政策分析职业伦理论文

摘要：在职业教育政策执行过程中，存在着象征式、附加式、抵制式、歪曲式与机械式等执行问题，这些问题直接影响到职业教育政策的执行力度和效度，进而影响到职业教育实践的有效展开。导致政策执行失效的主要原因有政策本身的缺陷，执行者综合素质及其对政策价值认同度较低，执行环境的复杂性，监督机制的缺失，执行主体间的利益冲突，等等。下面是小编整理的《政策分析职业伦理论文 (精选3篇)》的相关内容，希望能给你带来帮助!

政策分析职业伦理论文 篇1：

政策分析家的角色定位

1967年，耶赫兹克尔·德罗尔(Yehezkel Dror)在《公共行政评论》杂志上发表《政策分析家：一个政府部门中新的职业性角色》。此后这一职业称号就开始应流行起来。政策分析成为20世纪美国重要的知识行业，而政策分析家则成了对政府中一种公职人员的描述。

政策分析家的特征

在20世纪50、60年代以至整个70年代的政策科学运动中，政策分析的成长最引人注目。政策分析以认同多元主义为元理论，以脉络背景和案例分析作为方法论，以社会综合理性(利益整合)作为决策标准，具有鲜明的非理性特征。德罗尔认为，从系统分析到政策分析，可给公共政策的改进带来重大好处。他认为，从公共决策的观点来看，系统分析有一些重要缺点：对定量化的强烈依附与依赖;不能处理冲突的非同度量值;需要明确的决策标准和明确的任务;忽略对政治手段的特殊性质这类问题的考虑;缺乏对基本的超理性决策因素的有效处理手段;除了次最优化，没有处理大的复杂系统的能力，缺乏考虑个人动机以及非理性者行为的工具。因此，只有政策分析，才能用于复杂不能定量化的系统。而政策分析家则在政策分析中占有中心地位。

我国台湾学者朱志宏在其《公共政策》一书中概括的政策分析家具有的三个明显特征：

1.政策分析家的主要兴趣在解释，而不是在规范，因为吸取知识最好的办法是细心分析，而非强词夺理。

2.政策分析家以最严肃的态度及科学的(冷静的)头脑来分析公共政策的前因后果。

3.对公共政策的前因后果的问题，致力于探寻统一的命题，并逐渐积累具有一般性，能够普遍适用的可靠的研究成果。这些努力。目的在于发展一套可适用于不同类型的政府机关，及不同的政策领域的一般性公共政策理论。

谢明在译著《公共政策分析导论》一书的译者前言中概括的政策分析家的特征是：

1.他们关注各类社会问题以及这些问题与公共政策之间的关系;

2.他们关心各类公共政策的具体内容;

3.他们关心决策者或政策制定者做了些什么和没有做什么，即他们对一项公共政策的输入及其过程感兴趣;

4.他们关心公共政策所形成的影响，即他们对一项公共政策的输出结果感兴趣。

政策分析家的职业素质要求

耶赫兹克尔·德罗尔提出了政策分析家必须具备的六个方面的素质要求：

1.政策分析家应当具有政治头脑。应该把注意集中在公共决策和公共政策制订的政治方面，关注其可能产生的影响。在政治可行性，争取支持，调节冲突目标，承认价值多们性方面，政策分析家应该了解政治因素会不会对其产生正反方面的影响。

2.政策分析家应当有总体观念，不再将决策仅仅看作是资源的分配。一个称职的政策分析家在思考问题时应突破资源分配的概念框架。

3.政策分析家应致力于创新。不拘泥于已有方案的比较研究，而应该本着革新精神，致力于创造新的政策备选方案。

4.政策分析家应有细微的洞察力，善于察言观色，重视对政策内容和实质的分析，而不是把精力放在外在的形式和技术方法上。政策分析家要有丰富的想象力和直觉的观察力，要把系统的观念纳入到分析中，善于在多领域多角度的交流学习中，构建出行之有效的政策模型。

5.政策分析家应该具有未来学家的胸怀和眼光。立足现实，放眼未来。预测未来可能发生的种种状况，并且把未来因素纳入当前的政策分析中。

6.与系统分析家相比，政策分析家应该具有弹性的思维。不在于追求严谨的方法和手段，而是应该注重系统性与弹性经验的有机结合。不求细致全面，而是抓住要点，以较简便的方式实现政策目标。

上述6点素质要求，使政策分析家明显不同于系统分析家。政策分析需要运用系统理论和系统方法，但政策分析与系统分析不完全相同，系统分析家更多地注重经济学和作业研究，注重计量技术和定量分析，注重有效资源的分配。而政策分析家注重多学科交叉，多领域，对政策进行全方位的分析，对分析的衡量标准具有多重性。

除以上所述以外，一个出色称职政策分析家还要具备以下特点：

1.正确理解和把握道德性质的问题。如公益、公平、平等观念，对此必须具备高度的警觉性和敏感性，如何分析这些问题，以至于就这些问题向决策者提供何种政策建议，政策分析家要能适度的把握观这些念并且善加运用。

2.了解公共机构的实际运作过程。组织理论作为公共政策的重要一环，在分析官僚组织与政治过程方面是不可或缺的。政府机关(或民间企业组织)是政策分析专家的研究的重要领域。只有了解公共组织与行政行为的特征，充分了解政治过程的特性，并且熟悉组织与政治因素对政策制定可能构成的影响力，才能使其进行的分析与组织现状相吻合。

3.公共政策与经济学高度相关，因为政策分析家研究的重点集中于分析一些具体的问题，政策分析家应该具有经济学家的素养和训练，能以全方位，多视角的眼光切实把握每一个机会，妥善使用有限的资源，使之发挥最大的效益。针对问题，提供具有经济性质的建议。

4.政策分析家应该具备建构计量模式的能力。只有具备建构计量模式的能力，才能对难以量化掌握相关变项错综复杂的社会现象作出分析阐述。

5.注重理论与实践的交叉统一

政策分析，其突出的特征在于它的实用性。政策分析家应该用知识去改变或改善社会状况，将理论原则作实际性的运用，在介入实际方面作出努力。力求使自己成为一个具有多科性训练，具有交叉的知识体系，知识面广泛，实践经验丰富的人。

政策分析家的类型

郎友兴从考察美国政策分析家的来源来制度背景角度出发，归纳美国政策分析家的分类应包括：(1)大学：那些对政策与问题及政策过程发生兴趣的学者。他们专注于个人的研究，或者争取基金会经费的支持。(2)独立的研究机构与“思想库”;他们是全职的，属于专门职业的分析家，兰德公司是其中最为杰出的代表。(3)压力与游说群体：各种利益集团利用诸种手段与方式影响政策的制定。(4)政党：政党中的某些部门或单位参与政策的研究与拓展以支持政党的活动及其利益之实现。(5)不属于机构、政党、体的自由的咨询者，他们是因合同与报酬而从事政策分析。(6)部内政策部门。在政府、政府代理机构和公共团体内部负责研究工作和情报工作的分析人员。

政策分析家就职于某一机构，可能是某一外部组织的成员，如私人咨询团，委员会，智囊团或大学各单位。如果他们是决策机构中的成员，他们就会因为与机构计划的联系太紧密而无法使其分析对现状做出较大的改变，可能还会为了维护机构的地位而存有私心，不能客观地对政策作出评价。

梅尔茨尔(Melsher)将政策分析家划分为三种类型：技术人员、政客和企业家，技术人员是具有出色分析技能而很少具有政治技能的调查员，那些政治技能“强调正确而非准时”。政客是由分析家转变的官僚，他们为个人前途而奋斗，更适合于政治而不是分析。企业家既具备分析技能又具务政治技能。

梅尔茨尔发现，官僚层中的分析家容易受官僚权势的影响，因为(1)他们处于一种新兴的职业中，没有强制性标准和许可;(2)他们缺乏足够的知识基础和相关的理论模型;(3)他们的交际网薄弱;(4)他们是力量和地位都很低的政治演员。由于在官僚层外缺乏社会和政治的支持，他们只能屈服于官僚制的力量、习俗和诱惑。尽管分析家有可能为了某一特定政策而成为倡导者，但他们还是更经常地保持分析家的身份，努力为他们的雇主或顾客提供咨询，使其能作为一种意见而形成决策。

通常，政治性因素会阻止技术性占优势的备选方案被选中。决策者通常会更仔细地听取选举人的意见而不是分析家的。事实上，问题在于一个政策被采纳是因为它是大多数人的取向而并非因为它是理性上应该做的事。通常由他人进行决策并不一定会否认分析家的影响，他们将参与解释问题，建立事实基础，确认和评估备选方案，力争不在基本假设中带入偏见。胡宁生博士认为，现实生活中，人们往往在素质与能力方面是有所侧重的。由此就会产生出不同类型政策分析人员。将政治能力分成高、低两类，将分析能力也分成高、低两类，两者结合，形成三类政策分析人员，即技术型政策分析人员、政治型的政策分析人员、职业型的政策分析人员。

职业行为指导原则

魏墨(Wermer)和维宁(Vining)认为政策分析家在其职业生涯的行为中要考虑三种价值：“分析上的诚实，对顾客负责以及对其个人有关美好社会观念的坚持”。他们指出这些价值何种居于中心地位取决于政策分析家的角色，出于三种类型政策分析家的区分。技术型政策分析家集中进行预测，与顾客保持距离，并确认相关的价值，但将交易留给顾客。政治型政策分析家积极推动顾客的利益，利用分析上的模糊性来提升顾客的地位并选择具有相似世界观的顾客。职业型政策分析家将分析作为推动他们美好社会观念的手段。当分析不支持他们的立场时，他们就随机选择顾客，强调模糊语句并摒弃价值。魏墨和维宁认为，伦理问题是用来决定当出现冲突时每种价值要被牺牲多少;也就说决定每种价值所需的最小职责。他们主张发扬政策分析的职业精神，即“作为政策分析的教师和实践者，我们应明确认识到我们有义务维护他人的基本权利;支持我们宪法中的民主程序;促进分析和个人的诚实。这些价值应在我们伦理评估中普遍支配我们对顾客的职责。尽管如此，我们应该对顾客选择解决不同价值间冲突的方式表示理解，而且我们应该对我们的预测能力保持一种现实的谦虚态度。”

林德布洛姆认为政策分析家应遵循以下四个原则：

1.不追求公共利益，而追求党派利益;

2.不专注于可行性解决方案，而专注于研究的多样化;

3.不能只为政府官员的需要服务，还要帮助普通市民;

4.不强调注意事项，而要对调查进行调整以符合特定的关键性需要

政策科学作为第二次世界大战后兴起的一个全新的跨学科、应用性研究领域，被人们誉为当代政治学与行政学以至西方社会科学的一次科学革命。政策科学以其一系列独特、新颖的范式以及它对决策科学化、民主化和社会经济发展的巨大促进作用，而备受各国学界和政界的共同关注，成为当代国外社会科学一个重要而又充满活力的新的跨学科领域。政策分析家作为政策科学产生以后形成的一个重要的，具有挑战性的职业角色越来越受到各界的关注。相对于西方发达国家，政策科学作为一门学科在我国的发展较晚，还有很长的一段发展之路。如何借鉴世界各国的发展经验，促进我国政策分析领域的发展，培养具有适应中国国情的政策分析人才，对于推进我国决策的科学化、制度化、系统化具有重大意义。

作者：尤国盘

政策分析职业伦理论文 篇2：

职业教育改革与发展的政策支持

摘 要：在职业教育政策执行过程中，存在着象征式、附加式、抵制式、歪曲式与机械式等执行问题，这些问题直接影响到职业教育政策的执行力度和效度，进而影响到职业教育实践的有效展开。导致政策执行失效的主要原因有政策本身的缺陷，执行者综合素质及其对政策价值认同度较低，执行环境的复杂性，监督机制的缺失，执行主体间的利益冲突，等等。改变这种状况，需要提高职业教育政策本身的质量，协调价值理性和工具理性的关系;加强执行主体教育培养工作，寻求政策价值认同;充分发挥市场作用机制，构建良性政策支持环境;搭建全方位监督体系，完善政策监督机制;明确各利益主体的权责，实现互利共赢。

关键词：职业教育政策;执行失效;政策执行效力

作者简介：李桐(1993-)，女，天津大学教育学院硕士研究生，研究方向为职业技术教育;李忠(1972-)，男，天津大学教育学院教授，教育学博士，博士生导师，研究方向为教育史、职业教育政策。

基金项目：天津市教委社会科学重大项目“职业教育改革与发展的社会支持研究”(编号：2014-ZD18)，主持人：李忠;天津市哲学社会科学规划重点项目“工业化国家企业教育法律研究”(编号：THJX15-001)，主持人：李忠;天津市科技发展战略研究重点项目“企业鼓励内部员工(裂解式)创新创业的机制与对策研究”(编号：15ZLZLZF00380)，主持人：李忠。

改革开放三十多年来，中央政府先后出台了一系列旨在推动职业教育发展的政策法规，取得了显著成效。中央政府颁布职业教育政策表达出政府对职业教育的认可及重视。但是，考察职业教育的现实与政策的要求可以发现，实际情况与政策目标之间存在较大差距。职业院校依然面临招生困难、生源质量不高、学生学习力低下、就业质量不容乐观、社会认可度低等问题，存在明显的“文本繁荣与实践领域消沉并存”[1]现象。造成这种现象的原因颇多，但是，职业教育政策执行失效不能不说是其中的主要原因之一。因此，从执行效果的视角考察职业教育政策，不仅是一个理论问题，更是一个实践问题。

一、职业教育政策执行失效的主要表现

依据政策学原理，政策过程通常被划分为政策的制定、执行、评估和反馈等四个环节。其中，政策执行是指在政策制定完成之后，将政策所规定的内容由预期变为现实的过程[2]，是“为了实现政策目标，把政策内容转化为现实的动态优化过程”[3]。它是将文本形态的价值观念付诸理性实践的动态过程，达成预期目标是政策执行情况的检验标准。可见，政策执行虽然只是政策过程的一个环节，却是将政策目标转变为现实的唯一途径，处在整个政策的中心。正因如此，政策执行一旦出现了问题，可能直接引发政策偏差乃至整个政策执行的失效。所谓政策执行失效，是政策执行者在执行政策过程中出现了与政策精神、目标和内容等不相符合的思想或行为而引发的背离政策本意的结果。由于政策执行在整个政策中的特殊地位，政策执行失效可能引发整个政策式微、无效或无能。因此，为了保证政策目标的实现，必须给政策执行以足够重视。考诸历史与现实，职业教育政策在执行中至少存在以下五种偏离政策本意的现象，直接影响到职业教育政策的预期目标。

其一，象征式执行。象征式执行是指执行主体在政策执行过程中仅做表面文章或宣传报道，而缺乏具体行动的政策执行现象，其结果使得政策文本变为一纸空文而缺乏实质性的内容。典型事例是：早在2002年，国务院出台的《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》就明确要求，强化职业教育与劳动就业之间的联系，“大力推行劳动预备制度，严格实施就业准入制度”，并要求“完善学历证书，培训证书和职业资格证书制度”。但是，在实际执行中，就业准入制度和职业资格证书制度显然没有得到执行，而是流于表面形式[4]。这种情况的出现，既不利于职业院校学生就业，也制约了职业教育自身的健康发展。

其二，附加式执行。附加式执行是指执行人员擅自添加政策中调控对象、范围、目标等方面的内容，通过增加某些文本条目以谋取不正当利益的政策执行现象。据媒体报道，职业院校找企业接受学生实习主要依靠交情和人际关系，学校在学生实习的岗位性质、工作环境、学生权益等方面的发言权十分有限。另一方面，职校学生在实习中普遍存在“同工不同酬”问题，企业对职校学生的劳动强度和质量要求与正式工一样，但在报酬、福利待遇等方面却与正式工相差甚远。大部分企业只是把学生当作廉价劳动力使用，不愿意承担培养学生的责任，部分企业还存在增设硬性条件限制职校学生入职等问题[5]。甚至出现学校与企业联手榨取学生利益，将学生当作廉价劳动力的现象[6]。

其三，抵制式执行。抵制式执行是指执行主体无视政策的目标指向与具体内容，在政策明令禁止情况下依然冒险执行的政策现象。例如，在2004年、2005年、2011年，教育部的政策文件反复强调中等职业学校不能以升格为高等职业院校或并入高等学校为目的，规定专科层次的职业院校不并入或不升格为本科高等学校。但是，在实际运行中，一直存在中职学校升格为高职学校或者高职学校升格为本科高等学校的现象[7]。这种违背政策规定的做法，一方面衬托出行为主体对政策的无视，另一方面反映出职业教育政策在执行中面临着利益群体较为强劲的对峙状况。

其四，歪曲式执行。歪曲式执行是指执行人员打着贯彻落实国家政策的旗号，但在实际执行中偷梁换柱，违背政策制订和出台初衷的执行现象。其典型事例是，在执行建设“双师型”教师队伍政策方案中，有相当数量的高职院校在教师招聘中倾向于硕士、博士等高学历高层次人才，造成学历攀比现象，结果使得“双师型”教师建设成为提升高职院校教师学历水平的政策。另外，职校学生的实习环节本是职业教育不可或缺的教学环节，是连接学校和企业的纽带，然而，在职校学生实习过程中，企业以实习之名滥用学生工，要求他们在生产流水线上进行高强度、超时限的劳动，侵犯了职校生的合法权益及其受教育机会[8]。以上两种现象都说明政策在实际执行中出现不同程度的异化，偏离了政策本意。

其五，机械式执行。机械式执行是指执行者无视地方实际情况，对相关问题未能因时因地进行具体分析，盲目、机械执行政策的现象。例如，被职教界人士广为推崇的“订单式”人才培养，是指职业院校和企业通过合作对人才实施联合培养，经过双方培养的人才到合作企业顶岗实习直至就业。然而，据媒体报道，校企联合培养政策在实际执行中变成了“劳动力供应中介”，廉价学生工成为弥补企业“用工荒”的一种措施[9]。地方政府要求职校学生到合作企业实习的政策，将数量庞大的职校学生变为廉价劳动力，职校学生成了企业降低劳动力成本、政府增加财政收入的手段，这种机械式执行使得职业教育的弱势地位进一步加剧。

上述问题的存在，既影响到职业教育政策的权威性，又影响到职业教育的实践发展，进而影响到民众对职业教育的态度。首先，对政策本身而言，执行失效意味着政策变为一纸空文，削弱了政策本身的权威性和政府的信誉，容易造成民众对政策执行的不信任、怀疑甚至敷衍等态度。其次，职业教育政策执行不到位，对职业院校、合作企业、职校学生、社会团体等利益相关者没有发挥出政策的规范、调整和监督等作用，可能造成职业教育发展中面临的问题得不到有效解决，挫伤其持续健康发展的动力。最后，职业教育在民众心目中的地位本来就不高，政策执行不力会加剧这种状况。现阶段，中央政府出台了系列旨在推动职业教育发展的政策，将职业教育重新纳入公众视野，希望广泛动员社会力量支持职业教育发展。但是，失效的政策执行，可能导致民众对职业教育依然持悲观态度，不利于职业教育的健康持续发展。

二、职业教育政策执行失效的成因分析

职业教育政策在执行过程中存在以上失效现象，凸显出职业教育政策的执行难。何以在中央政府大力倡导、地方政府积极配合的情况下，职业教育政策依然难以得到有效执行、职业教育依然处于比较尴尬的地位、甚至涉及职业教育健康发展所需的生源也成问题?出现这些问题，既有政策本身不完善、政策执行环境复杂以及监督不到位的原因，更有执行主体间存在利益冲突和政策执行者对职业教育政策价值认同度低的原因。

(一)政策文本的缺陷

美国学者安德森将政策问题定义为“引起社会上某一部分人的需要或不满足的某种条件或环境，并为此寻求援助和补偿的活动”[10]。这意味着政策制定是一项十分专业的科学实践活动，其自身的科学性和合理性是有效执行的前提条件和基础。因为，只有科学的、合理的职业教育政策才可能产生预期结果，如果政策本身存在问题，结果则很难预料。

首先，职业教育政策的制定要严格遵守相应原则和程序。政策文本内容的编写要符合逻辑一致性原则，政策最终确立要坚持程序正义性原则，包括过程正义和结果正义。法定程序无疑是政策制定要首先遵守的。但是，1996年颁布实施的《中华人民共和国职业教育法》虽然开启了职业教育法制化的道路，对我国职业教育的改革与发展起到保驾护航的作用。但是，该法明显存在一些不足之处。它主要是一部规范学校职业教育的法律，企业并未被赋予教育机构的地位，行业企业只是作为职业教育的参与者而非实际的办学主体[11]。因此，据此制定的政策，也多为职业学校教育政策，忽视了企业在职业教育发展中的作用和地位。同时，在职业教育政策制定环节，缺乏程序正义和相应的制度设计，一些职业教育政策的出台并没有严格遵循法定程序路径，一定程度上导致政策结果的正义性受到质疑。刘新学等人(2015)针对职业教育政策执行情况进行了问卷调查，结果发现执行失效与政策自身的不完善之间存在因果关联[12]。

其次，职业教育政策的制定主要考虑经济效益，以是否适应经济发展需要作为价值取向，强调工具理性而忽视对人的全面发展的价值考量。多数职业院校在办学过程中，主要关注自身的发展规模和速度，对学生素质的培养缺乏深入思考和长远规划。人文教育与专业技术教育出现严重分离，强调的是“制器”而非“育人”[13]。在政策执行中，“以人为本”的价值理念被压制，政策的价值理性缺失。在办学理念、培养目标和价值取向等方面出现严重偏差，诸如过多强调岗位技能的精通与熟练，轻视学生全面素质尤其是职业人文素质的培育，功利性过强，等等，都可从政策文本中觅到踪迹。加之，由于我国职业教育深陷社会地位低、办学成本高、教育对象多是社会弱势群体等现实困境，职业教育政策的工具理性取向强化了这种观念，结果影响到政策执行的效果。

(二)执行者综合素质及其对政策价值认同度较低

政策执行效果不仅取决于政策文本质量，还有赖于执行者自身素质。职业教育政策执行是将理论知识和社会实践相结合的重要环节，要求执行者不仅要有基本的教育学科和政策学科等理论知识、丰富的实际工作经验，还要具备合理的价值取向，这种价值取向要与职业教育政策价值相吻合。然而，职业教育政策执行主体还存在诸多问题，部分执行人员在没有充分理解甚至在曲解职业教育政策基本精神和实质内涵的情况下盲目执行，背离了政策初衷。例如，职业教育资助贫困生制度体现了教育公平理念，对于提高职业教育自身吸引力以及消除贫困具有积极作用。但是，在实际执行中却演变成某些职业院校的生财之道，部分学校在得到国家资助之后并没有发放给学生，甚至出现虚报学生规模、假冒学生名义骗取国家资助的行为[14]。

执行主体对政策价值是否认同会影响和制约其执行的力度和效果。职业教育政策执行主体在认识上对政策内容是否赞同，情感上对政策目标是否拥护，如何看待职业教育政策的价值取向，以及如何看待执行中的利益和分配给自身造成的影响，等等，都会对政策执行产生影响。正如有学者所言：“执行者对政策的认同，对政策执行水平和管理水平是政策得以有效执行的重要条件所在”[15]。在政策执行过程中，如果执行主体缺乏对职业教育政策价值的认同，便会在政策执行中带有主观随意性、片面性、盲目性，甚至出现偏离政策预定目标的现象。例如，职业院校招生指标完成情况成为政绩考核的一个重要依据，地方政府将招生指标层层分解，职校校长和老师成了最后的执行者，一度演变为“招生大战”。这种用行政手段或者经济手段强制教师去完成指标的做法，无疑是对政策的扭曲。

(三)执行环境的复杂性

作为教育政策的重要构成部分，职业教育政策在教育活动领域影响着公众利益。职业教育政策执行作为职业教育政策运行过程中的关键环节，面临着复杂的执行环境。职业教育政策所处的外在环境的复杂性，影响和制约着职业教育政策的执行效果。

首先，就政策环境而言，国家出台了一系列旨在促进职业教育发展的政策文本①。中央政府的政策文本表达出对职业教育的重视和政策支持。然而，政府颁布的职业教育政策文件中，对同类问题的反复强调，则显示出政策执行力的不足。例如，1996年的《中华人民共和国职业教育法》就提出：“政府主管部门、行业组织应当举办或者联合举办职业学校、职业培训机构。”这一法律规定随后多次出现在政府颁布的政策文本中②。政策文本不断出现重复内容，不仅反映出政策执行不力的现实，同时说明政策执行环境的复杂性，影响到政策的有效执行。职业教育利益相关主体的多元与复杂，使得政策执行环境更为复杂。

其次，就市场环境而言，正规的学校学历教育与非正规的企业职业技术培训相互对立的思维定式，割裂了学校与企业、教育与职业的内在联系。在办学过程中，学校本位的职业教育得到较为充分的关注，而企业在职业教育中的作用与地位显然没有得到应有的重视，导致职业教育的类型单一和同质化。同时，职业教育培养的技术技能型人才，在我国社会阶层中一般多处于社会中下层，绝大多数职校毕业生成为薪酬和待遇较低的蓝领。《当代中国社会阶层研究报告》中指出，职业院校毕业生仅处在第九层[16]，他们在工作环境、经济收入、自身权益保障等方面相对处于弱势地位，其结果使得职业教育政策执行中遇到一些障碍。

最后，就观念环境而言，职业教育政策没有达到预期执行目标，与我国历史文化传统长期形成的社会文化心理有关。以儒家文化为代表的中国传统文化重伦理讲礼仪，与职业教育重技术讲应用的实践价值观存在着先天不适与冲突。在“道成而上，艺成而下”观念支配下，职业教育通常被认为是二流教育，社会认可度低。社会大众在观念上轻视职业教育，不愿意选择职业教育。这种传统观念的继承性使得政策在执行中遇到较大阻力，出现大众对职业教育相关政策不愿了解或者有意抵制等现象。

(四)政策监督机制的缺失性

职业教育政策执行是一项复杂的系统工程。它包括执行前对政策文本的深入学习和全面解读，执行中相关部门人员的具体操作和第三方监督评估，以及执行结束后对政策结果的考核和整体性评价。针对政策执行监督这一环节，孟德斯鸠曾在《论法的精神》中警示过权力对人的腐蚀性。他认为“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不变的经验。有权力的人们使用权力一直到有界限的地方才休止”[17]。这意味着必须采取实质性措施，来监督执行人员手中的权力。

目前，我国教育政策执行主体之外还不存在具有独立监督权力的第三方机构。无论从内部还是外部监测主体看，执行监督主体各自的监督权限较为模糊，缺乏沟通协调，政策执行监督合力不足[18]。在政策执行过程中，“任何一个有效运转的组织都需要良好的自上而下以及自下而上的沟通”[19]。我国现行的公共政策执行机制主要是按照自上而下的执行模式实施，政策执行权力集中于中央和各级地方政府。这种以自上而下为主的政策执行模式使得行业企业、职业院校、社会团体等利益主体参与政策执行的制度化渠道较少且不够畅通，政府与不同利益主体之间缺乏有效的良性互动。政策执行呈现出高度分化的科层结构[20]，该结构特征使得政策与科层组织之间容易产生摩擦，降低政策的执行力，导致政策执行失效。加之，我国职业教育的管理体制呈条块分割式，不同部门以及同一部门内部各执行主体之间缺乏良好的沟通与协调机制[21]。这容易造成部门之间出现相互推诿、相互指责等混乱局面，给政策的有效执行带来负面影响。与此同时，职业教育政策也一定程度上忽略了非政府组织机构、媒体、社会大众等在政策执行中发挥的组织协调、舆论监督、反馈评估等作用。

(五)执行主体间的利益冲突

利益在政策执行中扮演着重要角色，是执行主体的内在驱动力。“政策的形成过程，实际上是各种利益群体把自己的利益要求投入到政策制定系统中，由政策主体依据自身利益的需求，对复杂的利益关系进行调整的过程”[22]。在政策执行中，不同主体基于追求自身利益最大化进行着互动博弈。他们在现实条件下进行各自的策略选择，同时也会影响到其他利益主体的选择行为与策略。

经济学理论中的“经济人假设”将人看作是有理性的利己主义者，认为个体总是尽可能地利用一切资源来追求自身利益或者效用最大化。与其他类型的教育政策相比，职业教育政策涉及的主体更多且利益关系更为复杂，其主要包括政府(中央和地方)、行业企业、职业院校、相关社会团体、职校学生及其家长等。当出现利益冲突时，不同主体就有可能采取不同手段来维护、补偿或者扩大自身利益。因此，在利益分化的格局面前，如果各利益主体都从满足自身需求、追求利益最大化的角度来选择自己的行为策略，则非常容易导致职业教育政策执行失效现象的产生。执行中出现的象征敷衍、附加利用、残损截留、替换歪曲、机械运动等失效现象正是不同执行主体在政策执行中对自身利益最大化追求的极端表现。

与此同时，在职业教育政策执行中，各利益主体的需求不同，政策的价值存在对于各主体的价值意义也会不同。以校企合作政策为例，2005年国务院《关于大力发展职业教育的决定》就明确提出，要建立“校企合作、工学结合”的现代职业教育体系。企业与职业院校的合作是基于对技术技能型人才的共同需求，但二者对培养不同层次的技术技能型人才的参与积极性和投入力度却存在较大差异。张俊珍等人(2008)对企业参与校企合作教育动因进行了实证研究，调查结果发现企业参与合作教育的首要动因是获得人力资源和科技资源，其次是短期利益，最后才是企业自身的长远策略[23]。张利痒和杨希(2008)对全国范围内114个企业参与校企合作的影响因素进行了实证研究，结果显示：我国企业参与校企合作的积极性不高。同时，企业的规模、所有权结构、文化特征以及对新员工的入职培训时间等因素对企业是否参与校企合作具有显著影响[24]。因此，校企合作政策因利益相关主体的多样化，致使职业教育政策在执行中面临着多重挑战。

职业教育政策本身的不完善、监督机制的缺失、执行环境的复杂与执行主体间的利益冲突、执行者综合素质缺陷及其对政策价值认同不足等原因，是职业教育政策执行失效的主要原因。改变这种情况，需要综合考虑各种因素及其关系，使职业教育政策本身以及职业教育现实得以健康发展。

三、提升职业教育政策执行效力的途径

政策制定的意义在于得到有效执行。虽然追求政策目标的完全实现可能过于理想化，但执行中出现的种种失效现象阻碍了当前我国职业教育改革与发展进程，需要认真反思并加以应对。其中，提升职业教育政策的质量、完善政策执行的管理机制、充分发挥市场作用、明确利益相关方的权利与责任、强化政策执行主体的培训，是提高职业教育政策执行力的有效途径。

(一)协调价值理性与工具理性的关系：提升政策文本的质量

职业教育政策在价值取向上应超越单纯促进经济发展的功利性追求，要将人的全面发展的人文价值纳入到职业教育目标建设中来。作为教育的一种，职业教育无论多么特殊，都需要符合教育的基本价值诉求，即培养全面发展的人，这是职业教育首先要予以重视的。在制定政策时，要将“完满的职业人”[25]——真善美统一的完满职业人格的职业人——作为培养目标，以价值理性为主导，实现价值理性与工具理性的协调统一。职业教育决不可仅仅局限于狭隘的技术技能训练，还应注重其内在的价值理性，强化人文教育与职业教育的契合。在培养目标、专业设置、课程内容、教学安排等方面关注满足人的精神需要和自我实现，立足于培养和谐发展的人。基于这一原则下的职业教育政策才符合教育的本意，才具有正当性、合法性与合理性。职业教育属跨界教育，横跨教育与职业、学校与企业、学习与工作等多个领域，培养的是复合型人才。职业教育政策的制定，首先必须打破在企业办培训或者在学校办教育的传统思维，实现企业与教育的深度结合，政策导向要有利于使学生养成既有人文情怀又有科学基础、既有理论知识又有实际技能、既有知识储备又有学习能力的“现代职业人”。在职业教育具体政策制定过程中，引入程序正义的概念，强调政策制定的程序正义性，强化过程正义和结果正义，从而使政策本身具有正当性、合法性、合理性，有利于职业教育实践的展开。

(二)加强执行主体教育培养工作：寻求政策价值认同

执行主体是政策能否有效执行的关键性因素，执行主体的行为方式差异会产生不同的结果。在将政策文本转化为实际行动的过程中，执行人员的素质结构、价值取向、情感态度、对政策的理解认同程度都会直接影响到政策执行效果。在职业教育政策执行过程中，由于对政策缺少价值认同，执行主体经常受利益驱动而出现“上有政策、下有对策”等导致政策失效的现象。当不同主体间产生利益冲突时，需要政策制定者进行适度干预，对政策执行主体进行教育培训，达成对职业教育政策的价值共识，提升执行主体的政策价值认同感，在保证政策不被扭曲的前提下得以顺利执行，进而实现预期的政策目标。

(三)充分发挥市场作用机制：构建良性政策支持环境

以职业院校为主体的办学形态，已经无法满足职业教育持续发展和经济社会发展的要求。相对于学校本位的职业教育，企业为主体的职业培训更符合职业教育的本质属性，后者强调在工作场所中的工学结合、学以致用。因此，在职业教育政策设计和制定中，要引入市场机制，强化工作场所在培养职业人才中的作用，实现职业院校、行业企业、社会团体等多元主体办学的社会支持体系，并使多个实施主体协同发力，形成职业教育政策执行的良好环境。信息时代，还需借助网络等大众媒体，对职业教育政策进行宣传、评论、专题采访，实现对社会公众的舆论导向作用，提升民众对职业教育政策的理解和认同程度，为政策的切实执行营造良好的舆论支持环境。

(四)搭建全方位监督体系：完善政策监督机制

目前，职业教育政策执行监控环节还比较薄弱，监控主体主要是利益相关者，缺乏独立的第三方监督。加之，在行政化的管理体制下，对政策执行的监督与行政权力大小成正相关。因此，亟需建立和完善职业教育政策执行的监督机制，建立内外沟通、上下结合的监测体系。首先，完善政策监督体系，明确各监督机构的具体职责。通过过程参与性监督、效果跟踪性监督等不同形式，对职业教育政策执行进行全方位的监督。其次，为保证政策执行的民主，可以充分发挥民间团体组织的监督作用，即建立独立的第三方监督机制。例如，设立专门的民间监督机构，引入民间评估与反馈，让公众意见能够通过合法、有效渠道反馈给政府的决策部门和职业教育政策的实施主体，为职业教育政策的目标群体提供能够申诉和表达意愿的制度化途径，缓解执行中的阻力和摩擦。同时，通过对职业教育政策执行过程的监督，提高职业教育政策的透明度和有效性，并及时、准确反馈执行中的失效现象，保证政策不被扭曲执行。

(五)明确各利益主体的权责：实现互利共赢

职业教育改革与发展不仅涉及学生、家长和学校的利益，还涉及政府、行业企业、社会团体的利益。因此，需要准确定位各利益主体及其对发展职业教育的权利和义务，协调各方利益关系，让不同利益主体扮演好各自角色，有利于实现互利共赢，才能取得预期成效。职业教育政策首先体现的是国家意志，需要由政府主导方向;职业教育政策的有效执行，需要行业企业积极参与，企业不仅可以兴办职业教育，还可以通过与职业院校合作，改进职业学校人才培养的途径和质量。当然，职业院校的教育要取得成效，需要主动执行职业教育政策，并积极与企业联系，实现合作办学。因为，职业教育的跨界特性决定了任何单一主体都无法胜任职业教育的健康发展需求。只有各个利益主体间相互配合，才可能互惠互利，实现多赢局面。

职业教育改革与发展需要诸多社会条件的支持，职业教育政策无疑是众多支持条件中带有导向与规范作用的支持条件，具有总体规划与宏观指导的作用。从职业教育发展的规模、结构等这些可统计的数据指标来看，通过30年来的不断改革，职业教育实现了跨越式发展，取得了一些成就。但是，从价值取向、功能定位、运行机制、质量提升等深层次结构来看，职业教育改革的成效与社会发展之间还有较大差距，难以满足社会经济的发展需要。在“大众创新，万众创业”的时代背景中，中央政府提出实施“中国制造2025”战略，期望通过职业教育实现企业生产的升级换代，并以“中国制造2025”对接以“智能化”为特征的“德国工业4.0”。这种要求职业教育要有完善、可行的顶层设计方案，更要有将其顺畅贯彻下去的具体措施。职业教育政策因其在职业教育发展中的特殊地位，尤其要发挥与政策功能相匹配的作用，从而使职业教育政策执行成为不可不关注的内容。

注释：

①王迎和魏顺平(2012)借助北大法律信息网对中央和部分地方政府(1997-2011)发布的政策文件进行系统定量分析，从宏观上把握我国职业教育政策的一些基本特点，其研究结果表明政策文本呈逐年上升趋势。见王迎，魏顺平.近十五年我国职业教育政策文本计量分析研究[J].中国职业技术教育，2012(12).

②例如：2002年《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》中提出，“形成政府主导、依靠企业、充分发挥行业作用、社会力量积极参与的多元办学格局”;2005年《国务院关于大力发展职业教育的决定》中提出，要继续完善“政府主导、依靠企业、充分发挥行业作用、社会力量积极参与的多元办学格局”;2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020)》中提出，“建立健全政府主导、行业指导、企业参与的办学机制……鼓励行业组织、企业举办职业学校”。这种针对同一问题连续出台政策情况表明，政策执行的效果并不明显。

参考文献：

[1]张社字.我国职业教育政策的效度分析[J].教育与职业，2006(11).

[2]陈振明.政策科学——公共政策分析导论[M].北京：中国人民大学出版社，2003：59.

[3]陈庆云.公共政策分析[M].北京：中国经济出版社，1996：232.

[4]罗红艳.我国职业教育政策执行失效的归因分析[J].教育与职业，2008(9).

[5]时哓玲，李丹.校长诉苦企业抱怨 职校生实习两头难[N].中国青年报，2011-09-24.

[6]张烁.职校学生不能当廉价劳动力[N].人民日报，2102-11-24.

[7]李梦卿.让职教“悬浮”的政策落地生根[N].中国青年报，2014-08-11.

[8]王培霖.多地职校生到富士康“被实习”地方政府成推手[N].第一财经日报，2012-09-06.

[9]800万职校学生变工人，谁之痛?[EB/OL].http：//view.news.qq.com/original/intouchtoday/n2933.html.

[10][美]詹姆斯·E·安德森.公共决策[M].唐亮，译.北京：华夏出版社，1990：65-66.

[11]姜大源.职业教育立法的跨界思考——基于德国经验的反思[J].教育发展研究，2009(19).

[12]刘新学，董仁忠，陈寿根.职业教育政策执行的调查报告[J].职教论坛，2015(3).

[13]高宝立.高等职业院校的人文教育：理想与现实[J].教育研究，2007(11).

[14][18]董天鹅.职业教育政策执行监督机制研究[J].职教论坛，2014(1).

[15]陈振明.政策科学[M].北京：中国人民大学出版社，1998：318.

[16]罗红艳.我国职业教育政策执行失效的归因分析[J].教育与职业，2008(9).

[17][法]孟德斯鸠.论法的精神[M].张雁琛，译.北京：商务印书馆，1978：154.

[19][美]约翰·克莱顿·托马斯.公共决策中的公民参与[M].孙柏瑛，等译.北京：中国人民大学出版社，2005：27.

[20]陈家建，边慧敏，邓湘树.科层结构与政策执行[J].社会学研究，2013(6).

[21]陈向阳.合理性视域中的职业教育政策追究[J].教育与职业，2011(2).

[22]陈庆云.公共政策分析[M].北京：中国经济出版社，1996：1.

[23]张俊珍，田东平，崔瑞峰.企业参与校企合作教育动因的实证研究[J].高等工程教育研究，2008(6).

[24]张利痒，杨希.企业参与校企合作职业教育影响因素的实证研究[J].中国职业技术教育，2008(33).

[25]陈鹏，庞学光.培养完美的职业人——关于现代职业教育的理论构思[J].教育研究，2013(1).

责任编辑 肖称萍

作者：李桐　李忠

政策分析职业伦理论文 篇3：

地方政府职业教育政策创新：基于“普职比大体相当”相关政策的分析

[摘要]地方政府职业教育政策创新是推进我国职业教育治理现代化的关键与核心。从对“普职比大体相当”相关政策的分析来看，地方政府职业教育政策创新程度不足或不高现象较为凸显，主要原因是路径依赖的阻滞及地方政府职业教育决策能力的局限。基于此，应构建积极的政策创新价值取向，“解锁”路径依赖，同时提高地方政府职业教育政策创新能力，这是地方政府职业教育政策创新的实现策略。

[关键词]职业教育 政策创新 决策能力

[作者简介]孙翠香(1975- )，女，山东德州人，天津职业技术师范大学职教学院，教授，博士，博士生导师。(天津 300222)

[基金项目]本文系国家社会科学基金“十二五”规划2015年度教育学一般课题“跨界与合作：京津冀职业教育协同治理机制研究”(课题编号：BJA150057，课题主持人：孙翠香)的阶段性研究成果，并受到2017年天津市高校“学科领军人才培养计划”、2016年天津市“131”创新型人才培养工程第一层次人选计划的资助。

政策创新一直是政策科学的一个重要研究领域，近些年来受到越来越多的政策研究者的关注。政策创新是一个内涵极为复杂的概念，目前学界对政策创新的内涵也尚未达成共识，政策模仿、政策扩散、政策发明、政策转移、政策创新等概念呈现混用状态。从狭义角度来讲，政策创新是“打破观念、制度和程序上的陈规，规定、执行与完善有创意、有价值的公共政策，有效地促进公共问题的解决的过程”①。这一内涵以“是否有效地解决了特定的公共问题”来界定一项政策是否属于政策创新，这也是从政策本质上对政策创新进行的界定。从广义角度来讲，则多以政策外在“形态”的新与否来界定政策创新。或者强调政策要素的重新组合和结合即为政策创新，“政策创新是政府对政策要素的新的结合，即政府根据行政环境的新要求，主动改变既存的政策要素的组合形态，创立一种具有积极社会价值的、新颖而适宜的政策要素组合形式(政策安排)的过程”②;或者侧重政府对某项政策的“第一次”形成、接受、执行之意，认为政策创新是指“一个政府采纳一个对它而言是‘新’的项目，而不论该项目以前是否在其他時间其他地点被采用过”③。也就是说，只要对某政府而言是“新”的政策就是政策创新，这一观点目前得到了较多研究者的认同。

我国职业教育治理实行的是“分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与的管理体制”④，因此地方政府职业教育政策创新是推进我国职业教育治理现代化的关键与核心。笔者认为，地方政府职业教育政策创新主要是指地方政府为了提高职业教育治理效率、增进职业教育的公共利益而进行的创新性决策及政策实施，以适应区域或地方的新环境，应对区域或地方的创新性发展需求和挑战。地方政府主要是指除了中央人民政府以外的省级人民政府及其下属各级政府。从本质上讲，地方政府职业教育政策创新是有效解决地方性的职业教育公共问题，对公共职业教育利益进行协调和分配，并对稀缺教育资源进行最优化配置的过程及结果。地方政府职业教育政策创新包括两个层面的创新，即职业教育决策创新和职业教育政策执行创新。职业教育决策创新主要表现在地方性的职业教育公共问题选择、政策议程确立、政策方案确定、政策方案合法化等方面的创新。职业教育决策创新最关键的在于确定的职业教育政策问题是基于地方公共职业教育利益，被地方公众所关注又迫切需要解决的公共职业教育问题，并在此基础上提出创新性的政策方案。职业教育政策执行创新主要是指地方政府在执行中央或地方职业教育政策时，能基于地方或区域的特点与要求，以创新性的理念为指导，突破常规的职业教育政策执行范式，采用新的政策方案和政策工具，及时有效、因地制宜地解决地方性公共职业教育问题，并对稀缺教育资源进行最优化配置。那么，我国地方政府职业教育政策创新的程度如何，存在什么问题，应如何解决?本文基于“普职比大体相当”相关政策的分析，来对地方政府职业教育政策创新问题进行探析。

一、亟待引起关注的“地方政府职业教育政策创新”问题：以“普职比大体相当”相关政策为例

(一)国家层面的政策顶层设计——坚持“普职比大体相当”政策导向

近些年以来，坚持“普职比大体相当”是我国职业教育体系建设的一项重要政策构想，也是我国职业教育政策一贯坚持的主张。对不同时期的职业教育政策来说，坚持“普职比大体相当”成为国家发展高中阶段教育过程中协调处理不同类型教育发展的一项基础性要求。2014年，《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》明确提出“要统筹做好中等职业学校和普通高中招生工作，落实好职普招生大体相当的要求，加快普及高中阶段教育”;同年，《现代职业教育体系建设规划(2014—2020年)》又一次提出“巩固提高中等职业教育”这一核心任务，并且还重点提到“将普及高中阶段教育重点放在中等职业教育”。

但从实际情况来看，2010—2016年教育事业发展统计公报显示，高中阶段中职招生人数及在校生人数占比已连续多年下滑，并且已连续多年不能保持“普职比大体相当”。以中职招生数为例，2010年中职招生人数为870.42万人，而2016年中职招生人数则下降到593.34万人，7年内中职招生人数减幅达277.08万人;从中职招生数占高中阶段招生总数比例来看，已由2010年的50.94%下降为2016年的42.49%，7年内中职招生数已由“普职比大体相当”下降了8%。与此类似，中职在校生人数已由2010年的2238.50万人，下降到2016年的1599.01万人，7年内在校生人数减幅639.49万人，在校生占高中阶段总在校生人数的比例已由2010年的47.48%下降为2016年的40.28%，7年内下降了7%。可以看出，不管是从近7年中职招生数量的降幅来看，还是从中职在校生数量占比来看，“普职比大体相当”这一政策设计正在教育实践中遭遇挑战。

那么，要不要继续坚持“普职比大体相当”?从国家层面的政策导向和媒体的声音来看，可以认为中央政府仍然会坚持“普职比大体相当”这一政策顶层设计。这一点可以从中央政府颁布的一系列职业教育政策中找到佐证。首先，2017年1月国务院发布的《国家教育事业发展“十三五”规划》显示，到2020年，高中阶段教育在校生总数预期4130万人，其中中等职业教育在校生总数为1870万人。从规划目标来看，中等职业教育在校生总数占到高中阶段总人数的45.28%，与2015年的41%相比较而言，显然从国家层面上仍是坚持继续巩固中等职业教育。其次，2017年3月教育部等四部门发布的《高中阶段教育普及攻坚计划(2017—2020年)》(以下简称《攻坚计划》)明确提出，高中阶段的中等职业教育与普通高中教育要“协调发展，分类指导”，即“牢固确立职业教育在国家人才培养体系中的重要位置，巩固提高中等职业教育发展水平，实现普通高中教育和中等职业教育协调发展”，并且把“统筹普通高中和中等职业教育协调发展，提高中等职业教育招生比例”作为攻坚的重点任务之一。最后，教育部出台的一系列关于高中阶段“招生”的政策也可以看出端倪。2014年9月的《国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见》、2016年9月的《教育部关于进一步推进高中阶段学校考试招生制度改革的指导意见》等系列文件，均将“高中阶段招生坚持普职并重，招生规模大体相当”作为高中阶段招生遵循的基本原则。特别需要指出的是，2017年4月颁布的《教育部办公厅关于做好2017年高中阶段学校招生工作的通知》(以下简称《通知》)对高中阶段招生，特别是中职学校招生问题提出了具体要求，其中第一条就是“按照普职大体相当安排高中阶段招生计划”“各地要完善高中阶段学校招生计划编制办法，按照普及高中阶段教育的要求，坚持普职招生规模大体相当的原则，科学核定办学规模和年度招生人数并严格执行。普通高中与中等职业教育发展不协调的地方，要调整计划安排，提高中等职业教育招生比例”。如果说该政策对“普职比大体相当”这一原则在态度上尚不够坚决的话，那么2018年的专门针对中职招生问题的政策——《教育部办公厅关于做好2018年中等职业学校招生工作的通知》，则明确提出“各地要严格按照职普招生大体相当的原则，推动普通高中和中等职业教育协调发展，科学制订普通高中和中等职业学校招生计划并严格执行。职普比例较低的地区要重点扩大中等职业教育资源，提高中等职业教育招生比例”。这既表明了国家层面对坚持“普职比大体相当”的态度，同时对以往相关政策执行或落实不到位的情况也是一种督促。那么，国家层面的这种政策导向，在地方政府层面是否得到了很好的贯彻和落实呢?

(二)地方政府贯彻和落实“普职比大体相当”相关政策时的政策创新情况分析

1.数据表明，绝大多数省份并未严格落实“普职比大体相当”——来自事实的佐证。教育部2017年8月发布的教育统计数据显示，在全国31个省(自治区、直辖市)中，2016年中职招生总数占高中阶段招生总数比例超过40%的省(自治区、直辖市)只有8个，其中中职招生占比最高的省份是安徽省(46.01%)，其次是四川省(44.05%)、海南省(43.55%)、广西壮族自治区(43.09%)，最后是浙江省(42.11%)、江苏省(40.98%)、上海市(40.04%)和天津市(40.83%);中职招生占比低于30%的省(自治区)有6个，分别是吉林省(25.18%)、黑龙江省(27.60%)、江西省(29.15%)、甘肃省(29.40%)、陕西省(26.62%)和西藏自治区(27.59%);与2015年各省中职招生占比相比较，仅有8个省(自治区)实现了中职招生数占比增长态势，其中两个省(自治区)增幅较大，分别是西藏自治区(增长5.46%)、河北省(增长1.44%)，其他6个省(自治区)都是呈现微增长态势，浙江省增长0.25%，安徽省增长0.23%，湖北省增长0.04%，湖南省增长0.48%，海南省增长0.63%，甘肃省增长0.31%。相对照而言，全国其他23个省份的中职招生人数占比皆呈现下降态势。

显然，仅从各省中职招生人数上分析，难以得出各省(自治区、直辖市)“严格地贯彻了中央政府的‘普职比大体相当’的政策顶层设计”这一结论。当然，从单一的高中阶段招生人数这一维度难以全面反映地方政府贯彻“普职比大体相当”存在的问题，笔者尝试从政策文本内容的角度来佐证这一现象的存在。

2.难以凸显“创新”的地方政府职业教育政策——来自地方政府政策文本内容的分析。以2017年中央政府颁布的两项涉及“普职比大体相当”这一问题的重要政策——《攻坚计划》和《通知》的贯彻与实施为例，就《攻坚计划》的具体落实而言，据不完全统计，已先后有山西省、河南省、辽宁省等省份根据国家层面的《攻坚计划》制定了各省的实施方案，还有个别市地级城市和县域制定了地方落实方案，如《山西省高中阶段教育普及提升计划(2017—2012年)》《河南省高中阶段教育普及攻坚计划(2017—2020年)》《辽宁省高中阶段教育普及攻坚计划实施方案(2017—2020年)》等。分析上述已经公开发布的实施方案发现，多数实施方案相对保守，基本是延续教育部等四部门发布的《攻坚计划》内容框架和要求，体现省域特色或创新性举措的实施方案不是特别多。另外，部分省份仍过多关注普通高中的建设和发展，而关于巩固中职教育地位、促进中职和普通高中协调发展的举措笼统而概括，实效性不强，甚至感觉部分省份在提出的优化中职布局结构方面，还偏重于撤销、合并和转型弱、小的中等职业学校资源，而沒有提出切实改变普职比例不协调的具体措施。从整体上来看，《攻坚计划》中涉及“普职比大体相当”内容的地方政策创新程度不高，这也可能是导致各地方政府无法从根本上改变高中阶段普职比例不协调问题的原因之一。

就《通知》的具体落实而言，据不完全统计，为了落实该文件，北京市、甘肃省、河南省、河北省、浙江省等省(直辖市)已经出台了进一步推进高中阶段招生的落实和配套政策，如《北京市教育委员会关于做好2017年高级中等学校考试招生工作的意见》、甘肃省教育厅《关于做好2017年高中阶段招生工作的通知》《浙江省教育办公室转发教育部办公厅关于做好2017年高中阶段学校招生工作的通知》等。整体上看，多数省份在推进落实高中阶段招生政策，特别是在贯彻和落实“普职比大体相当”方面并没有大的创新和突破，部分省份的政策基本按照教育部的政策框架和政策精神提出比较笼统的落实措施;此外，个别省份的政策中提及中职招生的内容很少，大多数内容都是针对普通高中招生考试方面的措施。因此，从政策内容本身来看，难以对中职招生“难”和进一步改变“普职比不相当”现状有实质性影响。

基于上述分析，笔者认为，地方政府职业教育政策创新不足或创新程度不高，已成为我国推进职业教育治理现代化的一个阻滞性因素，地方政府职业教育政策创新问题亟待引起关注。

二、地方政府职业教育政策创新程度不高的原因分析

客观地分析，导致地方政府职业教育政策创新程度不高的原因是多方面的，宏观层面上，地方政府辖区内的经济、人口和政治等多种因素都会对地方政府政策创新产生重要影响;微观层面上，导致地方政府職业教育政策创新程度不高的主要原因有以下两个方面：

(一)路径依赖阻滞

路径依赖是影响地方政府职业教育政策创新的首要障碍性因素。“一旦政府在某个政策领域做出了最初的政策和制度选择，除非有足够的力量克服最初创造的惯性，那么这一被创造的模式将持续下去。这在历史制度主义中被称作‘路径依赖’。”⑤路径依赖沿袭原有的政策及做法，避免可能产生的政策风险及可能增加的政策执行成本。“路径依赖模式意味着制度安排不会轻易改变;它们无法迅速变化以应对周围环境的改变。支持路径依赖过程的自我强化的反馈机制使组织探索替代性选择变得非常困难。”⑥也就是说，路径依赖一旦形成，就会产生自我强化机制，进而影响政策及制度的后续发展方向。路径依赖现象不同程度地存在于我国各级地方政府、特别是地方政府的职业教育政策制定及执行过程中。

地方政府职业教育政策制定及执行过程中的路径依赖主要表现为以下几种类型，一是“过度依赖中央政府型”。地方政府在职业教育政策创新方面缺乏积极性，过度依赖于中央政府(国务院、教育部等国家部委)的政策颁布，在职业教育政策制定方面存在“等、靠、要”心理，将地方政府的角色与职责仅仅定位于中央政府政策“执行者”的单一角色，或者是“中央政府代理人”角色，在执行政策过程中，以不违背中央政府职业教育政策为根本，极力规避在政策执行过程中可能出现的各种风险，以“求稳”为主。以“普职比大体相当”相关政策的创新为例，多数省(自治区、直辖市)出现过度依赖中央政府的倾向，典型的表现就是将角色定位于单一的政策执行者，在政策落实过程中，“等、靠、要”现象凸显，难以创新中央政府的政策框架与内容，“依葫芦画瓢”现象较多。二是“过度依赖领导型”。地方性的职业教育政策制定及执行过程中，过度依赖地方政府的“领导”来推动地方政策创新及政策执行，一些长期得不到有效落实的职业教育政策，只要“领导”关注，政策立即会得到贯彻实施，出现“制度千万条，不如领导的批条;制度原则的话，不如领导的半句话”等政策执行异化现象。在此种类型中，如果地方政府的“领导”是善于创新的领导，则可能不存在地方政府政策创新缺乏的问题;但反之，则会导致较严重的地方政府政策创新阻滞问题。三是“过度依赖其他同层级地方政府型”。部分地方政府在制定及执行职业教育政策过程中，过度依赖其他同层级地方政府，依据同层级其他地方政府的经验来进行本区域的政策创新。尽管从一定意义上讲，此种类型相对前两种类型来说，具有一定程度的积极意义，但从根本上讲，这一部分地方政府在执行中央政府职业教育政策过程中，实际上是缺乏积极探索的勇气和能力，不愿意主动探索，而是采取“搭便车”等捷径，最直接的表现就是部分地方政府频繁组织职业教育决策者或职业院校等主要利益相关者到一些职业教育较先进的省份参观学习。尽管这种方式是政策创新的一种重要方式，但在实践中极易出现“异化”现象，即在参观学习完其他地方经验之后，不加区分地盲目照搬该地方政府职业教育政策创新经验，或者简单搬用和移植其他地方经验。这样做的可能性后果就是极易造成职业教育政策创新过程中出现“水土不服”现象，更无法体现省域或市域特色或特点，无法契合本地职业教育发展需求。

(二)能力阻滞

地方政府职业教育决策能力和水平，是制约地方政府政策创新的另一个关键因素。地方政府职业教育决策能力是指地方政府制定的职业教育政策反映和适应地方区域环境的有效程度，体现了地方政府在治理职业教育时的一种综合能力，包括地方政府对职业教育公共政策问题的发现和确认能力、决策信息的收集和处理能力、决策议程的启动能力、政策方案的制订和评估能力等，同时还包括地方政府对地方公众观念与行为的引导能力、对不同利益主体的利益协调与整合能力、与不同决策主体的沟通与合作能力以及教育资源的公平分配能力等。

地方政府职业教育决策能力不足有多种表现，例如，在职业教育决策过程中忽视或偏离“公共性”价值取向，追求政府自身利益的满足，忽视公众最关切的教育焦点问题和表达的利益诉求;制定与中央政府政策相矛盾或相冲突的地方性政策，以及在制定中央配套执行政策时“阳奉阴违”等;地方政府在职业教育决策过程中，缺乏多元主体的参与，特别是缺乏公众的参与，不能为多元主体参与提供恰当的平台和参与路径;缺乏与不同主体的沟通、协调和合作等。导致地方政府职业教育决策能力不足的因素有很多，首先是地方政府决策者的能力和水平，这与决策者的知识结构、拥有的信息资源、判断与创新能力、勇气与决心等密切相关。从广义上来讲，地方政府职业教育决策者主体包括各级人大及其常委会、各级人民政府、各级人民政治协商会议、各民主党派、利益团体、智库、大众传媒与公众等，其中直接决策者主要包括党、政、人大及其拥有决策权的政府及部门领导。也就是说，上述主要决策者的能力和水平直接决定了地方政府职业教育决策水平和质量。如果上述主要决策者在决策过程中存在认知偏差，缺少公平与公正的精神与意识，存在“迷信领导和权威”倾向，或者仅凭经验或“拍脑袋”来决策的话，那么地方政策职业教育决策质量肯定会受到影响。其次是决策机制不完善。决策机制不完善表现在多个方面，决策参与主体角色定位模糊问题、主要决策者权责分工与合作问题、决策程序问题等都会导致决策过程中的矛盾和冲突，进而增加决策成本。最后是决策所需的资源缺乏及问责机制缺乏或不完善。决策所需资源包括政策决策及执行时所需的人、财、物、信息等资源，如果缺乏相关的资源，特别是对决策所需各种信息资源缺乏全面掌握，会在很大程度上影响决策的质量;另外，对决策者“未尽应尽义务，未守应守之规则”来行使决策权的行为，必须予以问责，但在实践中，缺乏问责机制，或问责制度难以操作和落实等现象较为突出，这也是导致地方政府政策创新动力不足的一个重要原因。

三、地方政府职业教育政策创新的实现策略

(一)构建积极的政策创新价值取向，“解锁”路径依赖

要突破路径依赖，关键还在于地方政府治理观念的创新与积极价值取向的构建。治理观念的创新与积极的地方职业教育治理价值取向的构建，是克服地方政府在职业教育政策创新中出现路径依赖的首要前提条件。

第一，地方政府要积极构建并坚守“公平正义”的政策价值取向。“公平正义”作为和谐社会的核心价值理念，“不仅是求解利益均衡、化解矛盾的钥匙，更重要的是，体现了社会主义制度的本质要求，符合老百姓的共同愿望，是一个重大的政治问题”⑦。职业教育政策作为协调职业教育领域各种利益关系、对社会价值进行权威性分配的社会治理工具之一，其不仅“意味着一种以程序公平为保障的机会公平：应当给予所有人以同样的评价标准和同等的被选拔机会”⑧，而且意味着“过程”及“结果”的公平。因此，地方政府应遵循“公平正义”的价值取向，通过职业教育政策创新，来为地方公众提供公共职业教育产品和公共服务，使地方公众，特别是弱势群体都能有平等的机会去实现自己的利益与诉求，进而实现地方公共职业教育利益最大化。特别是在公众利益和诉求日益多元化的背景下，如何从真正意义上观照地方公众利益诉求，需要地方政府在进行职业教育政策创新时给予重点关注。换句话说，政策创新的目的在于最大限度地满足地方多数公众对职业教育利益的诉求，地方政府要把提供更公平、更具有自主性选择的职业教育政策，作为地方政府公共服务的重要内容，作为观念和价值层面的原则进行坚守和维护。在当前职业教育领域，学界一直存在一种争议，“普职比大体相当”合不合理?要不要继续坚持?有论者从地方公众利益诉求的视角，认为既然公众更愿意自己的孩子进入普通高中，不愿意进入中职学校，那么基于要满足公众利益诉求的角度，就不应该继续坚持“普职比大体相当”的政策建议。尽管从表面上来看，这一政策创新的建议似乎观照了地方公众的利益诉求，但需要深度审视的是，公众的利益诉求到底是什么?也就是说，该政策创新建议需要考量的地方公众利益诉求到底是“进入普通高中学习”这一机会诉求，还是对高质量的教育(包括普通高中和中职教育)这一更多关涉教育过程及教育结果的诉求?从本质的角度审视公众真正的利益诉求，可能是考验地方政府进行职业教育政策创新的关键点之一。

第二，地方政府要积极构建并坚守“民主法治”的政策价值取向。关于职业教育政策的“民主”价值，“关键概念是‘参与’：在特定的共同体内，社会成员对于涉及其切身利益的政治决策应该有所参与，而参与的深度则由参与是否充分即参与的性质来确定”⑨。“民主”价值对于地方政府职业教育政策创新而言，一方面需要职业教育政策创新体现“公众性”，即在进行职业教育政策创新时，给多元利益主体，特别是给弱势群体提供有效地参与政策创新的机会和通道，使其充分表达自己的利益诉求;另一方面需要职业教育政策创新坚持“公开性”，地方政府要有公开、透明的政策程序与制度安排。以“职普比大体相当”为例，2018年6月15日，一则题为“江苏紧急增加普高招生，提高普高录取令家长高兴职校忧虑”的消息在职教圈引起震动，引发多方对“职普比大体相当”问题的再次热议。作为教育改革先锋的江苏省，近些年在中考、高考改革等方面确实进行了一系列的政策创新，因而这次的政策创新建议引起热议不足为怪——“从今年开始通过三年努力，实现初中升高中不低于85%。今年初中升高中，各地通过想方设法，挖掘潜力，不得低于60%，三年达到85%以上。”⑩目前尚无法全面客观地评价江苏省地方政府的教育政策创新效果，但有一点是可以肯定的，这次教育改革倡议及政策调整一定程度上是基于“民意”的——“经过调研，有百分之八十五的家长和学生希望上高中。”11当然，我们仍可对这种“民意”是否是真正的“民意”，以及多大程度上让公众参与了政策创新过程等问题提出质疑。“法治”的价值之于职业教育政策创新，意味着地方政府要“守法”，即地方政府要在法律体系范围内进行政策创新，这也是对地方政府权力的限制。另外，“法治”还意味着对于地方政府的失职行为要进行追责与问责，这也是规避地方政府在职业教育政策创新时出现自利性倾向和行为的需要。

总之，唯有从观念上真正构建起“公平正义”与“民主法治”的价值取向，地方政府才有可能在政策活动中克服过度依赖中央政府等路径依赖行为，也才有可能克服“等、靠、要”心理，才能基于真正解决地方性职业教育公共问题的视角和逻辑进行政策创新。当然，要打破路径依赖，还需要其他方面的一系列突破，如权力和资源的重新配置、利益关系的重新调整、问责制的实施等，在此不再赘述。

(二)提高地方政府职业教育政策创新能力

要提高地方政府职业教育政策创新能力，需要从如下几个方面来着手：首先，提高地方政府职业教育决策者素质，特别要提高决策者的创新素质。一是通过学习和培训，不断优化地方政府决策者的知识结构，使地方政府决策者不仅掌握教育规律、教育发展和改革常识等，还要全面掌握政策和法律知识、技术信息知识等，不断增加决策者的知識存量，优化和更新其知识结构，这是提高决策者政策创新能力的前提。二是要不断提高决策者的创新能力，主要是指决策者的创新思维能力，提高其面对复杂教育问题的认知、判断、分析、质疑、决断等能力。特别是在当前社会利益格局日益多元化和复杂化的背景下，许多教育问题并不单纯是教育系统的问题，决策者要提升网络信息分析能力、综合研判能力，将教育政策问题放置于整个社会系统范围内综合考量，从而制定高质量的教育政策。三是要增强地方政府决策者的意志力和决心。其次，完善地方政府职业教育决策信息系统，提高地方政府职业教育政策创新能力。以公众的教育诉求与意见、社会焦点教育问题作为制定职业教育政策的逻辑切入点，对社情民意做广泛的调查与意见征集，在此基础上的决策才有可能解决真正的公共职业教育问题。因此，作为地方政府的决策者，要摒弃传统的“拍脑袋”决策习惯和长官意识，构建地方性的职业教育决策信息系统。地方性职业教育决策信息系统可以为决策者提供全面、准确、可靠的决策信息，实现职业教育决策的科学化。完善地方性职业教育决策信息系统要组织成立专门的部门或机构，专门负责教育信息收集、整理和分析;要任用经过培训的专门人员负责教育信息的收集、整理和分析，这些专门人员需具备教育理论素养，且掌握信息采集技术等专门素质;要建立专门的信息传递渠道，对信息进行上传下达、下情上达等。最后，健全地方政府职业教育决策监督问责机制。监督是制约决策权力的一种重要形式，问责是公共决策伦理的核心，强调权责一致、以权尽责，是地方政府在职业教育政策创新中应该履行的原则，也是提升职业教育决策法制化水平的基本要求。一方面要强化地方各级人大、政协、民主党派及大众媒体对本级政府决策的监督;另一方面要进一步健全问责机制，明确问责主体、问责方式和问责程序，即由谁对决策失误者进行责任追究、按什么程序问责、采用什么问责方式等必须予以明确，运行可操作性的问责机制，同时还要增加问责的透明度，做到“阳光问责”。

当然，需要说明的是，职业教育政策创新必然面临巨大的风险和不确定性，并且还需要付出巨大的成本，需要协调各种利益主体之间的关系，再加上职业教育政策创新带来的收益同样具有不确定性，因此除了上述提及的几点之外，还需从保障和激励制度方面，建构一整套相对完善的激励制度，为地方政府进行职业教育政策创新提供财政、人力及政策支持，给予地方政府政策创新行为充分的认可和支持，“创新的可持续性也主要取决于能否获得体制内的认可和支持”12。除此之外，积极构建鼓励政策创新的行政文化和氛围，如允许地方政府在一定范围内试错，“基层改革创新，既鼓励创新、表扬先进，也允许试错、宽容失败，营造想改革、谋改革、善改革的浓郁氛围。”13唯有如此，才能真正推进地方政府的职业教育政策创新行动。

[注释]

①卞苏徽.入世背景下的公共政策创新[J].中国行政管理，2002(11)：32.

②汪永成.试论政策创新能力[J].广东行政学院学报，2002(4)：14.

③Walker， J.L.. The Diffusion of Innovations among the American States[J].The American Political Science Review，1969，63(3)：881.

④國务院关于加快发展现代职业教育的决定(国发〔2014〕19号)[Z].2014-06-22.

⑤B. Guy Peters. Institutional Theory in Political Science[M]. Victoria： Wellington House，1999：64.

⑥薛晓源，陈家刚.全球化与新制度主义[M].北京：社会科学文献出版社，2004：143.

⑦.张胜磊，刘凯.习近平的法治图：让人民群众感受到公平正义[EB/OL].(2016-01-04) [2018-07-01].http：//politics.people.com.cn/n1/2016/0104/c1001-28009034.html.

⑧范国睿.教育政策的理论与实践[M].上海：上海教育出版社，2011：23.

⑨何子建.利益：民主政治与社会结构的联合点[J].社会学研究，1995(1)：52.

⑩11熊丙奇.江苏紧急增加普高招生，提高普高录取令家长高兴职校忧虑[EB/OL].(2018-06-19)[2018-06-29].http：//baijiahao.baidu.com/s?id=1603696300457722785&wfr=spider&for=pc.

12陈雪莲，杨雪冬.地方政府创新的驱动模式——地方政府干部视角的考察[J].公共管理学报，2009(3)：1.

13赵姗.鼓励创新允许试错，激发基层改革活力[N].中国经济时报，2015-10-21.

作者：孙翠香