土地政策设计论文

摘要：农民是土地政策过程的重要参与者，农民参与度直接影响土地政策实施效果。因此，土地政策制定和实施过程应广泛吸纳农民参与。当前，由于“传统型”政策运行制度对农民参与空间的挤压，基层政府为争夺征地收益对农民参与活动的排斥，以及农民组织化水平、农村现实社会基础条件的制约，农民土地政策参与活动陷入了困境。下面小编整理了一些《土地政策设计论文 (精选3篇)》相关资料，欢迎阅读！

土地政策设计论文 篇1：

土地调控政策:传导机制与理论命题

土地政策在我国宏观调控中的地位日益凸显,其传导的广度和深度也在不断拓展。本文从系统角度建立和分析了土地宏观调控政策的传导机制和运行过程,并采用系统基模理论刻画了土地政策传导过程中容易形成的成长上限、饮鸩止渴和舍本逐末等三大悖论。在此基础上,提出了两个理论命题:土地政策冲击经济系统后产生的因果反馈回路会影响土地政策的调控效应;以帕累托改进方式推行土地政策组合,能够有效降低政策的副作用,防止政策效率损失。文章最后对完善土地政策传导机制的对策建议进行了探讨。

[关键词]土地政策;传导机制;系统动力学;帕累托改进

肖教燎(1975—),男,南昌大学讲师,博士研究生,主要研究方向为土地经济与政策;贾仁安(1942—),男,南昌大学教授,博士生导师,主要研究方向为系统动力学;毛燕玲(1977—),女,南昌大学副教授,博士,主要研究方向为资源经济与管理。(江西南昌330031)

本文为江西省高校人文社会科学研究项目“江西省城乡一体化土地政策效应分析”(项目批准号:GL0933)的研究成果。

土地虽然是一种排他性资产,但其具有较显著的外部性,因此,土地实质上是一种准公共品,市场失灵现象普遍,不能完全由市场力量调控土地供给和需求[1]。当前国际上通行的宏观调控政策只有货币政策和财政政策,不包括土地政策,虽然某些国家和地区尝试过不少土地宏观调控的操作,但也只是局部和零星的做法和经验,不能形成系统和完整的理论[2]。土地政策成为与货币政策和财政政策并列的宏观调控工具,是我国于2004年首次提出,目前仍处在探索阶段。在我国,土地政策参与宏观调控的原因已有许多论述[3][4][5][6],归纳起来主要就是土地相对人口和国民经济增长的供给缺乏弹性、土地粗放利用加剧了这种土地供需矛盾等等。因此,有一个定论是成立的,土地资源必须借助政府这只“有形的手”加以调控配置。从我国五年多的土地宏观调控的实践看,土地政策在战略性调整经济结构、合理控制固定资产投资规模和推进社会事业发展等方面无疑成效卓著。但土地政策参与宏观调控的具体目标、传导机制、配套政策到底怎么设计,如何应对传导过程中出现的矛盾和风险,以及土地政策如何与财政政策、货币政策、产业政策等宏观政策协调配合发挥组合效应,还亟待进一步的研究,尤其在当前的经济形势和新一轮土地调控的启动下,对这些问题的探索更显必要和紧迫。

一、土地政策传导机制

《统战学辞典》指出政策是为达到一定的政治目的而采取的一种策略方针,是策略的具体化。而土地政策,据《农业大词典》的定义,是国家根据一定时期内的政治和经济任务,在土地资源的开发、利用、治理、保护和管理方面规定的行动准则。从土地政策内容来分,土地政策可分为土地规划、土地计划、土地用途、土地出让、土地税赋等政策。从系统论角度看,如果把土地政策从制定、执行、落实到完成一定政治经济任务的所有活动看成一个系统,则土地政策的构成要素可分解为土地政策主体、客体、介体、载体、环体,主体指参与制定和执行土地政策的成员或组织,如国务院、国土资源部、发改委等;客体指主体在政策调控活动中具体指向的对象,又分为宏观客体和微观客体两类,其中宏观客体特指社会生产活动的行业或产业门类,微观客体特指社会生产活动的独立个体,如城乡居民家庭、具体企事业单位等;介体指参与具体贯彻和执行土地政策的中间成员或组织,如各级地方政府、各级地方国土资源局等;载体指负载政策内容的实物形态,即土地、土地计划、土地规划等;环体指政策调控活动所处的各种政治经济社会环境,也包括其他政策环境。而土地政策系统中联系主体和客体的所有渠道称为土地政策的传导路径,如图1。

根据丁伯根法则,土地政策参与宏观调控是为了弥补土地依赖型投资膨胀引发的调控工具不足而采取的,而制度经济学认为,制度或政策出台是为了提高资源的使用效率。由于我国地少人多,人地存在先天矛盾,加之快速增长的国民经济、日益提高的生活质量、粗放的土地经营方式以及地方政府的急功近利等因素,造成土地供应的市场失灵,土地资源配置效率受损。而土地政策手段的运用,就是要通过调整和约束土地供应数量、时序和结构,实现产业结构的合理布局、投资规模和结构的有效控制、区域发展的适度平衡,这也符合蒙代尔分配法则下土地政策参与宏观调控的根本目的。在此政策目的下,土地政策空间传导分四个阶段完成。

第一阶段,政策制定阶段。以国务院和国土资源部为代表的主体根据国家宏观背景和长远规划制定关于土地规划、计划、用途、出让、税赋和区域等纲领性政策文件并予以发布,由各级地方政府、发改委和国土资源厅局等政策介体接收政策指令信息。

第二阶段,政策分解和落实阶段。作为政策下行传导的中介组织如各级地方政府和国土资源厅局等,则负责自上而下解释、宣传、执行各项土地政策精神,并根据所在地国民经济和社会发展规划制定出更具操作性的相应条例规定等政策细则,使指导性的政策具体为包括土地可获得数量、性质、用途、成本等内容的土地政策客体的用地计划。

第三阶段,政策执行阶段。以各经济片区和行业部门为主的宏观客体最终会依据各实体企事业单位和居民家庭的需求使土地政策落实于微观客体一定规模和用途的实际土地。上述三个阶段只是土地政策的空间垂直传导过程,且这个过程始终处在与社会经济和其他宏观调控政策所形成的政策环体不断交互中,至于土地政策最终效应则要由微观客体自下而上的反馈来检验。

第四阶段,政策传导的反馈阶段。首先,微观客体运用所获土地来创造微观价值,推动各产业发展和个体财富的积累,其结果可以评判各大行业部类土地政策的调控目标的实现程度;进而,各行业部类发展结果汇聚成整个区域国民经济和社会发展状况,并衡量地方政府施行土地政策的效果;最终,集成各区域发展成果并体现为整个国民经济增长和社会进步的大小,以此来检验主体制定土地政策参与宏观调控的效果。

综上可见,土地政策传导系统是一个不断与社会经济环境、货币政策、财政政策等环体交换信息和能量并具有反馈的开放系统。

二、土地政策传导过程易形成的三大悖论

土地政策传导系统涉及多级组织和成员、多个政策变量和多个经济活动环节的交互作用和影响,是一个动态复杂性系统。彼得•圣吉提出的系统基模理论[7]可以有效地解析系统变量的线段式因果关系和反馈因果互动关系,是刻画动态复杂性系统的有力工具。而土地政策传导过程的动态性和复杂性,使其很容易产生矛盾,形成悖论。

悖论一:建设用地规划和供给政策运行过程遭遇三大“成长上限”。

首先,政府通过土地规划政策调节建设用地供给数量和结构,控制投资和国民经济增长速度,如图2右边部分的正反馈环所示,同图3和图4左边部分的正反馈环。但这种土地规划政策传导的同时,首先会受到国有土地储备减少的约束,抑制土地规划政策传导的进程,即为土地规划政策传导的一大成长上限,如图2左边部分的负反馈环。其次,土地规划政策在调控投资增长过程,会遭受经济结构失调风险威胁,故经济结构失调也是土地规划政策传导的一个成长上限,如图3右边部分的负反馈环。最后,土地规划政策传导从开始就会受到土地用途政策、土地计划政策和土地出让政策等其他政策的干扰和阻碍,因此,其他土地政策干扰是土地规划政策传导的又一个成长上限,如图4右边部分的负反馈环。①②③

注:1.此处限制型产业指发改委和国土资源部发布的《限制用地项目目录(2006年本)》中的相关产业;2.投资需求攀升会导致投资过热出现膨胀,引发经济结构失调,从而政府会抑制限制型产业发展。

悖论二:土地用途政策传导过程的“饮鸩止渴”。

土地政策主体通过划拨供地目录的土地用途“绿灯”政策和限制禁止供地目录的土地用途“黄灯”政策,鼓励重点产业部门使用土地,抑制生产能力过剩产业部门使用土地,以促进瓶颈基础产业发展,进而有效带动限制型产业发展,如图5上半部分的负反馈环。但在大力发展农业、水利、交通、能源、基础设施等瓶颈产业的同时,由于投资乘数效应,会造成社会投资总量迅速扩大,投资品供给不足,投资不断膨胀,导致社会经济结构失调,这是土地用途政策传导过程受到财政、投资和货币等其他政策干扰下所产生的后遗症,如图5外部的正反馈环。

悖论三:土地政策在限制产能过剩行业时的“舍本逐末”。

为限制过热行业部门或产能过剩部门的发展势头,政府出台了《限制供地项目目录》和《禁止供地项目目录》,对目录中的项目限制或禁止提供建设用地,相应地,《划拨用地目录》对非营利性的水利、交通、能源、教育、文化、科研、医疗等基础产业项目则以划拨方式无偿提供建设用地,支持瓶颈产业的发展,但如前所述,这种以抑制限制性产业占地和增长的方式来鼓励和支持基础产业获地和发展的土地用途政策会带来投资膨胀的后遗症,如图6右边部分的正反馈环。事实上,利用城镇土地使用税、耕地占用税等土地税收手段,提高限制型产业土地的取得和保有成本,才是限制这些产业获取土地的根本之策。

三、土地政策传导机制的两个理论命题

要解决上述矛盾,保障土地政策传导机制的有效运行,以下两个命题是非常必要的。

命题一:土地政策冲击经济系统后产生的因果反馈回路会影响土地政策的调控效应。

系统动力学认为,系统结构决定系统行为,系统行为决定系统功能[5]。土地政策可看作一种政策力量,无论是源自土地一级市场的农用地转用、征用集体土地和国有土地使用权出让等土地计划和出让政策,还是来自土地二级市场的土地用途、土地使用规划和土地税收等政策,均是土地政策主体和介体诉求改造经济系统并提高其运行效能的冲击力量。而这些冲击必然会使经济系统结构发生震荡和偏离,造成经济系统行为发生改变,产生新的或确定或不确定的系统行为,反过来影响土地政策传导效果。

从土地经济学角度,土地政策参与宏观调控,是借助政府“有形”的手,对土地的供需结构施加影响,改变土地供求的均衡数量和价格,实现对社会的总供求产生一定干扰。政府运用土地储备和出让政策,并结合低价征地、限制地价和协议出让等土地交易价格,通过增减土地量来控制土地供给曲线的左右移动,达到从源头上控制土地供应数量和价格的目的。而土地税收政策则可从中间环节控制土地取得和保有成本、抑制土地供给无序,合并土地收益分配政策的实施,可调节土地级差收益、促进土地收益合理分配和区域公平。最后环节的土地用途和规划政策,可通过对不同用途土地的数量和产业、地域分布进行管制,强化土地的功能与地区分工,实现土地优化利用的整体效益,达到土地供给规模、结构和价格的最终控制,进而有效干预社会总投资和经济系统运行,影响宏观经济增长和走势。但必须重视的是,社会总供求和经济系统行为的变化反过来又会影响产业和地区的土地需求,使土地供求的均衡数量和价格发生偏离,供求结构和价格出现紊乱,冲击土地供应源头和各个环节,这种反馈回路的形成和循环最终会干扰土地政策调控效应的发挥,背离预期政策调控目标。

命题二:以帕累托改进方式推行土地政策组合,最大限度降低政策的副作用,防止政策效率受损。

帕累托改进是指在不减少一方的福利时,通过改变现有资源配置而提高另一方福利[8]。帕累托改进法则被广泛应用于福利经济学领域,在市场失效的情况下,一项正确的政策措施如果可以消减福利损失而使整个社会受益,就实现了一个帕累托改进。政府主体制定和出台的每一项土地政策,均有着一个特定的政策目标,土地的计划、规划、用途、税收和出让政策就分别针对耕地保护、控制固定资产投资、有效开发利用土地资源、优化产业布局、调节土地收益分配和促进区域协调发展等不同目标。

毋庸置疑,不同政策目标对不同政策客体福利的调节幅度和影响深度是不同的,对当前利益和长远利益的平衡也不一致,从而导致土地政策之间的配置和组合可能会以牺牲部分客体利益的代价来满足其他客体或当前或长远的利益,且如果这些土地政策所针对的政策目标不是相互独立,而是具有相关性的,那么这些政策组合后则将会彼此侵蚀。比如,土地用途政策在优化产业布局时可能导致固定资产投资过热和失控的风险,直接损害土地用途政策目标效率,而与土地税收和出让政策组合使用后,如前所述,土地用途政策的副作用更为凸显,严重削弱其产业结构调整的优势地位,此时土地用途政策已经部分失效,应该进行帕累托改进。因此,若在初始配置和组合土地政策时,按照帕累托改进原则,考虑对应政策目标以及政策客体的利益要求,就能有效减轻政策的副作用,避免政策效率受损,以最小福利代价获取最大经济效果。

四、完善土地政策传导机制的具体建议

为进一步保障土地政策传导机制有序高效运行,满足土地政策参与国家宏观调控的发展要求,促进国民经济增长和调整优化经济结构,本文提出以下几点政策建议。

(一)从全过程出发协调土地政策传导系统各个要素、阶段、环节、渠道的关系,使土地政策传导系统整体运行优化

具体而言,作为政策主体的政府和国土资源部门,在对国民经济和土地需求预测的基础上,确立具体的投资和宏观结构调控目标,制定科学的土地调控政策,特别是土地利用年度计划政策和土地利用规划政策,并结合土地市场价格和交易手段,严格控制建设用地计划总量、结构、布局和用途,加强土地政策主体、介体、客体及环体等要素的互动配合,有序衔接政策传导各阶段任务,监控和疏通土地政策在主体和客体之间传导和反馈的各个环节和渠道,驱动土地政策传导系统的良性运行,切实管好管住“地根”经济。

(二)充分发挥国土资源、发改、财政、税务等部门的职能,设计满足多目标条件下的土地组合政策,打好土地政策组合拳

追本溯源,人地矛盾是由不合理的经济生产和发展方式引起的,社会各部门都有责任和义务为土地问题出一份力。发改委可以利用平衡经济总量和体制改革的长处,财政和税务部门可以依托平衡社会财力优势、财政公共支出和税收征收管理的优势,协同国土资源部制定和实施一揽子土地的规划、管理、保护与合理利用政策,有效控制地方政府向市场投放建设用地的规模、结构和节奏,形成不同地区与行业土地级差成本,遏制土地供给与投资的盲目扩张,引导土地与投资的优化配置,实现“保压结合”的经济结构调整目标,同时要警惕政策的时间延迟性,防止政策效应的无谓叠加,严控土地政策组合拳的累积效应。

(三)加强土地、资金和产业预警等信息共享平台建设,健全土地政策运行监测体系,提高土地宏观调控水平

国务院《关于2009年深化经济体制改革工作的意见》,提出要建立政策协调配合机制。要形成产业、土地、投资、与财政、货币政策的调控合力,必须加强土地、产业和金融等信息系统间的数据实现共享,跟踪监管土地和资金的使用状况,对土地、信贷、投资和产业联动的全过程实行动态管理,加快建立要素市场和产业布局等重大政策和事项的协调研究机制,充分发挥宏观政策合力。

(四)建立土地政策向农村地区倾斜的长效机制,激发政策“洼地效应”,促进农村地区社会经济跨越式发展

农用地转用、耕地占用和集体土地征用是大部分新增建设用地的来源,土地政策反哺农村实至名归。解决三农问题、消除城市二元结构、建设城乡一体化是一项长期艰巨的系统工程,不仅要发挥农村内部动力,推进农村土地整理,鼓励农村土地流转,更要借助外部平台,实施土地城乡差别税率,提高土地出让金政府净收益和城市维护建设税用于农村的比重,深化农村投资、金融、税收体制改革,加大财政支农力度,营造农村宽松的发展环境和政策氛围,方能吸引资金和项目不断向农村汇聚,形成农村地区的“洼地效应”,使农村成为中国经济新的增长点。

注释:

①此处支持型产业指发改委和国土资源部发布的《划拨用地项目目录(2006年本)》中的相关产业,主要是农业、水利、交通、能源、基础设施等瓶颈产业。

②支持型产业建设用地以划拨方式获得,不需缴纳土地出让金,限制型产业建设用地以出让方式获得,需要缴纳土地出让金。

③《土地管理法》规定占用耕地与开发复垦耕地相平衡,土地出让金要计提上缴一定比例农业土地复垦和耕地开垦费。

[参考文献]

[1]黄贤金,张安录.土地经济学[M].北京:中国农业大学出版社,2008.

[2]卢为民.土地政策与宏观调控[M].北京:经济科学出版社,2008.

[3]黄凌翔,陈学会.土地政策作为宏观调控手段的理论和实践探讨[J].经济问题,2005, (2).

[4]黄晓宇,蒋妍,丰雷.土地市场与宏观经济关系的理论分析及实证检验[J].中国土地科学,2006,(8).

[5]尹锋.土地政策的宏观调控绩效研究[D].上海:复旦大学,2007.

[6]孙习稳.土地政策参与宏观调控理论研究[D].北京:中国地质大学,2007.

[7]贾仁安,丁荣华.系统动力学[M].北京:高等教育出版社,2002.

[8]鲍德威,威迪逊.公共部门经济学[M].北京:中国人民大学出版社,2000.

【责任编辑:薛华】

作者：肖教燎 贾仁安 毛燕玲

土地政策设计论文 篇2：

农民土地政策参与的困境与破解思路

摘要：农民是土地政策过程的重要参与者，农民参与度直接影响土地政策实施效果。因此，土地政策制定和实施过程应广泛吸纳农民参与。当前，由于“传统型”政策运行制度对农民参与空间的挤压，基层政府为争夺征地收益对农民参与活动的排斥，以及农民组织化水平、农村现实社会基础条件的制约，农民土地政策参与活动陷入了困境。为此，我国应不断完善土地政策运行制度，加大对基层政府的财政投入;同时，大力发展农村经济，着力提高农民组织化水平，培育农民民主意识，从而提升农民政策参与水平。

关键词：农民;土地利益博弈;土地政策;农民政策参与

土地政策是党和国家农村政策的基石。纵观新中国农村发展变迁的历史，每一次土地政策变化都深刻地影响了农村社会的发展。不管农村土地政策如何变化，其政策设计的初衷或者最终目标无疑是在于保障农民的根本利益和维护农村社会的稳定。然而，土地政策过程的运转受到多种内外因素的影响，一项土地政策能否达到政策目标不是确定的。利用博弈论的方法，可以将土地政策过程看作各个利益相关者动态博弈的过程。在这一过程中，博弈方都希望土地政策能增进自身的利益。所以，博弈方会凭借其掌握的政策资源推动土地政策的最终效果朝着利己的方向发展。因此，参与土地利益博弈，则成为各博弈方发挥自身政策影响、保障和增进自身利益的前提。在我国，人口基数庞大的农民阶层经常只是单纯地以政策对象的角色出现，在土地政策过程中，他们的参与程度相对较低，常处于“集体失语”的境地。这种境地的出现是由于农民土地政策参与(以下简称农民政策参与)存在诸多现实困境。如果不能有效破解这些困境，农民将失去参与土地政策的机会，这就意味着他们将无法正常参与土地利益博弈，从而无法有效维护自身合法土地权益。由于我国社会对农民政策参与关注不足，在深入探讨此问题之前，需要揭示农民政策参与的必要性和可行性，在此基础上，探究农民政策参与的现实困境，最后提出相应的破解思路。

一、农民政策参与的必要性和可行性

(一)农民政策参与的必要性

农民政策参与是农民表达土地利益诉求的需要。在我国现代化的进程中，农村土地政策主要服务于国家建设，国家通过土地政策长期从农村汲取发展所需的资源，挤占了农村社会发展的空间。同时，长久以来，在中国这样一个后发国家，国家建设更多地体现了政治精英的意志[1]。20 世纪中国政治的一个特征，就是政党及其领袖的决策对政治发展的影响，比其他国家更长期、更直接、更重大、更显而易见[2]，一定程度上造成了土地政策变迁中农民权利的缺失。但是，国家和农村社会并非单向的控制关系，农民对土地政策变迁的影响不是显性的，他们发挥作用的渠道和方式在制度化参与渠道供给不足的背景下带有浓厚的传统气息。农民会采用人类学家斯科特(James Scott)所说的“弱者的武器”，或政治学家汤森(James Townsend)等所说的“不合作”行为，来表达他们对国家政策及其执行之偏差的不满，表达自己的利益诉求和政策主张[3]，或者通过一些极端的行为来抵制国家的土地政策，毛泽东称之为“生产力起来暴动”。例如，建国初，党和政府在农村大力推行土地集体所有制度，农业生产方式实行人民公社制度。由于顶层政策设计不适应生产力发展水平，政策执行工具单一，以致农民利益遭受了严重的损失，农村出现了屠杀牲畜、“退社闹社”[4]及“瞒产私分”[5]等过激行为。农民通过“弱者的武器”来引起决策层关注，间接引起了农村土地政策调整。换言之，农民具有很强烈的土地利益表达需求，他们对制度化参与渠道具有强烈的需求。

农民政策参与可以减少农村群体性事件的发生比率。中国社科院法学院研究所发布的《2014年中国法治发展报告》称：2000年1月1日至2013年9月30日期间，发生在中国境内、规模在百人以上的群体性事件达871起，其中97起是因拆迁征地而引发的，占总数的11%[6]。如2008年11月17日发生的“陇南事件”[7]。土地纠纷引发的群体性事件频发，反映了农地纠纷触发的矛盾无法通过正常渠道得以舒缓，农民政策参与应有的矛盾缓冲作用并未显现出来。如果农民无法通过制度化政策参与方式表达诉求、处理矛盾，长此以往，农民群体性事件就会增多。长久来看，类似于“陇南事件”的非制度化政策参与方式的增多不仅无益于维护农民利益，也会对土地政策执行主体的合法性与权威性构成威胁，直接影响农村社会的和谐稳定。正如美国著名政治学家亨廷顿所言：在现代化政治中，农村扮演着关键性的“钟摆”角色;农村的作用是个变数：它不是稳定的根源，就是革命的根源[8]。因而，必须对农民政策参与的困境进行深入地剖析，找出问题症结，提出破解思路，使农民可以通过制度化参与方式解决农地纠纷问题，防止征地矛盾升级，从而减少农村群体性事件的发生几率，保持国家长治久安。

(二)农民政策参与的可行性

关于农民政策参与的可行性尚处于争论阶段。一些学者受科学管理理论的影响，认为农民参与土地政策可能造成行政管理活动的拖延、低效率和高成本，而使土地政策局限在短期且易见成效的目标上。他们认为，就目前的农村民主制度建设水平和经济条件而言，大范围地、深度地农民政策参与还不具有现实性和紧迫性。另一些学者通过分析农民政策参与的村庄社会基础，认为村民的大多数行为绝非是在为权利而斗争，往往是简单的利益导向和社会关系导向，农民的行动逻辑既非传统中国社会的乡土逻辑，也非现代公民的权利逻辑，而是一种复杂的融贯状态[9]，农民这种“融贯的行为逻辑”常常会导致农民政策参与的结果偏离原先的政治预期。因而，农民政策参与不具备现实的可行性。

笔者认为，学者们提出的农民政策参与不可行的论据大多是当前农民政策参与的现实困境。美国、韩国等发达国家农村民主的发展轨迹证明，农民政策参与的前进道路不可能一帆风顺，遭遇现实困境在所难免。例如，韩国政府开展新村运动之初，单纯依靠政府的行政推动，忽视了农民参与的重要作用，导致新村运作举步维艰，一时陷入了困境。随后，韩国政府通过采用自上而下的行政推动和农民自下而上的参与相结合的决策模式，调动了农民的积极性，新村运动最终取得了巨大进展。另外，从部分发达国家推进农村民主的实践来看，破解这些现实困境必须具备坚实的参与制度依据，而我国农民政策参与制度框架已然基本成型。首先，我国宪法第二条第2 款规定：“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”作为农民政策参与的制度根基，人民代表大会制度是农民维护自身土地权益的有力武器。农民可以通过自己选出的人大代表间接地参与到土地政策中，间接影响土地资源分配的规则与方式，以达到维护自身土地权益的目的。其次，村民自治是我国农村基层民主的重要实现形式，也是农民政策参与的重要方式，农民可以依托村民自治制度提供的组织形式和参与渠道亲身参与土地政策执行的具体事务，行使一定的表决权，发挥制约、监督行政权力的作用。例如《中华人民共和国土地管理法》第四十八条规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。此外，政治协商制度、政务公开制度、信访制度、行政听证制度、政府调研制度、专家咨询制度以及网络参与制度等是农民政策参与制度的重要补充，搭建了农民参与土地政策制定、执行、评估等诸环节的桥梁。以上制度组成了纵横交错的制度保障网络，以多种形式保证农民政策参与权利的落实。总而言之，我国农民政策参与具备现实可行性。

二、农民政策参与的困境

(一)“传统型”政策运行制度下，农民政策参与空间狭小

当前，主流的土地政策运行制度依然是“传统型”的。这种政策运行制度以政府主导、自上而下运行为主要特征。政府位于公共权力的中心，既负责土地政策的制定，又负责政策的执行，过分依赖管制、直接提供等强制性政策工具，较少使用社区、自愿者组织等自愿性政策工具，与“开放型”政策运行制度所倡导的公开透明、双向沟通等原则背道而驰。在这种政策运行体制下，政府较易成为土地政策过程的唯一主体，广大农民容易被排斥在政策运行体制之外，参与空间十分狭小。虽然，我国业已具备保障农民政策参与的法律制度体系，但这种封闭式的政策运行制度所产生的固化的组织运行机制具有很强的制度抵消作用，广大农民常常遭遇寻访无效的窘境。另外，我国政府层级关系很大程度上是靠压力型权力体制维系的，基层政府为了讨好上级，往往唯上是从，对“繁琐”的农民政策参与程序没有太多好感。因此，在“传统型”政策运行制度环境下，农民即使有参与的热情，也很难真正参与土地政策，农民集体“失语”也就不足为怪了。

(二)基层政府争夺征地收益，农民政策参与活动遇阻

政府通过土地政策的实施，来实现它对物质性或政策性利益的权威性分配。在利益分配过程中，基层政府和农民之间产生了利益博弈关系。基于“经济人假设”，博弈双方会依据本集团所拥有资源的不同和动用资源能力的强弱而获得实际权力，对土地政策的过程施加影响，最终追求本集团利益最大化[10]。由此，基层政府和农民在未能找到有效合作方式的情况下，常常相互抵制，甚至相互冲突。

对基层政府而言，农民政策参与不利于其攫取征地收益。农业税取消后，加之由于现行分税制度对地方财政收入比例的压缩，基层政府以较少的财政收入承担了大量的社会服务。巨大的财政压力和债务危机促使基层政府将双手伸向了农地征收、出让过程产生的巨大收益。在土地收益分配的问题上，基层政府可以通过对资源分配规则与过程的掌握，来推动分配的结果向有利于自己的方向发展，并通过“土地财政”的运作而在实际上“取”走了许多本应该由农民享有的资源[11]。基层政府依然无法摆脱传统的“资源汲取者”角色，只不过它通过资源分配而转换了汲取的形式。由于农民政策参与会对基层政府通过“土地财政”汲取农村资源的能力构成挑战，基层官员对农民政策参与常常采取冷漠，甚至排斥的态度。与此同时，农民对基层干部的信任度普遍不高，对政府的信任度随着政府层级的降低而下降：居民对中央政府的信任度最高，省级和市级政府次之，依此类推，农民对区(县)政府、街道办(乡镇)政府的信任度则更低[12]。在缺乏信任和合作方式的环境下，基层政府和农民无法通过协商制定合理的征地收益分配方案，取而代之的是双方为争夺收益而产生的对立、冲突。由于农民相对于政府处于弱势地位，政府常保持对农民的高压态势，农民合法的参与活动受到很大的阻碍。

(三)农民参与组织基础薄弱，政策参与整体实力较低

分散的农民个体无法集中表达利益诉求，所以，广大农民必须依托组织载体，整合力量，统一行动，才能提高政策参与的质量和水平。但目前，我国农民的组织程度较低，农民的利益表达呈现出高度分散化和个性化的特点，缺乏相应的组织依托。一方面，作为法定的农民自治组织，村委会是农民参与土地政策重要的组织依托。但是，在现实中，由于政府对农村地区倾向于“管制”而非治理，村委会的自治功能往往大打折扣，农民参与土地政策大多流于形式。村委会俨然成为一个“微型政府”，其主要工作是完成乡镇政府交付的任务，而非代表农民、表达农民的呼声。美国著名学者奥斯特罗姆曾指出：一个群体能否有效地自组织治理公共事务与政府能否给予这个群体的组织权最低限度的认可有很大关系。所以，如果村委会的自治权受到来自政府权威的干扰，其自治能力将会受到较大影响。另一方面，我国农村地区的农民自组织团体的数量和管理水平较低，为数众多的农民无法通过组织载体参与土地政策。在很多农村地区，除红白理事会外，农村经济合作组织、科技文化组织、志愿服务组织等公民组织不仅数量较少，参与人数也不多，维护其基本权益、表达其愿望与主张的制度化水平更低[13]。距离组织化、网络化的成熟性农村公民社会的要求还很远，这严重限制了农民自主参与土地政策的机会，也削弱了农民政策参与的整体实力。

(四)农村现实社会基础落后，农民政策参与能力较低

我国农村社会的发展水平比较低，农村的经济结构较为落后，农民的政策参与能力普遍不高。农民是小生产者，占有一定的生产资料，具有根深蒂固的“自私”心理，他们的行为模式是利益导向的。换言之，他们的参与行为是基于保护自身具体利益而产生的一种类似“刺激反射性”行为，而不是基于对于民主信念的认知与诉求。如果土地政策不涉及他们的切实利益，农民则没有动力参与政策，“各人自扫门前雪”;若土地政策牵扯到他们的切身利益，农民则会全心投入，甚至不惜采用非制度化手段达到目的。由此可见，农村生产力发展水平间接地影响了农民政策参与意识。再者，自农村实行家庭承包经营生产方式后，农村社会的原子化趋势愈发明显，社会关联度越来越低，农民内部出现了明显的阶层分化，各个阶层之间的社会关系、经济能力、政治倾向都有不同程度的差异[14]，农村社会的向心力减弱，农民公共生活的参与度逐年下降，参与能力提升缓慢。此外，受封建思想长期影响，我国农村社会一直缺乏民主文化。广大农民依然受“顺民”文化影响，参与公共事务的热情不高。同时，他们寻求制度援助的意识还处在萌芽阶段，还不具备成熟的制度运用能力。值得一提的是，在村庄日常生活中，存在以血缘为纽带、交往十分密切的社会单位——“家族”。在家族交往“圈子”里，家族成员往往对非家族成员具有排斥心理。而且，在村干部选举等村集体活动中，家族结构常常成为村庄精英为达成自身目的所利用的工具。这种家族式的人情关系纽带不仅阻碍着农村社会的融合，而且无益于农村民主氛围的形成，间接阻碍着农民政策参与能力的提升。

三、破解农民政策参与困境的思路

(一)建立“开放型”政策运行制度，扩大农民政策参与空间

我国政府应积极进行相关机制创新，建立“开放型”政策运行制度。政府应改变独揽公共权力的做法，逐步学会和公民社会合作使用公共权力。在土地政策运行过程中，积极吸纳广大农民参与土地政策的制定、执行和评估等活动。保证农民政策参与不能只停留在“农民行使选举权”这样的间接民主的范畴内，而是要逐渐尝试使农民参与进入到诸如政策制定等的直接民主领域，包括对政策制定、执行和评估诸环节的参与[15]，形成“开放型”的土地政策运行模式。一方面，运用治理理论中“善治”思想，政府应以平等的态度对待其他政策参与主体，积极为农民、土地开发商、村干部等搭建协商对话的平台、提供相关知识服务等。另一方面，在土地政策过程中，政府要充分尊重村民自治的作用，保障农民的知情权、参与权、表达权和监督权。例如，政府可以通过调研制度及听证制度吸纳农民参与土地政策的制定;通过信息沟通机制了解农民反馈的土地政策执行情况;通过农民监督执法人员的行政行为;通过信访机制依法、依政策妥善处理农民的土地利益问题等。总而言之，政府要把农民当作一个平等主体纳入到土地政策的运行体系中，变政府自上而下的单一决策模式为政府自上而下的行政推动和农民自下而上的参与相结合的决策模式[16]，为农民参与土地政策留足必要的空间。

(二)加大财政转移力度，构建政府与农民之间的利益协商机制

由于基层政府对“土地财政”的依赖，农村征地收益成为其重要的财政收入来源，基层政府常通过“土地财政”汲取农村资源;加之，农民对基层干部的信任度不高，不相信基层干部能客观、公正地分配征地收益。因此，政府与农民常常因土地利益分配问题产生分歧，甚至发生冲突。在对立甚至冲突的背景环境下，农民政策参与活动将失去支撑其运作的平台，无法真正发挥作用。为扭转这种困局，应从以下方面入手：首先，应加大中央及上级政府对基层政府的财政转移力度，使基层政府摆脱“财政危机”。财政转移支付可以缓解基层政府财政收入的压力，使其能在正常履行提供基本公共服务职责的前提下，不再依赖“土地财政”创收，从而有效避免基层政府与农民争夺土地收益。其次，应积极构建政府与农民之间的利益协商机制，提升农民对基层干部的信任度。在土地政策制定和实施过程中，政府应通过各种方式，如利用网络通讯手段与农民就土地收益分配方案、土地政策方案的选择等进行磋商和谈判。另外，政府应针对土地政策制定与执行的各个环节召开专门的听证会、村民大会、恳谈会等，让农民把对政策制定、执行等意见表达出来。与此同时，政府应把农民的想法、意见和建议汇总上去，并积极做出回应，以及快速解决农民反映强烈的问题。总而言之，基层政府和农民只有在融洽的合作氛围下，农民政策参与的积极效果才能显现出来。

(三)加强农村组织建设，提高农民整体博弈能力

一个社会群体博弈能力的大小与其组织化程度成正比。因此，必须加强农村组织建设。首先，应加强村委会建设。村委会是法定的并受到政府扶持的村民自治组织，有很强的号召和动员能力。目前，村委会因受到较多的行政干预，自治功能得不到良好的发挥。所以，当务之急是强化村委会的自治功能、淡化行政色彩，使之成为名副其实的农民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的自治组织。为此，政府应改变与村委会的直线命令、指挥型关系，变为合作、指导型关系。村委会自治功能加强，就会成为农民和基层政府进行土地利益分配谈判的组织平台。其次，政府应引导农民成立农业生产合作组织、自助服务组织等社会组织，积极扶持农村带头人发起的合作性组织，给予资金援助、登记注册、技术指导方面的帮助。农民组织化程度提高具有重要意义。农村组织通过合作互助的方式把分散经营的个体农民凝聚起来，使农民不再以个体为单位去争取自身的合法权益，成为农民参与土地利益博弈的重要组织通道。另外，随着农民组织化程度的提高，农村社会的向心力就会大大增强，农民参与公共事务的热情也会被激发出来，使农民改变以往对待公共生活的冷漠态度，积极参与土地政策。再次，加快相关制度建设，夯实农村组织发展的基础。我国应着手修订《农村社会组织法》，将农村社会组织纳入法制、规范的轨道内运行。与此同时，为解决组织化过程中集体与个人的利益纠纷问题，我国应加快农村土地制度改革的步伐，加紧进行集体土地登记确权工作，明确农地使用权的物权属性，解决土地征收利益分配不清、村干部垄断土地收益等问题，防止基层政府以实现公共利益为借口侵犯农民的土地权益。

(四)促进农村经济发展，提升农民参与能力

农村落后的社会基础严重阻碍了农民政策参与能力的提高，且一个运转良好的社会，一定要在经济发展与政治现代化之间取得某种平衡[17]。为此，当务之急应加快提升农村的经济发展水平。我国应以新农村建设为着力点，努力发展生产、繁荣经济，为农村提供高效、优质的公共服务，提高农民的生活水平，从而为农民政策参与打下扎实的物质基础。与此同时，大力发展农村的民主政治，塑造先进、文明的文化环境，培育农民的主体意识，达到维护农村社会稳定的目的。大力营造农民政策参与氛围的同时，我国应注重培养具有政策参与能力的新农民。首先，应从教育着手，加强对农民的教育和培训，提高他们的科学文化素质和生产生活技能。政府要加大农村基础教育的投入，逐步推广高中教育，全面提高农民的基本文化素质。除此之外，政府还要加大农村职业教育的投入力度，健全县域职业教育培训网络，培养农村实用人才。其次，政府要引导农民依据现有的组织载体——村民委员会，法定的民主活动——民主选举等，扎实地对农民进行民主化培育，从而达到培养农民权利、义务意识和现代规则意识的目的。因为如果农民通过参与行动能够切实维护自身的利益或权利，并从中感受到履行对他人或社会的责任实际上就是维护自身的利益或权利，那么这样的参与就能很好地激发他们的权利和义务意识;如果他们的参与是在现代规范的指导下进行的，那么这样的参与一定会有利于他们现代规则意识的形成[18]。换言之，民主实践是培养农民政策参与意识、提升参与能力最好的课堂。

四、结语

随着新农村建设的全面展开，土地制度改革迫在眉睫。在土地制度变革中保障农民的政策参与权利，对有效维护农民的土地权益、维持整个社会的稳定至关重要。从当前农民政策参与情况来看，能否破解农民政策参与困境的关键在于政府能否真正尊重农民政策参与的主体地位，能否将国家的政策投入与农民自身的参与有机结合起来。当然，大范围、深层次地开展农民政策参与需要完善的政策参与制度作支撑，也需要成熟的农村民主环境作依托。因此，如何完善农民政策参与的制度保障体系，以及如何培育农民的民主意识是需要进一步探讨的课题。目前，各地政府开始有计划、有步骤地吸纳农民参与土地政策过程，让农民通过合法方式表达自身的土地利益诉求，取得了良好的效果。接下来，应继续推进农民政策参与的进程，在具体实践中积累经验，探索适应各地实际情况的政策参与模式。总之，通过扎实的制度建设和民主实践，推动政府的治道变革与农民的意识觉醒相互动，我国农民政策参与势必进入新的阶段。

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Key words： farmer; game of benefits; land policy; participation in policymaking

作者：陈丹 高锐

土地政策设计论文 篇3：

我国农地征用过程中出现政策执行偏差的原因及矫正

摘要：在我国农地征用过程中，国家的发展目标和相关利益群体的期望最终能否有效的契合，从一定意义上讲，有赖于土地政策的有效执行。而现实中，却存在着农地征占、农地补偿、农地流转、农地听证等方面的政策执行偏差。我国农地征用政策出现偏差的原因主要包括：农地征用制度本身的模糊性造成的地权主体的缺失，中央和地方之间的利益目标差异，以及利益集团对政策过程的影响。要解决政策执行偏差，就必须从明确与农地相关的法律制度、确定地权主体、完善土地税收系统、约束寻租行为等方面人手，加大整治及监管力度。

关键词：农地征用;土地问题;政策执行偏差

文献标识码：A

收稿日期：2010-04-13

基金项目：国家社会科学基金项目(08XZ~06)

作者简介：孔祥利，男，陕西宝鸡人，工学博士，陕西师范大学政治经济学院教授，博士生导师。

国际经验表明，在一国工业化、城镇化加速发展的过程中，农用地大量转变为建设用地即工业用地和城市用地将是一个无法避免的事实。农地征用就是指将隶属于农村集体经济组织的农用土地，依照《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)的相关规定，变更为建设用地的活动。为了规范土地使用，尤其是为了保护耕地，节约用地，国家出台了一系列规范农用地征用的法律法规、通知条例等，我们统称为农地征用政策。但“政策执行并非一个自组织和自动化的过程，而是政策制定者、政策执行者、政策目标影响者之间相互作用和政策博弈的过程”…。政策博弈的结果使政策目标与政策效果发生了偏离，其偏离的程度取决于政策的执行。正如美国行政学家艾利森指出的“在达到政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余的90%取决于有效地执行”。这说明，政策的执行对政策的实际效果起着决定性作用。我国土地管理政策的目标非常明确，这就是保护、开发和合理利用土地资源，提倡节约用地，通过实行最严格的耕地保护制度，确保农业生产和保证粮食安全。同时，在合理规划、可持续发展的前提下，尽可能地满足工业化发展的建设用地和城镇化发展的城市用地，促进经济社会的发展。然而，在我国农地征用政策的实际执行过程中，农地征用政策的执行偏差，不仅使相当数量的农民失去土地，无地可种，直接威胁我国的粮食安全;同时，也造成大量土地资源闲置和浪费，甚至囤积土地，从中渔利。伴随着农民土地权益的受损和利益诉求渠道的阻塞，引发了不少地区的失地农民针对土地征用的群体事件，直接影响到社会的稳定与政府的公信力，国家土地政策的合法性和权威性也不同程度地受到了质疑和挑战。

一、我国农地征用过程中政策执行偏差的表现

1.农地征占政策执行的偏差

农业作为国民经济的基础，粮食作为关乎国计民生和社会稳定的战略性产品，必须以耕地作为最基本的生产要素和依托。我国人多地少，用不到世界7%的耕地面积，养活了全球22%的人口。在高速工业化和城镇化的过程中，农用地大量转为建设用地，耕地面积锐减，人地矛盾十分突出，形势异常严峻。为此，党中央、国务院提出，实行最严格的耕地保护制度，死守18亿亩红线。为此，以我国《土地管理法》为主，国家出台了一系列农地征占的政策。例如，把保护耕地作为我国的基本国策，《土地管理法》第三条、第三十一条规定，“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”，“国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地”;国家实行占用耕地补偿制度，《土地管理法》第三十一、三十三条规定，“非农业建设经批准占用耕地的，按照‘占多少、补多少’的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地”，“采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少”;国家实行基本农田保护制度，《土地管理法》第三十四条、第四十五条规定，“各省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地的80%以上”。“征用基本农田，基本农田以外的耕地超过35公顷的，由国务院批准”。但是，不少地方政府在实际执行政策时却走了样。在申请审批时，将基本农田有意错报成一般耕地，将农用耕地有意错报成非耕地或未利用地;在建设用地控制指标上做文章，地方政府耕地保有量低于上级土地利用总体规划确定的控制指标，还通过省内或不同地区间用地指标的互相调剂和平衡，将征地总量化整为零，采取分次审批办法，逃避审批监管。有数据表明，全国耕地保有量从1996年的19.51亿亩降至2007年底的18.26亿亩，11年之内，全国就减少了1.25亿亩耕地，约占全国耕地总量的6.63%。而人均耕地从1996年的1.59亩下降到2007年的1.38亩，平均每年净减少1.240万亩，且减少速度还在加速。农地征占政策执行的偏差，使政策执行的效果大打折扣。从微观和局部来看，虽然暂时满足了地方建设用地的需求。但从长远和可持续来看，农业的基础地位受到了动摇，粮食安全受到了威胁，18亿亩的红线岌岌可危。

2.农地补偿政策执行的偏差

我国《土地管理法》、《国务院关于完善征地补偿安置制度的指导意见》等法律规章，对农用地的征用补偿做了较为详尽的政策规定。关于土地征用补偿费，规定征收土地补偿费为该耕地被征用前3年平均产值的6-10倍;关于安置补偿费，规定每一个需要安置的农业人口的补助费标准，为该耕地被征用前三年平均产值的4-6倍;土地上附着物及青苗补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。但在政策的具体执行过程中，许多地方政府出于自身利益考虑，或基于与利益集团的合谋，农地征用补偿政策往往被俘获，执行的一般都是政策规定补偿费标准的最低限。据已披露的农地征用补偿违规、违法案件表明，即使按最低标准支付的土地补偿费和安置补助费，也难以全部分发到失地农民手中，侵占、挪用、私分的现象不在少数。农地征用主要发生在城郊附近或经济比较发达的地区，相应的失地农民的经济损失要大得多，生活成本要高得多。失地农民重新安置和补偿后，生活水平较前提高的比例非常少，而绝大多数失去了土地的保障和稳定收入，生活水平不同程度有所下降。这也是为什么老百姓反对和抵制征用农地的原因。尽管现行农地征用补偿政策也考虑到了这种情况，并规定地方政府可以适当增加土地补偿费和安置补助费，但同时又规定，土地补偿费和安置费的总和不超过土地被征收前3年平均产值的30倍。而30倍对失去土地的农民来说，又是一个什么概念呢?以南方种植水稻、北方种植小麦为例，一亩地的年收入不过1000-2000元之间，即使按现行补偿上限进行补偿，征用农民一亩地的补偿费也不过3-6万元。农地补偿政策执行的偏差，根本无法弥补农民失地的综合经济损失。此外，需要特别指出的是，现行政策还规定，“新增建设用地的有偿使用费，30%上缴中央财政，70%留给有关地

方政府”，这项政策规定极大地刺激了地方政府靠卖地增加地方财政收入的积极性，有些地区地方财政收入的一半以上来自卖地所得。据浙江省某市调查，耕地转为商业用地时，政府与集体和农民所得的收益比最高达49：1;未利用土地转为商业用地时，政府与集体和农民所得的收益比最高可达197：1。大量占用耕地，GDP上去了，地方财政收入增加了，官员政绩有了，而留下的是失地农民的伤痛和难以化解的社会矛盾。政策执行的结果，一定程度地走向了政策设计的反面。

3.农地流转政策执行的偏差

随着我国农地产权制度改革的不断深化，国务院相继出台了有关农村土地经营权流转的政策规定。十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出：“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。”目前，我国以家庭分散经营为主的自发性土地流转，速度慢、规模小，无法实现土地的高效率、大规模聚集使用，难以满足工业化和城市化发展的需要。一方面，分散经营的农户不可能为了出租或转让少量土地，而主动放弃几辈人耕作的土地;另一方面，建设用地单位或开发商对土地的需求数量通常比较大，一般是要求联片开发，他们不可能分别地与每个农户进行谈判，因此，土地流转的供需双方都必须求助于地方政府或土地流转中介服务组织。政策规定：“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。”这表明，地方政府在土地流转中要以公开规范的方式，通过统一有序的市场，发布充分有效的信息，执行农地流转政策。调查显示，在农地流转政策的执行过程中，只有33%的农户知道土地可以在任意农户范围内进行流转，分别有12%和5%的农户以为土地只被允许在本村范围内和本村民小组内部流转，甚至还有3%的农户以为土地流转是根本不被允许的。这说明，地方政府在土地流转政策执行中没有做好政策的宣传，政策信息的传导、辐射和反馈缺乏，导致了土地流转主体之间的信息不对称。此外，在农地流转政策的执行过程中，还存在着变相改变土地集体所有性质的违法行为，存在着改变土地用途的行为，各地出现的所谓“小产权房”就是例证。集体经济组织假借土地流转之名，损害农民土地承包权益的事件时有发生，严重影响了农地流转政策的有效执行。

4.农地听证政策执行的偏差

我国《土地管理法》第四十八条规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”而南京地区的调查数据表明，85.6%的被调查者表示，征地补偿费的确定没有征询农民的意见;53.3%的被调查者表示，征地时没有召开听证会;13.6%的被调查者表示，征地前没有得到征地通知。一些农民反映即使得到征地通知，也大多是口头通知，而非书面通知，而这种口头告知实际上是征地的最后通牒，并不具有任何农民参与征地过程的知情权。在农地征用过程中，纯粹为满足广大城乡居民公共利益的土地征占只是其中的一少部分，与被征占土地农户协商和签约的主体是政府部门，政府的强势自不待言，出于对公共福利水平提高的认识，失地农民也是理解和支持配合的。而大量的农用地征占目的却是利益集团的牟利行为，按理来说，协商谈判的主体应该是开发商和农用地的所有者，且双方的法律地位和谈判资格是平等，遵循的是自愿原则，结果应该是公正的，政策更应向弱势的失地农民倾斜。但许多农用地征用过程却恰恰相反。作为履行监管职能的政府，则代表开发商利益，直接与农户谈判，把自己置于矛盾的冲突一方;代表农用地所有权一方的往往是村里的极个别领导，广大村民的权利主张和利益要求往往被忽视和边缘化，真正意义上的征地补偿方案听证制度没有或者形同虚设。所谓的协议征地就变成了地方政府根据自己和开发商的利益需求，单方面的通过非协商方式从农村集体经济组织或农民手中强制获得土地，土地征用听政政策基本流于形式。

二、我国农地征用过程中政策执行偏差的原因

1.地权主体缺失是造成政策执行偏差的根本原因

我国宪法规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。”从理论上讲，农村集体是由农民构成的，集体所有就是农民所有。土地产权的界定形式上是清晰的，即人人有份，共同占有。但实际上并不清晰，即每个人的份额到底是多少，并没有量化。并且，集体的边界在哪里也不明确，农民拥有的土地产权只是间接的、名义上的，并没有成为土地的真正主人，在实际中，农民能把握和感受到的只有土地的使用权。对农民来说，直接交易的是土地的使用权，而交易一旦完成，农民失去的不仅是土地的使用权，还包括隐藏在土地使用权后边的所有权，是以土地使用权和所有权为主的全部土地权益，并且是永久地失去。当社会普遍关注土地补偿费太低的同时，我们更应该意识到征地过程中按照使用权确定补偿标准本身就是建立在农地集体所有制缺陷的基础上。这种政策表明，无论征地一方是开发商还是政府都没有把农民当成土地的所有者，补偿并没有包含所有权，只是支付使用权的价格。在实际征用过程中买方按照使用权计算支付买价，但在买卖行为发生后，农民的使用权失去，农民再也不可能享受土地的未来增值。按照一般的所有权逻辑，所谓的土地所有者，应该享有土地未来的收益和增值，但是，事实上，在制定征地补偿标准时却没有考虑增值因素，土地征用只是用较低的使用权价格购买了农民的土地所有权。各级政府与农村集体常以各种名义随意分享土地收益，侵害农民的土地收益权。由此可见，在执行土地补偿政策偏差导致失地农民的利益受损，从根本上讲，就是地权主体的缺失使得利益主体被虚化。

2.公共利益界定模糊是造成政策执行偏差的主要原因

我国《土地管理法》第二条规定，“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。可见，我国进行农地征用的前提是为了公共利益，并且不以农地所有人意愿为转移，政府取得农地所有权的方式，表现出公共权力执行的强制性。只要是为了公共利益、依法进行，政府的征用行为就是没有商量余地的。如果依法征用的农地是用于国家大型能源、交通、水利等基础设施，或用于区域性的公益学校、医院、道路、绿地、广场、公园、文化遗址等，农地所有人必须出让土地，同时，政府也必须依法征用、依法补偿。但现在的问题是，目前的法律并没有对公共利益进行明确的界定，这就给农地过度征用提供了政策机会和操作空间。人们

在判断政府能力高低以及对政府权威的认同时，一个重要的指标就是看其政策执行力度，但是政策本身界定的模糊，就使政府的执行力度无法有一个衡量标准，民众在怀疑政府政策执行行为失当的时候，其问题恰恰出在政策本身的模糊性。事实上，地方政府无论是真正为了公共利益还是非公共利益需要，只要是以政府名义，打着公共利益的旗号，都可以动用公共权力，强制征收征用集体土地。为了公共利益，而公众没有意思表达权，农地所有者同样没有公共利益的质疑权和界定权，只要政府说是为了公共利益，就必须征用，这就导致了农民对政府征地政策的抵触态度，引起对政府的不信任心理，政府在民众的心目中的权威会大打折扣。究其原因，问题就出在法律对公共利益没有明确的规定，引起农民预期意愿和政府的实际政策执行之间的偏差。公共利益界定的模糊，给政府或利益集团肆意征用农地提供了机会，由此滋生了权力滥用，过度征地，大量农地流失或者农地征而不用。就我国农地征用政策执行中存在的种种问题而言，其主要原因之一就是征地政策中关于公共利益界定的模糊不清。

3.地方政府的利益驱动是造成政策执行偏差的直接原因

公共选择理论的代表人物之一尼斯卡南指出，政府官员作为具有自身利益要求的经济人，以追求其预算最大化为目标。政府的经济人假说同样适用于分析农地征用中的地方政府行为。地方政府之所以热衷土地征用、转让、买卖，其根本原因在于农地征用中产生的巨大利润诱惑。政策执行主体的任何行为尤其是违规违法行为，都可以从追求经济利益方面找到最合理的解释。现行的分税制和政府官员的考核体制更强化了这种通过农地征用获取部门利益，增加地方财政收入的冲动。为了扩大中央财政占全国总财政收入的比重，增强中央的调控能力，从1994年开始实施了以分税制为主要特征的新的财税体制，在中央与地方的分配比例上，增值税的7%和所得税的50%以上归中央财政所有。结果导致地方收入占全国财政总收入的比重大幅下降，从1993年的近80%降至目前的不足50%。而发展地方经济、增加地方财政收入、改善地方民生，是地方政府官员的重要考核指标，为官一方，要出政绩，大量的资金从何而来?于是，通过大肆征地、买地，收取巨额土地出让金，成为不少地方政府最主要、最快捷、最省劲的收入来源。加之，土地出让金一直没有纳入财政预算监督体系中，从该渠道获取的收入，自主支配的空间大，这在一定程度上助长了地方政府农地征用的积极性，甚至不惜无视政策规定，扭曲执行政策。尽管地方政府的农地征用行为要接受上级政府的监管，但由于缺乏有效的监管措施和手段，中央政府无法准确控制地方的征地行为，没有按法律规定足额收取各地区的新增建设用地的土地有偿使用费，将大量土地红利留归地方。同时，在政策执行中，由于地方政府掌握着最基本和主要的信息资源，地方政府会利用自己的代理资源在与中央政府的授权中寻找利益的突破口，使得地方政府在土地征用政策执行中由监管者、评判人变成了当事人和谋利者。基于巨大的监督成本和上下级政府间存在的共同利益，上级政府并不能在征地过程中有效防止政策执行的偏差，利益驱动成为农地征用政策执行偏差的直接原因。

4.利益集团的影响是造成政策执行偏差的外在原因

按照彼得·布劳的说法：“利益集团是一些人的组合具有共同的倾向，并采取有计划的行动，以影响政府官员和公共政策。”也就是说，利益集团是具有共同价值、利益追求和共同执行态度的行为的集合。利益集团的动机决定了它在政策执行中的作用是否是积极的。首先，在农地征用过程中，特殊利益集团，如土地开发商、媒体广告等为了赚取自身最大利润为主要动机。在地区工业发展和经济增长上和地方政府的发展目标达成一致时，特殊利益集团在体制内就会与官僚集团联盟，这样便阻碍了公共政策的执行。在我国现行的农地征用政策中，农村集体所有的土地必须首先转变成国有土地，地方政府是农地征用的唯一主体，土地供给被地方政府完全垄断，这种优越性同时也异化为特殊利益集团的庇护伞，使得“利益集团”不仅具有强大的自我保护能力，而且通过下有对策来抵消国家宏观调控政策的效能，使得中央的土地政策缩水和弱化。尤其是部分央企，本应承担起自身的社会责任，在关系国计民生的重点行业和领域发挥主导作用，但是在现实中部分国有企业却借助政府行政资源和国有资本在房地产市场形成独大局面，与民争利，导致央企炒出的地王频频出现。其次，作为现实社会生活中的人，政府官员都有自身的利益，从政也是他们的谋生手段;作为国家的公职人员始终存在公共角色与利益诱惑的矛盾之中，在政策的执行过程，时常受到利益集团的游说、压力和俘获，导致其在土地政策的执行中，不会因为行政者的公共身份而使得他们道德上具有超然性或者完全理性。“作为公务人员和普通个人，其特定的文化背景，道德观念与社会价值以及个人情趣，往往都在无形中左右其判断和选择倾向，对他在政策执行中的思维和行为不可避免地具有潜在的影响。”公共角色要求实现社会利益最优化，而私人角色的扮演则希望实现自我经济利益的最大化，在排除个人执行能力差异的前提下，公共政策执行人员具有集“公共角色”与“私人角色”于一身的双重人格属性，很容易使他们在利益集团的影响下，在得失权衡中迷失自身的身份。选择政治利益与经济利益相交点的转化与平衡，本身就包含着权与钱联姻与交易的可能，从而滋生权力腐败和商业贿赂，导致农地征用过程中的种种腐败，损害政府公共政策执行的公平与公正性。

三、我国农地征用过程中政策执行偏差的纠正

1.明晰地权主体，确保农地征用政策执行的合法性

我国农村土地制度改革的核心是土地产权改革。无论是土地家庭联产承包责任制，还是现在正在探索的土地经营权的流转，以及可能进一步采取的改革的其他形式，明确农村土地所有权主体是任何时候也无法回避和绕过的问题。因此，赋予农民稳定、明晰、完整的土地产权，明确界定土地产权及其主体至关重要。首先，修订完善《土地管理法》等相关法律法规。对农民集体土地所有权进行科学界定，明确土地产权主体的权利和义务，进一步确立农民土地所有权的主体地位，做到农村土地的占有权、使用权、收益权和处置权等有法可依，有章可循。要尽快以法定形式明晰农民的土地财产权，建立和完善农民承包土地所具有“占有、使用、收益、处置”的物权制度，实现农民土地产权的固定化、长期化、可继承化和市场化，切实保障农民土地财产的合法权益。其次，严格区分不同的征地目的及其不同的补偿标准。对出于公共目的农地征用的补偿可以由法律或者政府定价，在缺乏农地买卖市场情况下，根据最高档次标准和最佳用途进行估价;对用于其他目的的农地征用，应该更多地引入竞争机制和谈判机制，不但要安置好失地农民生产生活，使他们无后顾之忧，而且要考虑代际人口的生存与发展。最后，进

一步明确和规范农地征用的听政制度。尽管我国法律规定了有关农村土地征用必须进行听证等条款，但实际执行的并不多，基本上处于征地及补偿标准没商量的状况。因此，需要进一步强化和规范农地征用的听证制度，政府带头依法行政，征地方案制订以后及时举行听证会，听证的主体人员应该是被征地农民，特别是征地补偿标准必须经过被征地农民的充分讨论，与政府或开发商协商谈判，在意思表达充分后达成一致，确保整个征地过程信息的公开透明。

2.明确界定“公共利益”边界，增强农地征用政策执行的可操作性

“公共利益”是征用农村集体所有制土地的前提条件，现实中大量存在的农地征用矛盾和冲突，都与公共利益的界定不清有关，都与被征地主体对“公共利益”的是否认可有关。为此，首先，法律法规要在学理与法理上明确“公共利益”的内涵，公共利益必须具备社会利益的共享性和不以营利为目的非营利性两个条件，也就是公共产品所具有的非排他性和非竞争性，必须具备共有公用公益的特点。其次，进一步修订和完善相应的法律法规，明确界定公共利益的具体范围和用途。其中包括：有关国家安全的国防和军事用地;国家政府机关及科、教、文、卫、体等公益性事业单位建设用地;能源、交通、水利、供电、供暖、供气等公用事业和其他市政建设用地;环境保护事业，包括森林保护、文化古迹及风景名胜区的保护、自然资源的保护等用地;社会保障事业，包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置等用地;其他具有受益主体不特定、受益持久且不排他的公益事业建设用地。此外，还应包括国家重点工程建设用地，地方政府经过统一规划、上级批准的建设用地，为解决城镇中低收入家庭、农民工住房，而需要的经济适用房、廉租房建设用地。公共利益的明确界定可以有效防止假公济私的征地行为发生。最后，公共利益要得到被征用土地所有人的认可。一方面，要广泛宣传、动员、沟通、协商，通过仔细耐心的政策宣讲和人文关怀，取得共识;另一方面，可以采取听证会的方式，吸收包括土地所有人代表在内的各方人士参加的听证会，对公共利益进行确认，相关当事人要充分尊重听证结果。此外，还可以采取政府及建设用地单位公示征地及补偿方案，被征地方可采取诉讼方式要求法律裁定，双方共同遵守法律的裁定结果。通过采取上述措施，可以大大增强农地征用政策执行的可操作性，避免强行征地和阻挠具有公共利益的合理征地行为。

3.确立科学的政绩观并将土地收益纳入监管，规范农地征用政策执行的政府行为

追求GDP依然是目前考核各级地方政府官员的最主要指标，而通过违规违法将大量农用地征用并转卖给开发商，以此来招商引资，推动当经济发展，通过征收高额的土地出让金，商品房开发、交易的各种费用和税收，增加地方财政收入。所以，对热衷于征地、卖地的地方政府行为就不难理解了。要改变这种状况，一是制定科学合理的地方政府官员政绩考核体系。不能仅以GDP论成败，把助推GDP的动力重点放在靠卖地以房地产带来的表面繁荣上。政府官员政绩考核的重点要转向经济与社会的协调发展、城乡公共服务的均等化，注重改善民生和提升居民生活质量和环境质量。把中低收入家庭的安居比例作为重要的考核指标。二是适当控制地方财政收入中土地出让特别是农用地征占收入的比例。农用地一旦改变属性，就具有国有土地的公共性质，出让土地的收益，中央与地方的分配比例可以进一步向中央倾斜，建议比重可占到70%到80%以上，国家从更宏观、更公平的角度通过转移支付和社会福利统筹，提高包括失地农民在内的福利水平。地方政府的收入比例减少了，热衷征地卖地的积极性也就会不高，农用地征用政策的公信度就会提高。三是将地方政府土地收益纳入到公共财政预算监督体系内。通过专门立法，收支两条线，专款专用，并且接受地方人大专门委员会的质询与监督，向社会公众公开征地款的用途与去向，使权利受到约束，从根本利益上规范地方政府行为，使农用地征用政策的执行真正取之于民、用之于民。

4.约束寻租行为，完善农地征用政策执行的市场机制和监督功能

由于农地征用过程中存在着巨大的利润空间，且必须通过行使公共权力，由政府的土地管理部门直接运作才能完成。因此，政府的公共权力和相关政策可以产生租金，用地单位或开发商通过游说、贿赂等不当手段，获得有利于自己的征地补偿政策就可以获得租金。官商合谋的行为，也就成了农地征用中腐败产生和各种矛盾不断的高发领域。为此，首先，要进一步规范和完善“招、拍、挂”的农地转让机制。对农地征用的供求活动应尽可能通过市场进行，严格控制土地市场非均衡状态下的排他与独占等行为，从而使政府在行使其土地管理职能时更加具有透明度和公开性。从长期来看，国家在宏观政策层面，应限制央企介入充分竞争的房地产市场，与民争利，在高房价中起推波助澜的作用。央企更应担负起自己的社会责任，可以探索由具有一定经济实力、一定建设资质的央企，有步骤地进入经济适用房和廉租房建设市场，在非充分竞争的房地产市场中，在遵循基本的市场经济规律前提下，获得低于平均利润的适当利润，在规范农地征用市场行为中发挥应有的作用。其次，进一步建立健全农地征用过程政府权力运用的监督机制和行政问责制度。加快土地督察员制度建设，在法律中明确政府的职权范围，保证司法的公正性和独立性;加快土地市场信息系统建设，使政府在执行政策时，更加透明和公正。最后，考虑到农地征用政策执行主体的政府公务人员，尤其是各个具体办事环节执掌审批的基层公务人员的政策执行公信力及对政策落实的直接影响，一方面，要加强政府官员的职业道德建设，使他们能够正确认识和对待手中的权力，抑制利己主义思想。提高法纪观念和廉政意识，自觉抵制权力商品化;另一方面，要加强市场伦理与商业伦理建设，使从事农地征用的建设单位和个人，树立正确、健康的市场价值观，倡导合法经营的理念，消除寻租动机。从预防和惩治两方面人手，使通过土地买卖搞腐败的预期成本高于预期收益，提高腐败的风险和道德成本，确保农地征用与补偿依法、有序进行。

作者：孔祥利 任文娟