西方官员问责制
“1998年9月的一天，我坐在美国独立检察官办公室一间没有窗的屋子里，头顶上的日光灯嗡嗡作响。我正在听我的录音，那是一位所谓的朋友偷偷录下的电话谈话。我被依法要求鉴定那20个小时的电话录音是真实的。在过去的8个月里，这些录音带中神秘的内容就像一把悬在我头顶的达摩克利斯之剑。”莱温斯基讲述着她与美国前总统克林顿的丑闻被公之于众的经历时说。
这是莱温斯基于2015年3月19日在TED演讲中向公众发声。17年前的白宫实习生，在当时为什么会如一列失控的列车，载着政绩卓越的克林顿渐渐偏离了总统的轨道?
这，涉及西方官员的问责制。
发轫于斯
问责制的思想渊源来自近代的西方经典政治思想理论。英国的约翰·洛克在其《政府论》中提出：“为了避免自然状态下的缺陷，人们订立契约，把自然状态中除了享受天真乐趣的自由之外的两种权利，交由他们中间被指定的人来专门加以行使。”法国的让·雅克·卢梭在其《社会契约论》中也指出：“政府一旦背离这一目的，人们可以自动收回自己的权利。”
“西方官员问责制文化与近代西方的社会文化和社会思潮密不可分，在最早的自由主义，民主主义发端的时候，西方的问责政治思想融入了每一次立法过程和行政设计，对行政问责起到了潜在的社会指导思想作用。”北京大学国际关系学院博士研究生邱道隆告诉民主与法制社记者。
西方国家行政官员的问责制，发轫于英美国家相继确立公务员(文官)制度。
英国在1853年成为世界上最早制定公务员(文官)制度的国家。
北京高校国际政治研究会副理事长、北京第二外国语学院国际政治专业董秀丽教授告诉民主与法制社记者：“相比之下，美国在1776年建国初期，联邦政府的人事管理无章可循，也没有专门管理政府官员的机构，政府官员的任用仅凭私人关系和名望来定，这就是典型的‘个人徇私制’。”
特别是到了1829年，安德鲁·杰克逊当选总统，他遵循着人人皆可做官的思想，提出了“战利品归胜利者”的原则，建立了“政党分赃制”，也就是以党派划界，把政府官职分配给在选举中获胜党的成员。这一年，求官者之多几乎使白宫陷于瘫痪。
到19世纪70年代，舆论开始反对这种制度，要求改革政府人事制度的呼声越来越高。1881年总统遇刺事件(总统詹姆斯·A.加菲尔德被一名求职不遂者暗杀)后，要求改革“政党分赃制”的呼声愈发强烈。
1883年，美国国会通过了由众议员彭德尔顿提出的《调整和改革美国文官制度的法案》，即《彭德尔顿法》，美国现代公务员(文官)制度由此产生。
随着历史的车轮滚滚向前，《彭德尔顿法》之后，美国又通过了许多有关法律，如《职位分类法》《退休法》、考核方面的法律和《哈奇法》，使公务员(文官)制度日臻完善，联邦政府的工作效率和廉洁度都大有提高。
1978年3月，卡特总统向国会提出了改革文官制度的计划。1978年10月3日国会通过了《文官制度改革法》，该法于1979年1月生效。《文官制度改革法》是继1883年《彭德尔顿法》以后，对近百年来的美国文官制度进行全面总结的基础上产生的，在美国文官制度史上具有划时代意义。
可见，西方官员“问责制”是伴随着欧美国家相继确立公务员(文官)制度而产生和发展起来的。在西方国家政治生活中，是颇为常见的现象。
道德?政务?
官员问责的方式一般分为两种：一种是官员自己认为应为所做事情负责，主动引咎辞职;另一种是官僚机构或立法机关启动问责程序。被问责的内容也可分为两类：一类是官员在政务公事上犯有过失，另一类是道德私事上的问题。
个人道德上的问题被公之于众后，官员往往会自己主动辞职。
美国前总统尼克松因“水门事件”严重影响了当时的执政党——共和党的声誉，他被迫引咎辞职，与此同时，尼克松身边的助理和官员有的因为涉嫌违法受到了司法部门的起诉。董秀丽告诉记者：“‘水门事件’的本质是总統选举中的党派争夺。”
德国前国防部长古滕贝格涉嫌博士论文抄袭，这一学术丑闻被曝光后，古滕贝格不仅被剥夺了博士学位，而且在舆论的声讨声中，辞去了防长一职。日本前外交大臣前原诚司，因收取外国人政治献金一事，向时任首相菅直人提交了辞职请求，并获得批准。
除此之外，伦敦政治经济学院人权专业研究生杨韵仝补充道：“意大利前总理贝卢斯科尼因召妓丑闻，向时任意大利总统纳波利塔诺递交了辞呈，正式辞职。”
“包括论文抄袭、接受外国人政治献金、召妓等问题。从选民的角度来看，认为他们受到了官员的欺骗，感情受到了伤害。同时随着大众媒体逐渐将更多的细节展现在世人面前，相应的官员迫于舆论压力，若认为自己该对事件负责，便会提出引咎辞职。辞职后，一般就不会启动官僚机构再对他们进行问责。”杨韵仝称。
“但是需要指出的是，在西方国家，对个人道德和政治品行，就是所谓的公和私之间的关系分得很清楚，不会因为私事的问题影响到公事。”邱道隆介绍称，“比如说克林顿和莱温斯基的拉链门丑闻，在西方人观念里这是私事，只要官员没有用自己的权力去以权谋私，花政府和纳税人的钱，那么立法机关不会对这个问题做出很大反应，只要求对其交待即可。克林顿会被进行到弹劾程序是因为利用了自己的职权干扰国会对他的调查，属于擅用职权，这个问题就比他和莱温斯基的问题要严重，从道德上的私事问题，上升为政务公事问题，所以国会启动了对克林顿的弹劾程序。”
相比于道德私事，政务公事指行政官员任期中发生了重大政治事件、公共安全卫生事故、以权谋私事件、工作失职造成恶果等。
比如美军虐待伊拉克战俘事件被媒体曝光后，时任美国国防部长拉姆斯菲尔德引咎辞职;2003年，法国夏天的“热浪”天气使1万多人丧生，时任法国卫生总局局长吕西安·阿本哈伊姆引咎辞职。
“被问责的官员就其所犯过失，一般会承担相应的道德责任、行政责任和刑事责任。有时还要承担政治责任，以免拖累其政党。”邱道隆介绍称。
完整的监督体系
就西方官员问责制的效力范围，董秀丽介绍说：“西方国家的问责机制是国家政治制度的一个重要组成部分，与国家的政治体制紧密相关，是责任政府的基本元素，其效力范围是整个国家，其约束的对象是整个国家的所有公职人员。”
就美国而言，完善的监督体系确保问责机制的有效实行，为问责机制的运转保驾护航。
监督体系由法律规定、行政监督、法律管辖、舆论监督(民主监督)几个部分组成，各部分之间相辅相成，构成一个完整的基督体系。
美国对联邦政府公职人员的监督体系主要包括法律监督、行政监督和舆论监督。
就法律监督政府公职人员来讲，1978年美国国会通过的《从政道德法》发挥着主要效力。此外，加上分散在50多册政府文集中所规定的对政府官员的道德、行为和职责的法规，共同构成对政府官员行为进行约束的法律系统。
就行政监督和法律管辖政府官员来讲，其职能机构是廉政公署和法院。廉政公署以法律为依据，对所有在职的各级政府官员和公务员实行行政监督。由联邦检察官对违反国家法律、行政法规的嫌疑人进行调查。一旦调查的结果证实有违法行为则要由法院实行法律管辖。法院按照司法程序对犯法的官员进行起诉、审判乃至最后定罪。
新闻监督并不指新闻机构担负对政府官员的监督责任，而是指通过新闻媒介的传播达到全社会或公众对政府官员的监督。由于这种监督具有广泛的社会性和国民性，因而这种监督比行政监督更有效、更有力量。
西方国家的公职人员一般是由选民选举产生。以美国为例，各级议员、州长、总统都是由选民直接选举产生。“他们可以放开整个社会去选举官员，美国的企业家、学者、公益组织的成功人士，都可能进入政府。可以在适当的时候，以非官员的身份担任官员。比如前美国加州州长，《终结者》的扮演者阿诺德·施瓦辛格。”邱道隆介绍称。
“西方国家问责制和官员的‘能上能下’，对中国来说借鉴意义在于它严密的法律法规和完整的监督体系。”邱道隆指出。
如同美國北卡罗来纳大学传播学院教授赵心树说过的那样：“我们需要承认每一个民族的理性利己与理性利他的潜在本性，在这个基础上设计最合理的制度，把这一合理的制度作为本民族的长期目标方案，在不断的制度改革中不断地迫近这一目标，从而使本民族最优秀、最善良的潜能日益充分地显示和发扬。”
(摘自《民主与法制时报》)
作者：侍宝军 韩梦晨
行政问责是对行政机关及其相关工作人员由于不履行或未正确履行法定职责义务，造成不良影响和后果的行业进行监督和责任追究的制度。近些年来，国内行政问责实践和理论研究都有新的进展。相比而言，香港主要官员问责制运行较早且执行效果良好，得到国际社会公认。香港问责制是国内引入问责概念的源起，同时，香港与内地有着相同的历史文化背景，因而香港的主要官员问责制对我国内地实施行政问责制具有现实的借鉴意义。
一、香港问责制的主要内容及特点
香港回归后，市民获得了政治自主性，唤起了对建设责任政府的更高要求，加强了对政府的问责。为响应市民的诉求，2002年7月，香港第二届特区政府推行了主要官员问责制(以下简称问责制)。在香港行政问责架构中，政府是以合约的方式聘用问责主要官员(以下简称问责官员)，使他们直接向行政长官负责，即把政务司、财政司、律政司三位司长以及12位局长全部列为问责对象，由他们负责制定各自分管领域的政策，并承担相应的政治责任。
(一)问责主体
行政长官是问责主体。根据《基本法》，行政长官由选举委员会选出，由中央人民政府任命，任期五年，可连任一次。行政长官是香港特区的首长，对中央人民政府和香港特区负责，其权力的行使主要通过行政会议来实现。行政长官负责决定政府政策和发布行政命令;执行《基本法》和其他法律，签署立法会通过的法案和公布法律;签署立法会通过的财政预算案，将财政预算、决算报中央人民政府备案;提名须报请中央人民政府任命的官员，以及建议中央人民政府免除这些官员的职务。行政长官缺位时，由政务司长、财政司长、律政司长依次临时代理。行政长官具有对立法机关的解散权。
(二)问责客体
问责官员是问责客体，负责所辖范围的事务，享有制定、统筹、执行政策以及人事任免和财政资金支配的权力，并对所作决定承担责任。问责官员进入行政会议，直接参与政府的决策，并享有法律诉讼权和政府提供的法律服务权。问责官员由行政长官物色，除公务员事务局局长必须来自公务员队伍外，其他问责官员可由非公务员出任，所有问责官员不再受公务员制度的约束。行政长官提名的问责官员须报请中央人民政府批准后签聘用合约，行政长官可以随时终止合约。
问责官员必须拥护《基本法》，忠于职责，维护法治，严格个人操守，维护政府声誉，严守保密纪律。不得利用任何公共资源进行与政府无关的活动。在处理公务时必须回避利益冲突，不得接受影响公务的任何馈赠和接待，不得利用职务之便谋取私利。任期内不可以任何身份直接或间接参与任何行业组织、公共或私营机构的工作，每年须申报本人及配偶在香港和外地的投资和收益，在行政长官、立法会或区议会的选举中没有被提名为候选人的资格，参与任何政党活动必须事先向行政长官申报，且不能影响履职。离职后一年内，在任何商业或专业机构出任董事或合伙人，独资或与他人合资经营任何业务，必须事先征询由行政长官所委任的专责委员会的意见，不得在涉及政府的索赔、诉讼、交易或谈判中代表任何人，不得参与任何与政府有关的游说活动。
(三)问责运行
行政长官实施问责主要通过四个途径：一是立法会质疑问责官员的行为，要求行政长官给予处理或作出合理解释;二是媒体曝光或施压，引起行政长官的足够重视;三是民众反应强烈，行政长官在民意施压下不得不重视;四是行政长官主动问责。当发现问责官员有政策失误或违反问责制规定，以及问责官员的行为违背自己的施政理念时，行政长官可组织独立调查委员会进行调查，如确有不当行为，可以要求问责官员作出书面解释，并结合立法会、媒体和公众的意见，以及问责官员的各方面表现，作出免职等处置决定。
香港问责制以责任为链条，以民意为基础，以提高政府的执行力和绩效为目标，在制度设计上试图解决“谁来问责”、“问谁的责”、“怎样问责”的问题，具有以下明显优点：
第一，问责制推动了香港政府管理体制改革。实施问责制涉及政府体制的各个关键部分，是对原港英行政主导型模式的批判和继承。问责制将问责官员由公务员制改为合约聘任制，与行政长官共进退，并为其施政成效承担责任;将过去港督不直接领导行政部门，改由行政长官直接领导，政府各部门更加精简高效;将权力下放给问责官员，让他们有充分的权力制订、统筹、执行政策。同时，问责制将更多的人才引入政府管理系统，提高了政府工作水平和绩效。问责制组成的特区政府决策团队，职责明晰，目标明确，行政和立法的关系也得到加强。
第二，问责制强化了香港相互监督的政治体制。行政长官作为问责主体，依照《基本法》对中央人民政府、香港特区政府和立法会负责，最终对香港民众负责。同时，问责官员要承担施政责任，促使他们重视民意、体察民情、注重政绩。从相互监督意义上讲，问责制实质上是一种集中领导、分工负责的政治制度，严密的监督体系也是香港问责制较好落实的重要保障。一是立法会的监督。立法机关享有对行政长官的弹劾权，行政机关对立法机关负责。立法会设18个事务委员会，负责监察及研究政府的政策，审议和通过各局相关政策法案及公共开支，并从各事务委员会、区议会或媒体方面掌握问责官员的各种信息。行政长官和立法会可就某一事件组织专责调查小组对问责官员进行调查。二是民众的监督。回归前的港英政府只向英国政府负责，无需向香港市民负责，市民无权也不能要求政府向他们负责。实行问责制后，问责官员如果违反《基本法》及有关行为规则，决策有损公众利益，或未能落实其施政承诺，公众可直接向政府监察部门反映，启动政府监督机制;公众还可以向立法会议员反映，通过立法会向政府施压。三是媒体的监督。问责制给新闻媒体更大的监督空间。媒体调查搜集来自官方和社会的各种信息，对问责官员进行跟踪监督，乃至公开曝光。四是专门政府机构的监督。廉政公署、审计署、申诉专员公署作为独立的监督机构，可以在接到举报后，分别就管辖范围对问责官员展开调查，调查结果和建议可直接送行政长官，涉及刑事犯罪的则直接移交司法机关。
第三，问责制保证了香港公务员队伍的稳定。推行问责制之前，公务员无论职务高低，都保持政治中立，只需按既定的政策办事。推行问责制后，公务员队伍仍保持中立，负责政策的落实，其招聘、考核、升迁、调配、奖罚制度不变。同时，问责制遵循“政治和行政分开”的原则，把决策上的责任和业务上的运作分开了，政治任命的问责官员与政治中立的公务员是决策和执行的关系，问责官员承担制定政策的责任，公务员只负责具体业务，从而延续了公务员队伍中立、廉洁、常任等优点，保证了公务员队伍的稳定。
二、内地探索实施行政问责制的实践
行政问责制是对政府和官员的违法或不正当行为及其后果追究责任的制度。改革开放以来，特别是党的十六大以来，党中央、国务院对问责的推进提出了明确的要求，作出了具体的部署。2001年，出台了《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》，对安全事故领域问责作了规定。2004年，中央批准实施《党政领导干部辞职暂行规定》，对“因公辞职”、“自愿辞职”、“引咎辞职”、“责令辞职”作出了规范，并列举了应该“引咎辞职”的九种情形。2006年，新实施的《国家公务员法》也列举了对公务员问责的相关内容。2007年，党的十七大提出要“突出行政首长为重点问责对象”。2008年，政府工作报告提出“推行行政问责制度和政府绩效管理制度”。同年，国务院廉政工作会议也提出“选择部分省市和国务院部门开展试点，加快实行以行政首长为重点的行政问责和绩效管理制度”。这一系列举措，显示了党中央、国务院建立责任政府的坚强决心，也为实行行政问责制指明了方向。2009年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，对实施党政一体化问责的事由、方式、程序作出了明确规定，标志着我国的官员问责步入制度化轨道。2010年3月，中共中央办公厅印发《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法(试行)》，我国的党政领导干部问责制度进一步配套，并走向实践。
全国各地在积极探索建立行政问责制的实践中也取得了一些经验，不少地方政府相继制定了问责制度。特别是在近年一系列重特大责任事件处理过程中，党中央、国务院采取了果断措施，及时公开处置信息，严肃查处事件的肇事者和责任人，充分展示了一个负责任政府的形象，也让群众看到失职问责已经成为监督百官的利器。一旦发生重大事故(事件)，都必须负责，必须接受追究。以往存在的大事化小、小事化了，只对基层问责、不对高层问责等现象不复存在。只要出了人命关天的大事，无论是谁、职位高低、政绩大小，失职必须被问责。问责已从非常时期的非常措施逐步走向常态化、制度化，责任政府的理念深入人心。
国内在探索行政问责的实践中虽然取得了一定的成效，得到了社会的广泛关注，但在实施过程中还存在以下问题：
一是行政权力和责任相对模糊。各级政府和政府部门之间职责和权限以及不同层级官员之间的责任划分还不够清楚，出了事由哪级政府、哪些部门、哪些领导来承担责任，具有不确定性。
二是问责的内容还比较局限。问责的内容大多是重大安全事故、群体性事件、公共突发事件等重大失职、渎职行为，对决策失误、监管失职、用人腐败以及乱作为、不作为、慢作为等造成潜在不良影响的问题则较少进行问责。
三是问责追究有随意性。有时为显示对事件处置的重视，追求从快从重，不按规范程序运作。有的地方和部门为追求政绩，淡化事件影响，竭力掩盖责任，或对责任人偏袒，从轻处罚，或以行政责任代替法律责任、政治责任。
四是没有形成良好的社会氛围。不少领导干部责任意识淡薄，只想行使权力，不想承担责任，或对应承担的责任认识不足，重视对上级负责，忽略对法律负责、对公众负责，或只想承担直接责任，不想承担间接责任。
三、香港问责制对内地实施行政问责制的启示
香港问责制明确了行政长官与问责官员之间的关系，更多地考虑公众对政府决策的反应，进一步强化了问责官员的责任，加强了政府的管理能力。尽管在实施过程中还存在一些问题，但这一制度对香港未来发展意义深远，对内地建立行政问责制也有着重要的启示。
面对问责风暴，问责的标准究竟是什么?免职之后的官员究竟该何去何从?面对免了领导却免不了的事故，行政问责如何能有更好的效果?这些问题都值得我们进行理论探讨和实践摸索。实行行政问责制是推进行政管理体制改革的内在要求，是建设法治政府、服务政府、责任政府、廉洁政府的迫切需要，对提高政府执行力和公信力具有重要意义。随着我国政治民主化进程的加快，公众参与社会事务要求的提高，对行政问责制度化、常态化的呼声越来越高。当前，要按照党中央、国务院的要求，以推进责任政府为目标，按照“权责统一、依法有序、民主公开、客观公正”的原则，加快建立“以行政首长为重点的行政问责制度”，综合发挥行政问责的事前防范、事中监督和事后追究功能。结合香港经验，本文针对“由谁问责”、“向谁问责”、“如何问责”等关键环节，提出以下几点建议：
进一步细化行政领导权力与责任。香港问责制执行效果较好的重要前提是问责官员权力和责任十分清楚。内地行政问责要按照权责对等原则，进一步明确各级政府及职能部门以及每个职位的权力与责任。特别要明确各级政府之间、政府部门之间以及行政首长的权力与责任，明确行政领导正副职、其他不同层级领导之间的责任。
问责对象应以行政首长为重点。香港问责制的问责对象非常明确，就是主要官员。内地实行行政首长负责制的行政体制，各级政府及政府各部门的行政首长作为第一责任人，理应成为问责的主要对象。同时，也应将各级政府、政府各部门的各级领导干部以及其他相关单位的主要领导干部列为问责对象。
问责内容应包括行政乱作为和不作为。香港问责的内容非常广泛，体现以民为本，对民负责。内地应将行政领域中的决策、用人和公众对政府服务的感受等作为行政问责的主要内容。不仅要对重大事故、群体性事件、公共突发事件的责任人问责，而且要对错误的行政决策问责;不仅要对滥用职权问责，而且要对故意拖延、推诿扯皮等行政不作为问责。要坚持有错必究、过错与责任相适应的原则，将追究行政责任与刑事责任、民事责任、道义责任结合起来。
要建立严密的问责程序。香港问责制实体与程序并重，同步发展。内地应以问责程序规范问责过程，约束问责主体的自由裁量权。作为问责启动主体的各级政府，要根据公民、法人或其他组织的检举、控告，上级领导机关的指示、批示，监察机关、审计机关、司法机关的问责建议，新闻媒体曝光等启动问责，并按照法定程序组织问责调查、追究、整改以及问责救济、复核等。
进一步完善行政问责配套制度。香港问责制与公务员财产申报制度、公务员行为守则以及申诉专员条例、廉政公署条例、防止贿赂条例、舞弊及非法行为条例等相互配套，形成体系。内地应加快健全与行政问责制相配套的行政管理体制、干部人事制度、财政管理体制。同时，进一步推动政府信息公开化，促进行政权力在阳光下运行，进一步发挥好公众、媒体的监督作用，构建对行政权力的有效监督机制。
加快行政问责立法进程。香港问责制的运行依法有序进行。内地要实现行政问责的制度化、程序化和常态化运作，必须加快国家立法进程，依法问责。目前问责主要依据是中办、国办《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》及《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法(试行)》。下一步要在现有政策性文件基础上形成国家行政问责法，并不断完善问责配套制度，使我国问责实践真正制度化、法制化。
(作者系南京市纪委研究室副主任)
责任编辑：彭安玉
作者：姚瑞平
[摘要]当下，国内部分问责官员的“变脸”复出已是不争的事实。对此，必须在首先坚持解放思想的基本前提下辩证地看待这一“异常”现象，同时要坚持实事求是，认真分析和探究其背后的原因。同时，更要勇于与时俱进，立足从健全行政问责的体制机制、完善相关法律法规制度和程序等方面寻找新的突破口和着力点，进而加快实现行政问责制的常态化、透明化、普及化，为我国的行政管理体制改革作出积极而有益的探索。
[关键词]变脸复出；行政问责制；常态化；透明化；普及化
[
一、现象追述——官员“变脸”复出的现实
川剧“变脸”，作为国家二级机密，这一国粹曾深受国内民众喜爱并广为传颂。就连香港天王巨星刘德华先生也曾为之数次赴川向彭登怀先生拜师学艺。毋庸置疑，要想真正掌握这一绝技的精髓——随机应“变”但又“不离其宗”，不下一番工夫是很难达到成功的。同样，在官场上行走，“变脸”的故事也时常发生，但其结局往往发人深思、令人警醒。
最近，国内一些曾经被问责的官员竞相上演了一场“变脸复出”的官场游戏——山西省临汾市洪洞县原副县长王振俊，两年前因黑砖窑事件被撤职，如今他再一次成为了新闻人物。据大槐树网——洪洞县当地的网站披露，王振俊多次以县长助理的身份出现在这个网站的新闻报道中，其参与的会议主题也多与环保、工业相关。这是该网站曾于2008年3月11日登载的洪洞县“蓝天行动启动动员大会”的一则新闻。报道清楚地写到：“县长助理王振俊同各乡镇、各职能部门签订了环境整治目标责任书”，而据知情人士透露，被撤职后没几天，王振俊便以县长助理的身份开始工作了。无独有偶，贵州省瓮安县原县委书记王勤曾因在“瓮安事件”中负有直接领导责任，被撤销党政一切职务，而其现在的身份是黔南州财政局副局长。就在舆论“死揪”因“瓮安事件”而被撤职的原瓮安县委书记王勤、因黑砖窑事件被撤职的原洪洞县副县长王振俊悄悄复出问题的时候，其实还有更刺激人的事实没有披露。据新华社今年4月9日报道，网友“惊曝”，因三鹿奶粉事件而被问责，今年3月被中纪委监察部给予行政记过处分的国家质检总局食品生产监管司原副司长鲍俊凯，早在去年就已调任安徽出入境检验检疫局局长、党组书记。同样是在今年3月，河北省纪委、监察厅决定给予河北省农业厅原厅长刘大群记过的行政处分，但早在去年11月，刘大群就已调任邢台市委副书记，并在今年1月当选邢台市市长。
虽然这种游戏演绎得很有些出乎众人意料且极具鲜明的个案色彩，但在笔者看来，此情不足为怪。因为在当前我国行政问责制建设仍很滞后的现实背景下，这一“变脸游戏”倒清晰地折射出当前我国行政问责制度实施的诸多弊端和潜在隐患。马克思主义唯物辩证法曾告诉我们：世界是辩证的矛盾统一体；矛盾无处不在。出现新情况新问题是很正常的，我们不足为惧，关键是如何积极地面对并切实加以解决。为进一步加快我国法治政府、诚信政府、服务型政府和责任政府的建设步伐。恪守“立党为公、执政为民”的执政本色，提高现代社会善治层面的执政能力，夯实执政的合法性基础，有必要且必须使我国的行政问责制实现真正意义上的法制化、民主化、常态化和科学化。为此，我们必须积极借鉴西方发达国家政党，特别是新加坡、日本等国家的相关执政经验，并结合自身实际进行“二次创新”以期实现新形势下行政管理体制的改革与创新。
二、解决官员“变脸”复出问题的对策
以笔者之见，我们应从以下几方面加大对行政问责制的制度化、规范化、透明化、普及化、法制化以及民主化建设力度。具体而言：
第一，使问责形成一种“违规即追究”、“失职即问责”的内在驱动机制，而不是依赖于媒体和舆论的外在驱动。确实，许多事故发生后追究相关官员的责任。已经成为一种惯例。问题的关键在于，这些问责很多时候并非制度自动驱动的，而是外在的舆论监督驱动的，是舆论关注的压力迫使问责制度运转起来。这种舆论依赖的表现是：只有某个事件引起强烈的舆论关注和激起很大的民愤时，在强大的舆论压力下，相关部门才启动问责制。处理几个官员给舆论一个交代。如果缺乏舆论关注或压力很小，问责程序很难会正常运转起来。这种“舆论依赖”让官员对躲避问责心存侥幸。简言之，如果某种失职能够瞒过媒体，也就能躲过问责。即使不幸成为舆论焦点而被问责了，当某一天淡出舆论视野的时候，也许一样可以瞒着媒体悄悄地“带病复出”。
第二，问责必须常态化，并贯穿日常政治生活的始终。要尽早打破“只有发生了重大事故才会启动问责制”的现存惯例。事实上，许多重特大安全事故的发生正源于日常问责缺乏下一点点问题的缓慢积累——一次违规审批不了了之，一次监管失职轻松过关，一次随意许可没有追究，久而久之就给大事故埋下了隐患。大事故后再严加问责，可能只有暂时的震慑，好了伤疤忘了痛，当风暴慢慢淡出舆论视野后官场会故态复萌。
第三，完善问责制的制度设计，堵塞其制度漏洞和缺陷。就国内现实情况而言，事故或问题严重到何种程度会撤职，追究责任会追到哪个级别和何种程度，除撤职外还须承担何种责任，以后又如何复出——这些都还没有制度化和规范化，而只有这一切成为稳定、必然的制度，才能给官员确定预期，否则官员都会存在侥幸的心理。
第四，问责制的透明化、普及化关键要落实到行动和实践层面，而绝非停留在口头上。孟学农在就任北京市新任市长时曾说：“新一届政府一定要做一个敢于负责任的政府，透明的政府，做一个依法办事的政府，做一个勤奋、团结、务实、廉政的政府。”可三个多月后他正是因为不透明而被问责。换言之，问责制的透明化、普及化不能只是坐而论道，贵在强化落实。官员不能被问责免职之后没过多久又悄悄的复出了，这无疑会让官员觉得被问责也“无碍大体、无伤大雅”，过了这个风口就可以重新复出了。同时，更不能搞变相的“政策倾斜”——对有些官员问责对有些官员不问责。对此，北京大学王锡锌教授曾建议，“我们的官员是为民众服务的，因此官员有没有才，官员有没有德，恐怕在很大程度上，需要由民众来考虑。所以我们现在领导干部的选拔任用工作条例，特别强调民主推荐，还有考核的过程中有一个民主考核，所以这里的根本问题，还是要改变我们原来官员任用这种伯乐相马式的这样一种方式，应该由民众享有更大的表达权、参与权、监督权。我们干部的任用，将来包括现在。强调一个非常明显的趋势，就是必须是法制化。我觉得这里面还是在许多情况下存在潜规则，因为我们的规定有一些
缺陷还不够完善，所以在很多时候就有潜规则。”所以，行政问责法制化、制度化和民主化建设就势在必行。当然，我国《刑法》上也有司法问责的规定。我们在一些个案中也使用过，比如说一些违法侵占土地的这种情形，官员肯定是要被问责，但如果你触犯了《刑法》，当然也会问责，但这种情况，一般温柔的问责和法律责任的追究，它的衔接不够完善。这就需要我们今后进一步加大对此方面的制度建设投入力度。只有问责制透明化、普及化才能进一步推动问责制的常态化。同时，只有问责成为我国法律中的一个词汇，成为日常政治中一种必然的制度——就像机器一样，当你触动了违法违规的开关后，问责立即自动运转起来，你立即会被追究相应的责任——才会形成制度性威慑。期待以这次“变脸复出”演绎为契机，我国的问责制能真正实现常态化、制度化、透明化和普及化。如果不是这样，问责制充其量也只能是官员们用来强奸民意、游走官场和尽耍政治“变脸游戏”的一种道具而已。
三、官员“变脸”复出带给我们的思考
综观近期官员的变脸复出引发的诸多争议，笔者认为，它至少为我们带来了如下几个方面的深刻启示：
首先，引发了人们对问责制度本身的质疑。北京大学王锡锌教授认为，行政问责制本身在设计的时候，当然应该是为了体现我们官员的职业伦理，那就是官员如果犯错了，必须要承担责任，所以肯定是为民而问责。但是，这一制度在设计和操作的过程中，的确出现了一些走样，有可能原来是为民问责的机制，有可能演变成一种可能是保护官员的一种机制，这就可能出现制度变异的危险。与此同时，不容忽视的另一个环节或重要方面就是，如果没有外部的监督，自己内部又温柔的话，就很容易产生很多问题，也可以隐藏很多问题。一些人认为，我们现在的这种问责制看起来是要为民去追责，要体现出有权必有责，但是在操作过程中，一方面因为标准过于宽泛，另一方面，操作过程中弹性又过大，所以导致我们的行政问责制看起来声势很大，但是正在演变成保护官员的措施。
其次，引发了人们对于问责官员要不要复出的争论。不可否认，自官员“问责制度”启动以来，已有诸多官员在突发事件面前引咎辞职或者被行政问责。但是问责风暴过后，官员们却被高高举起，轻轻放下。被问责的官员多半又能够复出，或许还能不降反升，区别只是有人低调些，有人不小心高调了一些。引起了媒体的再回头罢了。借用学者张昌波的话说，如果官员只会做官而不会从事其他职业，而且官员和其他职业之间缺乏必要的流动的话，即使一些官员被问责也难免会使他或她(们)今后不以其他的“行政面孔”示众——即“即使是失意后被赋个闲职，也要拼命留在其中。从这种角度看，在官员和其他职业之间，缺少必要的流动性。即便在官场和其他职业的流动中，也是一种从职场到官场单向的流动。比如前不久央视名嘴王志、张政就由主持人变身官员。即使有人从官员到经理，也离不开其背后的行政级别的相通——所以，前不久广州市取消国企的行政级别才成为新闻。看清了这个问题，我们会发现，那些被问责的官员，最终的前途仍然摆脱不了官场的圈子，只不过或明或暗，或要职或闲差而已。如果只是这样，那么问责的风暴恐怕最终会变成一场蒙蒙细雨。”
目前，国内的众多专家学者等多倾向于复出机制的亟待完善。北京大学王锡锌教授强调：“问责官员复出，本身应该说并不是一个问题，人非圣贤，孰能无过。对于被问责的官员，给予他一个复出的机会。这体现了制度的理性。”因为，国内发展现实和传统人文关怀的双重境域决定了我们国家要积极而稳妥地逐步实施问责官员的健康复出机制。一方面这是我们党的“以人为本”科学发展理念的本质要求，同时也符合问责官员作为自然人以追求其自身全面发展的内在逻辑。对这些问责官员我们绝不能再像以前封建社会时期那样“一棍子打死、永世不得翻身”，而应根据其具体的实际才能做到因才施用，真正实现人尽其才、才尽其用。毛泽东同志早就教导我们要始终遵循“团结——批评——团结”的教育方针，坚持“惩前毖后、治病救人”的用人原则。这对于我们当下的官员复出机制建设也是一个很好的警示和启迪。
第三，引发了人们对“复出”制度的期待。《党政领导干部选拔任用工作条例》第62条明确规定：引咎辞职、责令辞职、降职的干部，在新的岗位工作一年以上，实绩突出，符合提拔任用条件的，可以按照有关规定，重新担任或者提拔担任领导职务。
复出，那又必须具有什么样的具体条件和相关要求，其必要的法律、民主和制度程序又有哪些等等，这些都是当前值得社会各界深入探讨和研究的重要课题。
以笔者之见，国内官员复出机制并不健全，其相关规定也十分模糊、笼统，缺少操作性和程序性，弹性和随意性很大。所以，官员复出机制的完善同样亟待加强，因为只有通过制度化程序赋予权力的复出官员，才会让公众心服口服，而官员在重新履职中，也才会更有底气。同时，“我们现在需要问的问题是官员的复出需要有哪些条件，需要有哪些正当的理由，需要有哪些公开的、民主的程序，如果无理、无据、无程序，那官员的复出就很难让人心服口服，这种复出就有点像“躲猫猫”，如果无理、无据、无程序，那么问贡制度本身可能就需要被问责。”
对此，王锡锌教授认为，“这里面实际上是可以延伸出官员在被问责以后，复出的一个重要的条件，那就是必须要有实绩，而且还必须是突出的。另外，符合了这一实绩以后，还要按照有关规定，请注意，这里有关规定其实是我们领导干部的选拔任用的工作条例，那就是民主推荐、组织考察、讨论决定、任职的公示，这四个可能是最主要的程序。我们在进一步的实行中，其实就是如何把这些基本的条件和程序具体化。”同样，笔者坚信只有从完善相关法律制度、健全相关民主和制度程序人手，国内问责官员的复出机制建设才能真正走向正规、才能真正实现行政管理体制改革的宏伟目标。
作者：王四炯
一、单选 ( 共 8 小题，总分: 40 分) 1. 2004年1月，密云县迎春灯展踩踏导致多少人死亡?
A.7人 B.17人 C.27人 D.37人
2. 问责制的基本原则不包括下列哪项?
A.坚持严格要求、实事求是 B.权责一致、惩教结合 C.依靠群众、依法有序 D.权力大于法律
3. 我国“共和国罢免第一案”发生在哪个省?
A.河南 B.河北 C.湖北 D.湖南
4. 江西省万载小学发生爆炸事件是在哪一年发生的?
A.2001年 B.2002年 C.2003年 D.2004年
5. 2004年2月，吉林市中百商厦发生特大火灾，造成多少人死亡?
A.35人
B.45人 C.54人 D.65人
6. 我国“共和国否决法院工作第一案”发生在哪一年?
A.1981年 B.1991年 C.2001年 D.2004年
7. 1979年“渤海2号”钻井船翻沉事故造成了多少人死亡?
A.27人 B.35人 C.53人 D.72人
8. 对政府部门的计划过程进行评估属于()
A.事前评估 B.即时评估 C.事中评估 D.事后评估
二、多选 ( 共 4 小题，总分: 20 分) 1. 有下列哪些情形时，对党政领导干部实行问责?
A.决策严重失误，造成重大损失或者恶劣影响的
B.在行政活动中滥用职权，强令、授意实施违法行政行为，或者不作为，引发群体性事件或者其他重大事件的
C.对群体性、突发性事件处置失当，导致事态恶化，造成恶劣影响的 D.违反干部选拔任用工作有关规定，导致用人失察、失误，造成恶劣影响的 2. 问责方式包括下列哪些?
A.责令公开道歉 B.停职检查 C.引咎辞职 D.责令辞职和免职 3. 岗位责任包括下列哪些?
A.违法或者不当履行职责 B.不履行职责或者履行职责不力 C.下属违法行使权力 D.下属不履行职责
4. 地方政府主要领导人和有关部门正职负责人对特大事故的发生，有哪些情形时应给予行政处分?
A.无责任 B.失职 C.渎职
D.负有领导责任
三、判断 ( 共 8 小题，总分: 40 分) 1. 间接责任大于直接责任。
正确 错误
2. 对已完成的政府项目和结果评估指的是事后问责。
正确 错误
3. 领导成员因工作失误、失职造成重大损失或恶劣社会影响，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞职。
正确 错误
4. 1980年9月，五届全国人大三次会议上，代表第一次被允许在全体会议上向部长们提问。
正确 错误
5. 2001年4月21号国务院《关于特大安全事故行政责任追究的规定》颁布实施。
正确 错误
6. 一叠丢在地铁上的国外旅游帐单被网民曝光，致使江西和浙江多名官员受问责。
正确 错误
7. 徐州市泉山区区委书记董锋被网上举报“一夫二妻”而丢官获罪。
正确 错误
8. 2004年2月，吉林市中百商厦发生特大火灾，造成54人死亡。
正确 错
官员问责制的理论与实践——《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》 傅思明
中共中央党校政法教研部教授 课程前言
大家好!今天我们就党政领导干部问责制度这一个专题讲座。在问责问题上我们常常看到政治家经常说的一句话，政治家常常说他要对历史负责，他要对未来负责。这个话听起来有点大话，恰恰问责制才使得责任从空谈变为了现实。今天作为一个官员应该接受问责制的教育和训练，因为今天每一个官员都已经被纳入到公共问责制的框架中来，官员的一言一行一举一动弄的不好，他不仅关乎自己的形象，还关乎执政党和政府的形象。所以问责这样一个动力机制恰恰使得领导干部在平时的工作中其权力的预防、出错、出事、出大事。也正是因为问责才使得领导干部真正的，并且主动地去工作，做到权为民所用、利为民所谋。
正是在这一点上，2008年党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革意见》就指出：“健全以行政首长为重点的行政问责制。” 去年5月，我们国务院又下发了关于加强市县政府依法行政的决定，在这个决定中明确指出，要“加快实行以行政机关主要负责人为重点的行政问责制。”从这里我们可以看到今天我们正在加快推行对主要官员的问责制度。 而今年6月30号，中央办公厅、国务院办公厅颁布了《关于实行党政领导干部问责暂行规定》。《党政领导干部问责暂行规定》的出台加大了对问责的力度，规范了问责的程序，而且实现了党政领导干部一体问责，问责面前一律平等的要求。
那么今天党政领导干部问责制度到底有哪些亮点?就此我想讲述三个方面的内容。第一方面，我们首先来谈谈对于党政领导干部的问责在我们国家是怎么从个案走向风暴，今天走向制度化的道路。这一部分我们将花大约20分钟的时间做一个简要说明，然后进入第二个部分，那就是对党政领导干部的问责应该贯彻哪些基本原则?对党政领导干部问责的基本规则是怎样的?这一部分大约花50分钟的时间做一阐述，然后进入第三部分。也就是在加快实行问责制的今天对党政领导干部的问责、运行机制是怎样的?这一部分大约花20分钟的时间。
一、官员问责：走向制度化
(一)问责制的正当性
好，我们先谈第一个问题，对官员问责是怎么走向制度化的。当我们大家在思考问责制度的时候值得我们注意的是，对领导干部实行问责制的正当性在哪里?为什么要实行问责制度? 而简要思考我们就能得出结论，对党政领导干部问责的全部正当性实际上就是五个字叫权为民所授。。这体现的是一种什么责任理念呢?我们讲继续调查这件事情使它水落石出到目前没有否定原来的结论。
朱总理最后说，我今天向全国人民承诺一定从这件事情吸取足够的教训，完善和重申已经制定的法律，绝不允许学校进行有生命危险的劳动，如因此导致生命损失一定将县长、乡长、镇长立即撤职，并追究其刑事责任，对省长也应给予行政处罚。你看我们的总理回答记者的问题他从头到尾回答的是责任、问责，他说江西那里发生爆炸，国务院没有尽到责任。他说江西那里发生爆炸，不管事实如何，国务院和我本人都负有不可推卸的责任。他说以后如果发生这样的生命损失，那么县长、乡长、镇长立即撤职，并追究其刑事责任，对省长也应给予行政处罚。
实际上就在这一年3月15号答记者问以后，过了一个月2001年4月21号国务院《关于特大安全事故行政责任追究的规定》颁布实施，它的第15条就规定发生特大安全事故，社会影响特别恶劣或者性质特别严重的，由国务院对负有领导责任的省长、自治区主席、直辖市市长和国务院有关部门正职负责人给予行政处分。
实际上对领导干部的问责立法其实恰恰是经历了2003年非典的教训。 我们首先党内立法展开，非典结束以后2004年《中国共产党党内监督条例》出台。2004年，《党政领导干部辞职暂行规定》颁布。其中，尤其是领导干部必须引咎辞职九种情形规定在《辞职暂行规定》中。
而在我们地方立法层面也值得我们大家注意，早在2003年《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》，它是国内第一个政府行政问责的办法。2004年，《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》是国内第一个省级首长问责的办法。2003年，首钢集团颁布《领导干部引咎辞职规定》，成为推行问责制度的国内第一家国有企业。随后，我们各个省、自治区、直辖市以及各个地方的政府都在通过立章吏治去在制度化。
而在党内立法和地方立法的基础上，统一立法也在展开。2006年1月1号，实施的《公务员法》对于公务员的问责有了明确的制度规定。而今年6月30号，中央办公厅、国务院办公厅颁布的《关于实行党政领导干部问责暂行规定》，对于党政领导干部一体问责以及问责的原则、问责的方式、问责的程序有了明确的规定。
而在这里也值得我们注意，问责它和党纪政纪处分的关系。我们说问责不能代替党纪政纪处分，党纪政纪处分也不能代替问责。问责以后如果有必要也可以给予党纪整纪处分。当然，问责以后也并不都要给予党纪整纪处分。
关于这一点，我们党政领导干部问责暂行规定第四条这样规定，党政领导干部受到问责，同时需要追究纪律责任的，依照有关规定给予党纪政纪处分;涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。这就非常明确地表明问责与党纪整纪处分的正确关系。
实际上在今天的中国，在原来中国共产党纪律处分条例以及《公务员法》颁布以后，我们国务院又制定了《公务员行政处分条例》。对于党政领导干部的党纪整纪处分有了较为完整的规定。而近年来，一个一个问责的案例催生了问责这项制度，而问责这项制度它和对党政领导干部党纪整纪处分是并行的关系。同时也可以交叉。
二、行政问责：原则和规则
那么对党政领导干部问责到底应该如何问责?这就是我们要谈的第二个问题，那就是问责应该贯彻哪些基本原则?问责的运行规则是怎样的?实际上在这个问题上，我们有的同志存在一些误区。比如说两列火车相撞事故发生了，老百姓的生命受到了伤害，我们有的同志说两列火车相撞，假如说我是铁道部长我哪儿知道，我是铁道铁路局的局长我哪儿知道?当我们思考我哪儿知道的时候，得出的结论必然是如果我们要问责他，那就是冤枉他了。那问责它的原则和规则到底是怎样的呢?是不是冤枉一个领导干部了呢?
(一)问责制的基本原则
我们首先来考察问责的基本原则。按照《党政领导干部问责暂行规定》第三条的规定，“对党政领导干部实行问责，坚持严格要求、实事求是，权责一致、惩教结合，依靠群众、依法有序的原则。”这些原则确立了今天我们党要从严治党，政府要从严执政的问责文化。那么这样的原则它包含哪些内容?
第一，关于严格要求、实事求是的原则。的确，在我们国家党政领导干部不履行或者不正确履行责任给党、国家和人民利益及公共财产造成重大损失或者造成恶劣影响的必须承担相应的责任。这既是严格要求，也是实事求是的体现。而党政领导干部不履行或者不正确的履行职责出事，甚至出大事了，他要承担的责任主要是两个责任。
一、岗位责任。岗位责任其实是一种过错责任。它包括第一，违法或者不当履行职责。第二，不履行职责或者履行职责不力。那么在工作中要求我们的领导干部要合法要依法办事，但是当出现违法办事的时候要求工作要合理行政，要按照比例原则去做到适当地行政，但是却出现不当履行职责的时候，还有今天的政府必须积极地履行职责去管理社会。而当出现不履行职责或者不履行职责，或者是履行职责不力的时候那么必须出来为此承当岗位责任。 此外，值得我们注意的是对于领导干部来说除了有岗位责任以外，还有另外一个责任的担当，那就是领导责任。领导责任是在岗位责任的基础上，他还必须承担另外一种责任。因为作为领导干部其实有责任有义务使自己的下属对岗位负责，使自己的下属对法律负责，使自己的下属对人民负责。现在我们倒过来想一想，一个领导干部在工作中他的下级对岗位不负责任出事了，对法律不负责任出事了，对人民的生命财产安全不负责任出事了，那么领导的责任的确不可推卸。
甚至我们还记得三鹿奶粉事件出来以后，我们的胡锦涛总书记在深入学习实践科学发展观暨省部班开班仪式的讲话中，指责有些领导干部对人民的生命安全麻木不仁。当我们的总书记指责有的领导干部麻木不仁的时候，我们说这样的领导干部必须出来承担领导责任。这是严格要求，也是实事求是的体现。
举个例子，我们大家都知道去年9月8号山西临汾市襄汾县新塔矿业公司尾矿库发生那次特别重大溃坝事故，死亡277人，失踪4人，33人受伤，直接经济损害9619万元。
而经过调查事故的原因是企业违法生产和建库，隐患排查治理走过场，说明企业有责任。而当地政府及有关部门监督管理不得力，说明当地政府及有关部门有责任。
正因为有责任，我们注意到在被追究刑事责任的人中除了这个新塔矿业公司的老总以外，襄汾县的县委书记、襄汾县的县长都被追究了刑事责任。
县委书记和县长承担刑事责任的同时，在被追究党纪整纪处分的责任人中临汾市的市委书记被撤职，临汾市的市长被撤职，临汾市的一位副市长周杰也被撤职。鉴于这次尾矿溃坝的隐患早就存在，所以我们也注意到原襄汾县的县委书记原县长也给予党内警告处分。
在此基础上，我们还注意到中央的通告里说鉴于省长孟学农同志对这次事故负有领导责任引咎辞职，而分管副省长张健民被免职。的确，今天面对人民生命安全这样的重大损失特大事故必须按照严格要求、实事求是的原则去加以问责。
问责的第二个原则权责统一，也就是权责一致、惩教结合的原则。实际上我们的温总理始终强调有权必有责，权责一致这一原则的重要性在哪里?英国启蒙思想家密尔在他所著的《代议制政府》一书中有一句名言，让我们能够充分理解为什么问责能做到权责一致。密尔说如果能够将权力和责任统一起来就可以范性的将权力交给任何人。的确，只有权责一致了，那么行使权力的人才会面对责任的担当兢兢业业的去行使手中的权力。而权责一致、惩教结合要求我们做到这样几点。
第一，就是权责对应。权力和责任必须对应，在这里谁有权那么就问责谁。而问责谁是权责对应首先要解决的一个问题。其次，权责对应还要求问什么?什么事情要承担责任?而怎么承担责任，承担的是什么责任?这就是权责对应的要求。而为了做到权责对应，在我们党政领导干部问责暂行规定中有明确的规范。
比如说问责谁，按照问责暂行规定问责主要包括四个方面的问责对象。一，中共中央、国务院的工作部门及其内设机构的领导成员。第二，县级以上、地方各级党委、政府这些工作部门的领导成员以及上列工作部门内设机构的领导成员。第三，乡镇、街道、党政领导成员。第四，县级以上党委、政府、直属事业单位和国有企业国有金融企业的领导人员也参照执行。 那么对于这些党政领导干部问什么呢?关于党政领导干部暂行规定的第四条规定有下列情形之一的对党政领导干部实行问责。这一暂行规定列举了七种问责的情形。 第一，决策严重失误造成重大损失或者恶劣影响。 第二，因工作失职致使本地区、本部门、本系统或者本单位发生特别重大事故、事件、案件，或者在较短时间内连续发生重大事故、事件、案件造成重大损失或者恶劣影响的。
一、单选 ( 共 8 小题，总分: 40 分) 1. 2004年1月，密云县迎春灯展踩踏导致多少人死亡?
A.7人 B.17人 C.27人 D.37人
2. 对政府部门的计划过程进行评估属于()
A.事前评估 B.即时评估 C.事中评估 D.事后评估
3. 《关于深化行政管理体制改革意见》要求健全以()为重点的行政问责制。
A.人民群众 B.普通党员 C.基层党员 D.行政首长
4. 我国“共和国否决法院工作第一案”发生在哪一年?
A.1981年 B.1991年 C.2001年 D.2004年
5. 《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》要求加快实行以()主要负责人为重点的行政问责制。
A.决策机关 B.行政机关 C.执行机关 D.权力机关
6. 1979年“渤海2号”钻井船翻沉事故造成了多少人死亡?
A.27人 B.35人 C.53人 D.72人
7. 问责制的基本原则不包括下列哪项?
A.坚持严格要求、实事求是 B.权责一致、惩教结合 C.依靠群众、依法有序 D.权力大于法律
8. 我国“共和国罢免第一案”发生在哪个省?
A.河南 B.河北 C.湖北 D.湖南
二、多选 ( 共 4 小题，总分: 20 分) 1. 发生特大安全事故，社会影响特别恶劣或者性质特别严重的，由国务院对负有领导责任的()给予行政处分。
A.省长 B.自治区主席 C.直辖市市长
D.国务院有关部门正职负责人 2. 问责的分类包括下列哪些?
A.等级问责机制 B.职业问责机制 C.法律问责机制 D.政治问责机制
3. 2001年重庆市颁布《关于开展安全生产工作的规定》规定的分管领导要引咎辞职的情形有哪些?
A.一年内发生死亡10人以上的事故两次 B.两年内发生死亡10人以上的事故两次 C.发生死亡30人以上事故一次 D.发生死亡30人以上事故两次
4. 有下列哪些情形时，对党政领导干部实行问责?
A.决策严重失误，造成重大损失或者恶劣影响的
B.在行政活动中滥用职权，强令、授意实施违法行政行为，或者不作为，引发群体性事件或者其他重大事件的
C.对群体性、突发性事件处置失当，导致事态恶化，造成恶劣影响的 D.违反干部选拔任用工作有关规定，导致用人失察、失误，造成恶劣影响的
三、判断 ( 共 8 小题，总分: 40 分) 1. 2001年4月21号国务院《关于特大安全事故行政责任追究的规定》颁布实施。
正确 错误 2. 民警违反规定使用枪支致人死亡，对所在单位的直接领导、主要领导予以撤职。
正确 错误
3. 只有做到依法问责，才能避免问责的随意性。
正确 错误
4. 领导成员因工作失误、失职造成重大损失或恶劣社会影响，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞职。
正确 错误
5. 对党政领导干部问责不受到问责文化的影响。
正确 错误
6. 南京江宁区房产局长周久耕，因为不当言论被网民“人肉搜索”，搜出他抽天价烟等生活腐化行为，被免职。
正确 错误
7. 1980年9月，五届全国人大三次会议上，代表第一次被允许在全体会议上向部长们提问。
正确 错误
8. 对已完成的政府项目和结果评估指的是事后问责。
正确 错误
第一章 总则
第一条 为强化公安机关行政负责人依法行政、恪尽职守，提高公安工作执行力和公信力，确保政令警令畅通，根据《中华人民共和国公务员法》和《中华人民共和国人民警察法》等相关法律、法规，结合我市公安机关实际，制定本办法。
第二条 保山市公安局所属各分县局和市局各部门行政领导班子正副职(以下称行政负责人)，不履行或不正确履行法定职责，造成不良影响和重大失误的，依照本办法问责。
第三条 问责坚持责权统
一、实事求是、公平公正和追究责任与改进工作相结合、教育和惩处相结合的原则。
第二章 问责事项
第四条 有下列情形之一的，应当进行问责：
(一)有令不行、有禁不止的;
(二)独断专行、决策失误的;
(三)滥用职权、违法执法的;
(四)办事拖拉、推委扯皮的;
(五)不求进取、平庸无为的;
(六)欺上瞒下、弄虚作假的;
(七)态度冷漠、作风粗暴的;
(八)铺张浪费、攀比享受的;
(九)暗箱操作、逃避监督的;
(十)监管不力、处臵不当的。
第三章 问责方式
第五条 问责方式：
(一)诫勉谈话;
(二)取消当年评优评先资格;
(三)责令写出书面检查;
(四)责令公开道歉;
(五)通报批评;
(六)停职检查、停止执行职务、禁闭;
(七)调整工作岗位;
(八)劝其引咎辞职;
(九)责令辞职;
(十)建议免职。
以上问责方式可以单独使用或并用。
采取前款(第六)项至第
(十)项问责方式的，按照干部管理权限和相关法律规定的程序办理。
被问责的情形构成违反党纪、政纪应追究纪律责任的，由市局纪委监察室按干部管理权限立案查处。涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。
第六条 根据被问责情形的情节、事实、性质和损害影响程度，决定问责方式。
(一)情节轻微，损害和影响较小的，对行政负责人采用诫勉谈话、取消当年评优评先资格、责令作出书面检查的方式问责。
(二)情节严重，损害和影响较大的，对行政负责人采用责令公开道歉、通报批评、调整工作岗位、停职检查、停止执行职务、禁闭的方式问责。
(三)情节特别严重，损害和影响重大的，对行政负责人采用劝其引咎辞职、责令辞职、建议免职的方式问责。
第七条 有下列情形之一的，应当从重问责：
(一)1年内出现2次以上被问责的;
(二)在问责过程中，干扰、阻碍、不配合调查的;
(三)打击、报复、诬告陷害检举人、控告人、证人及其他相关人员的;
(四)采取不正当行为，拉拢、收买问责调查人员，影响公正实施问责的。
第八条 发现并及时主动纠正错误、未造成重大损害和影响的，可从轻、减轻问责。
第九条 有下列情形之一的，可免予问责：
(一)因下级机关(部门)以及有关人员弄虚作假，致使难以做出正确判断，造成未能正确履行职责的;
(二)因适用的法律、法规、规章和有关内部管理制度未作出具体、详细、明确规定或要求，无法以事实认定责任的;
(三)因不可抗拒因素难以履行职责的。
第四章 问责程序
第十条 通过以下渠道反映有本办法第二章规定情形的，由市局纪委监察室进行初步核实。
(一)被上级机关、领导指示、批示和通报的;
(二)局长、副局长及其他党委成员提出的意见建议;
(三)人大代表、政协委员通过议案、提案等形式提出的意见建议;
(四)行政机关、监督机关、司法机关和特邀监督员等提出的意见建议;
(五)公民、法人、案件当事人和其他组织的检举、投诉、控告;
(六)巡视巡查、工作检查、审计意见或工作目标考核中的意见建议;
(七)新闻媒体的报道;
(八)其他渠道反映的。
第十一条 经初步核实，反映的有事实情况存在，由核查人员向市局纪委监察室提出书面建议。
第十二条 由市局纪委决定启动问责程序。市局纪委按干部管理权限负责协调政治部、警令部、法制、督察、监察、审计及有关部门组成调查组进行调查。 被调查的行政负责人应当配合调查。阻挠或干预调查工作的，调查组可以按照干部任免程序和《中华人民共和国人民警察法》的有关规定，提请停止执行职务。
调查组应当听取被调查人的陈述和申辩，并进行调查核实，如其申辩事实存在，应当予以采纳。不得因被调查人申辩而从重问责。
第十三条 调查组一般应在30个工作日内完成调查工作，并向市局纪委提交调查报告并提出问责建议。情况复杂的经批准可延长15个工作日。
第十四条 调查终结后，由市局局长办公会作出行政问责决定。 第十五条 问责决定书应当自作出决定之日起10个工作日内送达，并告知被问责人享有的权利。
问责情况应及时告知提出问责批示、建议的有关单位和个人。 第十六条 被问责的行政负责人对问责决定不服的，可自收到决定书之日起15日内向市局党委提出申诉。申诉期间，问责决定不停止执行。
第十七条 市局收到被问责人的申诉，应当组织相关部门进行复议、复查，在30日内作出决定。
(一)问责认定事实清楚、证据确凿、定性准确、问责方式适当的，维持原决定。
(二)问责认定事实基本清楚，但定性不准确、问责方式不当的，应变更原决定。
(三)问责认定事实不清楚、证据不确凿、定性不准确的，应撤消原决定，并在一定范围内澄清事实、恢复名誉。
第十八条 调查组成员与被调查的行政负责人有利害关系、可能影响公正处理的，应当依法回避。调查人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守，作出的调查结论与事实出现重大偏差，致使市局作出错误的问责决定，应当依照有关规定追究其责任。
第五章 附则
第十九条 市局纪委负责实施对行政负责人问责办法的组织协调;市局监察室具体承办，市局警令部、政治部、法制、督察、审计及相关部门依照各自职责协助做好相关工作。各分县局可参照执行本《办法》
第二十条 本办法自2008年4月1日起施行。
问责制
二、给定资料
1.2001年4月21日，《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》(以下简称“规定”)正式实施。2003年非典时期，新中国历史上首次在突发灾害事件中，短时间内就同一问题连续地、大范围地追究官员责任。从此，官员问责开始走入了公众的视野。此后，我国从中央到地方开始加快推进问责的制度化。“规定”第二条明确对地方及政府官员问责的情形：(一)特大火灾事故。(二)特大交通安全事故。(三)特大建筑质量安全事故。(四)民用爆炸物品和化学危险品特大安全事故。(五)煤矿和其他矿山特大安全事故。(六)锅炉、压力容器、压力管道和特种设备特大安全事故。(七)其他特大安全事故。
2004年2月，《中国共产党党内监督条例(试行)》公布，这个全面、系统推行自我约束与促进自我发展的党内制度规范，明确写入了“询问和质询”、“罢免或撤换要求及处理”等内容。2004年4月中共中央批准实施的《党政领导干部辞职暂行规定》，对官员因涉及“工作严重失误、失职造成重大损失或恶劣影响、对重大事故负有重要领导责任”等应引咎辞职的相关情况进行了明确的规定，将引咎辞职明确引入问责制度。
2006年1月1日起实施的《公务员法》对领导成员引咎辞职有明确规定,自此,引咎辞职成为我国法律责任体系中一种新的责任制度,从法律角度解决了长期困扰人事管理中领导干部“能上不能下”的问题。
2.2008年8月21日，在云南省行政问责办法、服务承诺制等4项制度实施半年之际，负责实施这项工作的云南省监察厅等有关部门的负责人，向新闻媒体通报了“四项制度”实施所取得的初步成效。
2008年1月30日，云南省下发《中共云南省委关于在全省实行领导干部问责制的决定》。3月1日，云南省全面启动行政问责。与此同时，云南省实施了“行政问责办法”、“服务承诺制”、“首问责任制”、“限时办结制”等四项制度。
据介绍，截至2008年8月20日，云南全省先后问责各级领导干部542人，其中厅级干部13人，县处级干部171人，乡科级干部295人。按分级问责原则，由省政府及省直机关问责89人，州市政府及州市直机关问责236人、县政府及县直机关问责217人。从问责人员看，涉及16个省政府部门、16个州市和108个县(市、区);从问责人员级别看，共问责乡科级以上领导干部479人，占总数的8838%;从问责方式看，给予调整工作岗位、停职检查、劝其引咎辞职、责令辞职、建议免职问责的169人，占总数的3118%。
3.中国政法大学法学院院长薛刚凌教授对云南省推行问责制给予高度肯定，认为行政问责对促进服务性政府的转型、促进政府与民意的互动很有意义，“云南省的做法值得推广”。但她同时提醒，有些问题的产生来自制度本身。如果能通过事故结果倒查责任链条，并完善相关制度设计，问责就更有意义。
也有的学者认为，随着中国行政体制变革的推进，现代意义上的官员问责制度正逐步建立起来，做官的风险越来越大。但一些地方雷声大，雨点小，只出台问责制度，不见落实：只见楼梯响，不见人下来;有的地方仅仅在民愤大的公共突发事件搞“火线问责”，在日常工作中，多见的是“太平官”、“和事佬”。
真正的制度性问责，应贯穿于政府管理全过程，贯穿于平日和非常时期。官员问责走向常态化，意味着问责不因时因地因人而异，对党政官员的一切行为和后果都必须而且能够追究责任。规范官员行为，保证权力依法合理行使，必须建立系统完善的问责体系。
在“官员问责”制下，不是只有贪污受贿的官员才会受处罚，那些没有尽到相应义务的渎职人员，那些权力行使不当没有真正为民所用的官员，都应受到责任追究。有权必有责，权责对等。小权力，小责任，小担当;大权力，大责任，大担当。
还有的学者认为，云南、四川等一些地方推行的官员问责制主要是由当地党委、政府推动的，主要是自上而下的行为，是一种“上问下”的同体问责，即政府部门内部，上级对下级的问责。而需要明确的是，政府是为人民服务的，问责的真正主体应是人民。
从逻辑上讲，政府官员经过人大授权才拥有公共权力，其责任的对象应是人民。如果问责制仅仅是上级追究下级的责任，那么在上级需要承担连带责任的情况下，就难保问责结果的公正性。因此，广泛开辟渠道，把问责权利归属于人民，让人民监督政府，问责才能有力量、有效果。
4.2008年9月以来，一批官员因为重大责任事故而被免职。在中国掀起了新一轮的“官员问责风暴”。
山西襄汾溃坝事故
9月14日，因“9·8”襄汾溃坝事故，孟学农被免去山西省省委副书记、常委、委员职务，并辞去山西省省长职务。山西省副省长张建民被免职。
9月20日，临汾市市委书记夏振贵停职检查，临汾市市委副书记刘志杰被免职，刘志杰的临汾市市长职务和周杰的临汾市副市长职务被提名免去。襄汾县委书记亢海银被免职;襄汾县委副书记李学俊被免职，其襄汾县县长职务被提名免职;襄汾县副县长韩保全被提名免职。
三鹿奶粉事件
9月17日召开的石家庄市第十二届人大常委会第六次会议通过了关于接受冀纯堂辞去石家庄市人民政府市长职务的决定。
9月16日，石家庄副市长张发旺和市畜牧水产局局长孙任虎被免职。石家庄市食品药品监督管理局局长、党组书记张毅，石家庄市质量技术监督局局长、党组书记李志国也被免去党内外职务。
9月22日，经中共中央、国务院批准，中共河北省委常委、石家庄市委书记吴显国因对三鹿牌奶粉事件负有领导责任和直接责任被免职。
9月22日，国务院同意李长江辞去国家质检总局局长职务。任命王勇为国家质量监督检验检疫总局局长。
深圳龙岗火灾
9月21日，深圳龙岗区政府副区长黄海广因“9·20”火灾被提名免职。龙岗公安分局消防大队大队长蒋伟标、龙岗区龙岗街道办事处主任黄勇、副主任谢少辉，以及龙岗区龙岗街道综合执法队队长巫胜龙被免职。
9月22日，深圳又处理了“9·20”特大火灾事故四名责任人。
河南登封矿难
9月22日，因为河南登封市新丰二矿煤与瓦斯突出事故，登封市委书记张学军被处党内警告处分，吴福民被免去登封市委委员、常委、副书记职务，建议免去其登封市长职务，登封副市长张宏伟被建议免职。
5.胡锦涛在十七大报告中表示，完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。要重点加强对领导干部特别是主要领导干部、人财物管理使用、关键岗位的监督，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度。
胡锦涛指出，确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行。要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。健全组织法制和程序规则，保证国家机关按照法定权限和程序行使权力、履行职责。完善各类公开办事制度，提高政府工作透明度和公信力。重点加强对领导干部特别是主要领导干部、人财物管理使用、关键岗位的监督，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度。落实党内监督条例，加强民主监督，发挥好舆论监督作用，增强监督合力和实效。
国务院总理温家宝在2008年新一届政府第一次廉政工作会议上也说，“2008年要选择部分省市和国务院部门开展试点，加快实行以行政首长为重点的行政问责和绩效管理制度。”
6.2008年11月23日，一条网上消息引起坊间舆论高度关注：辽宁省铁岭市西丰县原县委书记张志国近日履新，职务是沈(阳)铁(岭)城际轨道(轻轨)交通工程办公室副总指挥。消息称，20日，铁岭电视台于晚间播报的“铁岭新闻”披露了张的新职务。
2008年年初，张曾派警察到北京试图拘传披露西丰县丑闻的记者，因此被网民称之为“史上最牛县委书记”，“西丰警察进京抓记者事件”闻名全国。而张也因为此事于2008年二月被责令引咎辞职，2008年四月，针对张志国尚未辞职的传闻，铁岭官方出来辟谣，称属不实报道。“张志国现在铁岭家中，未另行安排工作。”——正因为有这样一个故事，一位县委书记复出任新职的事才能引起如此波澜。
本已淡出人们视野的“史上最牛县委书记”在时隔数月之后，突然转任新职，内中究竟有什么缘由，被官方定调为“法制意识淡薄”(铁岭市委调查结论)的“问题官员”何以“东山再起”?引起了媒体高度关注。
就在消息出来的第二天，铁岭市委发布公告，称“迄今为止，中共铁岭市委常委会并未就张志国同志重新工作安排问题开会研究，更未对其重新工作安排作出任何决定。”
事情本应已经了结，11月25日，又有消息说张志国没有任职，是“临时性工作”，记者就此采访了相关官员，铁岭市委常委、常务副市长袁卫亮表示，2008年5月，铁岭市决定成立沈铁城际轨道交通工程领导小组„„“考虑到张志国正赋闲在家，就让他到办公室临时负责，帮助跑点具体事。”
媒体戏谑地称，“史上最牛县委书记”又成了“临时工”。
11月26日，中共铁岭市委再发公告，表示经过调查，称张志国任职一事，乃是个别领导同志动议。市委已责令其撤销此动议。
4天两份公告，众说纷纭，张志国“复出”可谓一波三折。
就在张志国所谓“复出”消息出来的第二天，某报刊发评论说，“偏要让张志国东山再起，是不是为了给当初愤怒的舆论一个‘报复’?”，文章还援引网友的评论感慨，“中国真的就找不出一个比张志国更好的官吗?”
对此，某快报则把张志国“复出”风波与“谢亚龙留任”事件联系起来，评论说，“更大的可能是，这同样是有关部门现在乐此不疲的‘舆论试探’。„„想做出一项决定，却又没有把握，就直接或间接地向媒体透风，让媒体报道。如果舆论反应正常，那就顺势而为，一旦发现舆论反应激烈，那就断然否定，让媒体背黑锅，说是假新闻。”
某报26日再就此刊发评论指出，最牛书记的“带病复出”激起了公众对问责制的反思，文章认为，官员“带病复出”最大的问题不在制度后门，而在于权力后台。问责制度再严厉再完善，毕竟需要人去执行，在目前的制度中，如果被问责者有权力后台，这个凌驾于制度之上的后台，就会冲破一切制度障碍让“自己人”复出，制度有何用? 7.2008年9月21日，四川省剑阁县人事局局长曹正直被免职，原因是两天前，曹局长请人吃饭付账时，与卖酒老人发生口角，曹正直当场打了卖酒老人两耳光。
9月11日，四川巴中市政府办公室的三名工作人员因为三个字丢了官，因为他们两天前在中秋节放假通知里把“中秋节”写成了“端午节”，这事迅速被传至网上，引起了热议，很快，这三人在接到了问责通报后被免职。
重大事故造成人员伤亡的被免了职，喝茅台打了人的被免了职，公文上写错了字的也被免了职。这几位就是近期被问责这把尚方宝剑斩到的官员，虽然同样都是丢掉了头上的这顶乌纱帽，但这几位遭遇的事儿可真是可谓有大有小，官位有高有低。人们不禁想问问，摘掉乌纱帽的那只问责之手进行处分的遵循标准到底是什么?
在我国，《国家公务员暂行条例》第33条里，对于公务员处分的种类里并没有免职这一项，在该条例的第48条里提到的免职指的是正常的工作变动。在查阅《党政领导干部选拔任用工作条例》的第11章里倒是专门设立了免职、辞职、降职一节，但也指的是正常的工作变动，对于问责免职也没有写明标准。
找不到明确的规章依据，就难免会对执行标准产生一些疑问。可以发现，媒体在问责中扮演了一个很微妙的角色，有时候官员犯错的事情不大，但却因为媒体的报道而被社会广泛关注，之后受到处分，就像写公文写了错别字的那三位，事情发生之后，迅速被当作笑话传到网上，造成了社会影响，就不可避免地吞下了免职的苦药。群众的反映，领导的关注，媒体的报道，网络的传播，在这个时候扮演了推波助澜的角色，但是如果媒体和社会关注了就进行处分，而不关注就睁只眼闭只眼的话，这实在不是长久之计，人们呼吁官员问责标准还是需要一个明确的法规条例来作为依据。
同样，这种失衡还表现在官员被免职的效果当中，有的人明明被免除了职，在家休息一段时间后，便想出各种理由，动用人脉，使自己很快官复原职。更有甚者，虽然在此处被免职，却又跑到别处或者别部门，摇身一变，当起了官。还有些官员，人被免职了，但问题或矛盾不处理完，留下一个烂摊子就走人了，使得问题和矛盾依旧没有得到丝毫改善。这一切都使问责陷入一个迷局，到底行政问责的行使怎样才能依据一个更加明确的程序，到底政府官员应该为自己的失误负起多大的责任，才能体现行政问责制的效果，我们确实有许多的问题急切地需要得到答案。
8.近日，多名官员先后因在重大安全责任事故中负有领导责任而被免职，中国政坛“问责”之风骤紧。正如人们在不幸事件之后所期待的，灾难总会伴随以进步作为补偿，倘若以此为契机，使行政问责实现制度化规范和常态化运作，对于那些因问题奶粉染病的婴幼儿家庭也是个安慰。
从2001年7月广西南丹矿井透水导致81人死亡、县委书记被免职开始，党政干部行政问责制度在基层起步。2003年非典，卫生部长和北京市长被免职，成为行政问责的标志性事件。2008年以来，行政问责在各地频频发力，密集度之高远超出往年。在此实践基础上，行政问责进一步制度化常态化，需解决三个问题：
一是全面拓展问责领域。现有的问责案例多集中于公共安全事故，而更带有根本性、全局性的决策失误，以及施政失败，也应当纳入行政问责的范围。如同责任与职权不可分割一样，问责也须与职责如影随形。凡责任后果出现，问责便不可避免，不仅安全责任事故需要问责，官员的上任承诺、公共声明、从政道德特别是公共决策，都当在问责的常态视野之中。为此，首先要厘定各级各类公职人员的法定职责，而那种将当地领导分工不向社会公布的作法，显然是不可取的。包括昆明在内的一些地方已经尝试列出领导干部的“权力清单”，亦不妨同时开列相应的“责任清单”，进一步明确违反哪些责任需要问责，以及进行何种尺度的问责。当然，我们更欢迎官员在履行时，主动做出“出现何种情形将引咎辞职”的公开承诺。
二是在何种情形之下，行政问责方能启动。目前的行政问责多基于上级决议和民意舆论，带有不确定性。如9月11日，四川巴中市府办公室3名工作人员因中秋节放假通知笔误为“端午节”，遭问责通报而免职，反映了问责在一些地方的失范和无序。为此，必须科学设置问责体系，健全和周延问责措施，例如仅去职一类，就有责任人主动引咎辞职、上级予以撤职免职、人大代表提案罢免等多种情形，去职之下还有警告、记过、记大过等轻微行政处分，都应当分别予以充实完善，并保持互相衔接。而问责措施的严厉尺度亦应与责任程度相对称，过于严苛可能造成行政系统内部责任分担的畸形与不公，失之于松则会导致问责流于形式。
第三，关于行政问责的后续效力。如西丰县委书记张志国在“警察进京拘传记者”后“责而不辞”，去职官员如何“东山再起”等，同样亟须规范。每次问责的效果都不应是一次性完结，而应伴随必要的后续效力，以保证问责能够切实起到以儆效尤的作用。例如，因行政问责而去职者，至少不应直接转任其他更高级别的岗位职务;而受到警告、记过、记大过等轻微行政问责者，其短期内的提拔晋升也应受到必要的限制等。
总之，行政问责制度化常态化的核心，在于问责的不可避免性。这首先意味着职权主体与问责对象的同一性。公共决策的失误，一般要将“最后拍板者”作为第一被问责人，首先审视“一把手”是否被问责。行政问责的不可避免性，还意味着：在前一起公共责任事件负领导或者主管责任的官员，不会因为其他地区和行业发生新一起责任事件而获得“转移视线的红利”，从而逃避或延缓本应受到的纠问。只有这样，行政问责在公众与官员之间、此官员与彼官员之间，才是公平合理的，而这也是通往“责任政府、法治政府”的不二法门。
9.北京大学公法研究中心主任、中国法学会行政法学研究会副会长姜明安教授在接受记者采访时表示，问责分为政治责任和法律责任两类。
政治责任是一种道义责任，是因从政的道德要求所必须承担的责任。如果政府和公职人员失职或政策失误，或者某些事故、事件造成了重大的损失和影响，导致其辜负了人民的信任，即应引咎辞职，对人民或人民代表机关负政治责任。承担政治责任，并不要求个人对事件或事故有直接的过失或故意，而只要其所管辖的地区或其所管理的部门出现了相应的事态，就应当承担政治责任。
而法律责任是指违反了国家的有关法律规定而依法定条件和法定程序追究的责任，包括刑事责任、行政责任和民事责任。通常需要责任人员有相关的过错，比如存在失职渎职或者滥用职权等情况，对其的处分、处罚也要有严格的法律依据。比如，依据《公务员法》、《行政监察法》和《行政机关公务员处分条例》，可以给予开除、撤职、降职、记过、记大过、警告等行政责任，而刑事责任的追究则要严格按照《刑法》和《刑事诉讼法》的规定来进行。
姜明安认为，要建立法治国家，光有法律责任没有政治责任，或者仅有政治责任而没有法律责任，都不能形成完善的责任追究制度，二者必须同时具备，才能对公权力形成有效的制约。
姜明安特别强调，问责不能建立在个人意愿上，因为有些领导干部在导致国家和人民利益重大损失的事件发生后，本应主动引咎辞职，却“脸皮厚”，自己“良心上过得去”，坚持不辞职。这种情况下，就尤其需要建立政治上的追责途径，比如作为民意代表机构的人大可以要求罢免其职务，其上级机关等有权机关可以启动问责程序等。
姜明安认为，建立政治追责机制首先要把追责条件具体化，比如人大代表多少人联名可以提出罢免案，罢免案的通过要经一般多数还是绝对多数;要按照事态的严重程度或影响大小来决定应当承担政治责任的官员的级别，比如，特大事故追责到省一级或者地市一级，重大事故追责到地市一级或县一级，等等。而目前在我国，由民意代表机构进行的政治追责鲜有实例，而到底何种情况应进行政治追责，追究到何种级别，目前也没有具体的法律规定。
姜明安认为，按照法治的要求，对官员问责和要求官员引咎辞职，应当有制度化的规范，未来应当完善这方面的立法，起码要规定一些原则性的标准，比如，出现什么类型的事件，伤亡多少人，导致多大的经济损失，造成多大的国内国际影响，应由哪一级(县级、地市级、省级以及中央)官员来承担责任等。
同时要形成制度化的政治问责的惯例。这种惯例是有约束力的，不同于“人治”状况下因人因事而异的处理，而应当是同样或者类似的情况，要有同样或类似的处理。否则，只追究一些人而不追究另一些人，或者在政治问责上主要考虑一些不应当考虑的因素，也无法形成对官员的责任压力。
姜明安表示，这次孟学农和李长江的辞职，希望能形成一种惯例，对今后的同级官员在辖地或负责部门发生同类级别的安全责任事故，便可作为一个参照。
对于承担政治责任的官员个人来说，这种责任有时候看起来可能不是那么“公平”，比如孟学农因山西襄汾垮坝事件引咎辞职，就有一些人为他叫屈，认为他到山西任省长时间不长，可能还不是很了解情况，而很多问题是多年积累的结果，甚至是前任或前几任领导任职时就埋下的根子。
对此，姜明安解释说，“哪怕他任职时间只有几个月，应当承担的政治责任也不能回避，这对国家、对人民、对社会来说是必需的。”政治责任的存在，就是要让官员，特别是占据领导岗位的官员知道，掌握权力是有风险的，从政就要“如履薄冰”。只有形成这种压力，才能增加官员的责任感，如果他没有能力承受这种压力，就不要接受这顶“乌纱帽”。
而且，即使承担了政治责任，并不意味着可以撇开法律责任。引咎辞职并不能取代法律责任，领导者没有直接的失职渎职行为，就无须负法律责任，但反之则依然可能要负法律责任。比如，此次的问题奶粉事件，性质如此恶劣，影响如此之大，石家庄市和质监部门的官员即使承担了政治责任，是否还应当承担法律责任，要看最终的调查结果。
在三鹿奶粉事件中，石家庄市委书记也被问责，而山西襄汾溃坝事故同样对临汾市委书记有问责。姜明安认为这显示了问责制度方面的一个进步。因为以往很多问责通常只是针对行政一把手，而很少针对党委一把手。但实际上，各级党委的一把手是直接行使公权力的，因此，党委一把手也应当承担政治责任。
“权力要与责任对等，有多大的权力，就应承担多大的责任。”姜明安说。
三、申论要求
1.根据给定材料，概述我国行政问责制的内涵及其意义。要求：表达准确、全面，叙述简明、清楚。字数不超过300字。(20分)
2.针对材料
6、8提到的问责官员异地复官、走形式主义的问题，请你就此谈谈自己的看法。要求：条理清楚，表达简洁流畅，不超过300字。(25分)
3.请你以“完善问责制”为题，写一篇文章。要求：(1)结合给定资料，自选角度。(2)符合题意，内容充实，结构完整。(3)总字数在800~1000字。(55分)
浅谈我国行政问责制
摘要：行政问责制是我国建立责任政府，服务政府的重要措施，也是深化行政管理体制改革的重要内容。也是遏制权力滥用，保障公民权利，建设社会主义法治国家的有效方法。目前我国行政问责制在理论和实践都取得一定成效，但还存在着诸多问题，针对这些问题，提出相应的举措，以期更好地完善我国的行政问责制，推进服务型政府和责任政府的建设。
关键词：行政问责内涵问题途径
行政问责制是指特定的行政主体针对各级政府及其公务员承担责任和义务的履行情况而实施的，并要求否定性后果的规范。这里说的特定的行政主体主要是指一级政府部门，职责和义务的履行情况既指不履行或未正确履行，也指由于故意或过失影响行政效率，髓海行政管理人的合法权益，造成不良影响的行为。对于工作人员的不作为与乱作为都要承担否定性后果。
一、 行政问责制发展历程
学者京市市长罢官去职，标志着行政问责制作为一种制度启动。1
无疑“非典”给人民重重一击，期间，各级部门本应该加强管理，提高效率，众志成城抗击非典，然而却隐瞒疫情，没有采取有力的措施导致疾病蔓延。短时间内大批官员被追究，这成为我国行政问责制发展的重要转折点。从2003年下半年开始，长沙、南京、天津、广州等十几个地方政府出台了专门的行政问责制度，如《行政问责暂行办法》、《行政问责追究暂行办法》等等，他们标志着我国开始为行政问责建立法律保障，并在解决“有行政问责制之事，无行政问责之法”问题上树立了榜样。中央高度重视行政问责，从2004年《党政领导干部辞职暂行规定》，2005年《中华人民共认为现代意义上的行政正问责制是以“非典”为主要标志的，2003年防“非典”不利的卫生部部长，北和国公务员法》，2010年《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》都有体现。总之，我国的行政问责制在不断完善,对于建立一个廉洁高效的责任政府至关重要。
二、推行行政问责的意义
问责制的建立使权力的行使更加规范，是一项重大的行政进步，对于促进促进政府职能转变，建立廉洁高效的政府是必不可少的。
1. 行政问责制的实施有利于塑造政府良好形象，提高公职人员的素质。
政府在法律规范下使权责挂钩，政府制定的政策必将有利于保障人民的合法权益，体1 唐晓阳. 论健全行政问责制「J」.广东行政学院报.2008.(5).
现民情民意。增强行政人员的法制意识，行政问责制的推行要求行政领导干部正确的对待权利和责任，权利和责任的一致性是行政管理活动的基本规律。行政人员正确履行职责，提高行政效率，这对于树立政府形象和权威，提高公职人员素质是有利的。
2. 行政问责制的实施有利于防止政府权力滥用，建设法治国家。
有权必有责，权责对等，正确行使权力，权力滥用普遍存在，任何一种体制，都会面临权力滥用的危险。这就需要相应的体制进行制衡，传统的行政监督部门只停留在事后追责的层面，无法提前预防。通过尽力行政问责制，使得官员对自己的权力谨慎行使，不至于越权行事。使其懂法守法，真正做到权为民所用。利为民所谋，情为民所系。
3. 行政问责制的实施有利于维护公民的权利。
人民是国家的主人，自古以来，官大于民，在现在法治国家，公民的权利有法律的保障，但对于行政人员的胡作非为，权力的强压之下，公民的权利被剥夺，无法行使。行政问责制的实施不仅可以提前预防，而且对于公民权利的救济提供了有效的途径。因此迫于问责的压力下，公职人员必须重视公民的权利，不得侵犯，否则必须承担法律后果。
4. 行政问责的实施有利于填补法律的空白。
我国的行政问责制较其他国家来说起步比较晚，还处于初级探索阶段，对于建立行政问责制，更好地赶上世界潮流，紧跟世界步伐，与国际接轨。弥补法律上的缺失，对于国家健全法律，保障人民权益，依法办事意义重大。
三、行政问责制存在的问题
1. 问责主体不健全
哪些机构能成为行政问责的主体，在我国，行政问责仅限于同体问责，既为行政机关内部，上下级机关以及内部的审计，检察机关。而对于异体问责，如人大及其常委，社会舆论，新闻媒体，司法机关，社会团体等对政府的问责却很少。虽然同体问责是一种重要的问责方式，但难免会有问题和弊端。可能会导致暗箱操作，大事化小，小事化了，使行政问责流于形式，实际没有任何意义。由于我国行政权力的过度集中，缺乏有效的监督制约机制，行政问责的决策权仍掌握在上级领导手中，公民及其他社会团体缺乏对权力进行问责。此外，我国也缺乏公民有效参与政府事务的有效途径。公民对政府的决策、管理、执行参与力度不够，也不利于行政问责制的实施。在我国，权力属于人民，必须还权于民，让人民参与社会事务中来。
2.问责权责不清
我国党政之间，不同层级之间，正副职之间，职能交叉明显，权责不清，在实际问
责中增加了难度。①党政责任不清。 我国实行党管干部的原则，多数官员有多重身份，及时政府官员又是党代表，使得在责任长单上相当模糊。党的决策政府执行，出了问题是追究政府的责任还是党委的责任有待商榷。②上下级之间权责不清。从横向组织来看，我国层级较多，部门林立，出了事情难以追究。在权责集中的政府和领导手中，实行首长负责制，但领导的时间，经历是有限的，他往往掌握大政方针，不可能对事情全权负责，出了事故却首当其冲。也有上级的责任让下级承担。③集体责任与个人责任不清。集体决策虽然能够集思广益容纳各方面的意见，集中众人的智慧，考虑全面，但也存在着责任分散，不明确，对抉择后果争功诿过的现象，也往往导致事后推卸责任。这些都影响问责的公平性与公正性，不能明确权责关系，官员在行使权力中没有约束，损害社会利益。
3.问责范围狭窄
面前从我国实施行政问责制的情况来看，问责仅限于重大的公共安全事故、突发性 灾难、食品安全问题、生产安全事故、群众性事件等能引起社会各阶层普遍关注的事件。面对决策失误、用人不当、违法行政等许多方面都没有涉及。事实上，从宏观层面看，从行政首长到一般行政人员，从管理层到执行层都有可能存在行政违法或者行政不当的行为。从微观层面看，问责作为一项法律制度，其问责范围不仅包括国家机关及其公务人员不履行法定职责和不正确履行法定职责，而且还包括公务人员违法行为。现在问责制仅限于事后责任的追究，但是行政问责不仅应对重大安全事故或损害国家人民利益的行为问责，更应对官员的无作为的人实施。
4.问责法律不完善
总体来说，我国立法比较落后，总是出了问题在立法，没有提前预防和约束性。自非典以后，问责制有了很大的发展。到目前为止，但却没有一门专门的法律对其强有力的约束，对于向谁问责，谁来问责等基本内容都没有确定下来。3法律的缺失主要表现在三个方面：①法律混乱，缺乏统一性。问责制的实施不是为了惩罚官员而启动的，而是督促官员对权力的敬畏，促使其更好地行使权力，履行职责。关于行政问责的法律规定也只是出现在中央的政策和地方性的政府规章，不是一法律的形式发布的。各地制定的规范性文件中的问责对象、范围、标准、程序各不相同，缺乏统一性。②法律效力低下。由于中央乃至地方法律不统一，必将导致在问责的执行上出现问题，在此地问责，在令一地却不一定被问责，缺乏长效性、稳定性以及规范性，影响了问责制的位阶，缺乏必要2
32 陈党.问责法律制度研究.北京.知识产权出版社.2008.8毛超锋，蓬宁.我国行政问责制的困境分析及解决「J」.中国商界.2010.(5):206-207
的权威性。在执行处罚时，也是敷衍了事，往往也会出现本地罢官，异地为官的现象。③缺乏司法救济途径。公职人员的权力也应该得到切实的保障，公务员可以依法对自己的处罚不服做出申诉。但目前却缺乏对这种权益的维护。
四、完方法善行政问责制的方法
1.加强异体问责，同体问责与异体问责相结合。
问责制度的启动必须有明确的问责主体，现阶段，问责主体包括同体问责和异体问责，但主要集中在同体问责上，因此要加强异体问责，兼顾同体问责。同体问责是一种行政机关自上而下的监督方式，他可以快速便捷的展开对违法行为的问责，但也无法避免部门因自身利益产生“官官相护”的现象为此改善同体问责就应该对行政系统内部监督的公开透明化，权力在阳光下行驶。异体问责主要应强化人大，大众，媒体的问责。①完善人大问责。我国实行人民代表大会制度，宪法赋予人大至高无上的权力，其他国家权力机关由它产生，对它负责，受它监督。在现实行政中，人大并没有充分发挥对行政机关的监督作用，为此应该充分理由人大对行政机关的质询、罢免、辞职等权力。要通过人大行使立法权和监督权，行使咨询，调查，弹劾和罢免的权力，制定和完善约束公共权力规范政府行为，惩治和预防腐败行为的国家法律的地方性法规，加强对“一府两院”及其工作人员否认监督。4②完善大众的问责。人民是国家的主人，公民享有知情权，同时也有监督政府的权利，保障公民的问责，可以真正实现为人民服务的宗旨。第一通过建立公民问责平台，促使公民对权力的监督，如信访部门。对于公民的反馈信息要及时回复。第二要提高公民的参与意识，现阶段公民参与意识不高，对此政府部门应通过宣传教育等手段使民众了解相应的政策。群众的力量是伟大的，其呼声也能反应出最迫切的要求，在发挥民众的作用时，应避免被不法分子利用。③完善媒体问责。媒体是政府与人民沟通最有效最便捷的方法，也是保障公民知情权的重要体现。舆论的作用是巨大的，因此必须正确引导舆论，客观真实报道。多数重大事件公民都是通过媒体，各种网络媒介得知的，如果媒体不及时报道，公民也就无法贵官员的违法事件作出客观的评价，更谈不上问责，确保媒体畅通无阻，但媒体也应该遵守职业道德。
2. 权责对等，合理划分权力。
明确的职责划分是实施行政问责的前提，根据权责一致的原则，合理划分职权，责任到人，理顺党政之间，上下级之间，正副职之间的职责，避免权力交叉，权限模糊，人浮于事的现象。使得出现问题能够第一时间找出直接责任人和间接责任人。每一个岗4 夏赞忠.加强对权力运用的制约和监督.「J」.新华商总.(326).
位都有明确的责任人，行政人员拥有的权力和承担的责任是成正比的，因此更应该明确规定，落实到实处。①理顺党政职责。党始终掌握大政方针，是国家机器及掌舵者通过相应的法律规定理顺当与政府的职责，使其各司其职，发挥各自作用。党委的方针政策通过政府得以贯彻实施，实现国家阶级统治。政府管理公共事务，是党的执行机关，具体负责科教文卫体事业的发展。②理顺上下级的职责。首长与一般行政人员承担的责任不同，我国实行首长负责制，首长责任重大，就导致首长压力过大，为此可以通过列举的方式确定领导与一般工作人员的职责，出现问题便于区分是大政方针问题还是执行层的问题。③理顺正副职的职责。行政部门正副职之间权责混乱，导致互相推诿，扯皮，事情不了了之。通过少设副职，合并相近的部门，因事设岗，减少不必要的行政领导人，杜绝正副职之间的权责不清。
3. 拓宽问责范围，充实问责内容。
问责制的启动意味着行政人员行使权力更加谨慎，行政人员必须对自己的过失行为负责。扩大行政问责范围，不仅应限于重大安全事故，能够引起社会关注的事件，对于常规时间也应该启动问责，对于非常规事件应提前预防。拓宽问责范围可以通过两个方面加以完善：第一从宏观层面来看，即问责客体的延伸。传统意义上的问责多数在于国家行政机关的工作人员，人民往往比较关注官员的重大失职，贪污腐败的案件，一时成为新闻焦点掩盖住了政府人员的其他违法不当行为。作为国家机关的工作人员，无论职务高低，贡献大小都应该纳入问责的范围，即主要包括当以及党委，行政人员，司法机关工作人员，拥有公权力的其他社会组织。毫无疑问对于其行为都应该承担对应的法律政治责任任何人都没有特权逃避问责。第二从微观层面看，即问责内容。问责不是一种事后追偿责任的机制，其面的在于提前预防，达到对公职人员行使权力的威慑。从重大事故向平时工作人员的普通行政，从违法行为到无作为行为过度，对于徇私舞弊，用人不当，决策失误，贪污腐败，甚至是公职人员在工作岗位上的碌碌无为，无业绩，趋于安稳不思进取的形态以及形态都要问责。总之，有权必有责，违法必究，提高公职人员的自律意识，使问责贯穿履行职责的始终。
4. 统一立法，确保问责有法可依。
规范问责体系，必须要法律的保障，依靠法制的力量才能跟好的保证行政问责的长效性和统一性。通过法律，法规贯穿政府各个部门，才能增强其权威性和可信性，在实践操作中发挥其该有的作用。目前中央以及地方出台的规章制度各不相同，对于问责规定层出不求，在这个地方被问责，在另一个地方可能就会逃避问责，在具体实践中缺乏可操作性，也难以形成统一的标准。对此中央应从国家层面出发制定一部统一的问责法
律明确规定问责的主体，客体，范围，程序等具体事项，细化标准。各个地方政府应严格执行中央的法律，根据地方特色适度调整，杜绝“上有政策，下有对策”的事情发生，必须贯彻落实问责制，避免流于形式，难以发挥作用，增强问责的法律效力。健全问责法律，明确行政问责的救济制度也是必不可少的。执行过程中难免会出此案偏差，损害公职人员的权益，为此应有一套配套的问责救济制度维护公职人员的合法权益。现阶段救济制度狭隘，其救济途径主要有行政复议，行政诉讼以及公务人员内部的申诉途径。在实践立法活动中，通过复议申诉制度，提高内部救济的准确性和高效性，加大行政复议的范围，允许公职人员就自身利益寻求救济。为避免暗箱操作，注意救济程序的公开性和公正性。通过完整的法律制度规范行政问责真正建立起高效廉洁的责任政府。 参考文献
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[4] 夏赞忠.加强对权力运用的制约和监督.「J」.新华商总.(326).
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