行政不作为与行政不履行法定职责界定
长期以来，许多的法学教科书及理论文章在论及行政不作为及行政主体不履行法定职责时，将两者等同。有的学者认为，行政不作为是指行政主体依行政相对方的合法申请，应当履行也有可能履行相应的法定职责，却不履行或者拖延履行的行为形式。{1}有的学者将行政不作为界定为：“行政机关不履行法定职责行为。”{2}由于在理论上未能将行政不作为与不履行法定职责分开，导致实践中普遍将两种本不同的行政行为当作相同的行为来对待。但是，这两种行为在性质、构成及涉及范围都是不同，在司法实践中对于行政不作为和行政不履行法定职责这两种行为的法律救济方式不尽相同。{3}鉴于此，为使公民、法人和其他组织的合法权益得到切实保护，有效监督行政机关依法行政，将行政不作为与行政主体不履行法定职责区分开来是很有必要的。
一、行政不作为与行政不履行法定职责的辨析
(一)行政不作为与行政不履行法定职责的界定
将行政不作为与行政不履行法定职责区分开来，对两者的科学、准确的界定是至关重要的。
1、行政不作为的界定
从当前的行政行为理论来看，行政不作为是与行政行为相对应而存在的一个学理概念，因此，对于“行政不作为”这一概念，我们很难从现有的法律规范中找到权威的解释。但在理论界也是各抒己见，没有形成共识。有的学者认为，行政不作为既包括形式不作为也包括内容上的不为。他们指出：“拒绝的言行是一种形式上有所为，但其反映的内容则是‘不为’，实质上仍是不作为”，意指程序上的拒绝形式的“为”，实体上可能是不履行法定职责，是一种行政不作为。{4}也有人持反对意见，认为：“拒绝行为虽然在内容上是 ‘不为’，而且从实体上也有可能是不真正依法履行法定职责，但行为的形式而言却是一种积极的作为形式，应该是一种行政作为而不是行政不作为。”同时还指出主要应该从行为的外在表现形式和存在状态来认定行政作为与行政不作为。{5}笔者赞同第二种观点。
2、行政不履行法定职责的界定
关于行政主体不履行法定职责，《行政诉讼法》在受案范围一章的第11条第(四)、(五)、(六)项对行政主体不履行法定职责的情形做出了列举，但也没有对其明确界定。在理论界，有的学者将行政不履行法定职责等同于行政不作为，有的学者虽然不赞同这种观点，但只是认为将行政不作为等同于不履行法定职责的行为不全面，存在缺陷，也没有明确界定行政不履行法定职责。那么，究竟何为行政主体不履行法定职责呢?在此首先应明确所谓法定职责。法定职责是指行政主体依据法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例以及规章的规定或授权进行于其职权范围一致的某些行政管理活动，实现其具体行政管理职能所应承担的法定责任，规章以下的行政规范性文件确定的行政主体的义务不属于法定职责。由此可见，行政主体不履行法定职责是指行政主体在履行其行政管理职能的活动中，对于已经接受相对方申请，要求其履行职权范围相一致的法定职责而明示拒绝履行或者拖延履行的行为，也即通常所说的程序上的“作为”，实体上的“不为”。可以看出，行政主体是否履行法定职责，直接关系到行政相对人实体上的权利义务，决定了相对人是否被授予权利或被设定义务。
(二)行政不作为与行政不履行法定职责的分析
行政不作为与行政不履行法定职责确实存在一定的交叉，行政不作为可能最终是行政主体不履行法定职责的行为，但两者根本不是一个概念，行政不作为所包含的范围远大于不履行法定职责，如果将两者等同，势必有相当一部分行政主体不履行法定职责以外的行政义务侵犯行政相对人的合法权益而无法得到司法救济，如行政主体不履行行政合同约定的义务、不履行其对行政相对人的承诺等。
综上可以得出这样的分析结论，行政不作为应是趋向行政法上的学术概念，以行政行为的形态、表现形式为标准而与行政作为相区分的。行政不履行法定职责则是行政诉讼法或者说是行政审判实践中的一个概念，“是一种行政作为而不是行政不作为”， 是行政作为的一种否定性的具体表现形式。
二、行政不作为的构成
(一)作为义务是构成行政不作为的前提。
我们知道，无论行政行为还是行政不作为都是首先以一种“行为”的存在为前提的，如果没有存在着“被期待的行为(作为)”，即行为人具有作为的义务时，也就无所谓行政作为和行政不作为。因此，行政不作为的构成必须以行政主体负有作为义务为前提条件，无作为义务的存在则无行政不作为。
所谓作为义务，是指行政主体在履行行政职能的过程中，基于特定的事实和条件而产生的应作出一定行政行为的义务。这里的作为义务是具有特定涵义的义务，不同于一般的义务，如道德上的义务。首先，这种作为义务具有行政法律的属性，是行政主体履行其行政管理职能所承担的法律义务;其次，这种义务具有“作为”性，即依法应该作出一定行为的义务，只是对该应“行为”义务的违反，即应作为而不作，才构成行政不作为。
行政主体的行政义务主要有以下几类：
(1)法定行政义务，这是指法律、法规、规章等所设定的作为义务。
(2)规章以下规范性文件为行政主体设定的义务。
(3)行政主体自己设定的行政义务，主要形式为行政承诺。
(4)行政主体与行政相对人在行政合同中约定自愿承担的行政义务。
(5)基于行政主体的自身行为所派生的行政义务，如行政主体及其工作人员的行政行为侵犯了行政相对人的合法的人身权或财产权，基于行政主体行政行为的违法性，行政主体则派生出了实施救助、行政赔偿或补偿的义务。
(二)行政不作为的主体必须是行政主体。
行政主体是指享有国家行政权力、能以自己的名义从事行政管理活动，并能独立承担由此产生的法律责任的组织。根据法律规定和行政法的理论，行政主体包括行政机关和法律、法规授权的组织。受委托的组织由于不能以自己的名义从事行政活动，并且其行为后果也是由委托者承担的，所以不能成为行政主体。行政机关和法律、法规授权组织的工作人员不是行政主体，但是行政主体的行政管理活动离不开其工作人员，它们之间是一种职务委托关系，行政主体工作人员履行职务所产生的后果和责任，要由行政主体承担，所以行政机关、法律法规授权的组织及其工作人员不履行行政义务的行为属于行政不作为行为。
(三)行政不作为表现为程序上不为
行政主体不履行行政义务在程序上一般表现为不作为的两种形式：一种是行政主体在接到相对人的申请或依职权发现相对人需要获得保护的情形后，根本没有启动行政行为程序，属于完全的行政不作为。另一种形式是行政主体虽然启动了行政行为程序，但在法定的或合理的期限内没有全部完成行政行为，属于不完全的行政不作为，也可以说拖延履行义务。例如某公民请求工商机关处理商家出售假冒产品的问题，该机关受理了申请，也进行了必要的调查，但却一直不作出任何处理决定，未告知理由，即属于这种情况。
(四)行政主体在客观上具有在法定的或合理的期限内不履行行政义务的事实。
法定期限有如下几种情况，一是法律、法规对履行法定职责的期限有明确规定的，应按照其规定;二是法律、法规没有规定行政机关履行职责的期限，规章作了规定的，可以参照规章的规定确定;三是法律、法规、规章都没有规定行政机关履行职责的期限，规范性文件有规定，这些规定有约束力并与法律、法规的规定不抵触的，可以参照规范性文件的规定;四是行政机关履行职责的期限没有任何法律规范加以规定，但如果申请和其他公民、法人或其他组织的申请具有可比性时，可以参照行政机关办理其他公民、法人或其他组织申请的期限;五是法律、法规或规章、规范性文件均规定了行政机关履行职责的期限，但规定之间不一致，原则上以高层级的法律规范为标准。
三、行政不履行法定职责的构成
(一)行为的主体必须是行政主体
同行政不作为相同，不履行法定职责的主体也必须是行政主体，包括行政机关和法律、法规授权的组织。
(二)行政主体负有与其行政职权范围一致的应履行的法定职责
法定职责是指行政主体依据法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例以及规章的规定或授权进行于其职权范围一致的某些行政管理活动，实现其具体行政管理职能所应承担的法定责任。不同的行政主体所享有的行政职权与所负责管辖的行政事项是不同的，因此同行政职权相适应的法定职责也是有差异的。比如，打击出售假冒伪劣产品行为属于工商机关的管辖范围，是其应履行法定职责，如果公安机关主动去打击出售假冒伪劣产品行为不仅不是公安机关的法定职责，而且属于越权的行为，是无效的行为。
(三)负有法定职责的行政主体具有明示拒绝履行法定职责或者拖延履行法定职责的行为
行政不履行法定职责表现为行政主体已经启动了行政程序(比如受理了申请)，因而确定行政主体是否不履行法定职责，关键在于行政主体是否按照有关法律规定或者相对方的申请施加影响相对方实体上的权利义务，如果行政主体仍处于行政程序的进程(如审查相对方的申请)，这不属于不履行法定职责。
(四)行政主体不履行法定职责已超过法定期限
关于行政不履行法定职责的期限问题，有人也提出了合理期限的观点，笔者认为这是不必要的。因为法定职责均有法律对其履行期限作了明确的规定，而没有作规定也就意味行政主体应当立即履行，不存在合理期限问题。比如，请求公安机关保护人身权，这类法定职责难道还需要所谓合理期限吗?
因此，无论是法学工作者还是广大的执法人员都应该树立程序与实体并重的现代行政法治理念，对于行政程序的法治价值给予充分的关注。
(作者单位：山东警察学院法律部)
注释：
{1}罗豪才.中国司法审查制度[M].北京：北京大学出版社,1993:168.
{2}黄曙海.行政诉讼法100问[M].北京：法律出版社,1989，:79.
{3}王彦.行政不作为案件与行政不履行法定职责案件辨析[DB/OL].http：//www.China-lawinfo.com.
{4}陈小军，方世荣.具体行政行为几个疑难问题的识别研究[J].中国法学,1996，(1):51.
{5}吴偕林.关于行政作为与行政不作为案件范围的思考[J].行政法学研究,1995，(1):52.
作者：刘 鹤
摘 要： 行政机关不依法履行职责的认定有行为标准、结果标准和兼采两种标准三种观点。应进一步完善行政机关不依法履行职责认定的“结果标准+行为标准”全流程评价体系及司法实践办案的审查重点，为检察机关办理行政公益诉讼案件提供遵循，对行政机关依法全面履行职责提供具体指引。
关键词：行政公益訴讼 不依法履行职责 认定标准 行政执法与刑事司法衔接
一、行政机关不依法履行职责认定标准的观点分歧
认定行政机关是否依法履行职责，是行政公益诉讼中检察机关提起诉讼的必要条件，也是检察机关办理行政公益诉讼案件重点问题之一。由于行政执法的经常性、广泛性、多样性和效率性，理论界和司法实务界对如何准确界定行政机关不依法履行职责存在观点分歧。笔者结合司法判例，对行为标准、结果标准及两种标准综合运用进行分析研究。
(一)行为标准
检察院审查履职情况时，更多关注行政行为本身，不过分关注该行为所造成的结果，这一标准认为公共利益受损的结果是违法行政行为的产物。但该模式的缺陷同样明显，行为标准并不将公益受损的后果消除作为评价行政机关履职行为的重要因素，单纯以行政机关履职行为为主的认定往往难以维护国家利益和社会公共利益，容易使行政机关产生懈怠。尤其是行政公益诉讼中各类执法行为专业性强、技术难度高，行政机关履职情况复杂多样，在不考虑危害后果消除的前提下，是否能客观、中立衡量行政机关履职行为已经达到相应维护公益的标准，在一些特定领域往往较难评价。
(二)结果标准
该模式则将重点放在审查衡量行政行为是否使危害状态得以制止，是否消除了损害后果上。[1]有学者认为，结果标准既关注行为，又关注结果，即要按照法律要求履行所有行政手段，达到保护国家和社会公共利益的目标。[2]结果标准相比行为标准对于行政机关提出了更加严格的要求，其不仅认定行为，还认定行为所产生结果。[3]但纯粹的结果标准又会对行政公益诉讼的意义和价值产生影响，对检察机关提起诉讼是为了促进依法行政、规范执法的目的产生偏差。
(三)行为标准与结果标准综合运用
该模式下，一般认为仅仅依靠行为或者结果标准之一对行政机关履行职责情况进行评判时，容易陷入衡量标准片面化陷阱。有学者赞同把两种标准综合运用。司法实践中，检察院对不依法履行职责的判断一般综合采用行为标准与结果标准。[4]该模式实质上是从行为与结果两个方面对行政机关履职情况进行审查的双重标准。有学者提出，作为司法审查的核心问题，现有制度在对不依法履行职责的认定上，应当从行政机关的履职行为过程、行为内容和结果状态等角度对不履行法定职责作出类型化的规定。[5]还有学者认为，采取行为标准还是结果标准，既要看行政机关的行政行为是否制止不法侵害，也要看其是否消除公益持续遭受侵害的状态。[6]
二、行政机关关于不依法履行职责的具体抗辩
司法实践中，行政机关由于执法行为受影响因素较多，因此在庭审中提出的抗辩理由呈现多样化的样态。分析中国裁判文书网2020年发布的行政公益诉讼一审判决书，排除同一检察院就类似事由起诉同一行政机关情形，最后共选取判决文书102份。其中，涉生态环境和资源保护69件，涉国有财产保护12件，国有土地使用权出让10件，英烈保护1件，新领域6件。从回复情况看，不回复12件，逾期回复17件，回复但仅部分履职64件，回复但未依法履职或仅有履职安排7件。判决中未明确表述回复情形但部分履职3件。
(一)履职成效因时间较短尚未显现
行政机关辩称已经积极履行职责，但由于行政机关履职成效因时间较短尚未显现，尤其是生态环境和资源保护类、文物保护类案件中该情形较为显著。对于此类抗辩理由，行政机关共提及4次，法院支持1次。泸县水务局怠于履行职责案中，法院不采纳被告对因时间较短履职成效尚未显露的抗辩理由系该抗辩与实际情况不符，并非是对行政机关因时间因素导致履职成效不显著的否定。[7]而安宁市文化和旅游局不履行法定职责案中，被告确因文物保护修缮工程的特殊性客观上无法短期内完成及希望法院在充分考虑其客观困难的基础上合理裁判的答辩意见，法院予以采纳。[8]
(二)综合协调困难限制履职
行政机关辩称因综合协调困难限制履职主要指案涉违法行为涉及较多部门，表现其一为多个行政机关之间存在职能重叠需要共同履职，其二为需要上级部门指示、批复等，其三为违法行为人系其他行政机关。行政机关以此为由抗辩14次，法院驳斥1次。长白朝鲜族自治县人民检察院诉县林业局不履行森林资源保护法定职责案中，被告辩称因非法占用林地涉及另一行政机关，已告知其配合调查工作、履行相关程序，拟待其不及时办理手续后再对其进行处罚。但法院认为，被告县林业局对该辖区内的森林资源保护负有监督管理的法定职责，在收到公益诉讼起诉人发出的检察建议后仍未全面履行职责。[9]从判决情况来看，行政机关以该理由抗辩，往往表现为需要请示上级机关相关事项、协调其他行政机关帮助等，即纵向请示，横向协调，两种情况在诉讼中均难以被法院认定为正当理由。
(三)行政相对人失联、无力执行或强烈抵触
行政机关共21次辩称行政相对人失联、无力执行、强烈抵触，法院驳斥1次。漳平市林业局不履行法定职责案中，被告辩称恢复原状确有难度且成本过大，关乎被执行人的公司生存和社会效益，法院审理后认为其辩解理由不成立，并未支持。[10]笔者经分析发现，行政机关以行政相对人因素作为抗辩事由频次较高，但均未获法院支持。行政机关未依法履行法定职责，可以外部因素导致履职不能作为免责要件，行政相对人因素当然属于行政机关以外的因素，但该因素又应当从是否属于客观条件限制或行政机关执法行为不当两种情况进行分析，若是后者，行政相对人导致的行政机关不能依法履行职责仍然可认为属于行政机关自身因素导致，此情形下仍然不能免责。
(四)行政机关执法力量薄弱、资金短缺
行政机关以人员编制较少、执法力量薄弱、资金短缺导致项目推进缓慢、需要上级机关审批等理由抗辩13次，法院支持1次，驳斥2次。个旧市保和乡人民政府怠于履行职责案[11]、张家川回族自治县住建局环境保护水污染防治不履行监管职责案[12]、安宁市文化和旅游局不履行法定職责案[13]均属此类情形。从庭审情况来看，检察院和法院均认为此情形属于行政机关自身原因，即非因行政机关主观意志以外因素导致，不能成为其不依法履行职责的理由。
(五)行政机关认为不负有法定职责或已经履行职责
此类情况主要有以下几种情形：一是认为自己不是适格主体，行政机关以此为由抗辩23次，法院驳斥14次;二是认为已经全面履行职责，或者不存在故意不履行或怠于履行职责情况，行政机关以此为由抗辩36次，法院驳斥12次;三是指行政执法和刑事司法衔接中存在的问题，行政机关认为当发现行政违法行为涉嫌刑事犯罪的，只要将线索移交公安机关，或者违法行为已经受到刑事处罚的，不必要再进行行政处罚，此种情形下行政机关没有履职必要。行政机关以此为由抗辩2次，法院驳斥2次。
在分析的案例中，第一、二种情形往往相伴而生，有11起判决的行政机关抗辩理由均同时提到，即行政机关认为检察建议中提及的某项职责并非自身法定职责，应当由其他机关单独或者主要承担该义务，因此自身并不存在怠于履行职责的行为，或者已经履行的行政行为足以达到依法履行职责的标准。实践中就此类抗辩争议不大。
容易引起争议的是第三种情形，即涉及行刑衔接情形下行政机关履职情况的认定。《检察机关行政公益诉讼办案指南(试行)》作了相关规定。行政机关认为已经过刑事处罚不必再进行行政处理的，检察院应当把重点关注于行政机关是否仍有合法手段进行履职，若行政机关仍有履职空间的，应当提起诉讼。[14]《人民检察院公益诉讼办案规则》(以下简称《规则》)亦将此类情形中行政机关仍应当依法继续履行职责作为认定行政机关未依法履行职责的情形之一。《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》也有相关行刑衔接的规定。山东省检察机关办理了多起类似案例，如山东省临清市检察院诉临清市林业局不依法履职行政公益诉讼案即是对该观点的探索验证。最高人民检察院在该案中认为，刑事和行政分属不同责任形式，针对同一违法事实，行政机关可以作出与刑事处理性质不同的行政处理决定。[15]与此相印证的是最高人民法院行政审判庭(2017)行他字第215号《关于行政公益诉讼中刑事处罚与行政处理衔接有关问题的电话答复》和国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》(2020年8月7日修订)第11条的规定。
(六)受客观条件限制
部分行政机关辩称未能依法履行职责是工程建设受环境影响进展缓慢、由于违法行为发生时间较长难以查清相关事实、部分问题容易造成群体事件、季节气候等因素制约。行政机关共以此为由抗辩16次，法院支持2次、驳斥2次。如前所述，对于行政机关以客观条件限制为由作出的抗辩，需要检察院和法院对行政机关的环境条件、履职手段、履职意愿等作出综合判断，确定其系行政不能或行政不为。尽管在上述判决中行政机关以客观条件限制为由抗辩16次，但除一起因文物保护修缮工程自身特点导致行政机关的履职难以在短期内完成，法院采纳其抗辩且在裁判时予以考量外，其余非不可抗力、意外事件、紧急避险等客观原因外因素均未获支持。《规则》在第82条第5项内容中列举了此类情形。《规则》充分考虑了客观障碍对行政机关履职效果的影响，如果确实存在如恢复植被、修复土壤、治理污染等，行政机关主观上有整改意愿，但受季节气候条件、施工条件、工期等客观原因限制，行政机关在诉前检察建议回复期内无法整改完毕的，不宜机械认定未依法全面履行职责，可以适用中止审查的规定，应当在中止审查的情形消除后恢复审查，继续跟进调查。
三、行政机关不依法履行职责认定标准的理性架构
行政机关履行职责的认定应当结合行为标准和结果标准进行依法、客观判断，以有效保护公益为目标进行实质合法性审查。
(一)要建立“结果标准+行为标准”的全流程评价体系
“结果标准+行为标准”的评价体系，就是在行政公益诉讼诉讼程序启动后，检察机关要全流程持续关注公益受损情况，并将其作为评价行政机关是否依法全面履行职责的判断标准，但同时要全面审查行政机关的行政行为。即检察机关在立案后，要全程关注公共利益是否得到保护的情况，从而决定是否发出诉前检察建议和提出诉讼。但实践中容易忽视和忽略的是全流程调查行政机关的履职行为。有些检察机关在发出诉前检察建议之前侧重结果标准，未调查清楚行政机关的履职情况或者片面依赖行政机关作出行政处理时的事实和证据，仅以其有监管职责为由提出要求其履行监管职责的诉前检察建议，导致后期提起诉讼时被法院驳回诉讼请求。树立“结果标准+行为标准”的全流程的评价体系，能够使检察机关的公益诉讼检察职责真正发挥保护国家利益和社会公共利益的作用，促进社会治理体系和治理能力现代化;同时能够提高检察机关的调查取证能力和检察建议法律文书的说理能力，避免实践中诉前检察建议和诉讼请求只有履职职责这一履职内容，使确认之诉和撤销之诉形同虚设。该标准对于行政机关的履职提出了依法、规范的要求，可以有效杜绝实际中行政机关单纯追求结果回复检察机关的应付性处理方式，让行政权在法治轨道上健康运行;或者单纯片面以履行职责回复，不关注公益是否得到保护。“结果标准+行为标准”全流程的评价体系可以有效实现检察权和行政权的良性互动，共同推动司法实践中发现的法律层面的立改废问题得到解决。
(二)细化量化评价指标
1.从时间节点上看，按照时间顺序节点依次评价行政机关履职情况，比如行政机关是否在收到诉前检察建议之前已了解掌握公益处于受侵害状态情况;检察建议回复期内行政机关是否及时履行监督管理职责，展开立案、调查并作出处罚或相关行政命令等，是否将相关情况书面回复检察院;行政机关不依法履行职责情况是否导致公共利益受侵害持续存在等。
2.从履职过程上看，重点关注行政机关是否在法律法规、规章和规范性文件的相关规定内按照程序要求穷尽所有执法行为制止损害公益行为，对已造成环境污染、资源破坏的是否提起生态环境损害赔偿诉讼，或者对违法行为人作出的行政处罚是否可代履行，或者对不申请复议也不提起诉讼的，行政机关是否在规定期限内依法申请强制执行等。
3.从免责条件上看，关注行政机关未能在合理期限内完成公益保护职责，是否因不能归责于其自身的客观原因导致，其主观上是否呈现积极保护公益的意愿。
(三)引入第三方评估机制
检察院提起行政公益诉讼以保护公共利益为根本目的。基于现代行政管理的复杂性，公共利益是否确实得到保护的判断涉及复杂的专业知识，需要引入具有专门知识和丰富经验的第三方机构或者人员参与公益诉讼办案活动。引入第三方评估机制，有助于借助第三方客观、中立的地位增强判断说服力，最终实现以司法化方式论证撤回起诉正当性。如山东济南济阳区检察院、四川绵竹市检察院在评估检察建议效果时均引入了第三方评估机制，[16]取得了不错的效果。
[1] 参见胡婧：《行政公益诉讼中违法行政行为审查标准省思》，《山东警察学院学报》2019年第3期。
[2] 参见刘学涛、潘昆仑：《行政公益诉讼中诉前程序职责履行的认定标准》，《中共山西省委党校学报》2020年第3期。
[3] 同前注[2] 。
[4] 参见刘超：《环境行政公益诉讼诉前程序省思》，《法学》2018年第1期。
[5] 参见李明超：《论行政公益诉讼中“不履行法定职责”的认定规则》，《社会科学战线》2020年第3期。
[6] 参见王春业：《行政公益诉讼“诉前程序”检视》，《社会科学》2018年第6期。
[7] 参见四川省泸县人民法院行政判决书，(2020)川0521行初16号。
[8] 参见云南省昆明铁路运输人民法院行政判决书，(2020)云7101行初18号。
[9] 参见吉林省长白朝鲜族自治县人民法院行政判决书，(2020)吉0623行初2号。
[10] 参见福建省漳平市人民法院行政判决书，(2019)闽0881行初47号。
[11] 参见云南省个旧市人民法院行政判决书，(2020)云2501行初20号。
[12] 参见甘肃省天水市秦州区人民法院行政判决书，(2020)甘0502行初8号。
[13] 同前注[8]。
[14] 参见《检察机关行政公益诉讼案件办案指南(试行)》，河北省沧州市人民检察院网http：//www.cangzhou.jcy.gov.cn/jwgk/gzlc/202008/t20200828_2933031.shtml，最后访问日期：2021年2月24日。
[15] 参见《检察公益诉讼全面实施两周年典型案例》，最高人民检察院网https：//www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbh/201910/t20191010_434047.shtml，最后访问日期：2021年2月24日。
[16] 参见《山东检察公益诉讼引入第三方评估机制助力提升办案质效》，山东省人民检察院网http：//www.sdjcy.gov.cn/html/2019/jyzf_0605/17524.html，最后訪问日期：2021年2月24日;参见《绵竹市人民检察院引入“第三方”机制开展公益诉讼检察建议整改成效评估》，绵竹市人民检察院网https：//mz.dysjcy.gov.cn/news/show-525.html，最后访问日期：2021年2月24日。
作者：王燕 谭乐鹏
摘 要：高校行政管理岗位具有重要意义，它是支撑高校健康发展的重要基石，同时也是维系高校日常工作顺利进行的关键纽带，更是实现国家“科教兴国，可持续发展”战略的重要途径。但新时期我国高校行政管理岗位微露弊端，亟待改革。该文阐述了高校行政管理岗位的重要性，并分析了当下行政管理岗位存在的一些弊端，最后提出了改革策略与激励措施。
关键词：高校 行政管理 改革 激励措施
高校是社会优秀人才的培育基地，这里聚集着海量的高素质人才。高校的教育、科研、服务等职责预示着它是社会文明与进步的重要力量，而行政管理岗位是高校以上功能得以顺利实现的基本保证。因此，充分发挥高校行政管理岗位人员的重要作用，提升其工作积极主动性，完善激励机制，促使高校行政管理日渐走向现代化、多元化与创新化很有必要。
1 高校行政管理岗位的重要性
高校行政管理工作岗位担负的职责主要有思想宣传、活动组织、人事管理、后勤服务等，它是行政管理、教书育人、服务教师、服务学生的重要载体，可见，行政管理岗位具有多重职责。近年来，高校行政管理岗位的社会服务性日渐凸显，其在增强高校影响力，树立高校良好声誉，推动高校可持续发展方面发挥着愈加重要的作用。因此，高校要意识到行政管理岗位的不可替代性，透彻当下行政管理岗位存在的弊端，强化岗位改革，运用激励措施促使行政管理岗位效用得到最大限度发挥。
2 高校行政管理岗位的一些弊端
2.1 行政管理岗位设置的弊端
高校由于受“重科研，轻管理”思想理念的束缚，长久以来将高校教师、科研人员置于十分重要的地位，而忽视了行政管理人员的重要性。无论是在岗位设置，还是在人员待遇方面，行政管理均不占优势。我国高校行政管理岗位设置具有政府机构设置的特点，繁冗复杂，枝繁叶茂，但由于监管不力，形同虚设。还有部分高校更加淡化行政管理存在意识，施行科研与行政管理一体化，造成诸多弊端。
2.2 行政管理人员自身存在问题
很多高校的行政管理人员即教育科研人员，他们本身具有较差的行政管理素养，无法充分适应琐碎繁杂的行政管理工作。再者，行政管理人员管理理念陈旧，管理方式僵硬，缺乏创新性已经成为备受关注的普遍问题。近年来随着高校扩张步伐的加快，学生出现的各类问题也日渐增多，急需一大批优秀的行政管理人员来支撑高校发展，因此素质问题必须解决。
2.3 行政管理激励措施不完备
高校的急剧扩招急需增添行政管理人员，原有的行政管理机构与制度也不能适应时代发展。但一些学校不愿加大资金投入，完善激励机制，运用多种激励手段吸引和留住优秀行政管理人才，高校行政管理人员积极性严重受挫，工作倦怠、排斥等情绪日渐严重，行政管理岗位也无法发挥其应有价值。
3 高校行政管理改革建议与激励措施
3.1 行政管理岗位改革有效策略
3.1.1 科研与行政管理分离，强化监督
施行科研教育与行政管理的有效分离是促进高校行政管理岗位改革的重要途径，也是需要解决的第一任务。首先要明确科研与行政管理的界线，尽可能杜绝科研人员担任行政管理人员，非常优秀之人可另行考虑。其次，合理规划与设置科研岗位与行政管理岗位，明确双方职责，禁止越俎代庖。最后，高校可以聘请一些有志于为高校行政管理作贡献的同窗校友担任此岗位，并合理分配人才，将更优秀人才收入行政管理岗位。除了施行政教分离，强化监督也非常重要。高校可以成立“校董会”，其人员可由本校退休老干部担任。在校董会的监管下，高校行政管理定能精简机构、高效运行。
3.1.2 提高重要性认识，加大资金投入
高校要推动行政管理岗位改革，强化对行政管理岗位重要性的认识，加大对行政管理的资金投入很重要。目前高校行政管理岗位中存在诸多弊端，这与高校缺乏重视，弱化资金投入是分不开的。因此，高校要摒弃“重科研，轻行政”的落后观念，加大资金投入，强化薪资改革，提高员工工作的积极主动性，推动行政管理工作的高效运行。高校可以通过校园宣传、知识讲座等途径使全体教职工、科研人员、行政管理人员意识到行政管理之于高校发展的不可或缺性。当然，对于一些资金紧张的院校，可采取与相关企业合作，获取企业赞助的方式增加资金数额，并合理配置所得资金，将其投入行政管理，以资金带动行政管理效率的普遍提升。
3.1.3 强化对高校行政管理人员的培训
随着高校行政管理“精简机构、提高效率”呼吁声的提高，越来越多得高校对行政管理人员的素质提出了更为严苛的要求。但目前工作人员素质低下，管理理念与管理方法陈旧的现实难以适应时代对高校行政管理人员的要求，因此，强化行政管理人员培训迫在眉睫。应做到以下几点：一是多途径提升行政管理人员的职业认同度。很多工作人员认为行政管理岗位工作繁重，且社会地位不如高校教师，工作积极性骤降。基于此，高校应通过集中宣讲、提高待遇等方式增强其职业认同感。二是强化对工作人员行政管理专业知识与技能的培训。在培训中，要细化部门培训内容，针对不同部门实施不同的业务培训，这样工作人员的专业知识、业务素养便得到不断提升。
3.2 行政管理岗位可行性激励措施
3.2.1 外部激励与内部激励双管齐下
对高校行政管理岗位可施行一定的可行性激励措施，以此改善行政管理效果。高校要做到外部激励与内部激励双管齐下，齐头并进。外部激励，即高校要基于行政管理岗位现状，建立全面合理的激励机制，大到领导阶层，小到一般职工，从一般岗位到重点岗位，包括决策者、执行者，都要建立与岗位相匹配的激励机制，促使行政管理工作的每一个员工都享受到激励机制的好处。内部激励，即员工潜意识中自己对自己的激励，行政管理人员要时刻保持饱满的工作热情，以百倍信心投入工作，提升自身工作效率。毋庸置疑，员工的内部激励一定程度上有赖于外部激励的推动，故高校要强化外部激励。
3.2.2 赋予管理人员职业发展激励
职业发展是高校行政管理人员提升工作信心，增强工作向心力和安全感的重要因素，高校要适当赋予行政管理工作人员职业发展激励，为员工职业发展提供充足的便利条件。高校要做到以下方面：一是合理规划行政管理人员职业生涯发展。强化对工作人员的职业技能培训，为员工提供尽可能多的晋升渠道，使员工始终对自己未来信心满满。二是建立健全人才晋升制度。在晋升方法上可以借鉴专业技术人才晋升的方式，规定等级、服务年限、制定科学的评定方法，确保晋升的公平、公正。三是采用目标激励措施促进管理人员的职业发展。例如，规定每一阶段的职业发展目标，督促员工定时定量完成，提升其职业能力。
3.2.3 建立绩效考核制，实现恒久激励
绩效考核制是高校行政管理人员薪资改革的重要结果，虽然绩效考核制度备受青睐，但作为一种激励机制，其本身也存在一定弊端，高校应趋利避害，建立科学的绩效考核制度。就行政管理人员的绩效考核，不能盲目随意，应具有针对性。首先要明确考核目标和岗位对象，基于不同部门岗位、工作性质、工作对象的差异性采用不同的考核标准。其次，要促使考核方式的多元化。以采用纵向和横向相结合的考核方式，将考核结果与职业晋升相链接，实现对行政管理人员的恒久激励。
综上所述，高校必须明确行政管理岗位的重要性，并基于存在问题对症下药，强化激励促进措施，让行政管理岗位尽可能发光发热，推动高校教育的跳跃式发展。高校行政管理人员是一群知识、能力、内涵俱全的高级知识分子，高校要想改善高校行政管理岗位弊端，在促进岗位改革的同时也要适度采取完善科学的激励措施，不断提升行政管理人员的职业认同感、工作成就感与满意度，实现对他们的全面激励，方能推动行政管理的高效进行。
参考文献
[1] 查旺斯基.高校行政管理人员激励机制构建的必要性及对策研究[J].四川教育学院学报，2012(3)：26-28.
[2] 崔茵.高校岗位设置管理改革中的教学管理岗位探析[J].扬州大学学报(高教研究版)，2013(2)：64-67.
[3] 潘国刚.我国高校行政管理现状及改革策略研究[J].经济视角(上旬刊)，2015(5)：83-84.
作者：龙元英
1、负责门店日常行政、人事、财务相关工作。
2、公司各项制度的传达、监督与执行，协助公司统一化管理。
3、协助门店进行各类数据的稽核工作，协助公司做好门店风险控制。
4、全面协助公司对门店的各项管理以及公司对于门店与门店间合作的管理。
5、对于门店成员，及时给予关心、沟通、鼓励和激励等。
行政助理的岗位职责篇2
1、协助BU
Head参加会议，负责___;
2、负责公司内部项目的沟通协调
3、负责员工活动的策划组织
4、负责BU行政事务的处理和统计
5、协助BU
Head其他事务。
行政助理的岗位职责篇3
1、负责办公设施设备的管理及维护;
2、负责宿舍管理、食堂管理、卫生保洁和车辆管理，为员工提供舒适温馨的后勤生活环
境;
3、负责行政、后勤物资的申请、采购、发放、管理工作，严格管控运营成本;
4、负责固定资产的接收检验、保管登记和领用登记，监督各部门做好固定资产的高效合理使用和日常维护，做好固定资产盘点监管，确保固定资产安全。提高固定资产利用率，节约高效的利用资源;
5、协助做好公司会务接待;
6、协助部门其它分部工作及完成上级安排的其它工作。
行政助理的岗位职责篇4
1.协助副总裁交代的各项工作;
2.负责部门的各项日常行政管理工作;
行政助理的岗位职责篇5
1、协调部门内部行政工作，包括员工出差协调安排、快递代收发、办公环境维护、办公用品管理、部门团建聚餐组织等等;
2、协调部门内部日常财务工作，包括项目所需各类采购的推进、固定资产管理、行政付款、员工出差报销等;
3、协助部门日常各类项目工作，包括各类项目的合同签订流程推进等;
4、领导交付的其他事项。
行政助理的岗位职责篇6
1、协助行政部进行内务、安全管理;
2、访客接待，协助会议场地准备;
3、办公室设备运转维护协助;
4、参与公司行政、采购事务管理;
5、接听总机电话，信件收发及传递;
6、行政经理交办的事宜。
行政助理的岗位职责篇7
1、负责来访客人的行政接待、参观讲解工作;
2、受理会议室预约，并负责会议服务工作;
3、办理部门内的文书档案工作;
4、管理部门行政事务流程，办公用品采购及管理、固定资产相关及时更新、公司职场布置及管理、日常开支的费用管控;
5、及时完成领导交办的其他工作任务;
1.接听电话，按要求记录信息，确保及时准确。
2.对来访客人做好接待、登记、引导，安排洽谈地点，及时通知被访人员。对无关人员、上门推销和无理取闹者应拒之门外。
3.保持前台区域清洁卫生，展示公司良好形象。
4.监督员工每日考勤情况，不允许作假包庇。
5.负责公司快递、信件、包裹的收发工作。
6.负责办公用品登记存档。并对办公用品的领用、发放、出入库做好登记，保证账物相符。
7.杜绝浪费办公用品，有效控制成本。不定时检查用品库存，及时申请采购，做好后勤保障工作。
8.负责每月统计公司员工的考勤情况，考勤资料存档。
9.负责复印、传真和打印等设备的使用与管理工作，合理使用，降低材料消耗。
10.负责整理、分类、保管公司常用表格并依据实际使用情况进行增补。
11.协助上级完成日常工作，完成部门经理交办的其他工作。
行政部门的工作职责
1、负责公司日常行政管理工作，做好公司内外、企业上下沟通协调工作;
2、负责公司会议的组织、筹备工作，做好会议记录及会议决议的督办工作; 3. 负责企业内部文件、会议精神、会议决议、上级公司的批示、对公司指示等文件的及时传达、督促执行等工作;
4. 负责对公司突发事件的处理工作，协助公司处理各项突发事件; 5.负责做好各种自然灾害的预防和处理工作，确保安全;
6.负责公司各部门的办公秩序和纪律状况，确保工作正常有序无违纪现象; 7. 负责公司各部门及领导办公室所属设施、设备的管理和维护工作;
8. 负责监督公司卫生值日安排，执行情况及日常卫生检测情况;办公区域的室内绿化、盆景状况的检测监督，保持舒适良好的工作氛围;
9. 负责公司各类办公物资的管理、维修的联系、跟进落实;
10. 负责服务、协调总经理办公室工作，检查落实总经理室安排的各项工作。并及时反馈总经理室，保证总经理办公室各项工作的正常运作。 11. 负责配合领导进行公司各类活动的组织及实施工作;
13. 负责公司相关文件的起草、印制和分发，上级和外部来文的签收、登记和领导批示后的传阅、催办、回复。做好公司行政类文件的审核、存档工作。
14. 负责各类物品的采购工作，确保按时完成各项采购任务，并保证所采购的物料质量符合要求;
15.协助完善公司行政管理制度;
15. 负责公司文件收发、流转、评审的组织工作;
16. 负责公司办公环境、办公用品、办公设备的维护和管理工作; 17. 负责员工劳动纪律管理和后勤保障工作; 18. 负责公司车辆管理工作。 19. 负责公司对外接待及宣传工作;
20. 配合董事长做好资产管理制度规定的各项资产管理工作; 21. 负责对公司行政工作进行检查监督; 22. 负责公司领导交办的其他工作.
行政文员的岗位职责
1. 协助做好公司日常行政事物的组织协调工作。 2.负责公司来访客户的接待、基本咨询和引见; 3.负责电话的接听、转接、记录; 4. 负责公司快件及传真的收发及传递;
5.负责各部门文件、资料的打印、登记、发放、复印、装订归档; 6.负责公司固定资产及办公用品的采购、领用、盘点等工作; 7. 负责协助财务对公司办公设备、固定资产进行盘点和登记; 8.负责董事长办公室环境卫生清洁、整理; 9.负责会议室使用安排，清洁、整理;
10.负责会议安排：做好会前准备、会议记录和会后内容整理工作 ; 11.负责缴纳公司电话费、网费、水电费等事务保证各部门工作正常运行;
12. 负责公司办公场所的室内外绿化、盆景状况的检查监督，保证舒适良好的工作氛围; 13. 负责公司车辆管理和派遣工作，包括车辆调度、使用、维护保养，确保车辆及人身的安全;
14. 负责管理更新人事档案，并负责发布人事招聘信息以及办理入职手续等; 14. 负责公司人事资料的查阅保管保密工作; 15. 负责考勤汇总,员工通讯录更新; 16. 负责公司办公设施、设备管理工作;
17. 负责按月对各部门物品申请进行统计汇总;为主管进行费用控制提供依据; 18. 负责借用经手的各项费用支出，并按财务程序进行报账核销; 19. 负责公司办公设备的管理，计算机、电话、复印机的具体使用和登记; 20. 负责公司员工名片印制、工服等宣传册的制作与管理;
21. 熟悉饭店和酒店及车票，船票、机票的预定方法，并清楚其预定电话; 22. 做好档案资料管理工作,严格借档手续;
23. 负责下班时对整个办公区的巡视，查看门窗、空调电源、电脑电源是否关闭; 24.负责公司彩页的管理与发放; 25.负责各公司展品交接;
26. 协助公司各类活动的筹划、组织、实施; 27. 负责公司领导交办的其他工作.
岗位职责是指一个岗位所要求的需要去完成的工作内容以及应当承担的责任范围。岗位，是组织为完成某项任务而确立的，由工种、职务、职称和等级内容组成。以下是小编整理的人事行政助理的岗位职责，欢迎阅读!
职责一：人事行政助理岗位职责
一、负责做好公司文件打印、复印，文件收发、资料整理、文档的归类、印章的使用和保管等行政工作。
二、负责公司办公设备的管理，计算机、传真机、电话、复印机的具体使用和登记，名片印制等工作。
三、负责办理员工的入职、请假、调动、辞职手续;员工的档案资料建立，全面负责员工考勤工作，统计每月考勤并交财务做账、留底。
四、社会保险的投保、申领。负责员工的就医和简单医疗应急处理，。
五、负责低值易耗办公用品的发放、使用登记和离职时的缴回。
六、负责各类办公用品仓库保管，每月清点，年终盘存统计，做到入库有验收、出库有手续，保证帐实相符。按标准定额，做好添购办公用品的计划编制和申购手续工作，做到既不脱档又是不长期积存。
七、管理好员工人事档案材料，建立、完善员工人事档案的管理，严格借档手续。
八、 完成各项勤杂、采购工作。
九、负责公司办公场所的室内外绿化、盆景状况的检查监督，保证舒适良好的工作氛围。
十、完成行政部经理或者上级领导临时交办的其他任务
职责二：人事行政助理岗位职责
(1)参与公司招聘、培训、绩效管理、薪酬核算、考勤等事务工作。
(2)办理全体员工奖金、交通费及各种津贴的评定调整工作。
(3)办理职工请假、休假、探亲及各类假期手续事务并做好管理工作。
(4)负责编制各部门员工的花名册。
(5)按时做好月报、季报、年报及其它各种报表的填报工作,做到实事求是,正确整洁,如实上报,并妥善保管原始资料。
(6) 协助人力资源经理完成公司人事行政事务管理。
(1)负责联系公司外的一些单位和企业，为公司的发展举办的相关活动并努力与这些公司保持长期合作关系。
(2)了解员工们对公司生活的意见和建议并及时向有上级反映，不断加大公司特色活动的开展力度。
(3)负责公司的外事工作，与政府各职能管理部门保持联系，做好对外协调工作并争取在工作中得到相应支持。
(4)负责与各媒体和企业间的联系与合作的任务。
(5)协助与社会各种商家媒体的联络，做连接社会与公司的纽带。
(6)协助其他部门做好对外联系、协调工作。
(7)完成公司和有关领导交办的对外的其他工作。
职责三：人事行政助理岗位职责
1、负责招聘工作，应聘人员的预约，接待及面试;
2、员工入职手续办理，员工劳动合同的签订、续签与管理;
3、公司内部员工档案的建立与管理;
4、负责与其他部门的协调工作，做好信息的上传下达;
5、负责公司各部门的行政后勤类相关工作;
6、负责考勤及工资绩效的核算;
7、负责部门一些日常行政事务，配合上级做好行政人事方面的工作;
8、负责制定、监督及执行企业管理规章制度、行政人事管理制度以及工作流程、绩效考核制度;
9、负责组织企业文化的建设工作，包括公司的庆典、年会的安排、会务的组织、文体活动的安排等;
10、协助上司来制定各部门岗位职责说明书，报批后监督并执行;
11、协助上司来制定员工培训计划，包括新员工培训以及所有员工的培训计划;
12、负责对新员工进行企业制度与文化的培训工作，建立企业形象;
13、负责协助各部门进行人员招聘工作，包括招聘流程、面试记录与筛选推荐等;
14、制定岗位晋升、下调策略，报批通过后加以监督执行;
15、制定薪酬上调、下调策略，报批通过后加以监督执行;
16、负责离职员工的善后处理工作，包括办公用品、钥匙、出勤核算、离职证明、合同解除等;
17、负责管理劳动合同、保密协议、房屋租赁协议以及各类人事行政文档;
18、协助公司各个部门做好节假日期间工作安排，包括值班安排、检查门窗、关闭电源电脑等工作;
19、负责企业资产配置的管理工作，包括清点、维护、登记等;
20、其他突发事件的处理。
以上是小编精心整理的内容，希望大家喜欢。
1.协助主管对人员的招聘，包括参加外场招聘;网上收集应聘者并电话联系应聘者来公司面试。
2.负责新进人员的入厂手续的办理，包括身份证、学历证等相关证件复印件的收集;工作服、工作牌发放登记;宿舍的安排。
负责离职人员的出厂手续办理，包括提供离职申请表，如员工遇到不明白的程序需向其说明情况。
3.协助主管对新进人员的入职培训的准备与后序工作，包括新员工入职培训PPT的制作，会场的安排与布置，到会人员签到;会后收集好新员工参加会议的反馈表。
4.公司员工档案的建立与维护，包括建立新员工的人事档案并核对新老员工档案资料的齐全性，如有不齐全应及时补上。
5.负责人事异动工作，包括负责转正、升职、调动、降职等申请单的制作与领用。
6.负责请假条、办公用品申请单的制作和领用以及办公用品的入库和出库的登记。
6.公司奖惩手续的办理，如通报表扬及罚款通知的打印与张贴，如遇有违纪现象应及时给予提醒与警告
7.对公司各类资料进行签收，整理并分类归档。如会议记录、应聘人员登记表、离职人员档案资料等等文档做好归类，然后存档。
8. 全面负责员工考勤工作，统计每月考勤并交财务做帐，留底，包括及时给新进人员做好考勤卡;每月月底最后一天打完上午卡就可以将所有的考勤卡收集回来，然后对照每天早会的考勤表来做每月的工资考勤表(还包括宿舍水电费的收集、工作服扣款、表扬罚款统计、工具损坏赔偿)，考勤表应该在10号前做完，然后交给人事经理、副总经理、总经理签字后复印一份留底再交接给财务部一份做账。
9.负责总经理、副总经理办公室的清洁卫生。每天早上早会后负责将总经理、副总经理的办公室地面、桌面、茶几都清理干净，然后垃圾每天一倒，茶杯每天都需要清洗，以及刘总办公室的风水球需每天加两次水(上下午各一次)
10.外来客人的接待和服务，主要负责总经理办公室的客人接待工作，有客户来找总经理时应及时给客户倒茶。
11.外来电话、传真的接听(受)、记录、传达(送)，每天接听电话时应该注意规范自己的语言与声音;接受到的传真应及时送到各个部门如不知道是哪个部门的传真应保管好，以免丢失。
12.复印机、传真机的管理和使用;负责复印机和传真机纸张与粉墨的管理。
13.完成领导交办的其它工作。
行政人事助理
岗位职责
1、负责招聘工作，应聘人员的预约，接待及面试;
2、员工入职手续办理，员工劳动合同的签订、续签与管理;
3、公司内部员工档案的建立与管理;
4、负责与其他部门的协调工作，做好信息的上传下达;
5、负责公司各部门的行政后勤类相关工作;
6、负责考勤及工资绩效的核算;
7、负责部门一些日常行政事务，配合上级做好行政人事方面的工作;
8、负责组织企业文化建设工作，宣传栏制作等;包括公司庆典、年会安排、会务组织、文体活动安排等;
9、协助上级制定各部门岗位职责说明书，报批后监督并执行;
10、负责对新员工进行企业制度与文化的培训工作，建立企业形象;
11、负责离职员工的善后处理工作，包括办公用品、钥匙、出勤核算、离职证明、合同解除等;
12、负责管理劳动合同、保密协议、房屋租赁协议以及各类人事行政文档;
13、协助各部门做好节假日期间工作安排，包括值班安排、检查门窗、关闭电源电脑等工作;
14、负责企业资产配置(包括办公设备、办公用品)的管理工作，包括清点、维护、登记等;
15、其他文职类工作，电话转接、传真及电子传真管理、发布通知、文件撰写等。其他突发性事件的处理;
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