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《政府信息公开条例》与推进我国政府信息公开
编者按：当今社会，无论是称为信息时代、知识经济时代，还是网络时代;无论是发达国家，还是发展中国家;无论是社会的政治、经济、科教和文化活动，还是公民个人的生存与发展，都对社会信息资源的加速整合和信息利用提出了更加迫切的要求，因而，加强信息资源整合与搞好信息服务就成为信息拥有者和信息服务者必须十分重视的课题。本期我们推出的这一组专题文章就是针对政府信息公开、图书馆资源整合与高校档案馆的社会化服务问题进行研究的，选题覆盖面较宽，其中也不乏新颖的观点。
关键词：政府信息公开;图书馆;档案馆;信息资源整合;信息社会化服务
2007年4月24日，国务院总理温家宝签署第492号国务院令，公布《中华人民共和国政府信息公开条例》，自2008年5月1日起施行。《条例》的出台是我国民主法治建设中的一件大事，标志着我国的政府信息公开制度建设发展到一个新的阶段。它对规范政府的信息披露行为，不断提高政府信息公开的效率和水平，切实保障人民群众的知情权、参与权和监督权，为全面推行政府信息公开制度，建设规范化的服务型政府奠定了良好的制度基础，对我国构建和谐社会具有重要意义。
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我国在20世纪80年代初开始推行行政公开制度，但作为其核心内容之一的政府信息公开却由于缺乏制度的保障而显得虚泛和乏力，由于政府没有及时或准确公开信息而引发的事件层出不穷。政府信息公开困难的原因一方面来自于政府体制性、内生性的阻力，另一方面也来自于政府外部的信息公开环境因素的制约。我国政府信息公开制度方面存在的问题主要有以下八个方面。
(1)思想观念障碍。政府机关对政府信息公开存在思想障碍。官本位思想在人们头脑中根深蒂固，还没有完全形成政府信息公开是政府义务的概念，漠视公众的知情权，这是政府信息公开的主要阻力。一些政府官员谈“公开”色变，主要有四“怕”：一怕特权丧失，不愿公开;二怕失职受到监督，不敢公开;三怕影响行政效率，不想公开;四怕财源受到冻结，不能公开。政府信息公开其实是对政府官员的一种约束，要求他们自觉地置身于公众的监督之下，会导致一部分权力的丧失，因此，政府官员谋求自身权力的手段之一就是封锁、阻滞政府信息，以便进行暗箱操作，利益上的驱使以及思想上的抵触使得他们自觉不自觉地成为推动政府信息公开的阻力。
(2)主体意识障碍。政府信息公开权利主体的主人翁意识、独立意识、权利意识、参政意识从整体上看还比较薄弱。以往封建专制制度的愚民政策，造成“臣属型”政治文化，造成公众对自身权利的认识薄弱，以至于今天仍有人认为政府信息不公开是天然合理的，对政府信息表现出漠然和无知，习惯了对政府信息的不知晓，习惯了被动地接受政府信息，缺乏主动获取和利用政府信息的意识。另外，公众对政府机关及其工作人员存在严重的畏惧心理，没有摆脱“民不与官争”的思想禁锢，与政府及其官员感情疏远，政治参与的意识淡薄，意识不到自己具有知情权和参政权，更谈不上行使这些权力。
(3)管理体制滞后。我国的政府管理运作体制及机制，多数都是在计划经济体制下形成和确立起来的，近年来虽然有了很大改观，但一些深层次的问题并没有解决，如机构设置不合理，中间层机构及人员臃肿，政府各部门职能交叉、重叠，审批过多、过滥，办事没有严格的程序，行政流程不合理，透明度低、暗箱操作等。在这种传统管理体制下，政府信息公开大都是采用间接控制方式实施管理的。受地域、层级、部门的限制，政府与公众、政府与企业、政府与政府之间不是直接进行联系和沟通，而总是“迂回”进行，形成大量的中间过程、中间环节，这不仅颠倒了政府与公众、政府与企业、政府与政府之间的正常关系，使管理者与被管理者之间容易形成隔膜，造成信息的失真甚至湮灭，而且增大了管理成本，使沟通困难、效率低下。再者，大量中间环节、中间过程往往成为腐败活动的温床，腐败分子大都就是靠对信息的垄断性控制，从中用公共权力谋取私利，使政府管理严重偏离了全心全意为公众服务的宗旨。
(4)信息公开质量不高。我国政府信息公开的内容有限，深度广度不够，公开政府信息的部门还局限于立法机关、司法机关、行政机关以及一些有行政管理权的公共组织和国有企业，如供水、供电、电信、邮政等垄断I生行业，他们在信息公开过程中存在诸多死角。当前政府信息公开的情况可以概括为“四多四少”：即形式上公开多，实质上公开少;结果公开多，过程公开少;原则方面公开多，具体内容公开少;公众被动接受的多，主动参与的少。政府公开的信息多是“报喜不报忧”，仅公开正面的信息，而对于政府行政工作中的失误和不足等负面的信息却很少。表面上看是为了社会安定、人心稳定，但实质上却为谣言的滋生与传播提供了机会，有可能使公众对政府产生不信任感。
(5)信息公开渠道狭窄。受传统的文化教育方式及阅读习惯影响，绝大部分的公众将广播、电视、公告栏、口头传递等方式作为获取信息的主要渠道，图书、报刊为辅助渠道。公众通过这些渠道获取的政府信息时效性、实用性差，利用价值不大，公众只是在被动地、单向地、落后地接受政府机构的信息传播，对政府信息的利用缺少积极性和主动性。而且，自从1999年政府上网工程开展之后，各地政府机关建立了政府网站以公开政府信息。公众通过政府网站等现代化技术获取政府信息，这在一定程度上丰富了政府信息公开的渠道，但是，由于缺少统一的规划，各种政府信息分属于不同的机构和部门，各部门各自占有信息，互不联通，互不交流，政府网站建立后长期处于“休眠”状态。由于网络信息资源的分布和流通都处于不均衡状态，其价值的实现也受到了限制。
(6)缺乏管理和协调机构。我国的政府信息公开存在着表面化、形式化的倾向，往往是各自为政，由于没有统一的规定和标准，因而造成了信息公开的随意性较大，是否公开、公开多少、怎么公开、什么时候公开均由掌握信息的政府部门自己决定，行政机关的自由裁量权较大。各级政府部门之间以及同级的政府部门之间缺乏统一性和协调性，造成有的政府信息重复公开，而对有的应该公开的信息却都没有公开，形成信息死角、信息盲区。这在一定程度上浪费了资源，同时也没有很好地为公众提供服务，偏离了“服务型政府”的工作轨迹。
(7)监督机制失衡。缺乏有效的监督制约机制。我国政府信息公开基本上处于政府的自觉行为阶段，政府信息公开能否收到成效，在很大程度上取决于政府的主动性和自觉性。由于我国政府体制尚未完全理顺，政府信息公开无疑会对政府机关的小团体利益造成影响，必然要损害某些人的利益，遭到一些人的反对。这就需要将政府的工作放在公开的环境下接受社会的监督。由于法律和制度的缺失，政府部门公开的
信息内容是否真实、准确、全面，公开的措施是否到位等方面都无法受到监督和约束。主要是在组织监督、群众监督、舆论监督、检查监督设置上不配套;在考核制度、评议制度和追究制度建设上不健全。
(8)公开与保密的关系难以把握。目前存在着保密范围过宽，有关政府信息公开的具体规定散见于一大批法律、法规之中。例如，《档案法》所调整的“档案”涉及许多政府信息的档案管理与公开;《保守国家秘密法》所规定的国家秘密涉及许多政府信息的定密、保密与解密等。一些重要的制度设置已远远不适应信息社会的需要。某些规定既不利于信息公开，也不利于保守国家秘密。这就产生了政府信息公开与保密的冲突。造成国家机关以保守国家秘密为由而拒绝公开政府信息，使保密文件与非保密文件一样，完全对公众封锁和保密，妨碍公民知情权的正常行使。
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我国政府信息公开制度的建立并非一朝一夕的事情，也不是制定了《政府信息公开条例》就能一劳永逸地解决所有问题，它需要社会各界从思想、制度、监督、实践、宣传、法律等方面，采取积极有效的措施，使政府信息公开制度不流于形式，真正落到实处。
(1)确立知情权的基本权利地位。知情权是公民的一项法定权利，它包括行政知情权、司法知情权、社会知情权以及个人信息知情权。知情权主要属于公民依法享有的政治权利和社会权利，但也具有一定的民事性质，是一个人有权知道他应当知道的事情的权利。享有知情权的公民有权要求政府及其部门公开有关的信息并享有在法定范围内获取各类信息的自由。这项权利不仅涉及政治、经济、社会、文化、教育等各个领域，而且随着整个社会信息化的高度发展和公民个人对公共事务越来越广泛的参与和监督，日益凸显其在公民权利体系中的重要地位。与公民知情权相对应的就是政府的信息公开原则。只有实现政府信息公开，才能保障公民的知情权，才能保障公民行使管理国家事务与社会事务的权力。《政府信息公开条例》强调了“公开是原则，不公开是例外”的理念。公众可依照条例要求政府信息公开，行政机关应当及时、准确地公开政府信息，对行政机关不依法履行政府信息公开义务的，可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报。认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。这将为尊重和满足公众的知情权提供制度化支持。
(2)转变观念，提高认识，增强信息公开意识。观念是制约政府信息公开的一大瓶颈。政府信息公开是一种观念的革命，需要我们提高认识，强化意识。实施政府信息公开的一个前提条件就是，确立人民是国家权力主体的观念。在我国数千年的封建社会里，衙门难进，官僚高高在上，官本位的思想根深蒂固，至今这种思想仍然在影响着一些人们的心理和价值取向。因此，必须明白政府信息公开是一种观念的革命，要消除封建文化的不良影响，转变观念，积极树立现代公开行政、阳光行政的理念，积极推行政府信息公开。一方面，政府要从传统的思维模式中走出来，高度重视政府信息工作，切实转变工作作风，树立服务的意识，把公开政府信息作为自己的义务和社会公众应享有的权利来对待，提高政府行为的透明度，赋予公众更多的知情权。要把人民群众普遍关心和涉及人民群众切身利益的问题作为政府信息工作的重点内容，提高信息公开效率和水平，充分满足公众的信息需求。另一方面，社会公众要提高民主意识和权利意识，认识到自己在国家行政管理过程中有着不可剥夺的民主权利。唤起公众对政府信息公开意义的认识，明确信息公开是政府对公众应当履行的基本职责和义务。
(3)进一步改革政府管理体制。我国的政府管理体制及运行机制在经过近几年的机构改革之后，过度集权、机构沉冗、职能不清等问题有所缓解，但政府组织模型特点从中央政府到地方政府仍然是分支多、跨度大，以单一模型逐级延伸;很多部门并没有借机构改革的良机结合先进的信息技术对过去的管理模式、工作流程进行优化;政府信息总体上仍是按传统的传递方式进行传递，缺乏灵活的信息处理机制。在这样的背景下谈有效公开政府信息，就必须改革现有行政管理体制，逐步形成一个所有资源无缝隙集成、零成本运行、个性化服务和即时反应的政府管理体系，最终促使政府职能由传统管理型向公共服务型转变。
(4)完善制度，为政府信息公开提供保障。完善的制度是推行政府信息公开的保障。政府信息公开制度作为一种工具、手段和系列规则，是用来规避政府凭借其信息优势在政府信息公开过程中可能的“道德风险”，保证组织层面各种管理资源的有效配置和管理行为实施效率。《政府信息公开条例》规定，各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构负责本行政机关政府信息公开的日常工作。国务院办公厅是全国政府信息公开工作的主管部门，负责推进、指导、协调、监督全国的政府信息公开工作。建立健全主动公开和依申请公开制度、建立健全社会评议制度和责任追究制度、建立健全政府信息发布协调机制，保证行政机关发布的政府信息准确一致。条例规定，行政机关公开政府信息，应当遵循公正、公平、便民的原则，行政机关不得通过中介有偿提供政府信息。如果发生公民合法知情权被侵犯，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。《条例》进一步完善工作制度，使政府信息公开化做到有法可依，保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，促进政府依法行政，充分发挥政府信息对人民群众的服务作用，进一步提高政府的社会管理能力和为公众服务的能力。
(5)广泛宣传，提高公众参与度。《政府信息公开条例》的实施，需要依靠全社会的力量。信息公开作为一项民主制度，在我们这样一个具有几千年封建意识的国家推行起来必定会遇到障碍。由于我国的政府信息公开立法采取的是政府推进模式，政府是制定信息公开法的主要推动力量，这种立法模式暴露了一些问题。而要从根本上解决这些问题，就必须让公众明白政府信息公开的意义并为了政府信息公开制度的建设而努力。我们必须明白政府信息公开是一种观念的革命，不能单纯依靠政府自觉的行为，而需要整个社会对这样一个涉及民主政府核心的制度统一认识，就是要提高社会整体信息意识，在全社会形成一种良好的、广泛的、深入人心的信息民主观念，使公众积极主动地参与政府的信息公开，发挥他们的作用。只有全体公民参与进来，政府信息公开才能发挥其巨大作用，蕴藏在政府信息中的巨大宝藏才能转化成现实的生产力和物质财富。只有全体公民参与进来，政府才能更加健康、良好地运行，从而促进政府信息公开的顺利实现。
(6)充分利用因特网等现代化信息公开手段。政府信息公开除了使用传统的信息发布渠道公开政府信息外，还要充分利用现代信息网络的优势，全方位、多途径实现政府信息上网。随着计算机及网络技术的发
展和普及，人们对网络的依赖从未有现在这么强烈。因此，通过在因特网上发布政府信息，可以减少民众的信息申请和相应的成本负担，极大地降低获得政府信息的成本，使全体民众可以平等地行使其知情权。应当允许公众以网名登录政府网站，这样可以方便公众自由充分地表达自己意愿，以较小的成本获取自己所需的信息，促进公众与政府的沟通和交流，拉近政府与民众的距离，同时，对于政府机关而言，利用因特网发布政府信息也便利了其管理和信息保存，减少大量的事务性工作。从长远考虑，应该深入研究因特网给政府信息公开所带来的新问题，包括技术的快速更新对信息保存方式的挑战、信息的分类与定义、信息的公开与信息安全、信息来源多元化问题等，从而能够趋利避害，充分发挥因特网公开政府信息的作用。
(7)强化外部监督，进一步做好政府信息公开工作。为了使政府机关履行其必要的义务，《条例》规定了政府信息公开的监督机构：政府信息公开工作主管部门和监察机关负责对行政机关政府信息公开的实施情况进行监督检查。在政府信息公开问题上，政府还是处于主动地位的，行政权力的异化会影响政府信息全面真实的公开，所以只有内部监督是不够的，必须有外部力量进行监督，使政府更好地履行自己的职能和义务。新闻媒体、非政府组织、公民等都是信息公开不可缺少的监督力量，充分发挥这些监督力量的作用，并使各种监督力量优势互补和密切协作，是监督信息政府公开的重要保障。要通过这些外部监督力量来督促政府进一步做好信息公开工作，形成一个法律监督、社会监督、行政监督三位一体的政府信息公开监督机制。
(8)修改有关信息公开的法律、法规，制定《政府信息公开法》。政府信息公开重要的是处理好公开与保密的关系，不能因为公开性而影响国家的根本利益和国家安全需要。行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。《条例》强调，行政机关在公开政府信息前，应当依照保守国家秘密法以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查，因此，有必要明确国家秘密的范围和个人隐私、商业秘密的范围。应该说我国现有的很多法律制度多是从信息的安全、信息的保密角度来考虑的，现行的法律制度多是讲信息在什么样情况下不公开的，而信息公开制度主要倡导的是信息应尽可能地公开，现行法律的不完善，导致在执行政府信息公开的过程中有些问题得不到解决。目前，涉及保密与公开的关系的有关法律、法规包括《保密法》、《档案法》、《反不正当竞争法》、《统计法》、《行政诉讼法》等，由于这些法律规范制定的时间比较早，有些关于保密的规定已落后于实际发展的需要，已经很难适应推进政府信息公开的要求。因此，必须对有关法律的条文进行相应修订，使之与统一的《政府信息公开条例》相协调，形成一个比较完整的政府信息公开法律体系。
作为我国第一个公开政府信息的立法项目，《条例》的出台，标志着我国政府信息公开向法制化迈出了具有深远意义的重大一步，有利于我国迅速建立信息公开制度，但是，国务院作为最高行政机关制定的行政法规，只能约束其下级和政府，而对人大、检察院、法院及党的工作机关则无约束力。现实中的很多问题，都是在行政法规层面不能完全解决，需要由法律来规定的。比如在有关信息公开的监督和保障机制中，政府机关和法院的关系，和公民等当事人的关系。所以从长远来说，《政府信息公开条例》只能是个过渡或暂时之举，我国政府信息公开立法的最终目标是通过全国人大或其常务委员会制定《政府信息公开法》，对全国各地区、各部门都有约束力，才更能凸显权力机关对行政机关的监督，才能真正起到对各级政府部门的信息公开活动进行法律监督的作用。因此，我们可以借鉴学习各国的立法经验，加强对各国信息公开法制定的背景、宗旨、内容、结构及过程的研究，吸取各国法律的合理成分，针对我国具体情况，制定符合我国国情的《政府信息公开法》。
作者：张 磊
摘 要：利用未公开信息交易罪中“未公开信息”是指在证券、期货交易活动中法定内幕信息以外的其他对证券、期货的市场价格有重大影响的尚未公开的信息。通说认为未公开信息有“未公开性”和“价格敏感性”两个特征，但证监会和司法实践通常只关注前者而忽略后者，导致证券行业从业者理解的“老鼠仓”内涵和外延与法律应有概念不一致。本文对未公开信息的涵义、未公开信息的形成过程和价值、对未公开信息犯罪的查处和认定以及证监会出具的“未公开信息认定函”性质进行分析论证，试图厘清司法实践中对“未公开信息”认定的争议，以精准打击证券犯罪，维护证券市场公平竞争秩序。
关键词：未公开信息 老鼠仓 趋同率
我国《刑法》第180条规定了内幕交易、泄露内幕信息罪和利用未公开信息交易罪，对伴随着资本市场迅猛发展而滋生的内幕交易、利用未公开信息交易犯罪行为进行了卓有成效的刑法规制。尤其是《刑法修正案(七)》增设的在实践中被称为“老鼠仓”的利用未公开信息交易犯罪，近年来明显成为资本市场监管与犯罪惩治的焦点。在《刑法修正案(七)》出台之前，司法实践中出现了利用未公开信息犯罪行为无法用内幕交易罪名加以制裁的情形，故在《刑法修正案(七)》中增加了该罪名，实质是以法律形式扩大了内幕交易罪中内幕信息的范围。由于这些信息不属于法定内幕信息，在内容、形式、内涵与外延等方面均与内幕信息有区别，如不对利用该信息进行交易行为制裁，不足以维护证券市场公平、公正、公开的交易秩序，不利于证券市场稳定，故增加条款，对利用未公开信息的行为进行规制。其法律责任和处罚结果依照内幕交易罪给予处罚。
2013年8月北京侦办了首起利用未公开信息交易罪案件，从此证券领域的犯罪受到重视，根据新华网报道，2017年证监会共受理违法违规线索625件，立案调查312起，其中54起典型案例。随着打击资管从业人员背信违法违规的力度增强，“老鼠仓”案件大量下降，从2016年的29件下降到2017年的13件。自2014年以来，证监会共启动99起“老鼠仓”违法线索核查，向公安机关移送涉嫌犯罪累计83起，涉案金额800亿元。[1]但是到底什么是未公开信息，司法解释只是做了概括性说明。
一、未公开信息与“老鼠仓”
(一)未公开信息的涵义
目前，“其他未公开信息”并没有相关前置性法律、法规、规章等作为判断依据，这是我国证券期货犯罪体系中的一个全新要素。我国《刑法》第184条第4款只对其作了“内幕信息以外”的概括性规定，未公开信息的内涵、特征、范围均处于不明确的状态，极易造成司法适用上的混乱，因此如何认定未公开信息无疑是司法实践中极为重要的问题之一。
我们认为，“其他未公开信息”是指在证券、期货交易活动中，法定内幕信息以外的其他对证券、期货的市场价格有重大影响的尚未公开的信息。刑法条款中规定的“未公开信息”具有“未公开性”与“价格敏感性”两个特征。所谓未公开性是指涉案信息在行为人从事相关交易时尚未公开，处于公众无从获悉该信息内容的秘密状态。所谓价格敏感性，是指涉案信息公布后将对相关证券期货交易价格产生重要影响。[2]
2017年4月24日《证券法》修订草案提请全国人大常委会二审，该草案第80条的规定列举了四项未公开信息：一是证券交易场所、交易结算资金存放机构、证券资产托管机构、证券登记结算机构、依法设立的证券市场监测监控机构在经营、监控过程中形成或获取的证券交易、证券持有状况、资金数量等相關信息;二是证券经营机构、公募基金管理人、商业银行、保险公司、信托公司、社保基金、私募证券投资基金等金融机构的证券投资相关信息;三是政府主管部门、监管机构或者有关单位，制定或作出的可能对证券交易价格发生重大影响的政策或决定;四是国务院证券监督管理机构认定的其他信息。[3]
(二)“老鼠仓”的涵义
比较著名的马乐案使“老鼠仓”这个词被广泛关注。业界认为“老鼠仓”就是利用未公开信息买卖股票。
[案例一]马乐曾是博时基金明星基金经理，在任期间先于、同期或稍晚于其管理的“博时精选”基金账户买入相同股票76只，累计成交金额高达10.5亿余元，从中非法获利1883万余元。由于金额庞大，马乐被称为国内最大硕鼠，该案是最高人民检察院首次对经济领域犯罪进行抗诉而再审的案件，由此引发各界高度关注。
按照马乐案的显示，马乐掌握了大规模的基金，动辄动用资金购买某支股票，巨额的资金量会对该支股票造成价格影响，而在打算购买和抛售之前或之后，个人先屯仓或者出售该支股票，从而赚取非法利润，俗称“抢先交易”，这是马乐的犯罪方法。而马乐所掌握的巨额资金购买某支股票的信息自然是保密的，具有未公开性。无疑马乐掌握的信息是未公开信息，其利用职权和所掌握信息牟利的行为破坏了证券市场的公平和秩序，其行为构成利用未公开信息犯罪。这个典型案例使很多投资主办和经理认为只有公募基金或者极高金额的私募基金中才存在未公开信息，因为只有掌握大规模资金的基金经理投出的每一笔资金才能够推升股价，所以其有空间和时间自己投资跟仓或者抛售以谋取暴利。
但是马乐案的盈利方法，是否就是“老鼠仓”的全部概念和含义呢?很多案件中被告人和辩护人认为只有掌握马乐那样体量的资金，每一笔资金的动用至少达到几千万上亿，对个股股票才能产生影响，才构成未公开信息。但是司法实践中是否认可此种观点呢?
[案例二]某证券有限公司产品“宝鼎稳赢3号”成立于2014年12月29日，其中新华保险投入3.6亿，申万宏源公司投入9000万，一共4.5亿。该产品有王某等3个投资主办人，每个主办人管理1.5亿因为要有稳定的盈利率，所以为了降低风险，按照合同规定及公司内部规定，王某所能动用的资金量是1.2亿。具体购买个股时，王某购买某支股票的资金量是几十万元至几百万元不等，最多时候也就是一千多万元。对于一支个股而言，王某及辩护人认为一千多万元，还不能对股票价格产生影响，也就是不具备价格敏感性。实际上一千万能否对一支股票产生价格敏感性，还需要看这支股票的公司市值，如果公司市值很小，当然会产生一定的敏感性，如果公司的市值百亿，那么这壹仟万元对该支股票恐产生影响就很小。王某认为没有马乐所掌握的公募基金的资金量无法对股票价格产生影响。所以他的行为不是老鼠仓。
除了通常意义上的马乐案类型的典型老鼠仓，证券公司所掌握的未公开信息，例如上述王某案，也属于证监部门定义的未公开信息。证监部门显然对价格敏感性做了广义解释，或者说证监部门对是否具备价格敏感性根本没有重视，其更重视的是证券市场的公平性和投资经理职务的忠诚性，结合主观恶性与后果对是否移送司法机关入罪进行考量。证监会强调这种行为……妨碍了正常的交易秩序，破坏了公平公正的市场交易环境[4]。所以“老鼠仓”，马乐属于硕鼠，王某等也属于硕鼠，体量大小有别而已。
证监会将“价格敏感性”忽略，有学者反对这种认定，如果将老鼠仓的行为扩大解释，视为背信行为，则界定老鼠仓行为展现出来的利益冲突、以及如何侵害了基金份额持有人的利息就变得特别重要，没有利益冲突和损害，无法体现背信[5]。事实上，纵观历年来证监会的说明和法院的审判说理，对于价格敏感性在未公开信息交易中的作用都没有明确说明。
二、未公开信息的形成过程和价值
内幕信息和除内幕信息以外的其他未公开信息，其价值就在于这种购买股票的信息，是具有一定的智力劳动的成果在内，可以等同理解于商业秘密，按照我国《反不正当竞争法》的规定，商业秘密是指不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益，具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。[6]不为公众所知悉，等同于未公开性;信息因为具有商业价值所以应该予以保护。但是未公开信息和商业秘密区别在于，行为人获得未公开信息，多是合法渠道或者以职务(职权)正常持有，不像侵犯商业秘密罪那样非法获取。行为人利用该信息进行交易后，往往也没有对证券公司等信息所有人(持有人或者研发人)造成实质性损害。故不应参照侵犯商业秘密罪来认定该罪名的客体。该罪名侵害的法益或犯罪客体，应结合立法体系并参照内幕交易罪的犯罪客体来确定，而不仅是对证券公司智力成果或其商业秘密的保护。
我们可以从证券公司未公开信息的形成过程中得出未公开信息是智力凝结的成果，具有商业价值和秘密性。
第一，证券公司都有一个“股票池”，什么样的股票进入股票池，需要投资主办建议、部门会议批准、风险监控、领导批准等流程，这属于常规进入法。也有时因为市场行为，某支股票突然被评判为具备强劲上升趋势，那么投资主办和部门领导进行口头沟通，先行入池，及时购买，而后补办各种手续。第二，股票池会定期清理，也就是一些垃圾股及时退出股票池。同时受到风控部门的风险监督，人工以及电脑系统对一些风险股会及时预警，提醒投资主办经理注意。公司定期会购买一些股票风评，各公司一般都有自己的股票研究部门，这些是基金经理购买股票的参考依据。证券公司的研究部门不具备购买股票的权力，但是其股票研究成果既可以自己公司使用，也可以出售给第三方。根据研究公司的风评业绩，价格高低也不同。第三，公司每周召开例会，研讨各个行业的股票行情，对风险股提出警示。第四，公司要细致研究每一个公司的资本、公积金、固定资产投资、固定资产折旧、股票分红情况以及投资方向等财务方面的数据。例如某公司新近购买了一套生产线，那么意味该公司固定资产要在近几年内摊折旧，其利润在近期恐怕不会给股东分红。第五，证券公司会派公司的基金经理去各个公司实地考察。在研究各公司财务报表的基础上，实地考察也是十分重要的一环，有经验的大公司投资经理会受到接待和重视。如果见到董事长，那么从董事长的个人性格、投资风格、眼界宽窄和投资意向等各角度会得出比较直观的分析和感受。普通投资者也可以去实地考察，但是不会受到高规格的接待，也难以得到一些公开财务报表以外的信息。第六，对于国家政策、金融形势进行分析，关注敏感事件，关注国际市场行情。最后根据以上综合情况，基金经理才会做出投资决定。因此投资决策是基于严谨流程，综合分析得出的智力成果，这是证券公司未公开信息之所以有价值的原因。
三、未公开信息犯罪的查处和认定
内幕交易罪和利用未公开信息犯罪的案件线索多来源于证监部门的监管和监控。在股票监控系统中，趋同率过高的股票会以红色显示，从而引起监管部门的重视。证监会采用先进的技术手段，发现可疑账户线索，充分运用大数据监控技术，通过对历史交易数据跟踪和回溯重演，精准锁定任何跟随基金先买先卖，同进同出的可疑账户，上传到深交所监察中心的大数据智能监控平台。该系统自2013年正式上线运营后，全天可以处理超过1亿笔成交记录，还可以在线处理20年以上的数据，任何证券账户，只要与某只基金的交易存在较多的趋同交易，就可能被纳入调查范围。[7]
(一)趋同率的计算方法
趋同本来并非股市的专业词，但是随着证券类案件的侦查，趋同率这一概念在证券犯罪领域逐渐明晰化。内幕交易和利用未公开交易中趋同交易指的是犯罪主体使用私人账户进行与他管理的基金相同方向的买入卖出行为，这是一种“趋同交易”，是“利用未公开信息交易罪”的典型特征。趋同率证监会常规采取前五后二的计算方法。所谓前五后二，就是看投资经理为公司购买某一支股票的前五个工作日和后两个工作日，关联账号购买的趋同比率。这里涉及到两个趋同比率，一个用关联账户股票和标的股票的股票支数在7个工作日内进行比对，算出一个比率数;另一个是用关联账户股票购买资金数额和标的股票购买资金数额进行比对，算出一个比率数。两个都叫趋同比率，都对案件有参考价值。但参考价值并非决定性因素，也就是说案件是否涉嫌行政违法或者刑事犯罪，趋同率并非决定性价值。被告人和辩护人常疑惑，我的趋同率还没有达到50%，为什么就够罪呢?实际上，是否违法或者够罪，主要看是否与基金账户属于关联账户，是否利用了未公开信息等其他证据，趨同率其中的一个证据。趋同率到底达到多少才能够犯罪，要结合其他证据才能定性是否违法或者犯罪。
至于趋同率的计算区间，前五后二是常规，但也并非是规定。究竟用什么区间计算趋同率还要考虑案件的犯罪主体。如果是基金经理，那么其肯定知道自己做出的决策，所以常采用前五后二，七个工作日的区间计算方法。但如果是交易员，其一般是在交易指令下来当日才知道交易的股票，所以这时候一般采用前零后二的计算方法，也就是说购买股票的当日和第二天作为区间进行计算。
按照有利于被告人的原则，计算趋同率的时候，都采用先入先出法计算。所谓先入先出就是，不同时间购买的相同股票，随着时间推移和股票上涨，不同时间购买的股票收益不同，先购买的股票收益肯定比后购买的股票收益多。在分批次抛售股票的时候，按照最先抛出的股票对应最先买入的股票进行计算收益，能得出更客观准确的计算违法所得数额，这也是本着有利于嫌疑人的原则。因此计算股票收益多采用先入先出原则。如果后进先出计算方法，股票收益必然就降低了。
(二)盈利数额与定罪量刑
利用未公开信息或者内幕信息进行交易构成犯罪不要求必须盈利。因为本罪名保护的法益是证券公司的智力成果，惩罚的是背信行为。所以是否盈利不是定罪的关键情节。刑法对该罪名量刑情节规定为：情节严重的，处5年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处违法所得1倍以上5倍以下罚金;情节特别严重的，处5年以上10年以下有期徒刑，并处违法所得1倍以上5倍以下罚金。情节不等同于违法所得，可见没有违法所得也可以入罪。从追诉标准中不考虑行为人是否盈利，只要证券交易成交额累计达到50万元以上，或期货交易占用保证金数额累计达到30万元以上，或多次利用未公开信息进行交易活动的，都予以追究刑责责任来看，立法保护的客体也不是证券公司智力成果或商业秘密的价值。按照统计，38起老鼠仓刑事案件中，亏损的有3起，盈利金额除以交易规模超过5%的6起，其中超过10%的有4起。
(三)共同犯罪的认定
利用未公开信息犯罪已从以往的单兵作战发展为共同犯罪，形成稳定的利益链条。往往是有人提供资金，有中间人予以联系，形成金主——中间人——操盘手这样一个完整的利益链条。一般情况下，操盘手都是赚取盈利款的20%，上下有所浮动，但是浮动不大。如果亏损，操盘手不承担损失，由提供资金的金主自负亏损。
中间人和金主如果不明知操盘手的身份，不明知操盘手系证券公司从业人员，中间人和金主是否构成犯罪，实践中存在争议。根据最高人民法院裁判文书网公布的利用未公开信息交易罪的案例，全国各地法院的处理结果也不尽相同。金主和中间人构成犯罪的主观故意到底要求明知的程度如何，系日后处理该类案件需要注意的问题。是仅要求金主和中间人明知操盘手行为违法，还是要要求明知系犯罪行为，才构成犯罪呢，具体的说对于中间人和金主是否构成犯罪的主观故意问题，入罪的标准是需要明知操盘手的证券人员从业身份，还是需要具体知道其炒股所利用的到底是操盘手自己私人决策还是证券公司的未公开信息。笔者认为金主和中间人如果明知操盘手系证券公司从业人员，就应该推定其明知证券从业人员私人购买股票禁止。如果金主默许、允许证券投资经理或者有可能接触到未公开信息的人员为自己炒股，那么对利用证券公司的未公开信息就存在放任的故意。当然这需要法律进一步明示，以及根据个案的具体情况加以甄别。
四、证监会所出具的“未公开信息认定函”的性质
到底什么是未公开信息，证监会往往会出具一个说明。但证监会所出具的说明到底是什么性质，是属于书证还是鉴定意见存在不同认识。证监会的说明，目前法律没有明确证据种类。建议对证监会的说明归属何种证据，以司法解释的名义确定下来，其地位应该等同于税务部门的税务稽查结论。否则在越来越严格的司法证据审查的情况下，这样的证据会越来越受到争议。
定性为未公开信息的原因、趋同率的计算方法、结论的依据、计算的过程应该书写详细，否则辩护人对结论提出质疑，公诉人无法对专业问题做出回复。无论是笔者承办的内幕交易、利用未公开信息案件还是其他证券类刑事案件中，辩护人一般都会提出证监会出具的《认定函》不属于我国刑诉法规定的证据种类，证据形式不合法，不能作为定案依据。
证监会是国务院证券监督管理机构，依法行使监督管理全国证券期货市场、维护证券期货市场秩序的行政职能，《证券法》赋予证监会对内幕信息知情人员等的认定权。2008年1月2日最高人民法院、最高人民检察院、公安部、证监会《关于整治非法证券活动有关问题的通知》规定，非法证券活动是否涉嫌犯罪，由公安机关、司法机关认定，公安机关、司法机关认定需要有关行政主管机关进行性质认定的，行政主管机关应当出具认定意见，故证监会在法定职权范围内对本案内幕信息知情人员、价格敏感期、起止日期以及利用内幕信息进行股票交易等出具的认定意见是根据法律授权作出的，专业认定具有证明力，因此证监会出具的认定函是部门职务行为，不是单位作证行为。
在福建省厦门市中级人民法院对上海祖龙景观开发有限公司内幕交易案的判决中，针对证监会认定函的性质，法院认为，证监会出具的认定函，从形式上看属于公文书证，具备证据能力，依法可以采信作为定案证据。具体理由是，首先书证依据制作的职权划分，可以分为公文书证和非公文书证，国家机关在法定职权范围内行使职权所制作的书面文件，包括各种命令、决定、通告、指示、信函、证明文书等，都是公文书证;其次，证监会作为国务院证券监督管理机构，依照我国证券法有关规定，具有认定内幕信息的法定职权，在本案中，证监会根据所稽查的事实证据，并结合证券法有关规定出具认定函，符合法律规定，属于非公文书证。
从上述分析中，我们得出的结论是利用未公开信息交易罪，在案件的审查侦办过程中，刑法要保护的法益是证券市场的公平竞争秩序以及证券等公司未公开信息的价值。趋同率是未公开信息被利用程度的衡量指标之一，但并非唯一标准，而是否盈利也并非入罪的关键。犯罪主体中共同犯罪依然是需要关注的重中之重。打击此类犯罪，需要技术手段的进步和对其犯罪手段的精准掌握。
注释：
[1]《证监会通报近年“老鼠仓”执法情况》，http：//www.csrc.gov.cn/pub/newsite/zjhxwfb/xwdd/201707/t20170707_320124.html，访问日期：2018年12月13日。
[2]参见沈言：《内幕信息以外的其他未公开信息的认定》，载《人民法院报》2017年5月11日。
[3]同[2]。
[4]《中国证监会行政处罚决定书》(2010)27号。
[5]参见彭冰：《重新定性老鼠倉—运动式证券监管反思》，载《清华法学》2018第11期。
[6] 《百度百科：商业秘密》，https：//baike.baidu.com/item/%E5%95%86%E4%B8%9A%E7%A7%98%E5%AF%86/310083?fr=aladdin，访问日期：2018年12月13日。
[7]《一文看懂证监会严打的老鼠仓是怎么发大财的?》，http：//m.sohu.com/a/155960509_119689，访问日期：2018年12月13日。
作者：王晓磊
摘 要：过程性政府信息作为政府信息的一个子集，遵循着信息公开的原则。但是过程性信息有其特殊性，在遵循统一公开原則的前提下，对于部分信息各有操作。过程性政府信息部分应该依法公开，部分则不应公开。意见类的信息，不成熟的主体行为信息依法不应公开。事实类的信息，政府行政行为结束后的过程信息应当公开。过程性政府信息公开与否的问题体现了一定的行政比例原则，体现了行政机关对于信息公开问题的衡量。以行政比例原则为视角对过程性政府信息公开进行思考，能够厘清和公开抑或是不公开的原因。
关键词：过程性;政府信息;公开;比例原则
过程性信息在具体的司法实践中出现的较早，但统一的概念则是在2010年国务院办公厅《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》文件中出现。即“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论，研究或者审查中的过程性信息，一般不属于应公开的信息”。这是过程性信息第一次正式被提及。简言之，过程性政府信息是指行政机关对行政管理过程进行讨论、研究，或者审查过程中出现的信息。
一、过程性信息公开原则和行政比例原则的关联性
过程性政府信息作为政府信息的下位子集，它具备了政府信息公开的共性特点，也具备了己身的个性特点。过程性政府信息有以下几个特点：
(1)首先，它属于政府信息。政府信息是行政机关在履行行政职责过程中主动制作的或者从别处获取的，以一定形式予以保存和记录的信息。过程性信息之所以是政府信息，是因为它要么是行政机关制作的，要么是行政机关获取的，尽管这些信息相对于其他政府信息尚不成熟，且在酝酿中。
(2)以行政行为的形成为依托。过程性政府信息的印记就是过程性，因为此类信息的形成必须从行政行为的形成过程来分析。一个行政行为从开始到最终的作出需要一个过程，这个过程有一个明显的目的—即行政行为最终成型。正是这个促使行政行为完成的目的为过程性政府信息的形成提供了动力，行政行为成为过程性政府信息形成的依托。
(3)过程性、阶段性是其显要特征。过程性信息区别与其他信息的独有特征就是它的过程性和阶段性，主要包含：一是在行政行为逐渐形成过程中行为的状态，比如待审核的文件，审批过程中的材料等;另外一种服务于主体行为形成过程中的信息，它以服务于行为的形成为目的，是行政行为形成的帮手，比如，为了对某项行政事项进行审批，相关部门给出审批意见。
过程性政府信息以公开为原则，以不公开为例外。它之所以公开和不公开的理由主要出于对国家利益的宏观考量和行政管理目的能否实现。它的背后暗含着行政法的基本性原则—行政比例原则。行政比例原则以行政权的行使要与法有据为前提，另一方面还要求行政主体在作出行政行为是进行利益衡量，必须选择对相对人侵害最小的方式进行。过程性政府信息的公开的部分是在充分进行利益衡量后的抉择，被依法予以公开的信息一定行政相对人的权益息息相关，同时又旨在完成行政机关的行政管理目标-即保障行政相对人的知情权。过程性政府信息依法不应该公开的部分，除了因为信息本身不成熟，无法给相对人提供可靠的信息，更重要的原因是不能落实现行政管理目标。行政比例原则和过程性政府信息公开与否不是片面和割裂的关系，二者有着必然的关联性，分析过程性信息的公开与不公开，背后往往有着对行政比例原则的考虑。
二、过程性政府信息公开与不公开的范围—以行政比例原则为分析工具
1.过程性政府信息不应当公开的范围
(1)未成熟的主体行为不应公开。尚不成熟、酝酿过程中的主体行为存在各种不确定性。尝试从反面思考：这样的信息如果被公开是否会引发猜想，是否会误导公众，是否三人成虎最终形成谣言，更有甚之会导致社会管理秩序的混乱，影响社会健康和稳定。比如事关加大群众性福利的某项政策，如果不最终确定就随便公开，会引发群众性的猜想，如果群众对这样的信息产生反对的声音，一定程度上会引发混乱。
不成熟的主体行为不应被公开和行政适当性原则关系密切。适当性原则是指所采取的措施必须能够实现或者至少有助于行政目的的达成。不成熟的主体行为一旦被公开，不仅会引发各种猜想和怀疑，对行政管理目的的实现和达成更多的是产生各种负面影响。
(2)意见信息不应公开。意见信息是指在过程性信息形成过程中相关部门、个人提出的观点和意见。意见性信息之所以不被公开是因为其容易受到坦诚性的影响。有些意见和观点也许不是客观公正的看法，它们往往带有主观上的偏袒。更有一些意见和观点是为了拉拢人心，逢迎讨好，获取部门利益而提出来的，这样的信息会对正确决策产生严重的影响。
行政必要性原则兼具最少侵害、最为温和、不可替代性，是指在达成法律目的的各种方法上选择一种对行政相对人侵害更小的方式。意见之声固然重要，但是如果是那种排除不了主观不善的意见，就会违背必要性原则，这样的意见一旦被采用会使得相对人的合法权利不能得到保障。
2.过程性政府信息应当公开的范围
(1)事实信息应当公开。事实信息处于行政行为逐渐形成的过程中，但是它是成熟、经得起推敲的。事实信息通常而言是行为主体依据客观成熟的事实依据作出的信息。这样的信息被公开后不会产生不利影响，所以应当被公开。
(2)行政行为过程结束后的信息应当公开。行政行为过程结束后意味着要么这个行政行为完美地被孕育出来，要么行政行为胎死腹中。对于被完美孕育的行政行为，此时它历经的整个过程已经臻于完善，所以应当被公开。对于胎死腹中的行政行为，也要公布它的过程，探究为何它没有成为一个完美的行政行为，为以后解决类型问题提供指导。
行政适当性原则和行政必要性原组成了行政比例原则。适当性原则是目的，必要性原则是实现目的手段，二者相辅相成，共同构成了行政比例原则。法律目的和手段是衡量一个行政行为合乎目的的标准。因此，应当被公开的行政行为，既合乎目的又合乎手段。
三、结语
政府信息公开一直以来都是公民倍加关心的问题，它体现了公民对政府信息的知情权，也体现了政府行政管理过程中的主动性和建立服务型政府的目的。过程性政府信息公开与否作为其中一个子类问题也应当被重视，和行政比例原则相结合有利于我们更好地去理解为何公开为何不公开。
作者简介：
张启帆(1995～ )，女，汉族，河南新郑人，西北政法大学硕士研究生在读，研究方向：宪法学与行政法学。
作者：张启帆
XX省XX市烟草专卖局 2010年政府信息公开工作自查报告
XX市政府信息产业办公室：
XX市烟草专卖局(公司)自开展政府信息公开工作以来，在市委、市政府的正确领导下，在市信息产业办的大力帮助和指导下，积极推进政府信息公开的建设工作，认真贯彻落实好市政府、信息产业办有关政府信息公开工作的相关文件精神，确保政府信息全面、及时、准确公开，提高了工作的透明度和公信力。现结合实际，将市局(公司)政府信息公开工作情况报告如下：
一、加强领导，组织机构健全
市局(公司)领导高度重视，按照相关要求，及时召开会议，下发《XX省XX市烟草专卖局关于成立政府信息公开工作领导小组的通知》(X烟专„2008‟115号)，领导小组以分管信息工作副经理为组长，办公室、企业管理部、监察部负责人为副组长，成员由办公室、企业管理部、监察部相关人员组成。并明确办公室为主管部门，配备兼职人员具体负责政府信息公开工作，落实开展好此项工作。
二、建立制度，规范程序
1 按照《中华人民共和国政府信息公开条例》的要求，将编制《政府信息公开目录》和《政府信息公开指南》作为重点工作来抓，进一步梳理各部门的各类信息，使政府信息公开工作规范化、系统化。编制《XX市烟草专卖局政府信息公开指南》、《XX市烟草专卖局政府信息公开目录》及《XX市烟草专卖局(公司)简介》，明确了工作职责，保障实施有力。
政府信息公开网上平台搭建起来后，市局(公司)不断加强日常后台维护和运行，加强监督管理，按照相关要求流程层层把关，凡拟上网公开的信息均由市局(公司)分管领导或主要领导审批，审批同意后再进行信息发布，确保信息及时、准确发布，保证信息的时效性，确保按时、按要求、按质量完成政府信息公开工作。为有效提高市局(公司)政务信息公开网站的信息发布质量，市局(公司)积极组织相关人员参加信息公开工作培训、会议，加强工作人员的业务知识教育。
三、主动公开政府信息情况
公开的主要内容：机构设置、基本信息、法律依据、业务介绍、总结规划、工作动态等模块。
目前市局(公司)在政府信息公开网上主动公开政府信息34条，其中：在“公开目录及指南”栏目发布指南3条，“机构设置”栏目发布信息3条;“法律依据”栏目发布信息2条;“业务介绍”栏目发布信息2条;“总结规划”栏目发布信息4条; 2 “工作动态”栏目发布信息20条。无投诉情况，并依照相关制度和程序严格审核，有效杜绝了虚假或不完整信息。
四、存在的主要问题
(一)信息公开的工作制度和程序有待进一步细化。
(二)发布政府信息力度不够，发布范围小，发布量少，更新不及时。
(三)培训、教育及宣传力度不够。
五、下一步工作打算
在下一步工作中，市局(公司)将严格按照《中华人民共和国政府信息公开条例》和市政府办相关要求，进一步完善信息公开目录，细化信息公开分类，畅通信息公开渠道，围绕市政府信息公开工作的总体要求，积极更新信息公开目录和指南、机构职能、四项制度等栏目内容，积极解决目前信息公开工作中存在的问题，不断完善市局(公司)信息公开栏目、内容，加大信息公开量，提高信息更新率，全面推进政府信息公开工作。主要做好以下几方面工作：
一是加强培训，提高认识。进一步加强对政府信息公开工作的宣传和教育培训力度，加深干部职工对政府信息公开工作的认识，提高信息工作人员的业务水平。
二是努力规范工作流程。要进一步梳理各部门所掌握的政府信息，及时提供，定期维护，确保政府信息公开工作能按照既定的工作流程有效运作，公众能够方便查询。
3 三是逐步扩大公开内容，补充完善政府信息。对原有的政府信息公开目录等进行补充完善，及时更新，扩大公开内容，保证公开信息的完整性和准确性。
四是结合实际，进一步建立健全信息管理制度，明确责任，保障信息通畅。
五是提高网站服务功能，建立良好的信息关联。
按照《中国人民共和国政府信息公开条例》的精神，特编制人民政府信息公开年度报告。本年度报告有基本情况概述，政府信息主动公开情况，政府信息依申请公开情况，收费及减免情况，行政复议、行政诉讼、群众举报和咨询情况，存在问题和改进措施六部分组成。
一、基本情况概述
今年以来，我区进一步健全组织领导，明确工作责任，做到政府信息公开工作推行有计划、有步骤。继续认真学习贯彻《中国人民共和国政府信息公开条例》，进一步提高对推行政府信息公开工作重要性的认识。我区各部门共主动公开各类政府信息 2839 条。
(一)努力拓宽公开渠道。
大力推进区政府及区政府部门政府网站建设，充分发挥其政府信息公开的主渠道作用，同时加强政府信息公开查阅场所的建设，在我区档案馆设置政府信息公开查阅场所，挂“政府信息公开查阅中心”的牌子，各部门积极向区政府信息公开查阅中心提供应主动公开的政府信息，形成了各部门既分工明确又密切配合、相互促进的工作机制，促进了政府信息公开工作在全区全面推开和运行。此外，还尝试运用多种方法方便群众获取政府信息。如组织群众旁听政府会议等，进一步丰富了政府信息公开渠道。
(二)落实完善工作制度。
建立健全信息公开工作长效机制，完善政府信息主动公开制度、保密审查制度、依申请公开制度和考核评议等制度，把政府信息公开
工作作为长期的动态工作落到实处，确保公开信息的及时性、准确性和有效性，为深化政府信息公开提供了坚强有力的组织保证。
二、主动公开政府信息工作情况
(一)主动公开内容
区政府及区政府部门共主动公开政府信息 2839 条。其中，机构职能类信息156条，占5.49%;政策、规范性文件类信息720条，占25.36%;规划计划类信息228条，占8.03%;行政许可类信息196条，占6.90%;其他类信息 1539 条，占 54.20%。
(二)主动公开方式
在区政府及区政府部门主动公开的 2839 条政府信息中，通过政府网站公开的政府信息 1426 条，占 50.23%;通过政府信息公开查阅场所公开的政府信息 974 条，占 34.31%;通过其他方式公开的政府信息 439 条，占 15.46%。
三、依申请公开信息工作情况
我区未收到任何形式的依申请公开政府信息要求。
四、收费及减免情况
我区未收取申请政府信息公开费用。
五、行政复议、行政诉讼、群众举报和咨询情况
未发生针对政府信息公开事务的行政复议、行政诉讼、群众举报和咨询情况。
六、存在问题和改进措施
(一)存在问题
从总体上看，度我区在搭建信息公开平台、建立健全工作机制、规范信息公开流程、深化信息公开内容、完善信息公开基础工作等方面取得了一定的成效，但与《条例》的要求和社会公众的期望相比，仍有一定的差距，工作中存在很多困难和问题，主要表现在：一是《条例》实施宣传力度有待加强，部分单位工作人员对政府信息公开条例的内容、工作规范把握不准，对政府信息公开工作重要性的认识不够，政府信息公开指南和目录编制不够科学;二是公共企事业单位的指南和目录还没有全部完成编制和公开;三是各级各部门单位的政府信息公开查阅平台建设不够完善，档案馆、图书馆等公共查阅场所启动工作没能完全打开局面。四是政府信息公开主要以政府门户网站为主要承载平台，网上信息检索和互动功能有待进一步完善。
(二)改进措施
针对上述问题，我区将进一步贯彻落实《条例》，继续大力推进政府信息公开工作，重点做好以下几个方面的工作：一是进一步加强组织领导，完善信息公开工作机制，努力形成信息公开工作强大合力;二是加大信息公开力度，依法全面公开我区各类政府信息，不断提升公开信息质量;三是强化信息公开工作监督考评，认真完善相关制度，进一步规范政府信息公开工作;四是创新公开形式，积极探索新的公开渠道，进一步强化公开载体建设，完善政府信息公开系统建设，充分发挥政府网站公开政府信息的平台作用;五是加强信息公开工作队伍建设，不断提升政府信息公开整体工作水平。
松原市城市客运管理处 政府信息公开报告
一、概述
政务信息公开是转变政府职能、提高服务效率、提升政府形象的一个重要举措，贯彻实施《中华人民共和国信息公开条例》，对于建立公正透明的行政管理体制，保障公民、法人和其他组织的知情权利，监督政府依法行政具有十分重要的意义。客管处党支部在认真学习十七大、十七届五中、六中全会决议，积极投身构建和谐松原，始终把做好政务信息公开工作列入正常的议事日程中，注意加强对信息公开工作的领导，形成“主要领导亲自抓，分管领导具体抓，职能科室抓落实”的工作机制，及时协调解决工作中的问题。为确保工作的顺利推进，我处专门成立了由处长任组长、副处长为成员的政务信息公开工作领导小组，领导小组下设办公室，办公室主要负责具体政务信息公开工作的协调和实施。目前，我处政府信息公开工作运转正常。
二、政府信息主动公开情况
政府信息主动公开工作的内容方面，客管处公开信息为机构职能3条，服务政策法规1条，服务规范4条，应急预案4条，服务项目2条，服务收费1条，服务监督1条，行业自律3条，共八项17条。
三、依申请公开政府信息情况
2011我处无依申请公开政府信息及不予公开政府信息。
四、政府信息公开收费及减免情况 2011我处无相关收费及减免信息。
五、因政府信息公开申请行政复议、提起行政诉讼情况 我处2011无因政府信息公开申请行政复议、提起行政诉讼信息。
六、存在问题和改进措施
1、政府信息公开工作规范性有待进一步加强;
2、主动向社会公开信息的领域有待于进一步拓展。 2012年，客管处将按照市政务公开领导小组办公室的要求，进一步加强政府信息公开工作，力争在规范化、制度化、程序化等方面取得新进展。在创新工作思路，完善工作平台上取得新突破，使政府信息公开成为贴近和帮助老百姓解决实际问题的助推剂，成为政府沟通老百姓的连心桥。同时我们也希望有关部门进一步加强对信息化工作人员的业务培训，为全市政府信息公开工作再上一个新台阶提供保障。
二0一二年二月二十二日
****市司法局
关于开展政府信息公开工作自查情况汇报
2008年以来，我局坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻党的十七大精神，全面落实科学发展观，按照《条例》和《2008年全区政务公开工作要点》的要求，加强领导，统一部署，政府信息公开工作稳步推进，为保障公民知情权、参与权和监督权，打造服务型、阳光型政府做出了积极的努力，取得了明显成效。
(一)加强组织领导。
市司法局成立以**局长为组长的市司法局信息公开领导小组，领导小组下设办公室，作为常设办事机构，承担指导、推进、协调、监督全区政府信息公开工作职责。明确了分管政府信息公开工作的领导，落实了工作人员和经费，保障本局政府信息公开工作顺利开展。
(二)做好《条例》宣传学习培训。
《条例》颁布以后，我局按照市政务公开办公室的要求，及时向各县市区司法局发出通知，要求各县市区司法局充分认识贯彻施行《条例》的重要性和紧迫性，认真组织开展宣传活动。通过多种形式、多种渠道宣传学习《条例》，加强全局干部对《条例》的学习。
1 (三)组织编制政府信息公开指南和公开目录。 我局认真组织制定和印发了《****市司法局政府信息公开指南和公开目录》，编制工作以本局涉及的政府信息，特别是涉及人民群众切身利益的政府信息作为公开的重点，以市政府网站为政府信息公开的主渠道，将本局需公开的政府信息公开指南和公开目录放到****政府公众信息网站上。按照市政府要求，上下联动、齐心协力，圆满完成了本局政府信息公开指南和公开目录编制工作。
(四)建立健全政府信息公开工作机制及制度规范。 我局建立健全了政府信息主动公开工作机制，明确规定本局政府信息公开指南必须写明公开的职责、程序、公开方式和时限要求;明确政府信息公开申请的受理机制和依申请公开政府信息的工作规程，明确申请的受理、审查、处理、答复等各个环节的具体要求，有效地保障申请人的合法权益，维护政府信息公开工作秩序。
(五)打造政府信息公开重要平台。
按照市政府工作要求，我局在市政务服务中心设置服务窗口，集中受理行政审批和行政事业性收费事项及其他服务事项。按照“八公开”(公开项目名称、设立依据、申报材料、办理程序、承诺期限、收费标准、收费依据、窗口权限)规定，对本单位的行政审批事项逐项编制申报材料标准和审批标准，通过政务服务专网、政务服务指南等形式向社会公
2 开，让行政审批权力在阳光下运行，防止权力寻租和腐败现象的发生。
二、主动公开政府信息情况
(一)公开内容
到目前止，我局累计主动公开政府信息50条。其中，概况类2条，人事管理类1条，政策法规类8条，工作动态类24条，决策类5条，审批服务类10条。
(二)公开形式
1.政府门户网站。在****政府公众信息网站(http:///)的“政府信息公开专栏”公开本局政府信息公开指南和目录以及主动公开的政府信息。
2.政务服务中心。通过政务服务中心的办事窗口和电子公告栏、触摸屏查询系统，全面公开本局行政审批事项和社会服务事项信息。
3.其他公开渠道。除此之外，还积极通过政府信息公开查阅场所、本局政务公开栏、报刊、广播、电视等渠道公开本局政府公开信息。
三、依申请公开政府信息情况
到目前止，我局未受理依申请公开政府信息。
四、政府信息公开的收费及减免情况
到目前止，我局政府信息依申请公开未实施收费。
五、政府信息公开存在的主要问题及改进措施
3 我局政府信息公开制度化、规范化、法制化建设还存在不足，到目前止，我局尚未建立有自己的网站，政府信息公开网络建设仍以在市政府网站上公开为主;全局政府信息公开工作还缺乏有效的激励机制等，都有待于今后加以改进。我局将继续深入贯彻落实《条例》精神，加大对政府信息公开工作的指导、推进、协调、监督力度，推动我区政府信息公开工作迈上新的台阶。
****市司法局
二○○九年九月十日
(2011)
本报告根据《中华人民共和国政府信息公开条例》(国务院令第 492 号)、《中华人民共和国海关关务公开办法》(海关总署令第165号)等有关规定编制。本报告由概述、主动公开海关信息情况、依申请公开海关信息和不予公开海关信息情况、海关信息公开收费及减免情况、因海关信息公开申请行政复议和提起行政诉讼情况、海关信息公开工作目标六部分组成。本报告的电子版可在济南海关门户网站(http:///Default.aspx?alias=/jinan)下载。如对本报告有任何疑问，请与济南海关办公室联系(地址：济南市英雄山路288号 济南海关办公大楼，邮政编码：250002，联系电话：0531-85053010，传真：0531-82770588，电子信箱：jnhg_gwgk@customs.gov.cn)。
一、概述
推进海关政务公开工作是海关为了保障公民、法人和其他组织的知情权、参与权和监督权，增强海关工作透明度，促进依法行政，充分发挥海关信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用的一项重要工作。2011年，济南海关政务公开工作主动适应形势发展，坚持围绕中心、服务大局、及时准确、便民务实的工作思路，通过加强组织领导、完善公开制度、规范公开机制、丰富公开形式，切实提高执法透明度，提高工作效率，努力营造了和谐高效的通关环境，塑造了海关良好的执法形象。
(一)加强组织领导，确保扎实推进
关党组高度重视政务公开工作，始终坚持转变行政观 1
念，推行阳光执法，提高行政效能。形成由一把手任组长的政务公开领导小组，明确领导小组职责和分工，加强工作部署和检查落实：分管关长牵头、办公室组织实施、监审室监督检查、各部门各司其职，统一指挥、有机联动、上下协力抓好政务公开工作。同时将推进政务公开工作纳入全关重点和反腐倡廉工作计划，细化任务内容，明确完成时限和责任部门，并按月督办，狠抓工作落实。
(二)完善相关制度，夯实工作基础
健全政务公开制度，是确保政务公开工作规范运行的基础性工作。完善《济南海关依申请公开海关信息工作操作规程》和《济南海关门户网站管理办法》等工作制度，进一步明确各级领导干部对政务公开内容审核责任，确保政务公开真实性;明确政务公开内容重点反馈企业和群众所关心的问题，增强政务公开的针对性和实效性;明确关员、监审部门对政务公开情况的评议和监督，提高政务公开工作的主动性。
(三)规范工作机制，提升公开实效
严格公告发布机制，明确公告在接收后两个工作日内对外发布;落实关领导接待日机制，设立每周三为关长公开接待日;严格依申请公开海关信息工作机制，按照“一口对外、三级审批”的原则严格依申请公开信息工作规程，指定专人每日查看互联网政务公开邮箱并做好答复和备案;建立政务公开档案管理机制，对政务公开涉及档案资料及时立卷归档;建立政务公开宣传和培训机制，组织关内相关人员40人次开展政务公开专题培训。同时，进一步加强业务现场政务公开动态和静态显示设施建设工作，在各业务现场设置统一的公告栏、宣传栏、标志牌等设施，明确政务公开岗位负责统
一控制动态政务公开显示内容，落实责任，确保实效。
(四)做好宣传沟通，提高政务公开社会认知度
1.积极唱响主旋律，突出反映我关支持地方经济社会发展取得成效。先后组织济南、山东电视台对我关支持辖区文化产业“走出去”、 面向辖区外贸企业征集并解决问题的系列服务举措予以重点报道。
2.突出主题，创新方式，认真开展“4·26”、“8·8”、“12·4”、“送法进企业”等形式多样的法制宣传活动。通过悬挂主题宣传横幅、播放广告宣传光盘、张贴平面宣传广告、发放宣传手册、设置咨询台等方式，营造良好的宣传氛围，积极宣传我关法制建设的成果与法治文化。以预防渎职侵权犯罪为着力点，开展了廉政专题教育月活动，反腐倡廉工作更加扎实有效。
3. 加大政务公开力度，着力加强服务型海关建设。优化门户网站，建设网上服务大厅，为社会提供“一站式”网上服务，宣传海关政策、解决企业难题。落实市委、市政府关于 “增创外贸竞争新优势”的要求，针对济南辖区重点进出口企业政治影响大、违规问题处理敏感的特点，建立并实行了 “服务性”约谈制度，主动邀约地方拟引入企业和政策潜在适用对象来关座谈，以约谈形式务实开展政策推介、信息交流和预警提示，搭建起了海关与企业之间协商沟通、合作共赢的互动平台。据不完全统计，组织政策宣讲和约谈活动30余次，协助引入的魏桥纺织、瀚瑞森等企业已成为济南外贸业务的生力军。与市商务局联合面向各区县商务局和外向型企业征集对海关工作的意见和问题，共征集到各类问题33项。经过认真研究答复意见后，我关以正式文件的形式逐一向企业反馈，体现了海关服务承诺的郑重和对企业的尊重。
二、主动公开海关信息情况
2011年，济南海关主动公开海关信息226条，其中：统计数据、企业管理、采购拍卖等131条;政务公开、海关公告、信息动态等其他信息28条。同时，对更新维护机构设置和职能、现场人员信息等50余条。全年受理互动业务咨询16547人次，其中，受理现场咨询5560人次，电话咨询10898人次，网上咨询89人次。主要渠道：1.通过济南海关门户网站发布主动公开的海关信息。2.在各业务现场配置公告栏、大屏幕电子显示屏、岗位标识牌、业务咨询台、业务咨询电话等基本设施，发布主动公开的海关信息。3.通过关领导带队现场办公、举办政策宣讲会、开展普法宣传、参加地方“行风在线”、“阳光政务”等活动，加大对社会和企业宣讲力度。
三、依申请公开海关信息和不予公开海关信息情况济南海关通过互联网海关信息公开专用邮箱、信函、电报、传真申请以及当面申请等方式受理海关信息公开申请。全年未收到任何方式的海关信息公开申请。
四、海关信息公开的收费及减免情况
根据规定，海关对依申请提供海关信息，除可以收取检索、复制、邮寄等成本费用外，不得收取其他费用。检索、复制、邮寄等成本费用收取标准按国家有关规定执行。济南海关全年无信息公开收费及减免情事。
五、因海关信息公开申请行政复议、提起行政诉讼的情况
济南海关依法、有序公开海关信息，具体工作中，高度重视公众咨询的受理和答复。全年未收到对本单位信息公开不满意投诉，也未出现因海关信息公开申请行政复议、提起行政诉讼的情况。
六、海关信息公开工作目标
政务公开是政治性、政策性、实践性都很强的一项工作，需要加强领导、精心组织，深化改革、健全制度，严格责任、强化督查，才能推动政务公开工作不断取得实效。2012年济南海关将着力做好以下两项工作：一是进一步落实海关政务公开工作常态化。严格按照总署和地方政府对政务信息公开工作的各项制度、要求，全面推进政务公开工作开展，确保政务公开工作的常态化。二是加强政务公开队伍建设。组织政务公开具体经办人员培训，切实提高业务工作水平和实际操作能力三是完善和落实政务公开考核评议制度，在做好内部考评的基础上，通过网站调查、问卷调查、座谈交流等多种形式，组织开展社会评议，广泛收集社会各界对海关政务公开的意见和建议。
海口市人民政府办公室
二〇〇九年十二月
2009年海口市(市区)
人民政府(局、办、委)
政府信息公开报告
(样本)
( 机 关 印 章 )
二〇〇九年十二月
2009年海口市(市区)
人民政府(局、办、委)
政府信息公开报告
海口市(市区)人民政府(局、办、委)
二〇〇九年十二月
引 言
本报告根据《中华人民共和国政府信息公开条例》、《海口市政府信息公开规定》要求，由海口市(市区)人民政府(局、办、委)编制的2009政府信息公开报告。全文包括概述、政府信息主动公开情况、政府信息依申请公开情况、咨询情况、复议、诉讼和申诉的情况，以及存在的主要问题和改进措施，并附相关的说明和指标统计表。本报告可在海口市(市区)人民政府(局、办、委)网站×××(填写网址)下载。如对本报告有任何疑问，请联系：×××(填写相关部门和联系方式)。
一 概 述
(本段主要介绍本单位政府信息公开工作的概况。)
二 政府信息主动公开情况
海口市(市区)人民政府(局、办、委)2009年全年主动公开政府信息×条，其中全文电子化达×%。
在主动公开的信息中，政策法规类的信息×条(内容可具体描述)，占总体的比例为×%(内容可具体描述);规划计划类的信息×条(内容可具体描述)，占总体的比例为×%(内容可具体描述);属于本单位业务类信息×条，占总体的比例为×%(对本单位业务类信息的进一步分析，由各单位依据自身的实际工作情况酌情展开)。
在主动公开的信息中与公众密切相关的重大事项方面的信息有×条，(主要结合本单位的工作实际情况描述，包括1.影响公众人身和财产安全的疫情、灾情或者突发事件的预报、发生及其处理情况;2.扶贫、优抚、教育、社会保障、劳动就业等方面的标准、条件及实施情况;3.土地征用、房屋拆迁的批准文件、补偿标准、安置方案等信息的公开情况进行归纳总结。)对社会产生的影响和意义(由各单位根据工作实际情况客观评价)。
在主动公开的信息中属公共资金使用和监督方面的信息×条，(主要结合本单位的工作实际情况描述，包括：1.重大城市基础建设项目的公开招标中标情况及工程进度情况;2.政府集中采购项目的目录、政府采购限额标准、采购结果及其监督情况;3.政府财政预算、决算和实际支出以及审计等信息的公开情况进行归纳总结。)对社会产生的影响和意义(由各单位根据工作实际情况客观评价)。
在主动公开信息工作中，为方便公众了解信息，海口市(市区)人民政府(局、办、委)采用了×××公开形式。(包括政府公报或者其他报纸、杂志，政府网站，政府新闻发布会以及广播、电视等公共媒体，设立的公共查阅室、资料索取点、政府信息公告栏、电子屏幕等场所或者设施和采用定期或不定期方式召开新闻发布会等形式，其中最常用的形式和最受欢迎的形式等，并对不同公开形式的工作进行总结。)
其它需要说明的问题(根据工作实际说明和总结)。
三 政府信息依申请公开情况
海口市(市区)人民政府(局、办、委)2009年共受理信息公开申请×件，其中通过海口市(市区)人民政府(局、办、委)网站×××(填写网址)“政府信息公开”栏目提交的网上申请有×件，通过电子邮件提交的申请有×件，通过公开受理窗口当面提交的申请有×件。
从申请的信息内容来看，大约×%属××类信息，×%属××类信息，其余是涉及××、××等的信息(从工作实际出发，可按业务分类进行统计分析)。
在已经答复的×件申请中，
“同意公开”的×件，占总数的×%，主要涉及×××(描述这些信息的范围)等信息。
“同意部分公开”×件，占总数的×%，主要涉及×××(描述这些信息的范围)等信息。
“不予公开”的×件，占总数的×%。主要是因为××(说明原因);
“信息不存在”的×件，占总数的×%。主要是因为××(说明原因);
“非本机关政府信息”的×件，占总数的×%，主要是因为××(说明原因);
“申请内容不明确”的×件，占总数的×%。主要是因为××(说明原因)。
其它要说明的问题(如从申请的对象分析，以本地公民为主，占全部申请的×%，也有部分是来自××、××的外地公民。以组织名义提交的政府信息申请有×件，主要是××类公司或企业，具体以部门的工作实际情况灵活掌握)。
四 咨询情况
海口市(市区)人民政府(局、办、委)2009共接受市民咨询×次，其中公共查阅室接待×次，咨询电话接听×次，当面咨询接待×次，网上咨询×次。海口市(市区)人民政府(局、办、委)2009政府信息公开专栏访问量为×次。
其它需要说明的问题(根据工作实际说明和总结)。
五 复议、诉讼和申诉情况
海口市(市区)人民政府(局、办、委)2009发生针对本单位有关政府信息公开事务的行政复议案×件，其主要事由是×××;发生针对本单位有关政府信息公开事务的行政诉讼案×件，其主要事由是××;此外，本单位还收到各类针对本单位政府信息公开事务有关的申诉案(包括信访、举控)×件，主要集中在×××方面。对申诉案的受理率为×%，审结率为×%。
六 存在的主要问题和改进措施
(本段主要对政府信息公开情况进行分析，归纳目前在政府信息公开工作中存在的问题，如主动公开信息工作中值得注意的问题、信息公开申请和答复的处理程序、工作流程等实际工作中还存在哪些问题，针对这些问题如何改进我们的工作，需要采取哪些措施等)。
七 说明与附表
(一)其他说明(包括对统计指标的说明，以及其它一些需要特殊说明的情况，如统计期限、统计范围是否包括下属依法行使行政职权的组织等)
(二)附表
附表1 主动公开情况统计单位：条
指标数量
主动公开信息数
附表 2 依申请公开情况统计单位：条
指标数量
依申请
公开信息申请总数
其中：1.当面申请数
2.传真申请数
3.电子邮件申请数
4.网上申请数
5.信函申请数
6.其他形式申请数
对申请的答复总数
其中：1.同意公开答复数
2.同意部分公开答复数
3.不予公开答复数
4.信息不存在答复数
5.非本机关政府信息答复数
6.申请内容不明确答复数
附表3 咨询情况统计
指标单位数量
提供服务类信息数条
网上咨询数人次
咨询电话接听数人次
网站专栏页面访问量人次
附表4 申诉情况统计表单位：件
指标数量
行政复议数
行政诉讼数
行政申诉数
其中：对本单位首次处理不满意的行政申诉数
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