警察权运行的反思与重构
[摘要]警察权建设是政府法治体系工程中的前沿领域，也是构建和谐社会和建设法治政府的重心所在。而目前警察权运行的实践中存在不容忽视的问题，和谐社会与政府法治必然要求对警察权进行重构，措施主要包括：改革现行警察体制;重构警察权运行程序;优化警察权的监督与制约机制;完善行政救济制度等。
[关键词] 警察权;公民权保障;制度改革
[
前言
警察权运行状态代表一个国家的执法水平和执法素质以及法治建设水平，警察权作为最典型的行政权力，对维护社会公共秩序、公民基本权利具有十分重要的作用，但警察权内在的突出的主动性、强制性决定了其最易失控并危及行政相对人和其他公民的合法权益甚至肆意践踏民主、自由和法治，本文力图在政府法治的视角下，结合警察权的运行实践，对完善警察权提出系统化建议。
一、警察权运行的现状：警察执法与公民权保障的冲突
在我国正致力于建设法治政府的背景下，警察领域的法治建设也取得了长足的进步：法律体系逐步健全，程序制度逐步走向公正，监督机制和责任追究制度逐步完善，公民权保障逐渐成为警察执法的价值目标和基本理念。但在实践中，警察严重的违法行为已导致民众对警察制度乃至对整个司法制度的不信任。为消除警察违法行为，我们必须首先对当前警察执法过程中存在的突出问题进行审视。从目前来看，警察权的运行对公民权造成侵害突出表现在以下方面。
(一)滥用强制措施
警察执法几乎所有的行为都离不开强制措施的运用。据统计，警察行政强制措施的种类有50多种，仅治安强制措施就达20余种，而其中相当一部分在运用过程中都存在因滥用而侵犯公民权的问题。
(二)滥用行政处罚
行政处罚必须与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当;依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实，事实不清的，不得给予行政处罚。但从现实情况来看，警察机关往往在证据不足或者根本没有证据的情况下，对当事人实施了处罚。
(三)超越执法权限
法治的基本要求是权力应当在法律预先设置的轨道中运行，而不能超越法律，但在实践中警察超越权限执法的现象十分严重。主要表现为：第一，地方政府随意干涉警察权的运行，导致警察权越位。第二，警察机关违法介入经济纠纷。
(四)执法歧视现象
现代法治要求警察执法时应当平等对待公民，然而在警察执法过程中，却经常出现执法歧视现象，主要体现在两方面：第一，同等情况不同等对待，执法有偏见。如交警对外地车辆的检查明显严格于本地车辆。第二，警察进行评判和裁决时不保持中立地位，往往根据法律之外的因素作出不公正的行政裁判，产生执法上的差别对待。
二、警察权侵犯公民权的原因探析
警察执法侵犯公民权现象的背后是诸多制度性原因的存在，如警察管理体制不合理、警察法制不健全、警察制约和监督机制不完善、警察整体素质不高等。限于篇幅，本文仅从以下几方面进行分析。
(一)警察管理体制存在问题
我国警察机关的管理体制是“条块结合，以块为主”，在这种管理体制下，警察机关同时接受地方党委、政府和上级警察机关的多重领导。其中，上级警察机关进行业务指导，而人事、财政都归地方党委政府管理。如此一来，在人事上，地方党委和政府对警察机关具有主要的领导权;在经费上，警察机关的办公经费、工资待遇等全部依赖于地方财政，这就使得地方警察机关完全受制于当地党委和政府。这种领导体制在实际操作层面至少导致以下问题：第一，一旦地方政府要求警察机关协助开展某些不利于群众利益并且超越警察权限的工作时，警察机关就处于或者违反法律规定，或者违抗地方政府指示的两难境地[1]。权衡利弊之后，警察机关只能选择屈从。第二，现存的“以块为主”的警察管理体制还导致地方警力难以形成合力，由此在区域边缘形成了警察权力的真空地带，这不仅不利于地区社会秩序的维持，而且在刑事执法领域内，跨区域警力资源的配合也难以协调运作。第三，地方党委政府受地方利益驱动或者为牟取私利对警察机关的正常司法警务指手画脚，而警察机关又不得不从，这不仅造成了警察执法的不公，使警察沦落为地方利益的保护伞，而且也导致了法律和执法的地方割据。
(二)警察法制依然不完善
在法治建设的浪潮中，警察法制依然不健全。具体表现有三：第一，警察权与公民权的设置不平衡。相关法律法规的制定意图在于对相对人的管理，而不是立足于经济发展和保障相对公民权利，对公民则大都为义务性规定，缺乏关于保障公民人身自由的某些必要的具体规定。第二，我国法律没有规定警察权的行使必需遵循比例原则，使警察自由裁量权的行使有了充分的空间，有的警察在执法过程中方式不妥当、措施失衡，导致公民的合法权益受到损害。第三，现存法律中部分规定过于原则，缺乏可操作性。
(三)警察权的监督与制约机制失灵
我国警察机关的执法权力十分广泛而强大，因而对警察执法活动进行监督与制约显得十分重要。目前的法律规定了警察执法活动的监督机制，但在实际运作中效果也不理想。
第一，法院对警察部分权力的监督出现真空。就目前行政诉讼的规定来看，警察根据刑事诉讼法实施的诸如拘留、搜查、扣押等行为不属于行政诉讼的受案范围，并且对警察的其他具体行政行为的司法审查只是一种事后审查，仅仅遵循最低水平的合法性审查，而对一些虽然合法但不尽合理的处罚决定则无能为力[2]。
第二，检察机关对警察侦察活动的监督机制失灵。我国《刑事诉讼法》规定，检察机关发现警察在侦察活动中存在违法行为，有权要求其予以纠正，但实践中，检察机关没有对公安机关的侦察活动进行法律监督的必要条件和程序，检察机关不能直接了解和控制警察的日常侦察活动，失去监督的侦察活动陷入失控状态。
第三，警察内部监督效果不佳。如办案责任制度与错案追究机制没有落实、上级监督力度不够、没有权威等等。
第四，社会舆论的监督受到抵制，具体表现为：警察机关对群众有关警察违法违纪行为的投诉和控告通常采取不理不睬的态度，甚至采取暴力手段，导致群体上访事件大量增加，社会矛盾不断激化。
(四)警察素质有待提高
警察执法工作归根结底要由警察来完成。因此，警察素质的高低对于警察能否依法执法，认真履行维护秩序、保障公民权的职责至关重要。从目前来看，我国警察队伍的整体素质并不高，导致了诸如警察不能理解法律的精神、执法水平不高、滥用职权等问题，严重侵害了公民的合法权益。
三、警察权运行规范化：完善警察体制的建议
(一)改革现行警察体制
在对警察权运行结果产生影响的诸多因素中，警察体制具有决定性作用。我们应当积极借鉴其他国家先进的警察体制，将法治的基本精神作为警察权力图谱和警察组织构架的价值目标，在坚持不脱离国情、维持社会稳定、逐步推进原则的基础上，对我国的警察体制进行改革，建立“条块结合，以条为主”的管理体制。警察工作的专业性、政策性以及区域性和具体性决定了警察体制必须实行“条块结合”。同时必须转变观念，践行“以条为主”的管理模式。增加上级警察机关对下级的管理权限，在机构设置、人员编制、人事管理上，实行警察系统内垂直，使警察机关在机构设置和人员编制上脱离地方政府，使上级机关对下级机关享有主要的干部任免权。建立以中央财政为主、地方财政为辅的经费保障机制，减少地方政府在财政方面对警察机关的牵制。可以考虑人员经费由市或省级财政统一负担，公用经费(含基建经费) 以地方财政保障为主，业务经费根据业务开展的具体情况和需要由各级财政分级负担，装备经费由各级财政负担，但以中央为主。
(二)完善警察权运行程序
法律程序是人治和法治的分水岭，无论从理论还是从实践上看，仅仅依靠实体法根本无法控制警察权的专横和滥用，实现警察法治。这就要求我们应当求助于具有自身独立价值的警察程序，通过建立和完善体现正义理念的程序制度，来制约警察权的行使。
1.建立正当的调查程序。警察调查程序的建立和完善应从保障被调查人的基本公民权出发，并特别重视在调查程序上寻求宪法根据与界限。警察实施调查前，应向被调查人表明身份，应将调查的目的、时间、场所和对象告知被调查人，并告知调查理由。另外可以借鉴司法令状制度，即通过司法机关授予令状的方式实施法律上的强制处分，并对利害关系人给以适当的司法救济的程序法制度。实践中可将法院事前审查和批准制度引入到调查程序中来，即除紧急情况外，警察在调查时需要对相对人的身体或财产实施强制措施时，应事前取得法官批准的令状。
2.完善警察行政处罚的听证程序。应逐步扩大行政处罚案件听证的范围;允许利害关系人参加听证，以保障其合法权益;强化听证记录效力，确立案卷排它制度，即行政机关必须按照正式听证程序作出决定，并只能以案卷为根据，不能在案卷以外，以当事人未知悉和未论证的事实为决定根据;使听证过程和结果公开化，使之接受公众和其他权力机关的监督，有效防止不公正程序和结果的发生。
(三)优化监督与制约机制
针对我国目前警察监督制约机制存在的诸多问题，我们必须优化监督和制约机制，充分发挥监督机制的功能，防范、控制和纠正警察权的扩张和滥用。
1.适度扩大公民权利，以权利制约警察权。
第一，保障公民参与权。参与权是公民享有的通过参与公共决定过程来影响决策的权利。通过公民参与不仅有助于抑制警察的腐败，而且有助于形成明智的决定。对涉及公民重大权益的行为均应当引入听证制度，通过公民行使参与权，使警察权的运行趋于合法与合理。
第二，扩大公民知情权。扩大公民知情权的重要制度是警察行政公开制度。行政公开制度不仅直接关系到相对人的了解权，还是公民行使其他权利的前提和基础。我们必须完善该制度，保障公民知情权，提高警察行政工作的透明度，使警察权受到广泛的监督[3]。
第三，增加公民程序抵抗权，即警察未按照法律规定的形式要件行使权力时，相对人有权拒绝服从或拒绝给予合作。
第四，适度扩展公民在警察行使刑事职权时应享有的权利。如，从时间上和空间上拓展当事人的辩护权;赋予犯罪嫌疑人对刑事强制措施不服的申告权以及变更刑事强制措施的申请权;赋予犯罪嫌疑人对被超期羁押的申告权[4]等等。
2.完善司法控制机制，以权力制约警察权。
第一，以司法权控制警察权，使公民的基本权利得到有效的司法保障，是中国实现警察法治的方略之一。司法审查的标准应从“合法”走向“合法”与“合理”并用，加强对警察自由裁量权的控制。我们可以考虑将比例原则作为司法审查的标准，用比例原则来限制警察自由裁量权侵害公民权利，法院应当注重采取情境化和客观化的方法，以警察行为规范为基准并充分考虑警察执法时的境况，若其违反自由裁量权，可根据相关法律中滥用职权的规定认定该行为违法，并依法作出判决。
第二，将警察剥夺公民自由的行为都纳入到司法审查范围之中，加强对刑事侦察权的控制。在今后的司法改革中我们应当将拘留、逮捕等行政诉讼法规定不属于行政诉讼范围的行为纳入到司法审查中来，并逐步将违反比例原则的警察行为也纳入司法审查的范围，实现对警察权有力的司法控制并可以借鉴西方国家的“司法令状”制度。
第三，要改革和完善检察机关对警察执法工作的监督机制。应当在今后的立法中完善检察机关对警察机关的侦察活动进行监督的规定，以充分发挥检察机关对警察权的控制功能。
3.健全责任监督制度，以责任制约警察权。以责任制约权力是监督制约警察权、保障公民权机制的重要组成部分。警察对其不法行为承担法律责任本身既重申了警察法治要求警察权恪守自律原则，同时，又进一步巩固与保障了私人独立的法律主体地位，私人利益在经济交往与社会生活中获得了法律的高度保护。
在具体操作中应当注意两个方面：一方面，要完善法律规定，将每一项警察权力都与相应的责任联系起来。目前值得考虑的是将警察机关内部比较成熟的责任追究制度逐步法律化。另一方面，要合理设置责任的承担。具体而言，要将集体责任与个人责任相结合，更要突出个人责任，避免用集体责任取代个人责任，只有将责任落实到警察个人，才能使警察在执法时具有危机意识;要将上级责任与下级责任相结合，避免用下级责任替代上级责任，在追究法律责任时，既要追究直接责任人的责任，同时也要追究负有领导和监督义务的上级机关的责任[5]。
4.完善警察机关的内部监督制度。要健全其监督制约机制，将监督的对象、内容、方式和监督的结果等制度加以完善。要对警察权力运行的全过程进行监督，包括权力的获得、行使以及运行的结果，并加强监督的力度，其中主要是对警察的违法失职、权力滥用的查处力度。警察权力内部的监督包括警察部门内部的监督和上级部门的监督，上级部门的监督是重点，而部门内部的监督是关键，必须从监督机制上防止部门内部的庇护，这样也会节约监督制约的成本。而对于警察权力内部监督的制度的完善，必须以监督者承担责任来保障[6]。要整合警察机关内部的监督力量，理顺监督机制，形成监督合力。加强内部监督，最重要的是要建立和加强一系列监督制度，完善执法和办案质量评估制度，健全对警察机关超越职权、滥用职权行为的变更或撤销制度以及国家赔偿的追偿制度等等。
(四)完善行政救济制度
在行政法领域，行政救济是行政法治的必然要求，就其首要功能而言是保护权利，客观上起到了监督行政权的作用。关于警察领域的行政救济，我国目前主要采取行政诉讼、行政复议、行政赔偿和信访等多种方式相结合的制度，然而从实际运行效果上看，尚存在进一步发展和完善的空间。下文仅对行政复议、行政赔偿和信访制度的完善进行探讨。
1.完善警察行政复议制度。
警察行政复议范围的大小直接关系到公民相关权利的实际享有和行使，故扩大复议范围是完善的首要目标。笔者建议将以下行为纳入行政复议的范围。
第一，警察机关处理火灾、交通事故等的鉴定结论。事故鉴定或认定属于行政确认行为，已经远远超出了技术鉴定范围，事实上已经对事故做了定性处理，对当事公民权利义务产生了实际影响，应当属于复议范围之内的具体行政行为。
第二，关于对部分警察侦察行为能否提起行政复议，应考量以下因素：看是否超越职权，若超越法律授权，则属于行政越权，当属复议范围;从程序上鉴别，若行为是依据刑诉所为，则不属于复议范围;看事实依据，从警察实施侦察行为的事实依据上进行辨别。
第三，警察行政复议最终裁决的规定值得商榷。目前有关法律规定，公民申请集会、游行、出入境等不服警察机关的决定只能由同级政府作出终局复议，不能提起诉讼。笔者认为，诉讼救济是保护公民权利的最后屏障，上述法律将部分行政行为排除在行政诉讼范围之外，而是依靠自己做自己的法官来纠错，必然影响行政救济的公正性，我国应逐步废除行政复议终局的相关规定，将法律作出规范的领域都纳入司法审查的范围。
2.完善行政赔偿制度。
目前我国国家赔偿的前提必须是权力行使的违法性，并且仅限于对人身和财产的损害进行赔偿，其他权利受到侵害却得不到经济赔偿，这种赔偿范围显然过窄，不利于对公民合法权益的保护。
关于警察行政赔偿制度的完善，应注意以下几个方面：
第一，在法院拥有对规范性文件的审查权的前提下，将国家赔偿的范围覆盖至抽象行政行为。
第二，应在今后的法律修改中对其逐步扩展至精神领域的损害赔偿。行政主体对公民实施侵权、违法行为而造成的精神损害，远比一般民事主体对公民侵权造成的精神损害要严重，却无法得到救济，这是极其不公平的，并且它是公权对私权的侵犯，给受害者造成的不利影响更为广泛，所以，国家赔偿理所当然也应包括精神损害赔偿，不能免除。
第三，避免在国家赔偿中“自己做自己的法官”。《国家赔偿法》第20条第三款规定，刑事赔偿请求人应当向赔偿义务机关提出。这种规定明显违背了“自己不能做自己的法官”的法理，建议对其进行修改，将决定赔偿的权力完全置于侵权者之外。建议设立一个独立的行政赔偿处理委员会统一处理各类行政赔偿案件。
3.完善信访制度。
第一，要“进一步将回避制度、评议制度和听证制度引入信访，对重大疑难信访事项可组织评议和听证”[7]，使信访人能够直接面对侵犯公民权利的警察机关和警察个人，从而有利于信访问题的解决。
第二，要重新确定信访的功能目标，即把公民权利救济方面的功能从信访制度分离出去，以确定司法救济的权威[8]，或者以把信访与法律服务和法律援助的有机结合作为过渡，并最终实现上述目标;要使“切实保障信访人的合法权益”的规定得以落实，严厉查处少数地方警察机关对信访人进行打击和报复事件。
第三，鉴于我国目前信访机构十分分散、信访案件处理效率极为低下的现实，建议对现有的人大和各级警察机关以及其他信访机构进行整合，建立以人大信访部门为主、警察机关的信访部门为辅的警察行政信访模式。如此将信访资源进行统一调配，不仅形成了一个比较完整的信访处理体系，也使信访机构与警察机关相脱离，为信访的公正和效率奠定基础。
四、结语
随着政府法治建设的逐步深入，警察制度中存在的一些弊病逐步凸显并正在影响着法治政府的建设进程，对警察制度进行改革已是当务之急。但是，警察制度的改革是一个复杂的系统工程，如何完善这一制度，如何让这一制度尽快摆脱人治的痕迹、走上法治的轨道，不仅需要实务界多方探讨，也需要理论界为此付出更多的努力。
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Reconsideration and Reconstruction on the Operation of Police Power
Wei Wei
(Law School of Shangdong University, Jinan Shangdong 250100, China)
Key words: police power; protection of franchise; reform of system
作者：魏 伟
摘 要：9·11后，恐怖主义进入全球视野，各国政府调整本国安全战略，其中强化行政权特别是反恐警察权尤为明显。反恐中，警察权反映出自身性质不明、干涉其他国家权力、侵犯公民权利等问题。为平衡秩序与自由，必须区分警察行政职能与刑事职能、明确警察权的基本原则、规范警察权的实施程序。
关键词：恐怖主义;警察权;秩序;自由
作者简介：陈彦羽(1980-)，女，汉族，湖北武汉人，中南财经政法大学博士在读，湖北警官学院，讲师，研究方向：国际法、刑法。
警察伴随着国家的产生而出现，恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》中谈到，国家的本质特征是公共权力，这种公共权力最初是作为警察而存在的。汉语中，警察指国家维持社会秩序和治安的武装力量，也指参加这种武装力量的成员。①随着国家的发展，警察权经历了由公共权力到行政权力再到集行政执法权与刑事司法权于一体的转变。根据福柯的观点，警察权的每一次转变无不预示着国家治理术的转型、变革。不同历史时期，国家任务不同，警察权力也会有所变动
一、反恐视域下警察权的具体内容
我国宪法并未对警察权做明确规定，而是通过第八十九条的规定隐含在国务院的授权之下，国务院作为我国最高行政机关有权领导和管理公安工作，《人民警察法》中则具体规定了警察权，根据权力的性质可以将警察权分为以下两类：
(一)行政职权
行政权是行政主体依法享有的管理国家和社会事务的权力，不同行政主体享有不同的行政权力，权力配置是为了保障行政目的的实现。公安机关作为重要的行政机关，当然依法享有实现其公安职能的行政权力。具体而言，包括社会治安秩序管理权;交通安全管理权;实施消防监督权;危险物品管理权;特种行业管理权;保卫守卫权;集会、游行、示威管理权;户政管理权;国籍管理权;出入境事务管理权;外国人境内管理权;国边境治安秩序管理权;计算机信息系统管理权;治安保卫监督指导权及法律法规规定的其他权力。
(二)刑事职权
警察除了執行法律、维持社会治安、提供公共服务外，还具有预防、侦查犯罪活动的职能，警察所具有的这一部分权力被称为警察的刑事职权。《人民警察法》明确规定的刑事职权包括拘留、搜查、逮捕等强制措施权;技术侦察权;使用武器、警械权;优先使用交通工具、通信工具、场地和建筑物权及法律法规规定的其他权力。
(三)《反恐怖主义法》中规定的警察权
我国《反恐怖主义法》2016年施行，该法授权公安机关更广泛的权力打击恐怖主义、极端主义。包括责令停止传输、删除相关信息、关闭相关网站、关停相关服务(第19条);确定易受恐怖袭击重点目标(第31条);对重点目标的警戒、巡逻、检查(第36条);国边境巡逻查验(第38条);限制出境入境(第39条);依法扣留嫌疑人员及物品(第40条);实施技术侦察措施(第45条);盘问、检查、传唤(第50条);提取生物样本信息(第50条);询问权(第50条);查封、扣押、冻结(第52条);采取约束措施(53条);使用武器(第62条);立案侦察权(第66条);出境执行反恐任务(第71条);征用财产权(第78条);行政处罚权(第80-84条，第88-90条，第92条)。
二、反恐视域下警察权存在的问题
9·11后，为有效打击恐怖主义，世界各主要国家加大了行政司法授权，例如英国2000年《反恐怖主义法》第13条规定苏格兰警察可以无证逮捕被合理根据怀疑是某被禁止的组织的成员或支持者。德国2002年《反国际恐怖主义法》第2条规定联邦宪法保卫局在个别情况下，可以获取有关电信联系数据和电讯服务使用数据的资料。美国2001年《爱国者法》第2条授权截听无线电、言谈和电子通讯中有关恐怖主义犯罪的信息、有关计算机诈骗与滥用的信息。俄罗斯2006年《反恐怖主义法》第2条规定在实施反恐怖行动期间，可在实施反恐怖行动法律管制的区域内对电话和其他通过电信系统传递的信息进行监控，对电子通信和邮件进行检查。9·11后，警察权呈现扩张趋势并引起一系列问题。
(一)行政职权与刑事职权界限不清
警察权具有广泛性，表现之一即为集行政职权与刑事职权于一身，权力性质不清。例如：公安机关在案件调查过程中使用的是行政调查手段还是刑事侦查措施?特别是行政处罚中的行政拘留与刑事强制措施的拘留如何区分?权力界限模糊必然导致权力的滥用，正如孟德斯鸠所说“所有拥有权力的人，都倾向于滥用权力，而且不用到极限决不罢休。”②行政行为对效率的内在追求会迫使公安机关无意或有意地模糊二者之间的边界，用刑事侦查措施来调查行政治安案件，行政相对人的权利极易受到侵害，寻求权利救济也因权力性质不清困难重重。
(二)警察权与其他国家权力产生冲突
我国《反恐怖主义法》明确规定国家设立反恐怖主义工作领导机构，统一领导和指挥全国反恐怖主义工作，公安机关、国家安全机关和人民检察院、人民法院、司法行政机关以及其他有关国家机关，应当分工负责，依法做好反恐怖主义工作。公安机关是国家的强力机关，本身享有维持社会治安、预防惩治犯罪的广泛权力，在反恐怖主义工作中往往处于核心地位。例如：公安机关有立即处置恐怖事件或疑似恐怖事件的权利，中国人民解放军、中国人民武装警察部队发现正在实施恐怖活动的，应当及时将案件移交公安机关;当反恐怖主义工作领导机构尚未确定指挥长的，由在场处置的公安机关职级最高的人员担任现场指挥员。公安机关与其他国家机关在反恐合作中必然产生权力冲突，如何确保警察权不打破权力制约的平衡是反恐各部门在权力分配上面临的难题。
(三)警察权与公民权利对抗加剧
公共权力与公民权利相生相克。国家为了更好地服务市民社会，需要具备相应的权力，即公共权力。公共权力在维持社会秩序过程中避免了公民权利在互相争斗中消耗，但另一方面，公共权力的运作又要求对公民权利加以必要的限制。正如格老秀斯所说“国家为了公共利益，比财产的主人更有权支配私人财产”③公共权力与公民权利之间的张力，也可以说是秩序与自由之间的张力，这种张力表现为一方的扩张必然导致另一方的缩限。每个政府都会面临如何划分公共权力与公民权利的难题，这种选择受到社会制度、政治体制、经济状况、文化传统、法治水平等不同因素的影响。9·11后，为应对全球恐怖主义危机，各国都扩大警察权的范围，其中最为突出的是特别侦查权的授予，如：拉网式搜查、信息管控、预防性拘留、延时拘留、扩大窃听权等。美国“棱镜计划”的曝光，反恐新形势下公共权力的扩张是否有其必要合理性再次引起争议。
三、反恐视域下警察权的优化
如何有效行使警察权预防恐怖主义是各国面临的难题，反恐暴露出警察权的弊端为我们解决该问题提供了思考的方向。
(一)区分警察权的行政职权与刑事职权
如何将警察行政职权与刑事职权分开?学者提供了不同方案。如陈兴良教授认为应将司法警察从警察中分离，独立设立司法警察局或刑事侦查局，在体制上与地方公安机关分离而归属于省和中央公安厅和公安部统一领导。进一步将警察行政职能细化，将消防、交通管理、出入境管理、看守所、户籍管理等独立，剩下狭义上的警察职责维护治安，这种行政治安处罚权，可以称为警察局或治安警察局。④刘茂林教授认为虽然可以建立针对治安处罚行政行为的检察机关备案监督机制，但同时会带来成本过高问题，在考虑通过经验总结明确实践中衔接的治安案件类型，在此基础上配之以常态性的定期抽查机制较为合适。⑤从我国经济发展，法治传统，人口数量及警力配备上考虑，采取行政警察与司法警察两套系统不利于维持治安秩序的效率，改革步伐过大，牵涉部门众多，缺乏实践可行性。相对而言，加强警察机关内部对行政案件的监管，扩大检察权对行政权的监督，可谓行之有效的做法，也符合十八届四中全会以审判为中心的诉讼改革思路。
(二)明确警察权的基本原则
以国家强力为后盾的警察权如果缺乏有利的制度监管在行使中极易造成权力的越界和滥用，为了防止警察权本能的扩张，确定一定的行使原则尤为重要。理论上，警察权行使原则研究较多，但我国《人民警察法》并未加以确定，新修订的《人民警察法》(草案)注意到这一问题，增加了法治原则和权力适度原则。该草案如能通過，不仅能加强公安机关的法治观念，而且能有效约束警察权的滥用。行政权因其特有的属性在权力配置中恪守合法、比例分权和效率原则。警察权(刑事司法职能除外)属于行政权，因此也应遵循合法、比例和效率的原则。我国警察权过多强调效率而忽视合法与比例原则。所谓合法，即权自法出，权依法行，警察权由法律明确规定并依据法律执行。这就要求立法机关在制定法律过程中明确规定各项警察权力，确定权力边界，缩小模糊地带，明确权力分配，减少警察权与其他行政权及警察权与私权之间的摩擦，从立法源头防止警察权的越界。所谓比例，包括适度和必要两个方面。适度是指公安机关被授予的权力能够实现其任务，禁止过于授权也反对授权不足，权力授予能满足完成任务之所需。必要是指为了完成任务所必须授予的权力是对公民利益损害最少的权力，不仅要考虑目的的导向还要考虑手段的必要。反恐需求加大了警察权的授予，这一特殊历史时期，有必要在《人民警察法》中确立相应的原则规范权力的运行。
(三)规范警察权的实施程序
恐怖主义一旦发生将造成严重后果，因此各国打击恐怖主义的重点均在预防上。我国《反恐怖主义法》明确规定防范为主、惩防结合和先发制敌、保持主动的原则。当前形势下公安机关被授予特别权力以防范恐怖主义的发生，但特别权力的运行又极易损害公民利益。如何在秩序和自由之间达到平衡?现有的经验是依靠严格的程序规则来限制特别权力的滥用。程序的价值首先在于保证实体价值的实现。如果程序的设计和实施是公正的，那么大多数情况下得出的实体结论会是公正的。⑥例如《刑事诉讼法》和《公安机关办理刑事案件程序规定》对技术侦察措施做了严格规定。采取技术侦察措施必须报设区的市一级以上公安机关负责人批准，必须严格按照批准的措施种类、适用对象和期限执行，对技术侦察措施过程中知悉的相关秘密，应当保密，与案件无关的材料，必须及时销毁。但是现有法律对警察特别权力行使程序的规定过于原则和抽象，有些甚至是空白，如技术侦察的种类、可以延长侦察的次数等。在全球恐怖主义肆掠的特定环境下，授予公安机关特别权力非常必要，但法律授权必须清晰，程序规则必须明确，只有这样才能有效地发挥其权力功能兼顾秩序与自由。
[ 注 释 ]
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[ 参 考 文 献 ]
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作者：陈彦羽
摘 要：现代法治下，警察权是国家公权力的一种，其强制性、服务性、武装性等特点明显，它的权力样态表现为警察职权。人权保障应成为警察权的内在价值理念，它是警察权行使的正当性根据。警察权在性质上属于行政权，应受到司法权的审查和控制，这是法治的根本要求。检察机关对警察权的监督，应突破原有思维模式的局限，从实体与程序上进行拓展，更好地规范警察权。
关键词：警察权;权力;人权保障
在诸多反应警民关系紧张的事件当中，公众较多关注的是警务人员的个人行为，但作为现代法治社会的警务工作者则要思考的更多。警察权的行使不仅是警务人员的职务活动，同时也代表了国家的公信力和强制力，这就要求每一名人民警察在依法行使职权的同时，正确和规范的对警察权予以认识和运用。
一、警察权的本体定位
警察权，亦称警察权力，它是国家权力的具体表现形式，是公共权力的一种，体现了国家意志和阶级利益，其在国家权力的运作结构中发挥着极其重要的作用。“国家的设定，是国家赋予警察机关履行国家警察职能，实施警务活动的权力。”[1]一般来说，“警察权是由国家设定，并以法律的形式赋予警察机关在警务活动中所具有的一种资格和能力。”[2]警察权的基本任务在于维护国家安全与社会秩序，它是警察行政职权与警察刑事职权的统一，其权力的广泛性和强制性是其他公权力所无可比拟的。“警察权在一个社会中的实际运行状态，在相当程度上标志着这个社会法治文明的发展水平。”[3]
警察权具有鲜明的强制性特征，这是警察作为国家暴力机关与生俱来的特质所决定的。尽管在通常情况下，警察通过和平的手段措施来实现对社会秩序的维护，但是其背后都有警察职务性的强制力作为支撑，其身份的威慑性则是源自国家权力的赋予，这是一种“隐而不发”的状态。任何一种公权力都或多或少具有一定的强制性，但是警察权在运作过程中所表现出的强制性更显深刻，这是因为警察权经常涉及公民基本生活领域，直接影响公民自由、财产等权利，而公民即权力相对人对依法行使的权力只有遵守和服从的义务，否则将被强制承担不利的法律后果。警察权因其权力特质拥有巨大的能量，警察权的存在有其正当性，但使用不当必将受害无穷，所以对警察权进行权力限制已成为现代法治的基本要义之一。
警察权的基本内容，如运行主体、运行范围、运行程序等必须由法律明文规定。只有经过立法的认可，警察权的权威性才能实现。相反，未获得立法承认的权力，其权力正当性会受到普遍的质疑。警察权的法定性不仅意味着其权力本身有明确的法律边界，同样也体现了警察权的公法效力性即公定力、确定力、执行力。警察权的运作手段随社会文明和法治程度的进步呈现多元化，强制性的权力样态虽然还存在，但已较少动用，那些较为温和的手段措施逐渐增多，这种权力方式较多强调管理的劝导性和服务性。“行政既是管理，同时也是服务，并且管理就是服务。”[4]现代警察行政管理主要是为社会公众提供一种服务，它以追求社会公共利益为目的，着眼点在于社会成员的内在诉求，而非社会秩序的安全需要，这是一种服务式管理，而不是纯粹的管制。
警察权相对于其他行政权力的一个突出特点就是它的武装性，但是其武装性又区别于军事机关。警察机关拥有国家武装力量，这就决定了警察权对潜在犯罪人的强大威慑作用，也使得警察机关在现实世界中具备了与暴力犯罪相抗衡的压制能力。警察权的武装性不仅意味着自身拥有强制执行力，而且也可为其他国家机关依法行使权力保驾护航。权力的武装特点也决定了警察机关队伍管理的严格性，警察队伍实行半军事化管理，更加注重纪律的严明性和命令的服从性。
警察权其实是一种抽象的国家意志，若要使其在现实生活中真正发挥作用，必须将其具体化，使之富有操作性，而这种具化是国家通过立法路径来实现的，这就是警察职权的权力样态。相对于警察权，警察职权更为现实化，它更加强调职责和权力的双重含义。因此，有学者指出，“警察职权可以被界定为是国家通过立法赋予警察机关或警察个人的职责与权力的统一体。”[5]警察职权的内容包括刑事职权与行政职权两个方面，这也是现代国家警察的一般模式。
二、警察权的价值定位
在现代社会，人权保障成为各国文明进步的标志，它表明国家和政府存在合理性依据;同时，人权内容成为国家权力运行的伦理基准，人权被赋予了强烈的道德色彩，任何侵犯公民权利与自由的行为，都是背弃法律和道义的行为。也就是说，任何一项国家权力的存在都不得侵犯人权并应以保障和推动人权为目的。对于人权而言，它不仅可能受到个体以外的其他人的侵犯，例如杀人、伤害、抢劫等，还要时刻警惕来自国家权力的威胁。国家拥有维护其统治地位的暴力机构，手段强大且复杂，稍有不慎，就可能对公民的权利和利益造成损害。所以，现代法治社会极为重视对权力的制约，它要求权力行使必须以人权保障为价值理念，依法行使权力。“如果政府不认真地对待权利，那么，它也不能够认真地对待法律。”[6]警察权是国家权力中最引人瞩目的一种公权力，它在行使过程中更应尊重和保障人权。当警察权与公民权在正当性方面发生冲突时，警察不得以维护社会治安为借口，公然侵犯公民的权利;当法律对社会新情况还未作出反应时，警察权不能擅自突破法律界限作为，这时就应按照人权保障的价值理念进行权力操作，最大限度的维护公民的权利，摒弃权力至上的思维模式。
权力在行使过程中必须尊重和保障人权，其中一个重要的方面就是对人的尊严的肯定，在现代法律中，人的尊严是法律的伦理属性。当代人权和公民权利概念的核心主要强调的是人的普遍而平等的尊严和自由，而行政机关在执法过程中，最容易发生损害人的尊严现象，因而就行使权力而言，不但要考虑在形式上如何遵守法律，还要将是否尊重人的尊严作为执法标准。在所有的行政权力中，警察权所涉及的社会事务最为繁杂，具备的权力手段最为暴力，因而，警察权是否能够充分尊重人的尊严，是评价警务活动正当性和警务业绩的重要标志。作为权力行使者，警察机关及警察必须将人权保障理念始终贯彻于警察权的运行全过程中。警察权是公民通过人民代表制度所授予警察机关的一种权力，也就是说，警察权从本源上是来自公民基本权力的让渡，其真正目的在于维护公民权利，社会秩序的管理只是依附于公民权利。在执法中必须确立人权保障意识，尊重公民的人格尊严，这是警察权的立足点和归宿。
联合国人权事务中心在警察人权培训方针中指出：“尊重人权的执法人员和执法机构也就由此获益，促成实现执法工作的目标，同时形成一种不再依赖恐惧和强力而是依靠荣誉、专业精神和依法行事的执法机构。”从此角度来看，如果警察机关和警察能够切实做到尊重和保障人权，那么公众对警察的信任感就会巩固，社会合作也会得到促进。警察权在行使过程中，应当努力做到热情服务社会公众，充分尊重公民生活习惯、风俗习惯，真正做到“立警为公、执法为民”。“警察权应依据社会情势变化而有所调整，警察权配置的强与弱取决于维护公民权的需要”[7]。
三、警察权的性质定位
现代警察的基本使命就是维护社会治安，管理社会秩序，使社会处于一种稳定的状态。警察在维护社会治安、动用刑事侦查权过程中，是依照行政程序行使职权，其主要体现为可以单方面限制公民个人的基本权益和自由，积极介入刑事案件的侦破，查找犯罪嫌疑人等，其具有行政权的主动性、单方性和执行性特征。而且，“警察机构在组织结构上更是采取一体化的方式，警察上下级、警察机构上下级之间都具有一种上令下从、互相隶属的关系”[8]。显然，警察权的运作方式与具有高度独立性的司法权不同，司法权强调独立性、被动性、中立性以及终结性，而警察权的运作模式则更具有行政化。
“从应然的角度来看，警察权是一种行政权，警察机关不仅不应当行使司法权，而且还应当受到司法机构的有效审查和控制。”[9]警察机关既是行政处罚、刑事强制措施的实施主体，又是案件一方利害关系人，在利益发生冲突时，难以保障公民个人的合法权益;警察机关在行使职权过程中，其与公民个体的力量是不对等的，警察权往往得不到有效地制衡;警察机关拥有对公民个人基本权益的最终决定权和处置权，这严重违背了“控审分离”、“司法最终裁决”等一系列法治原则。显然，确立警察权的行政权性质，弱化警察机关的司法化色彩，从而实现警察权的规范化发展，这是中国司法改革所面临的重大课题之一。为此，警察机关所拥有的例如劳动教养权、行政拘留权等都应当纳入司法权之中，使这些权力能够受到更为严格的审查，从而能更加有效地为公民提供法律救济，为此警察机关应成为一种权力申请者，而不是决定者。对于刑事拘留、监视居住、取保候审、搜查等一系列涉及在刑事侦查领域剥夺、限制个人基本权益和自由的措施，也应一律纳入司法权的调控之下。
四、警察权的监督定位
“对警察的检察监督不是一个单向度的权力构造问题，而是检警之间双向度的权力构造。”[10]从根本上讲，检警关系的权力配置问题反映了警察权运作过程中的公正与效率之间的矛盾。一方面，如果缺少检察权的监督制约或者检察监督实施乏力，那么警察权就会出现自我膨胀、恣意扩张的异化倾向，从而容易导致权力的滥用和腐败，背离权力责任，严重影响警察权的公正价值;而如果过分强调检察监督的作用，甚至削弱警察权的独立地位，又不利于警察有效、快速地行使职权，不利于积极、主动地去维护公民合法权益，势必造成效率低下，影响案件的处理。从宪政建设角度考虑，警察权与检察权之间在配置与运作上应达到一种动态平衡。
近年来，“检警一体制”重构的观点较为流行，得到不少人的赞同与呼应，但是，实行“检警一体制”会使检察与警察两者间出现功能错位，其中最大的弊端就是在侦查阶段中检察监督环节的缺失，在此种情况下，侦查权将会失去规制，更加膨胀，这与权力运作的初衷是背道而驰的。另外，“‘检察官指挥警察’制度不仅容易混淆检察与警察的不同职能，而且在技术层面也缺少可行性：检察官与刑事警察在专业背景、所受教育、知识结构、工作性质等方面存在差异，检察官实际难以指挥警察”[11]。
长期以来，警察侦查环节往往是检察机关集中监督的领域，而在侦查监督中又主要局限于审查批捕，而这只是一种最低限度的效能发挥，使得检察机关的监督之名名副其实。当然，从理论逻辑上讲，检察机关监督职能的运用还存在很大的拓展空间。以往，检察机关一般只是对具体警察行为进行监督，而疏于对抽象警察行为的审查。检察机关作为法律监督机关，对效力较低的警务立法等抽象行为进行立法监督，应当是其职权范围内之事宜。当然，检察机关的监督方式与法院的司法审查是两种截然不同的权力模式，检察机关的监督职能更倾向于主动发现问题、解决问题。检察监督固然要从实体内容上有所突破，但其在程序方面上的拓展空间也更为广阔，发挥的作用也更为明显。为防止强制性措施的滥用，进一步强化人权保障意识，检察机关对警察以限制或剥夺公民人身权益方面的手段应从诉讼程序上加强监督制约。当事人或利害关系人认为警察机关所采取的强制性措施不当的，当事人或利害关系人有权提起申诉，申请检察机关予以撤销该警察行为。而检察机关经监督审查，认为警察机关采取的强制性措施确属不当的，有权决定予以撤销该行为，并正式通知警察机关执行，警察机关应在法定期限内将执行情况通知检察机关。总之，加强警察权的检察监督职能，对于规范警察执法权力运行，进一步促进警民之间的和谐关系，有着非常重要和紧迫的现实意义。
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参考文献：
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(责任编辑 姜黎梅)
作者：吕丹丹
近年来，涉警事件的增多引发社会的广泛关注，广东陆丰乌坎、贵州瓷安“6 .28”事件、上海闸北区“7.01”袭警等事件是典型代表。涉警事件的发生是多方面因素共同作用的结果，有些是警察权力违法行使或者行使不当造成公民权利的损害，有些则是公民对警察权力的公然对抗。涉警事件的发生，对警察形象造成严重的损毁，警察的权威被严重弱化，折射出社会转型背景下部分地区警察权和公民权的严重对立冲突。我国正处于法治社会稳步推进阶段，警察权和公民权保持基本的动态平衡，是一个国家法治水平的重要体现。本文拟从警察权和公民权两者之间关系入手，就警察权的限制和保护提出了几点建议。
一、警察权的基本概念
警察权是公权力的典型代表，是伴随着国家权力的产生而产生，是国家权力的重要组成部分。现代意义上的警察权是指“由宪法和法律赋予警察机关执行法律、法规，实施警务活动的权力”。警察权的特点主要表现为以下几点：一是法定性。警察权由国家法律赋予，警察权的配臵、行使要按照国家的法律来规范，并受到法律的制约。在警察权自由裁量的情况下，要符合法律原则和法治精神。二是强制性。警察权作为公权力，依靠国家强制力保障执行，可以限制或者剥夺公民的人身、财产和自由，对公民权利造成不利影响。三是公共性。警察权的创设是从维护公共利益、社会秩序和社会成员的共同福利出发，是公共的产物，不是服务于个人或者部分人的利益，是作为保障性手段或者制度性工具而存在。四是双重性。公安机关具有治安管理和刑事案件侦查的双重职能，治安管理基本上是一种行政职能，而刑事案件侦查是一种司法职能，警察权兼具行政权和司法权性质。
二、警察权和公民权的关系
公民权是指一国公民在法律上所具有的一种能力或资格，是国家规定本国公民在国家和社会中所处的地位，是宪法与法律的规定范围内，维护公民应当享有的权益和尊严，包括政治、经济、文化等多方面的权利，是公民自由决定自己可以作为或不作为的私权利。公民权既包括法定的权利，也包括更广泛的非法定权利。当前，我国社会各界已经普遍认同这样的观点：保障公民权必须推行“负面清单”，即要遵循“法无禁止即自由”的原则，法律禁止的不能做，法律没有禁止的均可以做。公民权和警察权的关系表现为既相互统一，又相互对立，最为理想的一种动态平衡应是:公民权能够制约警察权的不当运行和肆意侵犯，同时警察权能够排除公民权的非法妨害。这种平衡是权力与权利之间基于法律的和谐，是一种利益的协调，而警察权与公民权的均衡，是维持社会正常秩序、经济社会协调发展的重要支撑。
(一) 警察权和公民权的统一。根据自然法学和社会契约论的观点，权力来源于个人通过社会契约对自己权利的让渡, 在本质上权力是由权利组成的, 没有权利的让与就没有权力。我国实现人民代表大会制度，包括警察权在内的一切权力也都是人民通过立法赋予的，是为保障公民的基本权利而设定。第一，警察权的行使是公民权的有力保障。警察权的行使是通过限制部分公民权，更好的保障公共利益，只有警察权得以充分行使，公共利益得到全面保护，公民权的行使才有基本的保障。第二，警察权的扩张取决于公民权保障的需要。两者的博弈随着时代和环境的变化而变化，总体来说，随着法治理念的逐步确立，公民权的逐渐增长和警察权的逐渐削弱是大势所趋，但是也不排除警察权在特定背景下的强化。如遭受“9〃11”事件后的的美国强化了警察权，其总体特征就表现为软化公民的自由权利和强化警察权对秩序的保障。第三，警察权的行使必须接受公民权的监督。著名法学家孟德斯鸠曾说：“滥用权力是附在权力上的咒语,一切有权力的人都容易滥用权力,这是亘古不易的经验,有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”警察权作为公共权力具有天然的扩张性，由于滥用权力、超越职权等违法行为，容易对公民权利造成伤害，因此必须通过舆论、人大、法律、公民建言等进行多层次的监督制约，保证权力在合理区间运行。
警察权和公民权的对立。个人利益和自由是公民权的重要组成部分，而警察权的设立目的旨在维护公共利益和秩序，两者会不可避免的产生冲突。第一，公共利益照顾的是绝大部分人的利益，对于部分个人利益就不能很好的兼顾。同样，公共秩序是社会得以正常运转的基本保证，公共秩序的维护需要以牺牲部分个人自由为代价，才能保障社会的有序运行，不加限制的自由,就会造成自由的毁灭，而个人自由的限度和边界就是公共秩序。第二，警察权的行使既需要依据法律法规，又具有一定的自由裁量权，是僵硬和灵活的有机结合。但是由于部分民警能力素质不足、执法环境复杂等因素影响，自由裁量权容易被滥用，使公民权化为乌有，导致公民对警察权的抵抗或者排斥。第三，由于社会转型期间诉求多样化，各类群体性事件的发生、警察违法犯罪案件曝光，部分公民对警察权持不信任的态度，导致警察正常执法持消极或者抵抗的态度。
三、警察权的限制和保护
(一)警察权的限制。警察权的限制需要多管齐下，涉及立法完善、基本原则的遵循、能力素质提升等多方面因素。作为警察自身来说，认清警察权的属性，明确自己的角色定位，是行使好警察权的前提和基础。首先警察是权力的执行者。警察的权力来自人民赋予，必须在政治上认识到“民惟邦本，本固邦宁”，在任何时刻都要清醒地认识自身所担负的打击犯罪、保护人民的使命，时刻牢记完成任务要依靠法律赋予人民警察的权力。只有树立权力意识，才可能正确运用警察权，才不会放任警察权力的扩张，去侵害人民群众的利益，权力才能在笼子里合理运行，才能真正做到全心全意为人民服务。其次，警察是法律的执行者。法治是警察权与公民权协调的基石，二者间的平衡博弈应当在法治的轨道上进行。法治建设的推进过程中，由于法律的颁布、废止、修改数量与日俱增，执法对象、执法环境的多样性，现实中民警违规使用权力的情况时有发生，暴露出部分民警的能力素质与现实的不相适应。这就要求广大警察加强学习，在实际执法中积累经验，更加准确的理解法条、适用法条。最后，警察是人民的服务者。警察群体以党员为主体，是坚定的马克思主义拥护者和实践者。马克思主义认为，人民群众是历史发展的主体，是创造历史、推动历史前进的根本动力，全心全意为人民服务体现了党的群众观点。党的群众观点的前提就是要带着感情和群众交往，只有带着亲情对待群众，将爱民、便民、为民、利民、护民，把“人民群众拥护不拥护、赞成不赞成、答应不答应、满意不满意”作为评价工作的标准，不断拉近和群众之间的距离，才能在执法时关注并维护好群众的利益。
警察权的保护。据公安部统计，自1981年至2010年，全国己有10414名警察因公牺牲，15. 7万余名民警因公负伤;“十一五”期间，全国共有2182名民警因公牺牲，因公负伤人数15734人，平均不到一天就牺牲一名民警，不到三个小时就负伤一名民警。“天天有牺牲、时时有流血”是警察队伍高风险性的最真实写照。作为拥有治安和刑事权力的主体，警察直接与社会上的丑恶势力作斗争，牺牲流血固然在所难免，但是因为法律素养欠缺，自身能力不足、维权意识不高也是警察权受到侵害的重要因素。一是要强化业务技能培训。提高民警的自我保护意识和能力，重点要在强化接处警规范和处臵群体性事件上下功夫，要从理论和实践入手，增强民警在警情处臵中的分析判断能力，能够分析判断违法犯罪案件和矛盾纠纷的性质差别，并能够根据不同性质的警情，采取不同的应对措施，防止出现处臵简单化、模式化的情况发生。要加强民警的擒敌自卫技能，提高安全理论和防卫手段，要研判新型的、复杂的案件或警情，适时模拟各类突发、紧急、意外事件的实战演练，切实增强民警应对突发事件的水平及反应能力。二是要善于使用法律维权。警察作为法律的执行者，要培养自身的维权意识，懂得运用法律武器来保护自己。如《人民警察法》第五条规定：“人民警察依法执行职务，受法律保护”，随后在该法的第三十五条则具体规定了拒绝阻碍人民警察依法执行职务的五种情形，接着在《治安管理处罚法》第五十条就明确规定了 “阻碍执行公务”应当受到处罚，并且强调“阻碍人民警察依法执行公务的，从重处罚”。在《刑法》第二百七十七条对“暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员依法执行职务的行为”规定了应当处的刑罚。当警察的权利受到侵犯时，不能采取容忍态度，必须运用法律武器保护自己，保护自己就是保护警察权的威严，只有威严得到了保护，警察权才能更好得以行使。三是要强化舆论宣传引导。要从公安队伍的实际出发，用既能反映时代要求、公安特色，又能体现人民警察自身特点，符合人民警察意志的价值观、行为观的舆论来统一广大民警的思想、规范民警的行为，鼓舞民警的士气。要大张旗鼓地宣传民警执法为民的先进典型，要通过挖掘和树立大量的具有代表性的先进典型，用他们的成长轨迹、精神风貌、执著追求来教育人，激励人和示范人。对少数不法分子暴力抗法的，在及时处理的同时，还要将其违法犯罪事实和处理结果向社会公开曝光，不断弘扬正气，防止新闻媒体和网络进行不实炒作和片面宣传。要积极利用地方报刊平台，大力加强对公民的法制宣传、教育，努力营造公民知法守法、民警依法执法的良好舆论环境和执法环境，引导公众尊重警察执法权威。
【 论文 关键词】警察权宪法制约宪法监督
【论文摘要】对警察权的制约和监督，我国在制度上设立的监督方式虽然比较完备，但具有实效的监督方式少，尤其是制约和监督机制的宪法设计尚有一定的缺陷。本文以宪法的视角从三个方面探讨了对警察权的宪法制约和监督机制的构建及其完善：从限权方面应明确界定警察权的法定权限，确立检察官在侦查中的主导地位;从制衡方面应建立司法审查制度，以司法权控制警察权;从监督方面应设立人民侦查员制度，加强人民群众的监督。 当今社会，警察是国家维持统治秩序和社会安全的不可或缺的力量，任何一个社会及其人民都需要一个强有力的、能够保障社会安宁的警察队伍。但是，如果誓察所行使的权力一旦被滥用，反过来又会侵害社会及人民的合法权益。因为誓察权是国家公权力体系中最为重要的权力之一，它包括警察在行使的法定的行政职能和刑事职能中的一切权力，它的行使直接影响到公民的私权利。因此替察权在一个社会、一个国家中实际运行的状况在某种程度上标志着这个国家法治文明的 发展 水平，一旦权力被滥用将造成对公民权利的极大侵犯。尤其是在当今 中国 ，我们已经明确地将“依法治国”和“尊重和保障人权”写进了宪法，誓察权行使必须以尊重和保障人权为第一要旨。而依据宪法理论，公权力的行使和私权利的享有是一种此涨彼消的反比例关系，警察权的扩大意味着公民权利的缩小，警察权的滥用往往使公民的权利化为乌有f}l。而宪政的核心内容就是通过调整国家公权力和公民私权利之间的关系，以规范国家公权力的运行，防止国家的公权力对公民的私权利造成的侵害，实现对人权的最大限度的尊重和保障。 对誓察权的制约和监督，应该说我国在制度上设立的监督方式还是比较完备的。既有国家监督(包括国家权力机关的监督、人民政府的监督以及国家检察机关和人民法院的监督)，也有社会监督(包括党的机构的监督、人民团体的监督以及社会舆论的监督);既有来自这些外部力量的监督，也有来自公安机关内部的监察部门和督察力量的有力监督;既有事前监督，也有事后监督等等。这些监督方式都从某一个方面和角度保证了公安机关能够严格地依法行使职权，自觉地为人民服务。但是，从监督的实效来看，确实还存在着许多问题，最突出的问题是监督形式虽然比较丰富，但具有实效的监督方式少。尤其是对于警察权滥用的制约和监督机制的宪法设计尚有一定的缺陷。对此，笔者拟以宪法的视角从限权、制衡、监督三个方面对警察权的宪法制约和监督机制的构建及其完善等问题进行粗略探讨。
一、限权—明确，察权的法定权限，确立检察官在侦查中的主导地位 依据宪政的理论，任何权力都必须得以制衡，不受制约的权力会自发地向外和向内寻求扩张，导致越权和滥权、擅权。权力必须要有制约，而惟有权力才能制衡权力。且愈重要的权力，愈需要与之相匹配的权力来进行制衡。而警察权作为国家公权力体系中重要的组成部分，和其他公权力一样具有易扩张性。正如孟德斯鸿在其《论法的精神》中写道，“在警政的实施上，惩罚者与其说是 法律 ，毋宁说是官吏。在犯罪的审判上，惩罚者与其说是官吏，毋宁说是法律。誓察的事务是时时刻刻发生的事情，几乎不需要什么手续、形式。”这段话一方面说明誓察权力广泛，另一方面说明誓察在行使权力过程中受约束的程序少，也就是誓察的“自由裁量权”大。因此由于警察权先天的易扩张性，往往最容易被滥用。而它一旦被滥用，对人民的伤害，对社会的损害就会极为普遍极为深重。因此，从宪政角度来构建限制警察权的机制尤为必要。 我国替察权最显著一个特点就是警察权界限缺乏宪法的明确定位。由于誓察权界限的不确定性，有时政府会出于某种考虑，要求公安部门承担某些 政治 、 经济 或社会性任务，而这些任务超出了警察理应承担的正常范围，从而导致了誓察权力的扩张，并为那些贪婪的警察制造出了寻租的机会。譬如有的地方政府提出，公安部门要为经济建设、要为某项政治任务保驾护航。这实际上是逼迫誓察去承担他所不应承担的行政职能，而警察权也就借此延伸到社会生活的各领域中。或者由于公安部门与政府的重要任务联系在一起，由此在决策层上获得了与其职能不相称的权力。这样，从制度上警察的强制性权力延伸到了非警察事务中，这必然会诱惑誓察腐败。因此，只有宪法将警察权力限定在于明确的法定范围之内时，其权力才有可能被有效地约束、监督。 就警察的刑事职能而言，我国《宪法》第135条对公检法三机关之间的关系一直作出的设计就是“人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。”这一设计从宪法上确立了中国的公检法三机关之间既是一种互相配合、制衡的关系，又是一种“流水作业式”的刑事诉讼构造。依照宪政理论，权力只有相互制衡，公民的私权利才能得到有效的保障。而这一诉讼结构在强调侦查、公诉、审判三个权力之间相互制衡的同时，又强调密切配合，这本身在形式逻辑上就出现了矛盾。强调配合固然能起到增强打击犯罪的合力，但是犯罪嫌疑人的合法权利靠什么机制来保障呢?而且对于审判前程序而言，由公安机关直接面对被追诉者，自行决定实施旨在限制或者剥夺公民基本权益的强制性措施，诸如逮捕、拘留、搜查、扣押、勘验、检查等，而这些措施却又无法获得中立司法机构的授权和审查，遭受不公正对待的公民也不能获得有效的司法救济。这必然使诉讼活动成为公安机关针对公民自行实施的单方面治罪活动。这种司法制约机制的缺乏，直接导致被追诉者地位的严重恶化和警察权力的无限膨胀甚至滥用的局面冈。 因此，笔者认为有必要构建侦诉一体化的刑事司法模式，在刑事诉讼的审前程序中加强对警察权的限制和制约。在这里需要强调的是笔者赞成龙宗智先生主张的“侦诉一体化”的观点[3]，不赞成有些学者主张的“检警一体化”的观点[4]。检警一体化，强调的是检察官对警察的指挥，容易弱化警察的责任感，不利于侦查的专业分工，反而不利于侦破[4]。加强侦诉合作的具体设想是:警察侦查案件，得随时向检察官报告侦查的过程，自觉地接受检察官指导和限制，以防止警察权力的无限膨胀甚至滥用。检察官认为必要，可以亲自侦查案件，可以介人任何案件的侦查。检察官认为需要警察帮助时，警察必须予以协助。检察官发布的命令，警察应当接受，否则构成读职。侦诉一体化的核心是确立检察官在侦查阶段的主导地位，侦查机关的所有诉讼行为，特别是调查、取证行为，必须服从检察机关的领导、约束和监督，从而在提高诉讼效率的同时，又为公民合法权利的保障设了一道屏障，也有利于防止被追诉者地位的严重恶化和警察权的无限膨胀甚至滥用。
二、制衡—建立司法审查制度，以司法权控制赞察权 警察权应当受到司法权的控制是宪政的必然要求，也是当今社会发展的时代潮流和趋势。最常见的司法权对警察权的控制方式就是行政诉讼，当事人可以在警察的执法行为作出之后向司法机关提出请求，由司法机关对警察的执法行为的合法性等予以审查并作出处理。除了这种事后监督模式的行政诉讼之外，另一种较常见的司法权控制警察权的方式是警察在作出某些涉及公民基本权益的行为之前，必须首先向司法机关申请，经过司法机关审查同意并取得相应的许可证状之后，才能实施相应的行政行为。司法权对警察权的这种控制模式一般主要适用于那些涉及到公民基本权利的行为领域。譬如，当需要对公民临时限制人身自由或者需要进行搜查、扣押、羁押、监听等情形时，警察无权直接决定和实施，而是必须事先向法院、治安法官等提出申请，由法官决定是否批准同意[5]。以司法权控制警察权，正是基于对警察权的天然的易扩张性的考虑，因此有着坚实的宪政理论基础。 首先，以司法权控制警察权符合宪政理论中“权力须得分工和制约”原理的需要。我国的警察主要承担着治安行政管理和代表国家侦查犯罪、追诉犯罪的职能。在这一职责的驱动下，警察在履行职能过程中捕捉、搜集当事人违法犯罪证据的主观积极性非常强烈。更重要的是，警察拥有强大的国家权力，掌握着丰富的权力资源，警察权本身又具有单向性和强制性的特点，而行政相对人、犯罪嫌疑人等则处于被管理和被追诉的地位，他们的权利最容易受到具有强制特性的警察权的侵害。根据“任何人都不得在自己为当事人的案件中担任裁判者”这一法律格言，对于为维护治安和追诉犯罪而采取的涉及公民基本权利的行为，如果允许警察自己作出决定并对当事人的不满和异议作出最终认定，则无疑违反了这一理念。马克思也曾经说过:“在刑事诉讼中，法官、原告和辩护人都集中到一个人身上，这种集中是和心 理学 的全部 规律 相矛盾的。”因此对于警察权的行使，司法权作为社会正义的最后一道防线，对社会纠纷和争议享有最终的裁决权，由司法权予以控制是合乎权力分工和制约理论的。 其次，以司法权控制警察权也符合我国宪法保障公民人权的理念。当今中国，保障人权和正当程序观念已经深人人心，为国家权力行使过程中必须予以考虑的重要内容。而警察作为国家维持统治秩序和社会安全的重要工具，在行使职权时，也必然是倾向于维护国家、社会的利益。对于被管理者来说，在面对代表强大国家、拥有国家强制力的警察面前，特别是在被警察采取限制自由的措施之后，其必然处于弱者地位，权利更容易遭受警察权的侵害。从一定意义上说，警察扮演的是控告、追诉者的角色，不能由警察自身对限制、剥夺公民权利的行为是否合法作最终的裁决，因为“被控人面对具备法官绝对权力的追诉人，束手无助”、“控告人如果成为法宫，就需要上帝作为律师’’i61。而司法权从其本质上说应当是超然、中立的，控、审分离、司法最终裁判等原则也为 现代 法治国家所公认。因此，以司法权来控制侦查权的行使，符合上述理念和原则，也有利于保障公民权利、维护人权。 因此，为体现惩罚犯罪和保护人权的统一，有必要在我国刑事侦查程序中建立司法审查制度以制约膨胀的警察权。具体设想是:(1)建议在全国各基层法院设立司法审查庭或治安法庭，专门负责对在侦控机关提请适用的强制性措施的合法性进行审查，签发司法令状。(2)确立司法审查的例外。即在特定情况下赋予侦控机关可无证采取强制性措施的权力。(3)建立人身保护令制度。赋予当事人及其代理人、辩护人在诉讼的各阶段都有权向检察机关申请取保候审的权利，如遭拒绝，应嫌疑人、被告人的要求，由法院在听取控辩双方意见后迅速作出裁决。如仍遭拒绝，可向上级法院上诉。这样将警察拥有的事关公民的人身权和重大的财产权的决定权被改变为申请权，警察对任何公民的人身权和重大财产权的决定，都只能依申请，而由法院做出最终决定。
在外国法制史的学习中，美国法是很重要的一块，而美国司法制度中联邦最高法院的司法审查权是其特色之一。美国最高法院对美国的政治法律和经济生活具有极强的影响力，是世界上最有权威的法院之一，这种影响和权威在很大程度上是通过它所享有的司法审查权去实现的。因此，我试着对美国最高法院的司法审查权作进一步的了解和学习。
(一)司法审查权的含义与起源
司法审查，亦称“违宪审查”，是西方国家通过司法程序来审查、裁决立法和行政机关是否违宪的一种基本制度。美国最高法院的司法审查权表现在联邦最高法院有权通过审理有关案件，解释宪法并宣布联邦法律或州宪法和法律是否符合联邦宪法。联邦最高法院在具体案件的审理中，如发现州宪法和法律或联邦法律和联邦宪法相抵触，可宣布其违宪。某项法律一经宣布违宪，法院便不能再援用。
这项制度的制定和运行有它的理论依据，那就是：宪法是国家的根本大法，具有最高法律效力，是议会、政府立法执法的基础和根据，宪法至上，法律和法令从形式到内容都不得同宪法条文相抵触;司法机关(主要是最高法院或宪法院)是保障宪法的机关，对宪法有最后的解释权，议会、政府的法律、法令如果违反宪法，司法机关可以裁决该项法律、法令违宪而无效。
提到司法审查权，我们就不得不想到著名的1803年的马伯里诉麦迪逊案，因为正是它开了美国联邦最高法院司法审查的先例，确立了最高法院的司法审查权。如果不是马歇尔以其智慧为美国最高法院“窃取”了司法审查大权，现代美国民主制度演变以及最高法院的历史恐怕也要改写。由于掌握司法审查权，美国最高法院才有机会从最初一个不起眼的司法机关逐渐成长为能够有效制约立法和行政机关权力的独立力量，并塑造现代美国民主政治分权制衡原则的基础。
(二)美国司法审查制度的特征
美国司法审查制度的特征主要表现在司法审查的门槛和司法审查的范围两大方面。
司法审查的门槛即行政诉讼的受理条件，指的是一个争议符合哪些条件才能成为法院可以审理的行政案件。进入20世纪后，美国为防止行政权的不断膨胀，维持权力平衡和权利保障，司法对行政加强了控制力度，重要表现之一是降低司法审查的门槛，让起诉变得更加容易。具体表现为三个方面：
一、被诉行为标准：从不可审查的假定到可审查的假定
不可审查的假定，即私人只能对法律规定可以起诉的行政行为提起诉讼，法律对于行政行为是否可诉未作规定的，法院应作不可诉的推定。这是20世纪以前，法院基于对“三权分立”原则的严格解释，为避免干预行政，在行政案件的受理上所持的观点。20世纪后，法院放弃了不可审查的假定，将可审查的假定确立为受理行政案件的指南，即在法律对行政行为是否可诉未作规定的，应作可诉的假定。
法院是基于什么样的原因作出这样的改变呢?最高法院的判例揭示了两点理由：第一，“确认法律授予行政机关权力范围的责任，是一个司法职能”，即是说，行政机关的权力有多大，不能由行政机关自己做最终判断，而应由司法来最终决定;第二，“国会建立法院审理侵害人民权利的案件和争议，不问这种侵害是来自私人的不法行为，或由于行使没有授权的行政行为”，即是说，按照宪法关于司法权的规定，法院有权审理一切案件和争议，而不看涉及到谁。
在可审查的假定背景下，法院受理案件没有了正面障碍，而主要看是否属于排除司法审查的事项。排除司法审查的事项有法律排除司法审查的行为和自由裁量行政行为，除此之外，美国联邦法院认为以下事项在性质上不宜进行司法审查：国防、外交行为、政治任命、行政机构内部事务、涉及国家安全的行为、司法部的追诉行为。 关于法律排除司法审查的行为，最高法院认为，只有在法律规定达到“明白的和令人信服”的程度时，才能排除司法审查。关于自由裁量行政行为，法院加强对行政自由裁量权的控制，大大缩小了关于自由裁量行为排除司法审查之规定的适用余地。但是所谓的排除事项都不是绝对的排除，如果当事人以损害其重大利益或者宪法上的基本权利为由起诉，法院也应受理。
二、原告资格标准：从权利损害到法律利益损害
原告资格标准经历了从权利损害标准向法律利益损害标准的转变。1946年行政程序法出台前，法院坚持权利损害标准，即当事人只有法定权利受到行政行 2
为侵害时才有起诉资格，其他利益受到损害时，没有原告资格。1946年行政程序法出台后，法院以法律利益损害标准界定原告资格，即当事人在法律保护的利益受到行政行为侵害时，具有起诉资格。1970年，最高法院将此标准概括为双层结构标准，即宪法层次的标准和法律层次的标准。第一，当事人提出的诉讼要符合根据宪法规定的“案件”或“争议”，而只要被挑战的行为对当事人“产生了事实上的损害”即构成“案件”或“争议”;第二，被侵害的利益在法律保护的范围之内。与扩大原告范围的政策相适应，法院对“法律保护”持宽泛的解释标准，受到法律保护的权利不仅限于法律明确设定的权利，而且包括法律所明示或隐含调整意图的利益。
值得提出的是，联邦最高法院在行使司法审查权时遵循的一项重要原则是：“政治问题回避”，司法审查权的行使仅限于司法问题而不涉及政治问题。但是，司法问题和政治问题的划分有时是相当微妙的。
三、适格被告：取消“主权豁免”原则
由于美国法制源于英国普通法，因而英国长期奉行的“主权豁免”原则在美国也根深蒂固。该原则在司法审查上表现为：司法审查不能以国家和政府为被告，只能以官员个人为被告。直到1976年修改联邦行政程序法时才明确放弃了“主权豁免”原则，并规定：“在没有能够适用的特定的法定审查程序时，司法审查的诉讼可以对美国、对机关以及以其机关名称或者适当的官员提起。”
之所以如此，主要有三个原因：第一，修改后的行政程序法规定了很宽的被告资格范围，原告可以在起诉行政机关、官员甚至美国政府之间作出选择，为了保险起见，原告可以将他们全列为被告;第二，无论被告是哪个行政部门，代表政府进行辩护的律师都是司法部统一派出，被告是谁不重要，只要原告胜诉，执行没有问题;第三，即便原告所列被告错误，则法庭书记官会修改为正确的被告，也就是说，在美国法庭有义务指出正确的被告。
司法审查的范围指的是司法审查的程度或深度。司法审查的范围与审查标准是相互对应的，审查标准高，则审查程度深，反之则浅。美国司法审查制度的特征在司法审查的范围上表现为四个方面：
一、事实问题的审查范围
事实问题的审查包括三个层次的标准：实质性证据标准，滥用自由裁量权标准和重新审查标准。所谓实质性证据又称为合理证据，指的是法院出于对行政机关专业知识的尊重，只审查行政机关的证据判断是否合理，如果没有明显的不合理，即满足了实质性证据要求。它主要应用于按照正式程序作出的事实裁定。滥用自由裁量权的两种方式是专横、任性，行政程序法上规定的专横、任性都是滥用自由裁量权，它的标准主要适用于依非正式程序作出的事实裁定。
二、法律问题的审查范围
法律问题包括法律解释和法律适用两个步骤，法律解释是对法律含义的一般理解，法律适用是将抽象的一般规定应用于具体事件。法律解释是脱离具体事实的逻辑运算，是单纯的法律问题，法院可以充分行使最终的解释权。法律适用既有法律问题，也有事实问题，二者之中事实认定的分量更重，因此其审查标准侧重于事实裁定的审查标准。
三、司法审查范围的相互接近
在早期，法院只看行政机关认定的证据是否可以定案，而对案卷中存在的其他相反证据视而不见。过于宽松的标准容易放纵行政违法和滥用权力，因此行政程序法专门针对这种情况作出规定，要求法院“应当审查全部记录，或记录中为一方当事人所引用的部分”，对所有的证据进行全面审查。在法律问题方面已经采取与事实问题同样的司法审查标准。最高法院在审理著名的Chevron案中提出的“法院不能以自己对法律的解释代替行政机关的合理解释”被认为标志着法律问题的审查范围与事实问题的审查范围趋同。
四、规章的司法审查范围
美国自1946年行政程序法公布以来，行政规章即成为司法审查的诉讼对象，规章与裁决在审查范围上相同，因此在审查标准上也与裁决的审查标准相同，具体说，按正式程序制定的规章适用实质性证据标准，按非正式程序制定的规章适用滥用自由裁量权标准。如果规章影响公民的重大宪法权利，则适用重新审理标准。法院经审查认为规章违法，可以直接判决撤销。
(三)美国最高法院司法审查权的作用
司法审查作为一种权力和制度，它以资产阶级的分权、制衡和法治原则为基础， 在维护资产阶级民主制度， 调整联邦和州的矛盾冲突，调整行政、立法、
司法三机关的关系的过程中发挥了重要作用，主要表现是：
一、联邦最高法院的司法审查权使得司法部门有权制约立法和行政部门，是实现“分权制衡”宪法原则的有力手段。从宪政结构的三个层面即国会与总统的关系、联邦与州的关系、政府与公民的关系上可以充分看到美国联邦最高法院的司法审查权的平衡作用。这种司法审查权保障了三重分权，维护了宪政结构，促进了美国政治及政治形态的发展。
二、联邦最高法院利用司法审查权，通过对一系列重大案件的判决，调整了中央与州的分权关系，扩大了联邦权力，限制了各州权力，确立了联邦中央在宪法明确规定的权限内至高无上的国家主权原则，维护了宪法的最高权威。
三、联邦最高法院在不同历史时期，根据国际、国内形势的演变，阶级力量对比的变化以及经济发展的状况，灵活地解释宪法，以维护统治阶级的政治、经济利益。经常被联邦最高法院用来作为司法审查依据的宪法条款主要有“法律的正当程序”条款，“贸易”条款、“平等保护”条款等，最高法院在不同的时期根据需要赋予它们以新的解释。
(四)我国司法审查制度与美国的比较
我们学习一个国家的制度不仅仅是为了认识和了解别国的特色，更重要的是希望对本国的发展有所借鉴。美国司法审查制度可以说是世界上较为成功的宪法司法制度，它对我国的宪法司法化有重要的借鉴意义。我国宪法司法化的现状并不乐观，甚至可以说到目前为止我国宪法并未真正进入司法领域。因此我认为有必要将我国的司法审查制度与美国的相比较，以更清楚地认识问题所在。许多学者都对这个问题做出了一定研究，列出了十多条的差异，我认为较为重要的是以下几个方面：
一、实质性差异
我国的司法审查权一是只能依法行使，二是要以行政法规为依据，因而仍然是人民法院依法对行政机关行政活动合法性和合理性进行的法律监督，不是完整意义上的司法审判权和行政管理权之间的制衡关系，对行政机关的制约作用是有限的。由于没有法律规定对立法权的审查，我国的司法审查没有对立法行为的审查权，不存在司法审判权和立法权的制衡因素。美国的司法审查制度既可以对立法行为进行审查，也可以对行政行为进行审查，则实现了司法对立法和行政行为
的制衡作用。
二、职能上的差异
我国的司法审查制度的职能作用主要是对具体行政行为的法律监督，监督行政机关是否在程序和实体上违法，不对行政行为依据的法律法规进行审查，只是名义上的司法审查，而非本质意义的司法审查，不存在对行政行为的制约。更不存在对立法行为的制约。美国的司法审查制度是对立法行为和行政行为的合宪性进行审查，可以行使撤消权，因而是实质性审查，能真正发挥制衡作用。
三、作用上的差异
我国司法审查针对的目标是个别行政案件，纠正的是个别行政机关的个别执法行为，对本地区其他行政机关和其他地区的行政机关的警示作用不大，社会影响不大。美国司法审查针对的是立法行为和行政行为，在全国范围内发生法律效力，对全国立法机关和行政机关具有普遍约束力，社会影响巨大，而且在全世界产生巨大震动和影响。
四、实际效能上的差异
我国司法审查制度使用频率高而发挥作用小，不仅没有发挥出应有的审查作用，也没有充分发挥出应有的监督作用。不仅没有有效制约违法行政行为，有时甚至成为违法行政行为的保护伞。就我国目前的行政执法队伍素质和执法水平而言，自我满意度和群众满意度均不高，但是法院判决维持率极高，使人们几乎丧失了行政诉讼的信心。背离了设立司法审查制度的宗旨，抹杀了立法借鉴的先进性。美国司法审查制度使用频率低，而发挥作用大。到现在为止，美国司法审查程序虽然只启动了几次，但不仅在国内对立法行为和行政行为发挥了有效的制衡作用，而且在国际上引起了法制进步国家的纷纷效仿,引导了司法审查制度的国际化。
尽管仍然存在着这许多的差异，但是我们已经意识到这个问题，随着经济全球化的发展，和我国与世界的进一步融合，我国司法审查制度将会越来越完善，在司法领域发挥的作用也会越来越大。
人民法院司法警察是人民警察的一个独立警种， 是人民法院直接领导的一支准军事化的司法武装力量，是法院队伍建设中不可缺少的重要组成部分。其担负着警卫法庭、维护审判秩序、送达法律文书、看管提押人犯、协助执行、执行死刑以及保卫审判机关安全、处置突发性事件等职责。当前，随着人民法院审判和执行工作任务的增加，司法警察的工作任务也日趋繁重，其职能作用更加明显和重要，在新的形势和任务要求下，作为司法警察如何正确应对挑战，践行执法为民的法治理念，实现司法警察工作的持续良性发展，成为摆在我们面前的一项紧迫而重要的任务。笔者认为，司法警察在践行“执法为民”的理念中，要按照邓小平理论和“三个代表”重要思想的本质要求，以科学发展观和社会主义和谐社会思想为指导，突出“强化执法理念，提高服务意识，维护公平正义”的工作主题
一、当前在践行“执法为民”中存在的问题与不足
执法为民是党和人民对政法工作的根本要求，是政法工作的基本出发点和归宿，是司法警察工作的生命线。执法为民理念的提出，直接而明确地回答了政法工作应相信谁、依靠谁、为了谁以及为谁执法、靠谁执法、怎样执法的根本问题。当前司法警察在践行“执法为民”中尚存在以下问题与不足。
1、执法的为民意识淡薄。从司法警察工作实际来看，一些法院的司法警察在警务执法过程中，仅把思维停留在做好本职工作上，只要自己工作不出现安全事故即可，没有在主观上确立执法为民的意识和理念，以致在执法过程中，忽落了群众的感受，生硬地执法。
2、执法的服务意识不强。“全心全意为人民服务”，这是包括司法警察在内的任何国家机关所必须遵循的宗旨，因为一切权力均来自于人民。但从现实来看，尚有一些法院的部分司法警察在执法过程中，存在服务意识不强的现象，他们在执法过程中，仅片面地追求严格执法，但对何为严格执法，怎么做才算严格执法，严格执法的价值追求是什么?缺乏必要的、正确的认识。
3、司法警察的综合素质有待提高。素质决定工作能力，决定工作的好坏与成败，一支高素质、专业化的司法警察队伍是履行司法警察工作职能的基础和保证。但就当前的司法警察队伍建设来看，许多警队的司法警察素质还有待提高，这主要表现在文化素质与业务技能方面。
二、问题与不足产生的原因
纵观司法警察在“执法为民”中存在的问题与不足，结合工作实际不看，笔者认为主要由于以下原因所致。
1、政治业务学习不够。这主要表现在政治学习形式化、业务学习浮浅化等方面，工作中缺乏创新精神。
2、个人自律意识不强。这主要反映在个别干警走上工作岗位后，就不再注重自我约束、自我提升，缺乏工作的上进和进取心。
3、执法与服务理念滞后。这主要体现为部分干警仅片面追求本职工作相安无事，对执法的目的、执法的法律效果与社会效果、执法的服务大局意识缺乏足够的重视和了解。
4、规章制度落实不力。常言道：“没有规矩不成方圆”，但有规矩不遵守也不制裁，笔者认为倒不如没有此规矩。具体到司法警察这个职业而言，有关的规章制度很多，且多是约束行为规范、规定工作要求的，可一些司法警察在落实这些规章制度时，存在着不细致、不严谨的现象，一定程度上影响了执法的效果与质量。
三、司法警察要做到“执法为民”，需要从以下几个方面做起
1、坚持执法为民，要加强政治业务学习，不断提高执法为民的素质。
执法为民光有愿望是不够的，还必须要有过硬的本领，尤其是新时期新形势下对人民法院及司法警察工作提出的更新更高的要求和挑战，必须走内强素质、外塑形象、审慎执法、注重服务的发展之路;要按照毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想的要求，以科学发展观和社会主义和谐社会思想为指导，以“政治强、业务精、纪律严、作风正”为目标，结合法警工作实际，加强政治业务学习，可通过经常组织各类丰富多彩地练兵比武活动，及时总结、表彰，评出每周、每月的业务学习先进个人、技能训练能手、岗位文明执勤标兵、单项训练标兵、捆绑能手、神枪手、摔擒王等，并进行宣传、表彰，广泛激发个人训练热情，努力培育和造就一支政治强、业务精、执法严、素质高的司法警察队伍;要突出“强化执法为民，维护公平正义”的工作主题，切实做到以人为本、执法公正、一心为民;要结合工作实际，理清工作思路，确定工作重心，创新工作方法，切实把司法警察服务审判、执行工作的职责与执法为民的理念相衔接，更好地服务审判工作、服务经济建设，服务人民群众。
提高司法警察的自身素质，个人主观努力最重要，我们每一位司法警察都要加强对法律知识、业务知识与技能的学习，做到先学法、再执法，达到业精技熟;要在干中学，学中干，在日常性警务执法实践中，注重总结吸取经验教训，注重研究解决薄弱环节，实现执法水平质的飞跃，提高自身执法的实践能力;要对自己在政治素质、业务素质、道德水准等方面的不足有足够充分的了解和认识，从而正确地确定自己努力的方向;要树立较高的价值标准和道德标准，提高个人的素质，做到廉洁自律、克已奉公、公正、公开、公平、为民，以优质高效的服务让人民群众满意。各级警队亦要把思想教育工作制度化、经常化、兴趣化、岗位练兵化，以提高司法警察的综合素质。
2、坚持执法为民，要正确处理好“为民”与“执法”的关系。
“为民”与“执法”在本质上是相统一的关系。胡锦涛总书记曾指出：“各级干部都要牢固树立全心全意为人民服务的思想和真心实意对人民负责的精神，做到心里装着群众，凡事想着群众，工作依靠群众，一切为了群众。要坚持权为民所用，情为民所系，利为民所谋，为群众诚心诚意办实事，尽心竭力解难事，坚持不懈做好事。”这是对立党为公，执政为民的出发点和落脚点具体内涵的精辟论述。
务执法为民之实，求执法观念新突破，应成为每一位司法警察工作的价值追求，要处理好“为民”与“执法”相统一的问题，首先必须回答好为谁用权、为谁执法这个问题，以增强对执法为民客观必然性的认识。结合司法警察工作实际，笔者认为司法警察要立足本职，坚持严格执法、公正执法，切实增强三方面意识：一是要不断增强执法的服务意识。要坚决打消“执法即执权”的错误意识，坚决杜绝执法过程中的冷、横、硬现象，提高宗旨观念、法治观念、群众观念和服务观念，人人自觉地把全心全意为人民服务的宗旨体现到警务执法过程中去。二是要不断增强执法的群众意识。要按照“三个代表”的要求，把为人民服务贯穿于工作的各个方面和环节，牢固树立“群众利益无小事”的观念，尽心竭力为群众排忧解难，自觉地做到权为民所用，情为民所系，利为民所谋，事为民所办。三是要不断增强法治意识。坚持依法治国，这既是我们工作的原则，也是我们为民执法的重要准则，衡量工作是否执法为民，关键就看是否全面、准确地贯彻落实国家法律法规，是否依法办事。很难想象一个没有法治意识的执法者是如何执法的，故作为一名司法机关的执法者----司法警察必须不断增强法治意识，以适应工作和社会发展的需要。
3、坚持执法为民，要做好执法理念与服务理念的有机融合。 司法警察要把服务的理念融入到日常的警务执法工作之中，实现执法与服务的最佳融合，通过学习教育、交流讨论、查摆剖析问题等有效形式，让每位干警都深刻理解执法为民思想的内涵和重要意义，从真正意义上来实现执法理念的转变，推动警务执法服务观念的创新。随着社会经济的发展，必须坚持与时俱进，从传统的观念、做法中解放出来，不断适应形势的变化，遵循现代客观规律和变化趋势，切实转变思维观念和工作方式。司法警察在实践中切实做到四个必须：一是必须端正执法思想，甘当公仆。要把实现好、维护好、发展好广大人民群众根本利益作为执法工作的出发点和落脚点，认真履行服务和保障审判、执行工作顺利进行的职责，坚决革除以管人者自居、自认为高人一等的特权思想，坚持杜绝为体现自己存在而执法的恶习，坚持肃清为小团体利益、个人利益和经济利益而执法的本位意识;二是必须转变执法观念，廉洁执法。要牢固树立法律至上的思想，在运用执法权力时必须自觉接受法律的约束和控制，切实严格依法办事，
在工作、生活的方方面面都要严格要求自己，做到清正廉洁，不以权谋私，任何时候都经得住权力、金钱、人情和美色等的考验和诱惑;三是必须增进执法感情，文明执法。要通过深入开展宗旨观念和群众观念教育，打牢广大司法警察执法为民的感情基础，司法警察工作处于窗口位置，所以要时刻以和谐执法的理念来展现人民法院的和谐司法，在工作中要做到对待人民群众说话和气，态度热情，服务周到，考虑细致，尽可能多地为群众提供便利，尽可能少给、不给群众添麻烦，并要尊重当事人的人格尊严，做到不侮辱、不挖苦、不嘲讽当事人;第四是必须规范执法行为，注重执法形象。在警务执法过程中，每位司法警察都要做到警容严整、举止端庄，并加强对业外生活的约束和自律，时刻注重维护执法形象，严格按照《人民法院司法警察内务条令》及有关行为规范要求去做，做到服从命令、听从指挥、令行禁止。
4、坚持执法为民，要从抓制度、促规范上下功夫。
制度化、规范化是执法为民的根本保证。《人民法院司法警察暂行条例》、《人民法院司法警察值庭规则》、《人民法院司法警察押解规则》、《人民法院司法警察安全检查规则》、《人民法院司法警察看管规则》及《人民法院司法警察执法行为规范》等对司法警察的职责及执法行为规范作出了明确规定，依据该《条例》和《规则》，各级警队应制定和完善《司法警察管理办法》、《考勤制度》、《八小时以外管理规定》等规章制度，通过各项规章制度的建立和健全，进一步完善司法警察工作的管理机制，使司法警察工作有章可循、有法可依。把《条例》的贯彻落实和严格执行规章制度作为抓司法警察工作和司法警察队伍规范化建设的根本，严抓目标管理和考核，始终坚持以制度管人管事的工作模式，既抓司法警察在队中的管理，也抓司法警察出警中的管理;既抓工作时间内的管理，也抓八小时以外的管理;采取以事究责的方法，从一点一滴的小事抓起，规范司法警察的言行，增强司法警察遵守纪律的自觉性，从而提高司法警察执法为民的自觉性、主动性和自律性。
总之，作为司法警察，在践行执法为民的社会主义法治理念过程中，首先要有全心全意为人民服务的宗旨意识，始终做到心中有民、胸怀大局，在严格依法履行职责的同时，始终坚持权为民所用，情为民所系，利为民所谋;要诚心诚意地为群众办实事，竭尽全力地为群众解难事，坚持不懈地为群众做好事;各级警队要本着强素质、树形象、顾大局、重服务的理念和要求，始终坚持政治建警、从严治警、科技强警、文化育警、从优待警的工作思路，按照队伍建设革命化、规范化、军事化的要求，努力打造一支“政治坚定、业务精通、作风优良、执法公正”的司法警察队伍，使每位司法警察把“执法为民”的理念牢记于心、践于言行。
检察机关司法警察是检察机关的一支重要执法力量，对维护社会稳定，保障检察官办案安全和服务检察工作等都具有重要作用，处于维护检察工作秩序和保障检察工作顺利进行的特殊地位，随着检察制度改革的不断深入和发展，检察机关司法警察的作用日益重要，加强基层院法警工作规范化建设、科学化管理，是全面提升法警队伍素质、整体推进法警工作的有效途径，对确保司法警察依法履行职责，更好地为检察中心工作服务，具有十分重要的现实意义。在检察机关 ，司法警察是唯一一支代表检察机关行使国家赋予的强制力的武装性质的队伍。它的设立和职责履行都有相应的法律规定和职业要求,潘集区人民检察院司法警察大队现有干警3人,自编队成立
年以来,
一、根植执法为民理念，苦练业务本领，打造一支硬队伍。他们始终坚持把思想政治建设摆在首位，不断向法警灌输执法为民理念和社会主义法治理念,引导法警牢固树立正确的权力观和利益观;坚持系统学习宪法和《人民检察院组织法》、《司法警察暂行条例》、《刑法》、《刑诉法》等法律法规，学习“检察和警察”的各项制度和规定，使干警做到能背会用，特别是对法警的职责熟记于心，对各项禁令和规定应用于行，从队领导到一般干警，都能把《司法警察手册》内容背下来、写下来，照着做，确保在执法中文明执法，依法办事。按照高检院“一熟、二懂、三会”的标准要求，制定训练计划，每天早上坚持半小时队列或擒拿格斗训练，每周召开一次队务会，每季度组织一次业务技能培训，每年开展一次专业技术大比武，切实提高业务素质。2004年4月，他们争取驻地武警中队和市武装部的鼎力支持，请武警中队官兵当教练，按照军训从难从严的实战要求，与武警官兵实行训练时间、训练内容、检查考核“三同步”，组织全体法警进行为期20天的五公里长跑、队列、擒拿格斗、押解、枪械、实弹射击等专业体能、技能强化训练。并将司法警察九项职责按规定程序进行逐项学习和岗位演练，对每项职责的履行都在操作上进行明确细致的规定。训练中，法警们发扬“不怕苦，不怕死”的精神，苦练巧练，手把手地教，一招一式
二、严格执法程序，确保安全文明办案，出色履行职责。他们坚持按程序派警，严格出警制度。根据案件的需要，凡需使用法警执行任务的部门，首先填写用警申请单，由分管检察长审批后，再到司法警察大队填写《派警证》，由大队长签字后派出2名以上司法警察执行警务。重大事件和重要任务的出警由检察长或分管检察长批准，任何人不得擅自出警。法警出警前必须要详细了解执行警务的时间、地点、执行警务的种类，携带何种警械(具)，必须做到心中有数，在护送证人回家(单位)时，规定不开警车、不着警服、不鸣警笛、选择恰当的时候和适当的环境，将证人安全送回家，确保证人的人身安全和人权的保障。在协助执行拘留、逮捕任务时，全副武装，带齐“警官证”和“拘留证”(逮捕证)，要求法警特别注意保持警惕，切实防范犯罪嫌疑人逃跑、自杀、自残、行凶等问题的发生。同时，坚持以人为本，注重人性化办案，用实际行动感化嫌疑人，对许多案件的突破发挥了积极作用。(今年以来，全市检察机关司法警察依法行使职权，共保护职务犯罪案件现场22人次，执行传唤168人次，参与搜查107人次，执行拘传36人次，协助执行扣押查封42人次，协助执行拘留、逮捕、监视居住112人次，押送、提解犯罪嫌疑人、被告人2212人次，看管犯罪嫌疑人、被告人562人次，送达法律文书4200份，参与处置突发事件41人次，追逃职务犯罪嫌疑人工作取得新的进展，共参与追捕在逃犯罪嫌疑人12人，其中，法警独立追捕并抓获畏罪潜逃犯罪嫌疑人9人，协助抓获3人。去年，青岛市和胶州市两级检察院司法警察联合追逃的中铁十六局二公司驻胶州项目指挥部经理兼指挥长赵某某因犯贪污罪、受贿罪被法院判处有期徒刑15年。在履行的各项职责任务中，全市两级检察院法警均做到了安全、及时、准确三个百分之百。今年5月，青岛市检察机关法警支队被最高人民检察院评为全国检察机关司法警察编队管理示范单位。 )三年来，他们的先 派警500余人次，看管犯罪嫌疑人(被告人)71人，执行传唤9人，协助执行拘留、逮捕26次，参与搜查10次，执行长途押解任务16次，参与处置突发事件10起，跨省追逃3次，抓获犯罪嫌疑人2人，提供警务协助10次，送达法律文书、案卷214次，保护公诉人出庭2次，执行检察长交办的其它中心工作20次，参与维护改制企业稳定，夜以继日驻厂60多天，没有发生任何失误和安全问题。
三、健全制度，创新机制，管理规范化。他们不断适应新形势、新任务的要求，在规范化管理方面狠下功夫，进行了大量有益的尝试，取得实效。在认真执行上级的各项制度和规定的同时，结合实际，先后制定了《司法警察工作准则》、《法警大队大队长工作职责》、《法警工作职责》、《司法警察大队规章制度》、《司法警察大队关于安全办案、文明执法的十五条规定》。为了便于携带和应用，将上级和本院的各项制度和规定汇编成《司法警察手册》，法警人手一册，要求随身携带，熟记于心、规范于行、应用于案，作为法警学习、办案、管理基本依据，做到有章可循、有“法”可依。建立健全了档案柜和资料库，制定了“三簿、二表、一本”的工作制度(即《法警履行职责情况登记簿》、《警械(具)使用管理登记簿》、《专业技术训练登记簿》、《警务值班登记表》、《宣传信息登记表》、《法警出警情况登记本》、《司法警察突发事件工作预案》)等，并抓好落实，使警务工作管理规范，秩序井然。在警务值班制度中，每天安排一名法警实行警务值班，要求着装、挂牌、戴袖标，负责接警、出警，处理当日警务事务，并协助机关值班人员负责机关安全工作，维护机关工作秩序，同时负责举报中心接待来访群众的秩序和安全。该项制度既能管事，又能管人，切实可行。为了确保办案安全，制作了一套司法警察业务工作流程图和司法警察办案流程图，并采用镜框式制作上墙，以图表的形式将司法警察职责范围、执行标准、操作规程、办案程序及注意事项等方面
集中在一起，看起来一目了然，用起来简单易行。这两图被法警们称为“两图在手、办案顺手”。为激发干警活力，实行“酬绩挂钩”制，把大队工作目标按六项十个方面列入评分标准进行逐项打分，年终根据得分情况进行奖惩。此举有效增强了法警的紧迫感和压力感，进一步调动了法警工作积极性。
四、不遗余力改善办公办案条件，装备设施系统化、科技化、人性化。他们积极争取院领导重视和支持，从2004年10月起着手筹建办案区，建立起了指挥、协调、监视、监控于一体的指挥中心，以及讯问室、询问室、恳谈室、待诊室、专用卫生间、休息室、法警备勤室、警械具存放室。安装了隐蔽探头、同步录音录像设备，使整个区域里的监控设施与指挥中心构成监控网络链结，形成整体互动。从办案人员和犯罪嫌疑人等有关人员进入办案区开始，他们就实行全程录音录像，所取得的资料既可作为出庭公诉的证据，也为当事人权利救济提供了重要保障措施。在改善办公条件的同时、电脑3台、警棍3支、电警棍3支、警绳3副、手拷5副、衣柜、文件柜、保险柜等
在以后的工作中法警大队将继续保持正气昂扬、士气振奋的精神风貌，牢记“纪律严明、作风过硬、精诚团结、保障有力”的十六字要求，以崭新的面貌和更加积极主动的姿态迎接新的挑战，力争取得更好的成绩。 司法警察大队在认真贯彻落实省院《关于进一步加强全省检察机关办案安全防范工作的意见》，强化和落实办案安全防范机制，建立健全办案工作区管理、使用制度，完善用警派警流程等方面，
法警察作为检察机关一支具有武装性、强制性、专业性的特殊执法力量，根据省院党组的要求，必须实行编队管理，形成统一管理、统一指挥、统一使用的编队管理体系。他对我院司法警察大队认真贯彻落实分级培训和集中培训的工作要求，结合实际，组织开展集中培训和形式多样的岗位练兵活动，强化对司法警察的政治理论和作风纪律教育、检察业务知识和警务专业知识培训、队列操练和警用技能训练，以头顶上庄严的警徽将大堤上高高飘扬的党旗映衬得更加鲜艳夺目。将以此作为工作的新起点，更加忠实勤奋地工作，严格自律，秉公执法，争做人民满意的好警察、时代，他深深懂得，做为一名党员，就意味着付出和奉献，就意味着牺牲。无一脱逃、自杀、自伤、串供等事故发生
人民检察院司法警察是人民警察的警种之一，是依据《中华人民共和国人民检察院组织法》而设立的，具有武装性质的国家司法行政力量，是依法参与检察活动的法定成员，其主要职责是：
1、保护人民检察院直接立案侦查案件的犯罪现场;
2、执行传唤;
3、参与搜查;
4、执行拘传、协助执行其他强制措施，协助追捕逃犯，实施跨区域警务协助;
5、提押看管犯罪嫌疑人、被告人和罪犯;
6、送达法律文书;
7、参与执行死刑临场监督活动;
8、负责检察机关专门接待群众来访场所的秩序和安全，参与处置突发事件;
9、执行检察长交办的其他任务。
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