WTO争端解决机制问题研究
摘要：秘密性是国际投资仲裁的最基本原则，而当前社会发展的大趋势是实现民主与公平的仲裁，因此，增加投资仲裁透明度便成为一种趋向，对此理论界的研究与仲裁实践都向此倾向。所以只有通过对国际投资仲裁程序透明度的标准及措施的规定，才是实现平衡投资仲裁秘密性与透明度关系的最优途径。
关键词：国际投资争端; WTO争端解决机制 ;仲裁
WTO争端解决机制是以和平方式解决国际经济纠纷的，各成员方适用该制度解决争端，依据的法律是其共同自愿接受的WTO的适用协议。该制度发展至今，依靠其内在的制度性和程序性设计，已经对当今各成员之间的争端解决起到极为有效的促进作用，被公认为WTO法律体系中最为重要的制度之一。
一、WTO争端解决机制简述
WTO争端解决机制是建立在《关税与贸易总协定》第22条和23条的规定以及近五十多年的实践基础之上的，其产生并存在的价值体现在保护各成员在相关协定下的权利和义务，目的是确保争端能够得到积极有效的解决。WTO争端解决机制从形成到不断完善，大致经历了四个历程。
历程一：WTO争端解决机制的前身即GATT争端解决机制，于1947—1950年间开始初步形成。但那时并没有专门工作组对各成员方之间的争端进行解决。直到1950年，才出现了工作小组。1952年，专家组替代了工作小组。在GATT第9届大会之后，以专家组解决成员方之间的争端已经形成了较为完善的制度。但由于GATT1947只有第22条和第23条涉及到争端解决，在解决争端的实际操作中往往缺乏明确、详细的法律依据。
历程二：随着国际经济交往日渐繁杂，GATT争端解决机制固有的弊端越来越明显，从1960—1977年中期，GATT争端解决机制几近瘫痪。1979年11月28日，东京回合贸易谈判通过了《关于通知、磋商、争端解决与监督的谅解》，在总结经验之后，将关税总协定签订后20余年来解决争端工程中日益形成的程序规则与惯例以条文形式确定下来，同时做出了一些新的规定。
历程三：东京回合贸易谈判后，1982年11月29日，对《关于通知、磋商、争端解决与监督的谅解》做了补充规定，争端解决程序的规定更为详尽。1984年11月30日，在第40届大会上全体缔约方协议通过了《就争端解决程序采取行动的决议》，就专家组人员任职要求做了规定，此外，在附件部分还要求专家组对自己工作程序与期限做出规定。通过这两次对GATT争端解决机制的改进，一定程度上完善了GATT争端解决机制所存在的弊端。1989年4月，通过了《关贸总协定争端解决处理的规定及手续的改善》，规定处理争端案件从设置专家小组到最终做出裁决，原则上要在十五个月之内完成。《改善》具有重要的意义。
历程四：GATT争端解决机制虽经多次修订，但其本身固有的缺陷日益难以适应现实的需求。在此情况下，乌拉圭回合谈判委员会专门设立了争端解决谈判组，将争端解决机制列入谈判议题，旨在找寻一条比GATT争端解决机制更为有效的解决机制。该谈判组采纳了“走司法途径”的提议，起草并制定了《关于争端解决规则和程序的谅解》，不仅对原关贸总协定中散落在各处的条文进行了整合，而且还进一步对相关规定做出解释，同时还新增设了一些原则与规则，在其他某些方面也取得了一定突破与完善，就此开创了全新的WTO争端解决机制。WTO争端解决机制具备了充分的法律依据。争端解决机构也取得了对国际贸易争端的强制管辖权。
(二)WTO争端解决机制的法律渊源
WTO争端解决机制的法律渊源如下：
1.GATT1994文件中的第22条和第23条，和后续做出的修正和编纂;
2.WTO下的《谅解》;
3.其他具体散落在WTO制度下各协定中关于解决争端的条文。
以上所有文件共同构成了WTO争端解决机制的法律渊源，这些法律文本也同时构成了一个统一有机体，共同为解决争端提供了法律依据。尤其要指出的是，在这众多法律文本中，《谅解》最为重要，处在最为核心的位置。
二、WTO争端解决机制的程序规则
DSU作为WTO争端解决机制的基本文件，是目前最为完备的一部国际贸易争端解决的法典，共有27个条文，其附件包含了DSU相关的协定、协定中规定了特别或追加的规则和程序，专家组工作程序，以及专家审议小组。WTO总理事会成员共同组成了DSB(争端解决机构)，DSB是WTO中专门解决与各个协议关联的争端的机构，拥有自身的专门工作程序和主席。DSU明确规定了争端解决的各种方式，包括政治方式、法律方式、裁决的执行与监督等问题，简述如下：
1.争端解决的政治方式
(1)DSU第4条规定了“磋商”程序
依据该条程序，在争端出现时，争端当事方须先通过磋商去解决，不能直接诉请正式的争端解决程序，言外之意，磋商是整个WTO争端解决程序的起点。但要指出的是，DSU没有明确规定磋商程序是争端解决的必经程序，也就是说，磋商并非是设立专家组的先决条件[1]。同时，磋商可以适用于WTO争端解决机制的任何程序。但是WTO争端解决程序下的磋商与传统外交双边自行谈判的磋商不同，前者的磋商是通过DSB进行的，而后者的磋商是通过外交谈判进行的。前者类似于国内民事诉讼原告起诉至法院，后者类似于法庭之外自行和解。
关于磋商程序的启动，DSU第4条规定，一方当事方认为其他当事方的行为违反了或者不符合WTO协议，因此导致自己受到损失，该当事方有权提交书面磋商请求，通过DSB要求与该“其他当事方”进行磋商。
关于磋商的时间规定，一般而言，该“其他当事方”在收到书面磋商请求后10日内应当答复该请求，并且应当在收到该请求后不超过30天内以善意态度与请求方进行磋商，最终尽可能圆满地达成解决方案，和平解决争端。但是，若该“其他当事方”不能在上述10日内对请求做出答复，或者不能在上述“不超过30天内”或双方一致认可的其他期间内进行磋商，那么请求方有权直接请求成立专家组。
磋商应在收到磋商请求之日后60天内完成。磋商如未能解决争端，则申诉方可请求设立专家组。如磋商各方共同认为磋商已不能解决争端，则申诉方可在60天期限内请求设立专家组。 DSU 第4条第7款。
关于磋商的秘密性，DSU明确规定磋商必须保密，不得损害任何当事方的合法权益。具体讲，在磋商阶段，争端双方各自做出的妥协和让步不能让第三方知悉，而且任何一方在磋商过程中的妥协和让步，不得在后续的法律诉讼程序中加以援引，但是对于在磋商阶段获得的事实材料则可以在将来的争端解决程序中加以应用[2]。
关于第三方参与的规定，DUS第4条第11款做出了规定，磋商的当事方以外的第三方如果符合要求，即可以参加到磋商程序中，不过磋商各方也有权拒绝该第三方参与到磋商程序中。需要强调的是，DSU在第4条之外的其他条款也规定了磋商的具体程序，比如第3条第6款和第12条第10款。
(2)斡旋是当事方自愿采用的争端解决方式
在当事方未能通过磋商程序最终解决争端的情况下，专家组成立前，当事方还可以通过DBS进行斡旋调解。WTO总干事也可以出面斡旋调解，这其实是在借助总干事中立地位通过非正式的程序努力促成争端最终得以解决。若斡旋中止，请求方便可以请求成立专家组。若当事方均同意，即便专家组成立后，斡旋调解仍可以再次进行。可见，关于斡旋的规定，是较为灵活的。
2.争端解决的法律方式
(1)专家组审理
当磋商不成或斡旋失败后，争端解决便进入专家组审理的程序，这其中包含专家组的成立、审理以及其报告的采纳。
第一，关于专家组成立，根据DSU第6条第1款规定， DSU第6条第1款规定：“如申诉方请求成立专家组，则最迟应在此请求列入DSB议程之后的下一次会议上成立专家组，除非在该次会议上DSB以协商一致方式决定不成立专家组”。只要一方提出书面请求，就能成立专家组，争端相对方无法阻止专家组的成立。DSB通过专家组审理案件而享有较大管辖权。专家组的成员由称职的政府官员或非政府人士担任，通常由WTO秘书处法律部主任提名，再由DSB做出选任。一般情况下，专家组由三人组成，如当事方同意可以由五人组成。DSB决定成立专家组时，就必须自该决定作出后10日内成立，并且需通知各成员方。如该决定作出后20日内不能选出专家组成员，只要一方提出要求，WTO总干事和DSB主席及相关委员会或者理事会主席便开始磋商人选，在收到当事方反馈意见后，便可决定专家组的成员，同时，DSB主席必须在当事方提出要求后10日内将该决定予以通知对方。专家组在工作期间应充分考虑争端当事方以外的第三方的利益，并允许第三方参与到争端解决程序中来。
第二，关于专家组的审理，根据DSU第12条，专家组应当协助DSB履行职责，对于争端事项进行客观性评判，以及做出其他调查结果，以便最终做出裁决。为了能够快速、有效地解决争端，DSU规定了专家组工作进程时间表，这体现在第12条的一般程序和附件3的具体工作程序中。一般情况下，该时间表是在专家组成立后一星期内做出，而且在半年内(紧急情况下为3个月)专家组应当完成工作。如果专家组认为在半年内(或3个月)无法完成工作并提交报告，那么其必须以书面方式将延迟的具体原因通知给DSB，并且将预计提交报告的时间一并通知给DSB。向各成员方提交报告的期限自专家组成立起最长不得超过9个月。但实践中，很难做到这一点，9个月时间根本无法审理完毕，而12个月时间现已成为公认的更为合理的审理期限。
专家组往往采用秘密性会议从事调查工作。在整个调查期间，最为重要的是调查取证和客观评估。专家组首先就争议事项听取当事方的陈述，然后采用实践中形成的举证责任做法， 包括：(1)谁主张，谁举证原则;(2)初步证明;(3)例外举证;(4)特别协定举证责任。对事实进行法律上的判断，此后，专家组必须依据DSU第11条对本案争议事实与相关的WTO可适用协议以及采取的措施是否违反了该协议进行客观评估。该客观评估属于法律问题。评估的标准也是相当灵活的。
DSU第5条还规定了期间评审程序，所谓期间评审，是指调查工作结束后、调查报告发出之前，首先要取得争端各方就起草报告所反馈的意见。与GATT争端解决程序相比较，WTO下的期间评审程序有了很大突破，这也是乌拉圭回合谈判的重要成果之一。期间评审程序不仅包括对当事方陈述的评审，更重要的是还包括对专家组在期间报告中进行的认定(事实认定和法律认定)以及结论的评审。WTO的期间评审既是对事实的评审，又是对法律的评审;既有对内(专家组认定)的评审，又有对外(当事方陈述)的评审[2]。
专家组拟定报告应当在争端方缺席的情形下依据已收到的资料和陈述进行。当争端各方经谈判没有达成最终的解决方案，该拟定的报告就应当给出调查的结果，并呈交给DSB.专家组应在期间评审结束后两周内，做出最终报告，并分发给各当事方。随后3周内分发给各成员方。
第三，关于专家组报告的采纳，DSU第16条第1款做出了规定，在最终报告发给各成员方后20日起，DSB应当开始考虑是否予以采纳。DSB组织召开会议的前20日，对报告持相反观点的争端方应当将其观点以书面形式分别递交给DSB各成员方。同时，争端各方均可以参加到DSB的讨论中，并发表自己的观点。DSB应当在专家组向各成员方分发完报告后60日内做出采纳决定，但一方当事人向DSB正式提起上诉或者DSB一致同意不采纳的除外。若争端当事方提出上诉，DSB只能等上诉完毕后再考虑采纳报告与否的问题。需要注意的是，DSB决定采纳报告不要求一致同意，但是决定不采纳报告就必须要求一致同意。可见，从成立专家组，到做出最终报告，再到采纳报告，这是一个较少受阻(人为设置障碍)的程序推进过程。
(2)上诉机构复审
上诉机构设置在WTO的DSB之中，它负责对专家组报告上诉的复审，这一程序制度较GATT相比属于创新之处。在一定程度上，上诉机构可以对专家组报告可能存在的问题进行监督，还可以统一解释各协定、条约的含义。
常设性上诉机构由DSB设立，其成员也由DSB选任，由7人组成，任期4年，可连任一次，但成员均属兼职，其中的任何3人均可以组成复审庭。通常，对于成员任职资格是有要求的，即为具有法律专业、国际贸易专业，且能够熟知与解决争端相关的协定、条约的被公认为专家的权威人士。
能够对专家组报告提起上诉的主体只能是争端当事方，其上诉的范围仅为报告触及的法律问题及其法律解释。如第三方认为自己在某一争端中具有实际利害关系，只有在通知了DSB后，该第三方才能以书面方式向上诉机构做出陈述，以便上诉机构充分听取其表达的意见。争端方应于专家组报告分发后60日内向上诉机构递交一份上诉通知来提出上诉，该上诉通知其实就是“上诉状”，具体包括提出上诉的争端方、被上诉的专家组报告名称、专家组报告涉及法律问题出现的错误所在，以及争端方的联系地址、联系电话等。
自争端方提交上诉通知之日起最多60日内，上诉机构必须完成案件审理并分发其提出的报告。如上诉机构认为在60日内无法提出报告，则必须采用书面方式向DSB发出通知，告知DSB其可能延误的原因和预计提交报告的时间，但90日为上诉机构提出报告的最长期限。上诉机构在规定期限内做出并递交给DSB的报告可维持、修改或否定专家组在法律上做出的调查结果和结论。
上诉机构报告的采纳较专家组报告采纳相比，也是拥有一个较为畅通的渠道，只要各成员方在接收到由DSB分发的上诉机构报告后30日之内，未一致决定不采纳，则该上诉机构报告就会被DSB采纳，同时争端当事方必须接受决定。不过，这并不能剥夺各成员对报告提出自己的观点。
(3)执行与监督的规定
WTO争端解决机制对执行程序做出了明确规定，包括DSU第21条和第22条。
出于对各成员方利益的保护，DSB的建议或裁决应当立即执行，这是WTO争端解决机制下执行的基本原则。DSU规定，已通过的专家组或上诉机构的报告，当事各方应予执行。在报告通过后30日内，当事方应通知DSB其履行DSB建议或裁决的意愿和改正的具体措施及期限。 DSU第21条第1款和第3款。此为执行期限中一般期限的规定。另外还有一种期限是“合理期限”，该期限是对无法马上执行建议和裁决的情况下，特别规定的一段缓冲期，在该段合理期限内可以提出执行要求。原则上，该期限不能超过专家组或上诉机构报告通过后的15个月，但也有例外。
对建议或裁决的执行是DSB的一项职责。当各项建议或裁决被通过之后，各成员均可在任何时间向DSB提出与执行相关的意见。一般情况下，上述合理期限被确定6个月后，DSB应当将与建议或裁决相关的意见纳入到会议议程。只要该意见没有得到有效答复和解决，其必将一直列入DSB的日程里。相关成员方有权在每次DSB会议举行前10日，向DSB报告执行的最新情况。也正是通过这种方式，才会促使败诉方在多方压力下，不得不履行义务。
(4)补救方法
当败诉方超过合理时间依旧未能执行建议或裁决，相关各方便可通过磋商的手段寻求相互均认可的补偿方案或请求DSB批准对败诉方实行中止减让义务。具体而言，补偿可在合理期限届满前由当事方磋商决定，如合理期限届满后20日内依然未达成补偿方案，当事方即可请求DSB授权中止减让义务，以此对败诉方进行报复。
可见，补偿仅仅是个临时性措施，必须基于相互之间自愿达成一致，它在WTO争端解决机制下多表现为败诉方给申诉方更为优惠待遇，例如增加贸易往来机会和市场准入放宽等。但最重要的是，补偿已被作为贸易减让再平衡的手段，因为当败诉方给申诉方一定优惠待遇，那么也同样给了其他成员方该优惠待遇。
而中止减让义务作为胜诉方对败诉方进行报复的手段，其实也是DSB所认可的终极救济措施。这种报复手段就是强制败诉方做出某些贸易利益上的让步。不过，中止减让的措施应与已造成的损害程度相当，如果当事方对此提出异议，或认为中止减让义务措施未得到正确地遵照执行，也有权提交仲裁。
三、对于WTO争端解决机制的评析
1.WTO争端解决机制的特点
(1)争端解决的统一性
在DSU确立之前， GATT成员中发生争端的成员方适用GATT第22条和第23条，同时也适用后续陆续出台的具体协定中关于争端解决的特殊规定与程序以解决争端。不过，鉴于各协定间在衔接问题上比较突出，致使当事方无法通过这些协定有效地解决争端。自从确立DSU以来，只要是与经贸争端有关的均被列入DSU的框架下来处理，因此便形成了一套统一的争端解决机制。同时，WTO争端解决机制规定，当DSU与其他适用的协定出现抵触时，应当依据具体协定规定，优先适用协定。
(2)强制管辖权
DSB对案件的强制管辖权是WTO争端解决机制的重要成就，目前只有国际海洋法法庭对相关争端有强制管辖权。而普通国际组织(包括联合国国际法院)对发生的争端均没有强制管辖权，必须通过争端方协商一致，共同将争端提交到该组织，该组织才会对争端有管辖权。可见，这些国际组织若要通过司法程序介入争端，一定是以争端方之间彼此“自愿”为前提的。
从DSU规定来看，对由于WTO项下所适用的协定而发生的争端，申诉方有义务将该争端提交至DSB。此外，当申诉方成功提起争端解决程序后，被申诉方则别无他选，不得不接受WTO争端解决机制的管辖权。只要一方向DSB投诉，对方就被自动列入争端解决程序中，而无需征得被诉方同意。DSB审理做出的裁定和建议，对争端方具有约束力，若一方不能在合理期限内履行义务，DSB即可批准申诉方对其采取报复措施。
(3)争端解决程序的自主性与自动性
解决争端的程序是否启动完全由争端方自主决定，他方不得进行干涉。鉴于WTO争端解决机制对程序性问题有详细规定，其中包括各个阶段的期限限制问题，在每个阶段的每个期限内，均严格要求争端方遵守，若争端方心甘情愿地遵守这些程序规定，那么争端方就能如愿、畅通地将各个程序执行完毕。
(4)争端解决制度的规则导向性
纵观WTO争端解决程序，从提起申请成立专家组，到专家组审案并作出报告，再到上诉机构复审并作出报告，最后到执行报告或采取救济措施、报复措施，这整个过程中，不论是当事方，还是专家组或是上诉机构，都是在严格按照WTO争端解决程序本身的规定进行着各个阶段的程序，可见，正是WTO下的各协定在规范着各参与方的行为。
2.DSB的司法独立
(1)上诉机构及其适用的程序具有独立性
依据DSU规定可知，DSB的常设上诉机构的职责具有浓厚的司法色彩。如“上诉仅限于专家组报告内容里的法律问题和专家组所做的法律解释，上诉机构有权维持、修改或推翻专家组的法律裁决和结论”。 DSB第17条第6款、第13款。 “上诉机构做出的报告应由DSB通过，并由争端当事方无条件地接受，除非DSB达成共识决定不予通过”。 DSB第14款。上诉机构的复审结果具有终审性。这与国内司法制度中关于上诉制度的规定有相类似之处。
(2)交叉报复程序具有独立性
早在WTO诞生前的GATT时期，还不存在所谓的交叉报复，那时为了能够使专家组报告得到执行，所能采取的手段只是在同一部门或同一协议下对败诉方中止减让义务，此为平行报复，通过采取报复手段给败诉方施加压力，迫使败诉方履行义务。然而，实践证明，平行报复若想奏效，往往要求报复申请一方较败诉方在同一部门内具有更为强有力的经济实力，如果报复申请一方在同一部门内与败诉方相比，经济实力相对较弱，那么这种报复即使最终被授权实施了，也不能起到对自己有实质利益的作用。简言之，经济实力决定了报复能力。长久下去，各成员方渐渐对平行报复的力度丧失信心。同时，人们也渐渐认识到，要想设计一套更为有效的争端解决机制，就必须设计一套强有力的执行程序来保障专家组或上诉机构的报告最终执行，交叉报复手段便应运而生。
在积累实践经验的基础上，WTO争端解决机制首创了交叉报复手段，DSU对其做出了明确的规定。所谓交叉报复就是指申请报复一方在同一部门或同一协定下对败诉方采取平行报复手段仍不能迫使败诉方履行义务时，申请报复一方可以跨部门或跨协定地对败诉方中止减让义务，以强化对专家组或上诉机构报告的执行力度。可见，交叉报复是WTO争端解决程序中所独有的。
3.WTO争端解决机制的优点
通过与其他制度或手段进行比较，才能凸显WTO争端解决机制独特的优点，这主要体现在如下两方面：
(1)WTO争端解决机制较GATT而言更趋于完善
第一，成立专家组、采纳专家组报告或采纳上诉机构报告以及报复措施授权请求，WTO争端解决程序均以“反向协商一致”原则为出发点，但是，GATT争端解决程序在成立专家小组、通过并采纳报告时却以“协商一致”原则为出发点。从本质上看，前者更有利于程序顺利执行下去。
第二，WTO争端解决程序包括了上诉机构审查程序，专门对专家组报告中的法律问题和专家组所做的法律解释进行法律上的审查。这类似于国内法的两审制。更有利于公平解决争端。但是，GATT争端解决程序没有上诉机构审查程序。
第三，WTO争端解决程序中的执行程序明确规定了执行期限包括一般期限和合理期限两种，但GATT争端解决程序中并未有合理期限的规定。
第四，WTO争端解决程序中明确规定了交叉报复程序，以使专家组和上诉机构报告得以最终执行，大大增强了执行力度。但是，GATT争端解决程序中仅规定了平行报复，未规定交叉报复。
(2)WTO争端解决机制较ICSID机制相比也具有多重优点
第一，从受案范围来讲，WTO要明显大于ICSID，ICSID只受理国际投资引起的争端，争端方双方是投资方和东道国。反观WTO争端解决机制，其受案范围为与贸易有关的争端，包括投资引起的争端。
第二，从案件审理期限讲，WTO争端解决程序中各个阶段均有严格的时间限制，各方均应当在规定的期限内行使权利和履行义务，而ICSID机制则大有不同，案件审理过程中的延期时有发生，审理效率则大打折扣。
第三，从有无上诉复审制度讲，WTO争端解决机制规定了上诉机构复审制度，而ICSID却没有规定，这就大大降低了对初审程序中法律适用和法律解释的监督力度。
第四，从法律的适用上讲，WTO争端解决机制有着一整套实体性法律系统。基于法律具有稳定性和可预测性的特性，争端各方在启动WTO争端解决程序前，对未来争端结果就可能有个大致的预估，而且现有的实体性法律(公约、协定等)不会朝令夕改，更有助于做到同案同判，前案结果往往可作为后案审理的参考。反观ICSID体制，它本身没有一套完整的实体性法律(公约、协定等)可供适用，有的也仅仅是一套仲裁适用法律的规则，换言之，争端方在启动仲裁程序前，并不知道将要适用的实体性法律，因此，在争端当事方未对适用法律做出最终选择前，无法对案件仲裁结果做出预估。更甚者，ICSID仲裁庭有时还有权自主选择适用公允善良的原则对案件进行裁判。
第五，从程序畅通度来讲，尤其是争端解决程序启动上，WTO争端解决机制明显较ICSID机制容易得多。在现有的ICSID机制中，争端方若想通过该机制解决投资争端，当事方必须先达成一致意见，将请求中心仲裁的申请递交至中心。如果未经其他当事方同意，一方直接申请中心仲裁，该裁定程序是不能启动的。而反观WTO争端解决程序，根据反相一致原则，启动争端解决程序较为容易，除此之外，还有其他各阶段程序继续进行下去，也是很少遇到阻碍的，这在前面已详述，此处不再赘述。可见，WTO争端解决机制，对争端各方更具吸引力。
第六，从争端解决手段的性质讲，WTO争端解决机制在创设伊始，就确定了 “走司法途径”解决争端的理念，这就奠定了通过WTO争端解决机制解决争端时，程序进行中处处可见浓厚“司法性”的色彩，一切依法行事。然而，ICSID机制多体现为调解或仲裁，其中还掺杂着多重非司法因素，严重影响着案件的审理进程和结果。
第七，从照顾发展中国家角度讲，为了能够平衡好发展中国家和发达国家的权利义务，DSU在多处都确定了“照顾发展中国家原则”，同时，借助WTO争端解决机制的可预见性与相对较高的效率性，在很大程度上，确保发展中国家通过WTO的争端解决机制解决争端，对加快构建国际经济新秩序有着重要推动作用。然而，ICSID机制是西方发达国家大力推崇的，因为发达国家往往能实际操纵并影响着ICSID的裁决结果，根本不会照顾发展中国家，难以维护发展中国家的利益。
综上所述，经过对比发现，WTO争端解决机制的确有诸多优点，在国际争端解决实践中，产生了日益深远的影响力，而且随着自身制度的改革完善，未来会更加受到关注和青睐。据统计，在世界贸易组织成立头两年内，其争端解决机构就审议了60多起争端案件，到2001年3月23日，总共受理了各成员方提出的228起投诉案件[3]。这表明，WTO争端解决机制已经深刻地影响着整个国际争端解决(包括投资争端解决)。它必将会成为未来国际争端解决机制的领跑者。
参考文献：
[1]杨国华，纪文华，于宁，将成华. WTO争端解决机制中的专家组程序研究(上)[J].法学评论，2004，(3).
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[3]梁西.国际组织法(总论)[M].武汉：武汉大学出版社，2001.316.
(责任编辑：于振荣)
作者：辛宪章
摘 要：地方政府参与的房屋征收纠纷的主要解决方式有人民调解、行政复议、信访、行政诉讼，各纠纷解决方式尚未形成系统动态的解决机制。通过分析现行解决机制存在的问题，建立以被征收人为主导的利益协调机制，构建系统动态的纠纷解决机制，实现社会管理创新。
关键词：房屋；征收；纠纷；解决机制
一、房屋征收纠纷的解决方法概述
房屋征收制度的前身是房屋拆迁，是指国家为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序强制取得单位、个人的房屋及其他不动产的行为。房屋征收纠纷的类型包括三种类型。一是行政纠纷，此类纠纷包括对人民政府作出的房屋征收决定不服和对县级人民政府作出补偿决定不服两种情况。二是民事纠纷，包括一方当事人不履行房屋征收部门与被征收人订立补偿协议和被征收人内部利益纠纷两种。三是刑事案件，主要是暴力拆迁引发的刑事案件。本文所探讨的纠纷范围仅限于可通过行政复议及行政诉讼解决的行政纠纷。
按照权利救济的理论，主要有三种权利救济方式，一是公力救济方式，二是私力救济方式，三是社会救济方式。房屋征收纠纷的解决机制包括了上述三种方式，发生纠纷时，当事人往往优先选取协商解决方式；如果协商不成，当事人会选取调解方式；若调解依然无法解决纠纷，当事人就会通过诉诸司法诉讼渠道实现最终救济。综上，房屋征收纠纷除了协商解决的方式之外，还包括人民调解、行政复议、行政诉讼、信访四种常见的方式。
二、房屋征收纠纷解决方式存在的问题
2016中国拆迁年度报告表明房屋征收维权新特点为“以暴抗暴”明显增加[1]。被征收人选择采用私力救济的方式，说明在拆迁领域的公力救济的实然不足。从制度层面来看，当前的权利救济制度是相对完整的，但实际的利用率是很低的，導致最终通过法律程序解决纠纷的不多[2]。在实践中，房屋征收纠纷解决方式主要存在三方面的问题导致其不能发挥实然的作用。
（一）被征收人利益为导向的利益协调机制尚未建立
现实中所有的矛盾和纠纷，都源于利益的对立和冲突[3]。利益问题是解决城市房屋拆迁纠纷问题的核心[4]。房屋征收纠纷中的利益问题表现在三个方面：一是个人利益与公共利益失衡，《国有土地房屋征收和补偿条例》虽然对“公共利益”作了界定，但实践中滥用“公共利益”的现象普遍存在，公权力得不到有效的监管，个人利益难以得到保障。在公共利益得被滥用的情况下，仍然保留强制拆除制度，是对个人利益的根本无视；二是地方政府、拆迁人和被征收人之间权利关系的不对等[5]，被征收人相对处于弱势地位，极易造成利益失衡；三是利益补偿机制模糊，房屋征收纠纷大多在于被征收人的利益受损，通过补偿的方式保障被征收人的基本权利就显得至关重要。《国有土地房屋征收和补偿条例》规定补偿的内容包括三个方面：被征收房屋价值的补偿、搬迁和临时安置的补偿、停产停业损失的补偿，但是缺乏可操作的标准，给房屋征收纠纷埋下了隐患。
（二）行政复议和行政诉讼的受理范围有待扩大
关于房屋征收纠纷的行政复议及行政诉讼适用，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，被征收人对征收决定和补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。该规定仅将征收决定和补偿决定纳入行政复议及行政诉讼的受案范围，显然远不能与房屋征收纠纷的种类相匹配。
《行政诉讼法》修改后将“具体行政行为”修改为“行政行为”，这种修改极大地扩展了行政诉讼的范围。据此，房屋征收的很多纠纷都可以纳入的受案范围，首先，征收中的事实行为，如行政调查、实地勘察等；其次，征收中的行政合同，如征收协议、安置协议等；再次，增加了规章授权组织这一行政主体作出的行政行为，如土地储备中心等；最后，行政程序行为，如对发布征地公告、补偿方案、现场调查结果有异议等。但实际上，司法实践者并未真正的受理上述全部行政行为，极大地损害了被征收人实体上和程序上的利益。
（三）尚未形成系统动态的纠纷解决机制
我国以行政诉讼为主导，人民调解、行政复议、信访为辅的多元化纠纷解决机制已经形成。但总体局面较混乱，尚未形成系统动态的机制。一是缺乏多方共同治理的理念，各纠纷解决主体由于人员、场地、经费的限制，仍处于应付各自工作任务的状态，很少交流。遇有重大案件时需要共同审议时，也多站在各自的工作角度提出意见，还未形成多方共同治理的理念。二是缺乏组织性，不同的纠纷解决组织还处于原始自发状态，各自为战，尚未实现有效的优化配置和资源整合。不同纠纷解决组织在自身的建设、管理、保障以及工作方式等方面也都有各自的体系。三是缺乏配套体制机制，系统动态的纠纷解决机制需要制度、人力、物力、硬件、软件的支撑。目前，各方面的配套机制还未建立。
三、完善房屋征收纠纷解决机制的对策
（一）建立以被征收人为主导的利益协调机制
征收制度的产生其本质是为了解决征收过程中产生的利益冲突[6]。利益协调机制应包括利益调节机制和利益补偿机制两部分。利益调节机制，由政府、市场和社会力量共同发挥调控作用，促进个人利益与公共利益的平衡。其中，政府理应承担首要的调控作用，不一味追求政绩工程，主动约束自身行为；市场要发挥调节作用，通过调节，使市场在资源配置中能够兼顾效率与公平，运用立法、许可和认可等手段，防止资源配置的低效率和市场参与者之间的不公平[7]；社会力量可以发挥人民调解委员的优势调节各方利益。
利益补偿机制对于维护利益主体的合法权利、化解利益主体冲突和矛盾具有重要意义[8]。需从两个方面建立，一方面是建立以物质补偿为主，非物质补偿为补充的补偿机制。除了《国有土地房屋征收和补偿条例》规定的被征收房屋价值的补偿、搬迁和临时安置的补偿、停产停业损失的补偿外，还应考虑房屋的无形收入、预期收益以及被征收人的精神损失等。另一方面是建立近期补偿为主，远期补偿为辅的补偿机制。近期补偿体现为物质补偿，远期补偿体现为对被征收人长远利益的保障。
（二）扩大行政复议及行政诉讼的受案范围
尽可能扩大行政复议和行政诉讼案件的受理范围，保障被征收人的程序性权利。将更多的房屋征收纠纷纳入行政复议和诉讼的范畴之内，是被征收人的权利也是纠纷得以解决的前提条件。
明确行政复议及行政诉讼受案范围遵守两个原则，一是明确化，受案范围应采取概括式的肯定规定加排除式的列举规定方式，即除明确列举排除的情况外，所有行政行为均在受案范围之内，成为行政法学界的共识，也符合当今世界通例[9]。二是附条件，扩大受案范围不是无限的，在性质上不能纳入行政诉讼，在实体上对公民权利无实际影响的行为，不应纳入受案范围之内。
（三）建立系统动态的纠纷解决机制
“无救济则无权利”这句古老的法律谚语告诉我们：法律对公民权利自由规定得再完备、列举得再全面，如果在这些权利和自由受到侵犯之后，公民无法获得有效的法（律救济的话，那么，这些法律上的权利和自由都将成为一纸空文[10]。建立房屋征收纠纷动态解决机制需要推动以下几个方面的改革。
1.树立多方参与、共同治理的理念
房屋征收纠纷涉及的权利主体众多、程序繁杂、利益交错，是一个系统工程，涉及方方面面的群众，仅依靠某一种纠纷解决方法是无法解决所有问题的，需加快形成人民调解、地方政府、司法系统共同参与、共同治理的理念。
2.建立“一站式”纠纷解决平台
加强信息化技术在房屋征收纠纷解决机制中的应用，打造高效便捷、资源共享的纠纷解决服务平台。人民调解组织、行政机关、人民法院可以进行资源整合，推进“一站式”纠纷解决服务平台。同时，需要明确平台职责分工，健全人民调解、行政复议、行政诉讼、信访等联动工作体系。
3.构建以信息预警及矛盾疏导机制
及时掌握房屋征收纠纷的信息并有效化解于初始状态，确保纠纷早发现早控制。解决纠纷时以问题为视角，注重被征收人的需要，加强思想引导和心理疏导，高效平和解决问题。
参考文献：
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作者简介：
孙琳（1978～ ），女，汉族，湖北襄阳人。讲师，硕士研究生，研究方向：民商法、诉讼法。
作者：孙琳
【摘 要】信贷，是我国商业银行的主要业务和利润的主要来源，也是银行风险的主要产生源头，其运营效率关系着整个银行的经营效率。本文通过分析我国商业银行信贷考核机制的现状，找出其不足，并对此提出了建立良好的激励机制的相关建议。
【关键词】信贷；风险控制；考核机制
一、我国商业银行现行考核制度
（1）贷款责任的终身追究制。近年来金融机构不良贷款居高不下，为了加强内部管理机制的硬约束，贷款终身责任追究制度出台。这种制度将贷款行为与信贷人员终身经济、政治责任挂钩，避免信贷人员的短期行为。这一制度在一定程度上明确了责任和提高了效益，但它同样产生了较大的负面影响。第一，信贷人员心理压力大，对职业缺乏安全感。心理学研究表明，保健因素的损失会非常痛苦，但获益不一定很愉悦。因此，当实施终身负责制时，信贷人员注定会“惜贷”“惧贷”。第二，信贷经营上的重约束、轻激励的管理理念使信贷人员规避风险和责任追究，不主动开拓市场，造成贷款逐步向效益好、风险小的企业集中，一旦遭遇企业风险变换，这种建立在短期风险预测基础上的过于集中的信贷结构，必然会降低商业银行的风险化解能力、增大银行的经营风险。（2）分类量化考核制。目前，我国商业银行在对信贷人员的绩效考核中普遍采用了了分类考核的方法。新增贷款市场份额、不良贷款占比和收息水平等指标所占权重比较大，同时重罚轻奖的激励机制，使得新增贷款市场份额指标重数量、轻结构，不良贷款占比重比例、轻实质，收息水平重短期、轻长期。另外，从商业银行实践看，许多基层银行信贷员在指标或者业绩的压力下，为了完成任务规避处罚，可能会产生业绩冲动——在信贷行为上选择冒险甚至犯罪。
二、解决对策
要完善商业银行信贷管理，除了建立严格的约束机制外，还需建立有效的激励机制。我国商业银行可以参考和部分学习、借鉴外资银行的以下方法进行员工激励：（1）员工持股和股票期权。1958年，美国经济学家路易斯卡尔索提出员工可以通过劳动取得年薪收入和通过资本投人取得红利，这样既可让员工享受企业经营成果，又进一步调动员工的积极性，并形成对企业管理者的另一种约束。该理论在许多外资银行被广泛应用。从20世纪70年代开始，西方商业银行盛行股票期权计划。这项激励措施立即实施有些难度，但是，在商业银行内部模拟进行还是有可能的。比如：按照职级对员工设定薪点，按照分行或支行利润完成情况确定薪点工资额。（2）福利保障制度。完善的福利保障制度是激励员工的有效方法，它主要包括退休保障、医疗保障等。西方银行的福利保障制度发展至今己非常完善，并屡有创新。国有商业银行在这方面还需完善。（3）精神撫慰。美联银行的人力资源部门还没有“员工秘密专线”小组，接听员工倾述，包括绝对隐私，并在法律许可的范围内，帮助员工解决他自己所不能解决或不愿亲自出面解决的问题，包括充当心理医生等，消除员工的精神抑郁和后顾之忧。目前，商业银行的党、团、工会部门可以在从事传统业务的同时，加强这方面的工作。（4）打破论资排辈，分配新员工挑战性的工作，以快速提高其业务技能。挑战自我是员工能够拥有更好职位和更高收人的重要资本。但排资论辈、新人难获发展等是目前我国商业银行急需解决的问题。（5）强制执行的定期培训。美联银行规定员工平均每月脱产学习4小时，并对参加学习的员工给予学费补助。某些培训项目员工可自愿参加，但有些则要求必须参加。员工学得越多，掌握的知识越多，员工受益的同时，银行受益更大。目前，国有商业银行特别是地方客户经理学历和专业技能并不是很高，面对日益复杂的经济环境，他们急需岗位培训和专业化训练。（6）调薪。调薪是外资银行激励的最直接手段。外资银行会不同幅度地增加所有员工的薪水，另外增加有特殊贡献的部门或小组的全体或个别人员的薪水。近几年，商业银行系统员工工资收人每年增长8%～10%。（7）升迁。外资银行特别强调员工能力，行政职务根据工作需要和个人能力随时调整；技术职务每隔几年评定一次，根据员工能力采取上调、维持原级和下调措施。这既是银行开展业务、加强管理的需要，同时也是对员工的一种有效激励手段。（8）亲善家属。美联银行设立了“子女节”和“家属节”。“子女节”员工可以带自的小孩上班；“家属节”员工可以让先生（或太太）跟随上班。这样用家属的亲身感受谋求家庭成员的充分理解和支持。
参 考 文 献
[1]陈怀晟．我国商业银行信贷业务存在问题及对策研究[D]．河海大学．2004
[2]付进宽．现行信贷管理体制和考核机制对信贷行为影响的研究
[J]．武汉金融．2011（6）
[3]冯安明，冯梦云．商业银行信贷管理体制和考核机制对信贷行为的影响[J]．上海金融．2011（8）
作者：张名
健全计生工作机制，统筹城乡人口发展
人口计生工作是制约社会发展的关键因素，直接影响着社会经济可持续发展。随着丹凤经济社会持续发展和城镇化工作快速推进，农村人口进城落户数量越来越多，人口流动量越来越大，各类矛盾及问题随之而来，特别是农村户口和城镇居民户口在计划生育政策方面的不同，在农村户口城镇化过程中带来一系列问题，统筹解决城乡人口问题，妥善做好进城落户人员的计生工作，做好政策过渡街接，确保计生工作有序推进，就成为人口城镇化工作中急需解决的紧要问题。
一、基本现状
目前，随着国家政策的推动，越来越多的农村人口迁入城镇，成为城镇居民，人口流动量不断加大，而我省在计生政策上，对农村人口和城镇居民实行了不同的生育政策，部分奖励优惠政策在对待农村计生对象和城镇计生对象方面还有不同之处。随着城镇化步伐的加快的同时，城镇居民应享受的居民医疗保险等福利待遇未能及时落实，加上农村身份转变为城镇居民，对计划生育政策的认识和接受上不能一下子转变到居民身份上，延续农村第一个孩子为女孩可以生育二胎的政策认识，在转变为居民身份后，对于只允许生育一个孩子的居民生育政策上，有一个接受期。同时在落实奖励优惠政策时，在农村身份时符合奖励优惠政策，但在转变城镇居民后，按照政策界限就被界定在政策兑现范围之外。加上一系列因城镇化身份带来的系列问题，在计生工作中逐一浮现，使得计生工作必须随着城镇化工作推进而及
时作出适应形势的安排，统筹城乡人口计生工作变得更为重要。
二、2012年统筹城乡人口工作思路、目标任务和工作措施
1、思路：深入学习实践科学发展观，统筹城乡人口发展，研究人口城镇化政策过渡措施，解决城镇化过程中人口政策问题，破解人口难题，突出“以国道为轴线，南山、北山为两翼”的管理方式，深化计生服务，宣传人口文化，建设人文计生，和谐计生，构建以人口公共服务体系为载体的人口计生新机制，落实人口政策城乡统筹的科学利益导向政策，使人口计生工作走上科学发展、协调发展和可持续发展的道路，努力为我县社会、经济各项事业健康快速发展，创造良好的人口环境。
2、工作目标：适应农村人口城镇化发展形势，结合农村人口政策和城镇居民人口政策的不同，制定人口工作城乡统筹方案，制订城镇化过程中人口政策实施方案，解决城乡统筹工作中人口政策不同带来的一系列问题，特别是农村人口生育政策向城镇居民生育政策过渡以及农村人口过渡到居民身份后国家奖励优惠政策的衔接，用三年时间，完成农村人口城镇化过程中人口政策的过渡。
3、工作措施
(一)出台相关政策。主要是针对生育政策和优惠政策在对待农村人口和居民人口中的不同，明确农村人口在城镇化过程中，针对不同情况，在转为城镇居民后，尚未享受城镇居民社会保障和医疗等福利待遇的，继续执行农村人口生育政策规定;已享受城镇居民社会保障和福利待遇的，自享受待遇的下一起，给予三年生育过渡期。
过渡期内，执行农村人口生育政策规定，过渡期满后，执行城镇居民计划生育政策。在执行诸一优惠政策中，尚未享受城镇居民社会保障和医疗等福利待遇的，继续执行农村人口计生优惠政策办界定条件;已享受城镇居民社会保障和福利待遇的，自享受待遇的下一起，给予三年过渡期。过渡期内，按照农村人口政策界定条件执行优惠政策，过渡期满后，按照城镇居民条件执行优惠政策。
(二)落实配套服务。城镇化是一个复杂的过程，在统筹城乡人口发展中，落实各项服务是计生工作的重要环节。一是要落实相关人口政策的落实，搞好城乡人口、流动人口生育政策、优惠政策的落实兑现，强化免费服务和落实母亲健康等工程，加大政策宣传力度，打造特色人口文化，使计生工作由管理转向服务，实行人性化的优质服务。二是落实计生家庭在林业、扶贫、教育、卫生、土地收益分配等方面的政策，使自觉执行计划生育政策的对象得到实实在在的利益，提升他们的社会地位。
(三)加强人员队伍。实现以镇、社区为主的管理模式，突出“国道为轴线，南山、北山为两翼的城乡人口统筹模式，强化镇、社区管理服务力量，协调人事部门镇通过招录公益岗位或者其他正式渠道为16个每镇补充一名计生服务人员，为国道轴线区域内重点社区(居委会)补充一名计生服务工作人员。
四、组织保障和工作机制
1、加强领导，健全机构。成立系统主要领导任组长、分管领导任副组长的人口计生工作城乡统筹发展工作领导小组，具体负责统筹
城乡人口发展的相关工作，确保各项工作任务顺利进行。
2、强化宣传，营造氛围。要加强对统筹城乡人口有关政策的宣传，全面宣传生育政策、优惠政策等各类人口计生政策在农村人口和城镇居民对象方面的规定和不同之处，加强协调，按照各自工作职责，抓好具体工作的组织实施，协调和解答计生对象在身份转变及政策适应方面的疑惑，推进人口城乡统筹协调发展。
3、形成合力，整体推进。各镇、各社区要在推进城乡人口统筹工作方面，集中领导力量和工作精力，及时发现问题，改进工作方法，加强调查研究，及时总结经验，切实推进人口城乡统筹发展。要采取多种形式，加大对人口城乡统筹发展工作的宣传，营造深厚氛围，形成齐抓共管，合力推进的强大动力。
某日早上，某中型文具生产企业的行政部经理急冲冲地跑进总经理办公室，向总经理汇报说厕所的屎冲不干净，希望可以装配水箱加压装置。总经理听后大怒：“屎冲不干净都来找我?!”行政部陈经理赶忙解释说：“我已经多次和集团工程总监反映水压不够的问题，但工程总监坚持认为是使用厕所的人没有冲水，而不是新办公楼的水压问题，反而埋怨我们行政部没有做好卫生宣传工作。”听后，总经理立刻委派助理到厕所进行实地“考察”，并以“实战”测试厕所的水压。下午，总经理助理向总经理汇报，8个厕所共32个粪坑有8个存在水压问题，主要集中在办公楼第4层。于是，总经理立刻责成陈经理进行协调。
翌日，陈经理将书面报告呈交给了总经理，根据集团工程总监的意见，由于加压泵将耗费10万元投资，建议增加2名后勤人员专门负责厕所卫生。总经理考虑到人员成本的问题，没有批准报告，于是该问题被暂时搁置。
1个月后，由于董事长办公室的厕所进行维修，董事长在光临4楼厕所的时候不幸目睹了“惨像”。董事长大怒并立刻找到陈经理当面怒斥。陈经理听后委屈地解释说：“1个月前，我已经将解决该问题的书面报告呈交总经理，但由于人员成本问题总经理没有批准。”
董事长的困惑
一.1个月的时间+三个部门共同努力，为什么厕所的冲水问题还没得到解决?
二、1个月后问题依然没有得到解决，责任应该由谁来承担?
三、如果连一泡大便都解决不了，那公司的务实、求真、高效的管理方略何年才可以实现?
是人还是大便的问题?
每家企业都或多或少有类似的扯皮现象，一个问题由下至上反映，再经过跨部门的商讨后可能由于某种客观原因而被搁置，最后被渐渐淡忘。虽然企业面对的管理问题有很多，比如业务开拓、成本控制、运营管理等等，某些问题会被分类成紧迫重要的和无关重要的。可是，再无关重要的问题如果得不到彻底解决也会给企业带来负面作用，日后要是想处理这些久拖不决的问题，我们将要付出比当时更高的管理成本和代价。比如说，如果目睹上述“惨像”的是一位大客户的老总，那很可能该公司会召开一次全体部门经理以上的会议，从老总到部门经理都要花甚至一个小时的时间去检讨和解决这个因为一泡大便所引起的问题，真让人啼笑皆非啊!
所以说，在企业管理中哪怕是再小，再无关重要的问题，如果得不到解决，会为企业带来至少以下三方面的危害：
1.处理那些久拖不决的问题会比在问题出现时立刻处理花费更高的管理成本的代价，因为处理者将要花费额外的时间去了解、回忆和证实问题的成因和过程;
2.经过时间的催化和跨部门的工作交接，小问题会逐渐变成大问题。比如一家企业的仓库管理员因为圆珠笔钝化，将出仓单上的货品数量“8”写成像“3”，结果财务部在核算该生产计划的材料成本时，漏算了另外5件已经领用货品的成本，而且后来财务部全体人员花费了一个周末的时间才将库存数据调整回来。
3.在企业的运营管理中，如果有很多小问题经常是久拖不决的，除了可能归咎于人的因素外，更多的是显示了企业没有形成“解决问题的机制”，也就是说这家企业解决问题靠的是人，而不是靠制度(Problem-solved Approach)。
另外一种结果
回到上面的例子，其实行政部经理、工程总监和总经理各自都履行了自己的岗位职责，并且都在发现问题时迅速作出了相应的动作，因此他们的责任心没有问题。那问题究竟出在哪里?
问题一：行政部经理和工程总监看到的问题是一泡屎，而忽略了他们潜在的岗位职责
如果我们将集团工程总监看作是承包新办公楼的承建商，行政部的陈经理就是该办公楼开发方(文具公司)的代表，那集团工程总监有责任向陈经理解释问题的原因和解决方法，陈经理须要做的只是打个电话叫工程总监或其下属到场解决就可以了。如果确实发现是水压问题而在设计时工程总监没有考虑到该问题，那责任自然也由工程总监负责;如果工程总监当时建议安装加压泵，但董事长从成本方面考虑而否决了，那责任就由董事长负了。
问题二：从总经理、行政部经理到工程总监都没有对问题形成具体的时间表
就像很多企业开会一样，一份书面的议程都没有，总经理提出问题后，各个部门经理分别阐述意见，结果三个小时过去了，散会时没有人知道自己接下来该干什么，也不知道谁会来检查他们的作业。上述例子中的总经理没有对行政部经理下达解决该问题的具体方式和时间，行政部经理自然也不急，工程总监由于在另外的办公楼上班自然也不能每天“切身”感受问题的严重性，结果1个月后问题始终得不到解决。
问题三：内部市场化的概念
其实在企业内部也存在着各种形式的市场环境，比如说负责基建项目的工程总监，其本身就是一位内部承包人，工程总监虽然不用亲自砌砖头，但他对新办公楼的质量和使用有着完全的责任，尽管项目预算的总体审批往往由老板负责。如果从董事长、总经理到行政部经理都有着这样的概念，那由这一泡屎所引起的问题就永远不会提到总经理的桌面上了。如果我们各位职业经理人都将同事看作是自己的尊贵客户，那企业里则到处都会弥漫着效率的味道了!
当前，我国“三农”问题得到高度重视，出现可喜变化。但由于农民基数庞大，人均拥有土地资源和其他农业资源很少，加上城乡分割的二元体制障碍，农村基础设施和社会事业发展滞后，农民受教育条件差和人均受教育程度低等，要根本解决“三农”问题不是一朝一夕的事，而是一项长期的战略任务，必须从长计议，更多地考虑一些治本之策，建立健全长效机制。
一、客观估价当前“三农”形势
20xx年，在政策好、粮价高、人努力、天帮忙的多种因素促动下，我国“三农”实现“三突破”：一是粮食生产突破4550亿公斤的预期目标，达到4695亿公斤，增长9，扭转了1999年以来连续5年下降的局面。二是农民人均纯收入增长突破5的预期目标，达到2936元，增长6.8，是1997年以来农民收入增长最多的一年，农民仅售粮收入就增加600多亿元。三是农业效益取得新的突破，粮食亩产比上年提高19公斤，实现增产增收。与此同时，农村市场活跃，农村面貌得到进一步改善。
展望20xx年，中央经济工作会议和中央农村工作会议进一步强调，各项支农措施的力度只能加大，不能减弱，已经实行的政策不能改变，已经给农民的实惠不能减，随着国家财力物力的增加，还要逐步加大支农力度。主要包括大力加强农业综合生产能力建设，全面增强农业发展后劲，加大农业税免征减征力度，加大对农民的补贴力度，加大对农业基础设施建设和科技进步的支持力度等。接着，中央一号文件从九个方面提出《关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》。可以预期，随着这些政策的贯彻落实，农业增效、农民增收、农村发展的好势头将会保持下去。
但必须清醒地看到，目前农民收入的增长还只是恢复性的，下一步如果没有新的思路和对策，不仅农民收入难以进一步提高，而且“三农”问题也难以根本解决。从长远看，影响“三农”发展的主要问题有以下几个方面：
第一，提高粮价和减免税收余地有限。过去农民收入的增加主要得益于粮食价格的提高和政府减轻农民税费负担，今后这个方面的情况将有所变化。其一，粮食价格上涨幅度有限。20xx年上半年粮食价格逐月上涨，与20xx年12月比较，上半年累计稻谷、大豆、小麦和玉米价格分别上涨30.8
9、20.0
2、14.9和13.86。但粮食价格是受国际粮食市场制约的，20xx年5月以来，国际粮食市场现货价格持续走低，目前国内批发价格与进口价格相比，只有玉米每吨低300元左右，小麦价格与进口价基本持平，大米每吨还高出进口价格100元，随着国内粮食产量继续增加，粮食价格将保持平稳，即使上涨，幅度也不会很大。其二，减免税收余地有限。20xx年，全国农业税338亿元，占当年全国税收总额不到2。无论是沿海发达地区，还是农业大省，农业税在税收总额中都已不占重要地位，有的地区如浙江一些地方，虽然名义上保留农业税，但实际上都是集体代交了，农民已没有多少农业税负担。20xx年初以来，不仅沿海发达地区都宣布取消农业税，就连许多中西部地区如重庆、河南、陕西、安徽、内蒙古、贵州、宁夏等也纷纷宣布取消农业税，目前有25个省市区将全部免除农业税。取消农业税对当地财政影响多大呢，多的河南影响10亿元，少的贵州影响1.35亿元，而浙江只涉及6000多万元。换句话说，即使全国都免除农业税，农民也只能相对增加300多亿元的收入，按9亿多农民计算，人均不过30多元。
第二，农民基数庞大和人均农业资源严重匮乏。20xx年1月6日，我国大陆人口达到13亿。在这13亿人口中，如果按照“五普”口径有7.7亿农民，按照户籍口径有9.6亿农民。可以说人口过多尤其是农村人口过多，是我国的基本国情，也是困扰“三农”问题解决的最大问题。我在读小学的时候，课本就说我国是个地大物博的国家，土地辽阔，资源丰富。但现在看来，由于人口增长过快，按人均一分，地也不大，物也不博。目前全国人均耕地只有1.43亩，不到世界人均水平的40，若按照9.6亿农村人口算也只有1.91亩，相应的草原、湖泊、森林、矿产资源等人均占有量也很少。不仅如此，随着人口增加和工业用地、城市建设用地的增加，人均资源还会减少。如1996年到20xx年，7年间全国耕地减少1亿亩，有20xx多万农民失去土地。另据有关部门分析，从20xx年到2030年，全国计划占用耕地将超过5450万亩，将有1亿多农民失去土地。这些失地农民的出路如何，需要早作研究。
第三，城乡分割的二元体制阻碍着农民有序流动。20世纪50年代制定的城乡分割的户籍制度，尤其是附加在户籍制度上的许多对农民的限制性甚至歧视性政策，如就学、就业、参军退伍安置、住房、医疗、社会保障等，城乡居民都有很大差异，城市居民可以享受到政府补贴，而农民则基本没有。这种状况至今没有根本转变。
解决三农问题的机制与对策2007-02-10 16:49:08
⒈城乡互动是解决“三农”问题的有效途径
城乡互动是指城市与乡村在区域发展中，相互影响、相互制约、相互促进的动态过程。城市的发展来自于广大农村区域的支持，而随着城市的成长壮大，城市有责任和义务帮助农村摆脱困境，促进与拉动农村区域增长，而广大农村又是城市未来发展的巨大潜在市场，城市的可持续发展必须依赖于广大农村，城乡互动是城市和乡村发展的前提。
农村问题，突出表现的是户籍制度改革。以往户籍制度将城乡予以二元分割，形成了城乡之间经济发展、文化水平的较大差异;农业问题，主要是农业
产业化的问题。市场经济是以市场为导向、根据市场配置资源的经济形态，农业的购销体制不畅是农业不能快速发展的一个重要原因。有的农民抱怨种了东西卖不出去或卖得过于低廉，就是因为没有遵循市场规律;农民问题是“三农”问题的核心，它包括农民素质问题和减负问题。素质问题主要是指文化素质。目前农民素质普遍较低，不仅影响农村经济发展和农村城市化进程，而且制约城乡互动和区域经济的整体发展。
“三农”问题的根源在于农村人口过多、资源匮乏。对“三农问题”起制约作用的矛盾主有是两个：一是人地关系高度紧张;二是城乡分割体制而形成的二元社会经济结构矛盾，“三农问题”的一切根子，都在这两个矛盾上。
城乡互动发展使城市要素、产业与职能向农村区域有序扩散，即通过市场机制，使资源、资金、技术等要素在城乡地域空间上，在不同产业间有序流动和优化组合，促使城乡经济持续发展。
这不仅为“三农”问题的解决提供动力与物质保障，而且为城市盘活闲置资产、产业结构调整、城市产业升级开辟新的路径。
城乡互动的发展改变了城乡分割的体制和政策，进而消弥二元经济社会结构，实现农村市场化、工业化、城市化，逐步彻底解决“三农”问题。
城乡经济的互动发展，从区域社会整体利益和公众的基本需求出发，将城乡的生产和生活活动纳入区域社会生态系统中，协调了城乡两大集团的经济利益分配，不仅形成了安定的社会环境、共建、共有、共享的城乡生态系统和经济的可持续发展，而且为城乡创造公平的发展环境和生存空间，保证了农民利益，为“三农”问题的解决奠定了坚实基础。
城乡互动发展在承认城乡文化异质性和互补性等基础上，用公认、理性、进步的文化价值观将城乡文化统一起来，把乡土观念和现代城市文明有机结
合起来，有利于农民文化素质的提高、生活方式的改变、消费观念的更新和农民市民化进程的加快。
城乡互动的机制
“推力”和“拉力”
城市在发展过程存在两种类型的作用力，即向城市中心集聚的向心力和从城市中心向外扩散的离心力。由于它们的非平衡运动，产生极化效应和扩散效应。通过极化效应促进中心城市的发展，中心城市再通过扩散效应带动腹地的发展。随着城市经济发展和产业扩张，就业容量的增加，城市的“拉力”就会加大，进而促进农村劳动力的非农化转移与充分就业。××年全国农村转移劳动力万人，占农村劳动力总量的比重为%，当年返回到农业的劳动力为万人，当年净转移万人。其中转移到工业的占%、建筑业的占%、第三产业的占%。据有关调查，北京的外来人口为万，上海的外来人口为万以上。而全国所有大中小城市中，没有城市户口的居民据估计不
少于万。特别是深圳、珠海等经济特区的建立，以及珠江三角洲地区、长江三角洲地区和其他一些地区乡镇企业的发展，更是带来了人数众多的外来劳动力。其中深圳经济特区暂住户口居民现在已达到万，是常住人口的倍。而广东省的东莞市、江苏省吴江市的盛泽镇，外来劳动力也都超过了当地居民的人数。
从农村社会经济的发展过程来看，也存在推力和拉力。农村地区经济的发展吸引了城市生产要素向农村的流动，进一步促进了农村经济的发展。而随着农村经济的发展，产生的大量剩余劳动力，在经济收入的驱动力驱使下，农民为了生存也不得不流向城市，这样也产生较大的推力。江苏省宿迁市到××年月底，输出劳万人，占劳动力总数的%。××年宁夏转移农村劳动力为万人、内蒙古自治区转移万人，年至少有万农民在全国县城以上城市打工，全年打工收入将近亿元，平均每人元，广东外来人口每年至少给家乡挣回多亿元新华网。这不
仅为城市经济发展注入了活力，而且进一步加强了城乡互动关系。
民营企业的发展和农村工业化
民营企业的发展可以促进农村产业结构的调整，打破农村搞农业、城市搞工业的传统观念，使农村地区由第一产业向第
二、第三产业扩展，进而促进农村工业化和城市化的发展。年全国民营企业有万个，占全国农村劳动力的%，解决就业人口万人，其中安排城市下岗职工万人。农村非农劳动力为万人，占乡村劳动力的%。年全国乡镇企业完成工业增加值亿元，占全国国民经济工业增加值的%，全国工业增加值中接近一半是乡镇企业创造的。据农业部乡镇企业局统计，年我国乡镇企业工业增加值达亿元，占全国工业增加值的比重达%，比年增长了倍，年平均增长为%。
乡村工业化水平的提高，一方面会缩小城乡差距，从而减弱乡村人口流迁的拉力和推力，促进乡村城市化;另一方面，又会导致劳动者素质和迁移能力
的提高，在城乡居民收入和消费差距仍然存在的条件下，它又有助于乡村人口向城市的迁移
农村城镇化和中小城市的发展
小城镇吸纳农村劳动力面广量大，是农村劳动力转移的重要载体。小城镇吸纳农村剩余劳动力主要是通过乡镇企业的发展来实现的。所以，小城镇建设的重点由数量扩张转向产业发展，农村剩余劳动力转化，推进工业化进程，将小城镇作为县域产业结构优化及乡村工业化的增长极。
建制镇非农人口占全国市镇非农人口的比重较高，特别是年以前。这一方面说明了小城镇发展对城市化的贡献率，另一方面也说明了小城镇对吸纳农村剩余劳动力的作用。通过农村城市化的发展，也可进一步说明了农村城市化的发展对城乡互动的作用。
但小城镇的吸纳能力毕竟是有限的，还必须通过中小城市的发展，形成中小城市与小城镇及农村各类要素的自
由流动的网络式的城镇体系，从而带动广大农村地区经济发展，实现城乡良性互动。
农业产业化和现代化
从世界农业现代化的发展历程来看，城市化是农业现代化的前置条件。农业产业化发展可以从经济上彻底打破传统农业所依赖的自然经济基础，使其面向市场，走上专业化、商品化、现代化之路。农业产业化和现代化的发展，必然带来劳动生产率的提高和非农就业比例的增加，促进了农村劳动力转移和城市化的发展。
农业现代化的发展，一般是以农村中小企业的发展为先导，而中小企业的发展是实现农村剩余劳动力转移的必备前提。资料显示，中国的中小企业以乡镇企业为主力占%。全国共有万家中小企业。中小企业工业总产值和实现利税分别占全国的%和%左右，中小企业提供了大约%的城镇就业机会“九五”末，乡镇企业就业人员达万人，占全国农村
劳动力的%，其中安排城市下岗职工万人“九五”末全国农民年人均纯收入元中有元来自于乡镇企业，占%。乡镇企业近年以来，有年每年从农村吸纳富余劳动力，共吸纳万人。这不仅有利于土地流转，而且更有利于进行农业机械化和现代化生产，提高劳动效率，增加农民收入等。
体制和制度
有效的机制还必须靠完善的体制和制度来保证，所以要真正实现城乡良性互动就要在就业制度、社会保障体系、土地产权制度等方面进行改革和创新。如改革和完善现有的土地承包制，允许农村土地的自由转让、抵押、出租和继承等，充分发挥土地资源效益;建立农民与市民同样的就业和社会保障制度;改变过去重城市轻农村、“城乡分治”的观念和做法;解除在计划体制下附着在户籍制度上的各方面障碍等。通过体制改革和政策调整削弱并逐步消除城乡之间的樊篱，实现城乡良性互动。
城乡互动模式
城市带动农村发展
根据国际经验，一个国家人均国内生产总值达到至美元时，便开始由工业“反哺”农业，而我国正处在这个阶段。农村的发展离不开城市的辐射和带动，城市发展也离不开农村的促进和支持。城市带动乡村是世界经济发展、社会进步的共同规律，城市带动农村发展能带出“双赢”的结果。由于城市的发展，可使更多的农村劳动力、农村居民进入城市，同时城市更多的资金、技术、人才流向农村，实现城乡良性互动，发挥城市对农村的带动作用。
国家统计局一项统计表明，我国流动人口已经超过亿人。在全国流动人口中，跨省流动万人，占%。统计显示，在跨省流动人口中，从四川、安徽、湖南、江西、河南、湖北省流出人口占全国跨省流动人口的%。主要流入广东、浙江、上海江苏、北京、福建六省市，流入人口占全国跨省流动人口的%。
全国流动人口中，从城镇流出的占%，从乡村流出的占%。流入城镇的占%，流入乡村的占%。即亿的流动人口中，从乡村流出的有%，流入城镇的有%。
城乡人口的流动，不仅解决了工作和收入问题，而且更重要是促进了城乡经济的繁荣与发展，改变了农村经济结构。年，农村劳动力就业结构中，农业农林牧渔业所占的比重为%，非农产业所占比重为%，非农产业所占比重比年上升了个百分点。农民从事非农产业所得到的纯收入由年的元提高到年的元，增长倍。农民人均非农产业纯收入占农民人均纯收入的比重由年的%提高到年的%。
城乡一体化
目前我国城乡二元结构仍较突出，城乡隔离使人口与资源之间的矛盾加剧，导致“三农”问题的解决难度与日俱增。要变城市因素的负面作用为正面推动，达到既能缓解农村剩余劳力，又能
推动城市化进一步发展的双重目的，就要打破城乡隔离制度，实现城乡市场、产业结构、保障体系和土地市场等一体化发展。农村经济的发展离不开与城市经济的互动，国内外的历史发展表明，这种互动可以促使城乡都得到有序的发展。浙江省农业劳动力占全社会劳动力的比重，从年的%降低到年的%，共下降了个百分点。相应地城市化率也从年的%，提高到年的%，共提高了个百分点，比全国平均水平高出个百分点，这种城市与农村互动的良好发展势态，为城乡一体化发展树立了楷模。
年来我国城乡居民实际收入水平差距的增长非常缓慢，年平均差距增长仅为%;城乡居民家庭恩格尔系数差距增长也比较缓慢，年平均差距增长仅为%。说明了城乡差距正在朝着缩小的方向发展，即城乡一体化发展趋势明显。
区域一体化发展是促进城乡一体化和解决“三农”问题重要途径。长江三角洲乡镇、村及村以下，工业产值占全
国同一类型总数的%，大部分县及县级市的乡镇工业产值已超过整个工业的一半，苏南和上海郊县则占三分之二，在农村工业总产值中，工业已占%—%以上。因此，使得长江三角洲一体化的集约化发展尤为突出。如上海人均为四川、江西、安徽的倍、倍和倍，浙江、江苏为四川的倍和倍。
通过城乡一体化的发展，最终将目前的产业三元城市工业、乡镇企业和农业、区域三元城市、城镇和乡村、劳力三元城市工人、乡镇企业工人和农民和产权三元个人、集体和国家推向一元。
区域城市化
城市化不仅能解决农民转移就业的问题，更重要的是变革了农村生产关系。区域城市化发展使我们重新认识城乡关系、市民与农民的关系以及工业与农业的关系。实行城乡间生产要素的自由流动和重新配置，可以达到城乡互补，共同繁荣。一方面，城市里有技术、人才、资金和文化教育设施;另一方面，
农村有土地资源和人才资源，利用两者的优势，则使双方的利益都得到了补偿。牛文元认为，中国“三农”问题的根本出路，唯有靠实现城市化战略才能够最终完成。韩国区域经济发展和城市建设的关系证明，确立区域城市化发展战略是符合区域经济发展规律的。
长江三角洲是我国现代城市发育最早、城市化水平最高、城市体系最完备的地区之一。长江三角洲地区年末人口为万人，城镇人口万人，占总人口的%，城市化水平比全国平均水平%高出个百分点，上海高达%。为亿元，人均为元。区内有大、中、小城市个，个建制镇，平均每就有一座城市，不足就有一座建制镇。年月，浙江省在中国率先实行城乡一体化最低生活保障，把农民纳入最低生活保障网络，年农村居民人均纯收入达到元，江苏苏南农民纯收入达到元，长江三角洲地区许多城市的郊区事实上已经连成一片。
城镇网络化
城镇网络化是城乡互动的有效途径，所以要大力发展面向“三农”的新型城镇体系，形成小城镇与发展大中城市并举的城镇网络化结构，进而从根本上彻底解决“三农”和整体内需不足的问题。如内蒙古全区已有建制镇个、乡集镇个，各类小城镇人口达到万，占全区总人口的/以上，已初步形成以旗县所在镇为中心、建制镇为骨干的小城镇网络。
随着经济的迅速发展和城镇化的加快推进，以城镇为主体的区域经济结构正在演变为各具特色的城镇群，或以大中城市为核心的多层次城市圈城市经济圈。如以北京为核心的京津唐城市圈，以上海为核心的长三角城市圈，以广州、深圳为核心的珠三角城市圈，长株潭城镇群等。这些城市圈城市密度较大，网络结构发达如上述的长三角，也是近年来我国农民进城的重点流入地区，也是我国城乡经济社会协调发展和城乡良性互动的典型区域。
促进城乡良性互动的措施
目前影响城乡经济良性互动发展的障碍有思想观念、体制机制、资源性障碍、经济结构和素质性障碍。因此要更新观念，要跳出农村，通过城市化和新型工业化繁荣农村;跳出传统农业，通过农业产业化和发展非农产业发展农业;跳出农民身份的束缚，实现农民非农化和提高农民现代化水准。
通过一系列制度改革来实现人民真正的平等权力，不再因血统、居住地、职业的不同而享有不同的就业制度和不同的社会保障制度生活，让农民成为自由和平等的中国人，真正实现城乡良性互动。
处理好几个关系
城乡良性互动的前提是处理好农业与
二、三产业的关系、乡村与城市的关系、农民和工人的关系，使工农、城乡、国民经济协调发展。也就是实现“三农”的“裂变”，即农民怎么变成工人，农村怎么变为城镇，农业怎么逐步实现工
业化，其核心是如何推进农业的产业化，它是实现“三农”裂变的载体，只有处理好这几个关系，并实现了农业的产业化如创建一批农业科技产业园，才能真正体现农业结构的战略性调整，才能转移农村剩余劳动力，才能推动农村的现代化，从而从根本上解决农村问题。
加快市场化发展、促进要素合理流动
中国农村经济落后的主要原因是农民进入市场太难，阻碍太多，费用太高。所以要形成统一的城乡市场和生产要素的合理流动，这样才能让民间的资本、外来的资本与城乡劳动力自由组合、优化配置，才能促进区域内和跨区域的人口流动，进而促进城乡良性互动。
只有按着发展先进生产力的要求，促进城市的生产要素向农村流动，农村人口向城镇转移，加快城镇化步伐，促进城乡间生产要素的流动，才能真正促进农村经济的发展和城乡经济的良性互动，进而从根本上解决“三农”问题。
城乡统筹、相互促进
目前我国城市基本上搞的是市场经济，而近亿人口的农村很大程度上依然沿袭着计划经济的传统体制。资源要素未能在城乡之间统筹配置，城乡经济发展不能形成内在的相互促进机制。
城乡统筹可以改变我国城乡二元经济结构;可以跳出传统思路，站在国民经济和社会发展全局的高度考虑“三农”问题;可以成为解决就业问题的突破口，同时也是经济发展战略的重大转变和解决“三农”问题新的希望。
建立保障机制、促进经济发展
要实行城乡良性互动，就必须要“消除不利于城镇化发展的体制和政策障碍，当务之急是要在就业、工资、社会保障等方面，消除对农民工的歧视，使农民真正融人城市和社会”十六大报告
为确保城乡良性互动、促进经济共同发展，要结合当地实际建立和健全农村社会保障制度，要进行制度创新，特
别是产权制度的创新，在农村建立与城市政策统
一、形式有所不同的社会保障体系，逐步建立城乡衔接的社会福利保障制度，兑现农民的社会福利保障，逐步建立对农业和农民的保障机制。
毕地党发„2011‟25号
毕节试验区统筹解决人口问题 改革试验的实施方案子方案一
关于创新领导机制统筹解决人口问题
改革试验的实施方案
为认真贯彻落实胡锦涛总书记关于试验区建设的一系列重要讲话和毕节试验区新一轮改革发展推动大会精神以及省委、省政府《关于加快推进毕节试验区新一轮改革发展的意见》(黔党发[2011]13号)精神，结合毕节试验区实际，制定本方案。
一、总体要求
按照“一年起步，两年明显见成效，五年走在全省前列，十年实现跨越发展”的总体要求，围绕“一升双降”(符合政策生育率上升，人口出生率和人口自然增长率下降)目标，创新领导机制，强化目标管理，落实领导责任，统筹解决人口问题，推动全区人口计生工作上水平上台阶。
二、基本目标
到2012年，全区人口出生率控制在12.92‰以内，自然增长率控制在5.75‰以内，达到全省平均水平;到2015年，全区人口出生率控制在12.17‰以内，自然增长率控制在5‰以内，低于全省平均水平。
三、改革试验内容
(一)完善“四项”工作制度，落实“三级书记”抓计生工作责任制
1、完善领导责任制度。各级党政一把手是人口计生工作第一责任人，要围绕“一升双降”目标，组织打好攻坚战、突破战和争先战，
1 定期督查调研，定期听取汇报，专题研究解决工作中存在的突出问题。县市区党委(党工委)书记、县市长(管委会主任)是人口计生工作第一责任人，随时把人口计生工作抓在手上，随时做到心中有数，随时进行工作调度，勇于担当责任，善于排忧解难，敢于争比进位。配齐配强基层计生队伍，解决有人干事的问题;加大对计生工作投入力度，切实解决有钱办事的问题。乡镇党委书记具体负责抓好人口计生工作，必须切实负起责任，既要当好指挥员，又要当好战斗员，既要善于全面统筹抓好工作，更要在关键时刻敢碰硬、敢担当，实现追赶跨越。村(居、社区)党支部书记直接工作在计生第一线，直接面向群众，要做到底数清、情况明、信息准，善于做群众工作，敢抓敢管，建立台账，把基础工作做实，做到无常住人口政策外生育，无出生人口漏报。
2、完善投入保障制度。地县乡财政每年的人口计生事业经费投入，要在上年的基础上递增并高于同期财政收入增长幅度，确保按时足额到位使用，要保证80%以上的人口计生事业经费投向基层，为统筹解决人口问题的改革试验提供财力保障。各县市区要设立“人口计生专项奖励基金”，对在基层人口计生管理服务中有突出贡献的干部给予奖励或补助。
3、完善综合治理制度。地县要细化各部门在统筹解决人口问题改革试验中的工作职责和目标任务，纳入对部门和班子成员的实绩考核，并加大人口计生工作在部门年度考核中的权重。各部门要结合自身职责职能，制定出台本系统参与和支持人口计生工作的实施方案，抓好人口计生综合治理工作的督查落实和考核奖惩，形成齐抓共管、综合治理格局。
4、完善考核奖惩制度。按照“流动红旗推争先、赶超进位促跨越”的要求，推行人口计生“每月一通报，每季一点评，半年一奖惩”的“三个一”工作机制。地区实绩办、人口计生委等部门每月对各县
2 市区人口计生工作进行督查考核，将考核结果按实绩排好名，前三名亮流动红旗，后三名亮黄牌，在区内主要媒体上公布。县对乡、乡对村也要采用这一机制推动赶超进位。加大县乡党政主要领导对考核奖惩的督查力度，严厉追究不履职者、不落实者、不作为者。
(二)完善乡村干部绩效考核，推进计划生育“合格村”创建
1、织牢基层网底。必须优先按编制配齐配强乡级计划生育行政管理人员。同时以乡为单位，按照满足工作实际需要和发展需求，招聘计划生育特岗工作人员，组成不少于10人的常抓队伍。切实加强村级计生队伍建设，2000(含2000)人的村配备1名人口计生专干，2000人至4000(含4000)人的配备2名，4000人以上的，配备3名。
2、实行绩效考核。努力提高村干部报酬，以人口计生工作为主要任务，用60%以上的工资进行绩效考核。明确乡镇干部人口计生工作职责，工资报酬与人口计生工作实绩直接挂钩，全面实行绩效考核。
3、开展创建活动。以人口计生“双诚信、双承诺”为载体，大力开展创建计划生育“合格村”活动。到2012年，全区计划生育“合格村”比例达30%以上，其中毕节市30%、大方县35%、黔西县35%、金沙县35%、织金县30%、纳雍县30%、威宁县25%、赫章县30%、百管区30%。到2015年，全区计划生育“合格村”比例达50%以上，其中毕节市50%、大方县55%、黔西县55%、金沙县55%、织金县50%、纳雍县50%、威宁县45%、赫章县50%、百管区55%。 村级在参与各类评先选优时，必须以完成创建计划生育“合格村”任务为准入条件。
(三)完善层级目标管理责任制，推进考核奖惩落到实处
1、突出层级考核重点。地区重点考核县市区人口出生率、符合政策生育率、长效避孕措施落实率尤其是流动人口手术库存消化、社会抚养费征收到位率。县市区重点考核乡(镇、办事处)符合政策生育率、出生统计准确率、绝育措施落实、妇检、社会抚养费征收等指标。乡(镇、办事处)对村(居、社区)围绕杜绝政策外生育设立考
3 核指标，实行个案考核。
2、完善考核督查机制。地县专业机构督查，采取随机抽样调查、举报核实调查和专项工作调查的方式，定期开展过程督查考核，健全被督查单位档案资料，督查结果作为考核奖惩的重要依据之一。实绩考核办对人口计生重点工作跟踪督查，结果记入领导干部实绩档案。针对督查过程中出现的突出问题，开展过程开单督查，提出整改意见，限期整改落实。
3、严格考核结果运用。严格阶段奖惩，按照“每月一通报，每季一点评，半年一奖惩”的要求严格兑现奖惩。奖励增比进位，以年度工作实绩和回归数据为依据，连续三年完成上级下达的人口计生工作目标，且综合评比位于同级考核前三分之一位次的县乡，党政主要领导、分管领导、人口计生部门负责人经考察符合条件的优先提拔重用。处罚工作后进，对未完成年度人口出生率或符合政策生育率目标的县乡实行“一票否决”。在同级年度责任目标考核中，综合得分低于总分的80%且连续两年排名末位的县(市、区)、乡(镇、办事处)的党委、政府和人口计生部门班子成员不予提拔重用;对党政主要领导、分管领导、人口计生部门主要负责人根据履职情况，按干部管理权限给予党纪政纪处分。必要时，可根据情况作组织处理。
牵头领导：杨华昌、吴安玉。
责任部门：地委组织部、地委宣传部、地区中级人民法院、地区实绩考核办、地区编委办、地区督办督查局、地区发改委、地区人口计生委、地区财政局、地区公安局、地区人力资源和社会保障局、地区教育局、地区卫生局、地区农委、地区扶贫办、地区住房和城乡建设局、地区林业局、地区畜牧局、地区民政局、地区文化和体育局、地区广电局、地区农机局。
试点县乡：大方县，毕节市小坝镇、黔西县洪水乡、金沙县平坝乡、织金县板桥乡、纳雍县王家寨镇、威宁县岔河乡、赫章县雉街乡。
四、实施步骤
(一)强力推进阶段(2011年6月—9月)。保持高强度工作态势，强化领导责任，推进部门联动，夯实基层基础，促进后进转化，严格兑现奖惩，以超常规措施赢得跨越发展的主动权，确保全区人口计生工作在全省位次递增，统筹解决人口问题取得初步成效。大方县及其它县市试点乡镇制定实施方案，细化工作内容，全面启动工作。
(二)巩固提升阶段(2011年9月—2012年6月)。着力解决工作进展中出现的突出问题，更加注重依法治理，更加注重科技支撑，更加注重利益驱动，更加注重创新发展，更加注重问效问责。人口计生工作达到全省中等水平，统筹解决人口问题取得明显成效。大方县及其它县市试点乡镇率先取得突破。
(三)持续发展阶段(2012年7月—2015年12月)。继续推进工作加速发展，务求取得更大成效,真正形成网络健全、管理规范、服务满意、保障有力、工作高效的新格局。人口计生工作迈入全省先进行列，统筹解决人口问题取得更大成效。
五、保障措施
(一)加强领导，落实责任。地区成立创新领导机制统筹解决人口问题改革试验工作领导小组，领导小组下设办公室在地区人口计生委，负责统筹、协调、督促落实相关工作。各级各部门要切实加强领导，主要领导亲自抓，分管领导具体抓，落实人员专门抓，明确职责分工，整合各方力量，确保认识到位、责任到位、措施到位、投入到位、奖惩到位。各县市区相应成立领导小组，统筹协调各级各部门积极参与改革试点工作。
(二)建立机制，合力推进。一是建立决策推进机制。由各级党委、政府牵头，相关部门积极参与的联席会议制度，定期研究统筹解决人口问题改革试验有关工作。二是建立督查机制。把改革试验工作纳入党委、政府重大事项督查范围，定期通报工作进展情况。三是建
5 立联动协调机制。地、县、乡加强沟通协调，密切配合，增强工作的协同效应和工作的针对性、时效性，形成合力，共同推进改革试验试点工作健康有序发展。
6 毕节试验区统筹解决人口问题 改革试验的实施方案子方案二
关于建立人口计生“双诚信、双承诺”制度 统筹解决人口问题改革试验的实施方案
为认真贯彻落实胡锦涛总书记关于毕节试验区建设的一系列重要讲话和批示精神和毕节试验区新一轮改革发展推动大会精神以及省委、省政府《关于加快推进毕节试验区新一轮改革发展的意见》(黔党发[2011]13号)，结合毕节试验区实际，制定本方案。
一、总体要求
根据《中华人民共和国村民委员会组织法》和国家人口计生委《关于全面推进诚信计生工作的通知》、省人口计生委《关于贵州省全面推进诚信计生工作实施方案》要求，按照守信受益、失信受制的原则，通过村(居、社区)民自治公约，以村(居、社区)向群众承诺和群众向村(居、社区)承诺的“双诚信、双承诺”方式，建立群众享受普惠特惠政策及自觉参与和实行计划生育的长效管理机制，把国家各项惠民政策、公共服务和计划生育奖励优惠与群众履行计划生育义务有机结合，不断提升人口计生工作整体水平。
二、基本目标
2011年6月底前，8个县市分别选定10个乡镇、百里杜鹃风景名胜区选确定1个乡镇，进行“双诚信、双承诺”试点工作;2011年7月起在总结试点经验基础上在全区范围内全面推开;2011年9月底完成60%乡镇;2012年6月全区250个乡镇(办事处)基本完成，以乡(镇、办)为单位的承诺书签订率达85%以上。
三、改革试验内容
(一)双向承诺，双向诚信。村(居、社区)向群众承诺内容为：在群众发展生产、脱贫致富，生产、生活、就医、就学、保障等方面提供全力扶持和帮助，公开、公平、公正地落实惠民政策、计划生育
7 奖励扶助和优质服务。群众向村(居、社区)承诺内容为：自觉执行计划生育政策，履行计划生育义务，按政策生育，主动落实长效避孕节育措施，按时参加妇检，自觉接受监督和管理。承诺的目标人群为：
1、生育重点管理对象;
2、生育未交清社会抚养费家庭;
3、已婚育龄夫妇“三代”人员(财产代管人，土地代耕人，孩子代养人)家庭;
4、在育龄期且未达到法定结婚年龄家庭;
5、出租家庭;
6、村(居、社区)实际其他应签订家庭。
(二)相互守信，互相监督。以村(居、社区)民自治公约为依据，通过签订诚信计生承诺书，约定管理者与被管理者的权利和义务，共同履约，互守诚信，互相监督。村(居、社区)不履行承诺，参加承诺的家庭有权向上级反映;上级党委、政府要进行调查核实，督促村(居、社区)兑现承诺;不兑现承诺的，对相关干部进行处理。群众违反承诺，记入其诚信计生信用记录，并作为有关部门和机构为其办理有关手续和事项的重要依据。
(三)信息共享，部门联动。按“一处守信、处处受益，一处失信、处处受制”的原则，建立诚信计生信用基础数据库，在相关部门之间实现共享。公安、人社、教育、卫生、民政、住建、国土、林业、农机、工商、扶贫、畜牧、农业、政务中心、药监、金融、人口计生等部门在落实有关政策和提供服务时，须由村(居、社区)出具履约证明，乡镇验证核实，方可办理。相关部门同时须查询当事人诚信计生信用记录，与乡镇验证的情况相符合，诚信履约的给予优先优惠优待;没有履行承诺的，督促其履行承诺后才给予办理。诚信计生信用记录纳入各部门经营、信贷等信用记录管理，形成综合治理工作格局。
牵头领导：杨华昌、吴安玉。
责任部门：地区人口计生委、教育局、公安局、民政局、财政局、人力资源和社会保障局、国土局、住房和城乡建设局、农委、卫生局、扶贫办、林业局、畜牧水产局、食品药品监督管理局、工商局、农机局、政务服务中心、人民银行。
8 试点县乡：大方县，毕节市小坝镇、黔西县洪水乡、金沙县平坝乡、织金县板桥乡、纳雍县王家寨镇、威宁县岔河乡、赫章县雉街乡。
四、实施步骤
(一)2011年6月底前，制定方案。县、乡、村都要深入调查研究，结合县情、乡情、村情，组织对拟参加诚信承诺的对象进行调查摸底，建立健全基础数据档案，制定能管用、可操作的实施方案。各部门也要根据部门工作制定参与和配合诚信计生工作的实施意见，确保信用信息发挥作用。
(二)2011年7月，宣传发动。召开村组各种会议，向群众进行全面宣传，公布承诺事项，征求群众意见建议，动员群众广泛参与，形成良好工作氛围。
(三)2011年8月-2012年6月，组织实施。按照国家各项惠民政策和计划生育奖励扶助、优先优惠、优质服务和本乡、本村最大限度能提供的帮助和扶持事项，确定承诺内容和违约责任;根据计划生育的要求确定群众承诺内容和违约责任，在充分沟通的基础上制定《诚信计生双向承诺书》，组织目标人群全部签订《诚信计生双向承诺书》。
(四)2012年7月，验收考评。地区相关部门组织对各县市区开展“双诚信、双承诺”工作进行检查验收和考核评估。从2012年计生年度开始，将“双诚信、双承诺”工作纳入地区对县市区人口计生考核内容进行考核。
五、保障措施
(一)加强组织领导。地区成立推进人口计生“双诚信、双承诺”工作领导小组，领导小组办公室设在地区人口计生委，负责统筹、协调、督促落实相关工作。各县市区也要成立领导小组，加强对此项改革试验工作的统筹指导，确保落到实处。地直各相关部门要予以支持和配合，做到认识到位、责任到位、落实到位。
(二)加强宣传发动。通过进村入户进行“一对
一、面对面”的
9 宣传动员，讲清政策要求，利害关系，让群众充分理解诚信计生承诺的目的、内容、意义和各种优惠保障，提高参与的积极性和履约的自觉性，逐户签订承诺书。
(三)完善承诺内容。村(居、社区)承诺内容要结合实际，有针对性、有吸引力，既是最大限度满足群众要求，又是力所能及、尽力而行、能够保证持续履行的。
(四)抓好部门联动。要制定部门联动的工作措施和考核奖惩规定，确保各部门在办理事务和提供服务时，必须查验乡村出具的计划生育证明书，查询个人计划生育信用记录，形成齐抓共管格局，强化群众履约的外部制约力量。各职能部门要充分发挥作用，落实利益导向政策，拓宽普惠内容，为利益导向向诚信计生户倾斜提供政策保障。同时要利用诚信计生信用记录督促履行承诺，落实个案责任到人，共同助推工作开展。
(五)建立信息平台。开发“诚信计生双承诺”应用软件，建成完整而又适时更新的诚信计生信息数据库。信用信息由村(居、社区)上报，乡(镇、办事处)计生部门审核、汇总和录入。乡级在便民服务大厅设立查询平台或实行联网管理，供各部门共享。县级由县人口计生局通过乡级上传信息形成县级应用数据库，并在政务服务中心设立共享平台，各部门在办理相关业务时，都要查询计生信用信息。诚信计生信息为终身信息，只有履约后才能消除。
(六)保证工作经费。诚信计生双向承诺工作是基层管理服务机制的改革创新，需要做大量的宣传发动、调查摸底、建立档案、软件开发等工作，各级各部门必须保障必要的工作经费，保证工作正常有序推进。
(七)抓好督促检查。充分发挥村(居、社区)党支部战斗堡垒作用，依托村支两委干部、党员、计生协会会员，做好组织动员和落实工作;联系村的副科级领导和包村干部负责督促检查，确保落实到位。乡级主要领导负主要责任，精心组织实施，强化督促落实。县(市、
10 区)要加强督查指导，坚决杜绝“走过场、做形式”。地区实绩办、地区人口计生委要加强对诚信计生双向承诺工作的督查和考核，帮助解决工作中遇到的问题和困难，特别是试点工作期间要加大指导力度，确保工作取得实效。
11 毕节试验区统筹解决人口问题 改革试验的实施方案子方案三
关于创新人口管理载体统筹解决人口
问题改革试验的实施方案
为认真贯彻落实胡锦涛总书记关于试验区建设的一系列重要讲话和毕节试验区新一轮改革发展推动大会精神以及省委、省政府《关于加快推进毕节试验区新一轮改革发展的意见》(黔党发[2011]13号)，结合毕节试验区实际，制定本方案。
一、总体要求
围绕“一升双降”(符合政策生育率上升，人口出生率和人口自然增长率下降)的目标，坚持“处罚从严、奖励从重、扶持从优”的原则，创新人口管理载体，突出重点突破难点，积极探索新阶段人口控制新模式，统筹解决人口问题，提高人口管理水平，确保人口控制目标的全面实现。
二、基本目标
到2012年，全区人口出生率控制在12.92‰以内，自然增长率控制在5.75‰以内，力争达到全省平均水平;到2015年，全区人口出生率控制在12.17‰以内，自然增长率控制在5‰以内，确保低于全省平均水平。
三、改革试验内容
(一)以推行诚信计生承诺制为平台，构建综合治理新格局。依据法律法规，整合各种资源，依靠村民自治，推行诚信计生机制。村(居、社区)和目标人群互相签订诚信计生承诺书，明确权利和义务，双向承诺、双向诚信，相互守信、互相监督。村(居、社区)向群众承诺在发展生产、脱贫致富、就医上学、社会保障、民政救济等方面提供帮助，公开、公平、公正地落实惠民政策、奖励扶助和优质服务;群众向村(居、社区)承诺自觉执行计生政策，履行计生义务主动落
12 实长效避孕节育措施，自觉接受监督和管理。
(二)强化行政手段与司法介入“双制动”，构建社会制约生育行为新机制。深入进行宣传，让群众确切知道超生孩子应缴纳社会抚养费具体数额。建立社会抚养费征缴家庭账户，重点对2002年9月1日以来违法生育家庭社会抚养费进行一次性清理核算，按法定程序通知到户，以村民组为单位张榜公示，采取行政和司法措施相结合的方式进行征收，首次征收到位率不能低于30%。对2002年9月1日前违法生育家庭按有关规定征收。对2011年5月18日(黔党发[2011]13号行文之日)以后出现政策外生育的，按社会抚养费征收标准上限征收。2011年8月底前完成清理核算和登记建档工作，边清理，边征收。地区中级人民法院将依法征收社会抚养费工作纳入对各县市区人民法院的年度目标考核。县级人民法院必须切实做好依法征收社会抚养费工作，迅速立案，限期办结，每年依法征收社会抚养费的结案数必须达立案数的50%以上。
(三)全面创新管理服务模式，全力破解“三个难点”。推行流动人口计生“网格化”管理模式，破解流动人口管理难的问题。区内流动人口计生管理实行“一盘棋”双向管理、双向考核。坚持以流入地管理为主，凡在区内流动的本区户籍人口，在到达流入地30个工作日以内出现政策外生育的，考核流出地;超过30个工作日的，考核流入地。对流出区外的完善个案基本信息，落实专项工作经费，定期组织开展异地协作联动，大力消化流动人口手术库存。对流动人口手术库存和常住人口手术库存同考核。完善二女户节育“全程优抚”服务模式，破解二女户绝育措施落实难的问题。对二女户作绝育术后给予一次性重奖，并实行“生产发展持续帮扶、子女教育政府买单、基本养老保障全面落实”的“一条龙”服务，大幅度提高新增二女户绝育落实率。建立“教育、监督、服务”并重的早婚早育控制模式，破解政策外生育控制难得问题。加强法制教育、优生优育和避孕知识宣传，通过村规民约规范婚育行为，实施群众监督，形成舆论压力，落
13 实防范措施，2012年内基本杜绝政策外一孩生育。
(四)深入开展计生家庭“四优先”行动计划，完善生育行为自控新体系。整合涉农惠民政策、项目和资金，让计生家庭充分享受“普惠+特惠”政策，优先奖励、优先扶持、优先发展、优先致富。县级设立“计划生育家庭奖励补助”财政专户，用于农村计生“两户”参加新农保、新农合个人应缴部分，提高标准提前发给夫妻双方的奖励扶助金，农村计划生育家庭子女“十二年制”免费义务教育(含职业高中)和农村“两户”子女的基本生活费和住宿费补助，城镇居民中非国家机关企事业单位工作人员独生子女户基本养老保障金。资金来源：县级财政预算安排、中央转移支付资金、社会抚养费和社会各界的捐款，地区财政每年予以适当补助。农村计生“两户”和其他计划生育家庭，经村级张榜公示、乡级审核确认后，报县人口计生部门审批，统一办理《计划生育家庭优先优惠证》，凭证到有关部门享受优先优惠政策。组织实施好“少生快富”扶贫工程;各县市区成立的妇女小额贴息贷款担保公司，在发放时重点向农村计划生育家庭和计生“两户”倾斜。
(五)着力创建全省“三个一流”，树立优质服务新标杆。服务设施创一流。2011年7月全区县级计划生育技术服务机构全面开展腹腔镜输卵管结扎微创技术;2013年以前建成地、县和中心乡站优生实验室;按照规范化标准化的要求，新建和改扩建计划生育服务站，配齐先进技术设备。技术力量创一流。通过资源整合、创新管理等方式，引进区外、省外技术人才，改善技术人员结构。加大培训和继续教育力度，提高技术队伍整体素质，到2015年全区具备中高级职称的技术人员比例超过全省平均水平。服务水平创一流。2012年以前，地县乡计划生育技术服务机构全部纳入新型农村合作医疗、城镇职工基本医疗保险和城镇居民基本医疗保险定点医疗机构。
(六)组织实施“百千万工程”，打造婚育新风进万家新平台。深入开展“婚育新风唱响乌蒙大地”主题活动。到2012年扶持100
14 支“民间文艺宣传队”，其中毕节市12个、大方县12个、黔西县12个、金沙县12个、织金县12个、纳雍10个、威宁县10个、赫章县10个、百里杜鹃风景名胜区4个。到2012年建设1000个“人口文化大院”， 其中毕节市164个、大方县136个、黔西县104个、金沙县104个、织金县128个、纳雍县100个、威宁县140个、赫章县108个、百里杜鹃风景名胜区16个。到2015年，全区打造10000户“四生家园”(生产条件改善、生活水平宽裕、生态环境优美、生育文明有序)示范户，其中毕节市1240户、大方县1200户、黔西县1320户、金沙县1320户、织金县1200户、纳雍县1080户、威宁县1200户、赫章县1080户、百里杜鹃风景名胜区200户。
牵头领导：杨华昌、吴安玉。
责任部门：地委组织部、地委宣传部、地区中级人民法院、地区实绩考核办、地区编委办、地区督办督查局、地区发改委、地区人口计生委、地区财政局、地区公安局、地区人力资源和社会保障局、地区教育局、地区卫生局、地区农委、地区扶贫办、地区住房和城乡建设局、地区林业局、地区畜牧局、地区民政局、地区司法局、地区妇联、省农信社驻毕办事处、地区文化和体育局、地区广电局、地区农机局、生态家园建设办公室。
试点县乡：大方县，毕节市小坝镇、黔西县洪水乡、金沙县平坝乡、织金县板桥乡、纳雍县王家寨镇、威宁县岔河乡、赫章县雉街乡。
四、实施步骤
(一)强力推进阶段(2011年6月—9月)。强化领导责任，推进部门联动，夯实基层基础，加快后进转化，兑现考核奖惩，以超常规措施，创新人口管理六个载体，保持高强度工作态势，赢得跨越发展的主动权。人口计生工作在全省追赶进位，统筹解决人口问题取得初步成效。大方县及其它县市试点乡镇制定实施方案，细化工作内容，全面启动实施。
(二)巩固提升阶段(2011年9月—2012年6月)。着力解决工
15 作进展中出现的突出问题，更加注重依法治理，更加注重科技支撑，更加注重利益驱动，更加注重创新发展，更加注重问效问责。人口计生工作达到全省中等水平，统筹解决人口问题取得明显成效。大方县及其它县市试点乡镇率先取得突破。
(三)持续发展阶段(2012年7月—2015年12月)。继续推进工作加速发展，务求取得更大成效,真正形成网络健全、管理规范、服务满意、保障有力、工作高效的人口计生工作新格局。人口计生工作迈入全省先进行列，统筹解决人口问题取得更大成效。
五、保障措施
(一)加强领导，落实责任。地区成立创新领导机制统筹解决人口问题改革试验工作领导小组，负责统筹推进改革试验工作，协调解决相关问题。各级各部门要切实加强领导，主要领导亲自抓，分管领导具体抓，落实人员专门抓，明确职责分工，整合各方力量，确保认识到位、责任到位、措施到位、投入到位、奖惩到位。各县市区要相应成立领导小组，统筹协调各级各部门积极参与改革试点工作。
(二)建立机制，合力推进。一是建立决策推进机制。由各级党委、政府牵头，相关部门积极参与的联席会议制度，定期研究统筹解决人口问题改革试验有关工作。二是建立督查机制。把改革试验工作纳入党委、政府重大事项督查范围，定期通报工作进展情况。三是建立联动协调机制。省、地、县要加强沟通协调，密切配合，增强工作的协同效应和工作的针对性、时效性，形成合力，共同推进改革试验试点工作健康有序发展。
司法部七项工作机制推进涉法涉诉信访改革源头治理信访问题解决在基层
“改革涉法涉诉信访工作机制,是全面推进依法治国基本方略的必然要求,也是坚持司法为民,维护广大人民群众根本利益的需要。”4月11日,司法部办公厅信访办负责人接受《法制日报》记者采访时如是说。
该负责人表示,去年12月中办国办下发《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》后,司法部党组高度重视,要求各级司法行政机关认真学习贯彻落实意见,充分认识涉法涉诉信访改革的重要意义,切实落实各项改革措施,健全工作体制机制,更好地维护人民群众合法权益,维护司法权威。各级司法行政机关充分发挥职能作用,抓住涉法涉诉信访改革的重要环节,积极探索,稳妥推进。
《法制日报》记者:推进涉法涉诉信访改革,首先要改变传统的信访工作观念,司法部对此采取了什么措施?
司法部信访办负责人:司法部要求各级司法行政系统的领导干部,特别是信访干部认真学习领会中央关于涉法涉诉信访改革的决策、部署,提高对信访制度法治化目标的认识,更加注重运用群众工作方法统揽信访工作,运用法治思维和法治方式规范信访工作,增强推进涉法涉诉信访改革的紧迫感、责任感,扎实做好涉法涉诉信访改革各项工作。
《法制日报》记者:推进涉法涉诉信访改革,需要进一步改革工作机制,完善相关制度,请谈一谈司法部在这方面的努力。
司法部信访办负责人:司法部围绕畅通渠道,规范程序,强化责任,加强监督,着重建立完善相关工作机制制度。
一是扩大群众诉求表达渠道,坚持领导下访接访、健全联合接访等制度,整合来访、来信、电话、网络等渠道,实行“阳光信访”。落实首办责任制,第一时间受理群众第一次来信来访,及时解决群众诉求。
二是建立完善案件审查受理机制,进一步明确诉访分离标准,设定甄别、分流的条件、程序,科学界定涉法涉诉信访案件与普通信访案件。把涉民事、行政、刑事等诉讼权利救济的信访事项纳入司法程序处理。
三是建立涉法涉诉信访事项导入司法程序机制,顺畅涉法涉诉信访案件出入口。对正在法律程序中的,继续依法按程序办理;对于已经结案,但符合复议、复核、再审条件的,依法转入相应法律程序办理;对于已经结案,不符合复议、复核、再审条件的,做好不予受理的解释说明工作。对于不服行政机关作出的行政复议决定,经释法明理仍不服的,引导向人民法院提起行政诉讼。
四是完善涉法涉诉信访案件终结机制,明确终结标准和程序,对已经穷尽法律程序的,依法作出的结论为终结结论。对在申诉期限内反复缠访闹访的,经过案件审查、评查等方式,并经中央或省级政法机关审核认定的,不再启动复查程序,消除无休无止的缠访闹访。
五是严格执行责任追究机制,采取责任倒查、严肃追究、责任到人的制度,严肃处理错案背后的执法不公不廉问题。
六是建立司法救助制度,细化条件、标准、程序,解决信访群众困难。
七是建立依法处理违法上访协调机制,按照“属地管理、分级负责”基本原则,违法上访问题由信访事项、信访人员所在地司法行政机关负责处理。当事人应采取合法形式表达诉求,对于以信访为名从事违法行为的要依法处理,切实维护正常的信访秩序。
《法制日报》记者:司法行政机关如何发挥职能作用,做好涉法涉诉信访工作?
司法部信访办负责人:处理涉法涉诉信访案件是一项复杂的工作,需要综合施策,多管齐下。我们将重点做好以下方面工作:坚持标本兼治,源头治理,定期排查涉法涉诉信访案件,早发现、早介入、早疏导、早化解;发挥基层调解组织作用,把涉法涉诉信访问题解决在基层;规范执法行为,深化狱(所)务公开,推进严格公正廉洁执法;组织律师、公证员、法律援助工作者、基层法律服务工作者依法参与处理涉法涉诉信访案件,促进矛盾纠纷依法有序解决;有针对性地开展法制宣传教育,引导群众增强法治理念,依法理性表达诉求,改变“信上不信下,信访不信法”的错误观念和做法。
《法制日报》记者:面对新形势,司法部在涉法涉诉信访改革的组织实施方面有什么措施?
司法部信访办负责人:建立主要领导负总责,分管领导具体负责,一级抓一级,层层抓落实的领导体制,为解决和化解涉法涉诉信访问题提供组织保障。强化舆论引导,不断加大对《意见》的宣传力度,加强对依法解决涉法涉诉信访案件的正面宣传,为依法处理涉法涉诉信访问题营造良好的舆论氛围。加强信访干部队伍建设,配齐配强信访干部,继续实行中青年干部到信访部门挂职锻炼制度,充实工作力量,锻炼干部队伍。(记者周斌 见习记者王开广)
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