环境执法生态化：生态文明建设的执法机制创新
摘 要：“执法生态化”是指执法主体在执法过程中更加注重环境利益的保护，在执法理念、执法机构、执法行为和执法手段与技术等行政执法的各个环节都贯彻生态文明思想、遵循生态环保理性的指引。其核心内涵可以理解为：第一，执法理念和目标的生态化。从中央到地方各级政府都应用生态理性、生态文明的理念检视和评判政府行为，将“人—自然—人”和谐关系作为一切政府行为的终极目标;第二，执法权配置生态化。环境执法权是执法部门对环境保护工作行使监督管理权力，也是其应尽的职责，其机构设置和职责分工不仅应充分考虑生态系统的整体性和环境要素之间的关联性，还应注意立法权、执法权、司法权三权之间的协调;第三，执法方式生态化。部门协作、区域联动和多元合作执法方式是执法生态化的基本要求。目前，我国环境执法面临环境执法权不独立、环境执法手段有限、环境执法能力不足等多种困境，已不适应生态文明建设对环境执法的要求。产生这些困境，除立法不完善外，主要原因是经济“一枝独秀”惯性阻碍政府职能转型，传统的文化因素也制约着环境执法。化解这些困境，需要健全政府环境质量责任追究机制、适当整合与强化环境行政执法权、建立健全多元化环境执法方式、加强基层环境执法能力建设。
关键词：环境执法;生态化;生态文明建设
十八大报告明确宣示：“建设生态文明，关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计”。“十三五”规划纲要中，更是将“加强生态文明建设”作为十大重点工作之一。《生态文明体制改革总体方案》则对生态文明的顶层设计和部署作出了明确规定。环境执法是生态文明建设的重要环节，影响着整个环境法治的基本成效。传统的环境执法存在着诸多不利于生态保护目标实现的因素，“执法生态化”是生态文明建设对环境执法的现实要求。
一、环境执法生态化的内涵
环境执法生态化是执法主体在执法过程中更加注重环境利益的保护，在执法理念、执法机构、执法行为和执法手段与技术等行政执法的各个环节都贯彻生态文明思想、遵循生态环保理性的指引。在执法理念上，过去行政执法机关及其工作人员只注重保障经济、社会秩序，而生态文明建设要求执法机关及其工作人员同时注重保护环境和维护生态平衡。在执法手段与执法技术上也需要适应保护生态环境的需要，改变过去不顾环境后果的执法方式。{1}环境执法生态化的核心内涵可以从如下几个方面理解：
1. 执法理念和目标的生态化
我国正处于急剧变化的社会转型时期，社会转型首先意味着政府转型，即政府应转向服务型、法治型、节约型政府。“节约型政府”必须进一步转向“生态型政府”。从一般意义而言，生态型政府意味着从中央到地方各级政府都臣服于环境法治，彻底摈弃片面强调经济发展而忽视环境保护的执法理念，实现环境执法生态化，倒逼社会生活方式、消费方式、生产方式以及社会结构和经济结构的深刻调整或转变，用生态理性、生态文明的理念检视和评判政府行为，将“人—自然—人”和谐关系作为一切政府行为的终极目标，以环境保护优化经济、促进社会整体和谐。同时，将强化政府责任作为落实这一目标的最重要的手段，不仅要重视具体环境执法人员的有关责任，更要将环境责任落实到政府具体领导岗位，以落实《环境保护法》关于“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”的规定。需要指出的是，我国环境法治的过程中，对中央政府环境保护责任缺乏足够重视，如新《环境保护法》只规定对“地方各级人民政府、县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门”“直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记过、记大过或者降级处分;造成严重后果的，给予撤职或者开除处分，其主要负责人应当引咎辞职”(第68条)，而并未对中央政府的环境保护法律责任做出明确规定。这导致各级政府之间环境保护责任权利失衡，与生态型政府的法治精神相违背。
2. 执法权配置生态化
环境保护执法权，是指国家环境保护行政机关、法律授权或委托的享有环境保护职权的组织及其公职人员在行使环境行政管理权的过程中，依据法定职权和程序，贯彻实施环境与资源保护法律并将法律运用到具体人、具体事的权力。环境执法权来源于国家治理的需要，它是执法部门对环境保护工作行使监督管理权力，也是其应尽的职责。环境执法权配置生态化在于环境执法机构设置和职责分工应充分考虑生态系统的整体性、环境要素之间的关联性，根据环境要素的整体性配置执法机构和权限，而不是先设立执法机构分配管理权限。否则，导致对整体的环境要素分而治之。
环境执法权的配置生态化还应该注意立法权、执法权、司法权三权之间的协调。三权中，每一权力的行使都会影响到另外两项权力的运行空间和状况。环境执法生态化要求将环境执法权置于立法权、执法权、司法权三权分工合作的整体系统中看待。应该改进过去环境与资源管理部门通过“部门立法”固守部门利益、各行其道的状况，改进司法部门通过内部机制设置环境案件受理“门槛”与司法执行不力的状况。
3. 执法方式生态化
部门协作、区域联动和多元合作是执法生态化在执行方式上的基本要求。生态环境具有整体性，行政区划和公共事务管理职能分工却是人类社会管理不得不采取的措施，这样环境保护监管就会分属多个部门，一个自然区域的监管分属多个行政区，这是普遍的现实。因此，执法生态化要求各行政区、各部门在履行其法定职能的时候，甚至在政府进行职能分配的时候就应该牢牢树立生态理性，将“整体性原理”、“多样性原理”、“开放性原理”以及“未来优先原理”(环境法中的“预防为主原则”就是这一原理的法学表现)作为生态化思维的基本原理{2}指导环境执法，使整个执法体系化、生态化，真正实现环境执法的部门协作和区域联动。同时，生态思维的开放性原理也要求，环境执法不仅要向其他有关部门开放、向相邻行政区环境执法机构开放，也要向社会组织、向公民个人开放，围绕生态保护的目标，在严格依法行政的前提下，灵活运用委托执法、柔性执法、公益诉讼推动执法等多样化的方式加强执法，充分发挥社会组织和个人的能动性、积极性和有关特定环境保护领域人才的专业性，协同合作将生态环境保护好，实现环境执法的价值追求。
二、环境执法的困境
纵观近40年的环境法治进程，执法机制不顺一直是一个普遍存在的严重问题，阻碍了我国生态文明建设进程，深入探究环境执法生态化面临的困境及分析其产生的原因，才能寻求到生态文明建设机制创新的有效途径。
1. 环境执法权不独立、不完整
自然生态系统的完整、稳定和健康是生态文明的物质基础。生态环境作为多个环境要素和经济社会生活的综合体，其管理具有典型的综合性。我国现行的“环保部门统一监督管理，有关部门分工负责”的环境监督管理体制，使环境执法权不独立、不完整。环境执法权不独立、不完整或不集中的第一种情况，即对同一种环境要素的环境监管权在不同部门之间进行分割。1989年《环境保护法》第7条规定我国环境保护工作实行“统一监督管理和分级分部门监督管理”的监管体制，并列举了十多个分管部门。新《环境保护法》第10条继承了这一管理体制，没有列举分管部门，而只是规定“县级以上人民政府有关部门和军队环境保护部门”依法对环境保护工作实施监督管理。我国这一环境监管体制意味着对同一环境要素会有多个部门进行监管。以水环境要素管理为例，不管是作为“资源”水还是作为“环境要素”的水，都是地表水和地下水、水量和水质的统一体。我国法律不仅把地表水和地下水分开管理，把水质和水量也分属不同部门管理。对地表水的管理，根据《水法》，“水行政主管部门”负责“开发、利用、保护、管理水资源，防治水害”等工作;根据《水污染防治法》，“县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理”。水利部门管水量，环保部门管水质，由此在实践中形成“环保部门不下水、水利部门不上岸”的管理现状。另外，《水污染防治法》还规定了“交通主管部门的海事管理机构对船舶污染水域的防治实施监督管理。县级以上人民政府水行政、国土资源、卫生、建设、农业、渔业等部门以及重要江河、湖泊的流域水资源保护机构，在各自的职责范围内，对有关水污染防治实施监督管理。”可见，在水污染防治工作中同样存在“九龙治水”的现象。对地下水的管理，同样存在多头管理的问题。水行政主管部门只监管地下水的一般性资源功能;国土资源部门只针对地下水特定的矿业资源功能;环境保护主管部门的监管只针对地下水的纳污能力即环境容量功能。地下水被按照功能差异进行了分割管理，事实上这些功能都不是截然可分的。
环境执法权不独立的第二种情况，即对同一个环境区域或者环境单元存在由多个政府管理的情况。新《环境保护法》重申：“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”(第6条)、“县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理”(第10条)。一个流域、一片森林、一个矿带、一个生物群落等往往分属于不同行政区，其环境保护工作由各自环境保护主管部门分别“实施统一监督管理”，每个行政区的环境保护主管部门实质上对这一个环境区域或者环境单元无法实现“规划”和“协调”的“统管”职责。
环境执法权缺乏独立性还有第三种情况，即环境监察执法权不独立。长期以来，环境监察机构作为环境保护专职执法机构，初步形成了国家、省、市、县四级环境执法监督体系。2012年颁布实施的《环境监察办法》指出环境监察机构“在业务上实行分级管理，受上级环境监察机构的指导和监督，行政上则隶属本级环境行政机构管辖，接受其领导，最终对本级环境保护主管部门负责”。但是“环境监察”未曾出现在相关法律中，法律身份不明确直接影响到执法的独立性。2014年《环境保护法》虽然明确了“环境监察机构”的法律地位，但仍然定位为委托执法机构而不是法律授权部门，环境监察机构依然不能作为行政主体具备独立执法权。地方环境监察执法机构的事业单位身份，“使得地方环保机构监察执法的独立性大打折扣，执法地位和权威受到影响”。{3}另外，2014年《环境保护法》实施后，环境监察机构在现场检查和调查取证阶段，会经常涉及到新规定的环境行政强制措施的实施，而根据《行政处罚法》和《行政强制法》的有关规定，行政处罚权可以委托，行政强制权不得委托。缺乏行政强制权，则环境监察机构环境执法权就不是完整的执法权，这仍然会大大降低环境一线执法的权威和效率。
最后，环境执法权缺乏独立性的第四种情况，即人民政府分割了部分环境行政执法职权。根据环境法规定，环境污染防治工作由环境保护部门主管，但是依据现行《环境保护法》第51条规定，污水处理设施及配套管网，固体废物的收集、运输和处置等环境卫生设施，危险废物集中处置设施、场所以及其他环境保护公共设施，由各级人民政府统筹建设并保障其正常运行。也就是说，对于管理辖区内的污染防治等环境保护公共服务的提供，环保部门是相对缺席的。另外，《环境保护法》第60条规定，排污者超标或者超总量排污，情节严重的，“县级以上人民政府环境保护主管部门可以责令其采取限制生产、停产整治等措施;情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。”加强环境保护理应是各级政府的重大责任和共同任务，但各级政府管理事务较多，因种种原因一些地方政府在保护生态环境方面表现动力不足、环境责任落实不到位。环保行政部门只是政府的一个职能部门，如此规定，理论上环保部门应“独享”的执法权也被无形弱化。
不少地方曾明目张胆以“红头文件”的方式免除一切环境审查手续吸引企业进驻各种“开发区”，甚至“环评”和“三同时”验收也成为企业污染的“保护伞”;{4}更多地方政府对高污染企业挂牌“重点保护”，还发布文件规定每月超过20天的“企业安静生产日制度”，{5}严格限制环境保护等部门执法，法定的例行检查要向当地政府申报获得批准。
2. 环境执法手段不足
生态环境管理要求管理者确定生态系统退化的阈值及退化根源的基础上，做出最小损害生态系统整体性的管理选择，并在退化前采取措施。目前，环境执法手段的不足主要表现在三方面：第一，环境执法缺乏预防性措施。我国现有的执法手段除了现场检查等少数“现场”执法措施具有事中执法性之外，其它执法手段基本上属于事后执法，事前的预防性执法措施很少。质言之，执法手段的行使基本上是以违法行为的发生和损害后果的产生为前提。尽管对行为主体事后追责与惩罚，对未来的类似行为有预防和威慑作用，但是在现有的“违法成本低，守法成本高”的背景下，这样的执法手段对环境保护来说很难起到预防的作用。许多环境违法问题都是事前政府和企业决策不当造成的，故加强预防性执法措施，促使行为主体选择循环的、清洁的、低碳的生产方式和管理手段，以达到经济效益和环境效益“双赢”的效果。第二，环境执法缺乏长期有效的协作手段。有环境监管权的部门有十多个，但是各部门往往各行其是，尤其是资源性部门，专注于资源开发利用，严重忽视资源保护和污染防治，以至于有些地方为了林业经济收益，将原生灌木、杂生林清除，成千上万亩地栽种速生林，导致区域生态失衡。而对于江河湖泊水污染防治，水务部门和环境保护部门也长期缺乏长效联动机制、协作机制。跨行政区环境协作机制更是缺乏。{6}此外，还缺乏社会主体能动参与环境执法的有效机制。第三，环境执法缺乏激励性手段。环境执法为绿色发展保驾护航，绿色发展的本质是生态型发展。企业是经济发展的主体，环境执法生态化意味着引导、激励企业向绿色发展转型，而不能局限于“命令”与“惩罚”。
3. 环境执法能力不足
生态环境管理执法要综合运用生态的、信息化的诸多监测技术和评价方法。而我国当前环境保护部门的人力、财力、技术和执法规范化等方面都难以应付这些复杂专业性工作，使环境执法能力无法满足环境保护的现实需要。财力方面，由于不是由国家统一拨款，基层环境保护机构的规模与力量往往受到当地的经济状况和当地政府发展偏向的制约。因此，基层环境保护机构的发展很不平衡，经济落后地方的环境保护执法力量都非常薄弱，存在环境执法装备差、监控手段落后、环境保护人员少而且素质参差不齐、经费难以保障、环境执法简单草率等问题。{7}执法人员的数量和质量也是制约地方环境执法效能的核心因素。尤其是基层环境执法不仅缺乏足够的人员，而且实际投入的执法人员很多没有环境保护教育背景的，普遍缺乏生态环境保护的理念、思维、知识和技术，难以适应一线环境执法需要。
三、环境执法生态化面临困境产生的核心原因
“权从法出，依法行政”是法治政府根本的、核心的要求。尽管一个多层次、体系较为完整的环境法律体系已初步形成，但仍然不可避免地存在立法有空白、规定不明确、规范之间有冲突等不完善的地方。所谓“制良法，达善治”，立法上的不完善，是造成环保职能配置不当、权力运行机制失灵等执法困境的根源性原因。立法的完善涉及立法权的行使，此处仅从执法权行使的角度展开分析。
1. 经济“一枝独秀”惯性阻碍政府职能转型
通常认为，造成我国环境状况恶化得不到遏制、环境执法花拳绣腿的现象是因为部分地方领导生态文明意识、法治观念不强、对保护环境缺乏紧迫感，甚至把保护环境视为发展经济的“克星”。但是，我们认为这是将现象作为原因，避开问题的本质，将一个国家普遍性、长期性的制度问题归因于部分领导的个人觉悟和人品，这逻辑上是牵强的，实践上是有害的，阻碍了对国家环境法治实践的深层思考和对问题普遍性的警惕。许多领导人不仅比一般学者更有实践上的切身体会，甚至在理论上也不乏造诣。问题的本质在于官员之间尤其是地方官员之间围绕GDP增长而进行的晋升锦标赛中，{8}片面强调经济发展政绩。政治利益以及相应的物质利益的切身性掩盖了所谓“部分官员”的生态意识、生态文明和法治建设的理性。环境执法人员执法行为选择的最大影响者不是法律，也不是环保部门领导而是地方政府党政领导，不是他们普遍缺乏生态文明意识、缺乏法治意识，也不是环境执法人员对环保部门领导不尊重而“犯上”，而是环境执法人员以及环保部门领导的政治利益和经济利益都受制于地方政府党政领导。无论是事实上还是在环境保护执法人员的内心认可上，地方党政领导对于环境执法严格程度的影响都远远大于地方环保主管机关领导。而地方党政领导的一切政治和基本经济利益都受上级领导决定，而据以做出决定的最核心评判标准就是经济发展。
因此，我们认为，不是“部分”领导人生态文明意识、法治意识不够，而是地方环境执法人员以及有关领导的切身利益都受制于GDP，所以，环境执法不彰就成了利益权衡理所当然的结果。认为环境保护与经济发展不存在对立，对环境执法来说是有害无益的，我国长期以来评价领导政绩的核心指标GDP是几乎完全依附在自然资源之上的发展，这导致环境保护与经济发展之间的对立性是根本的，环境执法根本无法抵抗这种经济发展动机的梗阻。换言之，是非理性的“一枝独秀”的经济发展掣肘了政府向法治政府、生态型政府的转型。“干部政绩考核制度中的唯GDP倾向和环境保护法律中对其缺乏相关的监督和制约制度，是我国环境管理失效的两个重要原因。”{9}也是我国环境执法各类困境产生的根本原因。
2. 文化因素制约环境执法
文化因素对人的行为选择具有内在的决定力，因为文化就是内化于群体生活或内化于人内心的价值标准和行为准则。我国有多种文化因素制约作为一种新的文明形态的生态文明的发展，制约环境执法的顺利开展。
一是朴素的“物为我所用”的自然价值观念。数千年华夏辉煌的是农业文明，“天人合一”的朴素自然观都渗透了“物为我所用”的价值观。在GDP至上的时期，这一价值观更激发了全社会对待自然资源急功近利的态度，成就了先污染后治理的理论和行为模式。而且，现代社会的产品很少直接与自然资源本身相联系，即使生产过程污染和破坏自然资源，加工生产的主体和消费主体对自然的负罪感也会因此疏离、弱化，也难以激发其对自然的感恩情怀。反映到环境执法上来，则对不能直接带来经济效益而要付出更多公共成本的环境执法行为，利益可能受限制的人们会反应性地产生抵触。受过系统教育的处级以上领导干部表现出的生态法治意识甚至不如农民和小学生，就在于GDP考核的利益让他们功利主义的经验理性压倒了逻辑理性。
二是“官本位”的等级文化制约环境执法。受传统的“官本位”文化的影响，人们过于依赖政府缔造“天蓝地绿社会有序”的状态，生态参与意识仍然处于较低水平，甚至同情环境违法者、致害者，给环境执法带来很大压力。此外，对政府是否严格贯彻执行生态保护法律、履行生态保护职责也缺乏强有力的监督。随着社会多元化的发展，也影响到社会对政府的信任，政府出现政策失误、决策失败以及行政侵权等现象时，民众对政府的不信任、不满意会直接导致对环境执法行为的抵触、阻挡甚至抗拒。{10}
三是“人情社会”文化制约环境行政执法。中国是个依存一定的内生伦理建构的“人情社会”。这种伦理型社会如果有强势而富有感召力的伦理核心，则不失为有序社会。然而，随着城市化发展，人们乡土社会伦理逐渐瓦解，而新的社会伦理长期未能树立，利益纽带越来越成为主宰，乡土情怀往往沦为人情社会利益交换的媒介。环境执法因为往往直接处分环境违法者的利益，违法者就会在他的利益链条中寻找能够掣肘执法者或对执法者的利益有直接影响力的熟人干预执法，破坏环境执法。
四、环境执法生态化创新
1. 健全政府环境质量责任追究机制
采取措施追究政府环境质量责任，严格执行环境保护目标责任制和考核制度，建立健全政府官员和企业终身环境保护责任，才能避免GDP崇拜对环境执法的破坏，这是环境行政执法生态化的关键。
第一，要完善环境保护目标责任与考核制度。《环境保护法》规定“县级以上人民政府对本辖区的环境质量负责”以及“环境保护目标责任制和考核评价制度”，县级以上人民政府对本级环境保护部门以及下级人民政府及其负责人考核、评价，结果向社会公布(第26条)。上级政府环境保护主管部门有权针对下级政府有关工作人员的违法行为向任免机关提出“处分建议”，有权依法越过下级政府及其环境保护主管部门而实施行政处罚(第67条)。这实际上带有一定的“垂直管理”的特征，加强了上级环境保护主管部门对下级政府的制约作用。如果地方政府或其环境保护部门为了实现GDP增长而包庇违法、该责令停业关闭而不作为等，则“直接负责的主管人员”等必须承担行政责任，甚至引咎辞职。
但是，这些规定还有待完善。首先，只追究“直接负责的主管人员和其他直接责任人员”的责任，对可能擅权干扰环境执法的地方党政负责人的责任没有明确规定，环保执法工作人员及其领导可能成为“冤大头”。其次，有待完善相应的考核评价机制。中共中央办公厅《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见》要求突出对人口资源、节能减排、环境保护等约束性指标的考核。但是，《党政工作部门领导班子和领导干部综合考核评价办法(试行)》的有关考核表格没有一项明确涉及生态文明建设或环境法治绩效;《地方党政领导班子和领导干部综合考核评价办法(试行)》涉及生态文明建设的也仅仅“增强发展后劲，搞好生态文明建设，节约利用资源”一项，该指标过于宽泛而意义不大。十八大已经将生态文明建设作为“五位一体”的顶层设计的重要部分，应该相应地将生态文明建设作为“工作实绩”的独立的一个方面，作为“党政工作部门领导班子和领导干部”以及“地方党政领导班子和领导干部”考核的重要内容，使相关领导班子和干部的环境保护目标责任与考核要求能够落到实处，并与日常环境执法工作形成良性互动。
第二，要建立健全环境保护终身责任制度。十八届三中全会明确提出了：“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计。建立生态环境损害责任终身追究制。”《珠海经济特区生态文明建设促进条例》(2014)、《贵州省生态文明建设促进条例》(2014)等地方立法中涉及到的“生态环境损害责任终身追究制”都是针对领导干部的责任追究。但是从十八届三中全会决定的行文来看，“生态环境损害责任终身追究制”并不局限于对“领导干部”追究“决策责任”，还包括对企业等排污者终身追究责任，否则该表述中就不会用句号。对企业和领导干部“建立生态环境损害责任终身追究制”有利于加快完善生态文明制度体系。尤其是对领导干部进行环境保护目标责任与考核，将考核结果与干部的政治利益和经济利益直接联系起来，实行最严格的责任追究制度，即使其升迁或者转任异地甚至退居二线，都不能免除其被追责的风险，也使政府和企业之间的利益关系多了一份巨大的风险，政企之间协作节能减排、保护环境、更新技术、调整产业之道将成为可能。
2. 适当整合与强化环境行政执法权
第一，实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。我国环境统一监管能力薄弱、各部门环境监管职能横向分散、上下级环境保护部门的纵向分离、区域性环境保护的地区分割，造成政令不畅，难以发挥整体监管效果。世界环境法治发达国家的经验普遍认为环境保护主要是地方的责任，因为地方主体更接近环境本身，更了解第一手的环境信息，而且也最了解或最方便了解地方社会的生态需求。应该坚持环境质量属地责任，推进地方政府履职尽责，整合和强化环境行政执法权，避免阻碍地方生态意愿在环境法治过程中及时有效反映和实现。我们即将推行省级以下环保机构监测监察执法垂直管理制度，需要“权力整合”，同时需要“责任下沉”。如何明确基层环境保护主管部门法人主体地位、环境监察机构行政主体资格等，是落实省以下环保机构监测监察执法垂直管理的首要问题。
第二，创新跨行政区域环境保护协调机制。对跨行政区环境保护工作问题，曾有普遍的建议，即在中央和省级政府之间再增加一级跨行政区的环境保护行政执法机构，直接对国务院环境保护主管部门负责。这一建议有叠床架屋之嫌。我国在国务院环境保护主管部门的内设机构中有环境监察局，下设区域处，负有对跨省环境保护工作的监管职能。而且根据新修订的《环境保护法》第67条，如果依法应当给予行政处罚，而有关省级环境保护主管部门不给予行政处罚的，上级环境保护主管部门可以直接作出行政处罚的决定。这一规定使得国务院环境保护主管部门这一行政处罚权既无行政区划分的障碍，也突破了下级环境管理权的阻碍。其积极意义不容置疑，当前首要的是要出台有关具体规则并切实发挥新制度的效益。
3. 建立健全多元化环境执法方式
要将所有环境保护相关执法权全部集中到一个部门是不可能的。因此，应该整合多元力量、采用多元方式进行协作执法，将环境执法发展成为一场对环境污染破坏的“人民战争”。
第一，联动执法。环境联动执法或者说环境执法联动，微观上看，即环境监察机构与环境监测机构的联动执法;中观上看，即环保主管部门与法院、检察院、公安等法律部门的联动执法，以及环保主管部门与其他行政部门之间的联动执法;宏观上看，即不同行政区政府之间对共同的或互相影响的环境问题进行的联动执法。
“环境监测主要偏重于对环境质量的监视，通过监视发现问题，倒逼环境监察部门加强执法”，进而“倒逼地方政府对地方环境质量负责，有效解决环境污染问题”;环境监察“主要偏重于对污染源的监督管理，在环境监察执法、解纷、收费过程中，倒逼监测加强环境质量变化监测和企业排放监测，倒逼企业守法、治污和转方式、调结构，从而改善环境质量”。{11}从严格意义上而言，这种内部协调一致行动不属于环境执法联动。环境监察和环境监测只是环境行政权的内部分工，应该“形分而神不分”。但是，有分工就存在协作问题，将其作为微观层面的环境联动执法也是突出环境监察和环境监测协作的重要性。
环保部门执法往往缺乏充分、直接的强制力，因此，环保部门与法院、检察院和公安部门的执法联动也在各地不断涌现，环保法庭、环境检察机构、环境警察机构在众多地方得以设立。除了设立机构，安排专门工作人员外，还通过发布规范性文件建章立制推动联动执法。2013年11月，环境保护部、公安部联合下发《关于加强环境保护与公安部门执法衔接配合工作的意见》，建立了联席会议制度等7项执法联动工作制度，推进了环保与公安联动执法规范化。2015年1月29日发布的《最高人民检察院关于贯彻落实<中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定>的意见》明确提出要“加强与环境保护行政执法部门的沟通与合作，建立信息交流反馈、环保法律咨询、重大案件通报等机制，形成环境保护合力”，进一步推动了全国范围内环保与检察的执法联动。《国务院办公厅关于加强环境监管执法的通知》(国办发〔2014〕56号)、最高人民法院和最高人民检察院《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》(法释〔2013〕15号)等文件都为环保部门和法、检、公之间的执法联动提供了基本的规范。只是这些规范有待结合实践经验教训进行系统整理抽象上升为法律规范，并将属于司法过程的内容还归司法制度予以完善，避免司法与行政混淆。
环境保护主管部门还必须与其他行政部门沟通协作。新《环境保护法》也规定了不少协同监管措施，对污染环境的企业，“供水部门可停止供水，土地管理部门可禁止向其提供土地，银行则不得给予其授信，进出口管理部门不得给予其出口配额，证券监管部门可限制其上市或已经上市的不得继续融资等。”{12}公安部、环保部、农业部等部门联合出台《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》与新《环境保护法》同时开始实施，该办法实际上对环境违法的行政拘留规定了协作和联动规范。
跨行政区的环境执法全部由上级行政机关、由国务院处理是不可能的，必然会事实上放纵这类环境问题，使其不断恶化以达到上级部门管辖的“重大影响的环境问题”的标准。要解决这一类困境，必须在不同行政区政府间建立环境执法联动机制。新修订的《环境保护法》第20条明确规定了“四统一”联合防治协调机制，虽然目前还局限于“跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏”，但是，其基本法理和制度示范为解决所有的行政边界区域环境执法联动确立了框架，使“跨行政区域的环境污染和生态破坏的防治”不再局限于“上级人民政府协调解决，或者由有关地方人民政府协商解决”。为了加强跨行政区区域和流域环境保护，国务院环境保护主管部门还在全国设立了6大环境督查中心，作为“总局派出的执法监督机构”，“承办跨省区域和流域重大环境纠纷的协调处理工作”等。水利部也设立了七大流域水资源管理机构。这些机构的设置对不同行政区政府及其环保部门联动执法以解决跨行政区的重大环境问题具有重要意义，但是这些机构作为事业单位，管理权有限，对地方政府的非生态化行为约束力有限。适当扩展其行政执法权力，将其确立为环境保护部派出的区域执法机构并赋予相应的行政权力，有利于将《水法》规定的“区域和流域相结合的水管理体制”落到实处。
第二，综合执法。随着环境违法的条件和技术的不断发达，而环境违法者的法律责任和公共道德要求并没有形成对违法者的压力，环境执法必须综合各种条件和因素进行综合性执法，运用包括技术的、经济的、说服教育的、法律的和必要的行政措施，才能保证全面、系统掌握违法情况和违法者的心理，并及时进行合理执法。综合执法不能局限于现场检查、行政处罚等单向度的执法措施。而应该充分发挥行政指导、行政协定以及必要的行政强制、行政处罚的作用，并在必不可少时借助刑事措施维护环境法的尊严、维护环境执法秩序。
在环境执法中有一种现象值得重视，即政府常常为激励企业保护环境而授予各种荣誉称号，也给成功的企业家各种头衔或不少企业家主动争取各种头衔和荣誉称号。这是很好的引导性执法措施。但是在行政执法中很少明确剥夺这些荣誉和头衔，出现有荣誉奖励却没有荣誉处罚的现象。然而，正如环境保护部法规司司长杨朝飞所说的：“企业的一些老板可能有的是县委委员，有的是人大代表，有的是政协委员，有的拥有工会、共青团、妇联授予的荣誉称号。他们在哪儿有称号，你就把他的违法行为告到哪儿，让这些部门撤销他的荣誉称号，这比罚他三万、五万要管用得多”，因此他建议：“基层环境保护部门要综合运用各种惩戒手段，发挥政策和法规的组合作用”。{13}
4. 加强环境执法能力建设
首先，提高执法队伍的专业素养。一是提高环境执法人员的招聘与选拔标准，强化法治意识和生态意识要求，严格选拔程序，精选法律和生态知识充分的人才进入环境执法队伍，不断淘汰不合格的环境执法人员，尽快实现环境执法队伍的专业化和专门化。二是建立环境执法人员的科学合理的考核制度，对环境执法人员进行严格的考核，严守奖勤罚懒的原则，并强化环境执法人员之间的协作意识而不是过度的竞争意识。三是要建立环境执法人员的培训机制。要强调在一定周期内的全员轮训，突出生态文明意识、法治意识的培养和基本业务技能培训，优化环境执法人员的知识结构，提高执法业务能力。四是要建立环保部门领导人的科学选任机制。从环保执法人员或其他熟悉环保业务的人员中选任环保干部，这有利于提高环保执法水平。
其次，尽快改善环境执法条件。环境执法是专业化要求非常高的领域，除了执法人员专业素养和业务技能的提高之外，不能不在执法条件上着力改进，加大对环境执法人员投入、设备投入和技术投入，改善环境执法手段和条件，增加环境执法机构的执法资源。
再次，优化环境执法力量布局。全国范围各区域、各层级的环境执法能力平衡是影响环境执法总体水平的重要内容。目前我国亟需增加县级行政区执法人员编制、加强县级行政区环境执法设备配置和提级换代、强化县级行政区环境执法机构的经费保障。此外，全国环境执法力量的东、中、西部差异明显。中、西部环境执法能力不足会加速中西部走东部先污染后治理的老路。期待国家和地方政府更加重视中西部环境执法能力建设，充分利用和发挥中西部高校和专业院所的智力资源进行环境执法能力培训。
注 释：
{1}董正爱：《全面建设小康社会背景下法律的生态化变革》，《重庆文理学院学报(社会科学版)》2011年第2期。
{2}刘湘溶：《生态化思维及其基本原理》，《江苏社会科学》2009年第4期。
{3}陈媛媛、周迎久、冯永强，等：《如何用好这把双刃剑?》，《中国环境报》，2014年5月14日第5版。
{4}王圣志，等：《赣皖环境状况：环评书成挡箭牌 排污费变人头费》，人民网：http：//politics.people.com.cn/GB/14562/4842499.html，2014年12月28日。
{5}傅人友、袁勇志、芮国强：《行政改革与制度创新——地方政府改革的制度分析》，北京：三联书店，2004年，第202页;陶克菲：《环境保护责任状：地方政府环境职责的法律回归》，《环境教育》2006年第10期。
{6}肖爱、李峻：《论行政边界区域水事纠纷的可诉性》，《经济社会体制比较》2014年第2期。
{7}{10}侯佳儒、王倩：《突破环境执法困境 推进生态文明建设》，《环境经济》2013年第1期。
{8}周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，《经济研究》2007年7期。
{9}王曦、罗文君：《论环境管理失效的制度原因》，《清华法治论衡》2010年第1期。
{11}湖南省环境监察总队：《加强联动 完善机制 努力破解环境监察执法难题》，湖南省环境保护厅网站，http：//www.hbt.hunan.gov.cn/new/dtxx/snxw/content_29810.html，2014年8月26日。
{12}金国中：《把好的〈环境保护法〉实施好》，《经济参考报》2014年4月30日。
{13}郄建荣：《环境保护执法遇困境 环境保护部官员说“突围”》，《法制日报》2009年10月14日第6版。
Environment Law Enforcement in Ecological Approach： The Innovation
of Law Enforcement Mechanism for the Ecological Civilization Construction
LI Ainian，LIU Ao
Key words：environmental law enforcement;ecologicalization;ecological civilization construction
(责任编校：文 泉)
作者：李爱年 刘翱
摘要：基层政权行政执法文明对提高基层政权行政执法效能至关重要，基层政权行政执法文明建设必须坚持以中国特色社会主义理论体系为指导，从实际出发，循序渐进，统筹兼顾。要在人事、理念、技术、程序、考核、问责、监督、制度等方面采取有效举措。促进基层政权行政执法文明建设。
关键词：基层政权：行政执法文明;建设
文献标识码：A
一、基层政权行政执法文明基本解读
基层政权行政执法文明是基层政权行政执法中以科学的行政执法理念为指导进行的能够维护国家与公众利益、提高政府效能的行政执法进步与理想状态。基层政权行政执法文明就是科学化、合理化、民主化、服务化与效能化依法行政，是行政执法的基本规范与指导标准。
基层政权行政执法文明要求政府与公务员有法必依、有法会依、执法必严、违法必究，严格、公正地按照法律及其原则进行行政管理与服务。最高原则是依法服务、执法为公、执法为民。
亚里士多德指出：“已成立的法律(良法)应得到普遍的服从。”“依法行政，建设法治政府，是我们党治国理政从理念到方式的革命性变化。”
依法行政政府才有公信。“依法行政是政府公信力的生命线。政府公信力是社会公信力的基础，法律公信力是社会公信力的制度保障。”政府要依法行政，使人们形成对法律制度的信仰，并通过法律和制度来提高政府公信力。树立政府公信必须依法行政。
基层政权行政执法文明是基层政权行政文明的重要方面，它能够有效规范行政权力运用，改善政府與公众关系，促进社会和谐，提高行政效能。基层政权行政执法文明是基层政权民主行政的基石、效能行政的前提、和谐行政的诉求。
二、基层政权行政执法文明存在问题
党的十七大以来，党与政府更加重视基层政权行政执法，但由于诸多原因，当前基层政权仍存在严重执法本位、虚位，专横、不力，功利主义、形式主义，效率低、服务意识差等问题。不科学执法、不民主执法、不严肃执法、不合理执法、不公正执法、不程序执法、不责任执法、不效能执法以及不服务执法等轻法、压法、抗法、戏法、玩法现象仍司空见惯。执法目的利益化，执法行为不规范，“任意妄为、违法行政、以实用主义的态度搁置法律”，“执法不公、行政不作为、乱作为等问题比较突出”，“往往将依法行政视为发展羁绊”，极大地制约了基层政权行政执法文明。
有些基层政权行政执法人员“法律意识淡薄、信用意识缺乏”，没有执法服务、执法为公、执法为民理念，对待群众傲慢无礼、横行霸道、趾高气扬，引起群众不满;有些基层政权行政执法人员有法不依，公然以权谋私、权力寻租，群众意见极大;有些基层政权行政执法人员素质不高、法理不明，不灵活执法，惹是生非、小题大做、不讲道理、不近人情，伤害了群众利益，甚至与群众对立;有些基层政权行政执法人员缺乏执法责任感，玩忽职守、推诿扯皮、不讲效率，置群众利益于不顾，甚至有缺位、空位，滥为、不为，渎职、失职现象，极大地影响政府公信、社会和谐。基层政权行政执法文明建设刻不容缓、任重道远。
三、基层政权行政执法文明建设基本对策
(一)科学进行人员选拔，以合理人事保证基层政权行政执法文明
行政执法人员是基层政权行政执法文明建设的主体，行政执法人员素质影响行政执法文明。行政执法人员素质主要包括知识、能力等技术性素质与理念、作风等道德性素质。知识素质是基础性素质，决定着行政执法文明程度，因此要严格行政执法人员选录，创造条件让高素质人才进入行政执法领域，这是行政执法文明的基本保证。“适时完善公务员制度”，进行制度创新，限制不合格人员从事行政执法，奠定行政执法文明基础。行政执法人员应全部通过考试方式产生，不经法定考试任何人不得进入行政执法领域。应限定教育程度、限制招考范围，原则上只允许具有高等学历或同等学力以上人员参加考试，以保证行政执法人员整体较高的知识素质，避免因知识欠缺而造成行政低效，影响行政执法文明。要“提高公务员考试质量。在考试内容上，因需设考，考用一致，从实际出发，建立、健全笔试试题评价机制，提高笔试的标准化水平;尽快改革面试内容，提高面试考官素质，使面试更科学合理。合理确定笔试、丽试以及考核成绩在录用中的比重，防止出现‘博士生考不过硕士生，本科生考不过专科生，社会生考不过应届生’的情形”。最好从具有较高法律知识人员中选拔。改革考试科目，增设法律科目，一般科目与法律科目考试都合格者才能录用。“推行法律知识测试制度。公务员录用考试要注重对法律知识的测试，对拟从事行政执法的人员，要组织专门的法律知识考试。”严格人员选拔，保证基层政权行政执法文明。
(二)广泛进行理论教育，以先进理念促进基层政权行政执法文明
基层政权行政执法文明不仅需要行政执法人员具有较高的知识、能力素质，而且需要行政执法人员具有高尚的道德素质和科学的行政执法理念。“根据法的合理性来制约行政的随意性是依法行政原则的内在要求和价值所在。”通过培养先进执法理念促进执法文明。“要提高行政人员特别是领导干部依法行政的意识和能力，高度重视行政人员依法行政意识与能力的培养。”行政人员要“学法、遵法、守法、用法，牢固树立以依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导为基本内容的社会主义法治理念，自觉养成依法办事的习惯”。依法行政不仅需要依法律条文，更需要依法律原则，需要正确行使行政裁量权，既要坚持行政合法性原则，更要坚持行政合理性与公正性原则，这对行政执法提出了更高更难要求。行政执法人员不仅要通晓法律条文，更要理解法律本义、宗旨。行政执法人员必须铭记，行政基本原则是“行政法定原则、行政均衡原则与行政正当原则”。
(三)系统进行业务培训，以优良技术实现基层政权行政执法文明
基层政权行政执法文明需要建立科学的行政执法业务培训与学习制度，使行政执法人员懂法律、懂技术。行政执法人员只有通晓法律、具有深厚的法律知识与相关知识才能有效地行政执法。行政执法“绩效的提升不仅依赖于公共组织职能配置的优化，更取决于公务员的专业素养和专业精神”。要对行政执法人员进行系统、普遍的基本法律、经济、管理技术培训，同时结合专业分工进行专业培训。对执法人员除进行严格的准入考试外，应继续对之进行基本法律与相关业务知识培训并形成制度。培训要分层次、分类进行，以提高执法人员实际执法能力为目的。要特别重视法律知识培训。公务员培训机构要把依法行政知识纳入教学内容。要“建立法律知识学习培训长效机制。完善各级行政机关领导干部学法制度。要通过法制讲座等形式，组织学习宪法、通用法律知识和与履行职责相关的专门法律知识”。定期组织执法人员参加通用法律知识培训、专门法律知识和新法律法规培训。培训内容应包括宪法、通用法律、专业法律三方面，以宪法为中
心，以专业法律为主，以通用法律为辅。实行组织培训与个人培训相结合，以组织培训促进个人培训。严格培训制度，将培训与考核结合起来。“把培训情况、学习成绩作为考核内容和任职晋升的依据之一。”培训不合格者不能正常晋升。一次不合格诫勉，两次不合格停职，三次不合格坚决辞退或调离行政领域。只有进行长效的业务技术与法律知识培训，才能提高行政执法人员的技术品质与行政执法能力，为基层政权行政执法文明建设提供技术保障。
(四)规范进行执法活动，以公正程序捍卫基层政权行政执法文明
基层政权行政执法文明建设必须实行行政执法程序民主。行政执法程序民主可以保障行政执法行为规范化、执法责任明确化、执法结果高效化，真正实现有法必依、执法必严、违法必究，减少行政执法错误。行政执法程序化促进行政执法文明。要坚持程序本位主义，克服程序虚无主义。行政执法必须恪守程序正义即程序中立性、程序参与性和程序公开性。避免偏私、行政参与和行政公开是程序正义实现的重要保障。要“严格规范，公正文明执法”。规范行政执法程序。有利于实现行政执法公正，保证行政执法面前人人平等;有利于缓和行政执法矛盾，减少行政执法腐败;有利于进行行政执法监督，使公众参与行政执法文明建设。行政执法必须以严格程序做保障。“规范行政执法行为。要强化程序意识，严格按程序执法。加强程序制度建设，细化执法流程，明确执法环节和步骤，保障程序公正。要平等对待行政相对人.同样情形同等处理。建立行政裁量权基准制度，科学合理细化、量化行政裁量权，完善适用规则，严格规范裁量权行使，避免执法的随意性。健全行政执法调查规则，规范取证活动。严格执法人员持证上岗和资格管理制度。”
(五)优化执法评价体系，以严格考核指导基层政权行政执法文明
基层政权行政执法文明建设需要科学有效的行政评价，要制定科学可行的考核标准，指导行政执法文明建設。行政执法“评估必须有利于增加政府的回应性。借此引入先进的公共服务标准，改进公共服务流程，为公众提供有效率的公共服务”。要科学设计考核指标，界定考核范围，明确考核方向，建立行政执法量化考核评价体系，进行理性、系统考核，提高考核质量，克服考核泛化、不实现象，形成良好的激励环境。以考核促从法，以评价定奖惩。行政执法“评估要促进评估主体的多元化，改变目前政府主导并由政府主持的评估格局”，“第三方的评估更客观公正”。人大应特别设定行政执法领导评价方式。行政执法领导评价实行群众评价与上级领导评价并重的形式，形成行政执法领导对上级亦对群众负责的机制，保证行政执法文明。执法考核应坚持平日考核与年终考核相结合，注重平日考核，力求评价全面;坚持成本考核与结果考核相结合，注重成本考核，力求评价科学;坚持个人考核与系统考核相结合，注重个人考核，力求评价客观;坚持领导考核与群众考核相结合，注重群众考核，力求评价公正;坚持定性考核与定量考核相结合，注重定量考核，力求评价准确;坚持评优考核与评劣考核相结合，防止考核虚化。力求考核真实。考核包括德、能、勤、绩、廉而以绩效考核为主。要特别关注执法品德、作风考核。对于行政执法腐败、执法冷漠、执法蛮横、执法不为者实行“一票否决”，严重者要问责。要重视执法程序考核.不按程序执法者，原则上不允许考核合格。“充分利用信息化手段开展执法质量考核、满意度测评，加强执法评议考核，评议考核结果要作为执法人员奖励惩处、晋职晋级的重要依据。”通过考核警示基层政权行政执法人员行政执法文明。
(六)严肃执法吏治，以明确责任表达基层政权行政执法文明
基层政权行政执法文明建设期盼良好吏治。行政执法文明，必须严惩行政执法腐败，整顿行政执法吏治与行政执法环境，明确行政执法者责任，对违法者严惩不贷，依法追究责任。“严格行政问责。坚持有错必纠、有责必问。对因有令不行、有禁不止、行政不作为、失职渎职、违法行政等行为，导致发生重大责任事故、事件或者严重违法行政案件的，要依法依纪严肃追究有关领导直至行政首长的责任，督促和约束行政机关及其工作人员严格依法行使权力、履行职责。”“问责法治化成为深化我国行政问责的必然选择。”只有严格行政执法问责才能克服行政执法滥为、不为。实行行政执法问责，根据行政执法责任大小追究有关行政执法人员特别是领导人员的责任，进行相应的处分和惩罚，以防行政执法人员特别是行政领导轻法、违法与犯法，保证行政执法文明。问责应“由过错问责发展到过失问责，由严重影响到一般行为问责”，“完善行政问责的程序规则”，防止问责专横。“有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿，违法要追究”。问责要避免同事不同罚、同责不同罚现象，必须“权责罚相一致”，完善退出机制。对于问责对象，根据问题严重程度，分别予以不同惩治。对于存在一般问题者，先教育再诫勉，降级降职，必要时留用察看，严重的辞退开除。严格行政执法责任，严厉行政执法奖惩，保证依法执法，促进基层政权行政执法文明建设。
(七)全面实施控约制衡，以有效监督辅助基层政权行政执法文明
基层政权行政执法文明建设需要严格行政执法监督。要“进一步深化改革.加强对行政权力运行的监督和制约”。要科学设计行政执法监督制度，以全方位行政执法监督控制、规范行政执法权力运行，防止行政执法权力滥用、异化。躲督效益决定行政执法文明。“政府要自觉接受人大及其常委会的监督、政协的民主监督和人民法院依法实施的监督。拓宽群众监督渠道，依法保障人民群众监督政府的权利。完善群众举报投诉制度。高度重视舆论监督。对群众举报投诉、新闻媒体反映的问题，要认真调查核实，及时依法作出处理，并将处理结果向社会公布。加强政府内部层级监督和专门监督。保障和支持审计、监察等部门依法独立行使监督权。”要转变行政执法监督观念，提高监督质量，防止监督虚位。要通过建立与完善立法质询制度、执法问责制度、公开制度、听证制度、评议制度等提高行政执法监督者权威，充分发挥立法监督、专门监督、民主监督、新闻监督等作用。
(八)完善执法体制机制，以创新制度优化基层政权行政执法文明
基层政权行政执法文明建设需要健全的制度保障。要“推进行政执法体制改革，合理界定执法权限，明确执法责任，推进综合执法，提高基层执法能力，切实解决多头执法、多层执法和不执法、乱执法问题。改进和创新执法方式，坚持管理与服务并重、处置与疏导结合，实现法律效果与社会效果的统一。加强行政执法信息化建设，推行执法流程网上管理，提高执法效率和规范化水平”。“加强行政复议工作。加强对复议受理活动的监督，坚决纠正无正当理由不受理复议申请的行为。及时依法公正作出复议决定。完善行政复议与信访的衔接机制。”“完善行政应诉制度，支持人民法院依法独立行使审判权。对人民法院受理的行政案件，行政机关要依法积极应诉，按规定提交作出具体行政行为的依据、证据和其他相关材料。对重大行政诉讼案件，行政机关负责人要主动出庭应诉。尊重并自觉履行人民法院的生效判决、裁定，认真对待人民法院的司法建议。”健全、推进依法行政的领导体制和机制。建立由主要负责人牵头的依法行政领导协调机制，统一领导推进依法行政工作。“明确行政首长作为推进依法行政第一责任人的责任。”“加强依法行政工作考核，科学设定考核指标并纳入政府目标考核、绩效考核评价体系，将考核结果作为对政府领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容。”基层政权行政执法文明制度建设至为重要。要从实际出发，改革、创新有关制度，有效保障基层政权行政执法文明。
基层政权行政执法文明关系基层社会主义现代化建设全局、影响极大。要在人事、理念、技术、考核、监督、制度诸方面统筹兼顾、循序渐进，以科学发展观为指导进行基层政权行政执法文明建设，为基层政权改革与发展提供服务与支持。
作者：张旭日
着眼大局，把握大局，服从大局，服务大局，这是我们党的优良传统和一大优势，同时也是我们做好新时期各项工作的根本保证。在当前工商行政管理事业改革与发展的关键时期，强调树立大局意识，正确认识与把握大局，进一步规范执法行为，提高工商行政管理水平，更好地服务地方经济又快又好发展，具有极其重要的意义。
一、增强大局意识，规范执法行为，是当前工商行政管理机关的重大政治责任，是解决工商行政管理工作中现实问题的客观需要。
工商行政管理机关是国家主管市场监管和行政执法的机关，必须坚持为社会主义现代化建设服务的方向，自觉为改善社会主义市场经济秩序所肩负的重要使命而不懈努力，维护好、实现好、发展好人民群众的根本利益。这是工商行政管理工作必须担负的神圣职责，也是有效履行行政执法职责的必然要求。
当前，我国的改革与发展正面临着一个重要的战略机遇期，工商执法机关服务大局的责任更加重大，任务更加繁重。目前一些地方、一些工商部门的领导和干部在执法工作中存在着不识大局、不顾大局的现象，在执法内容和政绩评价上出现偏差：有的目光短浅，急功近利，只顾眼前，不顾长远;有的片面理解或割裂工商执法与大局工作的关系;有的存在单纯的业务观点，对服务大局与履行职责的关系存在模糊认识，甚至对立起来，以致影响了工商机关职能的发挥，削弱了执法效能和服务大局的效果。要解决这些问题，必须增强大局意识，规范执法行为，更加自觉地使工商工作融入大局，服务大局。
增强大局意识，规范执法行为对于做好工商行政管理各项工作具有很强的现实意义。首先，它规定了执法实践和执法行为的方向，使执法实践与执法行为的目标更加清晰，方向更加明确，影响更加深远。其次，它要求工商部门特别是领导干部要有大局和战略思维能力，站在全局的高度，去思考执法工作和执法行为，紧密地围绕大局、顾全大局、配合大局，增强把握形势、驾驭复杂局面的能力，不断提高执法效能和规范执法行为。再次，它是检验执法工作和执法行为的客观标准。执法工作效能高不高、执法行为评价好不好，最终要看促进改革与发展的实际成效，最终要看人民群众对执法行为的满意程度。各级工商行政管理机关必须自觉以服务大局来检验执法行为，不断提高执法效能。
二、增强大局意识，规范执法行为，就要及时准确地认识和把握大局，在大局下思考，认真研究当前工商执法环境的新情况和新特点。
大局作为不断发展变化的动态过程，大局就是大势，就是发展趋势，就是总体形势发展变化的方向。善弈者谋势，不善弈者谋子。谋势，就是谋大局，就是要跳出一时一地的局限，以宽广的眼界审时度势，以政治家的眼光权衡利弊得失，把握现在，透视未来。当前，我们要以辩证唯物主义和历史唯物主义的视角，深刻分析工商行政执法的具体环境，透过纷繁复杂的社会表象，从中找出规律性的东西，进而掌握规律、运用规律，按照客观规律办事。就此而言，可以概括为“三个双重性”：其一，从执法力度的社会期望值来看，存在着双重标准。社会各界在求发展的时候，总是有相当部分层面希望工商部门在注册登记时降低门槛，在日常监管中减少检查，在企业违规时减轻处罚;但在看到市场秩序混乱、企业和群众合法权益受到侵害的时候，又希望工商部门作为裁判员严把关、严监管、严处罚。这是一对很难调和的矛盾。其二，从依法行政的社会期望值来看，存在着双重要求。依法治国方略的深入实施，建设法治政府步伐的不断加快，人民群众监督意识的日益强化，对工商系统依法行政提出了越来越高的要求。但同时，经济社会的快速发展，日益丰富的改革发展实践，又要求我们主动适应形势任务需要，坚持与时俱进、开拓创新，更好地为经济建设服务。既要严格依法行政，又要推进改革创新，如何处理好这两者关系、如何使服务与监管有机结合，是我们面临的一大考验。其三，从执法效能的社会期望值来看，存在着双重压力。长期以来，王商部门是受社会关注的热点部门，这一方面是因为工商部门所从事维护市场秩序工作与生产者、经营者和消费者的切身利益密切相关，执法水平和履职效果如何，市场秩序是否规范，生产者、经营者和消费者的合法权益能否得到有效维护，都是社会各界关注的热点话题。另一方面，由于工商机关掌握着市场监管、查办案件、执收执罚、核发证照等行政权力，工商部门的行业作风如何，能不能做到严格执法、公正执法、廉洁执法、文明执法，也为社会各界所高度关注。既切实规范好市场行为，又严格规范好执法行为，这两方面都懈怠不得、马虎不得。在这“三个双重性”情况下，我们唯有不断强化大局意识、法治意识、责任意识，将压力变成动力，认真反思自我，寻求新的责任定位，自觉地将大局目标融于工商行政管理各项工作之中，才能不负党委政府的重托，不负人民群众的期望。
三、增强大局意识，规范执行行为，就是要打牢服务大局的思想基础，心里装着大局，自觉地把规范执法行为融入大局之中来思考、谋划和调整。
要找准规范执法行为工作的结合点和着力点，确定工作重点，调整策略方法，努力在服务大局中有更大作为。为此，我们在实际工作中一定要注意把握好以下几点：
坚持权力与责任相统一，进一步增强履职尽责的责任意识。权力与责任是相统一的，权力就意味着责任。工商行政管理机关承担着市场监督管理和行政执法的职能，同时也意味着对维护市场经济秩序负有重大责任。随着市场经济的发展，工商行政管理工作面临的要求越来越高，肩负的责任也越来越大。任何对市场主体准入把关不严，或履行监管执法职能不到位，以及违法或不当行使职权的行为，都会使我们面临被问责的风险。可以说，工商部门是“有限权力、无限责任”。在新的形势下，我们有必要重新审视工商职能和责任，认真研究工商行政管理工作方法和规律，科学设计监管制度，并在实践中不断加以总结、调整和完善。要始终保持清醒头脑，切实增强职能和责任意识，牢固确立“有权必有责，用权受监督，违法必追究”的观念，进一步强化各级领导干部的责任观念，真正做到领导一方，驾驭一方，协调一方，稳定一方，服务一方，发展一方，扎扎实实做好自己的本职工作，努力实现履职到位、履职尽责。
坚持服务与监管相统一，进一步树立全面正确的服务理念。强化监管、严格执法、依法行政，是工商行政管理部门履行职能的基本要求;为经营者和消费者服务、为促进改革发展服务，是工商行政管理工作的根本目的，这两者是辩证统一的。工商行政管理部门改进管理、提高效率，是为
改革发展服务：执法必严、违法必究，营造良好的市场环境，同样是为改革发展服务。我们树立全面正确的服务理念，就是要坚持对法律负责与对市场主体负责、对消费者负责相统一，坚持监管与服务相统一，切实防止把服务与监管割裂开来甚至对立起来。一方面，要把严格依法履行市场监管职能作为工商部门服务发展的基本手段，走出“严格依法监管就会束缚、阻碍经济发展，支持经济发展就必然要突破法律法规的规定”的误区，树立“市场监管执法工作是工商部门在政府的职能分工范围内为社会所提供的公共服务，良好的市场秩序是工商部门为社会提供的公共产品”的观念，切实防止随意突破法律法规，放松或削弱监督管理，损害法律的严肃性。另一方面，要把促进发展作为监管工作的出发点和落脚点，既不能孤立强调监管，游离于发展;也不能停留在低水平的监管，滞后于发展;更不能以强化监管为由，随意抬高门槛、人为设置障碍、故意刁难企业和群众。要在依法行政、加强监管的前提下，充分发挥主动性、积极性和创造性，积极运用和延伸工商职能为地方发展办实事。总之，我们要认真履行好自己的法定职责，坚持把监管与服务有机统一起来，在监管中体现服务，在服务中强化监管，推动经济社会又快又好发展。
坚持规范与和谐相统一，进一步营造宽松和谐的执法环境。构建社会主义和谐社会，工商行政管理机关有着十分重要的责任。当前，各级工商部门在实际工作中管理与被管理、查处与被查处的矛盾比较突出，特别是一些基层工商部门面临的矛盾更为尖锐。在政府和企业对经济发展环境的要求越来越高、对行政执法的监督力度越来越大的情况下，如何使工商行政管理工作在依法履行职责的前提下让党委政府和监管对象满意，营造和谐宽松的执法环境，是基层工商部门面临的一项重要课题，也是一大难题，同时还是一门艺术和学问。现在有的地方执法中出现的不和谐局面，从工商执法本身来讲，既有执法行为失范的问题，也有执法方法失当的问题。如何直面这些矛盾和问题，我们要走出传统思维方式的定式，想问题、办事情必须依循符合时代发展和实践需要的方式方法，善于以和谐性思维方式观察和分析问题，在实践中注意提高构建和谐执法关系的能力，既要全面依法行政，切实规范执法行为，坚决防止和克服不作为和乱作为的问题，又要讲究工作方法和艺术。要注重运用公开、说理、告诫、规范等有时代特征的执法方法，积极做好宣传、解释、说服、汇报等沟通工作，争取地方党委政府对工商行政管理工作给予更大的支持，争取相关部门和企业对我们的工作给予更多的理解和配合，努力在实现职能到位和政府、企业、群众满意之间找到最佳结合点和平衡点。坚持规范与和谐的统一，工商行政管理执法人员必须坚持清正廉洁。执法人员的作风是最直接、最形象的执法环境。执法者是否清正廉洁，是为公执法还是为私执法的集中体现。保持清正廉洁，是人民群众对工商干部的基本道德期待，是党纪政纪和国家法律的严格要求。做到清正廉洁，关键的问题是教育干部。要采取多种形式，教育和引导干部职工牢固树立正确的世界观、人生观、价值观，自觉加强道德修养，常修为政之德，常思贪欲之害，常怀律己之心，自觉抵制功利主义、拜金主义、享乐主义、极端个人主义的侵蚀，培育高尚的道德操守，以清廉规范的执法行为，树好工商行政管理队伍的整体形象，以促进和谐执法环境的逐步形成。
(作者系江苏省工商局党组书记、局长)
责任编辑 周晓萍
作者：佘义和
目 录 第一章 总 则
第二章 文明执法行为标准
第一节 文明执法的基本要求
第二节 执法检查行为标准
第三节 案件处理行为标准
第四节 零售许可证管理标准
第五节 接待受理标准 第三章 监督检查
第一节 外部监督制度
第二节 内部督察制度 第四章 附 则
第一章 总 则
第一条 为进一步提高烟草专卖依法行政和文明执法水平，严格执行《烟草专卖法》及其《实施条例》，树立烟草专卖行政执法良好的社会形象，创造公平竞争、规范有序、诚实守信的烟草市场环境，根据《行政处罚法》、《行政许可法》等法律法规的规定，特制定本行为规范。
第二条 烟草专卖执法要牢固树立依法行政、执法为民的指导思想，遵循社会主义法治公开、公正、平等的原则，正确把握执法主体与市场主体的关系，严格履行烟草专卖管理职能，寓服务于管理之中。
第三条 本规范适用于各级烟草专卖行政主管部门及其执法人员对涉烟管理相对人的烟草专卖检查、监督、许可、处罚等执法行为。
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第二章 文明执法行为标准
第一节 文明执法的基本要求
第四条 执法严格。要严格履行法律赋予的烟草专卖执法职能，做到有案必查、违法必究，严厉打击烟草专卖违法行为。
第五条 行为合法。要严格按照法定权限和程序实施检查、监督、许可、处罚等执法行为。
第六条 政务公开。各级烟草专卖行政主管部门应当运用广播、电视、公示栏等形式，公开烟草专卖法律法规和烟草专卖许可证的审批事项等内容，做到法律法规透明、程序公开。
第七条 服务热情。要坚持管理与服务相结合的原则，在管理中要耐心做宣传教育、说服解释工作。
第八条 用语文明。要讲礼貌，使用文明执法用语。
第九条 衣着整洁。佩戴执法标识要规范统一。
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第二节 执法检查行为标准
第十条 烟草专卖执法人员在执法检查时，不得对非经营性场所进行检查;如该场所涉嫌违法，确须检查的，应及时向有执法权限的执法机关报告并配合其进行检查。
第十一条 烟草专卖执法人员在对卷烟零售户、违法行为发生地等有关场所进行检查前，须出示执法证件，说明来意，并有当事人或见证人在场。
第十二条 烟草专卖执法人员在执法检查中应告知当事人权利，并认真、耐心听取当事人的陈述和申辩。
第十三条 烟草专卖执法人员在执法检查时，应尽量避免翻动与执法活动无关的财物;检查完成后，要对检查所涉及的其他物品尽可能的复位。
第十四条 烟草专卖执法人员在执法检查过程中，如果没有发现被检查主体存在违法行为，应对其配合检查的行为表达谢意;如果发现其确有违法行为，要严格按照法律、法规规定的程序进行处理：
(一)现场制作《检查(勘验)笔录》，并提请当事人签字确认。
(二)烟草专卖执法人员应向当事人说明其涉嫌违法情况，告知当事人初步认定违法行为的性质。
(三)现场开具《先行登记保存通知书》，请当事人核对先行登记保存物品的品种、数量等，核对无误后，在《先行登记保存通知书》上签字确认。
(四)将先行登记保存的可以装箱封存的烟草专卖品及其他涉案物品现场装箱、封存。
(五)告知当事人应于何时、带何材料、到何地、找何部门接受案件调查、处理。
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第三节 案件处理行为标准
第十五条 各级烟草专卖管理部门发现有违反烟草专卖法律法规的行为必须立案调查，并在法律法规规定的期限内处理完毕。不得有案不查，案件久拖不结。
第十六条 不得以限制人身自由的方式进行调查取证;在调查中发现案件符合移送标准的，必须按规定向有关部门移送。
第十七条 询问的标准：
(一)调查人员询问前应当表明身份，并认真核实被询问人的身份。不得采取扣留被询问人身份证、工作证、驾驶证等有效证件的非法方式进行核实。
(二)调查人员询问时，应当问答有序、充分听取相关人员的陈述和申辩，不得有诱导性语言、压制性语言或者随意中断、终止相关人员的陈述和申辩。
(三)记录人员应当详实记录询问内容，不得篡改相关人员的陈述和申辩，不得随意使用其他替代性语言改变当事人的真实意图。
(四)询问完毕后，记录人员应当提请被询问人亲自阅读或经被询问人请求后，向其宣读，以核实询问内容，并由被询问人和调查人员分别逐页签名(盖章)。
(五)询问程序终止后，调查人员不得强制相关人员离开或留置。
第十八条 烟草专卖执法人员在抽样取证时，要严格按照有关规定进行，告知当事人或见证人抽样的理由和依据，如实填写《抽样取证物品清单》，现场封存，并提请当事人或见证人核对无误后，签字确认。
第十九条 烟草专卖执法人员在向有关单位或个人依法调查与违法行为有关的合同、发票、账册、单据等资料时，要向有关单位和个人亮明身份，说明来意，并请其予以配合。
第二十条 行政执法文书送达的标准：
(一)应当提请被送达人认真核对收到行政执法文书的种类、数量。
(二)对当事人就执法文书提出的问题要耐心解答。
(三)提请被送达人签字(盖章)。
(四)送达须采用法定形式进行，不得强迫被送达人签收。
第二十一条 行政处罚执行的标准：
(一)执法人员在执行行政处罚之前，应当向当事人认真宣读处罚决定摘要，不得敷衍了事。
(二)告知被处罚人提请法律救济的权利、渠道和时限。
(三)要严格按照行政处罚决定书对当事人执行处罚。
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第四节 零售许可证管理标准
第二十二条 各级烟草专卖行政主管部门应当推广网上审批服务。对网上互联审批，各级烟草专卖行政主管部门应在法定期限内完成受理、实地审查，并告知申请人具体的审批意见、依据及申诉途径。
第二十三条 各级烟草专卖行政主管部门应当实行服务承诺。应当自收到申领烟草专卖许可证请求之日起，及时完成相应的审核、审批、发证等项工作。在服务窗口要对申请条件实行一次性告知;在审查过程中凡应当修改并当场可以修改的应当场指导修改;工作人员不得向申请人提受理以外的要求。
第二十四条 各级烟草专卖行政主管部门应当规范审批手续，严格按照法律、法规以及规章规定的程序办理。
第二十五条 许可证审批应以审查申请人提交的申请材料为主，对同一申请人的实地审查一般不得超过两次。
第二十六条 各级烟草专卖行政主管部门应对残疾人或行动不便的卷烟零售户，在许可证申办、变更、注销等方面，提供上门服务。
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第五节 接待受理标准
第二十七条 各级烟草专卖行政主管部门要实行首问负责制，应当热情接待前来咨询、投诉、申诉、来访及申领烟草专卖许可证的企业或个人。
(一)接待者应当认真记录有关问题或请求。所问内容属于接待者的业务范围，接待者应予以解答或办理;所问内容不属于接待者的业务范围，接待者应负责将申请人或咨询人引导至相关职能部门工作人员处，在双方接洽后方可离开。
(二)任何人不得以工作忙或相关人员不在等理由回绝申请人或咨询人的要求;对来访者所提要求不属于本部门受理范围的，应给予解释。
(三)具体职能部门的工作人员，应当按照工作职责，及时受理申请、回答咨询、一次性告知申请人或咨询人相关事项。
第二十八条 受理举报工作的标准∶
(一)告知举报人相关权利义务。
(二)认真、准确的记录举报内容并及时汇报。
(三)严格做好举报人和举报内容的保密工作。
第二十九条 接待群众来信来访的标准：
(一)对待群众来访，要热情接待，耐心听取意见，认真记录，按有关规定和政策处理来访群众提出的问题，及时向相关部门领导反馈，并告知当事人答复的期限。
(二)群众来信要仔细阅读，认真登记，及时分办，妥善处理。
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第三章 监督检查
第三十条 各级烟草专卖行政主管部门应当建立执法监督体系，对专卖执法行为进行监督检查。
第一节 外部监督制度
第三十一条 各级专卖管理部门要逐级建立专卖执法群众评议制度，并负责组织落实。
(一)群众评议主要采取召开辖区内卷烟零售户座谈会和向消费者、卷烟零售户进行问卷调查的方式进行。
(二)群众评议的内容除本规范外，还可以包括依法行政、廉政建设、宣传服务等工作情况。
(三)群众评议应当定期进行，县级烟草专卖行政主管部门每年不少于一次，地(市)级烟草专卖行政主管部门抽查每年不少于一次。
(四)评议结果要予以公布，并根据不同情况进行奖励、批评教育和调整。
第三十二条 各级烟草专卖管理部门应当逐级建立专卖执法监督员制度，对专卖执法行为进行日常监督。专卖执法监督员由卷烟零售户、消费者和其他人员按照适当的比例组成。
第三十三条 各级烟草专卖行政主管部门应当设立投诉和咨询热线电话，接受社会各界的咨询、监督和投诉，并在5个工作日内予以答复处理。
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第二节 内部督察制度
第三十四条 省、地(市)级烟草专卖行政主管部门要建立相应的行政执法督察管理制度，成立督察领导小组，并指定专人从事烟草专卖行政执法督察。
第三十五条 专卖执法督察人员必须是坚持原则、忠于职守、清正廉洁、不徇私情、严守纪律的优秀执法人员，且具有大学专科以上学历、两年以上执法工作经历和法律知识、烟草专卖业务知识。
第三十六条 专卖执法督察人员负责对规范专卖执法行为的纪律规定、严格执法、文明执法、依法行政、廉政建设及本行为规范落实情况等内容进行监督检查。
第三十七条 督察人员在执行督察任务时，应当出示国家烟草专卖局制发的督察证件。
第三十八条 专卖执法督察人员在履行督察职务时，可行使下列职权：
(一)对本级和下级烟草专卖行政主管部门及其执法人员的执法行为进行明查暗访，对现场发生的不文明执法行为予以及时纠正。
(二)要求被督察单位提供与督察事项有关的文件、资料和情况，询问与督察事项有关的人员。
(三)对与督察事项有关的资料进行查阅或复制。
(四)对违法违纪情节严重、影响恶劣的，以及拒绝、阻碍督察人员执行督察工作的，必要时，可暂扣被督察对象的行政执法证件，并提出处理意见。
第三十九条 各级局对违反《关于规范烟草专卖执法行为的纪律规定》的不文明执法行为和不严格履行专卖执法职责，有案不查、执法不严的，要按有关规定追究责任，严肃处理，做到严格执法、文明执法。
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第四章 附 则 第四十条 本行为规范所涉及的文明执法用语、执法监督体系及有关的奖惩标准由各省级局制定实施细则。
第四十一条 本行为规范自二〇〇四年六月一日起施行。
第四十二条 本行为规范由国家烟草专卖局负责解释。
国家烟草专卖局文件
国烟专【2004】215号各省级局：
为进一步提高烟草专卖依法行政水平，做到严格执法、文明执法，树立烟草专卖行政执法良好的社会形象，创造公平竞争、规范有序、诚实守信的烟草市场环境，针对当前专卖执法中存在的问题，进一步转变执法观念和工作作风，国家局制定了《烟草专卖文明执法行为规范》，现予以印发，请各单位认真贯彻执行。
2第一章 总 则
第一条 为进一步提高烟草专卖依法行政和文明执法水平，严格执行《烟草专卖法》及其《实施条例》，树立烟草专卖行政执法良好的社会形象，创造公平竞争、规范有序、诚实守信的烟草市场环境，根据《行政处罚法》、《行政许可法》等法律法规的规定，特制定本行为规范。
第二条 烟草专卖执法要牢固树立依法行政、执法为民的指导思想，遵循社会主义法治公开、公正、平等的原则，正确把握执法主体与市场主体的关系，严格履行烟草专卖管理职能，寓服务于管理之中。
第三条 本规范适用于各级烟草专卖行政主管部门及其执法人员对涉烟管理相对人的烟草专卖检查、监督、许可、处罚等执法行为。
3第二章 文明执法行为标准
第一节 文明执法的基本要求
第四条 执法严格。要严格履行法律赋予的烟草专卖执法职能，做到有案必查、违法必究，严厉打击烟草专卖违法行为。
第五条 行为合法。要严格按照法定权限和程序实施检查、监督、许可、处罚等执法行为。
第六条 政务公开。各级烟草专卖行政主管部门应当运用广播、电视、公示栏等形式，公开烟草专卖法律法规和烟草专卖许可证的审批事项等内容，做到法律法规透明、程序公开。
第七条 服务热情。要坚持管理与服务相结合的原则，在管理中要耐心做宣传教育、说服解释工作。 第八条 用语文明。要讲礼貌，使用文明执法用语。 第九条 衣着整洁。佩戴执法标识要规范统一。
第二节 执法检查行为标准
第十条 烟草专卖执法人员在执法检查时，不得对非经营性场所进行检查;如该场所涉嫌违法，确须检查的，应及时向有执法权限的执法机关报告并配合其进行检查。
第十一条 烟草专卖执法人员在对卷烟零售户、违法行为发生地等有关场所进行检查前，须出示执法证件，说明来意，并有当事人或见证人在场。
第十二条 烟草专卖执法人员在执法检查中应告知当事人权利，并认真、耐心听取当事人的陈述和申辩。
第十三条 烟草专卖执法人员在执法检查时，应尽量避免翻动与执法活动无关的财物;检查完成后，要对检查所涉及的其他物品尽可能的复位。
第十四条 烟草专卖执法人员在执法检查过程中，如果没有发现被检查主体存在违法行为，应对其配合检查的行为表达谢意;如果发现其确有违法行为，要严格按照法律、法规规定的程序进行处理：
(一)现场制作《检查(勘验)笔录》，并提请当事人签字确认。
(二)烟草专卖执法人员应向当事人说明其涉嫌违法情况，告知当事人初步认定违法行为的性质。
(三)现场开具《先行登记保存通知书》，请当事人核对先行登记保存物品的品种、数量等，核对无误后，在《先行登记保存通知书》上签字确认。
(四)将先行登记保存的可以装箱封存的烟草专卖品及其他涉案物品现场装箱、封存。
(五)告知当事人应于何时、带何材料、到何地、找何部门接受案件调查、处理。
第三节 案件处理行为标准
第十五条 各级烟草专卖管理部门发现有违反烟草专卖法律法规的行为必须立案调查，并在法律法规规定的期限内处理完毕。不得有案不查，案件久拖不结。 第十六条 不得以限制人身自由的方式进行调查取证;在调查中发现案件符合移送标准的，必须按规定向有关部门移送。 第十七条 询问的标准：
(一)调查人员询问前应当表明身份，并认真核实被询问人的身份。不得采取扣留被询问人身份证、工作证、驾驶证等有效证件的非法方式进行核实。
(二)调查人员询问时，应当问答有序、充分听取相关人员的陈述和申辩，不得有诱导性语言、压制性语言或者随意中断、终止相关人员的陈述和申辩。
(三)记录人员应当详实记录询问内容，不得篡改相关人员的陈述和申辩，不得随意使用其他替代性语言改变当事人的真实意图。
(四)询问完毕后，记录人员应当提请被询问人亲自阅读或经被询问人请求后，向其宣读，以核实询问内容，并由被询问人和调查人员分别逐页签名(盖章)。
(五)询问程序终止后，调查人员不得强制相关人员离开或留置。
第十八条 烟草专卖执法人员在抽样取证时，要严格按照有关规定进行，告知当事人或见证人抽样的理由和依据，如实填写《抽样取证物品清单》，现场封存，并提请当事人或见证人核对无误后，签字确认。
第十九条 烟草专卖执法人员在向有关单位或个人依法调查与违法行为有关的合同、发票、账册、单据等资料时，要向有关单位和个人亮明身份，说明来意，并请其予以配合。
第二十条 行政执法文书送达的标准：
(一)应当提请被送达人认真核对收到行政执法文书的种类、数量。
(二)对当事人就执法文书提出的问题要耐心解答。
(三)提请被送达人签字(盖章)。
(四)送达须采用法定形式进行，不得强迫被送达人签收。 第二十一条 行政处罚执行的标准：
(一)执法人员在执行行政处罚之前，应当向当事人认真宣读处罚决定摘要，不得敷衍了事。
(二)告知被处罚人提请法律救济的权利、渠道和时限。
(三)要严格按照行政处罚决定书对当事人执行处罚。
第四节 零售许可证管理标准 第二十二条 各级烟草专卖行政主管部门应当推广网上审批服务。对网上互联审批，各级烟草专卖行政主管部门应在法定期限内完成受理、实地审查，并告知申请人具体的审批意见、依据及申诉途径。
第二十三条 各级烟草专卖行政主管部门应当实行服务承诺。应当自收到申领烟草专卖许可证请求之日起，及时完成相应的审核、审批、发证等项工作。在服务窗口要对申请条件实行一次性告知;在审查过程中凡应当修改并当场可以修改的应当场指导修改;工作人员不得向申请人提受理以外的要求。
第二十四条 各级烟草专卖行政主管部门应当规范审批手续，严格按照法律、法规以及规章规定的程序办理。
第二十五条 许可证审批应以审查申请人提交的申请材料为主，对同一申请人的实地审查一般不得超过两次。
第二十六条 各级烟草专卖行政主管部门应对残疾人或行动不便的卷烟零售户，在许可证申办、变更、注销等方面，提供上门服务。
第五节 接待受理标准
第二十七条 各级烟草专卖行政主管部门要实行首问负责制，应当热情接待前来咨询、投诉、申诉、来访及申领烟草专卖许可证的企业或个人。
(一)接待者应当认真记录有关问题或请求。所问内容属于接待者的业务范围，接待者应予以解答或办理;所问内容不属于接待者的业务范围，接待者应负责将申请人或咨询人引导至相关职能部门工作人员处，在双方接洽后方可离开。
(二)任何人不得以工作忙或相关人员不在等理由回绝申请人或咨询人的要求;对来访者所提要求不属于本部门受理范围的，应给予解释。
(三)具体职能部门的工作人员，应当按照工作职责，及时受理申请、回答咨询、一次性告知申请人或咨询人相关事项。 第二十八条 受理举报工作的标准：
(一)告知举报人相关权利义务。
(二)认真、准确的记录举报内容并及时汇报。
(三)严格做好举报人和举报内容的保密工作。 第二十九条 接待群众来信来访的标准：
(一)对待群众来访，要热情接待，耐心听取意见，认真记录，按有关规定和政策处理来访群众提出的问题，及时向相关部门领导反馈，并告知当事人答复的期限。
(二)群众来信要仔细阅读，认真登记，及时分办，妥善处理。
4第三章 监督检查
第三十条 各级烟草专卖行政主管部门应当建立执法监督体系，对专卖执法行为进行监督检查。 第一节 外部监督制度
第三十一条 各级专卖管理部门要逐级建立专卖执法群众评议制度，并负责组织落实。
(一)群众评议主要采取召开辖区内卷烟零售户座谈会和向消费者、卷烟零售户进行问卷调查的方式进行。
(二)群众评议的内容除本规范外，还可以包括依法行政、廉政建设、宣传服务等工作情况。
(三)群众评议应当定期进行，县级烟草专卖行政主管部门每年不少于一次，地(市)级烟草专卖行政主管部门抽查每年不少于一次。
(四)评议结果要予以公布，并根据不同情况进行奖励、批评教育和调整。 第三十二条 各级烟草专卖管理部门应当逐级建立专卖执法监督员制度，对专卖执法行为进行日常监督。专卖执法监督员由卷烟零售户、消费者和其他人员按照适当的比例组成。
第三十三条 各级烟草专卖行政主管部门应当设立投诉和咨询热线电话，接受社会各界的咨询、监督和投诉，并在5个工作日内予以答复处理。 第二节 内部督察制度
第三十四条 省、地(市)级烟草专卖行政主管部门要建立相应的行政执法督察管理制度，成立督察领导小组，并指定专人从事烟草专卖行政执法督察。 第三十五条 专卖执法督察人员必须是坚持原则、忠于职守、清正廉洁、不徇私情、严守纪律的优秀执法人员，且具有大学专科以上学历、两年以上执法工作经历和法律知识、烟草专卖业务知识。
第三十六条 专卖执法督察人员负责对规范专卖执法行为的纪律规定、严格执法、文明执法、依法行政、廉政建设及本行为规范落实情况等内容进行监督检查。 第三十七条 督察人员在执行督察任务时，应当出示国家烟草专卖局制发的督察证件。
第三十八条 专卖执法督察人员在履行督察职务时，可行使下列职权：
(一)对本级和下级烟草专卖行政主管部门及其执法人员的执法行为进行明查暗访，对现场发生的不文明执法行为予以及时纠正。
(二)要求被督察单位提供与督察事项有关的文件、资料和情况，询问与督察事项有关的人员。
(三)对与督察事项有关的资料进行查阅或复制。
(四)对违法违纪情节严重、影响恶劣的，以及拒绝、阻碍督察人员执行督察工作的，必要时，可暂扣被督察对象的行政执法证件，并提出处理意见。 第三十九条 各级局对违反《关于规范烟草专卖执法行为的纪律规定》的不文明执法行为和不严格履行专卖执法职责，有案不查、执法不严的，要按有关规定追究责任，严肃处理，做到严格执法、文明执法。
5第四章 附 则
第四十条 本行为规范所涉及的文明执法用语、执法监督体系及有关的奖惩标准由各省级局制定实施细则。
第四十一条 本行为规范自二〇〇四年六月一日起施行。 第四十二条 本行为规范由国家烟草专卖局负责解释。[1]
【发布单位】国家烟草专卖局
【发布文号】国烟专[2004]215号
【发布日期】2004-04-26
【生效日期】2004-06-01
【失效日期】----------
【所属类别】政策参考
烟草专卖文明执法行为规范
(国烟专[2004]215号)
各省级局：
为进一步提高烟草专卖依法行政水平，做到严格执法、文明执法，树立烟草专卖行政执法良好的社会形象，创造公平竞争、规范有序、诚实守信的烟草市场环境，针对当前专卖执法中存在的问题，进一步转变执法观念和工作作风，国家烟草专卖局制定了《烟草专卖文明执法行为规范》，现予以印发，请各单位认真贯彻执行。
烟草专卖文明执法行为规范
第一章 总则
第一条 为进一步提高烟草专卖依法行政和文明执法水平，严格执行《烟草专卖法》及其《实施条例》，树立烟草专卖行政执法良好的社会形象，创造公平竞争、规范有序、诚实守信的烟草市场环境，根据《行政处罚法》、《行政许可法》等法律法规的规定，特制定本行为规范。
第二条 烟草专卖执法要牢固树立依法行政、执法为民的指导思想，遵循社会主义法治公开、公正、平等的原则，正确把握执法主体与市场主体的关系，严格履行烟草专卖管理职能，寓服务于管理之中。
第三条 本规范适用于各级烟草专卖行政主管部门及其执法人员对涉烟管理相对人的烟草专卖检查、监督、许可、处罚等执法行为。
第二章 文明执法行为标准
第一节 文明执法的基本要求
第四条 执法严格。要严格履行法律赋予的烟草专卖执法职能，做到有案必查、违法必究，严厉打击烟草专卖违法行为。
第五条 行为合法。要严格按照法定权限和程序实施检查、监督、许可、处罚等执法行为。
第六条 政务公开。各级烟草专卖行政主管部门应当运用广播、电视、公示栏等形式， 1
公开烟草专卖法律法规和烟草专卖许可证的审批事项等内容，做到法律法规透明、程序公开。
第七条 服务热情。要坚持管理与服务相结合的原则，在管理中要耐心做宣传教育、说服解释工作。
第八条 用语文明。要讲礼貌，使用文明执法用语。
第九条 衣着整洁。佩戴执法标识要规范统一。
第二节 执法检查行为标准
第十条 烟草专卖执法人员在执法检查时，不得对非经营性场所进行检查;如该场所涉嫌违法，确须检查的，应及时向有执法权限的执法机关报告并配合其进行检查。第十一条 烟草专卖执法人员在对卷烟零售户、违法行为发生地等有关场所进行检查前，须出示执法证件，说明来意，并有当事人或见证人在场。
第十二条 烟草专卖执法人员在执法检查中应告知当事人权利，并认真、耐心听取当事人的陈述和申辩。
第十三条 烟草专卖执法人员在执法检查时，应尽量避免翻动与执法活动无关的财物;检查完成后，要对检查所涉及的其他物品尽可能的复位。
第十四条 烟草专卖执法人员在执法检查过程中，如果没有发现被检查主体存在违法行为，应对其配合检查的行为表达谢意;如果发现其确有违法行为，要严格按照法律、法规规定的程序进行处理：
(一)现场制作《检查(勘验)笔录》，并提请当事人签字确认。
(二)烟草专卖执法人员应向当事人说明其涉嫌违法情况，告知当事人初步认定违法行为的性质。
(三)现场开具《先行登记保存通知书》，请当事人核对先行登记保存物品的品种、数量等，核对无误后，在《先行登记保存通知书》上签字确认。
(四)将先行登记保存的可以装箱封存的烟草专卖品及其他涉案物品现场装箱、封存。
(五)告知当事人应于何时、带何材料、到何地、找何部门接受案件调查、处理。
第三节 案件处理行为标准
第十五条 各级烟草专卖管理部门发现有违反烟草专卖法律法规的行为必须立案调查，并在法律法规规定的期限内处理完毕。不得有案不查，案件久拖不结。
第十六条 不得以限制人身自由的方式进行调查取证;在调查中发现案件符合移送标准的，必须按规定向有关部门移送。
第十七条 询问的标准：
(一)调查人员询问前应当表明身份，并认真核实被询问人的身份。不得采取扣留被询问人身份证、工作证、驾驶证等有效证件的非法方式进行核实。
(二)调查人员询问时，应当问答有序、充分听取相关人员的陈述和申辩，不得有诱导性语言、压制性语言或者随意中断、终止相关人员的陈述和申辩。
(三)记录人员应当详实记录询问内容，不得篡改相关人员的陈述和申辩，不得随意使用其他替代性语言改变当事人的真实意图。
(四)询问完毕后，记录人员应当提请被询问人亲自阅读或经被询问人请求后，向其宣读，以核实询问内容，并由被询问人和调查人员分别逐页签名(盖章)。
(五)询问程序终止后，调查人员不得强制相关人员离开或留置。
第十八条 烟草专卖执法人员在抽样取证时，要严格按照有关规定进行，告知当事人或见证人抽样的理由和依据，如实填写《抽样取证物品清单》，现场封存，并提请当事人或见证人核对无误后，签字确认。
第十九条 烟草专卖执法人员在向有关单位或个人依法调查与违法行为有关的合同、发票、账册、单据等资料时，要向有关单位和个人亮明身份，说明来意，并请其予以配合。第二十条 行政执法文书送达的标准：
(一)应当提请被送达人认真核对收到行政执法文书的种类、数量。
(二)对当事人就执法文书提出的问题要耐心解答。
(三)提请被送达人签字(盖章)。
(四)送达须采用法定形式进行，不得强迫被送达人签收。
第二十一条 行政处罚执行的标准：
(一)执法人员在执行行政处罚之前，应当向当事人认真宣读处罚决定摘要，不得敷衍了事。
(二)告知被处罚人提请法律救济的权利、渠道和时限。
(三)要严格按照行政处罚决定书对当事人执行处罚。
第四节 零售许可证管理标准
第二十二条 各级烟草专卖行政主管部门应当推广网上审批服务。对网上互联审批，各级烟草专卖行政主管部门应在法定期限内完成受理、实地审查，并告知申请人具体的审批意见、依据及申诉途径。
第二十三条 各级烟草专卖行政主管部门应当实行服务承诺。应当自收到申领烟草专卖许可证请求之日起，及时完成相应的审核、审批、发证等项工作。在服务窗口要对申请条件实行一次性告知;在审查过程中凡应当修改并当场可以修改的应当场指导修改;工作人员不得向申请人提受理以外的要求。
第二十四条 各级烟草专卖行政主管部门应当规范审批手续，严格按照法律、法规以及规章规定的程序办理。
第二十五条 许可证审批应以审查申请人提交的申请材料为主，对同一申请人的实地审查一般不得超过两次。
第二十六条 各级烟草专卖行政主管部门应对残疾人或行动不便的卷烟零售户，在许可证申办、变更、注销等方面，提供上门服务。
第五节 接待受理标准
第二十七条 各级烟草专卖行政主管部门要实行首问负责制，应当热情接待前来咨询、投诉、申诉、来访及申领烟草专卖许可证的企业或个人。
(一)接待者应当认真记录有关问题或请求。所问内容属于接待者的业务范围，接待者应予以解答或办理;所问内容不属于接待者的业务范围，接待者应负责将申请人或咨询人引导至相关职能部门工作人员处，在双方接洽后方可离开。
(二)任何人不得以工作忙或相关人员不在等理由回绝申请人或咨询人的要求;对来访者所提要求不属于本部门受理范围的，应给予解释。
(三)具体职能部门的工作人员，应当按照工作职责，及时受理申请、回答咨询、一次性告知申请人或咨询人相关事项。
第二十八条 受理举报工作的标准∶
(一)告知举报人相关权利义务。
(二)认真、准确的记录举报内容并及时汇报。
(三)严格做好举报人和举报内容的保密工作。
第二十九条 接待群众来信来访的标准：
(一)对待群众来访，要热情接待，耐心听取意见，认真记录，按有关规定和政策处理来访群众提出的问题，及时向相关部门领导反馈，并告知当事人答复的期限。
(二)群众来信要仔细阅读，认真登记，及时分办，妥善处理。
第三章 监督检查
第三十条 各级烟草专卖行政主管部门应当建立执法监督体系，对专卖执法行为进行监督检查。
第一节 外部监督制度
第三十一条 各级专卖管理部门要逐级建立专卖执法群众评议制度，并负责组织落实。
(一)群众评议主要采取召开辖区内卷烟零售户座谈会和向消费者、卷烟零售户进行问卷调查的方式进行。
(二)群众评议的内容除本规范外，还可以包括依法行政、廉政建设、宣传服务等工作情况。
(三)群众评议应当定期进行，县级烟草专卖行政主管部门每年不少于一次，地(市)级烟草专卖行政主管部门抽查每年不少于一次。
(四)评议结果要予以公布，并根据不同情况进行奖励、批评教育和调整。
第三十二条 各级烟草专卖管理部门应当逐级建立专卖执法监督员制度，对专卖执法行为进行日常监督。专卖执法监督员由卷烟零售户、消费者和其他人员按照适当的比例组成。
第三十三条 各级烟草专卖行政主管部门应当设立投诉和咨询热线电话，接受社会各界的咨询、监督和投诉，并在5个工作日内予以答复处理。
第二节 内部督察制度
第三十四条 省、地(市)级烟草专卖行政主管部门要建立相应的行政执法督察管理制度，成立督察领导小组，并指定专人从事烟草专卖行政执法督察。
第三十五条 专卖执法督察人员必须是坚持原则、忠于职守、清正廉洁、不徇私情、严守纪律的优秀执法人员，且具有大学专科以上学历、两年以上执法工作经历和法律知识、烟草专卖业务知识。
第三十六条 专卖执法督察人员负责对规范专卖执法行为的纪律规定、严格执法、文明执法、依法行政、廉政建设及本行为规范落实情况等内容进行监督检查。
第三十七条 督察人员在执行督察任务时，应当出示国家烟草专卖局制发的督察证件。第三十八条 专卖执法督察人员在履行督察职务时，可行使下列职权：
(一)对本级和下级烟草专卖行政主管部门及其执法人员的执法行为进行明查暗访，对现场发生的不文明执法行为予以及时纠正。
(二)要求被督察单位提供与督察事项有关的文件、资料和情况，询问与督察事项有关的人员。
(三)对与督察事项有关的资料进行查阅或复制。
(四)对违法违纪情节严重、影响恶劣的，以及拒绝、阻碍督察人员执行督察工作的，必要时，可暂扣被督察对象的行政执法证件，并提出处理意见。
第三十九条 各级局对违反《关于规范烟草专卖执法行为的纪律规定》的不文明执法行为和不严格履行专卖执法职责，有案不查、执法不严的，要按有关规定追究责任，严肃处理，做到严格执法、文明执法。
第四章 附则
第四十条 本行为规范所涉及的文明执法用语、执法监督体系及有关的奖惩标准由各省级局制定实施细则。
第四十一条 本行为规范自二〇〇四年六月一日起施行。
第四十二条 本行为规范由国家烟草专卖局负责解释。
二〇〇四年四月二十六日
XX市XX城市管理行政执法大队
执法人员文明用语规范
为进一步完善我XX执法大队精神文明建设，建立一支执法文明、行为规范、作风优良的高素质执法队伍，根据《湖南省行政程序规定》等相关法律法规规定，依照市委、市政府、市执法局关于行政执法人员行为规范的若干要求，现对我大队日常工作中，执法人员的文明用语等方面规范示例如下：
一、总体要求
在执法工作过程中，执法人员应牢记为民执法、文明执法的理念，做到心态平和、语言文明、戒骄戒躁，保持平常心。在管理相对人语言无侮辱、行为不粗暴的情况下，执法人员应使用文明用语化解矛盾、提高效率、推动工作。
二、执法用语
1、亮明身份：你好!我们是XX市城市管理行政执法局XX大队的执法人员。
2、出示证件：这是我们的执法证件，请过目!
3、告知违法事项：你的**行为违反了《**》中第**条第**款(项)关于**的规定，现对你处以**的处罚。
4、告知权利：你依法享有陈述、申辩和要求进行听证的权利。如需陈述和申辩，可现在对我们说明;如需进行听
1 证，请在3个工作日内向我大队或市执法局提出申请。
5、调查取证：为查清此次案情，我们需要对现场进行拍摄取证，并就**事项向你进行询问，请予以配合且如实回答，你听清楚了吗?
……
以上是调查询问笔录，请仔细核对一下，如果不识字我可以给你念一遍，如果和你说的一致，请在下列空白处签：“以上笔录我已看过，和我所说一致。”并签上你的名字和时间。
6、暂扣物品：为查清**案情，**是本案的证据，我们将依法对该物品进行登记保存，请予以配合，谢谢!
……
这是《先行登记保存通知书》，请仔细核对，如无误请在这里签字，自你签字时候起7天内(不含节假日)到XX市XX城市管理行政执法大队接受处理，具体地址是：北吉新路11号，文艺路大姨鸭子店斜对面。如果超过期限，我们将对被扣物品依法处理。
7、进行处罚：这是对**时候你在**路段的**违法违章行为的《行政处罚决定书》，请你仔细核对。如无异议，请在决定书上签字，稍后请到处罚中心缴纳罚款。
8、处罚争议：如果你对此次处罚有异议，可在接到《处罚决定书》当日起的60日内向市执法局申请行政复议，或
2 在3个月内向市人民法院提起行政诉讼。
9、整改落实：你好!我们是XX市XX城市管理行政执法大队的执法人员，我大队在**日给你下达的《整改通知书》上所列你的**违法违章行为，在规定期限内没有改正，我们现将对你采取**的措施。
三、接待用语
1、电话接待：你好，这里是XX城市管理行政执法大队，请问你是?……
请问你有何事需要反映?……
请稍等一下，我正在将你反映的事件进行登记…… 请问你是否方便留下你的姓名和联系方式，以便我们向你回复?……
感谢你对我们工作的支持，我们将尽快调查(请示)你反映的问题，并尽早回复，再见!
2、来访接待：你好，请进!……
请坐!请问你来这里有什么事要反映吗?(我能为你做些什么)……
请你稍等一下，先喝杯水……
请不要着急(激动)，有话慢慢说。(请你自觉遵守法律规定，不要困扰我们的正常工作秩序)……
这是法律规定，请别为难我们工作人员，请配合。…… 请你仔细听我说，这事是这样的……
3 你还有不明白的地方吗?请讲……
这件事情，请你到法规(行政)办公室找***办理。(我可以帮你问一下，请稍等)
感谢你对我们工作的支持，请慢走，再见。
四、执法忌语
1、称呼忌语：执法过程中对于称呼必须文明规范，在结合地方语言特色情况下，使用敬语。如：不要称呼老人为“老东西”、“老鬼”、“死老公公(婆婆)”等，而应用“老人家”、“老师傅”等;年轻的不能称呼“砍脑壳的”、“死婆娘”、“泼妇”，而应用“大姐”、“同志”、“师傅”等;对未成年人不要使用“鬼儿的”，应使用“佬弟”、“同学”。
2、民族习惯：由于我湘西为少数民族聚居地，管理相对人中有不少为少数民族，在执法过程中，用语应遵循对方民族习惯，最好由少数民族队员进行执法，称呼中禁止带有“苗子”、“苕乱”等侮辱性语言。
3、地域歧视：由于管理相对人多为农村人员，在执法过程中不能对其身份歧视，在人格上要一是平等，尊重对方，不能使用“土包子”、“老土”。
五、规范态度
1、工作耐心：在执法过程中，一定会碰到管理相对人故意拖延，或者情绪激动。这时候执法人员切忌焦躁，务必保持耐心，语言缓和、语气温和、语调平和。不能使用诸如：
4 “听到蛮，你聋了啊!”、“有话快港，莫到这里罗嗦!”、“废话若那么多起了?”。
2、调节矛盾：对于执法过程中发生言语冲突时，尽量避免使用误导性语言，或将矛盾转嫁，尽量在现场缓解矛盾，避免群众误解。不能使用诸如：“莫米服气，搞的就是你!”、“我就是这个态度，有本事你去告!”、“我领导就是这么要求的，这事与我无关，你去找他!”。而应使用“请理解我们的工作，我们也不容易。”、“并不是针对你个人，我们是秉公办事，大家都希望XX环境能更好。”、“你以前多次违章，不能一错再错，请配合。”
3、文明接待：在接待社会各界来电来访时，谨记耐心细致，言语斟酌。对于把握不准的政策、指示、精神，不能自以为是或曲解，对相对人回复可用：“这件事我必须请示一下，请你耐心等我回复”等;解释相关法律法规、文件精神时，最好将相关条文熟记，避免引起误解;在接待后，对于需要回复的，应及早予以回复。
文明执法规范
文明执法规范
为了贯彻党的十六大精神和江泽民总书记提出的“三个代表”和“以德治国”的要求，落实《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》和《中共中央关于印发〈公民道德建设实施纲要〉的通知》，切实推动广大行政执法人员积极实践“三个代表”，建设具有公仆意识，廉洁、勤政、高素质、专业化的执法队伍，行政执法机构及其执法人员必须作到文明执法、规范执法。
本文明执法规范部分主要包括国家公务员行为规范、执勤制度、廉政建设“十不准”、队容风纪规定、行政执法工作规范用语等五个方面。
一、国家公务员行为规范
2002年2月22日国家人事部门印发了《国家公务员行为规范》。市执法局各部门、直属各单位、各区执法局必须严格遵守这一规定，做到文明执法。
国家公务员行为规范的具体内容：
(一)政治坚定。努力学习马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和江泽民同志“三个代表”重要思想，树立共产主义理想信念，坚持党的基本理论、基本路线和基本纲领，坚定地走建设有中国特色的社会主义道路，坚定不移地贯彻执行党和国家的路线、方针、政策，在思想上、政治上和行动上与党中央保持高度一致。
(二)忠于国家。热爱祖国，忠于宪法，维护国家安全、荣誉和利益，维护国家统一和民族的团结，维护政府形象和权威，保证政令畅通。遵守外事纪律，维护国格、人格尊严，严守国家秘密，同一切危害国家利益的言行作斗争。
(三)勤政为民。忠于职守，爱岗敬业，勤奋工作，钻研业务，甘于奉献。一切从人民利益出发，热爱人民，忠于人民，全心全意为人民服务，密切联系群众，关心群众疾苦，维护群众合法权益，体察民情，了解民意，集中民智，珍惜民力，力戒形式主义、官僚主义，改进工作作风，讲求工作方法，注重工作效率，提高工作质量。自觉做人民公仆，让人民满意。
(四)依法行政。遵守国家法律、法规和规章，按照规定的职责权限和工作程序履行职责、执行公务，依法办事，严格执法，公正执法，文明执法，不滥用权力，不以权代法，做学法、守法、用法和维护法律、法规尊严的模范。
(五)务实创新。解放思想，实事求是，理论联系实际，说实话，报实情，办实事，求实效，踏实肯干。勤于思考，勇于创新，与时俱进，锐意进取，大胆开拓，创造性地开展工作。
(六)清正廉洁。克己奉公，秉公办事，遵守纪律，不循私情，不以权谋私，不贪赃枉法。淡泊名利，艰苦奋斗，勤俭节约，爱惜国家资财，反对拜金主义、享乐主义。
(七)团结协作。坚持民主集中制，不独断专行，不搞自由主义。认真执行上级的决定和命令，服从大局，相互配合，相互支持，团结一致，勇于批评与自我批评，齐心协力做好工作。
(八)品行端正。坚持真理，修正错误，崇尚科学，破除迷信。学习先进，助人为乐，谦虚谨慎，言行一致，忠诚守信，健康向上。模范遵守社会公德，举止端庄，仪表整洁，语言文明，讲普通话。
二、执勤制度
1、坚持“教育与处罚相结合”的原则，对违章者要注重教育，认真宣传有关法律、法规、规章，认真听取当事人的陈述、申辩，实事求是、秉公执法，把宣传教育与行政处罚有机地结合起来。
2、上岗前列队清点人数，整理着装，检查装备，带齐“两证一章”(即工作证、执法证、胸章)，明确任务，提出要求。
3、执勤时按照规定着装整齐，举止端正，带齐行政执法文书和票据。文明执勤，做到“三理”(纠正违章要有理、宣传教育要讲理、执罚尺度要合理);“四心”(调查核实要细心、说服教育要诚心、对方不服要耐心、纠正违章要公心);“四不准”(不准打人、不准骂人、不准搜身、不准体罚)。
4、下岗后列队小结讲评，文书归档，换着便装。
5、遵章守纪、坚守岗位、不迟到、不早退、不做与执勤无关的事。
6、工作细致、认真，严格执行城市管理的有关法律、法规和规章。
7、城市管理行政执法人员，经过培训、考试合格，取得执法资格后，方可上岗执勤。
8、依法行政，严格执法程序，纠正违章时，先敬礼，而后出示证件，按照法律、法规、规章，讲明依据，理由，听取申辩，文明执法。
9、指定专人领取、保管、填写法定罚没票据，规范填写各项执法文书，严禁使用其他票据。
10、罚没现金和实物当天上交，不得挪用和擅自处理。
11、爱护交通工具和通讯装备，保持联络畅通，发现问题及时上报，并与有关部门取得联系。
三、长效管理规定
1、长效管理，是指将各级城市管理行政执法队伍的职责、任务分解落实到具体的岗位及执法人员，通过考核，把考核结果作为评定各级城市管理行政执法队伍领导干部及其执法人员工作实绩优劣，作为实施奖惩的重要依据，激励执法人员自觉履行职责，实现辖区内无违章现象的工作方式。
2、市执法局负责对全市城管执法长效管理规定的落实情况进行统一考核，并作出奖惩决定，市执法局直属各单位和各区执法局负责本单位长效管理规定的落实。
3、城管执法长效管理应当遵循责任明确、检查严格、奖惩分明，惩教结合的原则。
4、各级城市管理行政执法队伍系统内部管理应当按照下列几方面内容落实城管执法长效管理规定：
(一)定区域
市执法局直属各单位、各区执法局必须按照有关文件确定的管辖区域履行执法行为，做到管理到位，不越权。
(二)定路段
市执法局直属各单位、各区执法局必须将本管辖区域分解落实到各中队，使每个中队有各自的执法管辖路段，形成由片划块的管理。
(三)定人员
各城管中队要将所管辖区域继续分解落实到每名执法人员，使每段路都有执勤岗，每个执勤岗位都有执法人员负责执法，即形成由块到点的管理。
(四)定时间
市执法局直属各单位、各区执法局必须严格按照作息时间执勤，重要路段或者重点部位必须实行全天候监管。
(五)定责任
单位(区执法局)领导、中队长及每名执法队员按照各自职责分工包保责任，应当体现责任与个人利益挂钩，无论哪一级发生责任问题，均应当参照《行政执法考核制度》等规定承担相应的责任。
四、廉政建设“十不准”
1、不准单独执勤，严禁粗暴执勤。
2、不准擅自设立收费项目，改变收费标准，严禁越权执法。
3、不准有意刁难或者勒索行政管理相对人和服务对象，严禁索贿受贿。
4、不准以任何借口要求违章者为个人提供方便，严禁以权谋私、借钱、借物、压价购物、装修、旅游，接受宴请等。
5、不准截留和私分罚没物品。
6、不准将自己以及领导的住址、电话号码告知违章者。
7、不准发现违章隐瞒不报、弄虚作假，为违章者说情。
8、不准借公务活动接受礼金礼品，索要赞助。
9、不准利用职权参与经商活动或者为亲戚、朋友拉关系，搞经商活动。
10、不准参加迷信与赌博、卖淫、嫖娼、吸毒、贩毒等“七害”活动。
五、队容风纪规定
(一)着装
为保持着装整齐统一，必须按照规定着装，并保持队容严整，着制式服装时，要遵守下列规定：
1、按照规定佩带帽徽、肩章、臂章、领章、胸章。
2、男队员大檐帽前沿与眉同高，女队员大檐帽稍向后倾。
3、着装要整洁，应当扣好衣扣、风纪扣和裤扣，不得披衣、敞怀、赤背、挽袖、歪戴帽子等。
4、执勤、会操、检阅或者集会时，要扎武装带，右肩左斜配带;其他场合和时机，可不扎武装带，特殊情况要扎时，由各单位(区执法局)规定。
5、集会或者会操、检阅时，要佩带装饰带，装饰带绕左肩一周，另一头扣在上衣左上方口袋扣内。
6、胸章佩带在上衣左口袋上方正中央位置。胸章下沿与口袋上沿平齐。
7、着制式服装时，统一着黑色皮鞋，着黑色袜子，女队员着裙服时，穿肉色丝袜。
8、夏、秋、冬服装不得混穿，女队员着夏服时，在集会或者会操时要着裙服，执勤时可着裙服或者长裤;着制服时内衣下摆不得外露，着冬服时必须内着制式衬衫，系制式领带。
9、着制式服装时，不得背包或者挂包，执勤所需的文书、表格、皮尺等用品，应当放在统一配置的公文包内。除放置工作证、执法证的口袋外，其他口袋不得放置物品。
10、非公务时严禁着制式服装出入酒楼及娱乐场所。女队员怀孕时非工作、执勤时，应当着便服。
11、不得将制式服装随意改裁、出借或者转让他人使用。
12、季节换装时间由市执法局统一规定。
(二)仪容
1、头发要整洁。男队员不得留长发、大鬓角和胡须，蓄发不得露于帽外，帽墙下发长不得超过1.5厘米，女队员发辫不得过肩。
2、着制式服装时，不得戴耳环、项链、领饰、戒指、手镯等饰物，不得描眉、涂口红擦胭脂、染指甲、不得纹身。
3、只准佩带市执法局统一制发的胸章、胸卡，不得佩带其他徽章。
(三)举止
1、在室内脱帽，因特殊情况不适合脱帽时，再临时规定。
2、着装时应当保持举止端正，精神振作，姿态良好，不得袖手、背手和兜手，不得边走边吸烟、边吃东西、用帽子当扇子，不得搭肩挽臂。
3、参加集会、上课列队时，要队列整齐，按照规定的时间和顺序入场，按照指定的位置就座，遵守会场秩序，不迟到早退，散会时依次退场。
(四)队容风纪检查
1、队容风纪检查由各单位(各区执法局)或者督察部门负责，经常及时组织队容风纪检查。
2、各单位(各区执法局)要建立队容风纪的检查制度，中队每天，大队每周，督察部门每月进行一次队容风纪检查。
3、市执法局督察部门发现违反队容风纪规定者，应当责令其立即改正，对不服从纠察和严重违反队容风纪者给予批评教育，并视其情节，给予相应的经济处罚和纪律处分。
六、行政执法工作规范用语
1、您好!我们是吉林市××城市管理行政执法局××大队执法人员××和××，您的××行为违反了《×××》第××条××款关于××的规定，根据《×××》第××条××款处罚规定，决定对您进行××处理，请您支持我们的工作，接受处罚。
2、您有权陈述、申辩，也可以在接到行政处罚决定书之日起60日内向吉林市人民政府法制办公室申请行政复议或者3个月内向××人民法院提起行政诉讼。
3、您好!我们是吉林市××城市管理行政执法局××大队执法人员××和××，这是《××书》，请您看清，如无疑问，请您签字。谢谢!
4、为了查清××案情，××是本案的证据，我们将依法对××进行登记保存，请您配合，谢谢。
5、您好!我们是吉林市××城市管理行政执法局××大队的执法人员××和××，现就××问题向您进行询问，请您如实回答，您被记录的每一句话，都可能成为本案的证据，希望您能如实回答，否则将负法律责任，您清楚吗?
6、为了查清××案情，我们将对××依法进行检查，请您配合，谢谢!
7、这是对××的××违法行为的《行政处罚决定书》，请您看清在上面签字，并在《送达证》上签字，谢谢合作。
8、如您对本处罚不服，可以在接到本决定之日起60日内向××申请行政复议，也可以在三个月内向××人民法院提起行政诉讼。
9、您好!给您下达的《限期整改通知书》上所列您的××违法行为在规定期限内没有改正，我们将对您采取××措施。
10、依照《行政处罚法》第五十一条第二款的有关规定，我们将对您的××物品(工具)实施扣押。
11、为了查清××案情，我们将对××依法进行抽样取证，请您配合，谢谢。
12、请您在罚款单上签字，请您保存好罚款收据。
13、以上是调查询问笔录，请您核对，如无误，请您签‘以上看过，情况属实’和您的名字，谢谢。
14、这是暂扣单，请您核对，如无误请签字，自您签字之日起七日内到××机关接受处理，如逾期不接受处理，我们将对被扣物品依法处理。
第一章 总 则
第一条 为规范路政执法管理行为，提高文明执法管理水平，更好地为社会公众服务，根据《中华人民共和国公路法》、《公路安全保护条例》、《路政管理规定》、《交通运输行政执法评议考核规定》、《交通运输行政执法证件管理规定》等法律、法规、规章以及《交通行政执法风纪》、《交通行政执法禁令》等交通运输行 政执法行为规范，制定本规范。
第二条 公路管理机构及其路政执法人员从事行政许可、行政检查、行政强制、行政处罚等执法活动，适用本规范。
法律、法规和规章对路政执法另有规定的，从其规定。
第三条 路政执法管理工作应当符合合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的基本要求，遵循公开、公平、公正的社会主义法治原则。
第四条 公路管理机构及其路政执法人员应当牢固树立以人为本、依法行政、执法为民的思想，不断提高规范执法和文明服务的能力与水平，坚决杜绝粗暴执法和随意执法行为。
公路管理机构应当加强路政执法队伍建设，定期举办业务培训和军事化训练，积极开展文明执法创建活动。路政执法人员从事执法活动，应当遵纪守法，遵守《交通行政执法职业道德基本规范》，增进服务意识，塑造文明形象。
第五条 路政执法人员须具备行政执法资格，持有交通运输部统一制式的交通运输行政执法证。严禁不具备行政执法资格的人员从事路政执法。
公路管理机构应当严格执行交通运输行政执法人员资格制度，加强对路政执法人员的资格、证件和执法风纪管理。
第六条 经营性收费公路的路政管理职责由公路管理机构的派出机构、人员行使。
第七条 公路管理机构应当加强路政管理信息化建设，推行网上办事和网上监督，推进政务信息公开、信息资源共享和公共信息服务，构建路政执法电子政务平台。
第二章 基本要求
第八条 路政执法人员应当着装整齐，保持风纪严整，并遵守下列要求：
(一)执法时佩戴统一规定的标志、胸卡、腰带、手套，上路必须加穿反光背心;
(二)不得在执法服装上挂胸花、胸针等装饰品，不得在外露的腰带上系挂钥匙等与执法无关的物件;
(三)不同季节的执法服装不得混穿;
(四)严禁歪戴帽、卷袖口、敞衣扣、披衣、穿拖鞋、打赤脚、卷裤腿等有损风纪的行为;
(五)非因公务需要严禁着执法服装出入酒店、娱乐场所。
第九条 路政执法人员应当保持仪表整洁，仪容端庄，并遵守下列要求：
(一)男性执法人员不得留长头发、长胡须、长鬓角，不得露光头;
(二)女性执法人员执法时不得头发披肩，不得染指甲、化浓妆、佩戴首饰。
第十条 路政执法人员应当做到举止文明，保持良好形象，并遵守下列要求：
(一)现场执法要保持端正、庄重，指挥车辆手势要明确、利索、规范，手势标准参照公安交通警察现行规定执行;
(二)2名以上路政执法人员着执法服装徒步巡查或者外出时，应当行列整齐、有序;
(三)外出时遵守社会公德、公共秩序和交通规则，维护路政执法人员的良好形象;
(四)遇有当事人情绪激动或者有过激言行的，要冷静处理，以理服人，不得针锋相对，激化矛盾;
(五)遇有暴力抗法的，要沉着应对，及时报警，注意自身安全，防止事态失控。
第十一条 路政执法人员应当做到言语热情诚恳，表述通俗易懂，并遵守下列要求：
(一)使用规范的文明执法用语;
(二)提倡使用普通话;
(三)严格执行《交通行政执法忌语》规定，禁止使用讥讽性、歧视性、羞辱性、训斥性、威胁性语言和讲粗话、讲脏话。
第十二条 路政执法人员应当保持较高的政治、道德、知识、能力和身体素质，并做到：
(一)熟悉有关法律和基本业务知识，注重学习和实践，定期参加业务培训和军事化训练，努力提高文明执法技能;
(二)准确理解和执行法律、法规、规章以及公路管理机构作出的决定、命令，维护法令、政令的畅通和路政执法的公信力;
(三)忠于法律，忠于职守，有强烈的工作责任心，实事求是，公正执法，严格执法，依法保守国家秘密、商业秘密和个人隐私;
(四)不徇私情，勇于坚持原则，敢于抵制当事人利用各种社会关系进行说情;遇到与路政执法事项有利害关系的，应当主动回避。
第十三条 路政执法人员应当尊重当事人权利和人格，维护其合法权益，并遵守下列要求：
(一)查纠公路违法行为时应当先敬礼;
(二)受理行政许可申请、接待群众来访以及与当事人谈话时，应当礼貌待人、语言文明、态度和蔼，及时妥善处理受理事项，不得推诿或者拖延;
(三)严禁使用冷、硬、横、蛮及其他怠慢、蔑视性态度对待当事人。
第十四条 路政执法人员在执法活动中，严禁下列行为：
(一)未按照规定佩戴标志或者未持证上岗;
(二)辱骂、殴打当事人;
(三)酒后上岗执法;
(四)对同一违法行为重复罚款;
(五)当场收缴罚款不开具罚款收据或者不如实填写罚款数额;
(六)违法扣留车辆、物品或者擅自使用扣留车辆、私分扣留物品;
(七)从事与职权相关的经营活动;
(八)包庇、袒护和纵容违法行为;
(九)无法定依据执法或者滥用职权、超越职权执法;
(十)利用职务便利索取、收受他人财物或者谋取其他利益。
第十五条 公路管理机构应当建立健全路政执法信息公示制度，通过政府网站或者在办公场所设置公示栏、电子显示屏、公众
4 查阅室等方式公示下列执法信息：
(一)执法主体，包括机构名称、执法类别、授权依据、执法人员信息(姓名、执法证件号码、照片等);
(二)执法依据，包括公路管理法律、法规和规章的全文，相关法律、法规和规章的主要条款摘要;
(三)执法程序，包括行政许可的项目、依据、实施程序，行政处罚的简易程序、一般程序、听证程序;
(四)执法监督，包括本级交通运输主管部门或者上级公路管理机构的名称、监督部门、监督电话，聘请社会监督员的姓名、工作单位、联系方式，执法监督的措施与适用范围;
(五)执法结果，包括行政许可、行政检查、行政强制、行政处罚的实施结果与查询办法;
(六)当事人权利，包括当事人享有的陈述权、申辩权和听证权，不服行政许可和处罚决定时享有的提起行政复议和行政诉讼的权利，其合法权益受到损害时取得国家赔偿的权利。
前款规定“六公示”的具体内容和形式，由省、自治区、直辖市公路管理机构确定。
第十六条 路政执法装备，由公路管理机构按照下列种类予以配备，省、自治区、直辖市公路管理机构可以根据实际需要增加，但应当在全省(区、市)范围内做到统一规范：
(一)路政执法人员在公路上执法应当配备多功能反光腰带、反光背心、文书包、对讲机或者移动通信器材，可以选配录音、录像执法装备等;
(二)公路监督检查专用车辆应当配备发光指挥棒、反光锥筒、警示灯、停车示意牌、灭火器、防毒面罩、急救箱、牵引绳、卷尺、照相机或者摄像机等;
(三)公路超限检测站应当按照《公路超限检测站管理办法》的规定配备有关执法装备以及便民服务的必要设施和设备。
第三章 行政许可
第十七条 公路管理机构及其路政执法人员实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序，遵循平等对待、便民高效、信赖保护的原则，做到不偏私、不歧视，为申请人提供优质服务。
第十八条 行政许可的项目和法律依据，应当按照规范的内容格式予以公示并实施。
第十九条 公路管理机构应当按照下列权限实施行政许可：
(一)超限运输车辆行驶公路的许可权限按照《公路安全保护条例》、《超限运输车辆行驶公路管理规定》等有关规定执行;
(二)其他许可权限按照《公路安全保护条例》、《路政管理规定》等有关规定执行。
第二十条 实施行政许可的程序、文书和期限按照《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国公路法》、《公路安全保护条例》、《交通行政许可实施程序规定》、《路政管理规定》等有关规定执行。
第二十一条 公路管理机构应当在法定期限内办结行政许可手续，但依照法律、法规和规章的规定需要听证、检验、检测、鉴定和安全技术评价的，所需时间不计算在法定期限内，并将所需时间书面告知申请人。
公路管理机构应当通过优化工作流程，提高办事效率，使实际办结期限尽可能少于法定期限。
第二十二条 公路管理机构应当建立和推行行政许可首问负责
6 制。对申请人提出的行政许可申请，应当根据下列情况分别作出处理：
(一)申请事项属于首问人职责范围的，应当按照规定及时办理;申请材料可以当场补全或者更正错误的，应当允许申请人当场补全或者更正错误;申请材料不齐全或者不符合法定形式且申请人当场不能补全或者更正的，应当当场或者在5日内一次告知申请人需要补正的全部内容;
(二)申请事项不属于首问人职责范围但属于本单位职责范围的，应当做好接待记录，向申请人说明情况，并及时移送有关责任部门和人员办理;
(三)申请事项属于上级单位职责范围的，可以代为转交，但应当向申请人说明代转时间不计算在法定期限内;
(四)申请事项不属于本单位职责范围的，应当即时作出不予受理的决定，并告知申请人向有关行政机关申请;
(五)申请事项依法不需要取得行政许可的，应当即时告知申请人不受理。
前款所称首问人，是指接待申请人咨询和办理许可手续的首位工作人员。
第二十三条 公路管理机构实施行政许可，应当提供以下便利或者服务：
(一)接受申请人通过书面、信函、电报、传真和电子邮件等方式提出的申请;
(二)免费提供许可申请书格式文本;
(三)在办公场所设立监督意见箱、办事指南卡，有条件的可以设置电子触摸屏、显示屏等设施提供服务指南，公布办理时间和咨询、监督电话;
(四)根据需要和条件，配备供申请人使用的桌椅、笔纸、饮水设施及其他相应的服务设施;
(五)申请人以书面方式提出申请确有困难的，可以口头方式提出申请，但应当记录申请事项，并经申请人确认无误后签字或者盖章;
(六)认真受理咨询，及时解答，为群众排忧解难。
第四章 行政检查
第一节 一般规定
第二十四条 路政执法人员依法在公路、建筑控制区、安全保护区、服务区、超限检测站点、收费站、车辆停放场所、车辆所属单位等进行检查时，应当做到：
(一)执法人员不得少于2人;
(二)出示执法证件，表明身份，说明来意和执法依据，要求当事人予以配合;
(三)检查物品、场所时应当尊重当事人物权，轻拿轻放物品，不得乱翻乱扔，不得损坏当事人财物;
(四)询问当事人时应当严肃认真，不得询问与检查无关的内容，不得采取诱导、压制、强迫的方式进行;
(五)询问或者检查应当制作笔录，笔录应当书写工整，表述准确，不得篡改;
(六)公正、平等对待所有被检查的当事人，不得有歧视和差别待遇;
(七)坚持整改、指导和服务相结合的原则，注意宣传教育，不得激化矛盾;
(八)检查完毕，应当感谢当事人给予配合，及时反馈检查结果。
第二节 许可检查
第二十五条 公路管理机构应当建立健全监督制度，依法履行对被许可人从事许可事项活动的监督检查职责。
第二十六条 路政执法人员应当对被许可人从事下列许可事项活动进行检查：
(一)由公路管理机构依法实施的行政许可;
(二)由省、自治区、直辖市人民政府交通运输主管部门会同水行政主管部门或者流域管理机构依法实施的在公路桥梁、公路隧道、公路渡口以及公路两侧规定范围内因抢险、防汛需要修筑堤坝、压缩或者拓宽河道的行政许可。
第二十七条 许可检查可以通过下列方式进行：
(一)核查反映被许可人从事许可事项活动的有关材料;
(二)对被许可人从事许可事项活动进行查验、检验、检测，对相关场所进行实地检查;
(三)法律、法规和规章规定的其他方式。
第二十八条 许可检查包括以下主要内容：
(一)行政许可证是否真实有效;
(二)被许可人从事许可事项活动是否符合准予许可时所确定的条件、标准和范围;
(三)被许可人从事许可事项活动是否落实保障公路、公路附属设施安全的防护措施以及应急处置措施;
(四)被许可人是否建立和执行对涉路工程设施的自检制度;
(五)经许可修建的涉路工程设施是否侵入公路建筑限界或者危及交通安全;
(六)法律、法规和规章规定的对被许可人检查的其他事项。
第二十九条 路政执法人员实施许可检查时，应当遵守下 列要求：
(一)检查频率要适度合理;
(二)能够书面检查的，要优先通过书面检查的方式进行;
(三)通过书面检查难以达到监督效果，需依法进行查验、检验、检测与实地检查的，应当仅就被许可事项及与之相关的活动场所进行检查;
(四)不得超越检查范围和权限，妨碍被许可人正常的生产经营活动;
(五)不得索取或者收受被许可人的财物、谋取其他不当利益、刁难被许可人;
(六)检查时应当有当事人或者见证人在场;
(七)如实记录检查情况和处理结果，并允许公众查阅。
第三十条 路政执法人员实施许可检查时，应当根据下列情况分别作出处理：
(一)发现未按照许可条件、标准和范围从事许可事项活动的，责令改正;
(二)发现涉路工程设施影响公路完好、安全和畅通的，责令停止修建、使用，并责令有关责任单位立即改正;
(三)发现构成公路违法行为的，依法予以处理;
(四)发现许可事项存在法定撤销情形的，依法撤销相关行政许可;
(五)发现许可事项存在法定注销情形的，依法注销相关行政
10 许可。
第三节 超限检查
第三十一条 路政执法人员实施超限检查时，应当按照规定对车辆进行超限检测，不得以目测情况作为判定依据。
公路管理机构应当建立健全固定检测和巡查检测相关的执法管理制度，建立和完善车辆超限管理信息系统。
第三十二条 对车辆进行超限检测，应当遵守下列程序：
(一)提示或者引导车辆进入检测站点，注意维护好进出站口的交通秩序，尽量减少对交通的影响;
(二)对车辆进行检测，向驾驶员出具检测单;
(三)经检测发现车辆存在违法超限运输情形的，责令当事人采取卸载、分装等改正措施，消除违法状态，依法予以处罚;
(四)对车辆进行复检，合格后放行;
(五)将超限运输违法信息录入车辆超限管理信息系统。
第三十三条 路政执法人员实施超限检查时，应当根据下列情况分别作出处理：
(一)对符合规定未超限，或者运载不可解体大件物品且已办理超限运输许可手续的车辆，应当立即放行;
(二)对超限且构成公路违法行为的，依法予以处理;其中，对擅自运载不可解体大件物品的车辆在处理完毕后需要继续行驶公路的，应当告知当事人到有关部门申请办理超限运输许可手续。
第四节 监督巡查
第三十四条 公路管理机构应当按照有关规定对公路进行监督巡查。省、自治区、直辖市公路管理机构可以根据本地区交通特点、公路等级等因素，确定巡查频率。
公路管理机构可以采取举报奖励、目标责任考核等方式，充分调动和发挥公路沿线乡镇人民政府、村委会和群众的积极性，以弥补巡查力量的不足，共同做好公路保护工作。
第三十五条 公路监督检查专用车辆的使用和管理应当严格按照《公路监督检查专用车辆管理办法》执行，并遵守下列要求：
(一)保持车容整洁，车况良好，装备齐全;
(二)遵守交通法规，安全驾驶，文明行车;
(三)保持联络畅通，服从统一指挥和调度;
(四)严禁将车辆借给其他单位、个人使用以及公车私用;
(五)严禁恶意遮挡或者未悬挂车牌行车;
(六)非因公务需要严禁将车辆停放在酒店、娱乐场所。
第三十六条 车辆警示装置的使用应当以保障工作需要为准，尽量不扰民，并遵守下列要求：
(一)非紧急任务不得使用警示灯、警报器;
(二)确需使用警示装置时，能使用警示灯即可完成任务的，不使用警报器;
(三)确需使用警报器时，应当以断续使用警报器为主;
(四)车队行驶时，前车已使用警报器的，后车无特殊情况不得使用警报器。
第三十七条 路政执法人员实施公路监督巡查时，应当根据下列情况分别作出处理：
(一)发现公路出现坍塌、坑槽、水毁等损毁，尚未设置警示标志的，设置临时警示标志，做好现场保护，同时报告公路管理机
12 构或者通知公路经营企业及时补设警示标志并采取措施修复;
(二)发现公路上有遗洒物并能够自行处理的，在不影响交通情况下，可先自行处理;不能自行处理的，及时通知有关责任单位处理;遗洒物为遗失物的，按照《中华人民共和国物权法》的规定执行;
(三)发现公路进行养护作业的，指导和督促公路养护作业单位按照有关要求在作业现场设置警示标志，并根据需要维持养护作业现场秩序;公路养护作业造成交通堵塞时，及时启动疏导预案，会同公安交通警察依照各自职责，做好分流和疏导工作;
(四)发现群众遇到困难，需要紧急求助公安、消防、医疗等部门的，及时提供有关信息和帮助;
(五)发现属于紧急情况的，按照应急预案及相关处置制度执行;
(六)发现构成公路违法行为的，依法予以处理。
第三十八条 公路监督巡查完毕，路政执法人员应当按照规定制作巡查记录，并做好交接班。巡查记录应当记载巡查时段、巡查路段、巡查人员、巡查车牌号、巡查情况及处理时间和结果等信息。
巡查记录应当每周定期进行总结讲评。巡查记录保存期限不得少于2年。
第三十九条 公路管理机构应当建立路政与养护联合巡查机制，降低巡查成本，提高管理效能。
第五节 拦车规定
第四十条 路政执法人员在执法活动中确需拦车的，应当以确保安全为原则，并遵守下列程序：
(一)上路拦车前应当明确执法的任务、方法、要求和安全防
13 护规定，检查安全防护装备;
(二)根据公路条件和交通状况，选择安全和不妨碍通行的地点进行拦车，避免引发交通堵塞;
(三)在距检查地点至少200米处开始摆放发光或者反光的警示标志，间隔设置减速提示标牌、反光锥筒等安全防护设备;
(四)拦车时使用停车示意牌和规范的指挥手势，严格执行安全防护规定，注意自身安全;
(五)指挥车辆停放在安全地点，再进行检查，并认真做好有关记录。
第四十一条 拦车安全防护规定包括以下主要内容：
(一)不得在同一地点双向同时拦截车辆;
(二)不得在行车道上拦截、检查车辆或者处罚当事人;
(三)遇有拒绝停车接受处理的，不得站在车辆前面强行拦截，或者采取脚踏车辆踏板、强行攀扒车辆等方式，强行责令驾驶人停车;
(四)遇有驾车逃跑的，除可能对公路设施安全有严重威胁以外，不得驾驶机动车追缉，可以采取通知前方收费站、超限检测站点或者执法人员进行截查，或者记下车牌号以便事后追究法律责任等方式予以处理。
第四十二条 公路管理机构应当定期对拦车情况进行总结讲评，及时发现和纠正存在的不足，明确改进措施。
第五章 行政强制
第四十三条 公路管理机构及其路政执法人员实施行政强制，应当依照法定的权限、范围、条件和程序，遵循比例原则，选择适
14 当、必要的方式、强度，避免造成不必要的损失。
公路管理机构及其路政执法人员采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得实施有关行政强制。
第四十四条 实施行政强制的程序、文书和期限按照《中华人民共和国行政强制法》、《中华人民共和国公路法》、《公路安全保护条例》、《路政管理规定》等有关规定执行。
第四十五条 路政执法人员对侵占、损坏公路、公路用地、公路附属设施等违法行为，应当予以检查和制止。检查和制止时，不得损害当事人的合法权益。
第四十六条 有下列情形之一的，路政执法人员可以依法采取下列行政强制措施：
(一)造成公路、公路附属设施损坏，拒不接受现场调查处理的，扣留车辆或者进行违法活动的工具;
(二)经批准进行超限运输的车辆，未按照指定时间、路线和速度行驶且拒不改正，或者未随车携带超限运输车辆通行证的，扣留车辆;
(三)采取故意堵塞超限检测站点通行车道、强行通过超限检测站点等方式扰乱超限检测秩序，或者采取短途驳载等方式逃避超限检测的，强制拖离或者扣留车辆;
(四)法律、法规规定的其他情形。
第四十七条 路政执法人员扣留车辆、工具时，应当遵守下列要求：
(一)当场登记扣留车辆、工具的数量和品质;
(二)依法扣留车辆时，不得扣留车辆所载货物，并提醒当事人妥善处理车辆所载货物;
(三)妥善保管扣留车辆、工具，不得使用或者损毁，未经法
15 定程序不得处置。
因扣留车辆、工具发生的保管费用由有关公路管理机构承担。
第四十八条 有下列情形之一的，路政执法人员可以依法责令限期拆除;逾期不拆除的，强制拆除：
(一)擅自在公路用地范围内设置非公路标志的;
(二)在公路建筑控制区内修建建筑物或者地面构筑物的;
(三)擅自在公路建筑控制区内埋设管道、电缆等设施的;
(四)法律规定的其他情形。
第四十九条 对违法的建筑物、地面构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由有关公路管理机构予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，有关公路管理机构可以依法强制拆除。
公路管理机构及其路政执法人员不得在夜间或者法定节假日实施强制拆除。但是，情况紧急的除外。
第五十条 公路管理机构向人民法院申请强制执行的，应当按照《中华人民共和国行政强制法》的规定提供相关材料，并注意以下事项：
(一)在法定期限内提出申请;
(二)向有管辖权的人民法院提出申请;
(三)在制作法律文书、立案、调查取证、告知当事人权利、内部审批、送达执行等环节要从严、从细、从实，避免因个别环节上的失误而导致申请中的被动。
第六章 行政处罚
第五十一条 路政执法人员实施行政处罚时，应当做到：
(一)符合法定的职责权限，事实清楚，证据确凿，适用法律
16 准确;
(二)严格履行程序规定，不得违反法定程序;
(三)作出行政处罚决定前，应当告知当事人有关事实、理由、依据和依法享有的权利;
(四)认真、耐心听取当事人的陈述、申辩，吸收采纳合理意见;不予采纳的，应当说明理由;涉及多个当事人的，应当给予当事人各方平等陈述、申辩的机会;不得因当事人申辩而加重处罚;
(五)依法维护当事人享有的合法权利，不得拒绝当事人行使合法权利的请求;
(六)收取费用应当严格按照法定收费项目和标准执行，开具省、自治区、直辖市财政部门统一制发的罚款收据。
第五十二条 公路管理机构及其路政执法人员实施行政处罚时，应当注意预防和化解行政执法争议，并遵守下列要求：
(一)坚持教育与处罚相结合，先教育后处罚的原则;
(二)注重执法效果，既要依法予以处罚，也要纠正违法行为，不得以罚代管、以罚代纠;
(三)违法行为轻微，并能及时纠正，没有造成危害后果的，要以批评教育为主;
(四)案情复杂或者有重大违法行为需要给予较重行政处罚的，应当由公路管理机构负责人集体讨论决定。
第五十三条 实施行政处罚的程序、文书和期限按照《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国公路法》、《公路安全保护条例》、《交通行政处罚程序规定》等有关规定执行。
第五十四条 路政执法人员实施行政处罚，应当按照规范的案由格式认定公路违法行为并制作法律文书。
第五十五条 对于性质相同、情节相近、危害后果相当的公路
17 违法行为，路政执法人员实施行政处罚时，处罚幅度应当基本相近。
省、自治区、直辖市公路管理机构可以结合本地情况，在法律、法规、规章规定的处罚幅度范围内，制定行政处罚自由裁量权基准制度，确保公平、公正、合理。
第五十六条 任何单位和个人不得给路政执法人员下达或者变相下达罚款指标，公路管理机构不得以罚款数额作为考核路政执法人员的标准。
第五十七条 对损坏公路、公路附属设施同时构成民事违法行为的，公路管理机构实施行政处罚时，应当配合民事责任的追究，不得以行政处罚代替对民事责任的追究。
第五十八条 公路管理机构在依法查处违法行为过程中，发现违法事实的情节、违法事实造成的后果等，根据《中华人民共和国刑法》以及相关司法解释的规定，涉嫌构成犯罪，依法需要追究刑事责任的，应当按照《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》及时移送司法机关处理，不得以行政处罚代替刑事处罚。
第七章 奖 惩
第五十九条 交通运输主管部门、公路管理机构应当建立健全行政执法责任、执法过错责任追究、执法行为评议考核等制度，制定和完善执法程序，加强对各项执法行为的监督制约。
行政执法监督工作应当以事实为根据，以法律为准绳，遵循有功必奖、有错必纠、监督与指导相结合、教育与惩处相结合的原则。
第六十条 对模范遵守本规范，为路政文明执法做出突出贡献的公路管理机构及其路政执法人员，由交通运输主管部门予以表彰和奖励。
执行本规范，应当纳入交通运输文明执法创建考核范围。
第六十一条 交通运输主管部门、公路管理机构应当加强对路政执法人员的管理和教育。
对违反本规范有关执法纪律规定的，根据情节轻重给予批评教育、离岗培训、调离执法岗位、取消执法资格等处理;情节严重，造成严重后果的，依法给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第六十二条 交通运输主管部门、公路管理机构应当接受新闻舆论和群众的监督，公布举报电话，认真受理举报，及时查处路政执法人员违法违纪行为。
第八章 附 则
第六十三条 本规范自2012年7月1日起施行。
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