训，熟悉网上药品集中采购、基本药物零差率销售的操作等程序。由政府指定的药品集中采购机构按相关招标制度和带量采购方式进行统一招标，本院使用的药品(包括非目录药品)，应统一通过医药采购服务平台实行网上集中招标采购。

(四)对现有的药品的品种、价格、剂型、用量进行盘点，并及时调整基药零售价格。

(五)加强基本药物质量安全监管

各临床医师和药房工作人员要对基本药物在应用过程中产生的不良反应及时报告。要加强基本药物进货、验收、储存、调配等环节的监管，加强基本药物不良反应监测，建立健全药品安全预警和应急处置机制，保证基本药物质量和用药安全。

四、保障措施

(一)加强组织领导。建立基本药物制度是一项重大的制度创新，是缓解群众看病难、看病贵问题的有效途径。全体医务人员要提高认识、加强领导、周密部署，扎实推进，确保目标任务的实现。

(二)加强协调配合。要主动作为，自觉把各项配套措施及时落实到位，动态跟踪制度实施情况，及时解决工作中的问题，建立各环节配套衔接、有效运转的合理机制，确保基本药物制度取得实效，人民群众得到实惠。

(三)强化监督评估。各科室要按职责认真做好基本药物制度实施工作的培训指导、监督检查、考核评价工作。要建立基本药物制度监测评价制度，加强信息收集汇总培训指导，保证上报的监测评价数据科学准确。对在贯彻国家基本药物制度中违反政策规定的机构和人员，要依据有关规定严肃处理。

(四)强化政策宣传。各有关部门要通过各类媒体和形式多样的宣传活动，大力宣传国家基本药物制度政策，普及基本药物知识，转变不合理用药习惯，正确引导群众合理用药、科学用药、安全用药。

第6篇：国家分级诊疗制度

一、总体要求

(一)指导思想。全面贯彻党的十八大和十八届二中、三中、四中全会精神，认真落实党中央、国务院决策部署，立足我国经济社会和医药卫生事业发展实际，遵循医学科学规律，按照以人为本、群众自愿、统筹城乡、创新机制的原则，以提高基层医疗服务能力为重点，以常见病、多发病、慢性病分级诊疗为突破口，完善服务网络、运行机制和激励机制，引导优质医疗资源下沉，形成科学合理就医秩序，逐步建立符合国情的分级诊疗制度，切实促进基本医疗卫生服务的公平可及。

(二)目标任务。

到2017年，分级诊疗政策体系逐步完善，医疗卫生机构分工协作机制基本形成，优质医疗资源有序有效下沉，以全科医生为重点的基层医疗卫生人才队伍建设得到加强，医疗资源利用效率和整体效益进一步提高，基层医疗卫生机构诊疗量占总诊疗量比例明显提升，就医秩序更加合理规范。

到2020年，分级诊疗服务能力全面提升，保障机制逐步健全，布局合理、规模适当、层级优化、职责明晰、功能完善、富有效率的医疗服务体系基本构建，基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的分级诊疗模式逐步形成，基本建立符合国情的分级诊疗制度。

——基层首诊。坚持群众自愿、政策引导，鼓励并逐步规范常见病、多发病患者首先到基层医疗卫生机构就诊，对于超出基层医疗卫生机构功能定位和服务能力的疾病，由基层医疗卫生机构为患者提供转诊服务。

——双向转诊。坚持科学就医、方便群众、提高效率，完善双向转诊程序，建立健全转诊指导目录，重点畅通慢性期、恢复期患者向下转诊渠道，逐步实现不同级别、不同类别医疗机构之间的有序转诊。

——急慢分治。明确和落实各级各类医疗机构急慢病诊疗服务功能，完善治疗—康复—长期护理服务链，为患者提供科学、适宜、连续性的诊疗服务。急危重症患者可以直接到二级以上医院就诊。

——上下联动。引导不同级别、不同类别医疗机构建立目标明确、权责清晰的分工协作机制，以促进优质医疗资源下沉为重点，推动医疗资源合理配置和纵向流动。

二、以强基层为重点完善分级诊疗服务体系

(一)明确各级各类医疗机构诊疗服务功能定位。城市三级医院主要提供急危重症和疑难复杂疾病的诊疗服务。城市三级中医医院充分利用中医药(含民族医药，下同)技术方法和现代科学技术，提供急危重症和疑难复杂疾病的中医诊疗服务和中医优势病种的中医门诊诊疗服务。城市二级医院主要接收三级医院转诊的急性病恢复期患者、术后恢复期患者及危重症稳定期患者。县级医院主要提供县域内常见病、多发病诊疗，以及急危重症患者抢救和疑难复杂疾病向上转诊服务。基层医疗卫生机构和康复医院、护理院等(以下统称慢性病医疗机构)为诊断明确、病情稳定的慢性病患者、康复期患者、老年病患者、晚期肿瘤患者等提供治疗、康复、护理服务。

(二)加强基层医疗卫生人才队伍建设。通过基层在岗医师转岗培训、全科医生定向培养、提升基层在岗医师学历层次等方式，多渠道培养全科医生，逐步向全科医生规范化培养过渡，实现城乡每万名居民有2—3名合格的全科医生。加强全科医生规范化培养基地建设和管理，规范培养内容和方法，提高全科医生的基本医疗和公共卫生服务能力，发挥全科医生的居民健康“守门人”作用。建立全科医生激励机制，在绩效工资分配、岗位设置、教育培训等方面向全科医生倾斜。加强康复治疗师、护理人员等专业人员培养，满足人民群众多层次、多样化健康服务需求。

(三)大力提高基层医疗卫生服务能力。通过政府举办或购买服务等方式，科学布局基层医疗卫生机构，合理划分服务区域，加强标准化建设，实现城乡居民全覆盖。通过组建医疗联合体、对口支援、医师多点执业等方式，鼓励城市二级以上医院医师到基层医疗卫生机构多点执业，或者定期出诊、巡诊，提高基层服务能力。合理确定基层医疗卫生机构配备使用药品品种和数量，加强二级以上医院与基层医疗卫生机构用药衔接，满足患者需求。强化乡镇卫生院基本医疗服务功能，提升急诊抢救、二级以下常规手术、正常分娩、高危孕产妇筛查、儿科等医疗服务能力。大力推进社会办医，简化个体行医准入审批程序，鼓励符合条件的医师开办个体诊所，就地就近为基层群众服务。提升基层医疗卫生机构中医药服务能力和医疗康复服务能力，加强中医药特色诊疗区建设，推广中医药综合服务模式，充分发挥中医药在常见病、多发病和慢性病防治中的作用。在民族地区要充分发挥少数民族医药在服务各族群众中的特殊作用。

(四)全面提升县级公立医院综合能力。根据服务人口、疾病谱、诊疗需求等因素，合理确定县级公立医院数量和规模。按照“填平补齐”原则，加强县级公立医院临床专科建设，重点加强县域内常见病、多发病相关专业，以及传染病、精神病、急诊急救、重症医学、肾脏内科(血液透析)、妇产科、儿科、中医、康复等临床专科建设，提升县级公立医院综合服务能力。在具备能力和保障安全的前提下，适当放开县级公立医院医疗技术临床应用限制。县级中医医院同时重点加强内科、外科、妇科、儿科、针灸、推拿、骨伤、肿瘤等中医特色专科和临床薄弱专科、医技科室建设，提高中医优势病种诊疗能力和综合服务能力。通过上述措施，将县域内就诊率提高到90%左右，基本实现大病不出县。

(五)整合推进区域医疗资源共享。整合二级以上医院现有的检查检验、消毒供应中心等资源，向基层医疗卫生机构和慢性病医疗机构开放。探索设置独立的区域医学检验机构、病理诊断机构、医学影像检查机构、消毒供应机构和血液净化机构，实现区域资源共享。加强医疗质量控制，推进同级医疗机构间以及医疗机构与独立检查检验机构间检查检验结果互认。

(六)加快推进医疗卫生信息化建设。加快全民健康保障信息化工程建设，建立区域性医疗卫生信息平台，实现电子健康档案和电子病历的连续记录以及不同级别、不同类别医疗机构之间的信息共享，确保转诊信息畅通。提升远程医疗服务能力，利用信息化手段促进医疗资源纵向流动，提高优质医疗资源可及性和医疗服务整体效率，鼓励

二、三级医院向基层医疗卫生机构提供远程会诊、远程病理诊断、远程影像诊断、远程心电图诊断、远程培训等服务，鼓励有条件的地方探索“基层检查、上级诊断”的有效模式。促进跨地域、跨机构就诊信息共享。发展基于互联网的医疗卫生服务，充分发挥互联网、大数据等信息技术手段在分级诊疗中的作用。

三、建立健全分级诊疗保障机制

(一)完善医疗资源合理配置机制。强化区域卫生规划和医疗机构设置规划在医疗资源配置方面的引导和约束作用。制定不同级别、不同类别医疗机构服务能力标准，通过行政管理、财政投入、绩效考核、医保支付等激励约束措施，引导各级各类医疗机构落实功能定位。重点控制三级综合医院数量和规模，建立以病种结构、服务辐射范围、功能任务完成情况、人才培养、工作效率为核心的公立医院床位调控机制，严控医院床位规模不合理扩张。三级医院重点发挥在医学科学、技术创新和人才培养等方面的引领作用，逐步减少常见病、多发病复诊和诊断明确、病情稳定的慢性病等普通门诊，分流慢性病患者，缩短平均住院日，提高运行效率。对基层中医药服务能力不足及薄弱地区的中医医院应区别对待。支持慢性病医疗机构发展，鼓励医疗资源丰富地区的部分二级医院转型为慢性病医疗机构。

(二)建立基层签约服务制度。通过政策引导，推进居民或家庭自愿与签约医生团队签订服务协议。签约医生团队由二级以上医院医师与基层医疗卫生机构的医务人员组成，探索个体诊所开展签约服务。签约服务以老年人、慢性病和严重精神障碍患者、孕产妇、儿童、残疾人等为重点人群，逐步扩展到普通人群。明确签约服务内容和签约条件，确定双方责任、权利、义务及其他有关事项。根据服务半径和服务人口，合理划分签约医生团队责任区域，实行网格化管理。签约医生团队负责提供约定的基本医疗、公共卫生和健康管理服务。规范签约服务收费，完善签约服务激励约束机制。签约服务费用主要由医保基金、签约居民付费和基本公共卫生服务经费等渠道解决。签约医生或签约医生团队向签约居民提供约定的基本医疗卫生服务，除按规定收取签约服务费外，不得另行收取其他费用。探索提供差异性服务、分类签约、有偿签约等多种签约服务形式，满足居民多层次服务需求。慢性病患者可以由签约医生开具慢性病长期药品处方，探索多种形式满足患者用药需求。

(三)推进医保支付制度改革。按照分级诊疗工作要求，及时调整完善医保政策。发挥各类医疗保险对医疗服务供需双方的引导作用和对医疗费用的控制作用。推进医保支付方式改革，强化医保基金收支预算，建立以按病种付费为主，按人头付费、按服务单元付费等复合型付费方式，探索基层医疗卫生机构慢性病患者按人头打包付费。继续完善居民医保门诊统筹等相关政策。完善不同级别医疗机构的医保差异化支付政策，适当提高基层医疗卫生机构医保支付比例，对符合规定的转诊住院患者可以连续计算起付线，促进患者有序流动。将符合条件的基层医疗卫生机构和慢性病医疗机构按规定纳入基本医疗保险定点范围。

(四)健全医疗服务价格形成机制。合理制定和调整医疗服务价格，对医疗机构落实功能定位、患者合理选择就医机构形成有效的激励引导。根据价格总体水平调控情况，按照总量控制、结构调整、有升有降、逐步到位的原则，在降低药品和医用耗材费用、大型医用设备检查治疗价格的基础上，提高体现医务人员技术劳务价值的项目价格。理顺医疗服务比价关系，建立医疗服务价格动态调整机制。

(五)建立完善利益分配机制。通过改革医保支付方式、加强费用控制等手段，引导二级以上医院向下转诊诊断明确、病情稳定的慢性病患者，主动承担疑难复杂疾病患者诊疗服务。完善基层医疗卫生机构绩效工资分配机制，向签约服务的医务人员倾斜。

(六)构建医疗卫生机构分工协作机制。以提升基层医疗卫生服务能力为导向，以业务、技术、管理、资产等为纽带，探索建立包括医疗联合体、对口支援在内的多种分工协作模式，完善管理运行机制。上级医院对转诊患者提供优先接诊、优先检查、优先住院等服务。鼓励上级医院出具药物治疗方案，在下级医院或者基层医疗卫生机构实施治疗。对需要住院治疗的急危重症患者、手术患者，通过制定和落实入、出院标准和双向转诊原则，实现各级医疗机构之间的顺畅转诊。基层医疗卫生机构可以与二级以上医院、慢性病医疗机构等协同，为慢性病、老年病等患者提供老年护理、家庭护理、社区护理、互助护理、家庭病床、医疗康复等服务。充分发挥不同举办主体医疗机构在分工协作机制中的作用。

四、组织实施

(一)加强组织领导。分级诊疗工作涉及面广、政策性强，具有长期性和复杂性，地方各级政府和相关部门要本着坚持不懈、持之以恒的原则，切实加强组织领导，将其作为核心任务纳入深化医药卫生体制改革工作的总体安排，建立相关协调机制，明确任务分工，结合本地实际，研究制定切实可行的实施方案。

(二)明确部门职责。卫生计生行政部门(含中医药管理部门)要加强对医疗机构规划、设置、审批和医疗服务行为的监管，明确双向转诊制度，优化转诊流程，牵头制定常见疾病入、出院和双向转诊标准，完善新型农村合作医疗制度支付政策，指导相关学(协)会制定完善相关疾病诊疗指南和临床路径。发展改革(价格)部门要完善医药价格政策，落实分级定价措施。人力资源社会保障部门要加强监管，完善医保支付政策，推进医保支付方式改革，完善绩效工资分配机制。财政部门要落实财政补助政策。其他有关部门要按照职责分工，及时出台配套政策，抓好贯彻落实。

(三)稳妥推进试点。地方各级政府要坚持从实际出发，因地制宜，以多种形式推进分级诊疗试点工作。2015年，所有公立医院改革试点城市和综合医改试点省份都要开展分级诊疗试点，鼓励有条件的省(区、市)增加分级诊疗试点地区。以高血压、糖尿病、肿瘤、心脑血管疾病等慢性病为突破口，开展分级诊疗试点工作，2015年重点做好高血压、糖尿病分级诊疗试点工作。探索结核病等慢性传染病分级诊疗和患者综合管理服务模式。国家卫生计生委要会同有关部门对分级诊疗试点工作进行指导，及时总结经验并通报进展情况。

(四)强化宣传引导。开展针对行政管理人员和医务人员的政策培训，把建立分级诊疗制度作为履行社会责任、促进事业发展的必然要求，进一步统一思想、凝聚共识，增强主动性，提高积极性。充分发挥公共媒体作用，广泛宣传疾病防治知识，促进患者树立科学就医理念，提高科学就医能力，合理选择就诊医疗机构。加强对基层医疗卫生机构服务能力提升和分级诊疗工作的宣传，引导群众提高对基层医疗卫生机构和分级诊疗的认知度和认可度，改变就医观念和习惯，就近、优先选择基层医疗卫生机构就诊。

第7篇：国家基本药物制度

国家基本药物制度是对基本药物目录制定、生产供应、采购配送、合理使用、价格管理、支付报销、质量监管、监测评价等多个环节实施有效管理的制度。 国家基本医药制度可以改善目前的药品供应保障体系，保障人民群众的安全用药。主要包括以下内容：

(1)完善国家基本药物目录管理。围绕公共卫生和人民群众常见病、多发病和重点疾病，以及基本医疗卫生保健需求，积极组织开展以循证医学证据为基础的药品成本效益和药物经济学等分析评估，精选国家基本药物，保证人民群众基本用药。

(2)建立基本药物生产供应保障机制。加强政府宏观调控和指导，积极运用国家产业政策，引导科研机构及制药企业开发并生产疗效好、不良反应小、质量稳定、价格合理的基本药物，避免低水平重复生产和盲目生产。完善基本药物生产供应保障措施，采取各种措施，保证基本药物正常生产供应。

(3)建立基本药物集中生产配送机制。鼓励药品生产企业按照规定采用简易包装和大包装，降低基本药物的生产成本;引导基本药物生产供应的公平有序竞争，不断提高医药产业的集中度;建立基本药物集中配送系统，减少基本药物流通环节。

(4)建立医疗机构基本药物配备和使用制度。根据诊疗范围优先配备和使用基本药物，制定治疗指南和处方集，建立基本药物使用和合理用药监测评估制度，加强临床用药行为的监督管理，促进药品的合理使用。

(5)强化基本药物质量保障体系。加强基本药物质量监管，强化医药企业质量安全意识，明确企业是药品质量第一责任人，督促企业完善质量管理体系，建立基本药物质量考核评估制度，严格生产经营管理，保证公众用药安全。

(6)完善基本药物支付报销机制。政府卫生投入优先用于基本药物的支付，不断扩大医疗保障覆盖范围，逐步提高基本药物的支付报销比例，提高公众对基本药物的可及性。

(7)完善基本药物的价格管理机制。完善基本药物价格形成机制，健全基本药物价格监测管理体系，降低群众负担。

辽阳镇卫生院河南分院 二零一一年十一月

第8篇：国家公务员制度 第五讲 分类制度

第五讲

国家公务员分类制度

第一节

一、公务员的类别和意义 (一)公务员的类别

一般职公务员 VS特别职公务员

一般职公务员：经公开竞争考试择优录用，适用公务员法的公务员

特别职公务员：依据特别法律通过选举或任命而产生的公务员

政务官VS事务官

事务官：一般通过考试择优录用，按功绩晋升，任职不受竞选结果的影响，实行常任制，因而又称为人事制度中的专业者。

政务官：一般由选举或政治任命产生，实行任期制。服从政党的意志，维护执政党的利益，随执政党的更迭而进退，因而又称为人事制度中的副业者。 司法官VS 行政官 地位的独立性不同 身份的保障不同 知识的要求不同

(二)公务员类别划分的意义 国家人事行政的基础

制约着管理方式

是国家权力系统的稳定机制

二、品位分类和职位分类

(一)品位分类----以人为对象的分类 (二)职位分类----以职位为对象的分类

1、职位分类的涵义

2、职位分类的作用

有利于考选录用公务员时，因事择人。 有利于公务员的同工同酬、公平待遇。

有利于考核、升降、奖惩、培训等管理活动

有利于防止机构膨胀、人浮于事和官僚主义。

有利于人事管理的规范化和法制化。

(三)两种分类制度的评估

1、职位分类的评估

(1)职位分类的长处和优点

它在调查评价的基础上，明确规定每个职位的职责任务和工作标准以及应具备的条件，这为公务员的录用考核、奖惩、职务升降等提供了客观依据。

它对确定设置的职位按照工作性质、难易程度、责任轻重等因素进行类别和等级划分，对现有全部职位进行纵向和横向排列，使浩瀚杂乱的职位井然有序，形成科学的人事管理结构。

它要求在进行职位的类别和等级区分的同时，根据每一职等职责程度的不同，明确规定不同的工资额度，形成合理的工资结构，以调动工作人员的积极性。

它有一套严格的管理程序，有一套严谨、客观、准确、完整的法规文件，如职位说明书、职级规范、职等标准等，有助于克服人事管理中的主观随意性。 (2)职位分类的短处和缺陷

它较适合于专业性、机械性、事务性较强，易于规范化的职位，对于责任较大、需要高度发挥个人主动性和创造性的职位，以及职责范围不易确定的职位，则不太适合。

它特别强调任职人员所需具备的资格条件，“职位面前人人平等”，使职位和工资级别不随人走，既不利于通用型人才的培养和使用，也使人员的交流和调动发生困难。

它的管理程序过于繁琐，需要花费大量的人力、物力、财力和时间，同时，静态的分类难以适应职位结构的不断变化。

2、品位分类的评估

(1)品位分类的长处和优点

它没有严格的程序和依据，不依赖于社会分工的细化、经济发展的程度、管理现代化和科学化的客观条件，简便易行。

它注重工作人员的学识水平、经验、能力等基本素质条件，而不强调他们必须具备某项专门知识和特殊技能。在工作人员调动时，实行级别随人走，这有利于工作人员的合理流动，易于培养通用型人才。

它注重按行政首长和上级主管部门的意图实施人事管理，有利于实施集中统一的领导，树立行政权威，落实工作任务尤其是临时性的工作任务。

它有利于发挥工作人员的主观能动性，有利于吸引教育程度较高的优秀人才。

(2)品位分类的短处和缺陷

它强调的是人在事先，因人设岗，因此按品位分类形成的行政组织机构比较松散，容易造成机构臃肿、职责不清、人浮于事的局面。

它缺乏对工作人员的规范化要求，更无法规性的文字依据，往往使人事管理带有主观随意性。重视工作人员的学历、资历、身份等静态因素和条件，不利于学历低、资历浅但能力强、水平高的人才脱颖而出。

品位分类与职位分类的比较

总之：以人为中心的品位分类，直接对人素质、能力、贡献分析分类，简单易行，人事调整方便易操作。(级别、待遇不变)职工心理稳定，人事安排灵活。缺点是人为因素大，工作难易与职级不符，劳酬不相当，影响效率。而以职位客观评价分析为基础的职位分类，科学性强，规范性高，因事论人，报酬合理，权责分明，效果较高。目前被许多国家采用，如美、加。英国、法国70年代末也采用了。缺点是操作难度大，缺乏弹性，人才流动易受限制。

公务员分类制度的发展趋势： 制度的弹性 分类的趋同性 体系的开放性

人事分类管理的发展趋势：

职位分类虽大多采用，但不是唯一的，正在变化，品位分类的简便也是优点，很多国家采用了两者兼有方法。英国自从70年代吸收了职位分类制，但实施的仍推行品位分类法，日本虽在法律上建立了职位分类制，但实施的仍是介于两者之间的“工资分类制”;台湾兼而有之，实行职位分类的占百分之五十九，部分实行品位分类的占百分之四十一;最早推行职位分类的美国，也在某些环节上采用品位分类的办法，以便更灵活高效。

第二节

职位分类的原则和方法

一、职位分类的原则 .系统原则

最低职位数原则 整分合原则 兼顾原则 适用原则 渐进原则 动态原则 法制原则

二、职位分类的方法

.(一)拟定职位分类实施计划

(二)职位调查

1、内容：职位的工作性质及其特点;工作目的和工作范围;职位的职务和责任;为完成职位工作所必要的任职资格和条件的资料;有关领导对该职位的叙述和认定;其他的有关资料，如该职位的环境、繁简、隶属、报酬。

2、调查方法：书面(资料、文献)调查法、会议法、访谈法、问卷法、观察法等。

(三)职位分析

现在通常用下列八种分析因素进行职位分析：

工作的复杂性、上级的监督、所遵循的法律规范，所需能力、接触人员范围与目的、职权行使的范围与影响、所施予的监督、所需资格条件。

1、制定职位说明书

(1)职位名称：称呼，反映工作性质，如宣传科长、局长助理

(2)职位代码：指每一个职位的代表号码。由三部分组成。第一部分是职位所在国务院各工作部门(地方是指所在省、市、区、县)的代码，采用国家标准。第二部分是职位所在各部门内设机构(地方是指所在地的各工作部门)的代码。第三部分是各内设机构(或各工作部门)中职位的顺序号。

(3)工作项目：按照职责列出职位应担负的全部的工作项目，最后加上其它临时交办项目。

(4)工作概述：按照工作项目简要说明工作的内容、程序、职责及权限。

(5)所需知识能力：完成本职位工作所需要的学识、技能、经验及其它条件。

(6)转化和升迁的方向：职位上的任职人员按照业务一般要求可以转任和升迁的方向。

(7)工作标准：每个工作项目所应达到的质量和数量的基本标准。

2、职位纵向分类

3、职位横分类

按责任轻重、业务难易、所需知识技巧、资格条件、经验等分级。

四、职位归系、归级归等

按职位的职系说明、职级规范、职等标准和要求归位，按级按等招聘、考核、培训、晋升、付薪等。

决定一个职位所属职系有三方面的作用：

1、表明晋升途径，增加晋升的透明度并使其法制化，以便建立健全晋升制度;

2、有利于建立健全考试录用制度，罗致合格人才;

3、作为决定公务员工资待遇的依据，便于建立同工同酬的工资制度。

第三节

我国公务员职务与级别设置

一、我国公务员职务类别的划分

2006年实施的《中华人民共和国公务员法》将公务员队伍划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别，并授权国务院可以根据本法，对有职位特殊性，需要单独管理的，可以增设其他职位类别。

我国公务员分类制度的基本内容

纵向的职务序列： 领导职务和非领导职务的设置

领导职务，是指在中央和地方各级机关中具有组织、管理、决策、指挥、监督等职权和责任的职务

非领导职务，是指在各级机关中不具有组织、管理、决策、指挥等职权和责任的职务

(一)行政执法类

政府部门中直接履行行政监督、行政处罚、行政强制、行政稽查等现场执法职责的职位 特点：

纯粹执行性

现场强制性

(二)专业技术类

机关中从事专业技术工作，履行专业技术职责，为实施公共管理提供专业技术支持和技术手段保障的职位。 特点：

具有纯技术性 具有不可替代性 技术权威性

(三)综合管理类

机关工作中除行政执法类职位、专业技术类职位以外的履行综合管理以及机关内部管理等职责的职位。

公务员队伍除上述三类职位外，还有法官、检察官职位。 另外：

《中华人民共和国公务员法》规定：

法官、检察官等的义务、权利和管理另有规定的，从其规定。

规定：国务院根据本法，对于具有职位特殊性，需要单独管理的，可以增设其他职位类别。

二、我国公务员的等级序列

公务员所在职位的责任大小、工作难易程度。

公务员的德才表现、工作实绩和工作经历(主要包括任现职的时间和工作年限等资历因素)

依据三大条件确定公务员级别

(一)我国公务员职务序列包括领导职务和非领导职务

国家公务员的领导职务，沿用了过去的名称，如总理、副总理、省长等。国家公务员的领导职务大体分为两类，一类是各级政府的领导职务，一类是各级政府机关各部门的领导职务。领导职务可以分为正职和副职。副职在正职领导下分管某方面工作或协助正职负责某方面工作。

1、领导职务：指各级行政机关中，具有组织、管理、决策、指挥职能的职务

2、非领导职务：非领导职务在厅局级以下设置

非领导职务的设置，在中央国家行政机关最高可设到正司(局)级，在地方国家行政机关最高不能超过政府工作部门的领导职务层次。非领导职务和领导职务一样，既有任职资格条件的规定，又有严格的数额限制。

增设非领导职务的目的在于：

(1)适应国家行政机关某些职位特点的需要。

(2)可在一定程度上解决国家行政机关不设专业技术职务，但有些职务确需具有较高专业技术知识的人员才能担任的矛盾。

(3)有利于克服“官本位”现象，在不增加领导职数的前提下，解决上述两类人员的待遇，体现责酬相符的原则，调动这些国家公务员的积极性。

国家公务员制度教程

(4) 有利于减少行政领导职数，提高行政效率。

.《中华人民共和国公务员法》规定：

国家根据人民警察以及海关、驻外外交机构公务员的工作特点，设置与其职务相对应的衔级。

第9篇：国家公务员制度论文

腐败在广义上说是行为主体为其特殊利益而滥用职权或偏离公共职责的权利变异现象，从狭义上说泛指国家公职人员为其特殊利益而滥用权力的权利蜕变现象。

目前，腐败问题是各国都存在的通病，特别是在政法体系和第三方监督体系不成熟的发展中国家，犹为突出。有数据统计，中国每年的贪污腐败已经占国家GDP的10%，超过2万亿，贪腐问题已经成为中国大部分重大社会问题的根源，成为国家向前发展的最大障碍。随着我国经济的不断发展，人民文化生活需要与落后的社会生产之间的矛盾不断尖锐,贪腐问题，已经愈演愈烈，越治理越严重，是执政党身上的一大毒瘤，极大的阻碍了社会的进步，破坏了社会的和谐，剥夺了人民的幸福。我们国家的腐败现象发展势头迅猛。从某种程度上讲离间了我们与人民群众的阶级感情，且影响了我们各种制度、政策的良性发展，部分案件给国家造成了重大经济损失，影响了部分地区的经济发展水平。

贪污腐败难以治理，是因为贪污腐败已经存在于社会的每个角落，每个有权力的地方，都有贪污腐败。大官大贪，小官小贪;中央贪，地方也贪。贪污腐败的人太多，所谓罚不责众，反贪行动举步维艰;而预防和治理贪腐的人，一直享受贪腐带来的利益，反贪如何进行得下去。

要想真正意义上地反贪反腐败，想必还得从贪污腐败的根源出发，正所谓“解铃还需系铃人”。找出贪污腐败的根源，从根源上出发，斩草除根，一举反贪反腐败。 谈到贪污腐败的根源 ，关于官员或者说是公务员队伍的贪污腐败行为，坊间、司法界和学界总结归纳出了许多原因，其中主要可以划分为内在根源和外在根源。内在原因主要是指公务员自身的人生观、价值观取向;人性贪婪;自我综合评价不高;心理失衡等等之类的。至于外部原因，主要是指公务员接收到外部的一些影响，譬如说传统的教育使之思想上会有一丝奴性，从而在工作或者是生活上受到影响;制度设计的缺陷、法律法规的不健全也会导致公务员腐败;经济和社会的发展对其也有一定的影响;经济转型不彻底会导致政商不分问题加重等等。这些都是会导致公务员贪污腐败的一些根本性原因。

(1) 导致公务员腐败的最本质、最重要的内部原因-错误的人生观、价值观

取向

从公务员个人内部本性分析，人生观、价值观的取向是从本质上影响一个人的思想行为。导致公务员腐败现象出现的最根本、最本质的一个原因就是-错误的人生观、价值观的取向。正所谓“人的思想支配人的行为，人的行为反映人的思想”。错误的思想当然就会导致错误的行为取向。由于很多官员或者是国家公务员不注意加强自身的学习，不注意提高自身的修养，放松了对马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想以及不断发展着的马克思主义的学习，动摇了共产主义信念，从政思想和从政理念发生改变，职业道德骤然出现滑坡下降趋势。人生观、价值观、世界观都发生了严重的扭曲。从而导致腐败现象的出现。

改革开放以来，由于政局稳定、经济发展，特别是部分先富政策的实施，贫富差距的出现，使一些人开始产生了享乐主义的人生价值观，物欲膨胀。于是乎，腐败成为当前社会人们共同关注的一个比较普遍的社会大问题。不良的社会风气，比如“有权不用，过期作废”、“权钱交易”、“任人唯亲、唯钱”等影响是不可低估的。正是在这些不良社会风气的诱导下，一些曾为党和人民做过重大贡献的人也会发生价值观的转变，进而走向腐败，走向自绝道路等。

人生观、价值观这些除了受到社会环境条件的影响之外，家庭因素的影响也是不可忽视的。一个人思想品德、尤其是价值观的形成，首先与家庭教育直接相关。因为家庭环境对一个人的影响是贯彻始终的，特别是在青少年人生价值形成的关键时期,不同的家庭教育影响是完全不同的。由于我国的经济发展的一些现实条件使得很多家庭、父母在感受到生活的压力的同时，在有些事情、有些做法上可能会无意中扭曲了对孩子思想的教育。父母坚持和倡导拜金主义、享乐主义价值观，其言传身教必然直接影响其子女价值观的形成。从人导致一些腐败的思想的出现。 除此之外，无论是公务员、官员还是普通人在进入社会之前在学校接受的教育对他们的人生观还有价值观的取向也是有不可磨灭的影响的。学校教育往往处

在一个人的世界观、人生观、价值观形成的关键时期，因此，一个人在什么样的学校，接受过什么样的教育，对其人生价值观的形成和发展影响是重大的。不同国家、不同时期的学校教育，由于其宣扬的价值取向不同，因而，不同时期的学生在人生价值观上必然打上时代的烙印。即使在同一时期，一个人在不同层次的学校中接受教育，由于学校教育水平、环境等各种因素的影响，其形成的价值观也必然有很大的差异。现实社会中，一些堕落为腐败分子的公务员、官员，往往都有些共同的特征，那就是在接受学校教育中，往往忽视自己世界观的改造，以至于没有形成正确的人生价值观，或者说，曾经有了正确的价值观，但信念不坚定，追求不执着，因而也会蜕变。可见，学校教育对一个人的影响是根本性的、深远的、不可忽视的。

再者，一个人的工作和居住环境对其人生观、价值观的取向也有一定的影响。首先，我们都知道，工作环境对一个人来说是十分重要的。因为在我们成年以后，工作场所是一个人的主要活动场所，如果一个人是身处在一个管理不严，人人都贪图私利，物欲横流的环境中工作的人，无疑，他走向腐败的可能性会更大。而一个人的居住环境同样也不可忽视,特别是在一个人年幼时,其居住环境对其价值观的形成影响是重大的。也正因为如此，在中国古代才有“孟母择邻”①的佳话及“近朱者赤，近墨者黑”的俗语。我们只要仔细观察和分析一下，往往不难发现，凡腐败分子的产生，往往都与其身边的亲朋好友多多少少都会有一点关系。这就充分说明了一个人工作和生活在什么样的环境中，结交什么样的朋友，对其人生观的影响是非常重大的。虽然我们也听说过出污泥而不染的故事，可是这往往是很少的，也许就只有那些受过良好教育并行成了坚定正确的人生价值观的人且意志坚强的人，才可能够做得到。

最后一点就是，职业、文化程度、还有年龄对人生观、价值观的影响。首先，从职业这个角度上来讲，从事拥有一定职权的职业，可以说是产生腐败的一个重要前提，没有这一点，一切腐败的产生都不可能。但也不是说有了职权就一定腐败，若如此，那也就不可能有“包青天”“焦裕录”“任长霞”“郑培民”等人民心中的顶礼膜拜的人物。那么，这其中的关键是什么呢?还是一个价值观的问题，而它与一个人的素质有不可分割联系。一个人的价值观是否正确，是否坚定，与文化程度是有关的。因为一个人对是非的判断，对不良影响的抵制是与文化息息相关的。如果从年龄这个角度出发去看的话，我们都知道，一个人在工作初期、中期往往腐败的可能性不大，而到晚期则腐败的可能性往往就会增大，因此，我们常听说有“50现象”和“59现象”等。究其根本原因，一个人在工作初期，人们大都会埋头工作，期望取得预期成绩，而中期往往事业如日中天，他们会珍惜，但到了晚期就不同了，因为这时快要离开工作岗位了，往往会觉得如果再不为自己、为家庭、为子女谋一下私利的话，将来就没有机会了，因此，很多人在这时便鬼使神差般的走上了腐败之路。当然，这与人上年纪后大脑思维衰退，认识能力下降也是有一定关系的。

综上所述，一个人的人生观、价值观从不同角度、不同方面受到不同程度的影响，有社会环境的、还有家庭因素、在学校接受的教育、工作和居住的环境、职业还有年龄等等的这些都在不同程度上对一个人的人生观、价值观取向造成很大的影响。思想决定行为，反面的思想教育影响造成了公务员自身的价值观取向发生了扭曲，从而导致贪污腐败的出现。

(2)内在根源-人性的贪婪

人的欲望是永无止境的，当一个人处在一个什么样的高度，他的想法就会随之慢慢的去改变。当我们还是一个即将毕业的大学生的时候，我们就一心祈祷着：只要我能找到一份安稳的工作就好了。找到了工作就会想着我的工资能不能在涨一点呢?万一这工资真的涨了，就会想着如果我能在这个城市有一个落脚的地方就好了·····就这样人的欲望无休无止的，并且慢慢的越来越高，甚至高到一个他自己也从来没有想过的位置上去，然后他就会想要更多、更多的财富、权力，于是人性的贪婪就这样暴露了出来。每一个贪污腐败的官员或者国家公务员他一开始也只是一个努力工作、埋头苦干、希望能够取得好成绩的好官员，可是当他们发展到了一定的位置上，就会觉得既然我都拥有了这些权力，可是财力上却只是很薄弱，为何不趁着着职权之便为自己谋点福利，工资只够养家糊口，潇洒的生活还是要靠自己去争取的。如此一来，免不了的就是贪污了。人的欲望是无止境的，人的涉险能力也是逐步升级的。腐败也是如此，从烟酒礼品、首饰金银逐步演变到现金、股份、红利、别墅、汽车、美色、护照，一切你需要的，一

切用金钱可以换来的，一切可以给行贿者带来好处的。烟酒礼品多了，无处可放了，于是官员的太太们便动脑子，将这些不花钱的礼品拿到售卖店去换取现金，便宜点无所谓，反正没成本的。售卖店的老板也愿意，以最便宜的价格收进，以低于市面价售出，中间还有很大的利差，何乐而不为?人们现在可以去查查80年代全国各单位、部门的帐单、凭证，任何单位都免不了有礼品报销单。送礼的单位得了好处，个人从单位中又能得到好处，而选礼品的钱又可以从公款中报销，不仅如此，在送礼行贿的过程中，又产生虚报、伪报、开大票的次级腐败。一单位花了1.2万元买烟酒、花了伍仟元买土特产进京送礼，目的达到了，批文拿到手，政策松了口，回单位报销时，票据就变成了二万伍仟元，多报了八仟元，这八仟元被两个送礼的干部私分，其实他们没分那么多，他们花了四百元买发票，赚到这八仟元现金的两个干部就开始动脑筋了：我们每月工资才两百多元，一年不吃不喝才挣两千多元，买台电视机就四千多元，这日子苦熬是到不了头的，这种挣钱法多容易啊。没几年这些干部就积累了不付任何劳动和代价的几万、十几万甚至几十万资本，同时结下了自己随时可用的人脉关系，有了钱，底气足，有了人脉关系，胆子大，于是这张网越结越大，这张网的力量也越来越强，处级干部、司局干部、部委干部、高干子弟、太子党逐步都罩在这张网下，大家结成利益同盟体，向地产、股票、能源等领域进军。

(3)外在最根本原因-制度的缺陷、法律法规的不健全

加拿大马尼托巴大学社会学教授邝泽倩认为，归根结底，中国腐败问题的根源在于社会主义制度本身。邝泽倩教授说：“这种解释是有根据的。在中国这种过去实行计划经济的发展中国家，本身就存在一些固有的问题。中国的资源有限，政府官员对商品和服务拥有很大的分配权。另外，在供应与分发的渠道中也存在着瓶颈问题。因此，在缺乏其他供应资源的社会主义结构中，就会有人为了获得这些紧俏资源而干违法的事情。作为其结果，市民和生意人为了把事情办成就会送礼或行贿，而收礼和受贿的官员就可能干违法的事情。”

然而，随着中央对地方实行更多的放权，随着市场经济的实行，商品供应增加了，获得商品和服务的其他渠道也出现了。照理说，行贿受贿现象应该减少才对。可是，自从中国实行改革开放政策以来，腐败案件反而大大增加了。那么，应该如何解释这种现象呢?邝泽倩说：“在一个授予官员很大权力的官僚机构中，腐败的机会总是存在。社会主义制度结构把很大权力集中在国家官员手中，这些人控制着很多别人想要的稀有商品，因此这就为他们的腐败提供了机会。”

邓小平早就强调指出，制度问题“更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”而检讨我们关于廉政制度的制裁规范及其运作情况，不难看出我们在反腐败的制度建设上的缺陷。首先是在查办案件上责任主体不够明确，手段不够强硬。十五大报告中提出了反腐败的总体格局是“党委统一领导，党政领导齐抓共管，纪委组织协调，部门各负其责，依靠群众的支持和参与”，但在实际操作中却是不现实的。“党政领导齐抓共管”，其实党政领导并不可能把工作的主要精力放在反腐败工作上，我们国家的工作重心是经济建设，因此没有哪个党政领导会不抓政绩工程而把工作的重心放在反腐败工作上。“部门各负其责”，实际上这就模糊了查办案件的责任主体，有可能导致一个案件出现多头断案的状况，也有可能导致一个案件缺少个别部门参与的状况。而目前党纪和国法并没有规定纪检部门和检查机关拥有秘密侦查和技术侦查腐败案件的权力，这就意味着查办腐败案件只能依靠公开的调查和侦查手段，这在许多情况下是难以查明案件真相的。其次是对腐败行为的制裁结果不够公平。中国仍然是一个人治大于法治的国家，只要犯罪的行为人有着深厚的官场背景，那么法律对于犯罪行为人的处罚就有可能大大减轻。而对于胡长清、成克杰、郑筱萸这样的高层腐败分子，则完全取决于中央领导人的意志，即使在查办案件过程中有些情节符合法律的规定可以减轻刑罚的，法律仍然会从严从重处理的。

权力缺乏监督和制约就会滋生腐败。虽然中国共产党出台了《中国中产党党内监督条例(试行)》，但是党内监督还存在着一些不足。首先是对各级领导干部特别是主要领导干部的监督成为党内监督的最薄弱的环节，从而导致高官腐败犯罪的几率较大;其次是如果领导干部特别是一把手自身腐败就会导致腐败的行为上行下效，腐败的行为蔚然成风，党内监督在这种情况下就发挥不到应有的作用。对于党外监督更是难上加难。由于政府活动的政务公开机制不够健全，政府活动透明度不高，群众和社会监督缺乏必要的渠道，社会舆论监督也缺乏必要的法律保障，因而党外监督就成为监督体系中最薄弱的环节。