中国城镇工作贫困者:概念\成因及对策
摘要：工作贫困者是指有工作但仍然生活在贫困状态下的人。从劳动报酬的角度来看，城镇工作贫困者目前主要就职于农林牧渔业、住宿餐饮业、水利环境和公共设施管理业、建筑业、批发和零售业、居民服务和其他服务业、制造业七大低收入行业;而那些就职于非正规部门的下岗工人和农民工是工作贫困者的主体。负所得税、最低工资制度和一些社会福利项目是福利国家解决工作贫困者问题的主要途径，但是这些措施在中国的应用仍然需要进一步探索。
关键词：工作贫困者;劳动报酬;社会阶层;负所得税
文献标识码：A
一、谁是工作贫困者
工作贫困者一词来自英文Working Poor的翻译。笔者从网络上输入“Working Poor”一词发现大都翻译成“穷忙族”。细读相关文章进一步发现，“穷忙族”通常是指职位不高、事业进展不大的白领。然而如果从学术的角度深究工作贫困者一词的本源，与所谓“穷忙族”的含义相差甚远。有学者认为，工作贫困者是“至少在半年的时间里要么在工作要么在劳动力市场上找工作，但仍然生活在贫困家庭中的人。”也有研究者将工作贫困者定义为“18岁及以上，四个月内至少工作一个星期并且符合领取食品券(Food Stamp)或‘抚养未成年人子女家庭援助(AFDC)’条件的人”。从关于概念的讨论中可以看出，工作贫困者必须同时具备两个条件：即工作条件和贫困条件。实际上，多数美国研究者定义工作贫困者时都从两个方面考虑：首先，贫困状态是根据其家庭收入与官方贫困线相比差距是多还是少;其次，工作定义为正在工作或正在寻找工作，或者两种情况加起来的持续时间至少半年。但如何界定工作和贫困在实践中往往存在分歧。由于工作贫困者通常工作不稳定，因此大多数研究者将一定时间内工作或者找工作的情况设定一个标准作为第一个前提条件。而界定贫困最简单的方法是采用官方贫困线，不过有些研究者根据研究的需要会采用其他贫困标准，例如某一社会救助项目资格。
从笔者检索的文献来看，目前尚未发现国内有对工作贫困者的定义。参照前文所述，要定义工作贫困者，那么势必要界定工作和贫困这两个前提条件。先来看时间条件。西方学者引入时间条件的目的之一是为了去除那些福利依赖者。我国目前的社会福利水平还很低，贫困者要么是丧失劳动能力的人，要么是工作贫困者，而极少出现有工作能力而没有(少)工作意愿的福利依赖者。设定时间条件的另一个目的是不仅可以排除那些劳动力市场的非参与者，也可以排除那些边缘参与者，这些人包括暑假想工作一两星期的学生、因生病或残疾而差不多一整年或多年都无法工作的人等。再来看贫困条件。迄今为止，城镇贫困的度量在中国还没有统一的标准。对城镇贫困人口的界定，通常是依据目前各地的城市最低生活保障线，即将人均可支配收入水平低于当地城市低保线的人口作为贫困人口。但是，将最低生活保障线作为贫困标准存在争议。反对用最低保障线作为标准的理由是，首先，地方政府在制定最低保障线时，过多地考虑了地方的财政支付能力，没有充分考虑居民基本生活需求，特别是经济欠发达地区往往压低保障标准;其次，最低保障线缺乏全国统一的计算口径，地区可比性差。王有捐采用马丁法测算2004年全国城镇居民贫困线时发现，各地的最低生活保障线几乎都低于贫困线，大约低32%，东部地区大约低29%。经济欠发达的中西部地区差距更大，超过35%。因此利用城镇低保线作为贫困线来界定工作贫困者显然不合适。此外，由于低保线覆盖了大量没有劳动能力的人，因此用来测量工作贫困者意义不大。鉴于此，我们可以采用国际贫困线法来确定贫困线。国际贫困标准(InternationalPoverty Line Standard)是一种收入比例法，它通常是以一个国家或地区社会平均收入的一定比例(通常是50%)作为这个国家或地区的贫困线。假设收入只考虑劳动报酬，从《中国统计年鉴》提供的数据可以确定我国城镇工作贫困者会大致集中在哪些行业内。表1是2006年按行业城镇单位就业人员平均劳动报酬及占社会平均劳动报酬比例。
从表1可以看出，有七大行业的劳动报酬低于社会平均劳动报酬，其中农林牧渔业最低，占社会平均劳动报酬的44.44%，也就是说，农林牧渔业的劳动者是低于用国际贫困线法划定的贫困线。其次是住宿餐饮业占73.05%，水利、环境和公共设施管理业占74.94%，建筑业占77.50%，批发和零售业占85.33%，居民服务和其他服务业占86.45%，制造业占87.38%。不过，制造业的情况比较复杂一些。在统计年鉴中，制造业总共包括30种细分行业，其中烟草制造业平均劳动报酬达到46089元，不仅大大超过整个制造业的平均劳动报酬，而且大大超过社会平均劳动报酬。如果将烟草制造业去除，那么制造业的平均劳动报酬只相当于社会平均劳动报酬的83.47%。表1说明的是行业劳动报酬状况，从个体的角度来看，如果一个人在这些行业工作，那么他成为劳动贫困者的可能性就比其他行业大得多。
城镇各行业的平均劳动报酬受单位注册类型的影响很大，表2是2006年城镇单位七大低报酬行业就业人员按注册登记类型的平均劳动报酬及占社会平均报酬的比例。
从表2可以看出，城镇集体单位的行业报酬要明显低于国有单位和其他单位。注册登记性质属于城镇集体单位的七大低收入行业，其就业人员的平均劳动报酬都没有超过社会平均劳动报酬的60%。也就是说，如果以国际贫困线作为贫困标准的话，那么在城镇集体单位中这七大低收入行业工作的劳动者绝大部分都是工作贫困者。
二、工作贫困者作为一个社会阶层
尽管计划经济时代我国城镇社会各阶层之间存在经济上的差异，但整体上还处于相对平等的状况。当时城镇社会各阶层的收入分配的特点是：低收入水平下的高度平均主义。国家统计局和美国学者阿德尔曼、桑丁对1978年以前中国城镇收入不均等程度进行分析，得出的估计结果是基尼系数在0.16～0.17之间，而且这样一种平均主义的分配格局在改革前的近30年的时间里是相对稳定的。在这样的分配格局下，城镇社会并不存在收入显著低于其他社会阶层的工作贫困者阶层。
改革开放以后，社会主义市场经济体制的建立改变了原有社会分层的经济基础和社会基础。由于原有的单一公有制被打破，非公有制经济迅速崛起，“单位制”受到市场经济的冲击开始发生改变，其社会资源分配的主导作用被削弱。政治身份制度也发生了重大变化，这包括：阶级身份被取消、户籍身份开始松动以及劳动者的职级身份(干部、工人和农民)之间的界限开始弱化。随着政治身份的弱化，其对于劳动报酬的影响也越来越小，而市场因素逐渐成为劳动报酬的决
定因素，并且在很短的时间内就改变了城镇居民的收入结构。李强利用《中国统计年鉴》的相关数据进行分析发现，1990年我国城镇居民的家庭收入分层是一种明显的金字塔型结构。一部分人已开始成为高收入阶层，同时约有62.4%的家庭居于下层和中下层水平。这种收入分层结构主要是当时我国城镇中的二元就业体制造成的。当时城镇就业群体大约分为两种情况，一种是就业于国有、集体单位，靠所谓“死工资”生活的群体，他们是城市就业人口的主要群体，占城市就业人口的90%以上。这些人在改革开放以后多数已经成为城市的中下层或者下层收入者。第二，另一种群体则常被称为“下海者”，即脱离原来的“计划体制”、投身于市场竞争之中，如个体户、私营企业主、各种经纪人、中小企业承包者、各种新办公司经营者、横向联营经营者，各种与外商、外资、私营经济交往的人等。他们成了城市中的富有者。由于“下海”经营者并非受过高等教育且具有较强职业技能的人，因此当时甚至流行着“造原子弹的不如卖茶叶蛋的，拿手术刀的不如拿剃头刀的”等诸如此类的民间流行的说法。
但是这种劳动报酬分配格局并没有持续多久。20世纪90年代中后期，“脑体倒挂”现象逐步得到纠正，以各类专业技术人员为代表的中间阶层的收入和地位不断上升，总体规模也在不断扩大。因此，当时学术界普遍认为中国在不久的将来会形成一个庞大的中产阶级，社会阶层结构也会逐渐由“金字塔型”演变为“纺锤型”。但是到了21世纪初期，很多研究表明：与人们想象的恰好相反，我国城镇社会的这种“金字塔型”的社会阶层结构不但没有改变，反而进一步固定下来。陆学艺等人在《当代中国社会阶层研究报告》一书中，提出了“以职业分类为基础，以组织资源、经济资源和文化资源的占有状况为标准来划分社会阶层的理论框架”，按照从上到下的顺序将中国当代城镇社会分为国家与社会管理者(比例是2.6%)，经理人员(比例是3.4%)，私营企业主(比例是1.5%)，专业技术人员(比例是8.6%)，办事人员(比例是14.2%)，个体工商户(比例是12.3%)，商业服务业人员(比例是20.1%)，产业工人(比例是21.12%)，农业劳动者(比例是2.7%)，城乡无业、失业、半失业者(比例是10.2%)十大社会阶层。从各阶层所占的比例来看，城镇最大的两个阶层(商业服务业人员阶层和产业工人阶层)占全部城镇人口总数的41.3%，再加上农业劳动者阶层和城乡无业、失业、半失业者阶层，我国城镇底层占到总人口的54.2%，这些人构成了城镇工作贫困者的主体。而最能代表中间阶层的专业技术人员阶层和办事人员阶层的比例并不大，两者相加才占总人口比例的22.8%。
城镇工作贫困者阶层形成的根本推动力量是经济结构的转型和技术进步。技术的进步会产生一种不平衡，使得技术性的工作岗位(skilledjob)比有技术的工人(skilled worker)多，没有技能的工人(unskilledworker)比非技术性岗位(unskilled joh)要多。这种供求的不平衡会抬高技术性岗位的劳动报酬，而压低非技术性岗位的劳动报酬。由于劳动报酬不平等的状况不断扩大，就必然会产生劳动力市场的相对被剥夺者，进而形成工作贫困者群体。从我国的劳动力市场的结构情况来看，工作贫困者又主要表现为非正规就业者。虽然并非所有的非正规就业者都是工作贫困者，不过总体看来，非正规就业与工作贫困密切相关、高度重合。“国际劳工组织在关于《摆脱贫困》的报告中提到，非正规经济和贫困经常有重叠现象。2006年，在劳动者中的贫困人口比例，如按人均每天1美元的全球贫困线衡量，东南亚和太平洋为13.6%，东亚为9.5%，南亚为32.1%。如贫困线按每人每天2美元计算，这一比例要升高到东南亚和太平洋为51%，东亚为37.6%，南亚为77.4%。这些工人收入不足以使其自身和家庭摆脱贫困。这一趋势在亚洲以不同模式明显表现出来，一些地区创造的大部分工作特征是收入低、工作环境差、生产力低，与非正规经济相关。”国城镇工作贫困者增长的同时也明显伴随着非正规就业者规模的显著增加。国际货币基金会(IMF)的研究表明，在过去12年(1980～2001)，尽管到2001年为止国有企业工人几乎下岗了一半，剩下的工人总数还不到4000万(从1980年的6700万下降到2001年的3950万)，但是总的工作岗位还是以每年3%(或者650万)的速度增长。从1995年开始，集体企业的就业岗位同样也在显著下降。但国有企业和集体企业减少的工作岗位被私有部门的工作岗位(包括外资企业)所抵消。私有部门(包括外资企业)从1980年到2001年底创造了1750万工作岗位。同一时期还增加了7500万个工作岗位无法具体说明，这些工作岗位主要是非正规部门(例如街头商贩、建筑业和家庭服务业)，很难被统计部门准确统计。表3是《中国统计年鉴》上从1978年到2006年城镇就业人员数的变化情况。
从表3可以看出，改革开放以前城镇就业主要集中在国有单位和集体单位，个体所占的比例极少。改革开放初期，国有单位和集体单位的就业岗位有一定的增长。国有单位的就业人数到1995年达到最高点1.126亿，集体单位就业人数在1991年达到最高点3628万.此后开始不断下降。国有单位到2006年的就业人数只有6430万，10年间差不多减少了一半。集体单位到2006年只有764万，仅相当于1990年代初期的五分之一。与此同时，私有部门的就业岗位开始增加。在所有新增就业岗位中，增幅最大的是私营企业和个体企业。2006年两者就业人数总和达到6966万，占总就业人数的24.61%。私营企业和个体企业是非正规就业的主体，由此可见，大规模非正规就业者的存在是城镇工作贫困者阶层形成的主要原因。
三、工作贫困者的贫困原因
在福利国家，争论最多的问题是工作贫困者是否是由于自身懒惰造成的。有学者认为，工作贫困者陷入贫困的原因仅仅是因为他们的工作时间不够长。如果他们全职，全时工作，那么他们将脱离贫困。也有学者认为，他们陷入贫困的原因不是无法获得全职，全时工作，或者劳动报酬太低。即使他们工作更多的时间，仍然会保持贫困。我们首先来看看工作贫困者是否努力工作。马琳·金(Marlene Kim)的研究结果表明，“尽管工作能明显减少陷入贫困的可能性，但并不是万能药。大部分工作贫困者如果每周工作40小时(每年工作52个星期)将仍然保持贫困。在那些如果工作这么长时间能够脱离贫困的人中，有五分之二要么是残疾人或老年人，要么是那些找不到全职或全年工作的人。这样看来大部分工作贫困者是在尽其所能去养活自己。假设能够得到足够的工作的话，也只有18%到28%的人通过全职工作或全年工作有可能脱离贫
困”。在我国，工作贫困者的问题往往不是他们的工作时间太短，相反，大量低收入的劳动者迫于生计不得不接受超长时间工作条件。此外，中国不是福利国家，公民不工作无法获得像福利国家那样的优厚待遇，因此唯一的办法就是不停地工作。石美遐2005年对在北京56名外地非正规就业者做深度访谈发现，他们的每天劳动时间在8小时以内的仅占143%，其他人均超过8小时。对于农民工来说，由于他们没有城市户口，也没有像城市市民那么多的社会关系和社会支持网，因此更不会和雇主计较工作时间。李强等人2002年对北京市农民工的调查表明，有大约三分之一的农民工每天劳动时间超过12小时，有大约六成的农民工每天劳动时间超过10小时，有16.1%的农民工每天劳动14小时及以上。
其次，既然工作贫困者的贫困原因不在于不努力工作，于是很多研究者将视角转向了工作本身。例如，唐纳德·桑克(Donald L.Schunk)发现美国南方工作贫困者有以下几个方面的职业特征：(1)低收入工人在零售、私人服务、维修服务、娱乐表演和休闲、社会服务及建筑业中占有较大比例，而较少有在金融部门，包括银行、财政、保险，不动产、健康及教育服务和政府部门工作。(2)低收入工人更容易在小企业工作，尤其是10人以下的小企业。(3)工作流动性较高的行业如零售业、建筑业雇佣了大量低收入工人。工作流动率较低的行业，如政府部门、财政和保险业、教育服务行业，很少雇佣低收入人群。大卫·罗斯(David P.Ross)等人对加拿大143位短期福利救助接受者进行案例研究发现，无技术含量的劳动力是这些人最常见的工作类型(37%)，接下来是擦洗工(17%)、服务员(9%)、渔业工作者(6%)、伐木工(5%)。我国工作贫困者的行业特征也比较类似。工作贫困者大都是非正规就业者，其职业特征主要包括：(1)非正规就业者的行业分布主要集中在零售业、服务业、建筑业、休闲娱乐业。这些企业的规模通常较小，大都是小规模的私有企业和个体工商户。其他的非正规就业者，如农民工、家庭服务人员、大部分自营就业者，以及学徒工等。(2)非正规就业者中包括很多临时工、钟点工和零工，由于他们的职业特点和生存的需要，他们时刻都在找工作中度过，其就业稳定性极差。还有一些个体经营的非正规就业者，尤其是那些从事小规模经营的，往往根据市场上商品需求的变化而快速地改变经营项目，以适应市场需求。
再次，工作贫困者的自身劣势无疑也是他们陷入贫困的重要原因。布鲁斯·克兰和菲利普·罗尼斯(Brllce w Klein&Philip L.Rones)的研究发现工作贫困者具有以下特征：(1)工作贫困者大约占所有16岁以上的贫困者的三分之一。(2)劳动力市场问题(例如失业、找不到工作)恰好和低工资同时发生的时候最有可能陷入工作贫困状态。(3)一家如果有两个人工作，那么陷入贫困的可能性显著降低。丈夫和妻子同时工作的贫困家庭很少。(4)离异但需要维持家庭生活的女性陷入贫困的可能性极大。大约四分之一的单亲母亲家庭属于贫困家庭。(5)工作贫困者中受教育程度较低的人比例非常大㈣。中国城镇的工作贫困者与此有相似的地方，但也具有自身特点。下岗工人是我国城镇工作贫困者的主要来源之一，有研究表明下岗工人具有以下特点：(1)中年人最有可能下岗失业。1998年，44.6%的下岗失业者年龄在35到46岁之间。(2)下岗失业与受教育程度密切相关。1996年的下岗工人中受教育程度低的人(初中及以下)占了70.6%。(3)性别也是一个重要因素。1998年610万国有企业下岗工人中，女性占44.6%，尽管女性只占所有国有企业职工的35.5%。(4)大部分下岗工人都是以前的国有企业职工。国有企业下岗职工占下岗工人总数的67.8%。(5)下岗工人主要来自第二产业，也就是制造业。从下岗工人自身情况来看，具有文化程度低、女性多于男性的特点，这与国外的情况比较相似。但下岗工人的大部分正值中年(也就是所谓“40～50现象”)，而且主要来源于国有企业，这一点与国外工作贫困者有明显差异。
农民工也是城镇工作贫困者的主体之一，但农民工的显著特点之一就是年轻。王芬(Wang fen)等人曾将上海农民工年龄与上海本地居民进行比较发现：大约50%的农民工年龄在20到29岁之间，而20到29岁之间的本地人口只有16%。年龄超过50岁的农民工所占比例不到5%，而本地居民这一比例达到25%。从性别的角度来看，农民工的性别差异更多地是体现在劳动力市场的分割上。例如，郭飞(Fei Guo)对北京农民工的调查发现，大约有三分之一的男性农民工在建筑业就业，其他男性农民工就业较多的行业是商业和小买卖、餐饮业和其他服务业。女性农民工更多地集中在与服务相关的行业，包括商业和小买卖、餐饮服务和其他类型的服务业。另外有大量女性农民工进入工厂成为产业工人。农民工另外一个显著特点是受教育程度普遍偏低。梁在(zai Liang)和马中东(zhongdong Ma)使用2000年人口普查数据进行分析发现，我国四分之三的流动人口受教育程度在初中及以下。进城的农民工除了文化程度低、年纪轻以外，其共同点就是没有城市户口，这一点也与国外工作贫困者明显不同。
四、政策思考
工作贫困者问题不是发展中国家独有的现象，它同时也是困扰发达国家的难题。当遇到经济萧条时，工作贫困者问题尤其严重。为了摆脱“工作贫困”的窘境，发达国家采取了种种方法。例如，克林顿政府曾宣称要通过“工作安全计划(Working Security Program)”让每一个有工作的美国人摆脱贫困。该计划形成了一系列工作安全的决议，包括大幅提高最低工资、提供更多的教育和职业培训服务、大幅提升“收入所得税抵免(EITC)”，授权雇主给员工更多除工资以外的福利，福利接受者找到工作后继续给予福利等等。从发达国家现有的经验来看，应对工作贫困的政策主要有以下几个方面：
一是负所得税方案。负所得税(Negative IncomeTax)是直接针对工作贫困者的收入保障设计的，最早由美国保守主义经济学家米尔顿·弗里德曼(MiltonFriedman)提出。负所得税方案包括三个相互联系的组成部分：即支持或保证水平(support or guarantee lev-e1)、临界水平(break-even level)、恢复比例(recoveryrate)或隐性税(implicittax)。具体操作是这样：假设一个四口之家每年需要保证的收入水平是4000元。如果这个家庭没有其他收入，那么就需要给该家庭提供4000元的收入支持。但是假设该家庭能够挣4000元，那么其保证收入部分是每挣1元将减少50分(即恢复比例为0.5)。因此该家庭总收入将是4000元挣的
收入加上2000(0.5×4000)元基本支持，总共6000元的免税收入。这个计算公式在家庭总收入达到临界点(break-even point)之前一直有效。当家庭收入水平达到8000(0.5×8000=4000)元及以上那么将适用正所得税(positive tax)，但是正所得税部分只适用于超过临界点8000元的那部分收入。“负所得税”在美国的社会政策实践就是“收入所得税抵免”(EITC)。“收入所得税抵免”的受益群体是有孩子的低收入工作家庭(从1994年开始，低收入无孩子的家庭也可以成为受助者)。对接受者除了有抚养孩子要求和工作要求外，还必须接受经济调查。“收入所得税抵免”作为联邦政府比较特殊的福利形式，显著提升了低工资工作者的工作价值。1996年，一个有两个孩子的工人最低工资是每年10712美元，而通过“收入所得税抵免”另外可提供3560美元的收入支持，这样年收入总共达到14272美元。通过“收入所得税抵免”项目的补助，这个工人的劳动价值从每小时5.15美元上升为每小时6.86美元。
关于负所得税的应用问题，国内很早就有学者做过探讨。唐钧曾在上个世纪90年代提出过，以“负税”和“贫困线”将所有的公民区分为“应缴纳个人所得税者”、“免缴个人所得税者”和“可以自动得到补偿者”三部分，其具体设想是：“(1)以社会平均收入作为个人所得税的起征线或称‘0税负线’;在社会平均收入的50%～60%设立一条贫困线。(2)收入在0税负线以上的公民，都应缴纳个人所得税。所得税是累进的，收入在0税负线附近的公民的税负只是象征性的，占其收入比例很低;但越往上，其税负占其收入的比例呈几何级数增长。(3)收入在0税负线和贫困线之间的公民免缴所得税。(4)收入在贫困线以下的公民则可以从政府征收的个人所得税中得到补偿，使他们的总收入超过贫困线。”按照这种政策，负所得税不仅能让工作贫困者受益，还能惠及社会最贫困者。尽管负所得税在理论上是很完美的，但在中国实际应用时却存在很多争议，而其中最重要的争论是制度的公平问题。这一点可以从两个面来分析：首先，按照负所得税理论，应该是“人人都是纳税者”。但是负所得税方案下不交税并且获得补助的那部分人就表现出了权利和义务的相分离，是不公平的表现。其次，“负所得税”的实施可能会使得一些人“不工作、没有收入，却可以补到贫困线”，而有些人辛辛苦苦的工作、努力挣钱却可能也只有贫困线上下的收入。这样在穷人中间就形成了“干与不干一个样，干多干少一个样”的状况，事实上是在鼓励穷人不干活或少干活。此外，负所得税的真正实施还有赖于其他外部条件。洪大用曾经针对我国实施“负所得税”的外部条件进行过分析。他的主要观点包括：(1)“负所得税”实施的前提是所得税制完善。在发达国家，个人所得税约占国家财政收入的30%左右，主要用于社会保障的公共开支约占国家财政收入的20%～30%。这一点显然是我国所不具备的。(2)我国目前的个人所得税制并没有得到有效地贯彻、执行，还十分不完善。(3)实施“负所得税”有赖于全民的纳税观念。如果低收入者可以不纳税，那么就与权利和义务相结合的公平理念相背离。(4)实施“负所得税”之前需要慎重研究和确定社会救助对象的数量和性质。(5)实施“负所得税”必须充分意识到该项制度本身的局限性，仅以家庭收入作为实施“负所得税”的唯一标准有明显缺陷。尽管我国目前可能还缺乏实施“负所得税”的条件，但是“负所得税”作为发达国家一项比较成熟的税收政策对于我国扶持城镇工作贫困者应有重要借鉴意义。
二是最低工资制度。作为一种帮助低收入劳动者的机制，最低工资制度可以让有工作的低收入劳动者获得基本收入保障。最低工资制度之所以被人们用来解决工作贫困者问题有很多原因，其中最主要的是在减少贫困的同时能够保持工作动机。2004年底，我国31个省(区、市)全部建立了最低工资制度，发布并执行了本地区月最低工资标准;2006年底，除西藏以外的所有省份进一步颁布实施了小时最低工资标准。非全日就业劳动者、民办非企业单位就业人员等都纳入到最低工资制度的保障范围。但是，最低工资制度作为反贫困工具也有明显缺陷：第一，是覆盖率问题。工资可能低于最低工资线的部门大都是非正规部门，但是这些部门的劳动者往往没有签订劳动合同。例如自雇者、家庭服务人员、商业以及某些服务业领域的销售人员、建筑业的农民工等，而他们往往更容易不受最低工资制度的保护。第二，强制执行最低工资制度是另一个缺陷。在现实情况中，如果发现雇主支付给工人的工资少于最低工资标准，雇员一般只能得到所欠的部分加上上诉成本。因此，违法的雇主所受到的财政处罚和风险损失很小。更何况，雇员在明知如果举报将很可能面临被雇主解雇的情况下又有谁会去举报呢?第三，最低工资制度无法随着家庭规模的不同进行调整。因此在福利国家，那些有需要抚养家庭成员的贫困挣工资者(wage-earner)会发现社会救助在经济上更有吸引力。第四，最低工资制度经常受到指责是因为提高了雇主的劳动力成本而引起失业。例如，一些小企业往往在贯彻最低工资制度的同时，为了维持劳动力成本不得不减少雇员数量，从而诱发企业裁员。因此如何在利用最低工资制度保障劳动者收入的同时，尽量降低其负面效应是我国当前最低工资制度建设的一个重要课题。
三是其他社会福利项目，包括儿童福利、老年人福利等。普遍性的儿童福利和老年人福利受益具有全民性特征，尽管这对于高收入家庭来说其意义不大，但对于低收入家庭却能够带来很大的帮助，能够在一定程度上解除他们的后顾之忧，并增强其工作动机。我国当前社会保障制度仍然处于转型阶段，而且我国的文化传统更加侧重于儿童的家庭照顾，对于国家介入儿童养育问题目前仍然没有形成共识。因此就我国目前的情况来看，儿童家庭津贴仍然是一件比较遥远的事情。不过，笔者认为政府推动儿童家庭津贴的话，那么最有可能从残疾儿童、孤儿等特殊儿童的家庭津贴开始，最后推及普通儿童是一条相对容易的发展路径。关于老年津贴问题，我国有学者做过研究，针对目前农村居民普遍缺乏养老保险的问题，杨立雄认为“从社会保险退回社会救助，以非缴费性的老年津贴方案代替现行的以缴费为资格的养老保险制度”是当前农村养老模式中的一个理性选择方案。不过笔者认为，建立农村非缴费性老年津贴的障碍在于两个方面：一是资金问题。尽管杨立雄的文章中已经计算过较低标准和较高标准两种方案并得出结论，认为老年津贴方案完全具有经济可行性，但问题是由于非缴费性津贴是不缴费的，所以政府必须要有大量的资金投入才有可能保证制度的正常运行。如果再加上制度的运行成本，所需资金将会更多。二是理念问题。在城市地区目前都还有大量居民没有老年津贴的情况下，率先在农村实施会产生什么样政策影响也无法预知。
责任编辑：翟 祎
作者：姚建平
摘 要：我国总体进入了转型的关键时期，经济发展进入新常态，城镇化也进入了由外延扩张进入内涵提升的关键阶段，全域城镇化作为新型城镇化的一种特殊形式，成为各地探索实施新型城镇化路径的一个重要方向。本文从国内外理论实践探索，全域城镇化概念解析，实施保障措施等方面进行论述，以期对全域城镇化的实施有所裨益。
关键词： 新型城镇化;全域城镇化
党的十八大以来，适应经济发展新常态，走有中国特色的新型城镇化路径逐渐成为各界共识。全域城镇化是城镇化发展的中高级形式，是新型城镇化战略与地方发展实际相结合的一种具体形式。在当前我国新型城镇化发展由外延扩张进入内涵提升的关键阶段，加强全域城镇化的研究探索具有一般指导意义的范式，对于促进新型城镇化健康发展具有重要意义。本文通过对国内有关全域城镇化理念和实践的分析探索，对全域城镇化的概念进行了分析界定，并提出了实现全域城镇化的实施保障措施。
1.国内全域城镇化有关理论和实践探索
城镇化是当前的热点问题，也是焦点问题。近期结束的中央经济工作会议指出，“城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在，要围绕提高城镇化质量，因势利导、趋利避害，积极引导城镇化健康发展。要构建科学合理的城市格局，大中小城市和小城镇、城市群要科学布局，与区域经济发展和产业布局紧密衔接，与资源环境承载能力相适应。要把有序推进农业转移人口市民化作为重要任务抓实抓好。要把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路”。“全域城镇化”正是新型城镇化战略与地方发展实际相结合的一种具体形式。
“全域城镇化”在部分地区也被称为“全域城市化”，以发达地区的特大城市为主，如宁波、成都、大连、重庆以及近来的青岛，其中以大连最为典型，相关理论研究和实践成果也最为丰富。大连市委党校教授宫希魁(2009)认为，“全域城市化既有质的规定性，也有量的规定性。‘质的规定性’就是在大连市行政辖区内，经过一定时段的社会发展、市场扩张、自然演进和政府推动过程，逐步实现全地域按照一般通行的城市标准、制度框架、人文理念运行;而‘量的规定性’则是指全域城市化的过程是一个由量变到质变的演进过程。在量的规定性上，有存量和增量之分。存量是指已经城市化的部分，比如主城区、先导区、下辖市县及中心镇政府所在地、新兴工业园区及居民生活区。在这些区域内，尽管还存在着城市化程度和水平上的较大差别，但在质的规定性上已经实现了城市化。增量是指那些还没有具备城市资质的区域经过一系列的改造、发展和演进过程，具备了城市要素的主要构件，可以不再把它们看作是传统意义上的农村，而应该按照一般城市规则加以管理运作并纳入城市序列”。
推行“全域城镇化”的地区，则以强中心地区或县级行政单元为主，如云南昆明、辽宁部分县市，其中昆明的全域城镇化最具影响，将其界定为“农村人口不断向城镇转移，第
二、三产业不断向城镇聚集，城镇数量、规模不断增加、扩大的一种历史进程，其实质是在市域层面进行全域谋划、全域布局，把整个市域城乡按照城镇化发展方向和要求来建设，实现城乡共同繁荣发展”。
2.全域城镇化概念解析
“全域城镇化”是城镇化发展的高级形式。传统城镇化的核心是城镇，以资源和要素向城镇地区的单向聚集为基本特征;而全域城镇化则是指在经济社会发展水平相对较高的地区，以全域为基础统筹配置资源要素，使城乡居民平等享受安全高效的公共服务，实现城乡共同繁荣的一种历史进程。
从内涵上看，全域城镇化并不是要用城镇取代乡村，而是要最大程度上发挥各自优势，使城镇与乡村各司其职，相得益彰。全域城镇化的基本特征可以概括为“四化”，即景观特质的差异化、要素流动的平等化、资源利用的高效化、公共服务的同质化。“景观特质的差异化”是指全域城镇化过程中应尊重乡村地区和城镇的景观差异、人文差异，最大程度的保留乡村传统文化积淀，保护乡村特有的生态人文景观和空间肌理;“要素流动的平等化”则是要求在城乡间建立平等的要素交换平台和交换机制，保证人口和资源要素自由流动，实现要素的最优配置;“资源利用的高效化”则要求因地制宜、突出特色，最大程度的发挥资源潜能;“公共服务的同质化”要求乡村地区居民与城市居民平等享受现代安全高效的公共服务，城乡间应建立统一的社会保障体系。
3.实现全域城镇化的保障措施
3.1 强化全域城镇化的空间支撑
空间是一切经济和社会活动的载体。全域城镇化应建立在对市域空间资源的合理调配的基础之上。应科学研判市域资源环境承载力以及发展潜力空间分布特征，并据此对市域空间利用格局进行统筹安排，将市域空间划分为优化开发区域、重点开发区域、适度开发区域和禁止开发区域，并针对每类区域特点，因地制宜的提出人口、产业发展策略。应进一步梳理市域城乡居民点体系，明确中心城区、中心镇、一般镇以及新型农村社区的功能定位和发展重点，有效提升中心城区和外围各城镇的综合承载能力，引导人口向城乡社区有序集聚，产业向园区有机集中。
3.2 夯实全域城镇化的产业基础
产业现代化是建设区域性中心城市，实现全域城镇化的根本动力。应以新型工业化为基本导向，大力推进煤化工、机械制造、新型建材、能源、食品医药、轻纺等传统支柱产业的转型和升级，积极培育新能源、新材料、生物医药等战略性新兴产业，加快实施人才倍增计划，着力打造区域创新基地;应充分利用本地优越的区位交通条件和特有的人文生态资源，积极发展旅游业和文化产业，进一步完善内外物流体系，做大做强商贸物流业，并加快培育金融保险、电子商务、信息咨询、研发设计和服务外包等新兴服务业，引导现代服务业与先进制造业、现代农业融合、关联发展。应以国家现代农业示范区建设为抓手，加快培育农业龙头企业，健全农业科技网络，积极发展现代农业、生态农业和观光农业，同时加大对农村居民的技术培训投入，促进冗余的农业就业人口向非农产业有序转移，推进农业产业化、规模化经营。
3.3 优化全域城镇化的服务供给
城乡公共服务的平等高效供给是全域城镇化的核心内容。应以城乡社区为基础，加快推进教育卫生、文化体育、养老设施、大型超市等城镇公共服务设施向乡村地区覆盖，给水排水、电力电信、热力燃气等城镇基础设施向乡村地区延伸，重点突出两圈(社区公共服务圈和镇区公共服务圈)，完善两型(公益型、经营型)，着力构建安全、高效、便捷，覆盖城乡的现代服务网络。中心城区应重点增强区域级和市级公共服务的综合承载能力;乡村地区重点培育以乡村社区服务中心为基础、以小城镇为核心的乡村公共服务圈。公益型公共服务供给应强化政府主导，增强后续保障能力建设;经营型公共服务供给应积极向乡村地区普及，重点完善城乡市场体系，保障农村生产资料和生活资料的安全、高效供给。
3.4 完善全域城镇化的机制保障
从人口、土地、投资、财政、管理等方面建立完善的政策机制，有序推动农业转移人口市民化进程，保障全域城镇化的有序实施。
参考文献
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第一章 绪论
一、小城镇的概念
城市的特点：
相当高的人口密度的人类群体;
聚集了不同文化、职业、语言背景的居民，居民具有一定的匿名性;
是一个地区经济、政治、文化、服务中心;
聚集各种组织，活动趋于专业化;
此时的社会契约基础主要是法律、法规;
生活方式多样化，竞争激烈。
乡村的特点：
规模小、人口少;
封闭型;
面对面的口头交流;
成员的同质性;
分工简单，生产自给性强;
传统和习俗在社会生活中占重要地位;
社会是以家庭为基础组织起来的。
小城镇的概念：
小城镇指的是一种正在从乡村性的社会向着多种产业并存的现代城市转变中的过渡性社区。
广义的小城镇包括了20万人口以下的小城市、国家批准的建制镇、尚未设镇建制的乡政府所在地的集镇(乡集镇)和纯属集市贸易的集镇。它区别于大中城市和乡村，具有一定规模的主要从事非农业生产活动的人口聚集的居民点。
狭义的小城镇包括县城以下建制镇和集镇。
费孝通给出的小城镇的定义：
“新型的正从乡村的社区变成多种产业并存的向着现代化城市社区转变中的过渡性社区，它基本上已脱离了乡村社区的性质，但还没有完成城市化的过程”。
小城镇的分类
依照行政建制分类：
地方驻地 、县城 、县以下建制镇 、集镇
依照形成原因分类：
经济发达;交通发达;自然资源利用型的小城镇;
依照职能特征分类：
工矿城镇 、以交通运输功能为主的小城镇 、旅游城镇 、卫星城镇。
二、小城镇建设的意义
发展小城镇战略提出的背景：
中国将驶入城镇化的“快车道”，预计到2030年左右全国城镇化水平将提到50%以上，基本完成由传统的农业社会向现代城市社会转型的社会结构变迁过程。
1.小城镇建设与“三农”问题
小城镇的发展正处在一个重要的转变时期，它对于城乡统筹解决“三农”问题有着重要的意义，特别是对农业剩余劳动力的转移有着重要贡献。
2.小城镇与大中小城市的协调发展
在大中小城市合理发展的基础上，有选择地重点发展小城镇
要以特大城市、大城市为龙头和中心，小城市、小城镇为基础，中等城市为纽带，使它们之间形成一个相互依托，相互协调、具有内在联系的有机整体。
发展小城镇是我国现阶段城市化道路的一种必然选择
城市化道路的选择不仅要考虑最优，更重要的是考虑可能和可行
尽管就规模效率而言，大城市比小城镇要优越得多 ，但现有大中城市不仅基础设施严重不足，而且国有企业尚有1000多万下岗职工等待安置，加上城市每年新增的数百万劳动力需要就业，不可能大规模地吸纳农村人口。 在这种现状下，选择小城镇是必要的。
3.揭示小城镇发展规律
速度：慢——快——慢
规模和数量：小—大—小;少—多—少
空间分布：集中——分散
三、小城镇的功能
1.农村富余劳动力的“蓄水池”和“节流闸”
目前我国农村大约有2亿富余劳动力，有50万人口以上的大城市70多个，安排这样庞大的富余劳动力难度很大。发展小城镇，让富裕起来的农民到小城镇投资办厂经商，发展第二三产业，可以增加就业空间，成为农村劳动力转移的突破口。
2.小城镇是城乡协调发展的“平衡杆”
没有小城镇的充分发展，就不会出现城乡协调发展，小城镇处于城乡融合的交汇点，兼有城乡特点。具有承上启下作用，把城市的思想观念、技术信息、管理经验传播到广大农村，成为我国亿万农民接触城市文明的媒介，既加强了城乡联系，也避免了许多发展中国家大城市膨胀、农村不断衰落的“发展的陷阱”。因此，发展建设小城镇，是实现有中国特色的城市化道路的必然进程。
3.小城镇是城市化的“推进剂”
促进乡镇工业的发展，加快农村工业化的进程;
小城镇完善了城市化建设网络
小城镇是农村现代化的重要载体
4.小城镇是精神文明建设的“承载体”
物质文明和精神文明紧密联系、互相促进。农村工业化、城市化有利于居民的素质提高。在小城镇建设具有一定水平的文化教育、科技、卫生、信息服务设施，可对农村的文化教育、科技、卫生等各个方面具有示范和指导作用，可以有效地将城市文化和生活方式、科技知识向农村扩散，成为促进农村经济社会发展的宝贵资源。
小城镇建设的目标
计划2010年达到2.5万至3万个。优先发展沿河、沿江、沿海、沿路、沿边境等地理位置和交通条件优越、资源丰富、乡镇企业有一定基础、农村批发和专业市场初具规模的小城镇。2010年建成1.8万个人口规模1万以上，能够适应当地经济和社会发展、布局合理、设施配套、功能齐全、交通方便、环境优美、具有特色的新型小城镇，其中人口3万至5万的小城镇争取达5000个，部分突破10万人口。
小城镇建设的目标：
建立完善的城镇化体系
推进城镇的经济发展
健全城镇的功能
改善城镇的环境
加强城镇管理
小城镇建设的目标：
1.建立完善的城镇化体系
有重点地发展小城镇
积极发展中小城市
完善区域性中心城市功能
引导城镇密集区有序发展，走多样化的城镇化道路
2.推进城镇的经济发展
要注重为农业、农村和农民提供各种服务，吸引农业产业化龙头企业
发展农产品市场和农产品加工业。
大力发展第三产业
3.健全城镇的功能
完善社会服务及居住服务功能
加强城镇基础设施建设，不仅仅是道路建设，还应包括供排水、交通、能源、信息、防灾减灾、环境改善与营建，以及健全城镇的社会公共服务以及社区服务功能等系统工程 。
强调以人为本
4.改善城镇的环境
要加强城镇生态建设和保护
加强城镇污染综合治理
5.加强城镇管理
加强城镇的规划管理
加强城镇建设的管理
加强城镇流动人口的管理
城镇的综合管理
小城镇建设的原则：
尊重规律，循序渐进
因地制宜，科学规划，突出重点
深化改革，创新机制
统筹兼顾，协调发展
第一大部分城镇失业人口的界定以及就业特点 一. 城镇失业人员的概念界定：
要注意区分以下概念,
1.城镇失业人员：
是指城镇常住人口中一定年龄以上, 有劳动能力, 在调查期间无工作, 当前有就业可能并以某种方式寻找工作的人员。在城镇劳动力调查中对城镇16 岁及以上, 具有劳动能力并同时符合以下各项条件的人员列为失业人员: ( 1) 在调查周内未从事为取得劳动报酬或经营利润的劳动, 也没有处于就业定义中的暂时未工作状态; ( 2) 在某一特定期间内采取了某种方式寻找工作; ( 3) 当前如有工作机会可以在一个特定期间内应聘就业或从事自营职业。
2. 城镇登记失业人员是指有非农业户口, 在一定的劳动年龄内( 16 岁以上及男50 岁以下, 女45 岁以下) , 有劳动能力, 无业而要求就业, 并在当地就业服务机构进行求职登记的人员。
3 城镇失业率是指城镇失业人员数同城镇从业人员数加城镇失业人员数之比,。
4城镇登记失业率是城镇登记失业人员数同城镇单位从业人员数加城镇私营和个体从业人员数加城镇登记失业人员数之比, 计算公式为:
二、城镇失业人口的基本特征：
1. 分布面广。我国城镇失业人口及其贫困人口并不象农村贫困人口的分布那样具有明显的集中性特征, 全国各省、区, 从大城市到中小城镇, 都有失业人口及其贫困人口的存在。
2. 区域差异明显。由于我国不同省区存在着城镇化水平和发展时间上的差异, 因而散布于城镇人口中的失业人口和贫困人口也必然带有区域差异的特征。一般说来, 城镇化水平高的省区, 这一问题就 相对严重些, 而且受东西部城镇化水平和流动人口流向的影响, 我国城镇失业人口和贫困人口在地域分布上表现出了与农村贫困人口相反的特征, 即东部多、西部少。另一方面, 发展较早的省区和城市, 工业结构往往落后, 新兴产业部门较少, 失业人口明显多于发展较晚的省区和城市, 东北三省失业率高的情况就是一个证明。 3. 主要来源于国有企业。由于国有企业经营状况不佳, 导致了一些企业破产、减员, 使失业和下岗人员增多。据统计, 1996 年我国国有企业亏损面高达44%，还有1/ 3 的暗亏; 全国国有企业负债率已 由1990 年的58%上升到近几年的80%以上, 已有1/ 3 的企业资不抵债。在停产、半停产状态的企业中, 大批职工无活可干, 在下岗职工中, 有的只能领取部分生活费, 有的连生活费也得不到。根据国家统计局统计资料, 90 年代以来国有企业职工人均收入水平及其增长速度都大大低于非公有制企业。因而,国有企业成为失业人口和贫困人口的主要来源。 4. 增加速度快。由于我国自80 年代中期就把消除贫困的主要精力投入到了广大农村贫困地区,“八七攻坚计划”也是仅仅针对解决农村贫困问题而制定的, 农村扶贫工作取得了明显成效, 农村贫困人 口逐年减少。但与此相反的是, 城镇失业和贫困人口却呈明显的增加态势, 1985 年我国城镇失业人口和失业率分别为239 万和1. 8%, 1997 年已分别增加到620 万和3. 2%; 城镇贫困人口由1000 万左右增加到了3000 多万。随着城镇经济体制和企业用工制度改革的进一步深化以及流动人口的增多, 城镇失业和贫困人口仍有可能继续呈增长趋势。
5. 文化技术素质较低。在就业竞争日趋激烈的情况下, 文化技术素质低的人口与较高素质的人口相比, 失业和下岗的可能性都要大得多。国家统计局一项抽样调查表明, 在1996 年下岗无业人员中, 初 中文化程度的占57%, 小学占14%, 二者合计占71%; 在上海市下岗女工中, 初中及以下文化程度且无一技之长的占80%以上; 按技术水平分, 在失业和下岗人员中的绝大部分都只具有初级技术水平。 6. 中高年龄者居多。在失业人口中, 中高年龄人口由于年龄偏大, 再就业困难也大得多, 往往也是企业裁员的主要对象。中老年龄职工生活负担较重,因而, 他们的失业和下岗, 往往导致更严重的贫困问题。 三.城镇失业人口基本情况
从表1可以看出：
1.我国城镇失业人数基本呈增长势头。20 01到2010年，城镇登记失业人数从681万增加到908万，平均年增长率为3.28%。估算的失业人数从1087万增长到2283万，平均年增长率约为8.54%。 2.城镇失业率基本稳定。城镇登记失业率基本保持在4%，变化较小。估算的失业率波动稍大，除了2010年为6.18%外，其余都不超过5%。虽然估算的失业人数远远大于登记失业人数，但由于计算失业率采用的就业人数不同，失业率没有大幅度差异。
从表2可以看出，我国城镇登记失业人数地区分布具有以下特征： 1.不同时间、不同地区的失业规模差异很大。辽宁2002年登记失业人数高达75.6万，而青海2001年仅为2.4万，前者是后者的30多倍(注：由于西藏城镇登记失业数据缺乏，这里不包括西藏，以下相同)。为了较为全面衡量这一时期的地区差异，我们计算了各地区平均失业人数。最多的依然是辽宁，高达55.44万，其次是湖北、山东、湖南、江苏，人数分别为51.0
9、45.
42、40.83和40.67万。这5个地区总数占全国的三分之一。人数最少的仍然是青海，人数仅为3.5万，其次是宁夏、海南、北京和甘肃，人数分别是4.
25、4.7
5、8.
25、9.37万。
2.不同地区失业规模变化呈现三种模式。第一种是增长模式，除个别年份外登记失业人数都是增长的。如河北、山西、内蒙古、浙江、安徽、江西、山东、河南、湖北、湖南、广西、海南、云南、甘肃、宁夏、青海、新疆等，其中河北从20 01年的19.5万增加到2010年的35.1万，云南从2001年的8万增加到2010年的15.7万。第二种是下降模式，除个别年份外登记失业人数都是下降的，如辽宁、吉林，其中辽宁从最高的2002年的75.57万下降到2010年的38.9万。第三种是波动模式。如北京、天津、黑龙江、上海、江苏、福建、广东、重庆、四川、贵州、陕西等，其中北京从5.2万增加到10.6万，之后又下降到7.7万。
3.地区差异趋于缩小。从规模差异最大的地区看，20 01年人数最多的辽宁是最少的海南的23倍，2010年人数最多的山东是人数最少的青海的14倍。
第二部分城镇失业人口现状及问题： 一， 城镇失业人口现状
1、总量矛盾、结构矛盾与素质矛盾并存。我国劳动力供求的总量矛盾相当突出。就农业而言，我国目前约有从业人员3.2 亿，而我国的耕地面积约19.5 亿亩，每个农业劳动力平均耕种6 亩地。目前， 美国、加拿大、法国、德国、澳大利亚等国农业人口不到该国人口总量的5%， 而每个农业劳动力平均耕地面积则高达160 亩—1700 亩之间。假定我国农业劳动力总量不再增长，从近期看，如果按照每个劳动力平均耕种10 亩地的标准，将有1.2 亿以上的农业剩余劳动力需要向非农产业和城镇转移;从中期看，如果按照每个农业劳动力平均耕种22.5 亩地的标准(即日本1999 年达到的水平)，将有2.5 亿以上的农业剩余劳动力需要转移;从长期看，如果按照每个劳动力平均耕种50 亩地的标准(即南美洲国家1999 年达到的水平)，将有2.8 亿以上的农业剩余劳动力需要转移。就城镇而言，我国目前每年大约新增就业岗位800 万人，这还不够满足城镇每年新增约1000 万劳动力的求职需要。我国《十五计划纲要》中规定，2001—2005 年每年拟转移农村剩余劳动力约800 万人, 如果再加上尚未实现再就业的失业人员和国家机关、事业单位的分流人员，我国城镇今后若干年内每年工作岗位的缺口约在2500 万左右。与此同时，我国劳动力供求中的结构矛盾和素质矛盾也相当突出。在我国现有的7000 万产业工人中，初级工占60%，中级工占35%，高级工、高级管理人员和高级工程技术人员则明显缺乏。据劳动和社会保障部2002 年第4 季度调查，全国89 个城市劳动力市场中求人倍率(岗位需求量与求职劳动者的比例)最大的是高级技师，达到2.24:10。目前，我国仅数控机床的操作工就缺60 万人。杭州汽轮机厂需要260 名数控技工，参加了十多场招聘会，月薪提到6000 元，仍然难以招到合适的人。与此形成鲜明对照的是， 我国也有相当一部分劳动力则因素质和技能水平不能满足岗位要求而失业或难以就业。
2、经济高增长与高失业并存。按照传统的经济理论，经济增长率高低与失业率高低存在着替代关系，即高增长往往与低失业相伴，低增长常常与高失业为邻。例如，1999 年美国经济增长率升为4.2%，失业率则降至4.2%;2003 年美国经济增长率降为3.1%，失业率则升至6.0%。而我国，尽管自上世纪80 年代中期以来保持了年均9.44%的经济增长速度，但城镇登记失业率则从1985 年的1.8%跃升到2003 年的4.3%，出现了高增长与高失业并存的局面。根据有关数据(见表1)，2001-2004 年，在9 个发达和发展中国家中，高增长与高失业并存比较明显的国家只有加拿大，而加拿大的高增长(年均增长约2.85%)也只是相对于同期的其它发达国家而言;同样，根据有关数据(见表2)，2001-2004 年，在6 个体制转轨国家中，高增长与高失业并存比较明显的是保加利亚， 而保加利亚的高增长(年均增长约4.7%) 也是相对于同期的其他转轨国家而言，与我国同期的年均增长速度(约8.65%)尚有较大差距。可以认为，我国近年来高增长与高失业并存的现象在当今世界上颇为少见。
3、隐性失业与隐性就业并存。在我国经济体制转轨的过程中，国家机关和企事业单位的隐性失业人员已“蒸发”了相当一部分，但仍有一部分尚未“蒸发”或有待“蒸发”。在今后相当长时期内，我国的隐性失业主要表现在农村。我国农民就业很不充分，通常使用的农村剩余劳动力概念不过是农村隐性失业者的另一种表达方式。随着入世后竞争的日益加剧，我国的经济体制改革必将继续向纵深发展，经济增长方式转变也将加速进行。在此情况下，不仅国有单位将有上千万的劳动者由隐性失业转化为显性失业，而且城乡集体 经济特别是农业集体经济中还将有数亿劳动者从隐性失业逐渐转化为显性失业。与此同时，我国还存在着一定数量的隐性就业，即劳动者与生产资料表面上呈分离状态，但实际上劳动者通过市场调节或多或少地参与社会劳动并取得收入。我国目前的隐性就业人员主要是一部分“失业”人员和提前退休人员。由于这部分劳动者的就业不在政府的有效管理之内，因而从数量上无法精确统计。但典型调查和直接观察表明，我国城镇隐性就业人员的数量也并非微不足道。由上可见，我国存在的隐性失业掩盖了劳动力供过于求的程度，低估了失业率;而我国同时存在的隐性就业则模糊了失业与就业的界限，“膨胀”了失业率。
4、“务工难”与“民工荒”现象并存。据保守估计，目前我国农村富余劳动力已经达到1.5 亿人， 并且至少还有近1/3 的农村劳动力或多或少存在就业不足的问题。根据农业部农村经济研究中心提供的统计数据，2007 年11 月底全国外出务工农民达1.2 亿人， 并且这个数字一直以5%的增幅稳步增长。大批农村富余劳动力进城务工， 而他们中大部分人是没有技能、未经过培训的非熟练工人，就业主要集中于劳动密集型企业及服务业。总体而言，由于劳动力供给大于需求，而且他们提供的劳动可替代性高，不具备特定的就业竞争优势，所以，农民工进城务工面临一定的“务工难”问题。同时，大量农村劳动力涌向城市也为一些进入门槛低的劳动密集型企业提供了廉价劳动供给。这些企业靠压低工资、减少改善劳动条件的必要投入实现低成本。可以说，在许多地区和企业， 所谓的劳动力成本低廉的竞争优势，在很大程度上是挤压了劳动者合理的劳动待遇、基础的生产生活条件和最基本的社会保障而形成的。工资低甚至工资被拖欠、工作条件差，尤其在一些地方工伤事故频繁、福利和社会保障待遇缺失导致我国从2003 年起部分地区、部分行业出现了民工短缺———“民工荒” 现象。可以看出，“民工荒”并不是真的“荒”，我国劳动力供大于求的局面依然存在。“民工荒”是农民工进城务工难，即使找到工作，也因为过低的工资和恶劣的工作条件而无法维持其基本生活的另一种表现形式，是农民工迫于 无奈而选择“失业”的社会怪象。
二. 城镇失业人口的问题
(一) 城镇登记失业不断攀升, 城镇真实失业人口数创建国以来之最。我国当前的失业问题集中表现在城镇。根据国家统计公布的数字, 我国城镇登记失业率最高的是1952 年(13. 2 %) 。然而, 当时我国城镇登记的失业人口(过去称待业人口) 仅有376. 6 万人。1981 年我国城镇登记失业率为3. 8 % , 1985 年降至1. 8 %。1986 ———1995 年, 我国城镇登记失业率在2 % -2. 9 %之间徘徊。1996 年, 我国城镇登记失业率达到3 % , 19972005 年每年拟转移农村剩余劳动力约800万人, 实际上恐怕不止此数。如果再加上尚未实现再就业的下岗失业人员和国家机关、事业单位的分流人员, 我国城镇今后若干年内每年工作岗位的缺口约在2500 万左右。与此同时, 我国劳动力供求的结构矛盾和素质矛盾也相当明显。在我国现有的7000 万产业初级工60 % , 中级工占35 % , 高级工、高级管理人员和高级工程技术人员则明显缺乏。据劳动和社会保障部2002 年第4 季度调查,全国89 个城市劳动力市场中求人倍率(岗位需求量与求职劳动者的比例) 最大的是高级技师,达到2. 24 : 10 。目前, 我国仅数控机床的操作工就缺60 万人。杭州汽轮机厂需要260 名数控技工, 参加了十多场招聘会,月薪提到6000 元,还是招不到合适的人。与此形成鲜明对照的是,我国也有相当一部分劳动力则因素质较差而失业或难以就业。例如, 1998 - 1999 年, 我国约有57 %和54. 7 %的城镇下岗职工只有初中以下学历。
(三) “需求瓶颈”、“体制瓶颈”与“观念瓶颈”并存。我国劳动者就业不仅受到“需求瓶颈”的制约, 而且也受到“体制瓶颈”和“观念瓶颈”的制约。我国农民进城打工, 除遇到找工作这一根本关卡之外, 还遇到户籍制度、社会保障制度、子女入学、购房限制等“体制瓶颈约束”。而“观念瓶颈”对于一部分劳动者的就业影响也显而易见。我国城镇有相当一部分下岗失业人员并不是根本找不到工作, 而是不愿意干苦活儿、累活儿、“伺候人”和收入低的活儿。我国高校毕业生的就业率2002 年约为76 % , 2003年为70 % , 近100 万名大学毕业生暂时未能就业。某些专业的大学生供过于求固然是原因之一, 但基本原因则是相当一部分大学生的择业标准脱离实际。不少大学生的择业标准和实际需要严重错位, 从而出现了“就业难”和“招聘难”并存的尴尬局面。
(四) 隐性失业与隐性就业并存。在我国经济体制转轨的过程中, 国家机关和企事业单位的隐性失业人员已“蒸发”了相当一部分, 但仍有一部分尚未“蒸发”或有待“蒸发”。在今后相当长时期内, 我国的隐性失业主要表现在农村。我国农民就业很不充分, 通常使用的农村剩余劳动力概念不过是农村隐性失业者的另一种表达方 式。随着入世后竞争的日益加剧, 我国的经济体制改革必将继续向纵深发展, 经济增长方式转变也将加速进行, 在此情况下, 不仅国有单位将有上千万的劳动者由隐性失业转化为显性失业, 而且城乡集体经济特别是农业集体经济中还将有数亿劳动者从隐性失业逐渐转化为显性失业, 并积极寻找新的工作岗位。与此同时, 我国还存在着一定数量的隐性就业, 即劳动者与生产资料表面上呈分离状态, 但实际上劳动者通过市场调节或多或少地参与社会劳动并取得收入。我国目前的隐性就业人员主要是一部分“下岗”、“失业”人 员和提前退休人员。由于这部分劳动者的就业不在政府的有效管理之内, 因而从数量上无法精确统计。但典型调查和直接观察表明, 我国城镇隐性就业人员的数量也并非微不足道。由上可见,我国存在的隐性失业掩盖了劳动力供过于求的程度, 降低了失业率; 而我国同时存在的隐性就业则不仅使隐性就业者多捞了好处, 而且还模糊了失业与就业的界限,“膨胀”了失业率。
(五) 高增长与高失业并存。按照传统的经济理论, 经济增长率高低与失业率高低存在着替代关系, 即高增长往往与低失业相伴, 低增长常常与高失业为邻。例如, 美国1993 年经济增长率降为2. 2 % , 失业率则升至6. 9 %; 1999 年而我国, 尽管自上世纪80 年代中期以来保持了年均9. 44 %的经济增长速度, 但城镇登记失业率则从1985 年的1. 8 %跃升到2002 年的4 % ,城镇的真实失业率目前已高达9 %左右, 出现了高增长与高失业并存的局面。根据有关数据(参 见表1) , 1998 —2000 年, 在笔者研究的12 个发达和发展中国家中, 高增长与高失业并存比较明显的国家只有法国, 而法国的高增长(年均增长约314 %) 也只是相对于同期的其它发达国家而言; 同样, 根据有关数据(参见表2) , 1998 —2000 年, 在笔者研究的7 个体制转轨国家中,高增长与高失业并存比较明显的是波兰, 而波兰 的高增长(年均增长约4. 3 %) 也只是相对于同期的其他转轨国家而言, 与我国同期的年均增长速度(约7. 6 %) 尚有较大差距。可以认为,我国近年来高增长与高失业并存的现象在当今世界上颇为少见。我国目前正处于工业化中期阶段, 经济体制改革、经济增长方式转变和经济结构调整, 市场化、工业化、城市化和现代化进程, 都为我国经济持续高速增长提供了巨大的动力和广阔的空间。然而, 经济体制改革和以技术进步为主要支撑的经济增长方式转变, 又使我国 长期存在的人均资源不足、居民消费率低下与劳动力总体素质不高、劳动力总量明显过剩的矛盾凸显出来, 使传统经济体制下严重存在的隐性失业逐渐转化为显性失业。
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三、当代中国城镇失业的治理
( 一) 当代中国城镇失业治理的基本原则
当代中国城镇失业的一个十分严重的消极后果是影响中国的可持续发展, 因此, 当代中国城镇失业的治理要置于可持续发展总的框架之下, 应该说, 这是当代中国城镇失业治理必须遵循的一项基本原 则。同时, 当代中国城镇存在着的失业有相当多数是在我国改革和市场经济的发展过程中出现的, 改革中出现的问题需要用改革的方法来解决; 市场经济发展过程中衍生的问题需要以市场经济的观念寻求治理对策。
1 .应该说, 这是当代中国城镇失业治理必须遵循的另一项基本原则。只有在遵循上述两项基本原则的基础上, 适当借鉴国外失业治理的有关经验, 并注意处理好效率与公平、就业与经济增长、近期目标与长远目标等几个问题, 才能够找到一条全新的、符合中国国情的、并行之有效的治理城镇失业的思路。当代中国城镇失业所具有的各方面特点决定了其治理实质上是一个制度创新过程, 这其中主要包括失业保险制度以及就业和再就业制度的创新过程。可以说, 建立和完善失业保险制度是当代中国城镇失业治理的首要措施, 因为任何有效的失业治理措施都不可能完全消灭失业, 而唯有完善的失业保险制度才能保证失业人口基本生活的需要, 尤其是对于像中国这样失业保险制度几乎从零开始、且又处于初步的市场经济条件下的国家来说更应如此。
这里还必须指出的是, 当代中国城镇失业的治理从总体上来说要依赖于我国经济的发展特别是经济的持续发展, 因为无论是失业保险制度的完善, 还是就业、再就业制度的建设, 都离不开经济的发展和持续发展。唯有经济的发展和持续发展, 才能为国家、企业和个人创造更多的财富, 从而保证失业保险制度在国家、企业和个人的共同参予和支持下逐步建立和完善起来; 唯有经济的发展和持续发展, 才能使社会和个人积累大量的资金用于投资, 从而为就业和再就业制度建设奠定必要的基础。 ( 二) 建立和完善中国的失业保险制度
目前, 中国的失业保险从无到有、从不规范到相对规范, 并通过各地的积极努力, 在一定程度上对中国近年来市场化进程中的失业起到了"减震器” 的作用, 或设置了一层”安全网”。但毋庸讳言, 中国现有的失业保险制度存在的问题是明显的, 改进是必要的, 这突出表现在失业保险的保障范围以及资金筹措、运用等方面. 以上在分析中国失业保险现存问题的同时, 也指出了建立和完善中国失业保险制度需要重点改进的工作和努力的方向。目前, 中国正在建立市场经济体制, 这就要求, 建立和完善失业保险制度要以适 应市场经济作为基本原则。在此基础上, 还要在以下几个方面寻找突破口。
首先, 确立新的失业保险观念。目前, 中国建立的失业保险制度基本还是一种国家和企业保险的形式, 其结果造成部分职工对国家和企业的高度依赖性以及对社会风险的低承受能力。这种高度依赖国 家和企业的风险观念显然是建立适应市场经济要求的社会失业保险制度的重要阻碍因素。要改变人们这种风险观念, 确立新的失业保险观念, 一方面要在舆论上强化失业风险是社会风险的宣传力度, 增强人们对失业风险的心理承受能力; 另一方面要在失业保险制度的实际操作上强化个人的参与, 体现失业风险大交纳失业保险费多的原则。其次, 理顺失业保险的管理体制。失业保险的管理体制是失业保险制度运作的载体。与市场经济体制相适应的失业保险制度要求其管理体制应具有统一性和高效性的特点。发达市场经济国家失业保险制度的经验告诉我们: 高效、统一的失业保险管理体制可以是多种形式, 如美国、英国、日本等的政府直接管理形式; 德国、法国、意大利等的自治机构管理形式等。但具体到中国, 采用在政府的监督或间接管理下由自治机构进行直接管理的形式,与中国 的国情更相符。采用自治机构管理的形式, 就是要求由劳动者、企业、政府三方共同组成有关机构, 进行合作式的管理。实质上就是要建立适应市场经济要求的具体经办失业保险业务的、非营利性的、相对独立的单位。
最后, 加强失业保险的法制建设。到目前为止,国务院颁布的两部失业保险方面的法规是行政性法规, 这也只是中国失业保险法制建设的一个雏形。不可否认, 两部法规实施以来, 对于建立中国的失业保险制度和促进市场经济的发展起到了一定的作用。但其表现出来的缺陷和各地在执行过程中暴露出来的失业保险费收缴难、资金挪用严重、管理费用过高、救济金发放不合理等问题, 要求加强失业保险的法制建设刻不容缓。加强与市场经济体制相适应的中国失业保险法制建设要特别注意这样几点: 一是要在宪法中增补失业保险方面的条款, 以增强失业保险法制建设的权威性; 二是国家权力机关要尽快制定和通过“失业保险法”及其配套法律, 以维护失业保险法律的真正效力; 三是要明确和制定有关法律责任和处罚条 款, 以发挥失业保险法律的震慑力。 ( 三) 就业和再就业制度建设的对策思路
当代中国城镇失业治理中的就业和再就业制度建设的对策思路概括起来, 可以包括以下几个方面。其一, 就国家来说, 要加强失业人口的就业和再就业工作, 组织和实施其制度建设, 并逐步将促进失 业人口的就业和再就业列为一项基本国策; 作为其实际实施内容,要采取行之有效的措施和手段, 增加就业岗位, 促进失业人口的就业和再就业。失业人口就业和再就业的关键问题是就业岗位的增加国家在这方面所能做的工作和所能起的作用是多方面的。在当代中国的实际情况下, 国家至少在以下两方面可以大有可为: 一是鼓励社会闲散资金用于投资, 扩大就业岗位。目前, 中国居民在银行的个人储蓄和手持现金数额十分庞大, 国家可以采取不同的优惠政策和宣传手段促使这部分资金用于投资, 即鼓励人们办 私厂( 个人办厂) 和办公厂 ( 集体办厂) 。显然, 这对于增加就业岗位和促进失业人口的就业会大有益处。二是发展劳务输出,以减轻国内就业压力, 为失业人口的就业和再就业提供一定的空间。目前, 我国劳务输出的潜力十分巨大。也可以说, 我国劳务输出在促进失业人口就业和再就业方面会有所作为。 其二, 从全局来看, 要加快政府对劳动力市场的规划、立法、管理等宏观调控, 推动劳动力市场的形成和完善; 具体来说, 要加强就业介绍和信息咨询工作, 向失业人口提供各种就业信息以及推荐失业人口就业。对于失业人口来说, 最为关键的问题是要尽快就业或再就业。这样, 各种有助于他们寻找工作的就业信息和就业推荐工作就显得十分重要。为此,两方面工作亟待要做: 1. 建立劳动力供求信息中心。信息中心要从制度上保证求职人员和用人单位按实情登记, 并配备专职的、懂业务的工作人员, 以确保劳动力供求信息的准确性、权威性。目前, 中国城镇这方面的工作还处于起步阶段 2. 建立和健全职业介绍机构。职业介绍机构可以在劳动力供求信息中心的基础上建立, 也可以由政府部门、社会团体甚至私人单独建立。当代中国城镇职业介绍机构已初具规模, 在介绍失业人口就业方面已发挥了一定的作用。而相对于当代数量庞大的失业而言, 职 业介绍机构无论在数量上还是在发挥作用上还远远不够。 其三, 从总体上来说, 要发展全民族的教育, 尤其是要发展职业技术教育, 提高全体劳动者的科学文化素质和职业技术水平; 作为其具体措施之一, 是要开展对失业人口的培训, 让其更新观念、更新知识、更新技能, 以适应市场经济发展的需要。当代中国城镇大量存在的下岗的失业有相当多数属于结构性失业。显然, 这与劳动者的科技素质尤其是职业技术水平的欠缺有一定的关系。因此, 大力发展教育尤其是职业技术教育, 提高劳动者的科技素质和职业技术水平, 对于减少失业尤其是技术进步造成的结构性失业的存在, 意义重大。
其四, 从宏观社会来说, 要实行渐近的失业政策, 控制非公开性失业公开化的步伐, 使非公开性失业的公开化分步进行; 从微观企业来说, 要通过发展新产业、新产品、新业务, 强化企业自身消化非公开性失业的能力。渐近的失业政策就是要使非公开性失业的公开 化分步进行: 第一步, 把竞争机制引入企业内部, 通过优化组合, 形成企业内部的失业, 并由企业尽可能地自我消化这些失业; 第二步, 把企业消化后剩下的失业逐步导向社会, 由社会的失业容纳机制加以接收, 从而变非公开性失业为公开性失业。
其五, 从政府角度而言, 要采取一系列有效措施和实施优惠政策, 帮助和鼓励失业人口实现不同方式的就业; 就失业者个人而言, 要转变就业观点, 树立大就业的思想。目前, 就失业者这方面而言, 有相当多数人在就业方面还存在着不同形式的误区: 如只看重铁饭碗 , 只青睐国有单位, 唯城镇就业才算就业, 光依赖国家安置, 拒绝从事累一点、苦一点、脏一点、差一点的工作, 等等。显然, 失业者努力排除自己在就业方面的各种误区, 转变就业观念, 树立大就业的思想, 已成为自己尽快摆脱失业状态的重要因素。 其六, 就全部失业人口而言, 要立足于发展, 依靠经济和社会的全面发展来解决失业人口的就业和再就业问题; 对于各种形式和不同特征的失业人口来说, 要贯彻区别对待、分类指导的方针, 采取不同的措施来解决不同的失业人口的就业和再就业问题和失业人口不同的就业和再就业问题。就全部失业人口而言, 要立足于发展, 唯有发展才能扩大社会就业容量, 实现失业人口的就业和再就业, 最终从根本上解决失业人口的就业问题。当然, 这里的发展也涉及到结构性问题, 那就是, 要针对当代中国劳动力丰富和失业较多的实际情况, 多发展劳动密集型产业如第三产业等; 同时对于吸纳劳动力已经卓有成效的乡镇企业、三资企业、外资企业等的发展也要一如既往地给予支持。此外, 对于中小企业在吸纳劳动力和解决失业人口就业方面的作用也不应忽视。
不同形式的失业人口有着自己不同的特征, 因而他们面临的问题和所应采取的就业和再就业对策也应有所不同。对于待业青年, 由于他们的文化程度较高, 未婚者占据了绝大多数, 且家庭负担不重, 这样, 就业和再就业对策中应更多地强调帮助他们排除就业中可能存在的误区, 树立新的就业观念,并重点发挥市场化配置在就业促进中的作用; 对于下岗的失业人口来说, 鉴于他们当中女性较多, 年龄相对较大, 文化程度较低, 绝大多数人又是处于上有老、下有小的境地, 生活负担繁重, 就业和再就业对策中应主要强调国家和社会的帮、扶责任, 即要帮助和扶持他们实现不同形式的就业。
关于失业的治理政策, 大致上可以分为两大类: 主动的失业治理政策和被动的失业治理政策。主动的失业治理政策是事前的预防, 即如何采取有效措施预防失业的发生。被动的失业治理政策是事后的补救, 即通过事后的失业保障和失业救济, 使失业者能维持一个起码的生活水准, 这样既注重了效率, 又维护了社会公平。这里仅谈谈主动的失业治理政策。
主动的失业治理政策是建立在上述对失业成因的理论分析基础上的, 既然失业是由上述原因造成的, 那么我们就可以针对产生失业的原因, 采取一定的政策措施来促进就业的增长, 抑制失业人数的加大。
( 一) 加强宣传教育, 转变择业观念, 是治理失业问题的思想基础 长期计划经济体制下形成的择业观, 严重影响了失业问题的解决。因此, 要加强宣传教育, 通过各种宣传方式, 尽快帮助失业人员认识形势, 面对现实, 而不要怨天尤人, 悲观失望, 帮助失业人员提高思想认识, 这是治理失业问题的思想基础。 第一, 要认识到市场经济条件下, 失业是不可避免的, 失业具有必然性和长期性。所有的市场经济国家都存在失业现象, 只是失业率有高有低, 我国正逐步建立社会主义市场经济体制, 当然也不例外。
第二, 要认识到市场配置劳动力资源的特征就是流动, 要学会在流动中寻找机会。这样, 可以激发劳动者更新知识、提高自身素质的积极性。
第三，要认识到劳动力过剩是相对的, 就业机会是永存的。当前的就业问题, 既有总量问题, 也有结构问题, 还有许多新的就业领域有待进一步开拓。
( 二) 大力发展教育和培训, 尤其是要发展职业技术教育, 提高劳动者的科学文化素质和职业技术水平我们知道, 加强职业技术培训, 提高劳动者的技能, 已经成为世界上许多国家反失业措施中的重要 一项。大力发展教育尤其是职业技术教育, 提高劳动者的科学文化素质和职业技术水平, 对于减少失业人口特别是技术进步造成的结构性失业人口, 具有特别重要的意义。为了使我国的职业培训更加有效, 我们需要建立一种体系完备、运作规范高效的新型培训制度。首先, 我们应该树立起终身教育观念, 制定职业培训的长期规划, 并以法律法规形式给予相应的制度保证, 使职工培训经常化、制度化。其次, 根据当前就业形势的需要, 现阶段的重点应放在劳动预备制的建立完善以及再就业培训的发展上。国内外实践表明, 再就业培训是一种积极的劳动市场政策, 能有效解决失业人员的再就业问题, 而且, 这要比单纯向失业人员发放失业救济金和生活补助等措施积极得多。因此, 国家应该从失业救济金中拿出一部分用 于失业人员的就业转岗培训, 使失业救济和促进就业结合起来。第三, 积极开辟培训资金的筹措渠道,增加人力投资, 扩大职业培训范围, 在资金上保证培训的长期化和制度化。
( 三) 保持经济的适度快速增长, 并把经济增长与就业增长协调起来从理论上讲, 在技术条件变化不大的情况下, 一定的劳动力投入与相应的资本结合, 会推动经济按一定的速度增长; 反过来, 一定速度的经济增长需要一定数量的劳动投入, 即创造一定的就业机会。一般说来, 失业率与经济增长率之间存在着负相关关系。近年来, 我国经济增长过程中呈现出就业增长下降的趋势, 表明我国经济增长的就业吸纳能力在下降, 经济增长对扩大就业机会的作用越来越有限。这就要求我们不能片面强调经济增长对就业增加的作用, 还必须注重经济增长模式的选择, 将经济增长与就业增长协调起来。从现阶段看, 模式的选择优于速度的选择, 只有适当的经济增长模式下的经济增长速度, 才能实现经济增长与就业增长的良性循 环。我国的比较优势和严峻的就业形势, 决定了我国应该选择创造就业的增长模式。我们应大力发展劳动密集型生产, 包括发展中小企业, 发展第三产业, 发展个体私营经济, 制定促进其发展的有关政策, 并进一步开放服务业市场, 积极吸引外资, 创造更多就业机会。发挥我国劳动力成本低的优势, 鼓励劳动密集型产品出口, 狠抓资源利用效率, 用有限的资源吸收更多的劳动。
( 四) 加大经济结构调整力度, 增加就业岗位经济结构不合理是我国经济运行过程中面临的深层矛盾和问题, 它不仅是制约经济增长、国有企业效益下滑的主要原因, 也是导致产生大量失业人员 的重要原因。因此, 要为失业人员创造良好的再就业环境, 必须加大结构调整力度, 争取在结构调整方面取得突破性进展。 首先, 从所有制结构来讲, 要采取积极鼓励的政策, 扶持个体、私营等非公有制经济的发展, 提高其吸纳劳动力的能力。
其次, 从产业结构上讲, 在调整、改造加工产业,推进基础产业的同时, 要大力发展第三产业, 特别是劳动密集型的第三产业。当然, 我们强调发展劳动密集型产业的重要性, 并不是不发展高技术密集型产业。事实上, 从长期来看, 新科技革命所创造的就业岗位要比它所排挤的就业人数多得多, 同时, 为了缩小我国同先进国家在高科技领域的差距, 也迫切需要发展高新科技产业。 第三, 从企业结构上讲, 要在深化国有大型企业改革、造就一批具有强大市场竞争能力的企业集团的同时, 积极扶持中小企业的发展。大企业与中小企业具有不同的功能: 大企业主要解决一个国家的科技、财政、经济、国防等问题, 要使一个国家在全球经济中具有竞争力, 大企业数量要少, 技术要高, 资产规模要大; 中小企业则主要承担解决广大劳动者就业的任务, 通过广泛的就业实现社会的公平分配,人民生活的稳定提高, 中小企业数量要多, 要劳动密 集, 资产规模要小。
( 五) 加强劳动力市场建设, 完善就业服务体系建立统
一、开放、竞争、有序的劳动力市场是社会主义市场经济发展的客观要求。劳动力市场越规范, 越透明, 交流越活跃, 越有利于各种劳动力参与 公开、公平和有序的竞争, 有利于调节劳动供求, 促进劳动就业。我国当前劳动力市场还很不健全, 政府必须加大力度清除那些分割市场的因素, 创造一种面向全体城乡人员和劳动力的平等竞争的劳动市场。这样的市场, 既可为失业人员创造平等竞争的求职机会, 又会对下岗职工形成就业竞争的外部压力, 迫使他们转变就业观念, 积极面向市场自谋职业。同时也为用人单位择优聘用人才创造条件, 有利于创造劳动需求。建设劳动力市场, 要加强和完善职业介绍服务网络, 加强职业指导和转业转岗培训, 减少因信息不畅而造成的再就业困难。中等以上城市要加快实现市级劳动力供求信息计算机联网, 并积极推动区域内、区域间乃至全国统一信息网络的建设, 提高劳动力市场的运作效率。
[ 1战略层次对策
在社会发展过程中，就业岗位增加要优先于社会收入水平的提高。将“就业优先” 纳入国民经济和社会发展的战略目标， 有利于增加经济增长中的就业机会;有利于增加劳动者的收入，提高消费者的心理预期水平，增加消费，从而促进经济增长;有利于发挥我国劳动力资源丰富的国情和劳动力廉价的比较优势，从而更多地通过对人力资源的开发和利用以求实现资源的替代和社会财富的增加改革开放初期，经济每增长一个百分点会带动约0.4%的就业增长， 但到了2000 年，这一拉动作用降低到仅有0.1%。经济增长对就业的拉动作用已经相对较小，属于“高经济增长、高资本投入、低就业增长”类型。反过来也说明，高经济增长、高资本投入并不一定就能解决中国的就业问题。使经济增长真正成为连续性创造就业的过程，即在保持目前较高经济增长率和资本投入增长率的前提条件下，创造更多的就业机会，其经济学含义就是提高就业增长弹性系数。既避免经济发展的大起大落，保持宏观经济稳定，又能够有 效控制和降低目前的高失业率。 宏观经济政策
近年来，人们逐步认识到结构性矛盾是造成中国经济梗阻和失业的主要原因，据此，从调整经济结构入手，保障经济健康发展，能够帮助我们寻找缓和失业的对策。
1、调整产业结构，发展劳动密集型产业。目前，我国正处于实现信息化和工业化的进程之中，涌现出了大量的技术密集型，资本密集型企业，然而，依照我国当前的国情，大力发展劳动密集型企业也存在其现实的必要性。通过发展一批劳动密集型企业， 既可以发挥我国劳动力资源丰富，劳动力价格低廉的优势，又可以在相当程度上减轻就业负担。大力发展“劳动密集型”产业，特别是大力发展第三产业是解决我国失业问题的一个重要途径。2007 年，中国经济总体就业弹性为0.16。英国科学家克拉克在威廉-配第的基础上，深入分析研究就业人口在三次产业中分布结构的变动趋势后，得出了关于产业结构与劳动力分布关系的演变规律，即配第-克拉克定理。其主要结论是，随着经济的发展和人均国民收入水平的提高，劳动力首先由第一产业向第二产业移动;当人均国民收入水平进一步提高时，劳动力便由第二产业向第三产业移动。劳动力在产业间的分布状况为：第一产业将减少，第
二、三产业将增加。人均国民收入水平越高的国家，农业劳动力在全部劳动力中所占的比重相对来说越小，而第
二、三产业中劳动力所占的比重相对来说越大;反之，人均国民收入水平越低的国家， 农业劳动力所占的比重相对越大，而第
二、三次产业劳动力所占比重相对越小。
2、调整所有制结构， 发展非公有经济。由于国有企业已成为劳动力净流出部门，面对社会增加就业的要求是无能为力的。因而，在确保公有经济为主体、国有经济为主导的前提下，大力发展混合所有制经济和非公有制经济，对于缓解就业压力具有十分重要的意义。一般而言，非国有经济具有劳动密集型特点，最具就业吸纳 潜力。从2006 年一季度到2007 年第三季度连续七个季度的数据显示，私营及个体企业和股份制企业的用人需求一直保持在53%以上，并呈现不断上升的态势。因此，大力发展民营经济必将创造出大量的就业机会，从而减轻城镇失业。
3、调整城乡结构， 促进农村经济发展。1985 年以后，日益拉大的城乡居民收入差距，迫使农民纷纷外出谋生，形成规模越来越大的“民工潮”，严重冲击着城市劳动力市场， 而要减轻农村的就业压力，就必须抓好“三农”问题。在国民经济发展中，切实体现农业的基础地位，加大农村基础设施建设，改善农业生产条件，促进农村经济的大力发展，千方百计增加农民收入。这样做，可在伸展农民就业链的同时，依赖农村购买力的提高来扩大城市就业。在推动农村经济的发展中，把乡镇企业的改组和小城镇建设有机结合尤为重要。前者是带动农业产业化，增加农民收入的龙头，后者是加快第三产业发展从而增强整体经济吸纳劳动力的重要方式。小城镇接近于农村， 乡镇企业集中在小城镇，农民可就近转入小城镇，这样既可降低农村劳动力转移的成本与风险，又可减轻他们与城市职工就业竞争所引起的各种矛盾。制度创新对策
1、统计城镇真实失业率。一个国家或地区宏观经济有三个最重要的评价指标：一是国内生产总值(GDP)增长率;二是通货膨胀率;三是失业率。这三大指标被称之为该国或地区经济发展的“晴雨表”，也是政府选择正确的宏观经济目标和确定适宜的经济政策最重要的依据。如果上述统计信息失真，将直接影响该国或地区的 经济发展决策。迄今为止，国家统计局按国际惯例统计，并按月、季度、定期公布，而后一个指标定义为“城镇登记失业率”，大大低于真实失业率。一方面，城镇登记失业率在世界上属于较低的失业率水平;另一方面，城镇的失业问题日益突出、日益公开化。为此，建议按照国际通用的统计指标来定义我国城镇失业人口，各级统计局应每月、每季度、每年公布全国及各地区失业人数、真实失业率以及新增就业人数。
2、加强劳动力市场建设。劳动力市场的不完善，也是失业产生的重要原因。劳动力市场本身不能增加就业，但可以为劳动力的供求双方提供信息和接触的机会，从而缩短劳动者滞留在劳动力市场中的时间。因此，政府应该不断完善和增加各类就业介绍机构，为劳动的供求双方提供迅速、准确而完全的信息，从而有效减少失业。 此外，我国劳动力市场目前面临着双重分割，这是人力资源开发中面临的最大挑战。劳动力市场的第一重分割是城乡之间的分割。第二重分割是人才市场和劳动力市场的分割，这一分割通过把人分成不同身份而拒其于特定的市场之外。例如文化程度较低并主要从事体力劳动的人，找工作主要依赖劳动力市场;而文化程度较高、具有干部身份或具有一定技术职称的人则被归入人才市场。劳动力市场的这种分割是我国特有的现象。从市场资源配置的角度看， 这种划分造成了效率的损失。无论是从事体力劳动、脑力劳动还是从事 管理工作的人， 所提供的都是服务和劳动都创造价值，不能因为劳动形式不一样，就被拒之于某一个市场之外。这种划分既不科学，也不合理，容易产生一些问题。消除劳动力市场的多重分割，形成一个更加整合的劳动力市场必将更加有效地配置劳动力资源，从而将进一步推动经济和社会的繁荣发展。
3、完善社会失业保险。作为一种改革的代价，失业所引发的后果不应该由失业者独自承担，而应由政府，改革收益者以及富人阶层共同承担。当前我国正在实行的失业保险制度建于1986 年，经过近20 年的发展，虽已取得了长足的进步，但仍存在着诸多不尽如人意的地方。针对现存的问题，如何有效扩大覆盖面，增加集资渠道， 明确失业保障金给付标准和期限，以及提高失业保险费比例等工作成为了当务之急。
此外，在我国经济转轨过程中，社会保障的所有制失衡，是形成失业者“再就业公有制偏好”的主要原因，并阻碍了城市再就业率的提高。为此，需要加快新型社会保障体系的建立和完善，实现公有与非公有经济部门在社会保障上的统一;规范市场化的商业保险体系，使其成为社会保障体系的必要补充，为减轻失业压力服务。
四相关政策的效果及评价
