建立劳动纠纷综合调解机制的对策研究
摘 要：近年来，我国在创新劳动纠纷调处体制机制、手段、方法等方面取得突破性进展。通过调研访谈，梳理分析了进一步完善我国劳动纠纷处理机制尚需解决的几个主要问题，并在此基础上，提出了树立替代性纠纷解决机制的理念、完善劳动争议调解制度设计、发展劳动争议调解组织、提高调解员能力素质、强化调解协议效力等构建劳动纠纷综合调解机制的对策建议。
关键词：劳动纠纷;综合调解机制;劳动争议调解
近年来，随着经济步入新常态，经济下行压力加大，我国部分企业因经营困难引发了拖欠工人工资、非法解散员工等劳动纠纷案件，社会矛盾凸显。据人力资源和社会保障部统计公报显示，2015年全国各地劳动人事争议调解组织和仲裁机构共处理争议172.1万件，同比上升10.4%，办结案件161.0万件，仲裁结案率为95.2%。案件进入仲裁审判，增加了司法审判成本和部分当事人的经济负担，应引起有关部门重视。而劳动争议调解作为解决劳动争议的重要手段，相对于仲裁和审判形式更具有独特的优势，更易于被劳资双方所接受，已经成为世界各国解决劳资纠纷的重要手段。因此，本研究認为，我国当前亟须构建党政主导、主体多元、手段多样、方式灵活、反应灵敏、协调顺畅的劳动人事争议的综合调解机制，充分利用调解制度的简便快捷低成本的优势，将劳资纠纷及时化解，营造和谐的劳动关系，进一步促进社会和谐。
一、我国现行劳动纠纷调解制度存在的问题
(一)调解制度发展理念滞后
我国最高人民法院在《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》中提出，要“使非诉讼纠纷解决方式更加便捷、灵活、高效，维护社会和谐稳定，促进经济社会又快又好发展，为人民群众提供更多可供选择的纠纷解决方式”。但是，由于长期受计划经济思想影响，政府在劳动纠纷调解方面缺乏与其他力量的互动、协商、合作和多元化解决矛盾的理念，未能建立起有效的综合调解制度，劳动纠纷调解率较低。
(二)劳动争议调解缺乏配套制度安排
尽管我国《劳动法》和《劳动争议调解仲裁法》已经确立了劳动争议非诉讼纠纷解决程序与劳动争议调解制度，但由于缺乏相关配套制度和实施细则加以保障，难以适应市场经济条件下劳动争议调解工作发展的需要，特别是对用人单位权责缺乏细分、量化，调解水平低，导致现有制度不能应对数量越来越多且利益关系更为复杂的劳动纠纷争议案件，制约了劳动争议调解工作的有效开展。
(三)劳动争议调解组织不健全
从国外的实践来看，无论是美国的独立机构调解，还是北欧的行政调解，无论是德国的劳动法院调解，还是日本的三方机制调解，都特别注重劳动争议调解与仲裁、诉讼对接机制的建设。在我国，多元化调解组织尚处于建设初期，以某副省级城市为例，目前仅有劳动争议调解组织15家，其中各类大小企业，在内部设有劳动争议调解组织的仅有9家，行业性、地域性类似街道、工业园区的调解组织也是仅有零星几家，第三方的劳动争议专业调解组织更是少之又少。即便存在，这些调解组织的专业性也不强，让其承担日益复杂而繁重的劳动争议解决任务显然是不现实的，不能满足职工维权的需求，多元化调解模式在实践中很难发挥作用。
(四)调解员数量不足且素质参差不齐
劳动争议调解制度的生命力在于调解员的专业性和职业性，在于调解员能够有效平衡劳资双方的利益诉求。由于我国劳动争议调解制度的非职业性，对从事劳动争议调解的人员的资格认定、职业准入较为宽松，主要资格要求体现在政治素养方面，而对调解员专业知识、社会经验、处理人际关系的特殊才能等方面的要求较低。以某副省级城市的劳动人事争议仲裁委员会为例，现专职仲裁员31人，兼职仲裁员12人。兼职仲裁员中取得调解员资格证书的几乎没有，没有专门的机构来加强对调解员的管理，调解员专业知识欠缺，没有经过系统的法律知识学习，法律政策水平有限，对劳动关系、劳动法的理解不透彻，在处理劳动纠纷时显得力不从心。
(五)调解协议效力不高
尽管劳动争议调解协议是双方在自愿的基础上达成的，是双方意思表示一致的结果，相当于合同，但其仅具有合同的效力，没有直接的强制执行力。从根本上讲，劳动争议调解制度能否得到社会真正认同的关键在于调解结果的落实与否，也就是调解协议效力能否得到法律的确认和保障。考察国外劳动争议调解制度发现，调解协议都被赋予相当的法律效力，如一方当事人拒绝履行的，另一方当事人可以申请强制执行。尽管《劳动争议调解仲裁法》《人民调解法》和最高人民法院相关解释等，都涉及劳动争议调解协议效力以及劳动争议调解与仲裁和诉讼对接，但有关规定不仅零散，而且原则性过强，操作性不强，最终导致我国劳动争议调解制度实用性不足。
二、构建劳动纠纷综合调解机制的建议
(一)树立替代性纠纷解决机制的理念
调解机制的架构离不开理念的引导和支撑。替代性纠纷解决机制(ADR)通过简便、快捷的方式解决纠纷，节约诉讼成本，在避免司法资源浪费的同时，能够促进双方谅解，增进双方信任。树立替代性纠纷解决机制(ADR)的理念可以推进劳动纠纷综合调解机制的建立。首先，替代性纠纷解决机制并不完全排斥诉讼，而是与之协同构建完整的纠纷解决体系。其次，替代性纠纷解决是在当事人协商的基础上自愿进行的，其程序规则由当事人双方自主决定，不像诉讼那样制度化或规范化。最后，替代性纠纷解决机制(ADR)及时、便捷、经济、平和地解决纠纷，容易取得双方谅解，增进双方信任，能从根本上化解双方的矛盾。
(二)完善劳动争议综合调解配套制度设计
劳动争议处理程序的关键就是从制度体系构建上對我国劳动争议调解制度进行完善。一是对用人单位实行网格化管理，明确责任追究。建立企业用工信息库和违法用工企业黑名单，加大企业违法用工成本，加大对违法行为的惩处力度。对全市各类用人单位按地域、分级别实行网格化管理，加强对单元网格内所辖的企事业单位的日常巡查，指导辖区企业完善用工规章制度，做到用工规范合法。同时，在网格化管理中注重预警机制的建立，通过预测与预防双管齐下，一旦发生劳动纠纷能够及时依法处理，避免扩大为群体事件。二是加大多元公共财政投入，提高综合调解水平。政府应逐步增加对综合调解工作的投入，使有关部门将矛盾纠纷综合调解工作经费按要求按标准每年纳入财政预算，及时拨付工作经费，为有力开展矛盾纠纷综合调解工作提供经费保障，确保综合调解工作顺利有序进行。
(三)发展劳动争议调解组织
劳动争议调解组织的设立，其目的主要就是将矛盾化解在初始状态。一是发展企业劳动争议调解委员会，形成多层次调解组织的格局。在企业工会，设立由职工代表、用人单位代表和企业工会代表组成的劳动争议调解委员会，如副省级城市300人以上企业应全部建立劳动争议调解组织，推动全市100人以上的企业建立劳动争议调解委员会，100人以下的企业明确一名劳动争议调解员。规模较大的商会(协会)建立劳动人事争议调解中心。当劳动争议发生后，可先由这些调解组织开展调解工作，调解不成再由仲裁机构做出裁决，仲裁不成的再进入法律程序。二是发展第三方调解组织，对多层次调解格局进行补充。积极支持建立行业性、区域性等第三方专业劳动争议调解组织，拓展、延伸、补充调解工作，构筑和完善全方位、立体化的综合调解格局。第三方调解必须凸显公平性和中立性，在调解中遵从法律法规和政策，无论从程序上、依据上，还是在调解范围方面，都不得与国家现行法律法规、政策相抵触，要最大限度地维护矛盾双方的合法权益，防止矛盾激化，维护正常社会秩序，促进社会和谐稳定。
(四)提升调解员的专业素质
调解员作为劳动争议调解工作的主体，为了其在日常工作中起到预防和处理群体性劳动纠纷、解决社会热点矛盾的重要作用，对调解员的专业素质应提出新的、更高的要求。组建具有专业性和长期性的劳动争议调解员队伍，才能更加充分地发挥劳动争议调解制度的作用。一是設立准入门槛，确保调解员具备相关专业技能和知识。例如对调解员实行资格准入，对调解员申请人进行必要的资格筛查，要求满足调解工作所需的学历、专业、年龄、工作经验等相关规定，并定期进行资格再审核，同时加强对调解员行为的日常监督，对表现不好的调解员，撤销其调解员的资格。在这方面，可以借鉴上海嘉定区的做法。上海嘉定区对人民调解员设立门槛，要求通过培训考试，获得人民调解员资质的，才能纳入本区人民调解员资源库，并对人民调解员的职称进行资格评审，职称资格分为助理、初级、中级、高级、首席五个等级。二是加大对调解员的培训力度。研究开发适合调解员的培训课程，包括综合法学、心理学、教育学、伦理学、社会学等相关课程，定期对调解员进行职业培训，提高调解员对做好新时期调解工作的思想认识和专业能力水平。同时，出台《劳动人事争议兼职仲裁员管理办法》，建立调解人才“专家库”，不断提高调解员专业化水平。
(五)强化调解协议效力
只有使调解协议真正具有法律明确规定的强制执行力，才能更好地起到强化调解协议效力的作用。在构建劳动争议综合调解格局的背景下，劳动争议调解协议的效力能否切实得到法律确认，是综合调解格局能否建立的关键。一是通过司法确认保障调解协议效力，并使之具有强制执行力，才能更加有效地拦截劳动争议涌入仲裁和诉讼形成劳动争议案件或上升为劳动争议群体事件。二是可以尝试采用劳资双方和解协议置换劳动争议仲裁调解书的方式，打破以往调解程序复杂化的状况，使当事人在发生争议后无须马上进入仲裁程序，直接通过调解及置换的方式解决纠纷，为当事人节省了维权时间，同时促进了劳动关系的和谐稳定。
三、结语
习近平总书记就加强和创新社会治理做出的重要指示中提到，“要坚持问题导向，把专项治理和系统治理、综合治理、依法治理、源头治理结合起来”。这不仅是对完善中国特色社会主义社会治理体系的内容升华，更为社会治理指明了更高的起点和努力方向。只有尽快建立“专项治理”的劳动纠纷综合调解机制，树立“源头治理”超前防范的理念，不断推进“依法治理”相关领域立法的完善，通过“系统治理、综合治理”的制度体系构建和完善保障廣大劳动者的切身利益，维护社会发展的有序进行，才能更好地应对解决当前社会转型时期的错综复杂、类型多样的劳资矛盾，才能为社会治理攻坚克难。
参考文献：
[1]徐永革，陈思.大调解视域下民间劳动争议调解组织的功能与实践[J].中国人力资源开发，2015(12).
[2]汪鑫.基于劳动争议仲裁案件的劳动争议仲裁现状研究[J].中国人力资源开发，2014(13).
作者：韩琳
摘 要：我国目前社会发展正处于转型期，新旧矛盾交织、传统调解制度陷于困境，但是在一些基层村寨，调解制度却在运行中显示其独有的魅力。尝试克服传统调解研究路径的弊端，遵循社会结构的研究路径，以剑河县村寨内林权纠纷调解为个案，对新时期村寨内运行精良的纠纷化解机制进行法人类学解读，以期为理论和实务界提供可资利用的经验，推动调解制度的大发展。通过对剑河县调解组织制度及调解过程的深入剖析，感受到该县村寨调解在社会结构影响下的独特运行逻辑：基于经济的低水平发展、国家权力的微弱影响和浓郁民族宗族文化的影响，尽管在纠纷解决中嵌入了大量现代化的因子，调解在纠纷解决中的优势地位日趋式微，但它依然是村民在遇到纠纷时的首选和最主要的纠纷解决方式;村寨调解坚持实用主义调解原则，依靠民间权威和制度权威，运用民风、民俗、村规民约、情与理等地方性知识调解矛盾纠纷，促成了调解制度独特的生命力。
关键词：村寨调解;纠纷调解;社会结构;调解组织;黔东南剑河县
导言
目前，在理论界有关调解理论的研究成果不断涌现，大家对调解的基本共识是随着社会变迁的影响，调解越来越不适应新时期矛盾纠纷化解工作，官方在积极鼓励运用调解解决机制的背后，调解的成功率并不高。至少在长期调研的剑河县，目前的总体状况即是如此。但是在调查中却发现了一个特殊的现象，尽管剑河县的调解机制运行在整体上还不够理想，尤其是在乡镇和县两级，但对民族特色浓郁的大多数基层村寨，调解的效果却很好，深入挖掘这些基层村寨调解制度运行良好的经验，对于丰富新时期调解理论和实践的发展无疑具有重要意义。
目前，理论界关于调解理论的研究可谓成果丰硕，不同学科的研究成果竞相呈现，展现了不同的研究路径和方法，其中法律人类学和法律社会学对之关注较多，典型的研究路径如文化解释、1社会功能分析2和权力技术分析3等路径，但这3种调解研究路径分别存在着依据材料不充分、只局限于关注政治环境影响、关注调解的宏观层面而忽略微观层面的问题，严重制约了全面、科学的评估和完善调解制度。在研究乡村社会纠纷及其解决方式时，需要更多的关注社会变迁的影响，而在研究社会变迁时需要把握社会结构的状况，加之，在纠纷的发生、发展和解决的过程中，会有各种各样的因素在发挥作用，构成社会结构的诸要素会影响甚至制约着纠纷的解决。许多学者在研究乡村调解时已经在运用社会结构理论，如陈柏峰将纠纷调解研究应当把调解事件和调解过程放回村庄，结构化地理解各种村庄现象，形成对村庄的整体认识[1]。魏程琳从林镇社会结构中的农民、基层政权和国家转型三个维度或要素，对社会治安调解的异化现象做出合理的原因分析[2]。董磊明在实证研究调解时分析了农村出现“结构混乱”和“迎法下乡”的现象[3];但是这些既有研究没有全面的深刻解析社会结构与所研究对象的关系。因此，本文在借鉴文化解释、社会功能分析、权力技术分析等路径的基础上，尝试以社会结构理论分析路径为主导来研究纠纷调解。
不同学科对调解理论的研究具有不同的研究倾向，法學侧重于调解的规范化研究，如季卫东曾尝试对调解的程序进行制度构建[4]。章武生认为民事诉讼法中的基本分类应该是将程序分为诉讼程序和非诉讼程序，并建议用非诉讼程序取代特别程序并对非诉讼程序进行单独立法[5]。社会学侧重于对调解理论的制度完善和重建，而人类学则专注于对调解制度的解读，通过对一些现象和问题的展示，给予理论界可学习、借鉴或反思的经验。本文正是基于这样一个研究思路，在借鉴社会学的一种新的研究路径——社会结构研究路径的基础上，运用法人类学的理论和方法，对具有民族特色村寨的调解实践进行解读。文章以贵州省黔东南苗族侗族自治州剑河县的村寨内纠纷调解为例，深入剑河县村寨的调解实践，探寻政治、经济和文化等因素对纠纷调解的影响状况，语境化的采取动态与静态相结合、宏观社会结构与微观社会结构相结合的方式，展现该县纠纷调解在社会结构影响下所呈现的实践逻辑。
笔者于2015年12月和2016年4月、9月共分3次深入剑河县的村寨调解实践中，运用社会学和人类学的田野调查方法，对调解员及双方当事人、当地居民、驻村干部、村委会成员进行深度访谈，对人民调解组织、民间调解组织的卷宗、内部文件、资料、统计数据以及剑河县地方年鉴、地方志等文献资料的收集和整理，深层次地理解村寨内林权纠纷调解的运作逻辑。
剑河县位于贵州省东南部，黔东南州中部的仰阿莎湖畔，总面积2 176平方公里，辖1乡11镇1街道办事处178个行政村(居)委会。320国道、G60号、678号高速公路越境而过。距黔东南州府凯里98公里，西距省城贵阳294公里，南距黎平支线机场130公里，北距湘黔铁路(复线)镇远50公里。该县是贵州省最大的水库移民县，2007年4月，县城实现整体搬迁，新县城位于革东镇。1位于苗岭山脉主峰雷公山东北麓。境内山清水秀，清水江湍流横穿而过，直奔沅江，流往洞庭湖。该县土地肥沃，雨量充沛，气候温和，非常适宜各种林木的生长。经济上，剑河县是一个“九山半水半分田”的山区，即山多、田少、耕地少，现在是贵州省50个国家级贫困县之一，同时随着我国生态社会的发展，林业经济作为该县经济支柱产业的优势不再，处于低水平的发展中。政治上，自2010年以来面对错综复杂的社会矛盾，总结了一套“三化治理.温馨调解”的剑河经验，即，深化现代管理方式，扁平化一线群众服务、立体化筑牢平安防线、精细化管理特殊人群，并创立了以“十心调解”为主线和“六项机制”为平台的矛盾纠纷温馨调解模式。文化上，该县是一个少数民族聚居的县，苗侗等少数民族人口占总人口的91.3%，其中苗族占55.6%，侗族占33.4%，其他少数民族占2.3%。在民族文化的发展中，产生了大量的调解不同民族群众的单行条例、自治条例、村规民约、习惯和习俗等规章制度，在化解社会矛盾、促进了民族地区社会经济秩序的健康发展和有序运行方面起到了重要作用。这些特殊的社会结构铸就了该县矛盾纠纷调解独特的运行逻辑，对矛盾纠纷化解工作产生了重要影响。
一、村寨内林权纠纷调解组织制度安排
由于在剑河县的“温馨调解”制度2中推出乡镇矛盾纠纷化解“以村为主”的制度，所以政府较为重视对村寨内调解组织的设立和引导完善。村寨内的调解主要是在传统的民间权威主体和村组调解委员会的主持下进行的。调查中发现，目前该县仍然存在着“五老”和“牯藏头”的民间权威参与调解的情况;村小组调解组织的调解尽管在剑河县的调解流程中属于起始阶段，但实际生活中几乎没有发挥调解功能;村级的调解组织有2种组合方式：一种是村“两委”1同村调解委“合署”调解;一种是村调解委同村“两委”的阶梯式分步调解。
村“两委”和村调解委“合署”调解：村“两委”在实际工作中要参与纠纷的调解工作，因化解纠纷、维护村寨秩序也是其职能之一。作为村委下属的自治组织——村调解委，其主要成员一般通过选举产生，但由于村级的调解工作没有报酬，且工作辛苦、易得罪人，所以一般许多村内精英不愿去做，如此一来，大多数村调解委的主要成员，如调解主任和副主任一般就由行政村村支部书记、村委会主任和副主任来兼任，因此基本上村民委员会和村调解委员会是“一套人马，两块牌子”，在这种情况下，村级的调解主体就只有村调解委员会了，对于村调解委处理不成的纠纷，就不会再提交到村委会调解。
村调解委和村“两委”的阶梯式分步调解：还有少数的行政村，其调解委员会的主要成员，并不是由村村支部书记、村委会主任和副主任来兼任的，这样的话，村里就多了一个调解主体，依照剑河县的调解流程，一般的案件，如果村调解委员会调解不成，就会移交到“村两委”进一步调解。所以可以说剑河县的村级调解组织是以村调解委员会为中心的调解组织所组成的。对于林权纠纷而言，由于该类纠纷的复杂性和专业性等特点，加之民间权威作用的式微，使村寨内的纠纷调解作用有限，但是村寨内的调解作为化解纠纷、维护社会和谐稳定的第一道屏障，在其中的作用仍是不可或缺的，至少是将大量的轻微矛盾纠纷化解在了基层，减轻了上层级调解组织纠纷化解的压力，使上层级的调解组织有更多的精力来处理较为复杂的纠纷。
(一)作为组、村调解委重要组成部分的民间调解
当一种传统，不仅长存于人们的记忆，而且或无形、或有形地直接支配、规范人们的行为时，这种传统，就是现实秩序构造的最为坚固、持久，且深入人心、约定成俗的规范内容[6]。当前，剑河县的传统调解主体，诸如老人、族老、寨老、巫师、宗教长老、神灵等，在当今的社会变迁中，其权威在弱化，在村庄内部已经不是主要的纠纷解决主体，并处于不稳定的变化中，但对于促进民族地区的和谐民族关系和维护社会秩序的稳定仍起着重要作用。在剑河县，具有特色的民间调解当属“五老调解”和“牯藏头”调解，新时期，“五老”和“牯藏头”除了偶尔的单独进行调解之外，大多数是在组、村调解委的组织下参与林权纠纷的调解工作，因此，本文将这些民间调解列入组、村调解委的重要组成部分加以介绍。
1. “五老”参与调解
2012年，剑河县在全县的村寨推广“五老调解”化解纠纷的制度，充分发挥“五老”人熟地熟事熟的资源优势，各个村民委员会的人民调解组织聘请859名“老党员、老教师、老干部、老军人、老模范”为特邀调解员，提供给争议当事人选择调解，近2年来，“五老”主持或参与调解矛盾纠纷1 567件，调解成功率98%。2
(1)家族势力影响下的“五老”产生方式
在对C镇W村的调查中发现，该村“五老”人员的产生受家族势力的影响较大，“五老”主要是由族老组成的。该村认为，绝大多数退休下来的老党员、老教师、老军人和老模范不了解村上的情况，他们参与调解的效果不会理想，因此，该村的“五老”就是由村上几个大家族推选出的代表组成。具体来讲，该村的大姓家族主要有2个，田姓和欧姓，其次还有群体不太大的刘姓、万姓、杨姓和邰姓家族，在这些“五老”中，分别从田姓和欧姓家族中产生了2个，从邰姓家族中产生了1个。当然“五老”也不绝对是这样的构成，在该村调研时，发现有邀请老村长和老支书参与调解的情况，“五老调解”除了上面提到的老党员、老教师、老干部、老军人、老模范之外，实际上还包括“两代表一委员”即一个党代表、一个人大代表和一个政协委员。参与该项制度的主体并不是每次必须有5个老人或“两代表一委员”都参加，只是把这些人员作为乡村调解的“资源库”，供争议双方当事人来自由选择，选他们其中的几个人并没有限制，一般是1～5个人，每次所选的“五老”也没有分类上的限制，即可以全部是老党员或老教师等，只要是在“五老调解”调解库里的人员，当事人可以自由推选自己信任的特邀调解员主持或参与调解。
当然，“五老”的产生并不绝对受家族或姓氏势力大小的直接影响。调查了解到，最初的“五老”调解在2008年产生于G镇J村，当时的村干中许多都是年轻人，为了能够较好地促进调解工作的开展，根据纠纷需要，邀请一些老人来，参与对一些较为复杂的家庭、邻里等民事纠纷进行调解，这些老人主要是一些离任、退休的老教师、老干部、老村干等。据当时的年轻村干部宋某某回忆(现在被提拔为C镇的综治办主任)，被邀请的“五老”不要求一定熟悉村上的情况，在调解中，纠纷双方各自陈述理由，他们同村调解员一道，根据常理人情来处理。也许有时老村干调解不了的纠纷，由退休老教师来调解就能够化解，即所谓“一把钥匙开一把锁”。当然，尽管“五老”人员中的族老和寨老的产生是从势力较大的家族或姓氏中被推选出来的，但是该村选举 “五老”本身并不受制于家族或姓氏势力大小的直接影响。
(2)调解范围变小
“五老调解”一般受理的案件都是比较小的，婚姻家庭纠纷，如夫妻不和、婆媳矛盾、儿女不孝等;财产纠纷，如分家析产、林木损害等;生产方面的，如小面积的山界纠纷、林地纠纷、田界纠纷、水界纠纷等;社交方面的，如邻里纠纷、青年人“行歌坐夜”发生的纠纷、賽芦笙时所发生的纠纷等。G镇是最早创立“五老调解”的乡镇，2012年该镇的街上村试行该制度以后，“五老”调解员主持或参与调处了大量的纠纷，深得群众的信任，经常被群众邀请来主持调解工作，如该镇的街上村民张某某和邻居张某某发生林地纠纷，磕磕碰碰争吵了多年，双方共同选定1名老村干部组织调解，最后达成了谅解协议。L镇的W村和H村开展村村联防共建活动，促进两村和谐发展。W村利用寨上老党员、老教师、老村干、寨老和族老德高望重的优势，邀请他们作为村上的调解员，帮助两村群众化解矛盾纠纷难题。多年来，两村的矛盾纠纷都没有上交到镇和县，两村经济迅速发展，成为远近闻名的文明富裕村。
(3)介入调解的程序
依据该县调解制度的规定，案件发生之后，可以由纠纷的一方当事人选出“五老”的具体人选，经另一方当事人同意，或者双方各选出一名以上的人选来主持调解，或者如果案件经过村调解委员会调解时，调解委员会可以以上述的挑选方法，挑选“五老”成员和村调解委共同进行纠纷的调解。当然，有时当“五老”或“两代表一委员”的成员发现村上有的纠纷影响到村子的安定团结和违反民风民俗、情况紧急的，也可以主动介入到纠纷当中，对于自己解决不了的争议，可以及时向村调解委员会或村委会反映问题，协助处理争议，防止事态扩大。
(4)实际运行状况
调查发现，“五老调解”在实际的基层工作中并没有发挥实效，W村的调解委单独进行调解时，据该村调解委主任说，他在任期间，从来没有“五老”的参与，或者是将原来规定“五老”人员做了变更性的理解，不再是由老党员、老教师、老军人、老模范组成，而是由寨老或老村长、村支书组成的，而且在调解中，不再单独进行调解，而是在村调解委对一些纠纷事项不了解时，被村“两委”或村调解委邀请来参与调解的，当然，有的时候也有邀请老村长或老支书作为“五老”人员参与调解的情况，在我曾经参加的镇调解中心调解该村和邻村的一起山林纠纷时，该村村委组织了前3屆的老支书和老村长参加了调解，由于该村对村干实行“海选”，村干换届频繁，因此上3届的老村干加起来就比较多了。该村尽管是苗族村寨，村上几乎全是苗族人，却一直没有寨老(以前有“族老”)，但是自从以前的族老去世之后，就没有再选出新的族老了，据村妇女主任讲，现在即使选出了族老，也很少有人去找他帮助解决问题了，这也许就是村里没有再选族老的原因;在该镇的另一个叫“苗寨村”的村子，我们在参与调解一起林地纠纷时，有族老和寨老参与调解的情况，但发现他们的作用非常有限，在调解中，当看到当事人对他们的建议置之不理时就在调解的中途退场了;在我们去L村进行调解时，那里也是一个苗族集居的村子，我们没有看到“五老”的影子，据村主任告诉我们，现在尽管上面有要求，但是由于村民遇到事情很少再听寨老、族老的话了，所以这些老人没有人愿意再参与调解了;在T镇L村的一起山林调解中也碰到了同样的现象，没有“五老”的身影出现;在N乡的W村调查时，据该村年轻的村主任说，对于该村的山林调解，是离不开寨老的参与的，因为寨老知道山林原有的界限，本村的干部不了解情况。
以上对5个村寨“五老调解”情况的介绍中，我们看到“五老调解”调解的作用有限，有些村几乎已经不存在“族老、寨老、老村长、老支书”的身影，有些村严格意义上的“五老调解”几乎不存在，存在的是有些村还有族老、寨老、老村长、老支书参与调解的身影，和严格意义上的“五老调解”宣传的“老党员、老教师、老干部、老军人、老模范”内容不一致了，即使出现了这些老人参与调解的情况，他们也是由于对村寨的情况熟悉，被邀请主要是为了作为见证人的角色，似乎在调解中更多的是起辅助的作用。
(5)走出制度困境
当然对于村寨上较为简单的矛盾纠纷，族老、寨老出面先行协调的现象还存在，但更多的是同组、村调解委一起参与调解。随着国家法对乡村的渗透，族老、寨老对国家的许多政策和法律的无知，因而越来越失去民间权威的魅力，尤其是对发生在村上年轻人之间的矛盾纠纷，几乎都是求助于村委会成员调解或直接到法院起诉来解决的。
“五老调解”是剑河县政法委结合当地少数民族群众集聚的特点，将传统的调解制度与民族特点和地方的本土资源优势有机结合所开创的新的调解机制。尽管随着剑河县政治、经济、文化的变迁，“五老调解”制度面临着传统民间宗法组织解体过程的考验，但是如果能够改变该项制度在调解过程中单纯依靠道德、习惯和习俗的惯性，适度增加国家的政策和法律法规，或者以国家政策和法律法规为影子，并随时与之相呼应，就可以长期成为民族地区化解民间纠纷的有效机制。
具体来说，可以从以下几个方面予以完善：一是恢复“五老调解”的文化氛围;二是给予“五老”适当的生活补贴，提高其调解的积极性;三是村、组的调解委在调解中，要积极吸收他们参与进去;四是加强对“五老”进行培训，重点是对他们进行新出台的国家和地方政府的法律法规和政策方面的培训，使他们能够在纠纷调解中，在不违反法律和政策的前提下，继续依据人情常理来化解矛盾纠纷。
2.“牯藏头”参与调解
“牯藏头”最初的主要职能是组织每13年举办一次的牯藏节，每次持续3年之久，牯藏节又名“吃藏节”，史载：苗族“每十三年畜牯牛，祭天地祖先，名曰：‘吃牯藏’。因其以肉分赠亲友，而以肠脏饷客，故名” [7]。牯藏节是贵州省黔东南州雷公山腹地、月亮山腹地苗族的祭祖节日，是苗族众多节日当中最盛大的节日，通过该节日增进亲属乃至宗族之间的感情联络和团结。由于“牯藏头”的传统权威影响力依然存在，在一些村寨，村民遇到纠纷时，还在习惯性的寻求“牯藏头”的调解，村调解委也积极吸收其为调解委的成员参与调解。在剑河县主要是在Y乡，还存在着这类调解。
(1)当选“牯藏头”的基本条件
有些村的“牯藏头”(苗语读为：“gay nix”)不是采取世袭制，每7年选举1次，在选举之前，要把上一届牯藏头的牛杀掉。“牯藏头”组织牯藏节具体又复杂的工作，因此，对于“牯藏头”的要求比较严格，需要具备下列条件：办事公道、公平、群众信任、德才兼备;精明能干、健康、已婚的成年男子;父母健在、夫妻健康、儿女双全;经济殷实等。所以经过层层群众筛选出来的“牯藏头”，再经过节日中繁杂工作的考验之后，其威望一般会非常高，除了组织全程的节日活动外，还参与纠纷解决等事项。
(2)当选“牯藏头”的特殊条件
有些村的上面列举的参选“牯藏头”的条件是基础性条件，在现实生活当中，由于具备这些基本条件的人较多，所以被选为“牯藏头”的人还要经过抓阄等方式来进行，一些“牯藏头”在被选之前还有一定的社会背景，如自己或家人中之前曾经当过族长、寨老，或是退休的国家干部、退休教师等，其中最主要的是其往往产生于在当地具有很大影响力的大家族或大村寨中，在笔者所调查的牯藏头田老，其所在的田姓家族在当地的影响力就非常大，其所在的村寨也是 “牯藏”所管辖的寨子中最大的。笔者于2014年12月在L乡采访“牯藏头”——田老，就是从本乡政府的党委书记职务上退休下来的国家干部，而后被推选为“牯藏头”的，他管理了下面的8个自然村寨，由于其既了解国家的法律法规和政策，同时还是本地土生土长的苗家子弟，熟悉当地的民风民俗，具备了民间权威和行政权威的双重资源，使其在处理纠纷时能够得心应手。
(3)“牯藏头”调解
构成“牯藏”的村寨并不一定和行政村的组成相吻合，“古藏头”调解其有自己的纠纷解决流程，对于小的纠纷就由族长或者寨老来处理，大的矛盾才由“牯藏头”同“寨老”一起处理。对于一个村寨内部的纠纷，如果属于族内的纠纷，就由族长来调解，属于族与族之间的纠纷，在村寨内的就由寨老来解决，作为首领，一般解决的是村寨与村寨之间发生的纠纷，此外还处理在村寨内部处理不了的纠纷，当然也有的本来属于村寨内的纠纷，当事人直接寻求“牯藏头”帮助的，这时“牯藏头”一般也不会推诿。“牯藏头”除了可以自己单独调解纠纷，还可以同“寨老”共同调解纠纷。当今，“牯藏头”还被村调解委员会和地方政府聘请，作为民间纠纷解决资源，可以和村调解委或政府部门的调解人员一起共同调解民间纠纷。
通过对“牯藏头”处理纠纷流程的了解，我们看到“牯藏头”调解方式灵活，所调解的纠纷范围广泛，在古代封闭的大山深处，国家法根本无暇顾及，所以在这些特定区域，大小纠纷均是通过这套流程来处理纠纷的。当今随着国家法制向乡村社会的推进，村民可以寻求纠纷解决的渠道众多，所以对于较大、复杂的纠纷一般是通过官方的解决渠道来处理，而对于族群内部的婚姻亲属矛盾、邻里矛盾等较简单的纠纷才由“牯藏头”出面调解，这些纠纷有时也会涉及林木林地方面的争议。
案例4：(据L乡的一位“牯藏头”田老的口述)“2013年当地政府需要征用一个牯藏的斗牛场(原是一片林地)来建学校，许多的斗牛爱好者起初不同意，我们“牯藏头”也不同意，但主要是斗牛爱好者不同意，政府也没办法，去劝斗牛爱好者也说不下来，后来通过和我们本地的几个“牯藏头”、寨老们一起协商之后，让大家回去各做各寨的工作，告诉大家，‘为了我们的子孙后代能够有文化，政府需要我们的场地来建学校，必须把场地让出来’，我们牯藏头把这个道理给斗牛爱好者讲清楚之后，最后场地也让出来了，但是我们又没了斗牛场哇，于是我们又慢慢的发动斗牛爱好者，最后新的斗牛场地找到了，学校今年7月份也已经建立起来了。”
(4)“牯藏头”调解依据
“牯藏头”具体在处理纠纷时，一般是运用民族的古语、民风、民俗，结合本地的实际来动员老百姓解决纠纷。如对于村内的纠纷，可用古语：“同是一个寨，同吃一口井的水，同在一棵大树下歇凉”，如果是本家兄弟的纠纷，可用古语：“同是一个娘生，同吃一个奶，同一个担保(指的是用来背小孩子的背包，家里以前往往用同一个背包背了兄妹几个人)等。”针对寨子与寨子之间山林纠纷，有古藏语云：“共一个古藏，都是亲戚，表兄表弟，互谅互让，不是你的就不要。”在1980年以后山林颁证时，“牯藏头”配合乡政府的栽界桩工作，栽桩时，请没有后代的老人来进行，栽时口中还念咒语，大意是：栽下去之后，谁争谁反悔，就讓他断子绝孙。村民说，这种咒语对大家很有效果，在当地的村寨，断子绝孙是最令村民恐怖的事情，像是做了对不起祖宗和神灵的恶事。由此，在L乡这片由“牯藏头”协管的区域，界限清楚，林权纠纷非常少，这不得不令人赞叹。
“牯藏头”调解作为剑河县的特色调解制度，调解了当地大量的普通民间纠纷，在历史上曾经对于维护一方的社会稳定起到了非常重要的作用。但是由于该调解只是分布在Y乡的一些村落，在其他乡镇鲜有出现，而且，随着经济社会的变迁，传统观念在逐步淡化，族老和寨老的作用也在降低，于是常常与族老和寨老相配合的“牯藏头”调解的影响力也必然会下降。新时期如何保护和借鉴这类珍贵的化解矛盾纠纷的民族文化遗产是需要多加考虑的。
(二)村人民调解委员会
通过对剑河县几个乡镇的深入调查，发现在剑河县的村寨，随着传统上处理民间纠纷的民间权威作用式微，和地方“迎法下乡”[8]的高涨，作为依据村民委员会或村民大会选举产生的魅力型权威组织，村人民调解组织是目前村寨最主要的纠纷解决主体，再加上剑河县推出乡镇矛盾纠纷化解“以村为主”的制度，基层大多数的纠纷都是通过以村人民调解委员会为中心化解的。村委会作为一种新的公共权力机构，尽管目前存在着诸多问题，但在政府的支持下拥有稳定而强势的权威，在林权纠纷中发挥着重要作用，随着国家“司法下乡”和权力向乡村的渗透，作为制度化的、依托“村两委”、采取民间自治和行政权相结合的人民调解委员会起着主要的调解功能。
1.剑河县人民调解概况及受案范围
人民调解作为基层“维稳”的“第一道防线”，对于促进基层村寨政治经济的快速健康发展、维护群众的切身利益、创造一个安定有序的社会环境发挥了关键作用。新时期，人民调解委员会作为既吸纳民间调解资源又经过国家赋权的自治组织，具有了民间权威和官方权威的双重优势，在民间纠纷的化解中扮演者重要的角色、起着重要的作用，因此，政府也在加大对人民调解的完善力度。2013年黔东南州人民政府办公室出台了《关于进一步做好基层人民调解工作的通知》中指出：切实加强和推进基层人民调解工作，有效化解人民内部矛盾，着力构建“平安、和谐、稳定”的社会环境。具体要求为：
(1)各县市、各乡(镇、街道)要严格按照人民调解“五有”(即有工作场所、标牌、印章、调解文书、统计台账)和“四落实”(即落实组织、制度、工作、报酬)、“六统一”(即人民调解委员会标牌、印章、标识、程序、制度、文书统一)的标准，开展人民调解规范化建设。(责任部门：乡(镇、街道)政府(办事处)、县司法局)。
(2)切实解决人民调解经费保障问题，并确保资金及时到位;加强基层司法所建设，确保每个乡镇司法所都有专门的办公用房和办公设施设备，每个司法所人员应配备2人以上，落实好乡镇司法所长的待遇。
(3)建立健全乡镇人民调解中心和法律服务中心。
(4)进一步加强和规范专业性、行业性人民调解委员会的建设。
(5)加强对人民调解员的工作指导和管理。
该县村级人民调解委员会所面临的民间纠纷呈现多样化、复杂化的态势。大量农民外出打工，促进了农村产业经济的繁荣和多样化发展，但纠纷除了传统的婚姻家庭、邻里纠纷仍是民间纠纷的主体外，过去被忽视和边缘化的资源权属、环境及生态、不同经济主体的利益、工程建设中群众利益维护等内容的新型矛盾纠纷日益突出。其中，因山林山地、交通事故、劳动争议、村务管理、征地拆迁和干群关系等引发的矛盾纠纷大幅度增加。且参与者的身份日益复杂，涉及农民、大学生、离退休干部、个体户等人员，跨行业、跨地区的纠纷亦不断增多，调解的难度越来越大。特别是对于三板溪库区建设工程移民的问题，一些群众视之为“机会”，相当多的农户认为搞建设正是捞钱的好机会，若满足不了自己的要求时，便抱定“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的思想，通过媒体等手段向政府施压。
对于纠纷上访也在呈现扩大化的趋势。缠访、重复上访时有发生，参访的人数也向群体性发展。相当部分的纠纷当事人的诉求方式和行为偏激甚至违法的特点明显，超越法律的底线，过度要求自己的权益，许多群众已把上访作为一种威胁政府的手段，提出的诉求不断攀升，加大了人民调解工作和信访、“维稳”工作的难度。如N镇T村王某某与袁某某的坟地纠纷，格力村潘某某的移民搬迁纠纷，N乡至剑河县城的客运船队纠纷，库区水白菜的打捞等群体性纠纷，参与人数少则十几人，多则数十人，而且组织化倾向比较明显，造成了恶劣的社会影响。
以C镇W行政村人民调解委员会2014年调解的案件情况为例，可了解民间纠纷的现状。该村林木林地众多，最近几年由于开发温泉项目，大量的林木林地被征收，村民的经济收入也不断增加，随之经济意识和法律意识也不断增强，纠纷较多，加之全村小组较多，共有25个小组，纠纷容易在小组之间发生，这进一步增加了调解的难度。村调解委员会现在处理的纠纷一般是：田土、山林、离婚等纠纷。该村调解委员会在2014年共参与调解纠纷21起，其中单纯的土地纠纷6起，坟山地纠纷2起，山地田坎纠纷1起，土地转卖纠纷1起，土地补偿纠纷1起，土地承包纠纷1起，田坎界限交换纠纷1起，宅基地纠纷2起，便道纠纷2起，道路硬化纠纷1起，水沟(田)纠纷1起，撞车纠纷1起，邻居言语纠纷1起。在这21起纠纷当中，除了一起案件当事人不服上诉，一起案件一方当事人申请调解，而另一方当事人不愿调解，还有3起调解未成功之外，其余的16起纠纷均获得了调解成功。总体调解成功率为76%。1
当然，许多纠纷是人民调解所无力解决的。决不能把基层发生的纠纷全都寄希望于通过人民调解来解决，人民调解有自己特定的纠纷解决范围。人民调解的任务是处理公民之间、公民与一般社会组织之间的私权利纠纷，但是要排除纠纷的当事人一方或双方是政府或同政府存在紧密联系的组织，例如村居委会自治组织，对于当前存在的征地拆迁、“涉法涉访”案件、轻微刑事案件等均不是人民调解的范围，以避免越调越乱。对于需要人民调解的纠纷，一般涉及财产的标的额较小，还有许多涉及民风民俗、公共道德方面等纠纷，这些纠纷的及时化解对维持乡村社会长期的社会关系起着重要作用，双方希望恢复被破坏的社会关系。但如果是标的额较大的纠纷，或者是干群矛盾、村务管理、拆迁补偿等方面的纠纷，当事人将会对纠纷是否获得公正、合理的解决作为首要考虑的因素，而社会关系的恢复将被放到次要的考虑因素，因而通过人民调解来调解就显得力不从心了。
2.宗族权力文化影响下的村内权力结构、村调解委的组成及调解
根据1989年《人民调解委员会组织条例》的规定，人民调解委员会由3 - 9名委员组成，一般设主任1名，必要时可以设副主任;人民调解委员会委员的产生有2种，既可以由村居民委员会的成员来兼任，还可以由群众选举产生，每3年改选一次，委员还可以连选连任，保持了人员的相对稳定。对于当选为人民调解员的基本条件是：为人正直，联系群眾，热心人民调解工作，并有一定的法律知识和政策水平的成年公民。C镇除了W村的人民调解委员会委员是通过群众选举选出来的之外，其他的村人民调解委员会成员均是由村里的村支部书记、村委会主任和副主任直接兼任的。
尽管村寨内宗族的影响力大不如从前，但是在村寨内仍有较强的影响力，特别反映在村调解委和“两委”的组成人员中。通过对下述苗某村和W村的调查发现，由于村内仍然存在着较强的宗族权力的竞争，表现在村“两委”和村调解委的组成上，是由几个大家族分配成员的局面。在我参与C镇司法调解的苗某村的三大家族是吴家、刘家和田家，张家在村上是小家族，只有4个小家庭，苗某村在并村之前的村主任姓张(据村上的老人们讲，当时为了竞争当村主任，几个大家族争得不可开交，结果没办法权衡，就由小家族的张姓人员来担任了)，村支书吴姓，并村后继续由吴某某担任村支书，并村之后的村主任和副村主任均由另外2个村上的人来担任了。历史上对于发生在村寨内的大量民间纠纷是通过寨老或族老就可以解决了，现如今，尽管该村还存在着寨老或族老，但是其影响力已大不如从前，村上绝大多数的纠纷是通过村委会来化解的。
同样，在所调查的C镇W村，其宗族的影响力也非常大，体现在村调解委和村“两委”的组成人员中。该村有两大家族，田家和欧家，占全村人口的80%左右，其次家族依次以人口多少为刘家、万家、杨家和邰家。从村“两委”的主要领导配置上看：上任的村主任姓田，村支书姓欧，本届的村主任和村支书均姓欧。其新一届调解委员会是2014年1月经过村上的海选(选举需要达到全村具有选举权的村民半数以上的票数)成立的。上一届的调解委员会主任由一位退休的老教师欧某担任，办事公道，许多矛盾纠纷都是在村上解决的。现任的调解委员会主任是由村支部副书记田某学兼任，一位副主任是由村委委员殴某某兼任，另一位副主任是由村支部委员田某兼任;成员分别是：龙某某(村委委员);田某某(支部委员);田某(小组长);还重新组合了村调解人员库：包括五老(寨老、族老、老教师、老党员、老模范)一骨干(党员)和两代表(人大代表)一委员(政协委员)。
宗族权力对村级权力结构及村级调解的影响。从整个村寨的权力结构来看，目前村内存在的乡镇企业或民间组织，均由村“两委”的主要领导兼任，而村调解委成员也是由村“两委”的成员来兼任，况且调解委也是村委的下属单位，因此，村寨的整个权力仍主要集中在村“两委”上，特别是集中在村支书的手中，可谓是权力的“九九归一”了，前面已经了解到，村“两委”的产生也是几个大家族竞争的结果，因此，可以说，村党支部支书的产生也是宗族权力影响的结果。既然村党支部书记处于全村寨权力“金字塔”的顶部，那么该权力结构表现在调解中，就是对于发生在村寨的较大纠纷，一般由一名副主任以上的领导带领村调解委调解，其最高的权威是由村支书带领村调解委实施的调解。
宗族权力文化也影响到调解主任的任职资格。由于村调解委的主任和副主任不是由村上的村支部书记、村委会主任和副主任来兼任，因此就属于非常“独立”的村调解委了。调解委员会田主任高中毕业，50来岁，正当中年，能说会道，办事公平，1984年至1996年任村委会副主任(即文书)，1997年辞职到广东打工，2013年回到村上，2014年任村调解委员会主任，其在村子的调解中之所以能够如鱼得水、获得村民的一致好评，是与其具有下列多重有利因素的叠加分不开的：(1)早年的高中毕业学历和在村上的“文书”经历，使其在村上积累了大量的文化资本和民间权威;(2)长期在广东的打工经历，使其学会了普通话，见多识广，经济富足，使其积累了大量的社会资本和经济资源;(3)是村上两大姓氏之——田姓的苗族子弟，背靠大家族的有力支持，具有丰厚的传统权威;(4)是位土生土长的村民，懂得苗族的语言、文化，在村上人际关系熟达，使其积累了大量的社会资本，从而能够在村里脱颖而出;(5)当上调解委员会主任之后，又增添了官方赋予的制度性权威。
村调解委及小组调解委的现状。调查中发现，群众对于村小组的调解职能知之甚少，而大多数村民还是比较了解村人民调解委员会调解职能的，尽管在村委会的办公地点，许多村都没有悬挂调解委员会的牌子，但村民知道村委设有专门的人民调解委员会调解民间纠纷，而且知道村干部的重要职能之一就是解决纠纷，所以如果村民有纠纷的话，大多数人首先会寻求村委解决的。还有一部分村调解组织并不是像W村那样的有效运转，许多村“两委”的部分成员外出打工，使村“两委”开展工作艰难，有的地方村“两委”几乎无法开展调解工作，所以有部分村调解委员形同虚设，平常即使处理了少量的纠纷，但既不制作调解协议书，也不记录在案，造成每月上报的案件数据可信度令人堪忧，从乡级调解组织受理的调解案件数据来看，之所以出现有的村子反映到乡镇调解的案子很多，而有的村子反映到乡镇调解的案子却很少，也许和村级组织调解纠纷的能力有很大关系，村级调解力量的薄弱，必然会加大乡级乃至县级调解组织纠纷解决的负担。
二、村寨内林权纠纷调解过程呈现
过程分析是把制度也作为一种社会过程，从参加该过程的个人行动层次上力图把握其现实动态的研究方法[9]。在进行调解过程分析时，其中影響调解过程的政治、经济、文化等社会背景及调解中人与人之间的社会关系及力量对比等因素是我们必须考虑的。村寨内的林权纠纷调解是全县调解机制的起点，特别是在县政府推出“纠纷解决以村为主”的制度以来，通过村寨内化解纠纷的重要性被提到了更高的高度。但村寨内的林权纠纷调解过程在社会结构的影响和制约下显示其独特的属性。
(一)村寨内的林权纠纷调解程序
下面将以村人民调解委为例，具体分析村级调解组织的基本调解流程，从静态的角度分析其在社会结构影响下存在的问题。前面已经介绍了村级的调解组织有两种组合方式：一种是村“两委”1同村调解委“合署”调解;一种是村调解委同村“两委”的阶梯式分步调解。相应的，村级的人民调解程序就分为两种程序：独立式和合署式程序。(1)“独立式”的调解程序，指的是村人民调解委员会的主要成员不是由村居民委员会的“三大巨头”来担任，村人民调解委员会成员可以是村居委员会的成员，但是不是其主要的成员，一般是通过群众选举出来的(“独立式”的调解程序在前面谈到村调解委与村“两委”的关系时已经介绍了，此处从略);(2)“合署式”调解程序，指的是村人民调解委员会的主要成员由村居民委员会的“三大巨头”来担任的调解程序，这种程序实际上村居民委员会或党支部的调解就是村人民调解委的调解了，不存在首先经过村人民调解委的调解之后，再经过村“两委”的调解。对于上面的两种调解程序模式，只要调解不成或当事人不接受调解的结果，村调解委员会应当制作调解意见书，指导当事人根据纠纷的性质、种类向镇人民政府申请调解或向人民法院起诉;因案件特殊当事人直接申请或者各调解委员会调解不成移交到镇人民政府调处的矛盾纠纷，由镇调解中心统一指派各包片、包案领导和相关单位人员负责调处。
按照正常的调解流程，村寨内“独立式”的调解流程要比“合署式”的调解流程多一道调解的程序，即独立式”的调解流程先经过调解委自己调解，不行的话提交村“两委”再行调解，而“合署式”的调解流程只是经过村支部书记、村委会主任和副主任参与下的村调解委调解的一道程序。实际工作当中，“独立式”的调解流程对于简单纠纷，由村调解委自行反复调解，复杂纠纷由村主任或村支书参与反复调解，如果调解不成功，就会将纠纷提交上级解决，所以实际的调解流程也是和“合署式”的调解流程一样，只走了一道程序而已。
村级调解程序与乡级和县级的调解程序相比，相对简单得多，没有严格依照相关程序法的规定，W村调解员田主任谈到：
调解一般以一方或双方当事人的书面或口头形式提出申请启动;在调解之前，根据申请方提供的案件材料，调解员应亲自组织调查资料，进行核实，不要轻信一方之言，这是调处成功的前提;调解时可以将双方当事人组织在一起，根据双方提交的案件材料和自己的调查材料，先将双方分开谈话，分别指出双方各自不对的地方，调解员可拿出一套解决方案，供当事人参考，告诉当事人要互谅互让，互相理解，大家都是乡里乡亲，抬头不见低头见，如果你们接受我给你们提的建议达成了协议就完事大吉了，如果你们不服，不相信我们，告到上面的话，上面的司法所或法院一般还会尊重我们的意见，和我们给你们的处理意见不会有较大出入的，那样就会花费更多的时间和金钱，双方都不划算，所以我们建议你们还是“大事化小，小事化了”为好;如果能够达成协议，就尽快草拟协议，组织双方签字按手印，盖上村调委的公章，以前调解不常签协议，大家点头同意就可以了，现在上面要求完善手续，只有调解成功的手续齐全，才能给予案件调解的经费补助，而且以前不签订协议，出现反悔的情况较多，这样等于白调解了一场，有调解协议，当事人觉得有了证据，就不会轻易反悔了，因此慢慢大家都逐步熟悉调解协议书的制作，在调解时对调解成功的案件及时制定书面协议书;在调解协议书的执行阶段，我们调解的纠纷大多数都执行了，但也有部分反悔的案件，如对于一些案件当事人后来了解了国家法律之后，觉得自己的权益没有很好的保护，本来通过法律可以获得更多利益的情况下，就可能反悔，还有的案件随着事件的发展，履行变得更加困难等等。对于难以执行的案件，要采取不同的方式再行调解，一些调解甚至要动用了村“两委”会议协调解决，实在不行就依据案件特点，告知当事人到乡级调解组织解决或起诉到法院解决。总体上来讲，我们村上的调解程序不是那么严格，以解决问题为宗旨，能调则调，调不了就反馈到上级解决，尽管上面规定了，村级纠纷解决不出村，但是有一些案件我们是解决不了的，当事者不听我们也没办法呀。
(二)村寨内的林权纠纷调解过程
村寨内的林权纠纷调解由于处于村寨的乡土文化氛围之下，在社会结构的影响下，坚持实用主义的调解立场。前面在我们从静态的角度分析了村人民调解组织的调解流程之后，我们将进一步从动态的视角具体剖析村人民调解的过程。下面将结合笔者于2015年9月13日在W村有幸旁听到的一起调解案例，展示村调解委的调解过程。
1.案情
该案是发生在组内个人与个人的上下田坎和水井纠纷。案情是这样的：W村地处山区，树林茂盛，温泉资源丰富，政府为了温泉开发，在村上山脚下较开阔的平地上，征用村民的山边及农田分给移民作为宅基地使用。刘家的部分山林和靠山脚的田地被征用后，还有少量林地田地未被国家使用，其中还包括一口靠近山脚的、附近村民都来饮用的山泉井。欧家在刘家原有被征用的林地上建立一栋木楼作为餐馆，取名“农家乐”，并且依山在田地上搭建了一个凉亭，刚好与餐馆齐平，这样既扩大了餐馆的使用面积，又多了一道餐馆的“风景”，但是欧家凉亭所占有的林地及使用的井属于违法占用，在国家征用之前属于刘家管理使用的，为此两家发生纠纷。
W村调委会的调解“程序”或步骤，一般分两步走，第一步是先到村部里，大家坐下来初步了解情况，调解时更多的是以“程序”组织双方陈述理由、提供证据、提出自己的要求，调解员在其中一个重要任务是做记录;第二步是大家一起到纠纷现场实地勘查，查明实情，如果案情简单，双方争议不大，相对容易调解，就当场调解，如调解成功，就返回村部制作调解协议书;如果通过现场勘查之后，感觉案情较复杂，调解就会进入第三步，拍下照片、回村部之后，大家再坐下来慢慢调解，本案的案情简单，所以调解就经过了两个步骤。
2.事件、关系(权力结构1)
此纠纷在笔者的叙述中不能称之为“案例”，因为案件中，运用民法学上的法律关系对之分析，并不能得出令人信服的结论，此处似乎找不到国家制定法的身影;而如果将之作为社会学或人类学中的“个案”也不太妥当，因为我不能对该纠纷的前后过程做出详细的叙述，一方面是苗族语言对我的限制，案件是在调解之后请田调解员给我做了翻译;另一方面我在参加完调解后一直没有机会再去W村进行深入的回访了解，因此留在我记录本上的只能是被我割舍后的“事件”。
在分析案件权力关系之前，先了解一下该行政村的权力结构和参与此次调解的3名调解员的情况。W村调解委的组成是采取同村“两委”的组成相对独立的形式，即村支部书记、村委会主任和副主任没有兼任村调解委的调解员，对于村里简单的纠纷，就由村调解委的2名成员进行调解就可以了，如果调解不成，就将纠纷提交到村“两委”进行调解(实际当中许多没有再提交村“两委”，就直接提交到乡镇了)，调解不成，就动员当事人到镇司法所进行调解，对于村里较“复杂”的纠纷，就直接邀请村支部书记、村委会主任和副主任参与调解，也就是村调解委和村委会共同调解了，如果调解不成，村委会就不再调解了，就直接将案件上交到镇司法所进行调解。本次的调解员有3人，包括村调解委主任田主任(也是村支部副书记)、村调解委调解员田某某(也是村支部委员)，再加上邀请的村委会代表田副主任(本来请村主任参加的，但是村主任有事，就由村副主任代替参加了)。由此看出，这次的调解是村调解委和村委会共同调解的，这在村上的调解中，算是“级别”较高的人员配置了，当然，如果此次纠纷调解不成功，就只有动员当事人去镇司法所解决。后来我想，这件纠纷并不应归为村上“较复杂”的案件，因为案件全程只经过了70分钟就成功了，也许是他们几天前就知道作为“省里代表”(调解主任语)的我要来参加的缘故吧。
该案案情简单，所以涉及的权力关系也不复杂，包括：(1)当事人双方是一个村小组的田角和林地的老邻居关系，但不是的亲戚关系(田主任说双方所依靠的刘氏家族和欧氏家族在村上均有较大的影响力，但两家族之间自古以来就禁止结亲，传说是祖先因双方结怨而订下的规矩，但彼此日常以哥弟相称);(2)3名调解员之间的关系较复杂;一是3人都姓田，田姓是村上两大姓氏之一，田氏家族自古以来在公社时期的大队和现在的村委或村支部均担任主要职务;二是3人均是村“两委”的成员，一个是村支部副书记，一个是村支部委员，另一个是村委副主任;三是里面两人在具体的调解中是代表村调解委，另一个村委副主任是代表村委来参与调解的，而且村调解委还是村委下属的自治组织，人员的交叉任职和所代表的组织决定了他们的一些“官方”气息;(3)在3个调解员和纠纷双方当事人的关系上，据调解员讲，他们是通过村民“海选”上来的，不能不代表村民的利益;(4)作为一个外来者，在村民和调解员看来，我是专程从省里赶来参与这次调解的，和调解员的关系是复杂的，对这次调解的影响是显而易见的，一方面前面已经谈到，这次调解员的配置级别较高，采取两个组织合作调解，另外，可以看出他们更加注意调解的“程序化”，也许这些因素进一步增加了此次调解的成功率。
3.社会结构制约下各方采取的行动策略
(1)调解员的总体策略是力促成功、保持中立
在这次调解中，起主要作用的是调解主任，另外2名调解员几乎没有发言，只是做了一些配合工作，诸如记录、在现场帮助拉卷尺划界。田主任与双方当事人的关系距离基本一致，和双方没有直接的亲戚关系，可以很好地平衡两个家族成员之间的纠纷;调解主任不是村里的村支部书记、村委会主任和副主任，在调解方面比较独立，正像我在私下和村主任聊起村调解委的情况时，村主任说：我们村委一般放手让村调解委开展工作、不干涉村调委的调解，除非需要我們出面帮助协调一些问题时，或是处理一些复杂的、他们调解不了的案件时，我们村委才出面协助。尽管村调解委的成员同时还是村支部委员或者村委成员，但由于毕竟不是兼任村里的村支部书记、村委会主任和副主任，因此村调解主任调解的行政色彩不强，因此调解时更多的是自愿调解，调解员在中间起到的只是中间人的作用，充分尊重双方当事人的意见，但也许这次调解是受了我这个省里下来的人的影响，没有强制，至少这次没有强制调解的味道。在吃晚饭时通过对少数村民的了解，村调解委的调解确实很少出现强制的情形，如此次调解田主任说：
“你看张家的宅基地所占的田不是你家的林地，这4 000元钱应该全部归乙方欧家所有，没有你的纠纷(意思是和刘家无关)，看你同意不同意，如果同意了，咱们再去看看水井的问题”。
“如果你同意我的意见，我再做欧家的工作”。
“如果你们不同意，你们可以找司法所，1不是你说赔1万元就是1万元的了。”
“你们如果同意给你们补偿600元钱修水井的费用，我再做他们的工作，看看他们是否同意，不行的话，我开介绍信给司法所(意思是不行的话，让他们就到镇司法所解决)。”
在调解中，调解员在保持中立的情况下，还利用一些权力技术。
调解主任很注意调解的“程序”方面。实际上，对于调解员的程序我们可以更多的将之称为调解的技术或地方性知识，是调解员长期调解所积累下来的知识。如通常在调解时，特别是对林权纠纷的调解时，一般是先在村部了解双方的基本情况，再到现场踩踏，在现场能调则调，不能调就回村部继续做工作;调解时将双方当事人分开做工作，看双方的意见较接近时，再把双方聚合起来统一方案，不行的话，再次分开做一次工作。而且在我们临走时，双方都热情地邀请我们到他们家里吃饭，被调解员给拒绝了，事后听调解员说，我们这里有个风俗：调解成功了，一般可以组织双方喝个和好酒。尽管大家最后已经谈好了，但是协议要等到下午才签，但毕竟还没有最终签订，为了避免当事人对我们的调解公平性产生怀疑，而且这件矛盾还比较小，所以最好不去當事人家里吃饭喝酒。
下面看一下田主任的权力技术：
“甲方申请我们来调解，我们就按程序来调解，双方要实事求是的说，不能说假话。今天到这里，甲方先说，在甲方说话时，乙方不能打岔，不管甲方说的话是对还是错的，乙方一定要等到甲方说完，让你说话时再说。我们村里都是亲戚，说话必须注意文明，今天叫你来不是吵架的，既然让我们调，要服从调解。”
“你有没有需要补充的?”
“既然没有了，就由申请方甲方先说，你要实事求是，把你的要求提出来。”
而且在其中利用的技术资源并不包含国家法，运用的是人情、习俗和常理等资源。如田主任说：
“我们都是本村本寨的，不是哥兄老弟，就是亲戚朋友，甲方申请我们来调解，我们就按程序来调解，双方要实事求是的说，不能说假话”。
“我们村里都是亲戚，说话必须注意文明，今天叫你来不是吵架”。
“我知道你修水井花费了一些钱，其它的就不要再扯了，对方未经同意挖了水井，对方应该赔偿你的误工和材料钱(损失费)，误工两天加上材料费也就是400多块钱，如果你同意我的意见，我再做欧家的工作，要他给你600元钱”。1
“刘家当时在修这个井时是自己买材料、自己出工，我算了下花费，大约需要400元钱，我建议你们补偿他们600元钱，让他们心里平衡些”。
“你们就少抽几包烟，给他600元吧，多一事不如少一事”。
“大家能够互谅互让，很好，以后还是哥兄老弟，下午就到村部把协议书给签了吧”。
(2)刘家的总体策略是示弱
首先基于熟人社会的乡土文化和经济成本的考虑，促使刘家选择调解纠纷解决机制;刘家同欧家相比，背靠的家族没有欧家的大，而且在政府部门也没有“关系”;经济上，刘家靠种田、养猪养牛生活，调解时刘家三人穿着很简朴;而且双方当事人既然已经选择的调解，等于认可了调解员的所拥有的各种权威和纠纷调解的场域，在对当事人的沟通和协商的过程中，双方的方案必然受制于调解员的支配作用，朝着调解员的既定方案迈进。所以刘家人一开始就以弱者的形象出现，告知欧家没有给他们打招呼，既抢占他家的小块林地，又占有他家被征用的一口井。
刘某的一个儿子说：“这上下林地坎边是我家的，他家起房时占到我家的田边，不告知我家，现在他家说田坎是他家的，如果他家能够拿出证据来证明是他家的，我就不会来争这个地方了，你们看这不是明显的欺负人嘛。”
刘某说：“我还有补充，此田坎边是属于我家的;还有一口水井，水井属于村民共用的，现在他深挖改造做了鱼塘，他家的凉亭刚好就搭建在我的田和水井的上方，因为这田属于国家已征用的了，但现在没有使用，如果国家使用了，我不会干涉，现在他私人使用我就不同意。”
现场踩踏时刘某说：“国家征用了井我没有意见，但是现在却让欧家来使用就不合适了，而且水井方面，当时我已经买了沙子、砖和水泥，把井砌的很好，欧家在挖井做鱼塘时没说一句(意思是没打招呼)，他改造我的水井也没说，我住在上面不知道，后来听别人说我的水井被占用，而且被改造了，我的损失可大了，我找欧家论理说：‘我不服你这种做法，如果国家征用，我无权干涉，现在你必须把凉亭拆了，恢复我的水井，给大家喝，井水不是我一家的，是大家的。’”
“在附近还有另外一块林地，该林地与欧某家的田地相邻，旁边的张家建宅基地时多占了我们两家的地，张家只补给了欧家4 000元的补偿款，而没有补我家钱，这是很明显的欺负人”。
“既然你们村里出面了，我们相信你，我们就不会把事情闹大”。
这其中，分析刘家的其他参与人的态度也是比较有意思的，刘某的老婆是一个老太太，是一个调解员不易对付的人，在村部调解时她是最后一个出场，即在村部调解进行到中间时出现，到场之后，就坐在调解员旁边，悄悄给一个调解员小声说话，偶尔还有点想哭的意思，显得很委屈，那个调解员还在劝他。到现场之后，在调解员让欧家补偿他家600元水井的材料费和误工费时，老太太说是补得太少了，坚决不同意，刘某和两个儿子就给老太太做了大量的工作，我和调解员也反复劝说，最后老太太才作罢，看来老太太在示弱的同时，关键的时候还是不弱的，这时我反倒觉得另一方欧家成了弱者。
在运用示弱的策略时，刘家也注意运用村上的风俗习惯，如刘某说：“我们村上的习惯是：原来征收个人的田地，如果国家暂时没用，就应该归原土地使用人暂时使用。”
(3)欧家的总体策略是忍让
欧家选择调解也是基于熟人社会乡土文化的影响，把恢复相邻关系作为第一要务;在政治权力方面，欧家靠着村上大家族的支撑，其叔叔曾是80年代当兵立功的干部，现在享受着政府的补助金和每年的关怀慰问，但是欧家男主人是独子，而刘家的兄弟较多;同刘家相比，欧家经济宽绰，着装讲究，女主人开着饭馆，生意红火，男主人有技术，在外开挖机，经济收入较高，在与欧某事后交谈时了解到，欧某夫妻比较忙，不想因为这样的小事情分了心，而且也不想把这样的事情弄大，让别人觉得自己欺负了他家而影响了自己的生意，太强势了在村子里的影响也不好。
谈到争议的那口井，欧某说：“指挥部(指的是政府成立的征地指挥部)有一条沟占用我的地，并且要拿我家旁边刘家的水井地作为交换条件，但是当时我们没有签订协议，只是说一下，不知道今天会发生这样的事情。”
当调解员要求欧家补偿给刘家600元钱时，欧某的媳妇不同意，认为现在的水井已经被国家征用了，已经给了对方补偿款了，现在一分也不给他家。刘家是要骗钱的，这时欧某就叫媳妇说：“你赶紧去做饭，招待大伙，娘们别管这事。”欧家媳妇就不再说话，跑到厨房做饭去了。欧某说：“这是小事情，就是有些气人，算了，我家同意这样，但是要把协议做好，别让他们再来闹了。”
在欧某忍让时，也注意考虑村上的习惯和常理，如欧某说：“依照风俗，因为你的田地已经被国家征用了，当时已经付给你们补偿款了，你无权再要钱了。况且这次我占的是张家的田坎下一点，我应该把这4 000元钱全部给张家。”
三、深嵌于社会结构中的村寨调解运行逻辑
尽管人们的行动并非机械地接收某种客观的社会结构，而是在日常生活中包含个体对世界的某种“实践知识”，然个体的策略实践并不能建构那些“他们在建构活动中所运用的范畴”，亦即个体的策略性活动不能超越其所处的结构性规则[10]。受经济结构的制约，村寨的调解程序之所以更多的选择“合署式”程序，根本問题不是政治结构的调控使然，而是由于村级调解员无报酬，办公经费紧张，而调解又要求不能收费，严重影响了调解员的工作积极性，致使没有人愿意担任专职调解员，最后就只有由村支部书记、村主任副主任来兼任，于是村委会和村调解委“合署办公”的调解模式就成了必然;另一方面，从纠纷当事人的角度来讲，家庭经济收入低下，当事人遇到纠纷，立刻会考虑去寻求最低成本的纠纷解决渠道。对村民们来讲，法律法规对于他们依然还比较陌生，其首选的解决方式仍然是运用村寨内的民间权威和制度权威，依靠情与理的地方性知识调解矛盾纠纷，因为选择调解至少节省了诉讼费、交通费等开支。
国家权力对村寨的作用力微弱，村寨在历史上采取自治的方式，而今依然如此。这给予村寨民间权威、村调解委和村民更多的自由，能够更多地展示出调解的自愿、自由处分权利的原则，调解者的中立地位更加凸显，但是县级的“温馨调解”模式对村寨依然有很大影响，“纠纷解决以村为主”的制度促使调解员尽可能将纠纷化解在村寨内部。村寨是民间权威自由发挥作用的舞台，但是民间权威处于社会转型时期，其作用日趋式微，而且村人民调解组织由于人员无报酬、工作经费严重不足，自治乏力，制约了村寨调解自由发挥作用的空间。尽管随着国家“依法治国”战略的贯彻实施，村民的法律意识有所提高，但在面对民间纠纷时，绝大多数的调解员和村民更多的还是依赖民风、民俗、村规民约等民间资源来化解。
受该县浓郁民族文化和林木文化的影响，大多数村民在遇到纠纷时，依然首先选择调解作为纠纷解决方式、恢复被破坏的社会关系;调解的程序简单、方式灵活，村寨调解忽视程序正义，注重对当事人实体权利的保护，或者是注重于恢复当事人的社会关系;民间权威调解主要运用民风民俗、天理人情来处理纠纷，调查中发现，村人民调解组织也在大量的使用习惯、习俗、村规民约和天理人情来处理纠纷，在调解中不但看不到法律的实际运作情形，却能够看到违法调解的身影，似乎村寨调解者的逻辑是：只要解决问题、化解矛盾、村民不要出乱子，采用什么方式调解矛盾纠纷就显得不太重要了，这是实用主义的调解理念在起作用。
目前，在村寨的社会结构中，宏观的国家政治权力对村寨的影响微弱，但是在文化结构的影响下，微观的传统宗族权力对调解的影响依然较为强大，尽管族长单独解决本家族内部矛盾的现象已经不太常见，但是族长却常常倚重村“两委”发挥作用，于是，村寨的几个家族势力大小就常常反映在村“两委”和村、小组调解委的人员分配上，而调解委员会成员的家族来源不同常常影响到村寨内调解的效果，调解的成功也许就会强化某一家族的影响力，使家族间的权力斗争在调解组织中反应得更为强烈。
村级调解员受制于村寨文化结构的影响，使其在参与调解跨区域的村与村、乡与乡，或县与县之间的纠纷时，常常偏离中立的立场，成了维护本区域村民利益的代表和化身。针对林权纠纷而言，由于林权纠纷的群体性、长期性和复杂性的特点，多发生在组与组、村与村之间，民间权威和村调解委调处此类纠纷的权力有限，仅对于组内个人与个人之间的简单林木林地纠纷得心应手，而对其他复杂的林权纠纷往往显得力不从心。在处理复杂的组与组、村与村，乃至乡镇与乡镇的林权纠纷时，我们往往看到的是，这些民间权威和村调解组织是以其所在组、村、乡镇代理人的身份出现，维护村寨长期形成的“乡里乡亲”的民族文化氛围，而不是以正义化身的中立者身份出现。所以我们在调解组与组之间、村与村之间，乃至乡镇与乡镇之间的林权纠纷时，常常看到的是双方村调解员或乡镇调解员之间、村主任之间或乡镇长之间的交锋和妥协。
在对剑河县村寨林权纠纷调解的研究中，我们看到剑河县的社会结构正处在传统与现在变迁的过渡时期，经济的低水平和对林业的过分依赖;国家权力对基层的渗透极其有限;该县推行的“温馨调解”模式具有可资复制的典型经验;村寨的民族文化依然浓郁。这些典型因素形成了该县调解的独特社会结构背景，对该县的调解产生了重要影响，基于经济成本、村民自治、林木文化和民族文化的制约，尽管在纠纷解决中嵌入了大量现代化的因子，调解在纠纷解决中的优势地位日趋式微，但依然是村民在遇到纠纷时的首选和最主要的纠纷解决方式。尽管该县大力推进“温馨调解”经验，似乎为调解赋予了更多现代化的因素，给予了它更多的生命力，但是笔者在调查中发现，调解之所以在该县纠纷化解中依然发挥重要作用，主要体现在基层村寨的纠纷调解上，一方面是与该县现存的典型社会结构分不开：该县传统调解所赖以存在的社会结构还没有发生大的改变，使村寨保留了较多的传统调解资源，另一方面基层调解组织在响应上级相关部门调解机制创新的同时，还进一步挖掘和弘扬传统调解资源，从而使基层村寨的调解依然充满活力。随着我国改革开放步伐的加快，传统调解所依赖的社会结构必然会发生大的变迁，新时期如何使调解顺应时代潮流，继续发挥有效化解矛盾纠纷的作用，给我们提出了严峻挑战，这既是时代赋予社会治理工作者的重要使命，也是笔者在大量调查研究的基础上书写本文的初衷。
參考文献：
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[责任编辑：吴 平]
Village Logic and Dispute Mediation： A Case Study of Dispute Mediation in Jianhe County， Qiandongnan Prefecture
Li Ji?yang
(School of Law， Zhengzhou University of Aeronautics ， Zhengzhou， Henan， 450046， China)
Key words： village mediation; social structure; mediation organization; mediation process; operation logic.
作者：李继扬
摘 要：行政调解制度以其专业性、高效性以及灵活性的优势，在处理医疗纠纷的处理方面确实起到了很大作用，但是在当今社会转型时期来看，行政调解制度在处理医疗纠纷中仍然存在一些问题急需解决，本文基于我国行政调整在医疗纠纷实际运行中所存在的相关问题进行分析，从而有针地性提出完善医疗纠纷行政调解的建议。
关键词：医疗纠纷;行政调解;问题建议
一、医疗纠纷行政调解存在的问题分析
1.1医疗纠纷行政调解范围过窄
受到我国传统文化中个“官本位”和“和为贵”思想的影响，在关于医疗纠纷行政调解制度建立过程中，仅仅在《医疗事故处理条例》中对医疗事故纠纷行政调解制度做出了原则性的规定，从我国《医疗事故处理条例》的规定中可以看出，对于行政调解机构的设置、职责的分配、程序的进行、调解的时间限制等问题均没有做出规定，即使是对于行政调解的范围，也只是大概性的进行说明：“行政调解必须针对已经确认为医疗事故的争议进行调解。如果医患双方当事人对于是否构成医疗事故以及医疗事故的等级问题没有达成一致的意见，那么卫生行政部门不能进行调解。对于可以进行调解的医疗事故也只针对医疗事故赔偿的范围进行，而不能对医疗事故的其他事项进行调解，例如对医疗事故的等级、医疗机构的过错责任程度等问题。”根据《医疗事故处理条例》规定可以看出，行政调剂制度对于医疗纠纷进行调解的范围仅仅局限在卫生行政部门对损害赔偿部分进行调解的部分，而行政调解是否可以应用于医疗事故之外的纠纷并没有相关规定，这种医疗纠纷行政调解范围过窄的方式导致医疗纠纷不能够及时的解决。
1.2医疗纠纷行政调解人才缺乏且程序不够完善
医疗纠纷中因为涉及的利益比较复杂，知识的涵盖面比较广且带有较大的专业性，所以在解决这些医疗纠纷时，卫生行政机关调解人员不仅要对相关的法律、法规比较熟悉，而且对于一些专业的医学知识要有一定程度的了解。在现阶段行政调解在医疗纠纷的处理情况来看，卫生行政机关调解医疗纠纷的工作人员往往不具备充分的相关的法律、医学知识，导致对医疗纠纷调解意见的医学根据与法律根据阐述不清，最终导致行政调解在医疗纠纷中的应用陷入僵局，因此需要专业的法律、医学人才对医疗纠纷的性质、事实的依据以及之间的利害关系进行及时、正确的判断，这样才能发挥出行政调解制度在处理医疗纠纷中的作用。针对医疗纠纷行政调解机构缺乏专业的调解人才的问题，卫生行政机关需要配置专门的卫生行政专家、同时也需要具有专业知识和实践经验的医学专家以及对卫生法学和民事赔偿法具有较深研究的法学专家等人才。另一方面，行政调解在处理医疗纠纷的过程中，除了需要专业的调解人才之外，还必须有一套公正、完善的调解程序。可以说系统化、规范化的医疗纠纷调解程序是保障医疗纠纷公正、高效得到调解的前提，但是根据现阶段各医院行政调解在处理医疗纠纷的发展情况来看还处于探索的初级阶段，主要表现在关于医疗纠纷行政调解的法律法规规定比较简单，这在行政调解程序方面的规定特别突出，同时关于处理医疗纠纷中怎样维护当事人的合法权益 、保障纠纷处理的公正性的规定也比较少。卫生行政机构在对医疗纠纷进行调解的过程中，单方面强调自身的参与性和重要性，而没有充分尊重当事人的参与，这种在行政调解中处理医疗纠纷的方式，违背了行政法“合法性”的基本原则----实体上的合法和程序上的合法，但是从现阶段行政调解在处理医疗纠纷的程序上看来，根本没有对该程序进行明确的规定，导致医疗纠纷很难得到公正的处理。
二、完善医疗纠纷行政调解制度对策分析
2.1适当扩大医疗纠纷行政调解的适用范围
根据《医疗事故处理条例》的第三十六条的规定：“卫生行政部门对于接收到的医疗机构关于重大医疗过失行为的报告时，必须进行相关调查分析是否属于医疗事故。”又从该条例的第四十八条的相关规定可以看出，对于已经属于医疗事故的医疗事故争议，卫生行政部门根据双方当事人的申请，对该医疗事故的赔偿部分进行调解。也就是说行政调剂制度对于医疗纠纷进行调解的范围仅仅局限在卫生行政部门对损害赔偿部分进行调解的部分，这样使得医患双方之间的矛盾不能得到及时的解决，同时也不利于相关卫生行政部门监督医疗机构的行为。随着现阶段医患关系变得越来越复杂、医疗纠纷发生率逐年攀升，为了及时、高效的处理医患双方之间的矛盾，维护社会的稳定，必须对行政调解关于医疗事故中医疗纠纷的范围进行适当扩大化改进处理，即也就是行政调解可以对医疗纠纷中不是由医疗事故引起的损害赔偿部门进行调解。
2.2完善医疗纠纷行政调解机构的人员配置和调节程序
对于医疗纠纷具有专业性、复杂性等特点，在行政调解的过程中，必须完善相关人员的配置，行政调解机构的工作人员应该覆盖法学、医学等方面的专业人才，同时关于律师、群众代表、行政管理方面的人员也必不可少。具体来说，根据行政调解工作中职能的划分，可以设置为常设调解员和非常设调解员，对于其具体的职责划分则由卫生行政部门进行规定。对于常设调解员的人员配置必须由卫生行政机关的行政人员担任，而且这些行政人员要具备一定的行政调解经验、问题处理能力、相应的法律医学专业知识;而非常设调解员人员的配置应该包括医学专家、法学学者、律师、群众代表等人，通过建立医学、法学、律师资源库为非常设调解员提供充足的后备资源，至于具体担任哪项医疗纠纷的调解员可以通过随机抽签的方式决定，而关于群众代表协商医疗纠纷的沟通工作的人选，可以在尊重双方当事人的意见之后来进行确定。
在完善我国医疗纠纷行政调解程序的工作上，应该从三个方面进行努力，即也就是从启动程序、调解过程、终结程序三大步骤上进行完善。针对医疗纠纷行政调解的启动程序而言，这种程序必须在充分尊重当事人自愿原则的基础上启动。当医患双方向卫生行政部门申请行政调解之后，卫生行政部门要及时与当事人进行沟通和对事件进行审查，满足行政调解则进入启动调解，反之告知当事人不予受理的决定。在医疗纠纷行政调解的过程中，对于指定的常设委员会，双方当事人有权要求其回避，同时在调查取证工作中，主张医疗机构举证为主、患方举证为辅的原则，保障双方当事人积极地参加调解，及时地解决雙方之间的矛盾。对于已经充分调查、分析后的医疗纠纷，行政调解机构在尊重双方当事人意愿的基础上，以事实为依据、以法律为准绳制定公平、合理的调解方案。针对医疗纠纷行政调解的终结程序而言，调解达成以致协议的，则由双方签署调解协议书，盖章后生效，而没有达成调解协议的则告知当事人可以提起民事诉讼等其他解决途径。
参考文献
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[3]肖鹏.关于医疗纠纷的解决机制的探讨[J]，医药学研究，2011年第12期。
作者简介：
刘林，女，湖南湘潭人，上海政法学院2013级在读研究生，研究方向：宪法与行政学
作者：刘林
甲方：
乙方：
兹就甲方与乙方劳动合同纠纷事宜，《罗庄区劳动人事争议仲裁委员会裁决书》临罗劳人仲裁字[2014]第011号裁决共支付乙方12034元，甲方不服，提起上诉，后经调解，双方友好协商一致，甲方支付乙方元人民币，甲乙双方之间不再存在任何其他未了纠纷，乙方承诺不再以任何理由向甲方主张任何其他民事权利。
甲方：乙方：
年月日年月日
篇一：劳动争议和解协议
劳动争议和解协议
甲方：
乙方：
经甲乙双方协商一致，就双方的劳动关系处理及xx市xxx区劳动人事争议仲裁委员会x劳仲案字(20xx)办字第xxxx号《裁决书》的履行及诉讼情况，达成以下协议：
一、甲方一次性支付给乙方经济补偿金人民币 元(大写： )，作为最终解决双方劳动争议的方式。
二、甲方向乙方支付本协议约定补偿后，甲方自行向xx区人民法院提出劳动争议撤诉请求，xx市xx区劳动人事争议仲裁委员会x劳仲案字(20xx)办字第xxxx号《裁决书》裁定不再执行。
三、自本协议签订后20个工作日内，甲方将本协议中所列的款项一次性支付至乙方以下账户：
开户行：
户名：
账号：
四、本协议中所列的款项和金额构成甲方应向乙方支付的全部和最终的解决，包括所有与劳动关系有关的法律规定的必要的款项，如社保费用、公积金、加班费、违法解除赔偿金(如有)等。
五、乙方收到本协议第一条约定的款项后，所有纠纷即告终结，双方再无其他纠纷。乙方不得再以任何理由和任何方式向甲方主张权利，如乙方违反约定提起任何形式的投诉或仲裁、诉讼，均视为违约，乙方
1 / 2 应无条件返还甲方已支付的全部款项。乙方不得以本协议作为其主张权利的依据。
六、甲方未按约定支付补偿的，乙方有权解除本协议。
七、本协议签订前，甲乙双方均已对协议内容审慎阅读，且已充分理解各条款内容，予以认可方签字确认。
八、本协议一式两份，甲乙双方各执一份，具有同等法律效力。
甲方：
代表人：
日期： 2 / 2 乙方： 日期：
篇二：劳动争议纠纷和解协议书
协议书
甲方(公司)：
乙方(员工)：
兹就乙方解除与甲方劳动关系纠纷事宜，经甲、乙双方友好协商一致，达成如下协议，以期共同遵守。
一、因甲方存在未向乙方缴纳相应社会保险、签订书面劳动合同等事宜，现乙方依法解除与甲方的劳动关系，经双方一致确认：劳动合同解除时间为本协议签订之日。
三、甲方需在本协议书签字生效当日一次性向乙方(或其特别授权代理人)支付上述款项，乙方(或特别授权代理人)收款后应向甲方出具收条。
四、乙方承诺自本协议上述款项履行完毕后，乙方不再以任何理由、任何方式向甲方或甲方关联公司主张权利，甲、乙双方之间不再存在任何其他未了纠纷。
五、甲、乙双方应严格遵守本协议上述约定事项，若任何一方拒不履行本协议约定事项，违约方应向守约方承担违约金 元。
六、因本协议书引起的任何争议，甲、乙双方应友好协商解决，如协商不成，任何一方均有权向合同签订地西安市雁塔区人民法院提起诉讼。
七、本协议自甲、乙(或特别授权代理人)双方签字之日起生效。
八、本协议一式三份，双方各执一份，另一份备案乙方代理人处，均具有同等法律效力。
甲方： 乙方：
年
月
日 年 月 日
篇三：劳动争议和解协议书
协议书
甲方：
乙方: 因甲乙双方发生劳动争议纠纷，根据国家相关的法律法规，在平等自愿的基础上，经友好协商一致，达成如下协议，以资双方共同遵守。
一、甲、乙双方共同确认：双方之间的劳动合同关系自甲方向乙方发出《解除(终止)劳动关系证明书》之日起解除。乙方确认乙方于2013年 月 日因个人原因提出辞职。
二、甲方一次性支付乙方 元(大写 )，此款项包括乙方主张的全部请求(包括但不限于工资、社会保险金、经济补偿金等)。
三、在甲方依本协议约定支付全部款项后，甲乙双方的所有争议即告终结，双方再无任何劳动争议和经济纠纷(包括但不限于乙方放弃赔偿金等)。乙方不得再以任何理由和任何方式向甲方主张权利，否则乙方应无条件返还甲方已支付的全部款项，且不得以本协议作为其主张权利的依据。
四、甲、乙双方承诺：双方均已了解本协议的法律含义，并且在完全自愿的情况下签订本协议。
五、本协议自甲、乙双方签字或盖章后生效;本协议一式二份，甲、乙双方各执一份，具有同等法律效力。
甲方： (签章) 乙方: (签字)
法定代表人或授权代表： 日期： 年 月 日 日期： 年 月 日 篇四：劳动争议调解协议书
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申请调解方：名称(姓名)______： 性别：______ 法定代表人：______ 委托代理人：______ 申请调解对方：名称(姓名)：______ 性别：______ 职务(岗位)：______ 法定代表人：______ 委托代理人：______ 上列双方因______引起争议，申请人于____年____月____日向本调解委员会提出调解请求，经本会主持调解，双方协商，自愿达成协议如下：
1?________________; 2?________________; 3?________________。
申请调解方：(签名盖章) 申请调解对方：(签名盖章) 调解委员会负责人：(签名盖章) 有法律问题，上法律快车/retype/zoom/9087b3de102de2bd960588e0?pn=2&x=0&y=1275&raww=168&rawh=44&o=png_6_0_0_135_1148_126_36_892.979_1262.879&type=pic&aimh=44&md5sum=edf2dc6f08e2f3f36929b9d0cf94c373&sign=5d7672920d&zoom=&png=10840-20711&jpg=0-0" target="_blank">点此查看
劳动争议调解委员会：(公章) ____年____月____日
文书要点
劳动争议调解协议书是劳动争议的双方当事人在企业劳动争议调解委员会的主持下，就解决争议的有关事项，达成了一致意见，并经双方签名、盖章后形成的法律文书。 特别提示
制作劳动争议调解协议书应当注意的问题是：
(1)调解是在企业劳动争议调解委员会的主持下进行的，因此，该法律文书的主体是争议的双方当事人和企业劳动争议调解委员会，调解书上必须有三方的签名盖章确认后方为有效。
(2)在企业劳动争议调解委员会的组成上，应当由职工代表、企业代表、企业工会代表组成。职工代表由职工代表大会选举产生，企业代表由厂长、经理指定，企业工会代表由企业工会委员会指定。调解委员会组成人员的具体人数由职工代表大会提出并与厂长、经理协商确定，企业代表的人数不得超过委员会人数的三分之一。调解委员会主任由企业工会代表担任。
(3)根据有关规定，当事人如果要将纠纷提交企业调解委员会调解的，应当在知道或者应当知道其权利被侵犯之日起30日内提出申请。
(4)企业调解委员会的调解不是必经程序，而且，只有在争议的双方当事人都同意由企业调解委员会调解时，企业才可以主持调解。
(5)调解委员会在查明事实、分清是非的基础上主持调解，调解达成协议的，制作协议书。协议书中应当写明当事人的姓名(或者企业全称及法定代表人)、争议事项、调解结果等，然后由调解委员会负责人和双方当事人签名盖章，加盖调解委员会的公章。协议书一式三份：调解委员会、双方当事人各执一份。
有法律问题，上法律快车/retype/zoom/9087b3de102de2bd960588e0?pn=3&x=0&y=1275&raww=168&rawh=44&o=png_6_0_0_135_1148_126_36_892.979_1262.879&type=pic&aimh=44&md5sum=edf2dc6f08e2f3f36929b9d0cf94c373&sign=5d7672920d&zoom=&png=20712-&jpg=0-0" target="_blank">点此查看 (6)双方当事人达成调解协议后，当事人应当自觉履行协议书中规定的内容，企业调解委员会也应当督促当事人双方履行协议，但同时，该协议并没有法律约束力。即是说，如果一方拒不履行协议内容，另一方当事人只能向当地劳动争议仲裁委员会申请仲裁。 篇五：a-劳动纠纷调解协议书
劳动纠纷调解协议书
甲方： 云南艺术学院 乙方： 身份证号：
兹就甲方与乙方有关劳动合同等劳动纠纷事宜，经甲乙双方友好
协商一致，达成如下协议，以期共同遵守。
一、对于未能及时签订劳动合同的事宜，甲方已经充分理解到自
己的做法确实存在一定问题，并给乙方造成了不良影响，甲方对此向乙方表示歉意。
二、因校区搬迁，用工岗位进行调整，因此从年甲方不再继续聘用乙方，并与乙方解除劳动关系。
三、补偿办法
1、考虑到乙方在甲方工作期间的实际情况，甲方经研究决定向乙
方按在甲方工作的实际年限，每满一年支付乙方最近一个月的工资的标准(六个月以上的按一年计算;不满六个月的支付半个月的工资)，一次性向乙方支付经济补偿金。
乙方于
年 月进入甲方工作，工作年限为 年 月，
最近一月工资额为
元整。因此，甲方向乙方一次性支付经济补偿金人民币
元(大写： 整)。
甲方支付乙方之补偿费用，已经充分考虑了乙方的实际情况，并
本着以人为本的原则，充分体现甲方对乙方的人文关怀，而做出的一次性补偿。
1
2、其他：
四、本协议书签订后，乙方须在三日内向劳动监察部门对双方的
劳动争议提出撤回投诉，并向甲方提供撤回投诉申请的相应证明文书，甲方在收到乙方提供的该文书后于五个工作日内支付一次性补偿费用。
五、甲方将以现金形式支付乙方一次性补偿费用，乙方或者其代
理人签收领取该款项后即视为甲方已经履行完毕支付义务。
六、乙方承诺自本协议履行完毕后，甲乙双方之间不再存在任何其他未了纠纷，乙方承诺不得再以任何理由向甲方主张任何其他民事权利。
九、本协议一式肆份，甲方叁份，乙方壹份。
甲方： 云南艺术学院
乙方：身份证号：
兹就甲方与乙方有关劳动合同等劳动纠纷事宜，经甲乙双方友好协商一致，达成如下协议，以期共同遵守。
一、对于未能及时签订劳动合同的事宜，甲方已经充分理解到自己的做法确实存在一定问题，并给乙方造成了不良影响，甲方对此向乙方表示歉意。
二、因校区搬迁，用工岗位进行调整，因此从年甲方不再继续聘用乙方，并与乙方解除劳动关系。
三、补偿办法
1、考虑到乙方在甲方工作期间的实际情况，甲方经研究决定向乙方按在甲方工作的实际年限，每满一年支付乙方最近一个月的工资的标准(六个月以上的按一年计算;不满六个月的支付半个月的工资)，一次性向乙方支付经济补偿金。
乙方于年月进入甲方工作，工作年限为年月，最近一月工资额为元整。因此，甲方向乙方一次性支付经济补偿金人民币元(大写：整)。
甲方支付乙方之补偿费用，已经充分考虑了乙方的实际情况，并本着以人为本的原则，充分体现甲方对乙方的人文关怀，而做出的一次性补偿。
2、其他：
四、本协议书签订后，乙方须在三日内向劳动监察部门对双方的
劳动争议提出撤回投诉，并向甲方提供撤回投诉申请的相应证明文书，甲方在收到乙方提供的该文书后于五个工作日内支付一次性补偿费用。
五、甲方将以现金形式支付乙方一次性补偿费用，乙方或者其代
理人签收领取该款项后即视为甲方已经履行完毕支付义务。
六、乙方承诺自本协议履行完毕后，甲乙双方之间不再存在任何其他未了纠纷，乙方承诺不得再以任何理由向甲方主张任何其他民事权利。
七、甲乙双方约定，双方均应积极履行完毕本协议第
二、
三、四条约定的事项，甲方应按约定向乙方或者经其特别授权的代理人交付上述约定款项，乙方(或者特别授权代理人)收到后应签署收款凭据。如果甲方不按照约定履行付款义务，应该承担相应的违约责任。
八、本协议自双方代理人签字之日起生效。
九、本协议一式肆份，甲方叁份，乙方壹份。
甲方：乙方：
年月日年月日2
针对劳动人事争议案件逐步增多和劳动纠纷案件趋向多样化这一情况，今年，市人社局仲裁工作人员不断转变工作方式，耐心细致调解，使用人单位及时认识到在劳动管理方面存在的不足，并帮助劳动者通过法律途径维护自身的合法权益，促进了用人单位劳动关系的规范和谐。
近日，市人社局劳动人事仲裁院受理一起工伤案件。当事人马某在某棉加厂工作期间受伤被认定为工伤，因所在单位六个月内都未支付工伤保险待遇，马某来市人社局申请仲裁调解。经调查，该棉加厂系民营企业，该棉加厂法人代表常年在外地，由其亲属代为管理，这给调解工作带来了一定的难度。同时，该厂的抵触情绪使双方当事人形成了“拉锯条”的局面，调解工作一度陷入了僵局。仲裁人员本着把握分寸、耐心细致、不急不躁的工作理念，反复对双方当事人讲解有关法律规定，使双方最终认识到了用劳动法律法规来维护各自的权益。最终，该棉加厂按照工伤保险条例有关规定支付了马某应得的各项待遇，该纠纷通过调解圆满解决，有效地防止了双方矛盾的激化。
雇工违规操作受伤 雇佣双方起争议 调解员悉心调解化干戈 2012年9月15日，某有限公司挂钩手罗某挂完3#吊机吊桩，链条机已将底模运至1#吊机下方，罗某见2#吊机正在合模，就擅自进入防护栏并站立在链条机轨道上，被正移动的链条机跑轮压倒了罗某右脚趾，经送医院诊断为右脚小拇指、第二趾骨折，住院12天，用去医药费7630元,引发人身损害赔偿纠纷。双方就赔偿费用协商多次未果，遂请求纱帽街司法所调解。
2013年1月10日一大早，经召集，某公司代表、受害方、街司法所共同参加调解协商座谈会。在司法所所长的主持下，调解协商工作有序开展。
调解员充分听取双方当事人的陈述及其意见，确保双方本着实实在在的诚意坐下来商谈。受害方提出损害赔偿请求3万元，厂方认为罗某是因违规操作受伤造成的，要求的赔偿费用过高,不能接受。在充分听取并尊重双方当事人意见的基础上，调解员极力主导调解程序进入实质谈判，搁臵对枝节问题的纠缠，及时制止无休止的争吵。关键是对赔偿的项目和数额进行协商讨论，无异议的予以当场确认。最后,调解员对双方当事人进行“背对背”的思想工作，分别阐明法律有关规定及各方依法应承担的责任。对厂方申明雇员在从事雇佣活动中受伤由雇主承担赔偿责任;对受害方提醒本身存在重大过错，应承担相应责任。同时，细致的向他们解释，本次纠纷事实清楚、责任明确，如果上升到诉讼程序，势必增加时间、金钱、精力的诉讼成本，形成不必要的讼累。经过一番苦口婆心的调解，双方终于达成一致，同意以总额19630元的赔偿数额了结此案,双方在调解协议上签字。一场即将升级的矛盾最终得以平息，化解于诉讼的萌芽之初。
二O一三年一月二十四日
遂宁市金港国际纠纷 调解委员会名单 组长：陈强 副组长：刘海强
组员：梁崇云
黄厚平
曾小琼
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遂宁市奥城花园纠纷 调解委员会名单 组长：何先云 副组长：米全才
组员：曾超
邱光华
昝志强
尹代全
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调解委员会的工作制度
1、调解矛盾纠纷要主动，严禁推诿、扯皮，解决问题要有时限性;
2、坚持每月例会制度，通过会议了解掌握新情况，发现新问题，制定可行的措施与办法;
3、坚持报告制度，每个季度的最后一个月将各类调解记录报辖区街道司法所备案;
4、坚持考核制度，物业纠纷调委会实行年度考核制，由街道司法所对其进行考核，对成绩突出的报请上级部门表彰。
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调解员的工作职责
1、依据有关法律、法规、规章和政策进行调解;
2、在双方当事人自愿平等的基础上进行调解;
3、尊重当事人的诉讼权利;
4、调解工作不收取当事人任何费用;
5、调解后的记录交辖区街道司法所备案，具体按照相关文件规定执行。
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调解委员会的纠纷受理范围
1、业主之间的物业纠纷，主要涉及房屋装修损害、车辆停放、楼道堆物影响通行、房屋租赁、噪声扰民以及其他相邻权纠纷;
2、其他纠纷包括家庭纠纷、继承纠纷、人身伤害等;
3、为业主提供免费法律咨询;
4、不受理业主与物业公司之间的纠纷，此类纠纷由辖区街道调委会调解，或依法以其他途径解决。
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调解委员会受理纠纷的条件
1、申请人与本纠纷有直接利害关系;
2、有明确的被申请人;
3、有具体的调解请求或要求;
4、属于物业纠纷调委会受理范围。
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