医疗纠纷解决机制

第1篇：医疗纠纷解决机制

论我国医疗纠纷解决机制的完善

摘　要：医患协商、卫生行政部门的行政调解、法院诉讼、人民调解和仲裁等第三方介入调解是中国医疗纠纷解决的主要模式。为有效解决医疗纠纷，建立和谐医患关系，中国应当构建多元化医疗纠纷解决机制，通过进一步完善《医疗事故处理条例》，将医疗纠纷从以诉讼为重心向调解、仲裁等非诉机制引导，在赋予当事人程序选择权的基础上，加强和解机制、调解机制和仲裁机制与诉讼机制的衔接。

关键词：医疗纠纷;纠纷解决机制;纠纷解决

文献标识码：A

2002年9月1日开始正式实施的《医疗事故处理条例》(以下简称《条例》)，是目前我国处理医疗纠纷问题的主要法律依据。《条例》第46条规定：“发生医疗事故的赔偿等民事争议，医患双方可以协商解决;不愿协商或者协商不成的，当事人可以向卫生部门提出调解申请，也可以直接向人民法院提起民事诉讼。”由此可见，《条例》设计了三种医疗纠纷处理模式——协商、行政调解和诉讼。近年来，山西、北京、天津、上海等地探索利用人民调解和仲裁等模式解决医疗纠纷。医疗纠纷作为社会热点问题之一，完善其纠纷解决机制，对构建和谐医患关系显得尤为必要。

一、《条例》确认的医疗纠纷解决模式存在的主要问题及其解决途径

(一)关于医患协商

当前，医疗纠纷解决的主要方式是医方与患方的协商解决。据统计，69.5%的患者发生纠纷通常采用与医院协商的方式解决，76.2%的医院认为医疗纠纷发生后患方最经常采用的解决方式是找医院协商，通过谈判解决。通过协商解决医疗纠纷，一般无须支付律师代理费、诉讼费、鉴定费等，且不占用司法资源，无论对当事人、对社会来说都是成本最低的解决纠纷机制。实践中，协商解决医疗纠纷也存在一些弊端，主要表现为：一方面，由于信息不对称，使患者很难获得与医方对等的协商地位。另一方面，双方协商不成，特别是在医疗人员有意掩饰弱点或者不名誉事件的企图之下，患者及其家属情绪激动，甚至以暴力胁迫、威胁恐吓等方式维权，扰乱正常医疗秩序。面对患方的非理性行为，医疗机构不堪其扰，往往只能花钱了事。当今社会上流行的一句话“大闹多给钱、小闹少给钱、不闹不给钱”，正是医疗纠纷协商解决中这种情形的形象说法。

协商解决医疗纠纷是一条便捷、经济的途径，鉴于其在实践中出现的问题，应当进一步完善医疗纠纷协商解决机制，鼓励、引导医疗纠纷双方当事人在自愿、公平和合法的平台上协商解决医疗纠纷。

(二)关于行政调解

《条例》规定，卫生行政部门有权处理本地区范围内的医疗纠纷，主要包括：(1)处理发生医疗事故的医疗机构和医务人员;(2)组织调查判断医疗机构发生的重大过失行为是否属于医疗事故;(3)组织医疗事故技术鉴定;(4)逐级上报到卫生部;(5)组织医疗事故争议双方进行协商和调解。实践中，各地卫生行政部门参与处理的医疗纠纷，特别是在及时固定证据——患方复印病历、及时封存病历和其他证据方面，都发挥了很好的作用。但是，医疗纠纷行政调解机制中也存在一些问题：第一，卫生行政部门作为调解人的中立性受到质疑。由于卫生行政部门与医院的特殊关系，很多患者认为其居间调解时很有可能“老子偏袒儿子”，因而大多不选择医疗纠纷行政调解机制。第二，依据《条例》，调解的范围仅仅限于医疗事故。《条例》本身对卫生行政部门参与医疗纠纷的处理存在着矛盾，即仅仅判别是否为“医疗事故”，而不判断是否存在“医疗过失”，但启动卫生行政部门参与处理的要素之一就是医疗机构的“重大医疗过失行为”报告，其前后不一显而易见。第三，医疗卫生机构对卫生行政部门参与处理医疗纠纷存在着“心理障碍”。卫生行政部门参与医疗纠纷处理的一项重要的职权就是处理“医疗机构和医务人员”，因此，许多医疗机构在与患者之间发生医疗纠纷后主动避开医疗事故技术鉴定和卫生行政部门的参与，宁可通过诉讼和私了也不通过卫生行政机关解决。据调查，纠纷发生后，医院通过卫生行政部门调解的仅占15.2%，医务人员认为应当采用的解决方式中通过卫生行政部门调解的仅占10.8%，患方找卫生行政部门调解的仅占18.8%。有学者指出，我国现行医疗纠纷行政调解机制名存实亡。

如何使卫生行政部门在现行医疗纠纷行政调解机制中发挥更大的作用?一是加强医疗纠纷行政调解机构建设。医疗纠纷行政调解机构应当具有专业性和独立性，其工作人员应主要由法律专家和医学专家组成。在机构设置上，应坚持贴近基层的原则，以体现出便民的要求，使医疗纠纷行政调解机制真正为民所用，为民服务。二是完善医疗鉴定制度，确保鉴定组织的中立性。要求做到：严格回避制度;在现有鉴定专家中增加法医专家、律师的席位;医学会鉴定委员会必须独立于卫生行政部门之外;规范医学会进行医疗事故技术鉴定程序。

(三)关于诉讼

最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》(2002年4月1日)和《条例》的实施，对医疗纠纷诉讼解决机制进行了较大调整，不仅从程序上取消鉴定前置、变更医疗事故技术鉴定的组织者，并对医疗侵权纠纷中的举证责任分配作出明确规定，而且从实体上实现医疗事故概念的科学化，规定医疗事故赔偿的具体项目和标准。从审判实践来看，因医疗纠纷到人民法院起诉的案件，已经引起社会各界普遍关注。

当前，我国医疗纠纷诉讼解决机制主要存在以下问题：

一是小额诉讼比例高，浪费司法资源。据调查，2008年天津某区法院医疗纠纷案件的诉讼标的额在1万元以下的有111件，占全部案件的44%，而结案标的额在1万元以下的有212件，占全部案件的84%(参见表1和表2)。从表1与表2的比较可以得出：1.原告的期望值过高，与法院最终裁判有相当大的距离;2.大量医疗纠纷案件的结案标的额比较低，宜采用非诉讼的方式解决。

二是医疗纠纷诉讼中的鉴定问题是诉讼的重要障碍之一。医疗纠纷案件具有高度的专业性，大多数案件由专家作出医疗事故鉴定或医疗过错鉴定。从审判结果来看，在很大程度上，鉴定结论决定了案件的结果。在案件审理中，医疗纠纷鉴定存在不少问题，主要表现在：其一，鉴定程序冗长。如刘某诉天津某医科大学附属医院案件，司法鉴定竟然用了11年。其二，存在着司法鉴定替代审判的趋势。笔者在调研中发现，有的鉴定结论不但解决了“疾病参与度”等纯法医学问题，还对“责任程度”等进行了分配，而法院的判决结果也是按照这个结论来分配责任。笔者以为，判定医疗机构有无法律上的过失，确定赔偿责任的分担应该是人民法院的任务，鉴定机构的做法实际上已经侵害到了法院的审判权。

三是医疗纠纷诉讼法律适用的“二元化问题”。同属医疗行为引起的侵权纠纷，构成医疗事故的侵害适用《条例》，其赔偿的标准较低;医疗事故以外原

因引起的侵害则适用民法通则和《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《解释》)，其赔偿的标准较高。实践中出现了医院过错较重，患者损失较大的医疗事故，由于按照《条例》的规定赔偿额比较低;而医方过错较轻，患者损失较小的一般医疗纠纷，由于按照《解释》的规定赔偿额比较高。因此，在医疗纠纷诉讼中，许多患者不主张医疗事故技术鉴定而主张医疗过错鉴定，要求医院按照《解释》的规定承担民事赔偿责任。法律适用的“二元化问题”是当前我国医疗纠纷诉讼损害赔偿中存在的最主要问题。为了避免出现非医疗事故的赔偿额高于医疗事故赔偿额的不公正现象，应当修改完善相关立法。

按照现代法治社会“司法最终解决”的法治原则，诉讼是医疗纠纷解决的重要方式。但是，诉讼成本高昂、审理时间长等弊端，加之司法实践中存在的上述种种问题，使其难以成为有效解决医疗纠纷的最佳途径。笔者认为，从我国的现实情况出发，鼓励和发展医疗纠纷的非诉讼解决机制不失为一条有效地解决医疗纠纷的途径。

二、第三方介入医疗纠纷解决的探索性尝试——以天津为例

近年来，随着医疗纠纷日益增多，《条例》确认的医疗纠纷解决模式已难以满足社会的需要。北京、上海、天津、山西、江苏、浙江等地都在积极探索第三方介入医疗纠纷解决，以化解医患之间的矛盾，为构建和谐医患关系搭建平台。以天津为例，近年来陆续开展的医疗纠纷“第三方调解”试点已形成以下三种主要模式。

模式一：营利性机构——金必达公司参与调解医疗纠纷的模式。2004年11月1日，天津市金必达医疗事务信息咨询服务有限公司(以下称金必达公司)正式成立，专门从事有关医疗纠纷诉前调解。金必达公司的成立，是全国首家、天津市唯一一家经国家工商行政管理局注册登记的专门从事医疗纠纷诉前调解的服务性机构。20042008年，金必达公司已经接待医疗纠纷咨询案例1万余件，成功调解和诉讼医疗纠纷300余起，受理纠纷成功率超过八成。

模式二：仲裁机构——医疗纠纷调解中心参与调解医疗纠纷的模式。2006年12月8日，金必达公司和天津仲裁委员会联合创建了天津市仲裁委员会医疗纠纷调解中心(以下称“医疗纠纷调解中心”)。该中心理论上的运行模式是，发生纠纷的医患双方在自愿基础上向中心提出调解要求，调解中心受理后，由当事人选择或者委托调解中心主任指定的调解员依法解决纠纷。据同时生效的《天津仲裁委员会医疗纠纷调解规则》规定，医疗纠纷调解依法独立进行，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。医疗纠纷调解中心的办公地点设在金必达公司，中心设主任一名(由仲裁委领导担任)、副主任一名(由金必达公司领导担任)。该中心是天津市仲裁委员会下设的一个分支机构。医疗纠纷调解中心调解医疗纠纷，患者需要缴纳医院最终赔款的10%作为报酬。调解成功之后，如果双方自愿，还可以由天津市仲裁委员会进行仲裁。

模式三：人民调解组织——“医调委”参与调解医疗纠纷的模式。2009年2月1日，天津市医疗纠纷调解委员会(以下简称“医调委”)正式揭牌成立。“医调委”隶属于市司法局，由具有临床医学、药学、法学等方面资质的人员组成，和卫生局没有隶属关系。“医调委”的调解费用由政府补贴，不收调解申请人任何费用。2009年2月至11月底，医调委共接待咨询1029件(次)，通过沟通交流、说服疏导，达到化解矛盾效果的有272件(次)。在受理的155件医疗纠纷中，调解完结129件，其中调解成功110件，当事人自愿终止18件，调解不成1件，调解成功率达85%。

当前，天津已形成解决医疗纠纷的多种方式：医患双方协商解决;卫生行政部门的处理;人民法院调解或判决;以及近年来上述第三方调解模式的试点，如：营利性机构——金必达公司，仲裁机构——医疗纠纷调解中心和人民调解组织——“医调委”等参与调解医疗纠纷的模式。天津的做法为中国构建医疗纠纷多元化解决机制提供了先行先试的经验。

三、完善我国医疗纠纷解决机制的设想

从缓和与化解医患矛盾，建立和谐医患关系的角度考虑，诉讼仍然应保留为解决医患纠纷的最终方式，这是由诉讼本身具有的权威性和强制性等特点所决定的。但是，诉讼之外的纠纷解决方式应该相互协调、相互补充，形成多元化的医疗纠纷解决机制。2009年10月，最高人民法院出台的《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，对立案前后两个方面的衔接机制进行了规范，并扩大了赋予合同效力的调解协议的范围，鼓励行政调处、人民调解、商事调解、行业调解发展，有利于促进构建诉讼与非诉讼相衔接的医疗纠纷解决机制。笔者认为，鉴于我国各地第三方介入调解解决医疗纠纷的试点取得的经验，应当通过完善《医疗事故处理条例》等相关立法，将医疗纠纷从以诉讼为重心向调解、仲裁等非诉机制引导。在赋予当事人程序选择权的基础上，加强和解机制、调解机制和仲裁机制与诉讼机制的衔接并构建我国多元化医疗纠纷解决机制。可以从以下两方面人手：

一方面，构建医疗纠纷多元化解决机制应当赋予当事人程序选择权。医疗纠纷中，应当从实质上保障当事人有以合意选择程序的权利。一方面，立法者应设立多元的医疗纠纷解决机制，供医患双方当事人进行选择;另一方面，赋予当事人选用这些程序中的一种或几种，使该争议在一定条件下(在其所选择的程序)发生终局解决的效力。从医疗纠纷解决机制操作者的角度来看，由于职业法官、调解人和仲裁人相互间各自具有的社会生活经验、专业知识，在背景、来源上未必相同，且所认知的经验法则亦可能有异，以致按照诉讼程序所作的裁判和按照调解程序所得的结论和按照仲裁程序得出的结果三者难免互不相同。因此，容许当事人合意进行上述程序间的转换，既符合案件结果可能达到多元化的意蕴，也能充分尊重当事人的程序选择权。当事人的程序选择权主要体现为：根据当事人的意思自治，可以选择和解协商的方式解决医疗纠纷;也可以选择在仲裁机构或人民调解组织的主持下调解解决医疗纠纷;还可以通过卫生行政管理部门的调解解决;以及法院的诉讼解决医疗纠纷。

另一方面，构建医疗纠纷多元化解决机制要注意非诉解决纠纷机制与诉讼机制的衔接。一是和解机制与诉讼机制的衔接。目前大多数医疗纠纷是通过医患双方和解解决的。和解程序规则适用的灵活性正是其价值所在，同时患方的隐私权也得到了最大程度的保护，这种保密性也是其他解决方式所不具备的。经过协商，医患双方能达成一致的，可以签订书面的和解协议。该协议在性质上属于民事合同，应当具有合同的确定力和执行力，一经订立，双方不得反悔。如果当事人一方无正当理由拒不履行和解协议的，对方当事人有权向法院起诉，请求法院确认和解协议的效力，并强制对方当事人执行。法

院在受理此类诉讼时，应本着“不告不理”的原则，没有必要重新审查医患双方当事人和解之前的纠纷的起因，而是只需审查纠纷发生后双方为解决纠纷所达成的和解协议的效力，只要该协议符合生效民事合同的要件，就应该承认其效力。可以说，这种审判过程不仅节约了诉讼成本，有助于司法效率的提高，更是尊重当事人“意思自治”的体现。二是调解机制与诉讼机制的衔接。与和解协议相同，调解协议的签订意味着医患双方当事人对各自实体权利义务的处分，这是当事人行使“私权利”的体现，法院应当予以尊重。虽然调解过程有第三方的介入并事实上影响了调解的进行，但协议的达成仍是建立在当事人双方合意的基础之上，本质上仍属于当事人之间的“契约”。调解协议一经签字，就发生合同的效力，当事人应当自觉履行。如果一方反悔，对方当事人有权请求人民法院确认调解协议的法律效力并申请强制执行。法院在诉讼程序中，应当依据合同法的原则，对调解协议作出确认、撤销或者宣告无效等裁判。如果当事人事前对调解协议进行了公证，人民法院应当确认其执行力，不需另行审判而直接进入执行程序。三是仲裁机制与诉讼机制的衔接。医疗纠纷涉及的主要是医疗损害赔偿纠纷和医疗服务合同纠纷，其符合我国《仲裁法》规定的可仲裁的范围，并不属于该法第3条规定的不能仲裁的范围。笔者认为，应当采用普通民事仲裁的做法(或裁或审制)解决医疗纠纷，由当事人择一适用。或裁或审的机制更符合医疗纠纷的特性，也更容易保证裁决的质量，节约诉讼成本，更有利于仲裁与诉讼之间的有机衔接和互补。仲裁的法律性色彩使它在实现与诉讼机制的结合上更便于操作：仲裁机构的裁决具有执行力，当事人无正当理由拒不履行的，对方当事人有权申请法院强制执行，从而体现出诉讼对仲裁的支持。即便法院认为仲裁裁决有违法之处不能执行的，也只能作出撤销仲裁裁决的决定而不能擅自变更该裁决。

参考文献：

[1]林文学.医疗纠纷解决机制研究[M].北京：法律出版社，2008.

[2]陈美雅.医疗纠纷诉讼外解决机制比较研究[J].法律与医学杂志，2006，(3).

[3]沈　慧.浅谈医疗纠纷的协商解决[J].现代医院，2006，(2).

[4]温淑萍.专家建议将人民调解机制引入医患纠纷处理[N].民主与法制时报，2007-04-16.

[5]刘振华.医患纠纷预防处理学[M].北京：人民法院出版社，2005.

作者：刘晓梅

第2篇：农村医疗纠纷解决机制的区域性研究

[摘要]我国现代意义上的医疗纠纷具有激烈性、难以调节性和法律关系单一、情感及经济诉求较强等特征。在我国城乡二元体制下，农村医疗纠纷作为医疗纠纷的子概念，因其广泛性和基层性而更具研究之必要。本文通过分析农村医疗纠纷解决机制的现状，结合我国农村特点及其热点问题进行机制创新和引进，以期促进纠纷解决的高效和公正权威。

[关键词]农村;医疗纠纷;解决机制

近年来医疗纠纷解决机制成为学界热议的话题。相关研究多从宏观层面入手，但农村医疗纠纷的解决却鲜有学者问津。中国是一个文化多元，地域发展不平衡的国家，因而对农村医疗纠纷的解决机制进行有针对性的比较研究显得尤为重要。故而课题组以江浙、川渝两地为研究对象，对两地农村医疗纠纷解决机制进行了广泛而深入的调研，在对比分析的基础上提出现有机制的改进意见。愿得抛砖引玉，弥补缺漏之效。

一、农村医疗纠纷概述

(一)农村医疗纠纷的概念

农村是指采用农业生产方式进行经济活动的以熟人社会关系为纽带的经济单位。本文所称之农村特指我国行政区划中的区县(仅含欠发达地区的区县)及县级以下乡镇、行政村自然村。基于此，课题组将农村医疗纠纷定义如下：医疗纠纷是指基于医疗行为，在医方与患方之间产生的因医疗过错、违约而导致的医疗损害赔偿及医疗合同违约等纠纷。

(二)农村医疗纠纷特征：

1.地域特殊性：农村医疗纠纷的发生地具有特殊性，即发生于我国的农村地区，具有很强的属地主义意味。

2.法律关系复合性：农村医疗纠纷是合同与侵权的统一体。1

(三)农村医疗纠纷现状概述

我国现有的医疗纠纷解决机制有以下三种：协商、卫生行政部门干预以及诉讼。2其中前两种解决机制应用较广泛，诉讼解决尚未得到普遍适用，但其发展前景光明，预计将在未来农村医疗纠纷的解决中将发挥更重要的作用。

二、调查成果展示和初步数据分析

本文采用实证研究和理论研究相结合的方法，以问卷调查、座谈走访等方式收集相关数据。课题组行程及至川渝和江浙地区的25个乡镇卫生院、村卫生所，为后续研究打下坚实基础。

(一)调查成果如下：

(二)数据分析

1.农村医疗纠纷数量逐年增加，江浙地区发生数量多于川渝地区。课题组在川渝与江浙进行的调研显示，川渝、江浙两地的农村医疗纠纷发生件数都呈逐年加速增长的趋势，医患关系渐趋紧张。另外江浙农村地区的医疗纠纷发生数量明显多于川渝地区。江浙地区地处东部沿海，区域经济发达，民事纠纷发生频繁，因而农村医疗纠纷发生数量相较于川渝地区要多。

2.医疗纠纷发生原因多样，主要由医方引起。表3的调查数据展示了医疗纠纷发生原因的复杂多样，除医患双方的原因外社会因素也助推医疗纠纷的发生。但纠纷主要是因医方医疗技术落后，医疗服务质量不达标等原因引起。

3.江浙地区农村医疗纠纷诉讼解决比重略高于川渝地区。课题组对数据进行分析发现，浙江省虹桥镇、白塔镇医院医疗纠纷采用诉讼解决方式解决医疗纠纷的比重占到本院纠纷总量的20%以上。川渝地区调研数据显示不同区域居民对司法途径解决医疗纠纷的态度有着较大不同，总体上诉讼解决所占比重不高。综合分析江浙与川渝两地的调研数据，课题组认为江浙地区农村医疗纠纷诉讼解决的比重略高于川渝地区。

4.川渝地区行政调解解决医疗纠纷的比重略高于江浙地区。数据显示在对行政调解这一机制的应用上，江浙地区与川渝地区有着较大的不同。川渝地区卫生医疗行政主管部门介入医疗纠纷调解的情况调较为普遍，水土镇和东泉镇行卫生医疗政主管部门调解的医疗纠纷分别占到两院年纠纷总量的25%、36.4%，而江浙地区行政调解的医疗纠纷占纠纷总量的比例在20%上下浮动。

5.协商是医疗纠纷解决的主要途径。不论是江浙还是川渝，以协商方式解决医疗纠纷的比重普遍在40%以上，重庆三驱、青莲的这一比重甚至达到60%，课题组认为协商这一方式在过去、现在、将来的农村医疗纠纷解决中仍将发挥巨大作用。

6.农村居民对医疗纠纷解决机制的了解程度较低，但江浙地区居民权利意识强于川渝地区。这一论断来自于课题组成员实地调研的直观感受。走访中大多数农村居民对医疗纠纷及其解决机制表现出幼稚与无知，但相对而言江浙地区居民对农村医疗纠纷及其解决更为了解。江浙地区商品经济发达，相较于川渝地区民众权利意识更强。

上文从宏观层面对医疗纠纷解决机制进行了概述，在下文中课题组将对每一种解决机制进行细致深入的分析，考其利弊得失。

三、解决机制分析

(一)和解

在农村医疗纠纷中，受“大事化小，小事化了”观念的影响及自身经济因素、知识水平的局限，农村居民通常会选择和解来解决医疗纠纷。和解是医患双方通过协商的形式，在平等自愿的基础上，本着互谅互让的原则达成协议，自行解决医疗纠纷的一种手段。《条例》明确规定医患双方可通过协商解决医疗纠纷。另外课题组在调研过程中发现部分乡镇医院内部设有医疗纠纷调解部门专职处理医疗事故和纠纷，课题组将其称之为“医院内部调解”，不过其本质上仍属于医患双方协商解决。

同其他纠纷解决方式相比，和解最大的特点在于解决纠纷无须依赖第三方故具有高度自治性，从而便捷地解决争议，节约纠纷解决成本，有利于医患矛盾的解决。但目前这种方式在农村医疗纠纷解决的实践中仍相当不完善。协商和解往往异变为“和稀泥”的解决方式，容易成为滋生不合理赔偿的温床。同时也存在卫生行政部门监管不力，导致纠纷原因、责任的模糊不清。此外，协商达成的协议没有强制力。协商和解之后，双方因种种原因反悔，纠纷处理功亏一篑甚至变得更加复杂棘手。

(二)人民调解

被誉为“东方经验”的人民调解制度在近年来医疗纠纷的解决中发挥出越来越重要的作用。农村地区纠纷的时空特殊性使得其解决较为依赖于温和的“调解”。浙江、江苏等地相继成立了专门的医疗纠纷人民调解委员会，简称“医调委”，对医疗纠纷特别是农村医疗纠纷的解决影响巨大。与协商和解相比，“医调委”中立公正、快捷经济、和谐沟通、效力保障的优势尤为突出。但人民调解机制解决医疗纠纷在我国仍处于探索阶段，在实践暴露出不少问题：

首先，从性质上来说，调解协议书不具强制执行力，容易造成调解协议履行上的困难。其次，尽管其属于独立第三方的，但民众仍会对其公正性产生合理怀疑，有些患者甚至直接绕开这一解决方式。再次，“医调委”的经费难以确保。各地对于其经费的获得没有统一标准，如温州市“医调委”运行费用由市级财政全额拨款，而国内许多贫困地区因财政紧张而难以保障该机制的正常运行。最后，调解员的专业素养不足。调查中，课题组发现许多“医调委”的调解员知识结构单一，缺乏医学、法学、心理学等综合学科背景，且年纪普遍较轻，往往难以胜任调解工作，导致调解效率底下效果不佳。此外，“医调委”因其非官方性地位和保障机制的缺陷而缺乏对优秀人才的吸引力。

(三)行政调解

行政调解机制具有独特的优越性——程序灵活、效率高、成本低。此外，卫生行政部门作为医疗机构的主管部门，对与医疗纠纷处理有关的法律法规较为熟悉。其在第一时间介入到纠纷处理中，有利于正确引导双方处理纠纷，促进纠纷的解决，同时也有利于对医疗机构及医务人员进行后续管理。农村患者特别是川渝地区的患者对行政部门的权威认可度较高。在实践中，农村患者和乡镇医院皆较为倾向于选择此方式解决医疗纠纷。但行政调解也存在许多局限：

目前，法律法规对医疗纠纷的行政调解欠缺程序性规定;卫生行政部门与医疗机构管办不分家;作为调解重要依据的医疗事故技术鉴定由当地医学会做出，存在“同业保护”及鉴定耗时较长的问题;且卫生行政机构中缺乏法学和医学专业知识兼备的工作人员。上述因素都影响着行政调解的公正、中立与效率。实践中存在卫生行政部门为达维稳目的，迫使乡镇医院支付患者不合理赔偿的情况。乡镇医院自身经济承受能力有限，此举对乡镇医院的发展与基层医疗服务的开展极为不利。受上述因素影响，行政调解无法避免被虚置的命运。

(四)司法途径

农村医疗纠纷的司法解决是指医疗纠纷的双方将争端交予人民法院裁决的一种纠纷解决方式。司法是社会公平正义的最后一道防线，在农村医疗纠纷的解决中，司法起着终局性的作用。但在具体实践中，司法解决这一方式未被广泛适用，原因如下：

第一，司法途径解决农村医疗纠纷成本过高。首先，司法活动必须遵循严格的程序规范，诉讼周期较长，这与当事人想尽快解决纠纷的愿望相悖。其次，诉讼的进行以一定的物质条件为基础，一些因病返贫的患者无力争讼。再次，巨大败诉风险使医患双方在司法途径的采用上持谨慎的态度。

第二，采取司法途径解决农村医疗纠纷受到多种不利社会因素的干扰，因而无法得到医患双方的青睐：一方面裁判法官专业性不足，另一方面，受中国传统文化的影响，农村医疗纠纷的当事人双方更愿意采取和解而非诉讼方式解决争端。

四、农村医疗纠纷解决机制的完善

(一)和解机制的完善

通过在川渝和江浙两地的调研，并结合农村地区的实际情况和协商解决机制的特性，课题组提出下述建议：

1.增强协议书的法律效力。由于协商所达成的协议本质上属于契约，效力较低，事后易反悔。为更好地起到约束作用进而保护医患双方利益，应鼓励医疗纠纷当事人采取要式和解协议，制作协议书，协议书应载明有关事实经过和具体赔偿、保密义务、违约责任等事项。此外，还可以在协商过程中引入第三方(如律师见证下的协商)来对协商的规范性和协议书的法律效力进行监督、见证，这将有利于协商结果的公平、公正。

2.加强对医务工作者沟通能力和技巧的培训，医患双方对等沟通。医务工作者除需具备基本的医学知识、法律知识外，更应该具备良好的沟通能力和技巧。交流沟通应做到热情对待，认真倾听并做好记录，慎重表态，做到“热接待，冷处理”，缓和患者情绪，为下一步沟通和解决打下良好基础。农村地区的医务工作者缺乏与患者有效沟通的能力，加之农村居民一些根深蒂固的观念阻碍沟通。因此加强对医务工作者沟通能力和技巧的培训，提高他们的沟通能力非常必要。

3.相关科室、部门配合。协商解决医疗纠纷离不开多个科室、部门的相互配合。在一起医疗纠纷涉及多个科室的情况下，各科室间容易出现相互推诿的情况，这不利于医疗纠纷的及时解决。故而科室间的联系、商讨、沟通是明确责任、合理解决纠纷的一项重要措施。在医疗机构外部，多个部门之间相互配合、落实相关政策，确保过程和结果的全面真实，协调中附带监督之意，将能有效提高纠纷解决的效率。

4.医院内部先行启动医疗事故鉴定。医疗事故技术鉴定是医疗纠纷有效解决的关键环节。医院内部可以先行组成专家小组进行医疗事故鉴定，熟悉患者提供的材料和证据，再由医方当事人讲述事实经过，并提供证据。院内专家小组成员针对问题提问，当事人回答，最后讨论、投票决定。院内鉴定的结果虽不具法律效力，但可为医患双方下一步协商做好铺垫。

(二)调解机制的完善

第一，借鉴他国经验， 赋予合法调解协议强制执行力。在其经过法院确认后具有与判决同样的法律效力，以此提高纠纷解决的效果。调解机构可以将调解协议送至司法机关确认其效力，司法机关也可以在调解机构内派驻专职人员确定调解协议的司法效力。调解协议的执行强制力由法院的执行局或行政机关执法部门确保。

第二，增强调解机构的专业性。逐步建立调解员的准入制度，通过一定形式，优先将具备医学、法学、社会学、心理学等复合型知识的人才选任为调解员，并定期对调解委员会成员进行专业知识培训。同时明确人民调解员的职务晋升渠道，将专职调解员纳入事业编制，提升其社会地位，保障其工资薪酬，增强职业吸引力。

第三，增强调解机构的中立性。首先，使调解机构的经费有所保障。其工作经费和补贴经费，可采用政府财政拨款、医学会活动经费、医疗机构资助、保险公司赞助等形式。其次，完善调解员回避制度，向当事人公开调解员的信息资料，当事人或者调解员本人均可提出合理的回避申请。其三，政府应简政放权给予调节机构更大的独立性，保障农村医疗纠纷解决的独立开展。此外应增强调处工作的透明度和调解效果。

第四，健全引导机制。积极宣传医疗调解机构的调处效果和公正性，使该机制能深入人心，被广大人民所优先选择。其次，调解机构及时主动地介入当地农村的医疗纠纷，来引导纠纷的合理有效的解决。建议尝试建立医疗纠纷调解的法定前置制度，以期引导纠纷进入调解轨道内，节约不必要的诉讼和上访费用。

(三)仲裁机制的完善

医疗纠纷仲裁在我国尚未建立，关于医疗纠纷仲裁庭的设立、其法律地位、仲裁庭人员选拔、仲裁原则等问题学术界尚处于讨论之中，地方各级政府对此也持谨慎态度。此外，学者的相关研究和仲裁法建议修改稿中，也未将仲裁从医疗纠纷解决机制中排除3，我国现行《仲裁法》4 亦然。可以说仲裁作为一种“权威、高效、低成本”的农村医疗纠纷解决途径具有可行性。

我国医疗纠纷的非诉讼解决机制，如仲裁、人民调解等制度的设立和运转不畅，使得医疗纠纷最终走向诉讼渠道，加重了我国司法工作的压力。其次，我国医疗仲裁的社会软、硬件基础和民众仲裁意识薄弱。因此更需要普及分析适用5。最后，农村医疗纠纷仲裁还是一个公共决策的问题。医疗纠纷仲裁庭的设立所体现的公益性和便民性是党和政府执政和行政为民的具体体现。

据调研分析，江浙川渝两地农村医疗均逐年增长，增长速度远超城市。相比城市医疗纠纷，两地农村医疗纠纷均具有难以调解的特点。因此，两地农村快速权威解决纠纷的机制缺口很大。仲裁是一种可行性较高的弥补办法。但我国现行农村医疗纠纷仲裁机制尚未建立，仲裁庭设置的条件也过于严格。笔者认为在现有仲裁委员会内部设立医疗纠纷仲裁庭是操作性较强的办法之一，同时以仲裁派出庭的形式，将集中于城市的仲裁资源投入到农村具体的医疗纠纷解决机制中去。此外，医疗仲裁机构的设立，涉及到人力资源、机关事业单位专业人员的流动、政策认同与支持、司法机构和政府管理机构的指导和配合等问题。

五、结语

目前我国医患纠纷形势严峻，医患关系长期得不到缓和。经过上文课题组的调查研究可以发现其中既有地域差异造成的因素，也有我国各地医疗纠纷解决实践中的共性因素。创设行之有效的医疗纠纷解决机制，健全已有的纠纷解决机制，建立起一套符合中国国情，适应中国发展的医疗纠纷解决机制势在必行。这不仅是广大人民的共同愿望，同时也是中国经济社会发展的内在要求。拙文参阅已有成果，并结合课题组成员辛苦调研所得之经验，并经各位同仁不懈努力至此终于完成。此文若有能利于国家发展一二者，或能启迪后来之有志于此研究者，此实诸位同仁公望之所在。

注释

1张玉敏主编..民法(第二版).[M]，北京：高等教育出版社.2011.12，P.507

2国务院令第351号《医疗事故处理条例》，颁布日期：2002.04.04，实施日期：2002.09.01 第四十六条

3邱清华.医疗纠纷的民间团体的角色——消基会[J].台湾医界，1994，(6)：38-42.

4《仲裁法》第二条抽象的肯定了那些争议具有可仲裁性，即“平等主体的公民、法人和其他组织之间发生额合同纠纷和其他财产权益纠纷”。第三条将如下关系排除在可仲裁范围外：<一>婚姻、收养、监护、抚养、继承纠纷;<二>依法应当由行政机关处理的行政争议。

5方鹏骞等.医事仲裁解决机制的显示可行性分析[J].中国医院管理，第30卷.(12)，2010.12.

本课题系大学生创新训练项目(重庆市级)，本课题组是农村医疗纠纷解决机制研究课题组，课题组成员有潘慧斌、吴柯苇、金柏浩、泮倩霞、陈跃潭。课题组负责人潘慧斌。

作者简介

潘慧斌(1994.12)，籍贯：浙江省台州市，学历：本科，毕业院校：西南政法大学，研究方向：法学

金柏浩，男，本科，1993.6.24，汉族，浙江省宁波市，西南政法大学法学院，研究方向法学。

吴柯苇，男，本科，1993.10.20，汉族，重庆市，西南政法大学法学院，研究方向法学。

作者：潘慧斌　吴柯苇　金柏浩

第3篇：医疗纠纷的多元化解决机制之建构

【摘要】在现行的医疗体制下，医疗卫生被定位为公益型福利事业，医疗机构以服务性、非营利性机构为主。由于单纯强调服务，不讲经济效益，许多医疗机构面临着严重危机：经费不足，设备落后，管理混乱，医务人员素质良莠不齐。这在一定程度上导致了医疗纠纷大量发生。本文首先阐述了医疗纠纷面临的法律上的困境，然后提出了完善的建议，希望对相关行业者有一定的启发作用。

【关键词】医疗纠纷 多元化 机制

引言：当前医患关系紧张已经成为社会一弊，矛盾激化现象时有发生，甚至有些地区出现了职业的“医闹”，不仅严重影响到医院的正常经营，而且也对地方社会治安造成巨大的危害，在医疗纠纷中，由于我国诉讼自身的特点及其所承载的社会功能等原因，当事人大多通

过法院解决，造成法院难堪重负，使得“公正优先效率”的诉讼效率变得低下。所以寻求医疗纠纷的多元化解决机制已经迫在眉睫。

医疗纠纷的概念

由于医疗纠纷自身的复杂性和特殊性，医疗纠纷在理论界尚不存在一个确切的法律定义。目前有广义和狭义两种解释。广义的医疗纠纷，泛指医务人员或医院在诊疗过程中，由于各种原因导致的与患者之间的民事纠纷。②狭义的医疗纠纷，专指由于病员及其家属与医疗单位双方对诊疗护理过程中发生的不良后果及其产生的原因认识不一致而向医疗单位、卫生行政部门或司法机关提出控告所引起的纠纷。

从纠纷解决的角度而言，医疗纠纷的概念一般指在诊疗过程中，医患双方对医疗行为是否导致不良后果、不良后果产生的原因、责任及后果的承担等事项上不能形成一致认识而引起的有关责任认定和民事赔偿方面的争议。可见，医疗纠纷是建立在主体地位平等的民事法律关系基础之上，在医疗活动中发生的民事纠纷。长期以来，诉讼一直是医疗纠纷最为重要的解决方式，然而诉讼原被告双方的激烈对抗极易引起医患双方互不信任，医患关系遭受严重破坏;诉讼费用高昂也使医疗纠纷的解决结果也往往使得当事人得不偿失;而且法院难以及时妥善地解决这类纠纷③，由此不可避免地造成了诉讼的迟延、判决结果不符合情理等现象。

医疗纠纷面临的困境

1.医疗纠纷的解决，应该采用多元化的纠纷解决机制，但是目前来看，多元化的纠纷解决机制是十分不健全的。多元化的纠纷解决机制，重在“多元”二字，也就是说解决纠纷的方式不局限于特定的一种，而是多种方式进行互补解决，这种解决纠纷的机制是具有动态性的，能够满足纠纷解决的多种需要。目前我国解决医疗纠纷事件主要依靠法律诉讼和非法律部门调解两种方式，但是机制之间并不能协调合作，都不同程度地存在着一些状况，不能使医疗纠纷事件得到方便和完善地解决。

2.医疗体制不完善。在现行的医疗体制下，医疗卫生被定位为公益型福利事业，医疗机构以服务性、非营利性机构为主。由于单纯强调服务，不讲经济效益，许多医疗机构面临着严重危机：经费不足，设备落后，管理混乱，医务人员素质良莠不齐。这在一定程度上导致了医疗纠纷大量发生。在行政管理体制上，医政不分，部门利益保护主义和行业本位主义思想严重影响了医疗纠纷的公正解决，原有的行政管理方式开始失去其合理性和有效性。体制方面的问题直接决定了医疗纠纷的起因和性质，并实质地影响了医疗纠纷的合理解决。因此，解决医疗纠纷必须首先从医疗体制改革入手。

3.医疗事故责任竞合时刑事侦查、行政干预和民事纠纷解决之间衔接不够合理。在发生医疗事故情况下，医疗机构或医务人员可能需要同时承担民事责任、行政责任乃至刑事责任，此时就发生了医疗事故的责任竞合问题。《条例》规定了医疗事故的行政责任，但对在医疗事故可能构成医疗事故罪的情况下如何与刑事侦查衔接，缺乏详细的规定。同样，在关于医疗事故赔偿的民事诉讼中，如何追究责任人员的行政责任与刑事责任也没有合理的衔接。这些问题都有待于通过改革医疗纠纷处理机制来予以解决。

医疗纠纷的多元化解决机制构建方法

1.尽快通过宣传等方式引导和指导民众清楚医疗损害纠纷处理机制。调查表明：民众眼中目前仍未有一套完善的医疗损害纠纷处理机制的认识，也无当下最核心的解决方式方法的共识，表明当前医疗损害纠纷处理机制的不完善和不成熟。实践表现就是选择上的盲目、无序。正所谓在面对纠纷处理时，什么好用就用什么、什么方便就用什么、什么管用就用什么、什么有利就选择使用，缺乏应有的公平正义追求的法律指导和引导。要解决这些问题，最需要的是提升各方运用法治思维和法治方式解决医疗损害赔偿纠纷。

2.完善解决机制。首先要筹建仲裁制度以解决医疗纠纷，我国目前已经有《仲裁法》，要做的就是将医疗纠纷案件纳入到仲裁法的受理范围之内;第二是使调解制度得到一定的完善，我国应该设立专门的医疗纠纷事件的调解机构，调解的人员应该既有法律专业人员，又有医学专业的人员，共同解决医疗纠纷事件。

3.医疗纠纷的有效解决很大程度取决于能够根据医疗纠纷的特点而选择相适应的医疗纠纷解决方式。不同情况、不同特点的医疗纠纷要求不同的医疗纠纷解决方式来解决，医疗纠纷的解决方式不应是单一的，而应形成一种多元化的纠纷解决机制，这也是我们改革医疗纠纷解决机制时应该坚持的方向。就目前而言，诉讼已经或正在成为各国解决医疗纠纷最主要的方式。这是由诉讼本身的特点所决定的：严格的程序制度、最高权威的裁判及以国家强制力保证裁判结果的实施等因素使得诉讼在各种医疗纠纷解决方式中始终占据着最主要的地位。尽管如此，人们对诉讼外纠纷解决方式的探索却从来没有中断过。现代ADR运动的蓬勃发展可以被看作是人类不断完善纠纷解决机制这一历史过程的延续。随着认识的不断深入，诉讼之外的其他纠纷解决方式因其优点和特殊的价值越来越受到人们的重视和青睐，在解决民事纠纷中发挥着越来越大的作用。总之，多种医疗纠纷解决方式应该相互协调、相互补充、相互促进，有机结合，共同形成多元化的医疗纠纷解决机制。

4.建立互动型的调解机制。首先，行政调解应当退出医疗纠纷调解体系，如前所述，卫生行政主管部门的调解因为其“先天不足”，事实上形同虚设，因此不如废除。其次，对于民间调解机构，目前从来源上而言，基本上可以分为依托政府，由人民调解委员会和医学会联合设立的纯公益性机构以及联合政府、保险公司、医学会而与医疗责任保险相挂钩的第三方机构。因此可以考虑从性质上将其分为两类，加以明确定位。一是依托医保专项资金，设立类似消費者协会的公益性第三方维权机构，有固定的医学、法学人才，利用其专业、法律上的优势代表患者与医院进行协商维权。这样可以尽量减小患者和医院之间的力量差距，其范围涵盖了医疗事故和不构成医疗事故的医疗侵权。二是进一步推行医疗责任保险，现有体制下，医疗责任保险和医疗事故相挂钩，因此保险公司下设的第三方调解机构普遍采用先鉴定后调解的方式。三是人民调解委员会的职能是调处一般社会矛盾，因此对于不构成医疗事故的一般医疗纠纷，比如医院服务态度不好等进行调解。第三，改进法院庭前调解，有效利用委托调解，合理分流案件。法院在受理起诉之后，经过双方当事人同意，可以依托所在地方的医学会专家库，邀请特约调解员，在对案件的各种证据材料进行充分论证的基础上，对当事人的责任加以初步明确，然后再进行有针对性的调解，或者在此基础上根据案件的具体情况，委托保险公司下设的第三方机构或者人民调解委员会进行调解。

结束语

不同情况、不同特点的医疗纠纷要求通过不同的医疗纠纷解决方式来解决，故“一方面，立法者应设立多元的医疗纠纷解决机制，供医患双方当事人进行选择;另一方面，允许当事人凭自己比较衡量实体利益和程序利益的结果而选用这些程序中的一种或几种，使该争议在一定条件下(在其所选择的程序)发生终局解决的效力”。只有这样才能解决医疗纠纷，缓和紧张的医患关系，促进社会和谐。

参考文献

[1]陈美雅.医疗纠纷诉讼外解决机制比较研究.法律与医学杂志，2006，3：181-190

[2]陈荣.人民法院在多元化纠纷解决机制中的定位与功能.人民法院报,2007.10

[3]张铮,武之歇.医疗纠纷人身损害赔偿二审案件专项分析及《医疗事故处理条例》实施后出现的主要差异.上海医学，2006，2：132-135

作者：曾明芳

第4篇：纠纷解决机制之重构

(一)

何兵

引子

中国二十余年的改革实践可视之为一个偶像的打碎与重塑过程，法院即是正在被塑造的偶像之一。出于对法院的信仰，人们希望尽可能地将纠纷提交法院，一断于法。然而，并非一切纠纷都适合法院解决，适合法院解决的纠纷也未必要由法官躬亲。国家从司法政策角度考虑，不应让法官大包大揽——将一切纠纷让法官扛，置法官于纠纷的风口浪尖，而应诉讼作为解决纠纷的“最后一手”。法院应与其它纠纷解决机制联手，构筑起化解社会纠纷的有效系统。本文从考察我国近十年来法院受理案件的数量入手，提出诉讼爆炸现象在我国已经初呈症兆，而且势将愈演愈烈，国家必须全面构建民间的、行政的、庭前的纠纷化解机制。否则，多数受害者会将沦为“沉默的大多数”。为此，理论和实务界应将有关司法改革之议论升格为纠纷解决机制之重构。

一、诉讼爆炸的年代

美国。据波斯纳研究，1960年是美国案件负担史上的一个分水岭。1904至1960年期间，诉至联邦法院系统的案件从33,376件增至89,112件，平均年增长率仅为1.8%，其中1934-1960年期间，仅为0.9%。这种较为平缓的案件增长很容易通过简单的措施予以吸收。 六十年代后，情势大变。1983年联邦地方法院受理案件是1960年的三倍多，达280,000件，增长率为250%。比之联邦上诉法院，这一增长率又是小巫见大巫。联邦上诉法院受理案件数从1960年的3765件增至1983年的29580件，增长率为686%。联邦法院受理的案件不仅数量飞升，而且难度加大，需要开庭审决的案件数量增加，开庭时间增长。1960年约有11.4%的案件通过庭审，到1983年这一比例降为5.4%。比例虽在下降，但绝对数在增长。1960年，联邦地方法院开庭审理的案件数为10,003件，平均开庭时间为2.2天，1983年地方法院开庭审理的案件数

为21,047件，平均开庭时间3.1天。另一项资料表明，进入90年代，每年被送上联邦和州法院的民事案件近2000万件。

波斯纳分析，案件飙升的主要原因有三：

一、从供给面角度，联邦司法服务的供给价格在这一期间内大幅下降。有关1万美元(1958-1983年间一直未变)的联邦管辖案件最低限额要求因为通货膨胀的原因不能发挥应有作用。最高法院不断扩大刑事被告人获得律师帮助的权利，加上法律援助制度的完善，导致诉讼量增加。

二、从需求面角度，联邦立法和司法创设了大量新的联邦法上的权利，其中对案件负担影响尤重的是1964年的民权法案(Civil Rights Act of 1964)。此外，通过对权利法案(Bill f Rights)、正当程序条款和联邦宪法第14条有关平等保护条款的扩大解释，创设了一系列新的权利并引发大量诉讼案件。

三、就联邦上诉法院的案件负担而言，上诉率增加是案件增长的一个主要原因。联邦地区法院的刑、民事案件上诉率1960年为10.3%，1983年增至20.9%。其中刑事案件上诉增长最为明显，从1960年的25%增至1983年的94.5%。刑事案件上诉率增长主要起因于1964年颁布的刑事司法法(Criminal Justice Act of 1964)。该法使几乎每一个被定罪的刑事被告可以请求公助律师为其提供上诉服务。

意大利。1987年1月1日的统计表明，意大利共有7355名具有普通审判权的法官，从事第一审民事审判工作的2092人。其中，区法院从事民事审判的法官计843名，全年合计受案481915件，平均每位法官办案570余件。地方法院从事民事审判的法官1249名，全年受案316010件，平均每位法官办案250余件。1981年，意大利地方法院和上诉法院积案数为96663件，1991年上半年的积案数则达194470件，11年间，积案翻了一番有余。就上诉案件而言，1984年最高法院受理的民事上诉案件为28467件，1990年增至40504件，7年间净增42.3%。另据90年代初的一项统计，由独任法官审理的第一审案件，1988年约需476天，1989年约需498天。由合议庭审理的第一审案件，1988年平均约需1199天，1989年平均约需1118天。老牛破车式的诉讼令人心灰意冷，使人们对司法采取一种拒绝的态度。

法国。据法国司法部对1975-1995年间法院的民事诉讼受案状况统计，20年来，法院受理的一审民事和商事案件增长了122%，积案增长300%。依1995年的预测，如不采取有效措施，到2000年1月1日，

将有200万件积案。案件成堆的直接后果是，一审法院清理积案的时间将从1994年的10个月增加到2000年的12个月。二审法院的诉讼爆炸情况更为严重，受案数增加了208%，积案增加730%，据1995年预计，到2000年1月，积案将达40万件，是1975年的11倍，清理积案的时间将从1994年的17.3个月延长至2000年的24个月。据法国司法部当时预测，如民事司法制度不进行革新，到2000年，整个民事司法制度可能会瘫痪。积案过重、审限过长引发了司法的信任危机。1991年的调查表明，在所有被调查人中，97%的人认为审判期间太长，85%的人认为审判过程太复杂，84%的人认为诉讼费用太高，83%的人认为司法非常不公正。1995年的一项调查显示，在对所有政府提供的公共服务领域的评价中，司法部门叨陪末座。

台湾。90年代末，台湾司法院在向立法院提交司法预算报告时称：“现阶段司法改革最迫切的问题在于近年来案件大量增加，法官工作负荷过重，适度增加人力为当务之急。”台湾司法院的一份报告称，1994-1997年间，最高法院受理案件数从16203增加至20310件;高等法院及其分院从89416件增加至94429件;地方法院从1895676件增加至3025710件。其中地方法院案件数变化最为惊人，增加近六成。据另一项统计，1988至1997年10年间，台民事案件受理总数增加几乎二倍，强制执行增加一倍多，刑事案件增加六成。据苏永钦教授分析，台湾地区的案件量“起飞”期，民事(含强制)始于1994年，刑事则始于1991年。案件负担究竟有多沉?可以从法官的办案数得到准确反映。以1993年为例，台湾各地方法院全年共受理刑事案件307000多件，平均每位法官每月结案60.4件，而司法院规定的地方法院法官每月办案指标为32件，法官的实际工作量几达额定工作量的两倍。同年，高等法院受理案件60200多件，平均每位法官每月结案35.7件，而额定的工作量为22件。最高法院的情形是，全年受理刑事案件9600余件，平均每位法官每月结案26.5件，而额定的办案数为12件。台湾著名律师陈传岳讥讽道：“这是客观上陷法官于不能，„„法官要被训练得向神一样，卷宗看过去，争点要自然跳出来。”

诉讼爆炸不仅使法官身心疲惫、，当事人也深受其害。如果法官为了维持裁判的品质而精斟细酌，案件处理必然迟延，当事人只能得到“迟来的正义”;如果法官提升办案速度，办案品质必有下降，当事人只能得到“粗糙的正义”。一审裁判质量下降又导致更多的上诉，致使上诉法院不堪其苦。

中国。1990-1999年的10年间，全国法院共受理一审案件4249万件，年均受案424.9万件，为此前13年平均数的3.4倍。这10间法院案件受案出现以下特点：

(一)总收案持续上升。总收案数(含一审、二审、审判监督)全面、持续看涨，从1990年的321万件上升到1999的约623万件，9年间增长近一倍，其中，尤以民经案件上升最快。民经案件占全部案件数的比例保持在85-90%之间，刑事案件绝对数虽有上升，但所占全部案数的比例在1990-1997年间持续下降，其后基本维持在8-10%之间。行政案件所占总体比例较小，但在1990-1998年间总体呈持续上升态势。1999年略有下降，主要原因是行政复议法生效后，许多纠纷通过行政复议手段得以解决。 [6]

(二)上诉案件增长率高于一审案件增长率。据最高法院1997-1999年统计，尤以民事和行政案件上诉增长较快。行政上诉案件近三年分别按11.35%、12.36%、25.92%比率递增，民事上诉案件则按14.34%、13.36%、18.85%递增，行政与民事案件的上诉增长率远远高于同期法院受理该类一审案件数的增长率(行政一审案件三年的增长率分别为13.24%、8.61%、8.12%;民事一审案件三年增长率分别为5.93%、2.97%、4.27%)。刑事上诉案绝对数虽在增长，但上诉案件增速基本上与一审刑事案件数的增速持平。 [7]

(三)裁判质量低迷。这一点从上诉及再审案件的维持率可见一斑。1994-1999年间，一审判决上诉后被二审维持原判的比率分别为52.1%、50.7%、51.5%、50%、50.6%、52.14%，平均上诉维持率约为51%。其余的49%上诉案，除约8%系因当事人撤回上诉而结案外，约40%的裁判被撤销或以其它的形式废弃。据此，可以大致地判断，被上诉的案件中约有40%存在一定问题。我国台湾地区的一项调查表明，其地方法院判决的上诉维持率约为70%，两相比较我国法院的判决质量可见一斑。 [8]就再审而言，1994-1999年6年间，再审平均维持原判率分别为46%、42.3%、38.5%、35.3%、28.1%、26.6%。再审判决维持率绝对数不仅很低，而且近几年来急剧下降，6年间几乎降了一倍。上诉维持率在低水准的基础上保持平衡，再审维持率急剧下降的事实表明，近几年来，中央和地方采取多种司法改革措施，对司法公正并未起明显功效。

(四)积案居高不下。据中新网北京2000年9月28日消息，最高人民法院常务副院长祝铭山称：全国法院清理积案的工作虽取得进展，但仍面临严峻形势，全国法院未结案数量依旧居高不下。2000年1-7月，

全国法院结案率达69.43%，比上年同期增加了3.15个百分点。但是，到该年7月底前，全国法院未结案仍有185万多件。祝铭山警告说，如果不解决积案问题，就会影响人民法院审判职能的发挥，损害人民法院的威信，损害国家法制的形象，损害当事人的合法权益。

(五)执行危机。最高法院机关刊物《人民司法》1998年第9期所载最高法院的一位法官文章称：“1995年以来，执行收案绝对数和实际执结案件数逐年增加，案件执结率却逐年下降，执行未结数猛增。从执行收案绝对数看，1996年收案比1995年增加23.9%;1997年比1996年增加9.4%;1998年上半年比1997年同期增加17.5%。从实际执结率案件数看，1996年比1995年增加19.8%;1997年比1996年增加2.4%，增幅降了很多。从案件执结率看，1996年比1995年下降1.5%;1997年比1996年下降6%;1998年上半年比执结率仅为39.6%，形势更加严峻。从未结执行案件数 ，1996年比1995年上升25.3%;1997年比1996年上升39.5%;1998年上半年比1997年同期上升40.6%.从未结案件标的额来看，仅1998年第一季度16.8万件未结执行案件的标的额即达320多亿元。”

这位法官据此评价道：“大量生效法律文书得不到执行，严重地损害了当事人的合法权益;作为市场经济基础的社会信用关系得不到有力保护，商品交易安全缺乏保障，大量资金不能充分利用，扰乱了经济秩序，阻碍了社会主义市场经济的发展;破坏了法制统一，损害了法律的尊严，违背了公正、公平的社会价值观念，与党的依法治国的方略格格不入，在一定程度上动摇了人民群众对建设社会主义法治国家的信心，甚至引发一些群体性事件，影响了改革开放和现代化建设的顺利进行，严重干扰了社会稳定。大力清理未结执行案已成为当前的一项紧迫任务。” [9]

二、案件负担与司法现代化

一、法院功能转型

常识认为，法院的任务是解决纠纷。确实，从我国法院1999年审结600多万起案件这一事实看来，解决纠纷，保一方平安，是法院的一项重要任务。然而，正如北大朱苏力教授所言：“如果仅仅就解决纠

纷而言，当事人完全没有必要找法院，事实上最大量的纠纷是通过其他方式——行政的、调解的、仲裁的、自救的方式——解决的。只要其它机构或人与纠纷双方都没有亲疏关系，解决未必就不如法院公正。„„现代法院的功能确实已经从原先的解决纠纷日益转向通过具体的纠纷解决而建立一套旨在影响当下案件当事人和其他人的未来行为的规则。„„而规则之形成与个别纠纷之解决相比，前者具有巨大的正外在性;大约也正是在这个意义上，法院才更可以说是提供‘公共产品’的而不是私人产品的一个机构”。 [10]据此，在案件审理过程中，通过法律的宣告和解释为立法补充漏洞、制定细则，对法律进行拾遗补缺即构成法院的第二项重要任务。此外，作为一个程序最优的、权威至上的最终纠纷解决机构，法院还负有通过司法审查，监督其它纠纷解决机构的重要使命。

综上，解决纠纷、解释法律、监督法院外纠纷解决机构是法院的三大职能。法院这三项职能远非并驾齐驱，在不同社会背景下，各有主次轻重。在传统社会，由于社会发展迟缓，静若止水，国家制定之法律一般足以应对社会纠纷。法律规则对裁判官来说，总体上是具体、明确的。裁判官解释法律的任务以及监督法院外纠纷解决机构的任务处于次要地位，解决纠纷是法官的“主业”。由于案件较少，法院内部人员分工的不太明显，案件主要是由法官本人解决。现代社会新型纠纷层出不穷，“法律缺失”、“法律冲突”和“法律不明”现象在所难免，解释法律以及通过法律的解释形成政策遂成了法院的重要任务。弗里德曼对美国二战后法院受案情况研究后认为：一方面，通过法院终结的某些特定纠纷比以前大大减少了，而另一方面，以形成政策为实质内容的案件却呈大幅度上升趋势。 [11]这实际上印证了法院职能的重大转变。再者，依靠为数极少的法官裁判数以百万计甚至千万计的案件再无可能，由此产生了对纠纷进行分流以及对法院内部人员进行再一次分工需求。法院和法官的监督职能逐日上升。

法院功能的这种转变并非一国之专利，变革司法是一股在世界各地涌动的潮流。发韧于二十世纪末的这场全球性司法改革浪潮的共同特点是：

一、法院外纠纷解决机制在政府和民间的共同哺育下，茁壮成长，监督这些机构上升为法院重要职能。大多数纠纷是由法院监督下的院外纠纷解决机构处理的，美国学者将这种现象描述成在“法律的阴影下”讨价还价。 [12]

二、在法院内部，因为案件急速增长，非正式纠纷解决方式广为采用。非正式解决主要依赖于司法辅助人员，由律师和法官助理在法官的监督下解决。法官

在一定意义上成为一个小纠纷解决团体的领导人。法官的功能由此发生蜕变，法官的主要职责在于解释法律以及指挥、监督其助手解决纠纷，而不是亲自解决纠纷——当然这不是绝对的。法院的这种功能转型对减轻法院的工作压力具有决定性意义。

伦帕特认为，不能把法院在解决纠纷中所做的贡献简单等同于以判决来解决纠纷，法院在解决纠纷中的功用在于：

一、对私下解决纠纷产生影响，并明确所能控制的范围;

二、认可私下解决结果，并保证当事人服从解决结果;

三、作为当事人可以正式解决纠纷的成本，使私下解决纠纷的可能性增加;

四、为当事人提供相互了解对方主张的方法，减少当事人间存在的不可靠性，从而增加私下解决纠纷的可能性;

五、法院全体工作人员应作为促使纠纷得到合理解决的中介者而采取行动;

六、适当地引导当事人合理地解决分歧;

七、当事人不满时，应根据权威性的审判得以解决。 [13]美国著名学者马库·格兰特认为，法院的主要贡献是为了私人的(如民间私下解决)、公共的(如裁判所)场所中所产生的交涉和秩序提供规范的和程序的背景，成为当事人间交易的柜台。法院不仅裁判案件，而且可以传递裁决纠纷的规则信息，也可以传递有关可能的救济、取得成果的困难程度、确定性和成本信息。 [14]

二、法院之重组

司法是对一起纠纷进行论证并形成最终的、具有约束力的法律决定的过程。决定程序的公正性、决定内容的最终性和合理性应是司法的本质特征，司法必须以其决定过程和结果的公正、合理性来说服涉案人员以及社会公众，从而获得人民对司法的拥戴——“正义根植于信赖”，这是司法权威的最终来源。如果司法完全依赖“国家强制力”来获得权威，则法院只是一个专政工具。

为保证司法的最终决定不是一个随意、武断、糊涂的决定，除了设置最佳程序规则以外，一个最基本的前提是裁判者应具备人类最优秀的品格，这是不证自明的公理。据此，法官就其角色定位而言，是一群由国家高薪供养的法律专家，并对法律问题行使最终裁决权。法官是为了解决“法律问题”尤其是法律疑难问题而存在的，对于那些不存在真正法律问题的纠纷可以通过制度设计，让其在被提交法官给之前即得以解决。法官的主要任务不在于解决纠纷，而在于通过疑难或僵持不下的案件，借题发挥，解说法律的真

谛，宣告法律是什么，亦即法官主要是业务在于通过诉讼来生产规则。 [15]法官以什么身份做事呢?法院内部一些精英人士也已从实践的砥砺中得出悟觉。

作为一名法官，每次检视自己的形象、行为和内心，常常会感到一些困惑。法官以什么身份做事呢?法官能做什么?法官如何做事才与其身份相符?一般认为，法院的基本职能是解决纠纷。但是，解决纠纷并不是司法部门的目的。社会活动中，各种纠纷不断发生，有各种解决的途径，有行政的，有民间的，也有仲裁的等等。这至少可以说明：第一，法院不是纠纷的唯一解决人;第二，由其他部门和组织解决纠纷并不必然是保护手段不公平;第三，法院的主要职能已经发展为不只是解决纠纷，而是行使一定的监督权，或者直接分配正义。法院以不同的方式和途径，发挥着其他组织和部门在解决纠纷中无法发挥的作用。所以，如果只把法官的角色定位于纠纷解决者，则是“丢了西瓜保芝麻”，或者说对法官的认识只处于很浅的程度。 [16]

由于对法官角色定位的错误，我国法官被视同政府机关的“办事员”进行管理、调配和增减。按照这一行政性思路，我国解决法院案件负担一个主要手段是增员。据来自最高法院统计处的资料，1989年，全国法院共有审判人员约12万人，当年审结案件3182194件，年人均结案26.5件。1998年，享有审判权的人员约17万人，当年审结案件5864274件，年人均结案34.5件。九年间，审判人员增加了41.67%;结案数增加84.28%，人均结案数增加30.28%。值得一提的是，审判人员的月均结案数在年初及年末有大幅度的波动。例如，1998年1月，全国法院日均结案(有效工作日)7162件，当月人均结案0.9件,人均每办1件案为24天。同年12月，全国法院日均结案43599件，当月人均结案5.9件，人均每办理1件案为3.9天，两者相差达6倍多。 [17]此说明效率不高，除程序、制度上的原因外，还存很大程度的主观因素。

由于不注重法官与司法辅助人员的合理配置，我国法院的法官与辅助人员比例出现严重的倒三角现象。1998年，我国约有17万名法官，同期法院队伍总人数28万人，法官约占法院雇员总数的61%。作为比较，1984年，美国联邦法院系统法官数与雇员总数比为5.9%。1986 年，我国台湾地方法院法官与雇员总数比为15.6%。

第5篇：纠纷解决机制之重构

(七)

经十七人次谈话了解到，当年政府和法院处理此事时，都忽略了两上十分重要的证据：一是某村民责任土地证书上虽然包含所争执的三分地，但他实际耕种的水田面积大大超过证书上标明的亩数，超出不止三分地;二是证书上的地界文字发生笔误，“二塆”与“儿塆”因谐音而写误，与村委会原始记录不符。有人提出补充证据申请二审法院改判。我不同意。一是因为二审判决生效已超过两年，再审难度大，太费时;二是改判之后，又会引发某村民与村民组之间的其它纠纷。因此，只宜自行和解。

开始，某村民以“二审判决已生效”为由拒绝和解。我们便摆出新的证据，又向他解释法律有关条文。然后指出如果他与村民组长期关系恶化可能导致对他不利的后果。经十余天的反复考虑，某村民终于同意和解。全体村民补交了三年的公粮，镇政府表示不追究任何人责任。已辞职的村民组长自动复职。一场纠纷就此了结。

清代乾隆年间，湖北提刑按察史冯廷丞总结他在刑部二十余年的经验说：“夫狱者，愈求深则愈深，要在适中而止，则情法两尽。”(见《汪容甫文笺》)。时人誉为一针见血之谈，对今天的司法行政工作来说，也很有现实意义。

这里的调解与前面介绍的民间调解案例不同，已不再是“纯粹的“民间调解”，而是一起行政调解，是政府出面以调解的形式解决一综复杂的社会纠纷。就纠纷的性质而言，纠纷本身表现为”行政性的”——抗缴国税，而起源却是“民事性的”——三分水田的归属问题。正如文中所分析的那样，按法律的逻辑，可以根据需要，将这起纠纷设计成两种案件。其一，以乡镇府名义提起行政诉讼，这在法律上是完全成立的。无论从法理上还是从实力较量上，乡镇府必胜无疑。诉讼中如果村民提出三分水田归属问题，法院将会按法律的逻辑，认定“三分水田”归属问题与本案审理的标的——税收法律关系——无关，将水田归属纠纷排斥于行政诉讼程序之外，不予处理，从而达到一种“快刀斩乱麻”的效果。其二，以抗税为由将领头人抓捕，杀一儆百。这在法律上也是成立的，被抓的人如果提出“三分水田”问题，公安机关将会以同样理由予以驳回——与本案无关。以上两种方法从法律角度都成立，而且看上去可以很快解决问题，但正如这位司法助理员所言：“就算补交了公粮，而留下的后患则会引发更大更多的纠纷”。“三分水田”纠纷没有妥善解决引发了全村抗税并导致村委瘫痪，如果再以强制手段解决抗税，完全可能是火上浇油，结果难以预测。

这位司法助理员解决纠纷的手段也是灵活多样。作为国家正式工作人员，他可以正式调查案件事实，取证、制作笔录等，但他偏偏采取不作笔录这种非正式手段。以“乡谈”这种轻松而又颇具实效的手段获取了案件事实真相。如果他采用正式手段，乡民很可能噤若寒蝉，谁也不愿意在笔录上签字。在纠纷解决上，他不是“从法律的眼光”出发，将“三分水田”纠纷排斥于抗税纠纷之外，而是“从生活的眼光”或者说“从村民的眼光”出发，将两者综合起来，统筹解决。为了全面、和平地解决纠纷，恢复村庄的安静，重整村民自治组织，乡镇府动用手中所掌握的行政裁量权——许诺不再追究任何人责任，以行政责任作为“交易标的”，换取了某村民和“弃权”和全体村民与政府的合作。一场一触即发的群体性纠纷就此平息了。颇有兴味的是，这位乡司法助理员不仅有实践，而且有理论，居然从数百年前的一位清代刑官笔记中，汲取了“适中而止，情法两尽”的古训，将不上大雅之堂的调解上升为艺术。

上面介绍的案情展现了在乡村社会里纠纷解决的一个生动活泼的场面。一个表面上看来属于民事纠纷承包合同纠纷，背后涉及到行政权的行使——计划生育、宅基地等;村民自治权的落实——村干部多吃多占，村民拒交提留;民法上抗辩权的行使——村里不归还欠款，就拒绝承包。这些在学者及法官的专业眼光中互不相干的法律关系，在农民的眼中实实在在地联系在一起。“承包与否”成了农民要挟政府和村委的“质物”。

解决“承包”背后的这一系列纠纷涉及到多种行政权的运用，行政机关在解决这一纠纷中，可以将政府可以调配的各种资源作为筹码，灵活运用到纠纷解决之中。完全可以想象，没有行政权参与其间，这一起纠纷很难从根本上解决。若仅由法院对承包纠纷进行“快刀斩乱麻”式的审判，不仅裁判难以兑现，而且可能会引来更多的麻烦。纠纷的多样性、复合性决定了在解决复杂的纠纷过程中，纠纷的解决者不能仅以一个裁判者的角色行事，还需要见机行事，不时地扮演管理者、调解人甚至是律师的角色，综合运用多种权力和资源达到纠纷解决这一最终目的。这使我们领会到为什么在乡村社会，法庭解决纠纷经常请政府出面支持，而政府解决纠纷又经常请法庭协助。从批判的眼光出发，我们可以认为这是一种司法与行政不分的例证，但从现实的角度，这实际上是国家权威的互助与互动。行政需要法庭出面，以增加其解决方案的合法性和权威性——法庭都认为是合法的!法庭则借助行政以增强其裁判的强制力——对抗法庭意味着对抗政府!

必须看到，不同法庭具有不同的功能，相应地就具有了各自的工作重点和独具风格的行事风格。作为国家的正式司法机关——县以上人民法院——如果与行政机关过多地纠合在一起，进行所谓的联合执法活动，将会损害司法的中立性以及权威性，但在基层社会，过度强调司法与行政的两分离是不恰当的。一个可行的方法是将我国的乡镇法庭改造成类似英美法系国家的治安法院或其它大陆法系国家的小额法庭。治安法院或小额法庭的一个共同点是这些机构里的所谓法官往往并不具有真正意义上的法官资格，从事的并非是单一的裁判工作，而是集司法的、行政的职能于一身，他们与其说是法官，不如说是一定社区的专职纠纷解决人，至于解决纠纷的手段、方式则因案而异。正如费城首席治安法官Joseph J.Hersch所言，治安法官的工作“更多是社会工作而不是法律工作。”美国的治安法官中很少有律师资格的人，大部分人没有本科学历，有些甚至高尚未毕业。 [89]

我国实践中同现的这种法庭与公安、司法所以及其它行政机关共同解决纠纷的所谓“大调解”机制类似于美国社会60年代在政府资助下设立的“近邻司法中心”(Neighborhood Justice Center)以及70年代出现的“纠纷解决中心”(Dispute Resolution Center)，但两者有一基本不同点在于，“近邻司法中心”属于社区自治性的，而“大调解”因主要依赖于政府，性质上属于行政性的。笔者认为，结合西方国家的小额法庭、行政裁判所设置原理，可以考虑将实践中出现“大调解”机制研究改造成行政裁判所，作为解决基层社会尤其是农村社会各类纠纷有效机制。行政裁判所在解决纠纷过程中，可以集调解、裁判、行政于一身，以多种手段和身份解决纠纷，这实际上也是西方小额法庭的一个共同特征。

三、重建的原则

(一)确认行政裁决和调解的效力。我国乡镇司法行政部门解决民间纠纷的功能一直未能充分发挥主要有两个原因：其一，乡镇调解以及裁判的法律效力不具有法律效力;其二，乡镇调解或裁判属于当事人自愿，没有调解先行制度。

对于第一个问题笔者以为可以参酌我国以前仲裁法规定，采取行政裁决与诉讼并行制度，即对于乡镇司法行政机关裁决的民事纠纷规定当事人不服的，可以在法定期内起诉到法院。过期不起诉的，裁决具有执行力，将裁决的正当性建立在“不服可以不从，服了就要听从”之上。裁决做出后，当事人在法定期内不起诉的，说明当事人已经服从，即不得再起诉。一方不履行的，对方有权申请法院强制执行。当然，国家应相应地完善乡镇司法所的裁决程序，使其具备基本的程序要件，如委托律师、进行辩论、阅读卷宗材料、告知权利等，将乡镇司法所改造成行政裁判所，对辖区内的各类纠纷进行裁处。

对于经乡镇司法所调处达成调解协议的，由乡镇司法所或当事人双方送交法院审核，经法院核准后调解书具有执行力。法院认为调解违背自愿原则或国家强行法规定的，裁定撤销，当事人可直接起诉或重新到司法所申请解决。

此外，对于司法所做出的裁决或调解，法院仍可在执行程序中予以审查，对方当事人也可以申请法院裁定不予执行，具体可以参照现行法律中有关法院执行公证文书和仲裁文书的制度规定。 [90]

(二)有条件地实行行政裁决先行。对于某些纠纷，笔者以为可以比照台湾的做法，对某些类纠纷实行行政裁处先行制度。我国台湾1981年修订的《乡镇调解条例》即规定，对于某些类型的纠纷采强制调解原则，由乡镇市调解委员会先行调解，经乡镇市调解委员会调解不成立者，得迳行起诉。就我国现状而言，至少对于以下纠纷可以实行行政先行调处制度：

1、不动产相邻关系纠纷;

2、土地承包纠纷;

3、山林纠纷。法律规定必须先经行政调处，如未经乡镇调处的，法院不予受理。德国与荷兰同为欧陆国家，然而，法院的受案比例却大不相同。德国的法院负担远比荷兰重，其中的一个原因即在于荷兰在处理消费者纠纷争议、租赁纠纷、简单金钱债务支付、劳资问题、交通事故乃至承揽建筑纠纷，都发展有相当有效的调解、仲裁或行政程序，使诉讼相对成为多余，而这些在德国是依赖于法院来解决的。 [91]对于其它类型的纠纷是否经过乡镇司法所裁处可由当事人自由选择。建立行政裁决先行制度尤需注意的是，防止行政或法院以此为借口，限制甚至剥夺当事人诉权的行使。

(三)设置多种类型的行政裁判所。除了将乡镇司法所改造成行政裁判所外，国家应根据社会发展的状况，在纠纷较多的行业设立相应的行政裁判所。以劳动纠纷强制仲裁制度为例，据统计，全国现有劳动仲裁机构3191个，配备有20000名专兼职仲裁员，5年来审理劳动争议案件26.7万件，其中集体劳动争议1.8万件。 [92]我国城市职工数以亿计，然而从1995年1月至1997年8月的两年多时间内，法院仅受理92139件劳动争议案件，平均每年仅约4万件， [93]究其原因，劳动仲裁委员会起到相当大的屏障作用。一项研究表明，二战后日本之所以能够从废墟之上转变为工业大国，劳资关系和谐安定是关键之一。日本在劳动纠纷领域建立了斡旋、调停、仲裁等系统性纠纷解决制度，罢工或其它激烈性对抗行为较少。国际劳动争议之统计发现，日本劳资争议的件数、继续时日以及劳动损失比起欧美国家轻微的多，以致欧美诸国掀起研究日本劳资关系的热潮。 [94]

我国完全可以参照劳动争议仲裁制度，在消费者权益纠纷、城市房屋买卖租赁、教育管理、医疗事故、交通事故、治安行政管理、物业管理、保险、专利、著作权等领域实施行政裁决先行制度。以消费者权益纠纷解决为例，据中消协2000年初公布的数字，1999年中消协系统共受理消费者投诉720410件，解决率97.3%。消费者因经营者欺诈行为而获得的加倍赔偿金额达1044万元，比1998年翻一番。 [95] 再以交通事故为例，1989年我国全年发生交通事故257539起，直接损失3.4亿元;1998年为346129起，直接损失19.3亿元。 [96]我国现行法律对交通事故纠纷案件处理的原则是：交通管理部门调解是民事诉讼的前置程序，未经交管部门调解的，法院不受理;其次，在交通事故处理中，最终裁判权由法院掌握，当事人不服的可以诉至法院，从而保障了司法的统一性和权威性。这一制度设计在很大程度上减轻了法院的案件负担，但仍存在一定问题：其

一、经交通管理部门调解达成协议后，当事人不履行的，仍允许当事人再行起诉，调解协议不具有执行力。其

二、交通部门调处的过程缺乏必要的程序规范。对于这些问题皆可以比照前面所言，通过设立行政裁决所制度加以规范。如果交通行政裁判所能够消解90%的纠纷，则法院每年将减少31万起案件。

(四)裁判者不被诉追。我国行政裁决制度不彰的另一原因是立法对于行政裁决的性质认识不清，理论及立法上皆有认其为具体行政行为，一旦当事人不服行政裁决诉诸法院的，裁决机关成了被告。行政机关为免被诉诸法院的风险，对于裁决民事纠纷持消极态度。据宋龙凌等在陕西省某4个市调查，1990年至1993年，政府部门受理的土地权属和土地侵权赔偿纠纷持续上升，但到1994年后则逐年下降，其中西安市政府受理的土地权属纠纷案1994年比1993年下降17%，1995年比1994年下降17%，而1996年则比1995年下降高达56%。调查表明受案下降的一个原因是行政部门担心成被告。 [97]笔者认为，假如法律准允当事人不服行政裁决可以另行起诉，则案件一旦被法院受理后，诉讼仍应在当事人之间进行，作为裁决者的行政机关不应演变为被告。理由之一在于由于当事人不服行政裁决可以另行起诉，则行政机关已无滥用裁判权并强制当事人接受其裁决的可能，相应地司法权对于行政的制约即无必要。再一个根本理由是：为了保证裁决者自由地裁决，不至于在写裁决书时胆颤心惊、忧心忡忡——如果出现差错或一方不满，自已将陷入纠纷的泥溏——一个根本的前提条件是裁判者免受追究。对于这一问题，英国著各大法官丹宁勋爵在一份判词曾予清晰的解说：

“任何以法官在行使其审判权时的言行对法官进行的起诉都是不成立的。„„对受害一方的补救办法是向上诉法院提出上诉或者申请人身保护状，要不就申请再审令或调卷令，或者采取此类步骤以撤销法官的判决。当然，倘若法官受贿或者哪怕有一点点腐化行为，或者法官滥用司法程序，那他将受到刑事法庭的惩处。但除此以外，法官不受赔偿的起诉。这倒不是因为法官有任何犯错误和办错事的特权，而是因为他应该能够完全独立地履行职责而地需瞻前顾后。„„决不能弄得法官一边用颤拌的手指翻动法书，一边自问：‘假如我这样做，我要负赔偿损害的责任吗? [98]”

丹宁的言论虽是针对法官而言的，但应当适用于一切居间调解人和裁判者，当然也包括行政裁决人。需要特别提出的是，裁判者免受诉追是指作为裁判者的机构，不应因自已的裁判行为而被诉诸法院，但这并不是说裁判者可以为所欲为。一旦发生裁判者的个人严重违背程序规则或故意枉法裁判等行为，仍可以追究其行政责任甚至刑事责任。

(五)符合程序正义的底线。虽然行政裁判所不以严格的程序规则为要件，但为了保障公民的程序权利并达成有效解决纷争的目的，行政裁判所必须要有基本的程序规范要求，即国家应为行政裁判所设置程序正义的底线，具体包括：(1)中立。中立性是程序正义的基本要求，它源自一个古老的法谚——任何人不能做自己的法官。为实现行政裁判所的中立性，并保证公民有效地参与国家管理，行政裁判所的组成人员应与行政机关保持相对独立，正如韦德在评价英国行政裁判所时所言，裁判所的特性与其说是官僚机构，不如说是民众法庭。行政裁判所应尽可能地吸引民众参与，并赋予当事人选择裁判人员的权利。例如，在劳动仲裁庭之中应当有工会成员及资方成员参与。(2)两造对抗。两造对抗不仅是居间裁决程序的基本要求，而且也已被一些行政听证程序、复议程序所采纳(如第三人的参与)。两造对抗实为程序民主和程序正义的基本要求，是公民主体地位的基本体现。这一要求有时也被表述为程序参与原则。(3)程序公开。公开并非是必然要求，从不公开审理有利于纠纷和平解决角度考虑，当事人要求不公开的可以不公开，否则应予公开，以便实行民主监督。(4)裁决应附具理由和证据。行政裁判所解决民事纠纷如果双方达成调解协议，仅须记载双方的协议便可。对于以裁决形式解决纠纷的，应附具基本的理由和主要证据，此也为程序正义的要求，但行政裁决之析理与论证以简要、明确为基本要求，与判决书条分缕析自当有所区别。

(六)接近司法之保障。法治的基本要求是法律的统一执行，而法律实施的过程中永远涉及到法律的解释，同样的法律条款完全可能因为解释的不同而得到不同的执行。为了保障法律执行的统一就必须保障法律解释权的统一，而法律解释权统一的前提是最终解释机构的统一，如果同样一部法律可由两个以上部门进行最终解释，法律势难得到统一执行。法治国家解决这一问题的办法是将法律的最终解释权统一赋予法院，在法院内部再通过上诉制度的整合，使法律的解释权最终地控制在最高法院的少数法官手中。法律统一实施是法院对行政裁判所进行司法审查的最基本理由。司法审查的第二个理由是程序保障。行政裁判所的设立主要出于效率和便捷考虑，程序保障属于其次。为防止行政裁判所独断、擅权的最佳方法是通过司法审查制度对其加以约束。我国现行法律中赋予商标委员会和专利委员会对一定的纠纷以最终裁决权，由此导致这两个委员会无所畏惧，滥用最终裁决权，形成很多不正常现象。笔者在办理一起商标纠纷案件过程中，商标评审委员会的一位工作人员即对笔者坦言，我们的处理决定是最终的，不服你们也没有办法。就该案的实际处理结果而言，明显地无视证据和法律，但结果确实如该同志所言，当事人对此没有任何救济办法，由此反映了法律将最终裁判权交由法院外的纠纷解决机构的危害性。

结语

社会转型的实质在于利益的重分与规则的重建，与此相伴而来的是纠纷的蜂起云涌。随着司法改革的逐步推行，我们有理由相信，司法权威的将会逐步得以重新确立。出于对法院信任，提交给法官们“依法解决”的纠纷将会成批地增长，而法院却难以承受案件之重，并且，人们最终会遗憾地发现，某些纠纷通过法院“依法解决”并非是最佳的方案。究其原因，不仅在于诉讼须耗费大量的时间和金钱，而且“一刀两断”式地依法裁决，不利于在当事人间形成实体上的利益衡平。为此，日本著名学者棚濑孝雄先生断言：“重视审判外的纠纷处理机关及其解决纠纷的过程，对它们发挥的功能进行研究，不只是因为它们构成一个社会纠纷解决体系的基础部分，因而具有量的重要性，而且还因为对它们的研究在提高社会解决纠纷的整体质量上也具有重大意义 [99]”。棚濑氏之言，值得三思。

第6篇：矛盾纠纷解决机制研究

完善我国矛盾纠纷解决机制研究

内容提要：矛盾纠纷，是人与人之间因为感情、利益等因素形成的对立现象，其产生的过程有着主观和客观的相互交杂和转换。矛盾纠纷源于社会变革，这种变革体现在政治、经济、文化、思想等不同领域。当前，我国三期叠加，处于改革发展的攻坚阶段，各种社会矛盾突发，总体呈现出类别多样化、主体多元化、内容复杂化、调处疑难化的特点。而县、乡、村三级及中介组织调处机制不畅，导致矛盾不断积累，社会冲突显现。只有建立高效、灵活、便捷的调处机制，通过多方联动、主动出击，才能达到“小事不出村、中事不出乡、大事不出县，矛盾不上交”的良好调处目标。

关键字：矛盾 纠纷 调处 原因 特点 机制

1

目 录

一、当前社会矛盾纠纷产生的原因

(一)经济与社会发展不平衡是根本原因。

(二)人口与资源发展不平衡是主要原因。

(三)新旧体制转轨是直接原因。

二、当前社会矛盾纠纷的特点

(一)类别多样化。

(二)主体多元化。

(三)内容复杂化。

(四)调处疑难化。

三、社会矛盾纠纷调处机制现状

(一)政府机构健全但运行不畅。

(二)中介组织专业但下沉不到基层。

(三)旧有村级调解机制打破但新机制未全面形成。

四、建立和完善矛盾纠纷调处机制

(一)分级负责，分级办理。

(二)清仓见底，集中交办。

(三)统筹协调，包案解决。

(四)利用中介，多元调处。

五、参考资料

2 完善我国矛盾纠纷解决机制研究

《我不是潘金莲》，一部反映上访的电影成为了矛盾纠纷化解的影视教材，矛盾纠纷是当下社会的热点，总结形成一套调解机制非常有必要。矛盾纠纷，是人与人之间因为感情、利益等因素形成的对立现象，其产生的过程有着主观和客观的相互交杂和转换。可以说，有人的地方就会有矛盾，从性质来说，多是人民内部矛盾，它有着起因、经过、高潮、化解、结束的一个发展过程。社会矛盾纠纷要历史的看、全面的看、发展的看，才能把握其实质及脉络，在解决中才能切中命门，综合利用以情感人、以理服人、以法治人、以利引人，以道化人等方法，最终解决矛盾纠纷。

一、当前社会矛盾纠纷产生的原因

矛盾纠纷从大的方面来说源于社会的变革，这种变革体现在政治、经济、文化、思想等不同领域，在打破旧的格局形成新的格局过程中，所发生的利益碰撞。从小的方面来说，是你有我无、你大我小、你强我弱、你多我少的对比和斗争。主观因素是直接原因，受到道德、情感、认知等方面的支配;客观因素是根本原因，受到利益、体制、等方面的支配。

(一)经济与社会发展不平衡是矛盾纠纷产生的根本原因。为了激发社会活力，改革开放打破了平均主义大锅饭，社会主义就是要按劳分配，多劳多得，少劳少得，让“一部分人先富起来”成了一个阶段的主旋律。随着多年来政策、资本等资源的积累，东部沿海地区比内陆地区富有，城市要

3 比农村富有，权贵阶层要比劳苦大众富有，区域中心要比周边城市富有，而且差距越拉越大，“先富带动后富”的机制并未形成，反之出现为富不仁、为官不为等现象。这种不平衡是矛盾纠纷的根源所在。

(二)人口与资源发展不平衡是矛盾纠纷产生的主要原因。一是人均基数少。人口多、底子薄、耕地少、人均资源相对不足是我国的基本国情，这是我国长期处于社会主义初级阶段必须认清的一个基本情况。人们获取生活和发展的资源是有限的。二是差距因素多。资源向来具有集聚性，虽然现在取消了城市与农村户口，但是绑架在户口上的原有福利待遇机制并未取消。这一少一多恰恰是人口与资源不平衡的体现，在本来就不多的“雪”上增添了一分不均的“霜”，是产生矛盾纠纷的主要原因。

(三)新旧体制转轨是矛盾纠纷产生的直接原因。体制的变革是社会的转型，在思想、经济、政治等方面都会带来深刻影响。我国从计划经济转向市场经济，而市场经济又有国家的宏观调控，多种所有制并存，多元的利益主体共存，这是长期将会保持和发展的一种趋势。改革任何时候都会有新利益集团和旧利益集团的斗争，这个博弈过程反映在方方面面。如教育体制、医疗卫生体制、住房保障体制等与老百姓密切相关的领域，都是矛盾纠纷多发地，各种各样的改革是社会发展的必然，但也是产生矛盾纠纷的直接原因。

二、当前社会矛盾纠纷的主要内容

4 一是社会资源配置失衡的矛盾和纠纷。社会资源包括土地矿产资源、公共卫生资源等。由于在社会公共资源配置上的失衡，从而引发了社会矛盾。农村宅基地和土地承包纠纷大量涌现。随着城市化进程的加快，城乡拆迁补偿问题逐渐成为热点。二是社会公共管理秩序方面的矛盾和纠纷。在社会公共管理秩序领域，出现的矛盾和纠纷是很多方面的。包括社会治安方面的矛盾、公共交通方面的矛盾等。三是历史遗留领域的矛盾和纠纷。由于历史时期主观条件的限制，改革的政策、措施和制度无法做到完整无缺。加之一些部门、行业在贯彻执行改革政策的过程中并不十分彻底，使一些矛盾和问题积少成多。四是婚姻家庭方面的矛盾和纠纷。随着经济的迅速发展和人民群众物质文化生活水平的大幅度提高，人们的婚姻家庭观念已发生了深刻的变化，婚姻家庭方面的矛盾和纠纷逐步升温。

三、 当前社会矛盾纠纷的特点

当前，我国三期叠加，处于改革发展的攻坚阶段，各种社会矛盾突发，呈现出矛盾纠纷的数量越来越多、情况越来越复杂、群体越来越多样，同时在十八届三中全会依法治国的推动下，依法解决矛盾纠纷的社会风气正在形成。具体有以下特点。

(一)类别多样化。在市场经济条件下，纠纷类别增多。 从行业来看，有劳动保障纠纷、有企业商务纠纷、有住房保障纠纷、有交通运输纠纷等;从区域来看，有城乡纠纷，有国际纠纷等;从数量来看，比如有个人与个人的合同或者婚

5 姻纠纷，个人与群体的维权性质纠纷，群体与群体之间对抗性质的纠纷等。

(二)主体多元化。当前，社会处于大流动、大沟通、大竞争的状态，人与人之间的碰撞交流频繁，包括经济、政治、文化等方面的交流层次不断深入。随之而来的是这种纠纷体现在方方面面，有政府组织和非政府组织之间的纠纷，有政府与公民之间的纠纷，有政府与政府之间的纠纷等等。

(三)内容复杂化。矛盾纠纷只有你想不到，没有不会发生到的。它是个历史积累的过程，交杂着多种因素，在一定条件下还会不断转化。有时很难从一方面窥其所用，对与错、好与坏、正与邪都是或多或少存在着的，没有完全的大正大反。比如，一件案件中，有政府的政策主要导向，也有群众的意愿要求，还可能有公务人员的执行倾向，三者寻找一个平衡点可能非常复杂。

(四)调处疑难化。类别多样、主体多元、内容复杂，直接对治理者来说就是调查要素多、调处时间长、沟通主体多，调处疑难非常头疼。怎么样寻找一个突破口，捋出一条脉络来对于解决问题非常重要。哪些合法?哪些不合法?哪些是正面要素?哪些是负面要素?是适合单一沟通?还是适合团体作战?这都是调处方必须面临的种种问题。

四、社会矛盾纠纷调处机制现状

(一)政府机构健全但运行不畅。从我国行政机构设置来看，矛盾纠纷解决的职能部门已经健全，从政法、综治部门到司法部门，再到信访部门都有着不同的机构和职能，各

6 级各部门在协调处理矛盾中大多也都明确了相关负责人。从表面来看，可以说机构健全、人员齐备、考核到位，但实际上存在着这样或那样的问题：首先是缺人手，乡村一级面临的矛盾案件非常多，但矛排、矛调部门的人员多是单兵作战，其他好多是兼职，精力上无法保证。其次是缺经费，尤其是现在公车改革后，无人愿意下乡，误餐补贴、交通补贴不到位的情况下，工作很难开展。第三是缺培养，矛调工作所要求的知识、经验比较丰富，老同志嫌麻烦不肯干，新同志缺经验干不了的现象也很多，但这方面的培训、培养投入还是不足。

(二)中介组织专业但下沉不到基层。律师事务所、仲裁机构、法律援助中心、法律服务中心等中介组织，有着专业的法律知识和队伍，但多是在县城中心服务，无法真正下沉到基层提供上门讲解和咨询服务。群众的疑惑和困难不能得到及时的处理。这就导致法院门庭若市，中介组织门庭冷落。

(三)旧有村级调解机制打破但新机制未全面形成。以往村里的矛盾纠纷是靠乡绅、乡贤来调解处理的，比如一些村里德高望重的长者、退休老干部凭借多年来的威信和工作经验来进行调解，大家也比较信服。后期由于村里外出打工的人较多，思想多元化，有的人甚至道德沦丧，对同姓、同族、长辈和对政府组织的认同感在下降，原来的调解机制已经被逐步打破，现在出现的村规民约等形式效力不足，村干

7 部有时也怕得罪人，所以也抱着“多一事不如少一事”的态度，有时也会拿一句“有事去找政府”来推卸出去。

五、建立和完善矛盾纠纷调处机制

机制是一个综合体，包含组织机构、人员构成、制度规范、思想教育、文化宣传等方面。这里主要以县乡村三级调处作为探讨重点。

(一)分级负责，分级办理。村级以下按照“自我管理，自我服务、自我监督、自我完善、自我发展”的村民自治要求，设立矛盾纠纷调解委员会，村民小组设矛盾纠纷协调员。坚持以乡(镇)基层为主体，县、乡分级负责、分级化解。对乡村涉纪信访问题，县级党委履行主体责任，支持纪检监察机关监督执纪问责;涉及违法犯罪的，司法部门依法办理;调查后不属于纪检监察机关办理的，按普通信访事项办理。对中央、省交办进京非正常上访事项，由县委、县政府主要领导，责任单位主要领导，公安部门主要领导“三包案”;对进京赴省非正常上访事项以及市交办重要信访事项，严格落实“四包一”措施，由一名县级领导、一名乡科级干部、一名村(社区)干部、一名公安民警包一名重点信访人员;对一般信访事项，分解落实到各乡镇、县直各有关部门，明确包案领导和承办责任人，依法按政策办理。既强化各级各部门主要领导的主体责任，又严格落实分管领导“一岗双责”，通过层层分解责任，严格落实到人，形成了领导重视、责任明确、齐抓共管的大信访格局。逐案建立了台账，做到信访人基本情况、反映诉求、包案领导、具体责任人、处理过程、

8 化解情况、后续措施、稳控情况八个明确;做到责任落实全程留痕，资料证据有备可查。

(二)清仓见底，集中交办。对列入专项治理范围的信访事项，认真排查、集中梳理、弄清底数、分清类别，按照属地和问题性质进行划分，依照事权，集中交办各乡镇和县直有关部门。同时，召集纪委、政法委、信访局、公安局召开信访联席会议，重点对进京非正常上访，省委省政府、市委市政府非正常上访以及接待处理群众反映涉纪的信访事项进行排查摸底，全部分类建档。

(三)统筹协调，包案解决。进一步落实信访问题包点责任制，按照县级领导包乡(镇)、行业分管包单位的原则，推动问题解决。对本县内跨乡镇、跨部门的信访事项以及其它重大信访事项，分管县领导直接牵头协调，包案解决。对县级包案领导仍不能解决的，由责任单位写出书面申请，报县级包案领导加注意见，提请县政府常务会或县委常委会研究解决。

(四)利用中介，多元调处。实践证明，调解和诉讼并非化解矛盾的唯一途径，法律援助服务、仲裁、行业部门的咨询协调、信访部门的分流处理都是行之有效的方法，主要是认清问题实质、对阵下药、命中要害才能够有效化解。

矛盾纠纷调处是一个综合工程，简而言之，就是什么人按照什么制度采取什么方法在什么时机下怎么去办事，高效、灵活、便捷是调处机制的体现。通过多方联动、主动出击，

9 就能达到“小事不出村、中事不出乡、大事不出县，矛盾不上交”的良好调处目标。

10

第7篇：多元化纠纷解决机制1

广搭平台 整合资源 构建多元化纠纷解决机制

——元宝山区人民法院纠纷解决机制

近年来，我院始终坚持“以法院为主导，以调解为重心，以化解纠纷为目标”的工作思路，有效整合各种化解矛盾纠纷的社会资源，积极构建诉讼与非诉讼调解衔接机制，合力平台，探索出一条多元化纠纷解决机制，使大量矛盾纠纷得到有效分流、妥善化解。实现了“无断层对接，全方位延伸，常态化联动”的纠纷解决工作新格局。有效化解了诉内诉外纠纷，维护了社会的和谐稳定，调解工作取得了令人瞩目的成绩：2009年出现了收案数、发改率下降，结案率、调撤率上升“两降两升”的良好局面。2010年民商事案件调撤率76%，2011年调撤率为78%，居全市前列。2012年调解工作经验被赤峰市中院和元宝山区政府分别在全市法院和全区基层部门推广，2013年赤峰市中院将推广元宝山区法院调解工作经验列为工作重点，2009年和2013年自治区高院先后两次在该院召开全区法院调解工作现场会。

一、选准纠纷解决工作的切入点，搭建多角度对接平台

1、解决道路交通事故赔偿纠纷，和区公安分局交警大队搭建平台，建立交通法庭。针对道路交通事故损害赔偿纠纷案件大幅上升、案件处理时间相对较长、被害人不能及时

1 得到赔偿的情况，我院与区公安分局进行协调，于2009年7月在交警大队设立了交通法庭，每周四下午由审判员和书记员接待群众来访，解答法律问题，指导当事人举证，及时组织事故双方进行调解。对达成协议当场履行的，可以不立案;对达成协议当场不能履行的，及时立案，即时制作调解文书;对达不成协议的，依法作出判决。

在以往的交通事故损害赔偿诉讼中，保险公司为方便内部管理，均主张法院判决，不同意调解，并要求各分公司、支公司必须用法院判决书做理赔。而在诉讼过程中，许多保险公司不应诉、不答辩、不出庭，事故双方很难达成调解协议，而法院作出判决后，负有赔付义务的保险公司由于前期没有参与，往往以应按保险条款核算理赔数额为由提出上诉，导致受害人得不到及时治疗，财产损失得不到及时赔偿。

为此，我院主持召开了驻区六家保险公司参加的专题座谈会，经过会商，最终达成了《关于保险公司作为第三人参加诉讼的案件尽量以调解方式结案的意见》。为进一步排除保险公司源自内部规定的障碍，我院向驻区各家保险公司发出司法建议，要求其将“意见”和“司法建议”一并转交其上级主管单位。

“意见”中规定保险公司作为第三人参加到诉讼中来，区分参保车辆在交通事故中被交警部门认定为何种责任，被认定为全部责任或无责任的，应当以调解方式结案;主次责

2 任或对等责任的，如对责任认定无异议，也尽可能以调解方式结案;对责任认定及用药合理性等有异议的，应当在举证期限内依法举证或申请鉴定，法院依法做出判决。

各保险公司上报后很快有四家上级主管部门同意了我院的建议，并按照“意见”的内容在诉讼过程中付诸了实施。彻底改变了以往保险公司在诉讼中只要求法院判决，不同意调解的状况。形成了案件当事人、代理律师、保险公司、交警、法官共同参与调解的“五位一体”的调解模式。实现了当事人诉讼时间短、诉讼成本低、赔偿及时到位的良好效果。2009年以来，交通法庭接待群众来访400余人次，共调处交通事故纠纷271起，调解成功率达到87%，涉案标的714万余元全部一次赔付到位。取得了较好的社会效果。

2、实现诉讼与非诉讼纠纷的分流，和司法局调解中心搭建平台，实现诉讼案件的合理分流。2009年6月，我院与区司法局调解中心开展了诉调对接工作，出台了《人民法院与司法局人民调解中心工作对接程序》、《人民调解的受案范围》、《当事人接受人民调解确认书样本》3个规范性文件，确定了工作程序、受案范围及工作方式。对于当事人双方同意接受人民调解的，签署确认书，法院作预立案登记后，通知司法局人民调解中心及时调解。调解不成的，在三个工作日内移送法院诉前调解或立案审理。截止2011年，已有212件案件由法院移送人民调解中心后顺利达成协议。

3 诉调对接的出发点是在法院案件多时适当分流，在案件少时控制分流，有效地实现案件的合理分流，减轻了法院的审判工作压力。

3、解决医患纠纷，和驻区医疗机构搭建平台，建立医患纠纷调解室。我区共有大小医疗机构21家，接诊患者多，医疗事故纠纷也逐年增多。针对我院受理的医疗损害赔偿案件中，呈现出患者主张的标的大，医院和患者的对抗情绪比较突出，鉴定时间长，调解难度大，多数案件判决结案的特点，我院于2009年10月10日在平煤集团总医院设立了医患纠纷调解室。对医院发生的医患纠纷就近及时调解，对调解达成协议并及时履行的，可以不立案;对调解达不成协议的，引导当事人到法院立案，依法作出判决;接待医生和患者的法律咨询;及时掌握医患纠纷的动态信息，有针对性的做好医患纠纷的调解工作。原告张某、潘某诉平煤总医院医疗损害赔偿纠纷一案，原告主张其女儿在平煤总医院治疗过程中死亡，认为被告手术方案错误，输液速度过快，导致其女儿死亡，要求赔偿各项损失55万元。原告多方到有关部门上访，多次到院长办公室吵闹，在社会上造成很大的影响。已经影响到医院的正常工作。平煤总医院找到我院，要求尽快进行调解解决，我院及时派出法官到医院了解案情，认真的做双方的调解工作，最后通过法官对法医学鉴定的反复解释，使原告了解了案件的真实情况，看到了自己原有认识上

4 的偏差，缓解了原、被告之间的对抗性矛盾，最后在法官的主持下，双方接受了法官提出的调解方案，由被告赔偿原告人民币4万元，已经实际履行。2010年以来，我院通过医患纠纷调解室调处医患纠纷8件，全部及时履行。

4、解决劳动纠纷，和企业的工会、综治组织搭建平台,在平煤投资公司设立了劳动争议案件调解室。针对平投公司所属企业劳动争议案件大幅度上升，涉及人数众多，存在诸多不稳定因素的现状，从服务地方经济发展、妥善处理劳资矛盾、维护稳定发展大局的角度出发，我院在平投公司设立了劳动争议案件调解室。并与平煤投资公司的所属企业就如何处理好劳资纠纷举行座谈会，并达成了“关于诉讼前调处劳动争议纠纷案件的意见”。在“意见”中规定，在企业内部发生有劳动争议倾向的纠纷，及时向法院通报情况，以便于法院掌握相关动态信息;对起诉到法院的群体性、有代表性的劳动争议案件，法院暂不予立案，由法院与相关企业及时取得联系，了解案情，依据现行法律规定及企业内部的实际情况，共同商定解决办法;区法院在诉前调处劳动争议案件时依照法律规定的程序，采取公开听证、分别调解等方式进行。2010年9月张成诗等500余名原平庄矿务局工人继多次进京、进呼上访后，又到我院提起诉讼，要求国电平庄能源发展有限责任公司兑现1996年原平庄矿务局的技改工资，这些老工人年龄较大，多数都在70岁左右，身体多病，情

5 绪激动，几次围堵法院立案庭，强烈要求法院立案解决。由于涉及人数众多，关系社会和企业内部稳定， 我院于2010年11月19日举行了首次劳动争议纠纷诉前听证会，分管院长亲自主持本次听证会，认真听取了双方代表的诉辩意见，在对双方当事人做了大量的调解工作后，500多名退休职工撤回起诉。听证会为企业和劳动者搭建了平等对话的平台，对于保护企业和劳动者的合法权益，维护了企业内部稳定，有效化解纠纷发挥了作用。

5、送法下乡，解决基层矛盾纠纷，和乡、镇、村的人民调解委员会搭建平台，合力将矛盾纠纷解决在基层。我院对人民调解员采取集中和分散两种方式进行培训。一是受邀在司法局举办的人民调解工作培训班上指派法官进行集中培训。每年的第二季度抽调法官会同司法局对300多名村镇人民调解员进行培训和指导。2009年至今，已举办了十余期调解业务讲座，参加培训人员达589人次。二是实行人民调解指导员制度。选出4名法官作为民调指导员，每月一次深入到辖区的人民调解组织中进行走访，有针对性地指导。三是强化指导培训内容的多样性和针对性。在指导形式上，实现了从单纯的授课向电话随时咨询、邀请调解员旁听案件庭审、参与调解等多种形式的指导方式转变。在指导内容上，完成了由综合性授课向专题性交流、由讲解一般性法律规定向以实例讲应用技巧的转变。多种形式的培训强化了人民调

6 解员的业务素质，调处纠纷的比例也逐年提高。2010年末，我们与区司法局共同召开联席会，分析研究一年来的新增纠纷发生的特点和倾向性问题，确定了预防纠纷发生的措施和调解工作的重点。就元宝山区城镇建设发展带来的拆迁问题，集中向涉及拆迁的镇村调解组织讲解有关拆迁方面的法规政策、各类拆迁补偿标准，通报类似案件的处理情况，让人民调解员在调解过程中，尽最大努力保护被拆迁人的合法权益。我们和各级民调组织相互间定期通报信息，反馈情况，交流法律适用问题，传达最新的法律知识和审判工作动态，形成了调解信息互通有无，调解纠纷相互协助的良好氛围。五家镇50多名农民对贷款联保法律问题不理解消极抵债的案件，人民调解员把这一情况反映到法院，我院及时到村组织贷款农民，就借款合同和担保方面的法律知识进行讲解，大部分贷款户弄懂法律规定后自动履行了合同义务。

6、针对涉法、涉诉信访问题，和信访案件多发企业搭建平台，建立化解涉法、涉诉信访案件联系点。2011年周某要求确认“五七工”身份、给付生活待遇案件引起我院的重视，因为这是一个很有代表性的 案件，也是一个投石问路案件，先诉一个案子，其后跟着一大批，如果审查不严，立上案。解决一起往往连带着其他更多相同相似案件，处理结果都可能是其他案件的参照标准。具有“五七工”身份的人在我区就达4700余人，这关乎一大批劳动者的合法权益，

7 关乎区内企业的生存发展，更与全区发展、稳定的大局息息相关。周某多次上访，情绪很不稳定，如果不妥善解决，势必又成为一个新的上访户。我院及时深入到平煤公司，了解五七工的历史背景，和企业一道制定相应的措施,由于原平庄矿务局所属企业，多年来经过转制、重组，企业内部合并，分立，国家政策性破产等，出现了员工身份臵换，劳动关系变化和划分调整等一系列问题，比如“五七工“、家属工、工残人员上访等十五类问题，许多问题还没有得到彻底解决。争议的发生时间久远，情况比较复杂，涉及人数众多，如果对这些纠纷处理不当，答复不当，沟通不及时，极有可能引发群体性信访案件。我院经研究决定在平煤公司设立涉法、涉诉信访案件联系点。目的是延伸审判触角，及时掌握纠纷动态，贴近矛盾发生前沿，提前介入调解，把矛盾化解在基层，化解在萌芽状态。联系点在建立不久就发挥了积极的作用。对周某一案，通过联系点召开专题座谈会，共同商定解决的办法，最后决定由法院和平煤公司共同向市政法委作出汇报，在市政法委的积极协调下，市政府出台了相关文件，初步解决了“五七工”的生活待遇问题，每月给付生活费223元。现在，“五七工”的问题已经纳入了国家的养老保险政策范围之内。

二、多元化把握纠纷解决工作触角，实现全方位延伸

1、向地企经济发展的焦点延伸。

8 2010年康志新等六十余名风水沟镇下坎子村村民诉至法院，要求平煤风水沟煤矿赔偿因采煤活动造成2036亩土地塌陷，农民无法耕种，给承包土地的农民造成的经济损失达1200余万元。

五家镇金桥村小什大份村民组张常保等十三户村民及五家镇金桥村委会分别起诉，要求被告国电平煤公司、平投公司因采矿活动造成土地塌陷给承包土地的农民造成经济损失280万元。

美丽河镇绿源奶牛养殖小区六十余名奶牛养殖户，以国电平煤公司六家矿采矿活动引发地表塌陷造成经济损失为由，诉至本院，要求被告赔偿各项经济损失3024万元。

三起案件在社会上引起很大的反响，当事人情绪激动，声称如果不彻底解决问题，就集体进京上访，并多次集体到平煤公司及下属煤矿闹事，严重的影响了企业正常的生产经营活动。该案一度成为影响地企经济发展的焦点问题。

三起案件诉至法院以后，引起了我院党组的高度重视，我院责成专门合议庭，深入到塌陷地现场查看土地塌陷情况和房屋受损情况，与原告人谈心，倾听各方意见，取得了当事人的信任。一方面，我们积极指导原告人申请对土地的塌陷原因进行科学鉴定评估，另一方面，我们积极地向区委进行汇报，同时与平投公司、平煤公司进行沟通，积极探索解决的办法。2010年12月，法院党组全体成员到平煤公司现

9 场办公，直接对三起案件进行调解。最终使这三起涉及人数众多，标的额较大，有信访隐患的集团诉讼案件得以顺利解决，调解结案金额为3700余万元，并在一个月后协调执行完毕。使土地受损的农民得到合理的补偿。

2、向新城区开发建设的热点延伸。

随着城市建设步伐的加快，征地拆迁案件逐年递增，引发的社会问题也明显增加。妥善地处理好征地拆迁问题一度成为平庄新城区建设的热点问题。

2010年赤朝高速公路途径美丽河镇四家村1000多米路段，六户农民因补偿问题没有达成协议，拒绝拆迁，导致公路建设无法进行，道路梗阻车流不畅，严重影响了高速公路的建设，也造成了一定的安全隐患。高速公路建设指挥部多次做拆迁户的工作毫无结果，区政府领导交办法院，要求尽快拆迁。法院接受区委交办后没有立案，院党组指定成立专项合议庭诉外调解解决，为寻找公共利益和村民利益的平衡点，院党组及合议庭一面走访拆迁户，倾听群众诉求，一面与相关部门协调合理补偿标准，通过积极工作，最终6户拆迁户与政府达成拆迁协议，使四家村路段得以顺利施工。

我院先后有平庄镇向阳村新农村建设征地拆迁案、平煤塌陷区治理安臵房屋征地拆迁案、平投公司危房改造拆迁案和新城区建设征地拆迁案等34件案件均通过诉讼外调解的方法解决。多数没有立案，有的应双方当事人的要求，在达

10 成调解协议后由法院出具了调解书。在这些拆迁案中没有一件采取强制措施、没有一件发生突发事件、没有一件引发上访。

3、向工业园区建设的难点延伸

近年来，为了实现宝山工业经济的可持续健康发展，我区在元宝山镇境内规划建设了赤峰市资源型城市经济转型开发试验区，投资21亿元的国电化肥、总投资8.7亿元的九联焦化和天华机械、富强机电、杰翔复合肥等一批项目先后入驻园区，这里成了元宝山区资源型城市经济转型的“桥头堡”。

然而，在开发试验区建设过程中，道路建设和污水处理工程等基建项目的征地和补偿，一度也成为了难点和棘手问题，被占地村民提出了“转城镇户口、全体上低保、一次性发放补偿款若干万元”等不符合相关政策的条件，影响了园区建设和项目施工。元宝山法庭接到政府和相关部门协助配合做群众工作的请求后，及时向院党组做了汇报，院长和主管院长带领法庭的干警接连用了10多天的时间挨家挨户宣传政策、讲解法律，做细致耐心的思想工作，终于促使群众达成了一致共识，签订了占地补偿和拆迁协议，使得园区污水处理厂、煤炭运输铁路专用线等重点项目建设得以顺利实施。

4、向案件多发的社区延伸

11 针对城镇社区婚姻家庭纠纷案件、热力合同纠纷案件、物业合同纠纷案件逐年上升的特点，充分发挥就地调解、就地开庭的巡回审判优势，进一步方便当事人的诉讼。我院在旭日社区设立婚姻家庭案件巡回审判点，在向阳社区设立热力合同、物业合同纠纷案件巡回审判点。巡回点设立后，在社区张贴便民告示，发放便民联系卡，在社区现场开庭，现场调解，现场解答，面对面为社区居民答疑解惑，使社区居民近距离接触庭审，满足了群众对司法的需求。

原告安某等十五户居民在旭日社区购买了某房产开发公司承建的楼房，入住后，遇到雨雪天气房屋就会出现漏水现象，致使安某等顶楼居民室内墙面严重受损。安某等人多次找房产公司未果，矛盾日益激化。向阳社区巡回审判点受理此案后，经法官多次与房产开发公司协调，耐心调解，最终促使双方达成调解协议，使困扰居民多年的房屋漏水问题得到解决，原告对此十分满意，并消除了对房产公司的怨气，实现案结事了人和。

在物业纠纷审理过程中，在物业服务尚未形成规范的市场机制情况下，物业服务企业不严格按物业服务合同履行、不按规章制度办事等忽视业主的合法权益的事件时有发生，不少物业管理企业收费标准模糊不清，多收费，少服务，质价不符，任意调价，处理问题和解决矛盾方法简单生硬。个别业主，缺乏公共契约意识，一味地主张业主的权利而忽视

12 业主应尽的义务，不按时缴纳物业费、不遵守“物业服务条例”，导致物业企业与业主之间的矛盾加深。为了从根本上解决本地区物业公司与业主在物业管理服务过程中产生的矛盾纠纷，规范物业管理服务的标准，维护业主、物业公司的合理诉求，今年3月，经过充分调研，我院会同城建局、房管中心、各城区街道办事处及区内各物业公司召开专题座谈会并会签了《关于规范物业服务行为 妥善解决物业纠纷的指导意见》。就物业服务收费协商议定、服务项目及收费的公示与监督、物业服务企业与业主双方应注意事项、物业服务纠纷诉前调解及诉讼中的举证责任等五个方面进行了可操作性规定。指导意见得到了各方的高度认可，实现了物业服务企业明白服务和明白收费，为减少物业服务纠纷，建立和谐的物业服务关系奠定了基础，必将为共建和谐社区起到积极作用。

5、向校园延伸，从源头上减少未成年犯罪

我院与团委、妇联、教委共同开展 “法律服务进学校”活动，制定了《预防犯罪，保护自我》实施方案，在学校创办了法制教育基地，以定期到学校开展庭审、组织学生旁听案件和法制宣传进校刊等形式，将审判工作向学校延伸。教育活动取得了明显成效，我区未成年案件已从2009年的10件21人下降到2011年的3件5人。推行适合未成年身心发展特点的案件审理方式，并在工作方法上进行了积极的探

13 索，在校学生吕某抢劫一案，庭审前合议庭走访了被告人所在的学校、家庭和村委会，并形成社会调查报告，与检察院、教委、学校、被害人及被告人亲属就如何挽救未成年人召开了专题座谈会，会上，被害人对被告人表示谅解，法院依法给予了从轻处罚，同时落实了跟踪帮教措施，吕某现已经重返校园。

我院还把民事调解工作理念贯穿于刑事附带民事案件的调解之中，将调解和刑罚有机结合，鼓励诉讼双方调解。对于被告人已赔偿受害人各项损失的，量刑时作为从轻处罚的情节，对有能力赔偿而拒不赔偿的，作为量刑酌情从重情节，从而达到了附带民事诉讼的诉求能够兑现，被告人又认罪服判的目的。2009年以来在审结的241件附带民事诉讼案件中，有229件通过调解解决，调解赔偿数额976万元，调解实际履行率100%，均在刑事判决作出前赔偿到位，被害人及时得到了赔偿，消除了新的不稳定隐患。

6、向执行环节延伸，提高执行和解实际履行率 五家镇五家村养鸡大户于某，在农村合作银行贷款近十万元，由于经营不善，没有及时还上贷款，并欠了张某3万多元的饲料款。银行和张某申请执行，经过干警们的了解，发现于某没有能力偿还这笔债务，如果将他的鸡场几千只鸡强行卖掉，也不能还上全部债务。经过多方调解，最后采取了蓄水养鱼的方式，由担保人钱某替于某偿还贷款，鸡场的

14 收入偿还欠张某饲料款，等于某渡过难关，再清偿担保人钱某垫付款。这样既保护了债权人的利益，又保证了于某日后偿还和发展的能力。又如科右后旗赤通房地产公司在元宝山镇建有住宅楼，因招商政策变化，42户居民四年无法取暖，执行干警在加大执行力度的同时，积极做好思想稳控工作，防止发生涉诉上访事件，同时协调热力公司为其铺设专门管道，达成了居民、房地产公司、热力公司共同分担热力费的执行和解方案，使42户居民在取暖期来临之前接上了供热管道。元宝山区建行、农合行及孙某等43名申请人申请执行君再来酒楼借贷纠纷一案，因经营者负债躲避、酒楼资不抵债无法拍卖近十年无法解决。2011年6月元宝山镇组织开发云杉路市场，执行人员抓住这个有利时机，积极协调有关部门将君再来酒楼纳入到开发计划中。通过主管领导亲自做工作，在建行和农合行放弃大部分利息后，使有抵押权的申请执行人、无抵押权的申请执行人及尚未起诉的共103户债权人都得到合理偿付，顺利执结了43件执行案件，维护了社会稳定。此外，通过大力协调，执行和解了美丽河镇古山奶牛小区52名养牛户土地塌陷补偿纠纷;向阳小区192名农户土地塌陷补偿纠纷以及平煤公司劳动争议案等一批群体性案件。为化解社会矛盾，促进社会和谐做出了贡献。

三、建立长效机制，实现常态化解决纠纷机制

1、坚持开展“法律服务六进“活动，建立解决纠纷工

15 作的长效机制，使法律服务进社区、进企业、进机关、进学校、进农村、进家庭列入法院的正常工作日程，实现了六进活动的常态化开展。

法律服务进社区，坚持每周四到巡回审判点接待、解答群众的法律咨询。做到接待、解答和调解工作的常态化。

法律服务进企业，经常信息沟通，开展专题调研，有针对性的解决问题，做到沟通调研常态化。

法律服务进机关，坚持每周利用一天的时间专门审理、调解交通损害赔偿案件，使交通法庭的调解工作常态化。

法律服务进学校，根据与区教委、妇联、团委制定的《预防犯罪保护自我青少年法制教育实施法案》，坚持经常性地对女中学生进行人身安全教育，组织学生旁听庭审，推行适合未成年身心发展特点的案件审理方式，做到预防青少年犯罪工作常态化。

法律服务进农村，以指导人民调解员的工作为主题，加强与人民调解员的沟通，采取多样化的培训指导方式，使指导人民调解员工作常态化。

法律服务进家庭，利用农闲季节、双休日、节假日通过家庭法律知识讲座、发放法律宣传单、出动法律宣传车等方式，营造公民知法、守法，建立和谐幸福家庭的良好氛围，促进婚姻家庭矛盾纠纷得到有效化解，实现婚姻家庭纠纷调解工作常态化。

2、与人民陪审员常态化联动，提高人民陪审员参审案件的调解率

2011年我院组织了“人民陪审员集中活动月”活动，开展了“六个一活动”， 即：举办一次庭审观摩、开展一日立案活动、组织一次庭审评查、协助一次案件执行、进行一次案件陪审、召开一次专题研讨会。活动的开展让陪审员进一步了解和掌握了审判程序、审判纪律、司法礼仪、诉讼知识。2011年9月，根据金柱院长关于加强人民陪审工作的讲话精神，我院召开人民陪审工作会议，就如何在巡回审判中加大人民陪审员陪审力度，提高人民陪审员待遇，充分发挥人民陪审员调解作用进行了部署。2011年陪审员参与审理的案件共260件，调解结案248件，调解率达95%。

3、对人民调解员实战指导多样化

一是组织观摩庭审。自2009年至今，我院先后组织了60余次人民调解员通过观看劳动争议、民间借贷等数十种类型案件的观摩庭。二是互相邀请相互支持。一方面法院邀请人民调解员参与“三养”案件、邻里纠纷及小额债务等案件的巡回审判，既提高了调解成功率，又提高了他们的调解水平。另一方面受基层调解组织邀请，法官也深入到群众中间，协助人民调解员调解纠纷，树立其威信，促进纠纷的解决。元宝山区南荒村由于企业征地，土地补偿、邻里纠纷突出，驻地法庭在送达起诉状时便邀请人民调解员先行协助调解，

17 经过法官、人民调解员共同努力，案件大多和解撤诉。2009年以来。人民调解员参与调处纠纷1461件，95%的案件都在诉前得以化解。

4、坚持院长接待日制度

为沟通民意，有效化解社会不稳定因素，提高司法公信力和人民群众的认可度。从2009年6月1日起，我院推行院长接待日制度。在立案区设院长接待室，每周星期一至星期五上午由院长、副院长通过答疑、批转督办等方式轮流接待来访群众和当事人，接待内容既包括本院信访案件、正在审理、执行的案件;对干警违法、违纪问题进行的检举;对本院相关工作提出的建议和意见。2010年1月，在院长接待日里处理了一起285名村民为了区区一千多元树木款要与村委会打的“呕气官司”，需要预缴的诉讼费比诉讼标的额还高，鉴于这种情况，当日值班院长主动进行了调解，最终村民放弃了起诉。另外对于事关大局、涉及发展、影响稳定、关乎民生的四类案件，实行重大疑难案件备案制度。立案庭填写重大疑难案件备案表上报院领导，院领导对四类案件全程跟踪指导，以便找准时机及时调解。

5、以固定巡回审判点为依托，实现巡回审判工作常态化

为及时掌握基层矛盾情况，在更大层面上指导人民调解，方便群众诉讼，减轻群众负担。我院分别在五家镇金桥

18 村、平庄镇马架子村、马蹄营子村、风水沟镇兴隆坡村及美丽河镇5地设立巡回审判点，法官以 “送法下乡”的服务理念深入农村，及时化解农村基层一些简单民事纠纷，2010年以来，已开展巡回审判68次，开展法制讲座7次，普法教育群众4000人次，实现了以办案为中心向以解决矛盾为中心的工作方式转变。

6、高效快捷的速裁调解

为快速稳妥化解纠纷，我院坚持把灵活、快捷、便民原则贯穿于速裁工作的始终，要求速裁庭审理案件做到一个“快”字和五个“当”字，使之成为“便民快车道”。

“五个当”即当天受案、当天通知当事人、当天组织调解、当天制作法律文书、当天送达双方。对当天不能送达的，要求2个工作日内必须送达，同时定出开庭时间;“一个快”即尽量简化诉讼程序，在不违反法律规定的前提下，有的案件根据诉状诉请就直接进入法庭辩论或调解程序，省略了举证、质证环节;有的案件实行陈述、辩论、举证同时进行，让当事人实实在在地感到方便、快捷、高效。2011年，速裁案件实现了庭审平均用时30分钟，最多时创下一天审结八起案件的记录。

2011年，速裁庭共受理案件317件，结案率99.4%，调撤率96.2%，当庭裁判率为98.3%，无一起上诉、上访案件，平均审限5天，极大地提高了审判效率。

四、我们的几点体会

通过建立“无断层对接，全方位延伸，常态化联动”的纠纷解决工作机制。我们主要取得了以下几个方面的体会：

一是有效化解了矛盾，缓解了审判压力。2009年以来，我院通过诉讼外调解，化解社会矛盾纠纷1560件，使3000余名当事人未经诉讼便解决了矛盾。2009年案件就出现了两降两升局面：收案下降了14.8%，发改率下降了4.2%，结案率上升了3.1 %，调撤率上升了9.7%。

二是消除了上访隐患，促进了和谐稳定。法院与人民调解机构等社会组织形成了合力，将大量群体性事件消除在萌芽状态。对可能诉至法院的敏感性、群体性纠纷，相关企业和部门及时与法院进行沟通，并将纠纷的特点加以总结向法院通报，促使法院做好预案，立足抓早、抓小、抓苗头，防止矛盾进一步激化。如平煤公司四千余名“五七工”的社会保险待遇问题，就是通过法院与行政部门、企业相互沟通信息，共同召开调解协调会，商讨对策，及时上报，使这起50多年的历史问题得到妥善解决。

三是程序简便、效率高，人民群众更欢迎。我们与交警、医院、企业设立的调解点，都是由当事人在合法、自愿的前提下，自主选择解决争议程序，所以更符合社会大众的传统观念和诉讼意识;其次，通过非诉讼纠纷解决机制，极大减少了当事人时间和金钱成本的浪费，当事人更愿自觉履行，

20 法院执行也更加容易。另外民调组织、人民调解员的提前介入，在掌握社情民意、缓解利益冲突、密切党群干群关系等方面发挥了不可替代的作用，形成了维护社会稳定的重要屏障。

四是对党委政府交办的土地征占、房屋拆迁等敏感案件，尽量不立案，采取诉讼外调解的办法，逐步加以解决。这样有效避免了判决的案件多、上诉率高、发改的可能性大、信访隐患大和执行难等诸多问题。

五是建立以法院为主导的信访个案化解听证会制度，相关单位参与听证，分别发表意见，共同出具信访案件的终结结论，形成政法委统一领导、信访局驻京值班、公安局围堵设卡、乡镇街稳控接人、法院个案解释答复的信访案件处臵化解模式。以有效的减轻法院的信访压力。

以上是我院多元化解决纠纷机制的一些做法，有些做法还在积极的摸索探讨之中，不是很成熟，我院要积极借鉴其他兄弟法院的经验。今后我们将继续完善工作机制，不断丰富和充实纠纷解决工作格局，为促进社会的和谐稳定做出新的贡献。

21

22

第8篇：试论医疗纠纷非诉讼解决机制的完善

【摘要】：目前我国医疗纠纷的解决机制主要包括两方面，即诉讼化解机制和非诉讼化解机制。诉讼化解机制是借助国家公权力来解决医患纠纷矛盾，是通过诉讼方式由人民法院对医疗纠纷进行审理，是最权威性和最常用的手段;非诉讼化解机制又称诉讼外医疗纠纷解决机制。非诉讼纠纷解决机制是诉讼外纠纷解决机制的总称,主要包括和解、调解、行政裁决和仲裁等。医疗纠纷的本质，决定了医疗纠纷不适合通过诉讼解决，实际上,非诉讼纠纷解决方式在我国医疗实务界早已存在。但是多年来医疗纠纷处理的实践证明，我国现有非诉讼医疗纠纷解决机制还有一些缺陷，有待进一步完善。 关键词：医疗纠纷;非诉讼机制;和解;仲裁

我国目前的医疗纠纷迅速增长，通过诉讼机制解决医疗纠纷给我国的司法部门带来了很大的压力，这时需要非诉讼纠纷解决机制发挥作用来缓解我国司法的压力。面对目前的困境急切需要完善我国医疗纠纷非诉讼解决机制，引导、鼓励人们采用非诉讼机制解决医疗纠纷。这不但可以减轻我国司法的压力还可以快速、有效的解决医疗纠纷。

一、我国医疗纠纷非诉讼机制处理的现状 《医疗事故处理条例》第四十六规定发生医疗事故等民事责任争议，医患双方可协商解决;不愿意协商解决或协商不成的，当事人可以向卫生行政部门提出调解申请，也可以向人们法院提起诉讼。近年来通过非诉讼机制处理医疗纠纷的作用越来越大。《条例》实施后，《中国医疗》调查了医疗纠纷的解决方式，协商解决的占83.31%，行政调解的占6.2%，诉讼解决的占10.48%，另以我院为例，2007年发生16起患方投诉，双方协商解决10件，卫生行政部门参与调解4件，2件诉至法院;2008年发生22起患方投诉，其中医患双方协商解决11件，卫生行政部门参与调解8件，3件诉至法院。从上面数据就可以看出，近年来发生的医疗纠纷中，大部分都采取协商或调解来解决。

二、采用非诉讼机制解决医疗纠纷的价值 1. 程序简单、形势比较灵活、解决成本降低 医疗纠纷的非诉讼解决，没有固定的形式，我国的法律也没有明确规定其解决的要程序，因此，医患双方可以比较灵活的掌握解决的时间、空间、内容，当然，这建立在双方都同意的基础上，而且采取非诉讼机制处理医疗纠纷协商解决医疗纠纷，一般无须支付律师代理费、诉讼费、鉴定费。取证等成本也较低，通过协商解决。无论对当事人、对社会来说都是成本最低的纠纷解决机制。

2. 有利于克服通过诉讼解决医疗纠纷专业知识的缺陷性

诉讼解决医疗纠纷不仅涉及到法律知识，还涉及到医学专业知识、诊疗护理

[1]规范和常规的应用，具有较强的专业性和技术性。因此医疗纠纷的审理有较大的困难性，不仅要求办案人员具备良好的法律素养，还须具备扎实的医学专业知识，但是在我国目前的司法队伍中，显然还不具备这样的条件，由于法官一般懂法不懂医，在案件的处理过程中，涉及到医学专业的特殊性和复杂性，多数的医疗纠纷案件都要送司法鉴定机构进行司法鉴定，以确定受害人的损害后果、医疗上的过错以及因果关系等，由于我国司法鉴定机构的统一管理才刚刚起步，鉴定人素质良莠不齐，对鉴定机构的监管措施难以到位，经常出现鉴定与鉴定之间的矛盾，以及多次、重复鉴定等情况。另外于涉及到各种司法鉴定以及案件审理中的法律适用的不同见解等，往往在案件审理中比较困难。而采用非诉讼机制解决医疗纠纷人员选择可以多样化，作为非诉讼机制的调解和仲裁，调解人、仲裁员却可以选择既懂法律又懂医学的医学专家、医院管理专家、律师或法医担任，克服诉讼机制中法官缺乏医学专业知识的弊端，以医学科学为标准、以事实为依据、以法律为准绳，客观公正的处理医疗纠纷案件。

3.缓解我国的司法压力，节约司法资源 广大公民的维权意识却不断提高，而我国的医务人员素质和医疗技术水平却参差不齐，再加上医疗侵权诉讼举证责任倒置的实行，在医院比较集中的地区，医疗纠纷诉讼量激增，本身就给法院带来较大的工作压力，再加上医疗纠纷诉至法院后，往往要进行多次鉴定，医疗纠纷案件的审判期间通常长于其他普通案件。医疗纠纷案件的结案时间一般比其他案件都长，如刘某诉天津某医科大学附属医

[2]院案件，竟然用了11年。而采用非诉讼机制具有简便、效率的特点能够及时的解决医疗纠纷，缓解司法压力，节约司法资源。

3. 通过诉讼解决医疗纠纷不符合医疗纠纷的内在特性 医患纠纷不是简单的赔偿金问题，结果表明大多数人提起诉讼的理由为要求医疗机构“说明解释”，在被调查的301人中，仅仅有22%的人是以金钱为目的[3]而提起诉讼的。台湾学者统计的资料则更进一步说明了医疗争议个案诉求的目标中，请求赔偿的仅仅为24.6%，要求预防类似不幸事件发生的为15.4%[4]。通过诉讼方法解决把医疗纠纷完全演绎成了关于赔偿金的问题，不能体现患者的其他要求和目的[5]。而采用非诉讼机制来解决，双方可以对各自心中疑惑的问题来展开讨论，院方也可以针对患方提出的异议以及患者的病情状况给出明确的解释。

4.有效的避免了医疗资源的浪费和双方当事人在诉讼中的对抗性 越来越多的医疗纠纷诉讼导致了医疗资源的浪费，医疗机构和医务人员为了减少诉讼的发生率和在诉讼中占有利地位，第一，增加很多不必要的、重复的检查项目，第二，尽量选择保守的治疗方法，不积极开展新兴的医疗技术。最终的后果就是病人的医疗费用增加，国家在医疗保健方面花费的费用上升，造成整个社会资源的浪费。另外，医患双方一旦进入诉讼程序，就处于原告与被告得的对立地位，矛盾公开化，对医患双方今后的合作带来极大的困难。而非诉讼机制双方当事人要么自行协商，要么在独立的第三人的主持下进行调解，双方本着自愿的原则，在合法的前提下互体互让和平解决医疗纠纷。使案件的处理比较平和避免双方矛盾的扩大化。

三、目前非诉讼机制解决医疗纠纷的缺陷 由于医疗纠纷属于民事纠纷中的一种，所以医疗纠纷非诉讼处理机制根本上采用民事纠纷非诉讼解决机制，根据我国法律规定民事纠纷的非诉讼解决机制主要包括双方当事人协商解决，由第三方调解解决，或向仲裁机构申请仲裁。另外我国2002年4月颁布的《医疗事故处理条例》对医疗事故民事争议的非诉讼处理机制作出了规定。我国现有的医疗纠纷非诉讼解决机制基本体现了民法的基本原则，但是多年的实践表明，我国医疗纠纷的非诉讼解决机制还存在一些缺陷。

1.在协商解决中医疗机构及其医务人员的责任常常得到掩盖 由于医患双方协商不需要第三方参与。医方如果自己认为医疗行为的确存在医疗过失或者有可能构成医疗事故，绝大多数医疗机构愿意采取协商的方式解决纠纷。这样，医疗纠纷的相关责任人就避免了一次定性为医疗事故的可能。虽然我国法律规定了医疗事故报告制度，但是在实际工作中，医疗事故的报告制度还不很完善。医疗机构对不良医疗损害事件的瞒报、漏报现象比较突出。这造成卫生行政部门对医疗机构医疗纠纷的发生情况的信息掌握不全，影响卫生行政部门

[6]行使监督和管理的职能。医疗机构凭借信息优势隐瞒不当医疗行为，出现淡化责任、模糊处理、赔偿过少的现象。此外，由于卫生行政部门监管不到位，致使有关责任人难以受到应有的教育和处理[7]。和解可以消除纠纷，也常常排斥了本应介入的公权力机构的对相关责任人的追究。

2.医疗纠纷的调解机制没有得到较好的利用 当医患纠纷发生后，医患双方可能也会选择调解的方式，但是调解的主持人是卫生行政机关。就目前而言，卫生行政调解问题重重，被视为偏袒、庇护、不公平而失去公信力。患者对卫生行政部门参与调解医疗纠纷存在着“心理障碍”。由于卫生行政部门和医院的关系，几乎所有的媒体对卫生行政部门的调解都被批之为“老子调处儿子”，因此要让患方主动向卫生行政部门提出医疗纠纷争议调解和相信卫生心行政部门的调解的申请也就无从说起了。由此可见本应发挥更大作用的卫生行政调解制度形同虚设。

3.医疗纠纷非诉讼解决的法律效力缺乏

医疗纠纷的双方当事人经协商一致或者调解达成协议，由双方当事人应按达成的协议自觉履行，如果当事人反悔和一方当事人反悔，卫生行政部门不再调解，

[8]当事人可以向人民法院提起诉讼或者通过其他途径解决。可见和解协议和调解协议没有直接的法律效力，只靠双方当事人的道德来约束，由于达成协议效力的缺乏，拿着协议书，甚至赔款再去起诉、申诉的现象屡见不鲜。

4.医疗纠纷非诉讼机制处理的方法比较单一 如今社会主体关系多元化，人与人之间的价值观和文化背景存在差异医疗纠纷的非诉讼机制解决也应该呈现出多样化的特点，以满足不同人群的需要。非诉讼机制解决纠纷的形势以经呈现出多样性，比如民间的人民调解、行政调解、双方合意性的仲裁、强制仲裁等，而现行医疗纠纷处理的法定非诉讼程序，只有双方当事人自主协商和卫生行政部门的调解两种方式。显然难以满足当事人的需求。

四、医疗纠纷非诉讼机制处理的完善

1. 从立法、行政上加强对医疗机构医疗纠纷协商解决的监督

对于协商解决医疗纠纷医疗机构及其医务人员的责任常常得到掩盖的问题，应该从立法上确医疗纠纷和解和协商的程序要件、实质要件加强对其监督，从行政上加强对医疗机构医疗纠纷协商解决的监督，如完善医疗事故的报告制度定期上报医疗纠纷情况、医疗纠纷协议书等。

2.完善医疗纠纷非诉讼处理机制的体系，提供多元化的纠纷解决机制。 (1)成立医疗纠纷人民调解委员会。采用调解解决医疗纠纷其关键在于“第三人”是否是真正中立的。从医疗纠纷的根源上分析，医务人员与患者方面的信息不对称，从而使得患者自觉处于一个弱势地位，但真正能查明或者发现医疗纠纷的真相人，也只有来自于医学专家这个群体，因此其公正性自然令外界怀疑，这正是让制度设计者感到两难的情况。虽然现在已经由医学会来鉴定医疗机构的医疗行为是否构成医疗事故，但是，不难发现医学会的主管机关还是卫生行政部门，而其中的各个鉴定人都来自于各个医疗机构，或多或少都可能存在着一定的利益关系。因此医疗纠纷调解委员会应是独立的社团法人，应该由司法部门来管理，卫生行政机关给予必要的帮助。避免损害后者的“中立性”地位。

(2)建立医疗纠纷仲裁制度一直以来仲裁都是一种重要的非司法诉讼解决纠纷的方式。它是指纠纷当事人在自愿的基础上达成协议，将纠纷提交非司法机构的第三者审理，并作出对纠纷各方均有约束力的裁决的一种解决纠纷的制度和方式。根据《仲裁法》第二条、第三条的规定，除婚姻、收养、监护、抚养、继承纠纷，依法应当由行政机关处理的行政争议外，平等主体之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷均可仲裁。显然医疗纠纷没有在排除范围之内，而且根据医疗纠纷的性质以及效率原则，我国也适合将医疗纠纷纳入民商事仲裁范围。 参考文献：

[1]刘小宁.论我国医疗纠纷处理的非诉讼机制及其完善[J]中国卫生事业管理.2007年第11期。

[2]刘振华《医患纠纷预防处理学》人们法院出版社2005年第10页

[3](日)和天仁孝、前田正一 著《医疗纠纷处理与实例解说》台湾合计图书出版公司 2003年出版第118页。

[4]林东龙《医疗纠纷之社会控制：社会学的分析》台湾中山大学学术研究所博士论文2004年7月。

[5]试论我国医疗纠纷诉讼外解决机制的构建http://doctorandlawyer.fyfz.cn/blog/doctorandlawyer/index.aspx?blogid=86486 [6]柯闭友、吴英旗.我国医疗纠纷解决机制之构建[J].甘肃政法学院

学报.2 0 0 6 ( 6 ) ： 1 3 4 .

[7]陈美雅.医疗纠纷诉讼外解决机制比较研究⋯[J].法律与医学杂志，

2 0 0 6 .1 3 ( 3 ) ：1 8 1 .

[8]《医疗事故处理条例》第四十八条第二款

第9篇：多元化矛盾纠纷解决机制调研报告

近年来，伴随着经济快速发展和社会各项事业的不断进步，农村社会结构也在发生深刻变化，各种利益关系在不断调整，一些深层次矛盾不断显露。社会稳定工作已成为当前的主要任务之一，与经济发展并驾齐驱。为有效化解社会矛盾，探索多元化的矛盾纠纷解决机制，化消极因素为积极因素，努力构建和谐稳定的社会环境。根据上级要求，我镇对开展多元化矛盾纠纷解决机制进行了调研，现将调研情况报告如下：

一、加强多元化矛盾纠纷解决的意义

随着改革开放的不断深入，社会格局也在不断发生变化，各种利益关系在不断调整，人民群众对自身的利益需求也在不断增强，社会矛盾也因此频繁发生，仅靠单一的诉讼解决已不适应时代发展的要求，倡导多元化矛盾纠纷解决机制是维护社会稳定的有效手段，具有十分深远的意义。一是减轻了法院的压力，节省了司法资源，降低了成本，减少了对抗性和紧张性;二是方式灵活、时间短、不伤和气，有利于化干戈为玉帛，是维护社会稳定，有效防止“民转刑”案件的发生的重要手段。三是有利于构建和谐社会，大量的矛盾纠纷当事人之间有着千丝万缕的联系，解决纠纷后仍然要在一起工作、生活，通过多元化解决矛盾纠纷有利于把当事人的思想工作做通、做透，彻底消除矛盾，理顺社会关系，有效地减少“民转刑”案件的发生。四是当事人自愿达成的协议，一般都容易得到自觉履行，可以避免诉讼过程中“判而不决”的问题。不会留下后遗症。

二、新形势下矛盾纠纷表现形式、特点以及未来发展趋势

经过调研，我们发现新形势下农村社会矛盾纠纷的表现形式呈现多样化。

一是农村民间纠纷从传统的婚姻、家庭、宅基、赡养、抚养等纠纷，转化为土地流转、行政不作为、司法不公等方面的众多新型社会矛盾纠纷。过去社会矛盾纠纷多为民间纠纷，而现在村民与村委会、企业之间的纠纷则比较突出。部分干部官僚主义严重，遇到矛盾躲避、推脱，不能正确对待问题和矛盾，而是干一天算一天，将矛盾留给下一届，久而久之，矛盾越积越多，越来越复杂，使一些本来可以及时解决的问题因拖延时间太长，群众不满意、不冷静，解决起来也就有了一定的难度。因此，不少单位、村组织干群关系紧张，成为影响社会稳定的重要因素。

二是是突发性、群体性矛盾纠纷增多。近年来，我镇发生了多起村小组与企业之间，村小组与村小组之间，村小组与村委会之间的纠纷，这类纠纷多是山林纠纷和土地纠纷，调解起来有一定的难度。而且容易导致大量群众越级上访。

三是是群众非正常解决问题的增多，而依靠法律解决问题的偏少。主要表现在三个方面：一是动辄就上访。部分上访群众抱有“大闹大解决，小闹小解决、不闹不解决”的错误心理，认为只要上访，政府越重视，更有利于问题的解决，以此向政府施压，提出过高要求。这部分案件在要求解决劳资、损害赔偿等问题上表现尤为突出。从近年情况看，群众不愿依靠法律解决问题的原因是对某些官司没有把握，怕花钱，而直接向政府反映则不用花钱，成本低。另外，还有部分人认为政府就“怕上访”，只要上访，政府就会抓紧解决。一些群众往往还选择在上级重要会议和重大节庆期间上访，以此引起各级重视，向政府施压。 四是调处难度大。由于目前农村分户经营，单独生产，群体性活动少、流动人员多，集体制约降低，传统的行政干预已难以奏效。同时，极少数群众追求经济利益最大化，甚至过于片面化，给调处化解工作带来了一定难度。

三、多元化解决矛盾纠纷主体应有哪些，解决机制中面临的不足

构建和完善以人民调解为基础的多元化矛盾纠纷解决机制，是推进社会管理综合治理，维护社会和谐稳定的重要保证，是落实党的依法治国、服务和保障民生的客观需要，是加强基层民主法制建设、全面提升法治泰和、平安泰和的重大举措。建立多元化矛盾纠纷解决机制，其主体应是人民调解组织的建立，而其他调解机构是人民调解的补充和完善。通过调研，我镇近几年来发生的矛盾纠纷有70%是通过人民调解组织化解的，我镇的人民调解组织呈现多种形式，有治保会、调委会、妇幼会、心连心说事室等，以各种各样方式介入民事纠纷，使不稳定因素得以迅速化解在基层，化解在萌芽状态，对维护我镇社会稳定起到了至关重要的作用。而行政调解、司法调解则是人民调解的补充和完善，对我镇重大、突出矛盾纠纷的化解起到了关键的作用。它们相辅相成，相互依存，相互促进，成为我镇社会稳定工作的基石。

但是，我镇多元化矛盾纠纷解决机制的建立还存在不足。一是基层人民调解员队伍的年龄、文化、知识结构不合理，从事调解人员年龄偏大、文化偏低，法律知识不强，依法调解能力较差。据统计，全镇从事人民调解人员中，高中以上文化程度、年龄40岁以下的只有6人，占8%左右。二是在管理指导、协调联动上存在被动，有些人员工作主动性不强，对待发生的矛盾纠纷没有强烈的解决欲望，部分人员存在走过场，做样子，把问题向上级推，从而造成被动局面;三是考核机制不健全，没有建立有效的绩效考核制度，没有建立完善好奖惩制度，大家干好干坏一个样，对调解工作没有起到积极的推动作用。

四、在推动多元化矛盾纠纷解决工作上的创新和建议

建立多元化矛盾纠纷解决机制是一个迫切的课题，经过调研，我们发现要做好多元化矛盾纠纷化解工作必须做好以下几个方面的工作：

一是建立健全领导协调机制。我镇在这个方面有成功的做法，综治办成立了社会管理服务中心，统领全镇矛盾纠纷的化解和社会稳定工作。中心设立在综治办，由党委书记任主任，党委副书记任副主任，配备了专职综治办副主任，对全镇19个村居委会和镇直部门进行统一指导、协调和监督调解工作，社会管理中心从矛盾纠纷的排查、信息的采集、案件的分流、包案调处、督查督办、结案回访等实施一条龙指挥，有效整合人民调解、行政调解、司法调解、专业调解，实现了多元化调解机制的有序开展。

二是建立健全组织网络。目前，全镇已成立综治办、司法所、公安派出所、法律顾问所，19个村(居)委会均已成立了人民调解委员会、治保委员会、妇幼会、心连心说事室等矛盾纠纷调解组织，并建立了网格化管理平台，实行了资源信息共享，为多途径化解矛盾纠纷拓宽了渠道。

三是建立健全大调解格局。新时期我们将面临许多新的社会矛盾，具有复杂性、群体性、多样性特点，依靠单一的调解方式往往难以达到理想的效果，而大调解格局的建立，多部门的联合调解则有意想不到的成效。我镇桂元水电站与周边村小组发生的矛盾纠纷多是采取多元化联合调处成功。

四是建立健全考核机制。要使多元化调解工作达到预期的目的，必须建立健全完善的考核机制，实行严格的奖惩制度，充分调动工作人员的积极性，对兼职调解员实行补贴，提高专职调解员的报酬，建立工作考评激励机制，克服“工作无报酬，好坏一个样”所带来的负面效应，有效调动调解人员的工作积极性。目前，我镇在财政预算中按人均2元的标准落实了工作经费，在管理指导、协调联动、信息预警、绩效考核等层面，建立了奖惩机制，对推动多元化矛盾纠纷解决机制起到了积极的作用。

五是建立健全矛盾纠纷的预警机制。要从矛盾纠纷排查抓起，坚持镇每周一排查、村每日一排查，建立抓早、抓小、抓苗头的源头预防措施和运行机制，杜绝事后调解和“花钱买平安”的工作方法，要充分利用网格化平台的作用，在第一时间里收集、报送信息，达到预警在先，整体联动的效果。

六是进一步提升调解人员的政治、文化素质。司法行政部门要通过政策引导、业务培训、经验交流等形式，加强对各类调解组织和调解人员的管理指导和教育培训，切实提升调解组织的制度化和规范化水平，提高调解人员对各类矛盾纠纷的预警、化解、管控、应急能力和综合素质。尤其是对村级人民调解组织要加强指导，帮助其规范组织建设，不断提高业务水平，保证他们依法履行职责。

(调研人 康敏)